Wstęp
Międzynarodowy Fundusz Walutowy został utworzony w 1944 roku na konferencji w Bretton Woods, w której to brało udział 44 państwa.
Międzynarodowy Fundusz Walutowy /MFW/ jest wyspecjalizowaną organizacją międzynarodową, której rolę można określić jako udzielanie pomocy finansowej w krajach członkowskich, inicjowanie procesów wyrównawczych w bilansach płatniczych i stabilizowanie waluty krajowej.
Swoją działalność MFW rozpoczął 1 marca 1947 roku. Rola MFW została sprecyzowana szczególnie w dziedzinach:
Długookresowego zarządzania i koordynowania w zakresie międzynarodowych stosunków walutowych: dotyczy to zwłaszcza stosowania ograniczeń dewizowych i polityki kursów walutowych tych krajów; miało to zapewnić harmonizację interesów narodowych-członków MFW.
Konsultowania, informowania i uzasadniania decyzji w zakresie polityki walutowej państw członkowskich.
Udzielania pomocy finansowej różnego rodzaju na cele zrównoważenia bilansu płatniczego krajów członkowskich.
Funkcje MFW
Funkcja nadzoru i kontroli: polega na zapewnieniu stabilizacji walutowej i warunków niezbędnych do handlu międzynarodowego. Do funkcji nadzoru nad polityką waluty zalicza się również oddziaływanie MFW na kraje członkowskie w sferze stosowania ograniczeń walutowych i ilościowych.
Funkcja konsultacyjno-informacyjna: polega na tym, że MFW jest zmuszony do gromadzenia informacji o sytuacji walutowo- płatniczej w krajach członkowskich, a następnie do publikowania ich w rocznych raportach
Funkcja bankierska: polega na dostarczaniu, pod pewnymi warunkami, krajom członkowskim dodatkowych środków walutowych
Funkcja dostarczania kredytów: MFW może ją realizować dzięki posiadanym zasobom walutowym. Źródłem tych zasobów są tzw. kwoty. Są to wpłaty krajów członkowskich w postaci walut narodowych część tej wpłaty /25%/ kraje członkowskie zobowiązane są uiścić w walutach wymienialnych. Zdolność pożyczkowa MFW uwarunkowana jest tak sumą wpłat jak i ich strukturą.
Polityka kredytowa MFW
Kredyty są średnioterminowe /na 3-5 lat/, chociaż w ostatnich latach udzielano także kredytów na okresy dłuższe /do 8-10 lat/.
Uzyskanie kredytu oznacza, że za wpłaconą uprzednio walutę własną kraj „zakupuje”wskazaną walutę wymienialną.
Oprocentowanie kredytów jest niższe od tego jakie występuje na rynku kapitalistycznym
Kredyty do wysokości 20% wpłaconej kwoty udzielany jest w sposób automatyczny, bezwarunkowy, natomiast dalsze transze są uwarunkowane, co oznacza, że pożyczkobiorca podejmuje zobowiązanie dokonania określonych w programie stabilizacyjnym MFW, zmian w polityce gospodarczej.
Podstawą uzyskania kredytu przez kraj członkowski jest wysokość jego kwoty w MFW.
Poza udzielaniem kredytów i przydziałem SDR /kraj o zagrożonej pozycji płatniczej może uzyskać tzw. „promesę kredytową „.Jest to przyrzeczenie przyznania kredytu o rozmiarach i czasie zgodnie z decyzją władz MFW/ w zakresie funkcji finansowej MFW występuje dysponowanie funduszami /ułatwieniami/ na specjalne cele. Są to:
Ułatwienia kompensacyjne wprowadzone w 1963 roku i przeznaczone na finansowanie przejściowych spadków wpływów eksportowych, wywołanych działaniem czynników zewnętrznych. Wielkość kredytów z tego tytułu może osiągnąć 100% kwoty danego kraju w MFW. Kredyt uzyskuje się na 5 lat z okresem karencji na 3 lata.
Ułatwienia na cele finansowania zapasów surowcowych wprowadzone w 1969 roku i przeznaczone na gromadzenie zapasów surowców. Kredyt udzielany jest w wysokości do 50-75% kwoty danego kraju w MFW.
Fundusz powierniczy powołany do życia w 1976 roku. Gromadzi on zyski ze sprzedaży złota z rezerw MFW . Część tych zysków została przekazana krajom słabo rozwiniętym według wielkości ich kwot, a część przeznaczona na kredyty na ulgowych warunkach.
Ułatwienia rozszerzone wprowadzone w 1974 roku i przeznaczone na sfinansowanie strukturalnego braku równowagi bilansu płatniczego lub w produkcji krajowej. W ramach promes kredytowych udzielane są kredyty do 10 lat z czteroletnim okresem karencji. Mogą być przyznawane do 140% kwoty danego kraju w MFW, ale ogranicza to zaciąganie kredytów zwykłych z MFW do dwóch pierwszych transz.
Ułatwienia dodatkowe udzielane są od 1979 roku w przypadku trudności bilansu płatniczego. Wymaga to przedstawienia przez dany kraj programu usunięcia tych trudności. Ułatwienia te są uzupełnieniem innych kredytów z MFW.
Ewolucja sytuacji zadłużeniowej Trzeciego Świata
Począwszy od drugiej połowy lat siedemdziesiątych do początkowych lat ubiegłej dekady kraje rozwijające się cechował systematyczny ujemny bilans obrotów bieżących, co oznacza, iż korzystały one stale z zewnętrznych źródeł finansowania swych wydatków konsumpcyjnych bądź inwestycyjnych w stopniu większym niż dynamika ich przychodów eksportowych. Jest to właśnie sytuacja wchodzenia w tzw. pułapkę zadłużeniową. Jej cechą szczególną jest autonomiczny, samoczynny wzrost zadłużenia, które po przekroczeniu pewnego poziomu po prostu wymyka się spod kontroli.
Przyczyny powstania tego zjawiska związane są z dominującymi uprzednio doktrynalnymi uwarunkowaniami strategii rozwojowej i wynikającej stąd polityki intensywnej industrializacji i urbanizacji, wspomaganej planowaniem makroekonomicznym. Była to próba znalezienia tzw. trzeciej drogi rozwoju: miedzy tradycyjnym kapitalizmem, opartym na mechanizmie wolnego rynku, a systemem scentralizowanego planowania z wczesnej fazy tzw. realnego socjalizmu. Niezwykle poważną w swych konsekwencjach cechą ówczesnej strategii było lekceważenie mikroekonomicznych kryteriów efektywności oraz znaczenia powiązań gospodarczych z gospodarką światową. Często tzw. prymat interesu makroekonomicznego sprowadzał się do forowania interesów grup społecznych związanych z biurokracją państwową i grup ludności bliskich ekipom rządzącym. Z drugiej strony , trudności krajów dłużniczych uległy drastycznemu pogłębieniu wskutek pojawienia się w gospodarce światowej, zwłaszcza na początku lat osiemdziesiątych takich zjawisk jak wzrost realnych stóp procentowych, pogorszenie się warunków handlu oraz skokową podwyżkę cen ropy naftowej. Te niekorzystne zjawiska powstały właśnie w okresie , gdy poprzednio zaciągnięte kredyty powinny być spłacane. Zanim jednak wskazane zjawiska zewnętrzne ukazały swój niekorzystny wpływ na sytuację krajów zadłużonych, wystąpiły inne ważne tendencje zewnętrzne, wręcz zachęcające do korzystania z kredytów: nadwyżki środków płynnych w światowym systemie bankowo-kredytowym (konieczność zagospodarowania petrodolarów) oraz autonomiczne działania administracji gospodarczej USA w zakresie odejścia od wymienialności dolara.
Kredyty, pozyskiwane łatwo i na korzystnych warunkach, nie zostały w bardzo wielu przypadkach właściwie zainwestowane. Spora ich część została przejedzona, zmarnotrawiona lub po prostu wywieziona za granicę i ulokowana w zachodnich bankach przez obywateli samych krajów dłużniczych. Ta droga nie była jednak udziałem wszystkich krajów rozwijających się. Nieliczne z nich, szukały nie tyle `trzeciej drogi', ile, sposobów aktywnego włączenia się do istniejącego podziału pracy i funkcjonującego światowego rynku. Mowa tu o tzw. nowych krajach przemysłowych, czego przykładem może być Korea Południowa w której aż do połowy lat osiemdziesiątych utrzymywała się nadwyżka importu nad eksportem. Ta grupa krajów nowo uprzemysłowionych nie poddała się euforii łatwych szans rozwojowych i iluzjom zmiany światowego układu sił na korzyść Trzeciego Świata.
Po latach „tłustych”, jeśli idzie o łatwość uzyskania zewnętrznych kredytów, przyszły lata „chude”, zwłaszcza po 1982 roku. Właśnie wtedy kiedy należałby oczekiwać owoców z zaciągniętych uprzednio kredytów, gdy nadszedł czas spłaty zobowiązań, warunki zewnętrzne funkcjonowania gospodarki krajów dłużniczych drastycznie się pogorszyły. Wyschły raptownie źródła tanich kredytów. USA windując na gigantyczny poziom stopę procentową, przyciągały wolne kapitały dla finansowania własnych inwestycji.Stany Zjednoczone stały się tym samym największym indywidualnym dłużnikiem. Dla innych krajów „wolnych” kapitałów już nie starczyło. Windowanie stop procentowych na nie spotykany do tej pory poziom zniweczyło wszelkie nadzieje dłużników na sprostanie w pełni nominalnym zobowiązaniom w zakresie bieżącej obsługi długu. Pamiętajmy, iż w latach osiemdziesiątych ponad połowa całego zadłużenia Trzeciego Świata była kontraktowana według zmiennej stopy procentowej.
Skutki kryzysu zadłużeniowego zmusiły wierzycieli i cała społeczność międzynarodową do poszukiwania nowych formuł i rozwiązań-wzorca dostosowań ekspansywnych, uznających konieczność i prymat pobudzenia w krajach dłużniczych wzrostu i rozwoju nad imperatywem interesu zewnętrznego wierzycieli: całkowitej obsługi długu. Ale przejście od strategii dostosowań recesyjnych do strategii dostosowań ekspansywnych w krajach dłużniczych dokonuje się w wyjątkowo trudnych i nie sprzyjających warunkach zewnętrznych. Brak wolnych kapitałów, a zwłaszcza chętnych do ich pożyczania. Poprzednie kredyty nie zostały właściwie wykorzystane, a wierzyciele i dłużnicy, przywoływali lata marnotrawstwa inwestycyjnego i rozpasania wydatków w Trzecim Świecie.
Klasyczne programy dostosowawcze MFW: aspekty teoretyczne i zastosowania w polityce gospodarczej krajów Trzeciego Świata
Pojęcie dostosowań płatniczych w rozumieniu ekspertów MFW oznacza zmiany w polityce gospodarczej kraju dłużniczego dotyczące sfery wewnętrznej, tj. sterowania krajowym popytem i podażą dla odzyskania równowagi bilansu płatniczego i bieżącej obsługi zadłużenia. Konieczność takich zmian powstaje wskutek przekroczenia przez dłużnika granic zadłużenia uznanych za bezpieczne z punktu widzenia wydolności gospodarki, a zwłaszcza wydolności eksportowej. Dla realizacji programów dostosowawczych MFW udziela pomocy zwrotnej, a także współdziała w organizowaniu porozumień o dopływie dodatkowych funduszy spoza MFW. Konsekwencją przyjęcia przez dłużnika programu dostosowawczego uzgodnionego z MFW jest zgoda na podjęcie dość drastycznych reform wewnętrznych. Stąd też wywodzi się formułowany przez kraje Trzeciego Świata zarzut wymuszania zmian w polityce gospodarczej dłużnika przez instytucje krajów wierzycielskich.
Rodzaje dostosowań płatniczych wywodzą się z określonego sposobu rozumienia przyczyn naruszenia bilansu płatniczego w danym kraju. W okresie tzw. pierwszego szoku naftowego (połowa lat siedemdziesiątych) fundusz reprezentował stanowisko, iż przyczyną kłopotów w bilansie płatniczym krajów rozwijających się były czynniki zewnętrzne, a zwłaszcza raptowny wzrost cen importowanej ropy naftowej. W dalszych latach za zasadnicze uznano nie tyle czynniki zewnętrzne, ile uwarunkowania tkwiące w prowadzonej w przeszłości strategii rozwojowej.
Za podstawowe podłoże późniejszej nierównowagi płatniczej krajów zadłużonych MFW uznaje niedostateczną efektywność, woluntaryzm i nadmierną ekspansywność strategii rozwoju. Ich przejawem były skłonność do nadmiernego wydatkowania w relacji do możliwości wewnętrznych, nadmierna ingerencja państwa w sferę gospodarowania, prowadząca do zniszczenia mechanizmu rynkowego, prymat sektora publicznego i niska efektywność przedsiębiorstw państwowych. Zdaniem instytucji wierzycielskich, błędy strategii i polityki rozwoju krajów dłużniczych wywodzące się z wyznawanej doktryny rozwojowej są w pierwszym rzędzie odpowiedzialne za kryzys płatniczy. Wśród elementów nietrafnej doktryny rozwojowej wymienia się następujące problemy:
Dążenie do autonomii ekonomicznej po uzyskaniu niepodległości politycznej
Ambicje przyspieszenia tempa rozwoju i zmniejszenia jego makroekonomicznych kosztów
Dążenie do modernizacji i wysokiego tempa wzrostu wykorzystujące mechanizmy nierynkowe (a zwłaszcza planowanie makroekonomiczne, centralne mobilizowanie akumulacji, mobilizację zasobów ludzkich na cele rozwojowe, ekspansje usług, w tym oświaty, prymat orientacji makroekonomicznej w rozdysponowaniu inwestycji, czołową rolę sektora państwowego przy braku własnej kadry przedsiębiorców.
Początkowo, w warunkach ogólnego dynamizmu gospodarki światowej, przedstawiona doktryna przyniosła znaczne sukcesy, jeśli idzie o uruchomienie zasobów własnych i osiąganie wysokiego tempa rozwoju w wyniku wysokich wydatków sektora publicznego, szerokich programów inwestycyjnych, bezpośredniej ingerencji państwa w życie gospodarcze. Systematyczny dopływ kapitału z zewnątrz oraz duże możliwości rozwijania eksportu sprzyjały wytworzeniu się swoistej euforii wzrostu, lekceważeniu ograniczeń budżetowych, a zwłaszcza płatniczych, nadmiernemu wzrostowi wydatków publicznych, po części finansowanych kredytami zewnętrznymi, utracie efektywności w działalności przedsiębiorstw państwowych. Zjawiska te utrzymują się dopóki stopień zewnętrznego zrównoważenia gospodarki jest zadowalający i dopóki można liczyć na dobrowolny dopływ kredytów. Negatywne strony tej strategii widać dopiero wtedy, gdy zewnętrzne warunki gospodarowania ulegają silnemu pogorszeniu, co nastąpiło po 1979 roku. Wskutek niekorzystnych zjawisk w gospodarce światowej, w krajach rozwijających się nastąpiło drastyczne obniżenie realnej zdolności do importu, wyczerpanie się rezerw płatniczych i zmniejszenie dopływu kredytów. Zjawiska te postawiły przed polityką krajów rozwijających się nowe zadania: ograniczenie spożycia i wydatkowania do poziomu wyznaczonego realnymi możliwościami wewnętrznymi. W początkowym okresie kryzysu nie dochodziło do zasadniczych zmian w światowej polityce gospodarczej. Zdaniem MFW tu właśnie tkwią korzenie późniejszego załamania płatniczego: brak elastyczności dostosowań do wyzwań zewnętrznych i nie zorientowanie na potrzeby ekspansji eksportowej, umożliwiającej sprostanie problemom równowagi płatniczej. Stąd też wywodzi się podstawowe zalecenie dotyczące wyjścia z kryzysu zgodnie z którym cele polityki dostosowawczej ma być w pierwszym rzędzie zrównoważenie wewnętrzne gospodarki, aby na tym tle wzmocnić poprzez reformy pro rynkowe, możliwości adaptacyjne do wymagań zewnętrznych, w tym zwłaszcza rozwój orientacji proeksportowej. Programy dostosowawcze przygotowane przy udziale MFW mają stanowić ogólne ramy, w których będą uruchamiane dodatkowe jego fundusze oraz kredyty publiczne i prywatne. Taka ocena sytuacji przez ekspertów MFW wywodzi się z szerokich podstaw teoretycznych których dostarcza neoklasyczna doktryna ekonomiczna, której zasadnicze znaczenie mają nie tyle wzrost i rozwój, ile równowaga makroekonomiczna, sterowanie procesami gospodarczymi za pośrednictwem mechanizmu wolnego rynku, przy założeniu pełnej substytucyjności czynników wytwórczych oraz wolnej konkurencji. Założenia te zawierają doskonałą elastyczność stawek płac, zmienność takich parametrów jak stopa procentowa i kurs walutowy, ustalanie stopy zysku przez grę sił rynkowych, wynagradzanie czynników wytwórczych zgodnie z założeniami ich krańcowej produkcyjności. Pomimo iż teoria ta nie daje pożądanych efektów w zastosowaniu do krajów o niskim poziomie rozwoju, to MFW nadal stosuje jej elementy w rozwiązywaniu współczesnych problemów tych krajów. Przytoczyć tu można np. koncepcję bilansu opartego na modelu tzw. małej gospodarki otwartej, którą fundusz wypracował w latach sześćdziesiątych.
Szczególne znaczenie mają wynikające z modelu neoklasycznego wytyczne dla polityki ekonomicznej kraju zadłużonego. Główną ideą tej polityki ma być równowaga, zwłaszcza monetarna, tak powszechnie naruszana w toku dotąd realizowanej strategii rozwojowej. Pierwszym więc etapem polityki dostosowawczej, w myśl programów MFW, ma być wewnętrzne zrównoważenie gospodarki, w tym szczególnie kształtowanie popytu zgodnie z realną wydolnością i możliwościami potażowymi danej gospodarki. Odchylenie dynamiki krajowego popytu od poziomu równowagi wyznaczonego możliwościami krajowej podaży oraz dostępnymi kredytami zewnętrznymi prędzej czy później doprowadzić musi do głębokiego naruszenia równowagi bilansu płatniczego. Gdy możliwości płatnicze kraju wyczerpują się, naczelnym zadaniem polityki gospodarczej powinno być równoległe ograniczanie poziomu i dynamiki popytu krajowego. Niespełnienie tego warunku wywołuje najpierw naruszenie równowagi wewnętrznej, w tym inflację, a następnie prowadzi do nierównowagi bilansu płatniczego.
Kraj zadłużony stoi przed nie dającym się ominąć fundamentalnym zadaniem przywrócenia równowagi wewnętrznej poprzez radykalne ograniczenie popytu. Następnym krokiem jest zespół działań zmierzających do podniesienia podaży. Można to osiągnąć przez zreformowanie sposobu kształtowania cen produktów i wyceny czynników wytwórczych oraz uruchomienie mechanizmów rynkowych przez liberalizację życia gospodarczego, ograniczenie ingerencji państwa w gospodarkę, popieranie prywatyzacji przedsiębiorstw, przezwyciężenie sztywności stawek płacowych. Szczególną rolę odgrywa przy tym sfera związana z wymianą zagraniczną i orientacja gospodarki na otoczenie zewnętrzne. Instrumenty ekonomiczne, a zwłaszcza polityka kursu walutowego, powinny doprowadzić do przesunięć w strukturze wydatków krajowych od dóbr przeznaczonych na rynek wewnętrzny ku produktom na eksport. Na dłuższą metę jednak samo sterowanie popytem jest niewystarczające. Konieczne są przestawienia strukturalne prowadzące do zwiększenia podaży w tym szczególnie dóbr mogących być przedmiotem wymiany
Ogólny schemat programów dostosowawczych wypracowany przez kraj dłużniczy i aprobowany przez MFW, zamyka się w trzech elementach: diagnoza naruszenia równowagi wywołanego niewłaściwą polityką krajową, krótkookresowe działania sterujące popytem dla przywrócenia równowagi makroekonomicznej oraz przedsięwzięcia w celu pobudzenia i zmiany struktury podaży, zorientowane długookresowo.
Polityka dostosowawcza w zakresie popytu krajowego
Zalecenia dotyczące sterowania popytem sprowadzane są do propozycji urealnienia kursu walutowego, ograniczenia deficytu budżetowego i zahamowania inflacji. Przykładowy zestaw takich środków zawiera tablica zaczerpnięta z publikacji MFW. Do najczęściej stosowanych w tych programach środków dotyczących krajowej chłonności należą zalecenia dla sfery centralnego budżetu kraju dłużniczego, gdyż on właśnie on generuje nierównowagę pieniężną przez nadmierne wydatki bieżące i kapitałowe, zbyt silną ekspansję kredytu krajowego (w tym niewłaściwą stopę procentową ) nadmierny wzrost płac i uposażeń w sektorze publicznym, w tym także ustawodawstwo dotyczące minimum płacowego. Dla uzdrowienia sytuacji w tej dziedzinie programy MFW proponują najczęściej reformę systemów fiskalnych , zarówno jeśli idzie o podatki bezpośrednie od dochodów ludności i przedsiębiorstw, jak i opodatkowanie pośrednie. Natomiast jak wynika z Tablicy, działania dotyczące urealnienia kursów walutowych w latach osiemdziesiątych adresowane były do około połowy klientów Funduszu.
Ostateczna treść programu dostosowawczego jest rezultatem długotrwałych negocjacji, często bardzo uciążliwych dla danego kraju. Włączony do tych rokowań jest Bank Światowy i tzw. Klub Paryski ( członkami tego klubu są prywatne banki) , który dla swych działań operatywnych zazwyczaj ściśle domaga się uprzedniego podpisania programu dostosowawczego z MFW. Wyrażenie gotowości reformowania polityki gospodarczej zgodnie z zaleceniami funduszu prowadzi do zapisania konkretnych postanowień tzw. kryteriów realizacji wraz z ustaleniem kalendarza ich wypełnienia oraz poddania się okresowym przeglądom , których pozytywny wynik pozwala dopiero ubiegać się o kolejne transze kredytu od MFW
Makroekonomicznym rezultatem zmian w polityce krajowej absorpcji jest drastyczne obniżenie poziomu życia ludności, wskutek ograniczenia wydatków państwa na prace i uposażenia, zniesienia lub ograniczenia subsydiów finansujących takie usługi jak opieka zdrowotna, nauka i oświata, ubezpieczenia socjalne.
Obniżenie poziomu krajowej absorpcji powinno być związane ze zmianą kierunków zastosowania krajowych zasobów, w tym zwłaszcza z ich przesunięciem ku dziedzinom umożliwiającym zwiększeniem podaży dóbr przeznaczonych na eksport. Czołowym instrumentem jest w tym przypadku polityka kursu walutowego, podnosząca- przez dewaluację- opłacalność eksportu i podrażająca import. Równie szeroko jest zalecana liberalizacji importu w celu pobudzenia konkurencji zagranicznej, umożliwienia obcych inwestycji i nadania gospodarce elastyczności. Wadliwa polityka kursu walutowego sprzyjać może wywozowi krajowych kapitałów prywatnych i lokowaniu ich za granicą, tam gdzie obowiązuje wysoka stopa procentowa.
Oddziaływanie programów dostosowawczych na sferę podażową.
W sterowaniu zmianami w strukturze zdolności wytwórczych, których celem jest wzrost podaży, programy dostosowawcze zasadnicze znaczenie przykładają do instrumentów i mechanizmów rynkowych. Rolę decydującą odgrywa prawidłowa wycena czynników wytwórczych, co dla polityki gospodarczej oznacza doprowadzenie do konkurencyjnych stawek płac realnych z jednej strony oraz do pobudzenia procesów inwestycyjnych za pomocą polityki aktywnej stopy procentowej, kredytowej i fiskalnej - z drugiej. Zwłaszcza poziom stopy procentowej ma tu istotne znaczenie, gdyż bardzo często był na zbyt niskim poziomie, bez uwzględnienia wpływu inflacji i realnych jej skutków dla oszczędności i inwestycji. Wysoka stopa procentowa ma spowodować wzrost oszczędności i pośrednio wpłynąć na zahamowanie ucieczki kapitałów za granicę. Jednocześnie aktywna polityka kursu walutowego powinna zwiększyć opłacalność produkcji przeznaczonej na eksport. Do tego dochodzi polityka liberalizacji importu oraz zmniejszenie stopnia ingerencji państwa w procesy gospodarcze, co powinno ożywić przedsiębiorczość krajową, zachęcić zagranicznych inwestorów i długofalowo pobudzić dopływ inwestycji bezpośrednich. Równoległym kierunkiem działań pobudzających podaż powinno być właściwe stanowienie cen produktów, w tym odejście od subsydiowania, sprzyjającego niegospodarności i nierównowadze budżetowej. Właściwe ceny i zachęty typu rynkowego powinny odegrać zasadniczą rolę w pobudzaniu produkcji, w tym zwłaszcza żywności oraz w odbudowie rolnictwa.
O ile przedsięwzięcia dotyczące sfery popytu mają z reguły charakter doraźny, a udzielane dla tych programów kredyty - wymiar krótkookresowy, o tyle działania dotyczące strony podażowej wymagają programów dłuższych, często wieloletnich. Polityka kredytowa Funduszu wspierana jest programami dostosowań strukturalnych podejmowanymi przez Bank Światowy. Podobnie jednak, jak w odniesieniu do kredytów krótkoterminowych, również w udostępnianiu funduszy na cele strukturalne instytucje wierzycielskie kierują się tzw. warunkowością. Jest ona nieodłącznym składnikiem umów o współpracy kraju dłużniczego z MFW i reprezentowanymi przez niego wierzycielami. Uzasadnia się to zwrotnym charakterem funduszy udostępnianych przez tę instytucję. Surowość przyjmowanych przez dłużnika warunków i tempo dostosowań mają bardzo istotne znaczenie. Im większe poświęcenie gotów jest ponieść dłużnik oraz im krótszy jest czas realizacji owych dostosowań, tym większe mogą być możliwości kredytowania zarówno przez MFW, jak i inne instytucje wierzycieli np. Klub Paryski. Ponadto gotowość dłużnika do poddania się działaniom dostosowawczym w myśl programów MFW może ułatwiać negocjacje i porozumienia dotyczące ułatwień w zakresie restrukturyzacji dotychczasowych długów. Dotychczasowa praktyka pokazuje iż starania krajów dłużniczych o wynegocjowanie nowych porozumień restrukturyzacyjnych poza MFW były zazwyczaj mało skuteczne i raczej niekorzystne dla samego dłużnika.
Ekonomiczne skutki programów dostosowawczych MFW w latach 1981-1986.
Dotychczasowa polityka dostosowawcza MFW jednostronnie forsuje interes wierzycieli, przerzucając na dłużnika główny ciężar dostosowań i orientując jego politykę głównie na tory odzyskania zdolności do obsługi długu. W praktyce polegało to na forsowaniu działań na rzecz wygospodarowania nadwyżki obrotów bieżących . Prowadziło to do poprawy zewnętrznego bilansu . Towarzyszyły temu niekorzystne zjawiska makroekonomiczne: wydatny spadek produkcji i spożycia na jednego mieszkańca, obniżka płac realnych i poziomu życia, zmniejszenie stopy inwestycji. Kraje dłużnicze określają te lata jako okres ”dostosowań recesyjnych”. Interes wzrostu i rozwoju został wówczas całkowicie pominięty, choć w dyskusjach nad programami dostosowawczymi MFW zawarte były wyraźne obietnice podniesienia podaży i pobudzenia ekspansji. Wierzycieli nie musi obchodzić zbytnio trudna sytuacja dłużników, a sam MFW często wyjaśnia iż nie jest instytucją pomocy rozwojowej, lecz swego rodzaju bankiem działającym w imię powierzonych mu środków, podlegających zwrotowi. W praktyce Fundusz przez swoją politykę dostosowań płatniczych i rygory stawiane wobec dłużnika w kwestii jego polityki gospodarczej, stał się instytucją realizującą zewnętrzną presję wierzycieli na zmianę kursu gospodarczego, nieomal wyłącznie uwypuklając interes wierzycieli. Jednostronność procesów dostosowawczych w latach 1981-1986 wywołana była zapewne groźbą zachwiania równowagi całego systemu finansowego wierzycieli tkwiącą w możliwości odmowy zapłaty długu przez największych dłużników. Wobec takiej groźby doszło do gwałtownego zahamowania dopływu nowych kredytów ze strony banków komercyjnych, a istotą działań dostosowawczych stało się wówczas odbudowani pozycji banków prywatnych. Cel ten udało się w zasadzie osiągnąć, zmniejszając w latach 1982-1986 bardzo wydatnie stopień zaangażowania kredytowego, zwłaszcza jeśli idzie o Ameryką Łac. I Afrykę (tablica). Poprawa pozycji banków dokonała się zarówno w skutek transferu netto kapitałów z krajów zadłużonych, jak również w skutek podjętych przez niektóre banki(zwłaszcza USA) decyzji o spisaniu części zadłużenia na rezerwy trudno ściągalne. Banki komercyjne nie chciały wówczas dopuścić do zmniejszenia nominalnej wartości zobowiązań krajów dłużniczych. Wobec tego starały się nie deklarować ulg w odniesieniu do „starego” zadłużenia, a raczej starały się przesuwać zobowiązania na przyszłość. Był to wyraz przekonania wierzycieli iż problem długu polega jedynie na okresowym braku płynności a nie na niewypłacalności poważnej części dłużników. W późniejszym czasie okazało się iż wiele krajów dłużniczych stanęło na skraju bankructwa nie mogąc spłacać bieżących odsetek, nie mówiąc o ratach kapitałowych. Wg dłużników, kryzys zadłużeniowy to nie tylko niezdolność do obsługi długu, lecz stale rosnący ciężar obsługi długu przy równoczesnym narastaniu trudności w strukturalnym przestawieniu gospodarki kraju zadłużonego na ścieżkę zadowalającego wzrostu. Okazuje się, iż dotychczasowy przebieg realizacji programów dostosowawczych nie pozwalał na restrukturyzację dającą szansę pobudzenia wzrostu i na przejście od „ dostosowań recesyjnych” do fazy „ dostosowań ekspansywnych”.
PLAN BRADY'EGO
W 1989 roku wierzyciele doszli do przekonania, iż niezbędna jest gruntowna reorientacja "tradycyjnego" traktowania problemu zadłużenia, polegająca na uznaniu, iż pewna grupa krajów dłużniczych , która obrała "kasyczną" drogę dostosowań płatniczych, stała się poprostu niewypłacalna. Znamiennym symptomem tej ważnej zmiany stanowiska wierzycieli stało się proklamowanie w marcu 1989 roku tzw. planu Brady'ego.
Dość radykalna zmiana podejścia wierzycieli, w tym zwłaszcza USA, do rozwiązania problemu zadłużenia ma swe korzenie nie tylko w skali regresu ekonomicznego lub socjalnego. Dla wierzycieli ważniejsze niż moralność są ich własne interesy i perspektywy w krajach Trzeciego Świata. Otóż interesy i perspektywy doznały poważnego uszczerbku wskutek ewolucji kryzysu zadłużeniowego oraz wskutek takiego kursu polityki dostosowawczej, który podyktowali tym krajom wierzyciele, a zwłaszcza MFW. Nadmierność zadłużenia krajów rozwijających oznacza, iż mimo zobowiązań nominalnych i ich systematycznego wzrostu wierzyciele mogą otrzymać jedynie część należnych im płatności pozostałe zobowiązania pozostają niejako "martwe", gdyż przekraczają możliwości dłużnika.
Drugim istotnym czynnikiem wpływającym na zmianę stanowiska USA były konsekwencje "starej" strategii walki z długiem dla banków komercyjnych i światowego systemu finansowego. Przez pierwsze lata kryzysu zadłużeniowego powszechne były obawy, niekiedy formułowane wręcz panicz-nie, o załamanie się światowego systemu finansowego w razie masowego ogłoszenia niewypłacalności przez kraje Trzeciego Świata. Cały wysiłek tej kwestii ze strony administracji USA za czasów Reagana skierowany był więc nie tyle na "dopomożenie dłużnikom", ile na ratowanie banków i ich długo-falowych interesów. Strategia ta odniosła całkowity sukces: banki umocniły wyraźnie swą pozycję i odbudowały rezerwy.
Administracja prezydenta Busha wychodziła ze stwierdzenia, iż w obecnych czasach zadłużenie międzynarodowe nabrało istotnie globalnego wymiaru, wiążąc ściśle interesy, korzyści i straty krajów rozwijających się, rządów krajów wysoko uprzemysłowionych, koła prywatnego biznesu i świat finansowy. Podstawą trwałego rozwiązania problemu zadłużenia musi więc być wzmocnienie i pogłębienie współpracy międzynarodowej przez nadanie jej nowych impulsów na zasadzie wzajemnych korzyści i dobrowolności ustępstw w negocjacjach.
Brady wyraził opinię o niezupełnej trafności (by nie powiedzieć szkodliwości )"starej" filozofii rozwiązywania problemu zadłużenia, wyznawanej przez klasyczne instytucje finansowe świata wierzycielskiego na czele z MFW i Bankiem Światowym. Filozofia ta polegała, na przekonaniu, iż wierzyciel powinien otrzymać całość swych należności i to niezależnie od bezwzględnego poziomu długu, a zwłaszcza od jego relacji do realnej wydolności płatniczej dłużnika, mierzonej przychodami eksportowymi, dynamiką produkcji i dochodu narodowego. Instytucje te w interesie wierzycieli zmierzały do narzucenia dłużnikom całego ciężaru dostosowań płatniczych, wyznając słuszną z pozoru zasadę, iż skoro nikt dłużnika nie zmuszał do zaciągania horrendalnych zobowiązań i nikt nie czuwał nad należytym wykorzystaniem kredytów, to nie ma powodu specjalnie martwić się dziś o los dłużnika, a zwłaszcza udzielać mu trwałych ulg. Istotą "starego"podejścia bankierskiego było więc oczekiwanie, iż naciski na głębokie reformy wewnętrzne w krajach zadłużonych, formułowane w programach dostosowawczych i zmierzające do pobudzenia efektywności, wzrostu roli rynku, zachęty do zwiększenia inwestycji krajowych i zagranicznych, na czele z wysoce oszczędnościowym reżimem w handlu zagranicznym, doprowadzą do takiej poprawy stanu bilansu płatniczego, a zwłaszcza jego rachunku bieżącego.
GŁÓWNE SKŁADNIKI PLANU BRADY'EGO
W myśl deklaracji Brady'ego, podstawą nowego podejścia ma być , po pierwsze, dobrowolna- i oparta na mechanizmach rynkowych - trwała redukcja części "starego" zadłużenia. Po drugie, redukcja ta ma być uzupełniona ulgami w zakresie ciężaru obsługi pozostałej części długu ( tzn. oprocentowanie powinno ulec obniżce ). Po trzecie niezbędny jest dopływ do krajów dłużniczych, nowych "świeżych" środków finansowych w celu rozluźnienia " pętli importowej" i uruchomienia wzrostu oraz trwałego pobudzenia przemian strukturalnych. Treść restrukturyzacji, reform i sanacji w krajach dłużniczych pozostaje nadal ta sama: wskazują ją instytucje finansowe na czele z MFW i Bankiem Światowym. Co więcej, nadzorcza i kontrolna funkcja tych instytucji ma ulec wzmocnieniu. Mają one bowiem być wyposażone w dodatkowe środki, a dzięki nim - stać się instytucjami gwarantującymi działalność kredytową banków komercyjnych. Właśnie od tych banków oczekuje się, w myśl tej inicjatywy, wznowienia kredytowania netto krajów rozwijających się. Trwałe ulgi wraz z perspektywą uzyskania nowych funduszy mają się stać zachętą do podejmowania głębokich reform wewnętrznych o charakterze prorynkowym i proefektywnościowym.
Brady stwierdza wprost: Wszystkie dotychczasowe, a zwłaszcza przyszłe wyrzeczenia, "zaciskanie" pasa dla sprostania zobowiązaniom i przyśpieszenia reform muszą wreszcie przynieść namacalne owoce. Gwarantem, iż tak się stanie, będą teraz rządy i instytucje finansowe krajów wierzycielskich. dla osiągnięcia tego podstawowego celu Brady sformulował
szereg wytycznych . A oto najważniejsze z nich:
Po pierwsze, kardynalnym warunkiem nowego podejścia do problemu zadłużenia musi być wola kraju dłużniczego do naprawy własnego ekonomicznego "podwórka": uporządkowanie finansów, zwiększenie oszczędności , wzrost inwestycji (krajowych i zachęcania inwestorów zagranicznych) , stabilizowanie gospodarki itd. Ma to dać podstawy do przywrócenia wzrostu i powrotu prywatnych kapitałów z zagranicy. Brady podkroślał, iż kwoty z krajów rozwijających są lokowane w bankach zachodnich przekraczają rozmiary całego zadłużenia w systemie bankowym.
Po drugie, cała społeczność wierzycielska: banki, rządy, instytucje finansowe, ma stworzyć dla krajów dłużniczych nowe zachęty materialne dla proponowanych im działań wewnętrznych. Banki powinny upowszechnić podejmowane dotąd w skali eksperymentalnej ulgi i umorzenia części starych długów, zachęcać do wykupu ich po cenach rynkowych, ułatwiać operacje zmiany długów na udziały itd. Negocjacje w tym zakresie kierować się miały zasadami i mechanizmami rynkowymi. Dla ich przyśpieszenia i ułatwienia niezbędne było stworzenie wielu ułatwień proceduralnych, ekonomicznych ,a zwłaszcza formalnoprawnych. Dla zachęcenia banków do wznowienia kredytowania netto krajów rozwijających się są udzielane gwarancje materialne przez rządy krajów wierzycielskich, MFW, Bank Światowy.
Po trzecie, były to wytyczne dla instytucji finansowych. Mają one odegrać nową rolę w aktywizowaniu procesu rozwiązywania problemu zadłużeniowego świata. Podstawą materialną tej nowej roli było znaczne zwiększenie ich funduszy: baza kapitałowa Banku Światowego wzrosła do 75 mld $, a kwoty i udziały w MFW także wydatnie wzrosły. Zwiększone fundusze tych organizacji stały się swoistą "hipoteką" dla udostępnianych przez banki nowych funduszy dla najbardziej potrzebujący dłużników, zwłaszcza dla tych, którzy na to najbardziej zasługują. Ocenę tego, kto właśnie na to zasługuje, rząd USA pozostawił nadal Międzynarodowemu Funduszowi Walutowemu i Bankowi Światowemu. Nadal będą ustalać wytyczne dla krajów dłużniczych w zakresie sposobu wykorzystania udostępnionych im funduszy, ułatwiać prowadzenie na zasadach rynkowych negocjacji z bankami w sprawie ulg kredytowych, formułowania i realizacji programów reform, itd. MFW zyskał w ten sposób nowe instrumenty oddziaływania na kraje dłużnicze w tym zwłaszcza możliwości wpływania na obniżenie przez banki poziomu bieżącego oprocentowania kredytów(tworząc przez własne fundusze swoiste zabezpieczenie dla banków podejmujących się złagodzenia ciężaru obsługi długów krajów rozwijających się).
Po czwarte, rządy krajów wierzycielskich powinny, w myśl inicjatywy Brady'ego, nadal stosować politykę restrukturyzacji oficjalnego zadłużenia co czyniły ja dotąd w ramach Klubu Paryskiego. Oprócz tego powinny stworzyć nowe ułatwienia krajom dłużniczym, szczególnie tym, które istotnie będą podejmować śmiałe reformy. Wśród tych ułatwień wymienia się zwłaszcza wznawianie gwarancji oficjalnych dla kredytów eksportowych kierowanych do krajów rozwijających się, dostarczanie nowych funduszy wspomagających realizację reform, a także generalne złagodzenie dotychczasowych uregulowań prawnych, podatkowych itd., hamujących przyznawanie krajom dłużniczym wydatnych ulg w spłacie i obsłudze ich zadłużenia.
Po piąte, usprawnień i uproszczeń wymagają same techniki udostępniania nowych środków finansowych (czyli techniczne reguły wypełniania "luk finansowych" krajów dłużniczych). Dotyczy to zwłaszcza technik, umów czy regulacji obsługi zadłużenia pozostającego po przyznaniu ulg w "starym" zadłużeniu. Nowe rozmiary i sposoby finansowania powinny stanowić istotną, wydatną i szybką pomoc, nie zaś być wyznaczane (jak dotąd) potrzebami zabezpieczenia przede wszystkim wszystkich interesów wierzycieli.
Po szóste, istotnym celem planu sekretarza skarbu USA był postulat integracji poprzednich zaleceń w zakresie ulg w zadłużeniu z dążeniem do stworzenia krajom dłużniczym ułatwień w dostępie do rynku w krajach wierzycielskich.
Po przedstawieniu swego nowego planu administracja amerykańska podjęła (w porozumieniu z głównymi sojusznikami, w tym zwłaszcza z Japonią) wstępne prace dotyczące listy potencjalnych beneficjentów oraz skali oczekiwanych przez nich korzyści z ulg kredytowych. Planem Brady'ego miało być objętych 39 krajów dłużniczych Trzeciego Świata, które w klasyfikacji MFW traktowane są jako dłużnicy mający największe trudności z obsługą zadłużenia prywatnego. Wartość dotychczasowego długu wobec banków komercyjnych ze strony tych krajów w 1990 roku szacowana była na 340 mld $. Wśród tych krajów nie było żadnego kraju postkomunistycznego (poza Jugosławią), chociaż znajdują się wszyscy główni dłużnicy Trzeciego Świata, dotychczas uwzględniani w różnego rodzaju schematach oddłużeniowych, a także szereg krajów mniejszych .
Administracja Busha oczekiwała, iż w ciągu trzech lat objętych planem Brady'ego dłużnicy uzyskaliby około 70 mld $ ulg ( czyli jedną piątą dotychczasowego zadłużenia wobec banków prywatnych ).Kolejnym
szczegółowym elementem realizacji planu było wydłużenie okresu spłat długu pozostałego po przyznaniu ulg: okres został wydłużony do 30 lat. Poszczególne kraje dłużnicze mogłyby w celu wykupu części swych długów posługiwać się, po części, udziałami wnoszonymi do MFW. Szczególnie interesującym elementem wytycznych rządu USA w sprawie realizacji planu jest dodatkowa możliwość wykorzystania innych kwot zgromadzonych w MFW i w Banku Światowym w celu tworzenia funduszy gwarancyjnych, służących ulgowemu traktowaniu przez banki komercyjne oprocentowania pozostałego zadłużenia odnośnych krajów dłużniczych.
Przedstawiona wyżej koncepcja nowego sposobu rozwiązania problemu zadłużenia wzbudziła od razu ogromne zainteresowanie na świecie. Chociaż dla dłużników była czymś naturalnym, od dawna oczekiwanym to w strategii krajów wierzycielskich była ewenementem i stanowiła istotny w niej przełom. Właśnie USA były dotychczas głównym przeciwnikiem przyznawania trwałych ulg nadmiernie zadłużonym krajom Trzeciego Świata. Niektóre państwa, zwłaszcza Japonia i Francja, formułowały w przeszłości interesujące propozycje rozładowania "bomby zadłużeniowej", a to, że do ich realizacji nie doszło, zawdzięczaliśmy właśnie poprzedniemu stanowisku USA. Jednym z najważniejszych czynników skłaniających USA do tego radykalnego przełomu było zdanie sobie sprawy, iż blokowanie sposobów trwałego ulżenia ciężarowi "starego" długu wysoce negatywnie wpływa na możliwości plasowania amerykańskiego eksportu, zwłaszcza na rynki krajów Ameryki Łacińskiej. Drugą przesłanką stanowiska USA była zarysowująca się w latach kryzysu zadłużeniowego tendencja do przejmowania przez tzw. wierzycieli oficjalnych funkcji głównego gwaranta długów i przerzucania na państwa i instytucje finansowe świata zachodniego głównego ciężaru dostosowań, oczekiwanych przez wszystkich wierzycieli. W komentarzach prasy ekonomicznej głównych krajów wysoko uprzemysłowionych podkreślano, iż plan ten potencjalnie uczestniczącej w nim stronie wydaje się doskonałą propozycją przełomu w polityce oddłużeniowej.
Krytyka Międzynarodowego Funduszu Walutowego.
W ostatnich latach MFW zaczął być krytykowany przez środowiska zarówno ekonomiczne jak i polityczne. Pod wpływem obserwowanego w ostatnim czasie łańcucha kryzysów finansowych i dewizowych nagromadziło się wiele materiałów do ostrych sporów. Ten od niedawna istniejący nurt opinii reprezentowany między innymi przez Miltona Friedmana uważa, że obecna fala kryzysów została spowodowana przez sposób w jaki fundusz gasił kryzys walutowy w Meksyku w latach 1994-95.
Wszyscy są zgodni co do jednego: system z Bretton Woods już się przeżył. MFW czyni rozpaczliwe wysiłki aby na nowo zdefiniować swoje miejsce we współczesnym świecie. Dość łatwo przychodzi mu odgrywać rolę swego rodzaju „międzynarodowego kredytodawcy ostatniej instancji”. Ale roli tej nie zapisano w art. 1 umowy z Bretton Woods, a w dodatku trudno się oprzeć wrażeniu, że Fundusz nie wypełnia jej właściwie. Przecież żaden bank centralny nie udzieli kredytu interwencyjnego bankowi komercyjnemu, który całkowicie utracił płynność, bez zabezpieczenia i na dość dogodny procent. Tymczasem tak właśnie postępuje MFW, przy założeniu, że państwa mogą korzystać z przywileju szczególnego traktowania. Dlatego właśnie Kongres USA niechętnie i z wieloma zastrzeżeniami wyraził zgodę na dokapitalizowanie go sumą 18 miliardów dolarów zaległych składek. Niewątpliwie pieniądze te są potrzebne MFW, gdyż jak stwierdził zastępca dyrektora zarządzającego Stanley Fischer stan środków na rachunkach spadł poniżej granicy krytycznej.
MFW bywa oskarżany o przyczynianie się do pogłębienia finansowej zapaści przez bezmyślne popieranie liberalizacji obrotu kapitałem, błędne zalecenia udzielane krajom korzystającym z pomocy i umożliwianie inwestorom na tzw. Rynkach wschodzących „gry na moralności - moral hazard” - lekceważenie ryzyka przy założeniu, że w razie kryzysu zawsze znajdą się środki na pożyczkę. Przykłady kryzysów w Meksyku, na Dalekim Wschodzie i ostatnio w Rosji pokazały, że w sytuacji „gry na moralności” środki Funduszu refinansowały ucieczkę kapitału zagranicznego i rodzimego, a społeczeństwom pozostały do spłaty pożyczki i procenty. Przy tym dla wyciśnięcia w eksporcie środków na obsługę długów, Fundusz forsował w ich gospodarce wewnętrznej hamujący wzrost środki restrykcyjne. Krytykowano też skłonność MFW do sztywnych kursów walutowych, a przynajmniej bierne ich aprobowanie. Ten punkt stawał również w centrum uwagi przy okazji wcześniejszych dyskusji o potrzebnie nowego kształtu systemu walutowego w warunkach globalizacji rynków finansowych. Nowa postać systemu ma jednak mieć charakter prewencyjny, tak aby tradycyjne akcje „ratunkowe” z całym ładunkiem „moral hazard” w miarę możliwości mogły zanikać. Temu celowi ma służyć naszkicowana przez stronę amerykańską koncepcja „emergency credit line - mechanizmu szybkiego reagowania”. W odróżnieniu od tradycyjnych form pomocy MFW, świadczonej gospodarkom podupadłym, ta nowa forma pomocy miała by służyć gospodarkom fundamentalnie zdrowym ale dotkniętym przejściowymi kłopotami.
Amerykanie podkreślają konieczność przywrócenia działaniom Funduszu przejrzystości. Z jednej strony żąda się tego od samych członków, z drugiej natomiast nie istnieje żadna efektywna kontrola operacji Funduszu. Skutki tego są widoczne w Rosji gdzie premier Jewgienij Primakow przyznał, że najprawdopodobniej duża część transzy kredytu, wydanej rzekomo w sierpniu na bezowocną obronę rubla, znalazło się na prywatnych kontach przedstawicieli rosyjskich władz.
Powstały w latach 50-tych Międzynarodowy Fundusz Walutowy niewątpliwie przyczynił się do integracji gospodarczej świata. Lata 90-te pokazują jednak, że w obliczu globalnych kryzysów gospodarczo-finansowych struktury MFW nie spełniają roli określonej w umowie z Bretton Woods. Zmieniająca się w szybkim tempie sytuacja międzynarodowa spowodowała, że „klasyczne” programy dostosowawcze MFW jak i Plan Brady'ego stały się przestarzałymi środkami niedostosowanymi do nowych realiów. Coraz więcej środowisk krytykuje pracę MFW, wyrażając potrzebę modyfikacji istniejącego systemu Funduszu; premier Wielkiej Brytanii Tony Blair zaapelował o „nowe Bretton Woods na następne tysiąclecie”. Czas pokaże na ile Fundusz będzie potrafił dostosować swoje struktury do potrzeb otaczającej nas rzeczywistości i czy nadal będzie oparciem dla międzynarodowej integracji polityczno-gospodarczej.
1
11