​Administracja Publiczna
Skrypt AD 2012

1. Interdyscyplinarny charakter analizy administracji publicznej.

Początkowo nauka o Administracji Publicznej miała charakter ściśle prawniczy. Obecnie obserwujemy proces
rozszerzania się kręgu dyscyplin naukowych zajmujących się tą tematyką, są to:
> politologia > ekonomia
> prakseologia > teoria organizacji i zarządzania
> socjologia > psychologia
wskutek oddziaływania powyższych dyscyplin w badaniach nad administracją publiczną ukształtowały się cztery dominujące orientacje:
- > podejścia prawnicze
- > podejścia teorii zarządzania
- > podejścia socjologiczne
- > podejścia politologiczne.

Podejścia prawnicze.
Ukształtowały się najwcześniej - w początkowej fazie badań naukowych nad administracją publiczną dominowało pojmowanie jej w kategoriach ściśle normatywno - instytycjonalnych w efekcie poglądu o centralnej roli państwa i prawa w mechanizmach życia publicznego.
Geneza.
> oświeceniowe prądy w naukowej refleksji nad mechanizmami działania państwa i związanych z nim struktur administracji.
> XIX i początek XX wieku - naukowcy z Niemiec, Francji i Polski zajmujący się administracją w ramach zintegrowanej nauki o państwie, z której w końcu wyodrębnili osobną dziedzinę naukową,
> duża rola kameralistów i publicystów - wykazywali jak należy urządzić administrację państwa oraz opisywali poszczególne działy gałęzi administracji tworząc tym samym podstawy prawa administracyjnego.
Spory wewnątrz tej orientacji:
A. O przedmiot naukowy administracji:
> Lorenz von Stein (twórca nauki administracji) - definiował ją jako całość aktywności państwa a nie tylko ustawodawstwo.
> Inni teoretycy wysuwali pogląd iż jest to wiedza o rozwiązywaniu zadań państwa w szczegółach i w poszczególnych przypadkach.
B. O status nauki:
> Początkowo dominował pogląd o jej pomocniczym charakterze wobec nauki prawa administracyjnego.
> W latach 30-tych XX wieku zwyciężyła realistyczna postawa w prawniczych badaniach administracji, zakładająca uwzględnienie tzw elementów faktycznych administracji, które nie mieściły się w nauce prawa administracyjnego będące od niego „odrębne i samodzielne” - kreowane przez politykę, socjologię i organizację.
Efektem tych sporów jest respektowanie poglądu iż system nauk administracyjnych składa się z:
> nauki administracji - rzeczywista administracja i jej działanie.
> nauki prawa administracyjnego - normy prawne odnoszące się do administracji,
> nauka polityki administracji - ocenianie działania i projektowanie zmian.
Definiowanie administracji przez podejścia prawnicze.
A. Organizacyjnie - wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych.
B. Czynnościowo - określona i o specjalnych cechach działalność podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym.
C. Osobowo - ludzie zatrudniani w strukturach wyodrębnionych w znaczeniu organizacyjnym.

Ujęcie klasyczne administracji publicznej - określana w kategoriach aktywności państwa i związków publicznoprawnych.

Ujęcie Nowoczesne - administracja publiczna jako zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, instytucje i organizacje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Podejścia teorii organizacji i zarządzania.
Przedmiotem badań są tutaj różne rodzaje pracy i towarzyszące jej formy celowych i nieprzypadkowych organizacji.
Kierunki badawcze.
A. Zarządzanie naukowe (F. Taylor)
> próby formułowania generalnych reguł efektywności organizacji pracy w administracji.
B. Szkoła administracyjna (H. Fayol).
> wykrystalizowanie funkcji administracyjnej zarządzania w sektorze gospodarczym skłoniło go do badań administracji:
- zaznaczanie ogólnych problemów zasad organizacji pracy w administracji publicznej,
- próba włączenia, a nawet zastąpienia nauki administracji teorią organizacji i zarządzania przez jego następców.
C. Szkoła stosunków międzyludzkich (E. Mago)
> badanie zależności między efektywnością organizacji a stanem stosunków międzyludzkich , wartościami i klimatem w miejscu pracy, stopniem partycypacji jednostek w działaniach ogranizacji.
> szczególne zainteresowanie związkiem między motywacją człowieka „społecznego” a procesami „humanizacji pracy” (czyli odpowiednie motywowanie pracowników i stworzenie im optymalnych warunków pracy sprawi, że będą efektywniej pracować)
D. Nowe trendy po II Wojnie Światowej.
> poszukiwanie możliwości sprostania wymogom gospodarki rynkowej (trwała orientacja na klienta warunkiem przetrwania każdej organizacji)
> poszukiwanie nowego modelu zarządzania charakterystycznego dla uczących się organizacji
> „New Public Management”.

Podejścia socjologiczne.
Przedmiot badań
Administracja publiczna jako szczególny „produkt” życia zbiorowego ludzi i zjawisko mające wielki wpływ na ich zachowania.
Socjologia organizacji:
Według niej administracja składa się z trzech części:
> wysoce sformalizowanej grupy społecznej
> układu struktur wewnątrzorganizacyjnych
> układu relacji wewnątrzorganizacyjnych
Wytworzenie pojęcia biurokracji jako immanentnej cechy nowoczesnej administracji:
> Max Weber i jego teoria administracji jako maszyny biurokratycznej
> krytyka koncepcji Webera przez Mertona i następnych socjologów, którzy reprezentowali własne koncepcje analizy zjawiska biurokracji i dróg usprawnienia realnie istniejących instytucji administracyjnych.
Powolna krystalizacja nowej subdyscypliny socjologii:
„Socjologia administracji Jean-Claude Thoenig'a
analiza stratyfikacji wewnętrznej oraz korporacjonizmu w administracji i jego konsekwencji społecznych.

2. Ujęcie politologiczne w badaniach nad administracją publiczną.

Rozwój tego podejścia należy łączyć z istotnym przeniesieniem nacisku w badaniach nad administracją z normatywnych aspektów jej działania na cały kompleks politycznych uwarunkowań jej aktywności. W Polsce początek tego podejścia to lata 70'te XX wieku.
Źródła podejścia:
> opinia części prawników o „polityczności” nauki o administracji,
> amerykańska wersja „political science” - potrzeba zajmowania się państwem i jego funkcjami - rządem i instytucjami - ich mechanizmami i skutkami działań administracji publicznej.
>propozycje UNESCO z 1948 roku dotyczące tematyki wykładu z nauki o polityce zawierające postulat objęcia nią także badań nad administracją publiczną.
> erozja poglądu iż polityka i administracja to dwie zupełnie odseparowane od siebie sfery,
> studia prawnicze okazały się dalece niewystarczające do wyjaśnienia tak wielostronnie uwarunkowanego i złożonego problemu badawczego,
Ewolucja badań politologicznych nad administracją publiczną:
> zmienny w czasie zakres przedmiotu badań spowodowany zmianami w sposobach rozumienia pojęcia administracji publicznej (przemiany metodologiczne i teoretyczne w nauce o polityce i związane z tym krzyżowanie się koncepcji i szkół politologicznych)
> próba przezwyciężenia bałaganu naukowo - koncepcyjnego, której owocem są dwa wymiary badań nad administracją publiczną według Andrzeja Jabłońskiego:
1) Poziomy życia politycznego w nauce o polityce - administracja publiczna pojawia się na poziomie „ponadjednostkowym” (mezostruktury życia politycznego - wszelkiego typu organizacje)
2) Wymiar badań metodologicznych (rozwój różnorodnych podejść metodologicznych)
Wielość różnego rodzaju ujęć badawczych wypracowanych przez politologię, które są często uwikłane w spory odnośnie terminów kluczowych, dodatkowo komplikowane przez wzajemne przenikanie się tych ujęć badawczych:
A. Tradycyjne:
- formalnoprawne i historyczne ujmowanie życia politycznego,
- szkoła instytucjonalna polityki (działanie różnego rodzaju instytucji w praktyce)
- badanie procesów politycznych (w tym mechanizmów działania administracji)
B. Nowoczesne (proceduralne rozumienie administracji publicznej ujmowanie:
- behawioralne (układ relacji opisywanych w kategoriach władzy i rządzenia, konfliktu i wpływu,
- strukturalno - funkcjonalne (funkcje administracji publicznej),
- decyzyjne (administracja publiczna jako mechanizm decyzyjny)
C. Analiza systemowa - integracja wszystkich ujęć wychodząc z założenia, że konieczna jest analiza związków między administracją a otoczeniem, w którym funkcjonuje. W ujęciu tym administracja publiczne:
- to podsystem systemu politycznego, którego granice są trudne do dokładnego sprecyzowania,
- obejmuje podmioty mające status prawno - polityczny, lokujący je w obszarze politycznej władzy wykonawczej,
- cechuje się względnym, warunkowanym charakterem systemu politycznego, poziomem stabilności,
- spełnia znaczące funkcje będące pochodnymi funkcji systemu politycznego, zapewniające jego trwałość, stabilność i ciągłość
- treścią jej aktywności jest podejmowanie decyzji zmierzających do autorytatywnego rozdziału dóbr i usług publicznych.
Wnioski:
> bardzo duże wewnętrzne zróżnicowanie politologicznego rozumienia administracji,
> bogactwo rozważań z jednoczesnym chaosem terminologicznym w opisie, będącym efektem poszerzenia perspektywy wyjaśniania mechanizmów funkcjonowania administracji na gruncie politologii.

3. Pojęcia administracji publicznej i sposoby jej definiowania.

Językowa geneza pojęcia:
Pojęcie „administracja” wywodzi się z łaciny:
> ministrare - 1) służba, usługa, 2) działalność służebna wykonywana w celu spełnienia cudzej woli albo według wcześniej przyjętych założeń/dyrektyw.
> minister - sługa (odnośnie rządu - pierwszy sługa króla)

> administrare (ad + ministrare) - działalność pomocnicza, służebna, ale wykonywana systematycznie i względnie trwale podejmowana przy pomocy mniej lub bardziej powiązanych czynności szczegółowych.
> publicus - dotyczący ogółu, służący ogółowi, związany z jakimś urzędem, powszechny, nieprywatny.
Później nastąpiła recepcja przez większość języków europejskich w tak ustalonym znaczeniu i przy minimalnych modyfikacjach brzmienia (lecz tylko odnośnie języka potocznego i prawa prywatnego).
Kontrowersje wokół pojęcia:
Czy jest to działalność praktyczna, sztuka czy dyscyplina naukowa?
A. Działalność praktyczna czy dyscyplina naukowa:
> dylemat rozwiązany poprzez stwierdzenie „nauka jest także formą aktywności praktycznej”,
> uznanie administracji za „realną działalność podmiotów wykonujących funkcje administracyjne”.
B. Sztuka czy nauka?
> administracja według H. A. Simona to „sztuka załatwiania spraw”
> w potocznym języku:
- określenie ludzi, którzy dobrze sobie radzą w realizacji własnych celów, jako tych co posiedli „sztukę administrowania” opartą na wyjątkowych zdolnościach, cechach, czy intuicji, bądź także znajomości „tajników działania”.
- prosta mechaniczna kompilacja wiedzy potocznej o administracji.
> jednak dominuje pogląd kojarzący administrację z kompetencją i profesjonalizmem wywiedzionym z wiedzy opartej na naukowym rozpoznaniu stanu rzeczy (pojęcie „zręczny administrator”)
Definicje:
1. Jana Bocia:
Administracja publiczna to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie.
2. Rozumienie administracji w sensie organizacyjnym (J. Zieleniewski):
- Rzeczowe - klasa rzeczy o wysokim stopniu zorganizowania (instytucja, zespół instytucji).
- Czynnościowe - zachowania organizacyjne tworzące „proces administrowania” (różne formy aktywności).
- Atrybutowe - odniesienie do cech mogących przysługiwać określonej strukturze lub grupie ludzi i na ich podstawie stworzyć definicję.
3. Sprawozdawcza Stillmana - Administracja jako:
- wykonywana gałąź w istotny sposób powiązania z władzą legislacyjną i sądowniczą,
- aktywność, której istotą jest formułowanie i realizowanie działań publicznych,
- forma zaangażowania w problemy dotyczące ludzkiego zachowania i zbiorowych wysiłków,
- dziedzina będąca na wiele sposobów przeciwieństwem sektora prywatnego,
- proces wytwarzania dóbr i usług publicznych.
4. Politologiczna
Administracja publiczna jako integralna część systemu politycznego, służąca zabezpieczeniu funkcjonowania władzy poprzez stabilizację systemu społecznego w długim czasie.
5. Klasyczna (negatywna) Waltera Jellinka:
Administrację publiczną stanowi ta działalność państwowa (publiczna), które nie jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości. Jest to wskazanie prawnej wtórności działalności administracji względem ustawodawstwa, podkreślenie samoistności władzy wykonawczej.
6. Cybernetyczna
Administracja publiczna jako
- organizacja inteligentna, zdolna do absorpcji, przetwarzania i wykorzystania informacji do określenia polityki swojej działalności.
- inteligentne przedłużenie państwa (państwo może być inteligentne tylko poprzez administrację)
7. Socjalistyczna
Administracja publiczna jako aparat zarządzająco - wykonawczy zależny od organów jednolitej władzy państwowej.
8. Oparta na kategorii interesu publicznego (pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej państwa wyrażone jego wolą polityczną. Zrealizowanie założonego przez władzę celu zgodnie z obowiązującym prawem. Wskaźnik charakteru państwa - komu służy)
a) Podmiotowa - administracja publiczna jest wykonywana przez rozczłonkowana strukturę organizacyjną sektora publicznego, na który składają się różne podmioty, organizacje i instytucje.
b) Przedmiotowa - administracja publiczna to wszelka działalność państwowa dążąca do realizacji interesu publicznego.
c) Mieszana (przedmiotowo - podmiotowa) - administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i określonych prawem formach.
9. „Dzisiejsza” definicja:
Administracja publiczna to uregulowana prawnie, działająca w sposób sformalizowany, ukształtowana hierarchicznie, z zarysowaną silnie specjalizacją, z problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na profesjonalizmie (biurokracji) działalność organizatorska władzy wykonawczej w ramach prawa i do jego granic oparta na zasadach podziału władz i wzajemnej kontroli.

4. Geneza administracji publicznej oraz zarys dziejów jej ewolucji.

Istnienie administrowania jako zjawiska towarzyszyło nam przez całą historię ludzkiej cywilizacji (odkąd zaczęliśmy żyć w społeczeństwie i pojawiły się różnego rodzaju potrzeby społecznej natury).
Jednak podstaw współczesnej administracji nie można szukać tak daleko w przeszłości.
Według Jana Bocia administracją można nazwać działalność państwa opartą na prawie „pochodzącym od reprezentantów społeczeństwa, będącym emanacją jego woli, interesów i potrzeb”, a więc jej początków należy szukać dopiero od myśli absolutystycznej, gdzie to uznano władcę za „z Bożej łaski sługę ludu”, który miał dbać o jego żywotne interesy, a jego wola jest wolą ludu. Na tej podstawie myśliciele XVI i XVII wieku usprawiedliwiali władzę panującego i jego dążenie do coraz większej kontroli nad ludem, której celem było zabezpieczenie tejże władzy.
Efektem tego mamy do czynienia z:
> centralizacją władzy państwowej, stworzeniem korpusu urzędniczego kontrolującego zachowanie społeczeństwa i rozlokowanie go w stworzonych po raz pierwszy kolegialnych ministerstwach (reglamentacyjno - porządkowych).
- wojska - bezpieczeństwo zewnętrzne
- policji - bezpieczeństwo wewnętrzne,
- skarbu - finansowanie działalności pozostałych ministerstw,
- handlu zagranicznego - pozyskiwanie środków na funkcjonowanie całego systemu z zagranicy,
- dyplomacji - zabezpieczanie stosunków zewnętrznych,
- ministerstwo edukacji - internalizacja wartości państwowych oraz zapewnienie wiedzy potrzebnej do tego, by społeczeństwo wiedziało co władza od niego oczekuje (łatwiej rządzić wykształconym w taki sposób społeczeństwem)
Podsumowanie:
Administracja powstała z pierwszych absolutystycznych ministerstw, których celem było zabezpieczenie władzy panującego.

5. Kulturowy kontekst rozwoju i funkcjonowania administracji publicznej.

6. Administracja publiczna a jej otoczenie/środowisko społeczne.

Otoczenie społeczne to wszystkie pozainstytucjonalne/państwowe/publiczne determinanty działania administracji publicznej.
Składniki:
1. Kultura społeczeństwa.
W książce „Demokracja w działaniu” Robert Putnam stwierdza, że na efektywność działania administracji ma wpływ kultura społeczeństwa, w której dana administracja funkcjonuje (a nie środki finansowe czy też koherentność/spójność systemu prawa). Istotna jest także kategoria podziału czyli zachowania społeczeństwa w obliczu problemów (albo dominują zachowania indywidualistyczne/przedsiębiorcze albo zachowania egalitarne/kolektywistyczne). Wobec tego można podzielić społeczeństwa na następujące typy:
> społeczeństwa indywidualistyczne/przedsiębiorcze - typowe społeczeństwa anglosaskie, charakterystyczne cechy to: przewaga decentralizacji i samorządu, zachowania urzędnicze są nastawiona na klienta - rynkowa. Występują duże możliwości decyzyjne - delegacja władzy na niższe szczeble hierarchii, współpraca z aktywnym społeczeństwem obywatelskim.
> społeczeństwa biurokratyczne - społeczeństwa Niemiec i Austrii to przykłady wręcz modelowe dla tego typu. Ich podstawowe cechy to oczekiwanie społeczne szczegółowych regulacji i ogromny dla nich szacunek, zachowania urzędnicze polegające na wykonywaniu tylko przepisów, działaniu ściśle w ich granicach, brak swobody decyzyjnej (jak nie ma czegoś w przepisach to nie istnieje - nie masz prawa się tak zachować).
> społeczeństwa typu „sala” - charakterystyczny typ społeczeństw dla Ameryki Południowej. Charakterystyczne cechy to: istnienie norm/szczegółowych uregulowań prawnych (pięknie urządzona normatywna sala/fasada) ale społeczeństwa funkcjonują według zupełnie odmiennych zasad (to co się dzieje w sali/ za fasadą to już zupełnie coś innego).
2. Zmienne kulturowe.
Wyróżniamy dwie zmienne w zachowaniach społeczeństw, które wpływają na charakter administracji publicznej w danym kraju:
> zaufanie do instytucji publicznych
> zaufanie ludzi samych do siebie (instytucje społeczne).
Według tych kryteriów można stworzyć 4 modele siły administracji publicznej (relacji społeczeństwo - administracja).
A. Wysokie zaufanie do siebie + wysokie zaufanie do instytucji publicznych = silna administracja (siły społeczeństwo - państwo są mniej więcej wyrównane, państwo ma posłuch i jest rozliczane ze swoich działań, prawdopodobnie występuje to w Niemczech i Austrii.)
B. Wysokie zaufanie do siebie + niskie zaufanie do instytucji publicznych = słaba administracja (siły społeczeństwo = państwo są wyrównane, brak zaufania do państwa i wysokie zaufanie do instytucji społecznych powoduje, iż aktywne społeczeństwo obywatelskie wyręcza państwo w wielu kwestiach, redukując aktywność państwa do roli subsydiarnej - społeczeństwa anglosaskie).
C. Niskie zaufanie do siebie + wysokie zaufanie do instytucji publicznych = słaba administracja (przewaga państwa nad społeczeństwem, bo brak jest kontroli społecznej, ale nie może korzystać z tej przewagi ze względu na brak poparcia i partycypacji obywateli w działaniach państwa. Brak też subsydiarności/pomocniczości państwa - bo po prostu nie ma komu pomagać gdyż brak jest istotnych instytucji społecznych.
D. Niskie zaufanie do siebie + niskie zaufanie do instytucji publicznych = silna administracja (przewaga państwa nad społeczeństwem, brak kontroli społecznej powoduje, że państwo może podejmować arbitralne decyzje, bo nie będzie skutecznych protestów - ludzie się nie garną bo się boją sąsiadów, niezorganizowane społeczeństwa mści się brakiem możliwości obrony przed państwem, przykładem tego typu relacji jest sytuacja w Polsce, gdzie mamy najniższe zaufanie do samych siebie w Europie)

7. Administracja publiczna w systemie politycznym - wpływ typu reżimu politycznego na jej funkcjonowanie, granice jej upolitycznienia, relacje z grupami interesów.

Administracja publiczna stanowi integralną część systemu politycznego. Dlatego też metody analizy rozmaitych systemów administracji publicznej nie różnią się istotnie od metod jakie są stosowane w porównawczych analizach dotyczących systemów politycznych. Traktowanie administracji publicznej jako części systemu politycznego może się wydawać uproszczeniem gdyż zarówno tradycja intelektualna jak i praktyka sprawowania władzy w większości społeczeństw zachodnich usiłuje rozdzielić administrowanie od polityki.
Woodrow Wilson pisał:
„Administrowanie nie mieści się w obszarze polityki. Problemy administracyjne nie są problemami politycznymi. Polityka określa wprawdzie zadania dla administracji, ale nie powinna mieć wpływu na poszczególne urzędy. Administrowanie to przede wszystkim spokojne, wolne od pośpiechu i nieustannych konfliktów, załatwianie rozmaitych spraw, najczęściej nie mato nic wspólnego z dyskusyjnymi zagadnieniami konstytucyjnymi. Jest ono częścią polityki w tej samej mierze, w jakiej archiwum jest częścią życia społecznego; administrowanie wnosi swój wkład w politykę w tej mierze, w jakiej urządzenia techniczne przyczyniają się do wytworzenia określonego produktu. Jednocześnie jednak administrowanie to coś znacznie ważniejszego aniżeli rozwiązywanie kwestii technicznych. Podstawowe zasady administracji są trwale zakorzenione w naszej politycznej mądrości w trwałych prawdach politycznego postępu.”
Przez długie lata problematyka administracji publicznej była domeną prawoznawstwa traktującego ją albo jako zespół organów państwowych/samorządowych sprawujących władzę wykonawczą albo jako zespół działań organizatorskich „prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”. Stąd też utożsamia się administrację publiczną z ogółem działań regulowanych przez materialne prawo administracyjne.
W Europie Zachodniej od dawna dostrzega się polityczny aspekt administracji publicznej, co powoduje, że w wielu krajach jest ona traktowana jako subdyscyplina politologii i studiowana jest na instytutach nauk społecznych.
Koncepcje oparte na precyzyjny przypisaniu funkcji formułowania celów politycznych parlamentowi, ich implementacji zaś administracji publicznej oraz na uznawaniu polityki i administracji za dwie oddzielne sfery rządzenia stopniowo tracą znaczenie.
Coraz szersze poparcie zyskuje pogląd, że podstawową kwestią studiów nad administracją publiczną jest analiza relacji między demokratycznie wyłonionymi instytucjami decyzyjnymi oraz obieralnymi urzędnikami z jednej strony a aparatem biurokratycznym z drugiej.
W obrębie administracji publicznej zarówno organizatorzy - służba cywilna, jak i politycy - urzędnicy obieralni z premierem i ministrami na czele (przesądza to o polityzacji administracji publicznej).
Polityzacja administracji publicznej przejawia się w tym, że:
> jej centra decyzyjne są formowane na podstawie preferencji partii politycznych, które sprawują władzę,
> jej centra decyzyjne, a głównie rząd są obsadzane przez liderów partyjnych, będących przede wszystkim politykami, a nie bezstronnymi profesjonalistami z zakresu zarządzania.
Liczna rzesza urzędników służby cywilnej nie podlega zwłaszcza w reżimach parlamentarnych wymianie na skutek rekonfiguracji sił politycznych w wyniku wyborów. Jest to tak zwana apolityczna służba cywilna zapewniająca ciągłość w działaniu administracji publicznej. Posiada ona niezbędne doświadczenie oraz polityczną neutralność, systematycznie zwiększa swój wpływ na decyzje podejmowane przez polityków tworzących gabinet.
Administracja publiczna, na którą składa się pion decyzyjny (instytucje i stanowiska pochodzące z wyborów i przez nie kontrolowane) oraz pion fachowy (służba cywilna) stanowi podsystem systemu politycznego oddziałując na inne podsystemy oraz podlegając ich wpływom.
Czynniki kształtujące warunki polityczne w jakich działa administracja publiczna:
1. Typ reżimu (parlamentaryzm, prezydencjalizm, semiprezydencjalizm)
2. Typ przestrzennej dystrybucji władzy (unitaryzm, federalizm)
3. Typ systemu partyjnego (system partii predominującej, dwupartyjność, wielopartyjność umiarkowana, wielopartyjność spolaryzowana)

8. Kategoria interesu publicznego i rola administracji publicznej w kształtowaniu jego treści.

9. Pojęcie biurokracji. Biurokracja a administracja publiczna.

Biurokracja - z francuskiego bureau czyli biuro oraz z greckiego: kratos czyli władza. Pierwotnie oznaczała rządy urzędników czyli biurokratów. Następnie biurokrację postrzegano jako specyficzny sposób sprawowania władzy przez niewybieralnych i przez to nieodpowiedzialnych urzędników lub aparat państwa, w którego skład wchodzą nominowani urzędnicy zorganizowani hierarchicznie i ponoszący odpowiedzialność przed władzą suwerenną.
Biurokracja jest traktowana jako racjonalna struktura, sposób zorganizowania wszelkiego rodzaju podmiotów (organizacji) aktywnych w ramach rynku politycznego czy ekonomicznego, oparty na rutynizacji zadań i procedur, hierarchizacji oraz depersonalizacji. Jest to więc abstrakcyjny rodzaj organizacji (idea mówiąca, że eksperci i profesjonalnie przygotowani urzędnicy powinni wypełniać precyzyjnie zdefiniowane role w taki sposób, iż jakikolwiek element osobistego zaangażowania w proces decyzyjny zostanie wykluczony) składającej się z profesjonalnych administratorów i wykonawców (służących innym i wykonujących strategiczne decyzje podjęte gdzie indziej), których działania są oparte i wynikają z wyraźnie zdefiniowanych zasad. Takie rozumienie biurokracji implikuje przynajmniej w politologii iż wykonuje ona funkcje administracyjne (organizacja i zarządzanie), „egzekucję” i wprowadzanie w życie norm prawnych oraz decyzji politycznych ściśle związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym. Jako określony typ organizacji, składającej się z nominowanych urzędników publicznych czy urzędników służb cywilnych, biurokracja została więc obarczona zadaniami administracyjnymi i dlatego niejednokrotnie kategorie „biurokracja” i „administracja” (publiczna) są stosowane zamiennie (to w zasadzie trzeci sposób rozumienia biurokracji). Biurokracja może być więc postrzegana jako określony typ struktury racjonalny z punktu widzenia celów jakie ma do wypełnienia, posługujący się metodą zarządzania biurokratycznego „zasadą administracyjnej techniki i organizacji, która musi stosować się do szczegółowych reguł i przepisów ustanowionych przez władzę wyższego szczebla”. Tak rozumiana biurokracja (administracja publiczna) pozostaje częścią władzy wykonawczej a egzekutywa (drugi element tej władzy) jest określana mianem rządu. Przeciwstawienie to implikuje iż powinna zostać wytyczona wyraźna linia oddzielająca sferę aktywności polityków, którzy uczestniczą w procesie podejmowania decyzji i kreowania treści polityki od sfery aktywności biurokratów spełniających jedynie funkcję implementacji określonych decyzji. Przyjęcie takiego schematu myślenia w refleksji naukowej nie wydaje się jednak w pełni uzasadnione. Tkwi on swymi korzeniami w klasycznej koncepcji biurokracji rozwiniętej przez Maxa Webera.
Według Webera biurokracja to taka racjonalizacja organizacji społecznej, która zastępuje autorytet tradycji i osób autorytetem sformalizowanych zasad. Jest to organizacja społeczna charakterystyczna dla kapitalizmu. Jej cechy według Webera:
> Podstawa to system ustalonych przepisów prawa,
> Pracownicy zajmują dokładne pozycje i sprawują uregulowany urząd,
> Urząd wymaga określonych kompetencji a praca jest racjonalnie podzielona,
> Działanie kieruje się określonymi kompetencjami, regułami itd.
Istota administrowania polityką publiczną państwa sprowadza się do konstytucyjnego obowiązku wykonywania i wprowadzania w życie decyzji podjętych przez polityków. Biurokrata powinien występować jedynie w roli funkcjonariusza będącego na usługach wybranego w sposób demokratyczny i odpowiedzialnego politycznie polityka. Realizacja tej funkcji pozostaje w dalszym ciągu głównym zadaniem demokracji, choć np. proces wkraczania państwa w nowe sfery aktywności społecznej musiał wpłynąć na znaczne zmodyfikowanie tradycyjnego modelu biurokraty jako jedynie wykonawcy decyzji politycznych. Trudno byłoby obserwując realia współczesnego życia politycznego oddzielić sferę tworzenia polityki (rola polityków) od sfery wprowadzania jej w życie (rola biurokratów). Znaczna część urzędników publicznych, zwłaszcza tych usytuowanych na średnim i niższym poziomie struktury organizacyjnej rzeczywiście występuje w roli wykonawców swoistych „egzekutorów” ustaleń, które zapadają wyżej. Nie można tego jednak powiedzieć o elicie biurokratycznej, której przedstawiciele uczestniczą zarówno w formalnych przetargach prowadzących do podjęcia konkretnej decyzji (np. w ramach departamentu) jak i w nieformalnych negocjacjach, w których ścierają się zarówno interesy wewnętrzne (np. partii politycznych, poszczególnych departamentów czy agencji) jak i zewnętrzne (np. grup interesu).

10. Europeizacja administracji i jej zasadnicze wymiary.

Koniec XX wieku to okres transformacji i modernizacji administracji.
Uderzający w procesie przemian jest nie tyle charakter, zakres czy tempo zmian co raczej ich uniwersalność. W tym sensie, że potrzebę zmiany uświadomiono sobie w wielu krajach i prawie w tym samym czasie. Chodzi zarówno o państwa zaliczane do anglosaskiej tradycji kulturowej, jak i kraje Europy kontynentalnej a nawet demokracje czy quasi-demokracje kontynentu afrykańskiego czy azjatyckiego.
Proces integracji europejskiej i fakt powstania tzw administracji unijnej - układu o jedynie regulacyjnych właściwościach, musiały wywołać dwojakiego rodzaju reakcję w administracji publicznej państw członkowskich. Z jednej strony musiała ona uznać fakt istnienia administracji transnarodowej i wprowadzić zmiany „wewnętrzne” o charakterze strukturalnym i funkcjonalnym - tzw reformy dostosowawcze. Z drugiej strony, proces reformowania administracji narodowych przybrał charakter działań aktywniejszych, gdyż chodziło o wprowadzenie zmian, które w pełni pozwoliłyby na wykorzystanie potencjału drzemiącego w samej Unii Europejskiej, Najbardziej spektakularnym przykładem reform tego drugiego rodzaju jest ujawnienie się w polityce państw członkowskich wysokiego poziomu aktywności regionalnej, co musiało wiązać się z wprowadzeniem określonych zmian np. o charakterze proceduralno - organizacyjnym.
Zjawisko europeizacji polityki w państwach członkowskich Unii przejawia się m.in. w upodabnianiu się kwestii programowych, aspiracji politycznych oraz stosowanych instrumentów i procedur. Dotyczy to zwłaszcza sfery polityki ekonomicznej, choć nie tylko. Pojawia się konieczność tworzenia transnarodowych i transgranicznych agencji administracyjnych a przynajmniej wkomponowania w struktury sektora publicznego instrumentów umożliwiających taką kooperację. Skuteczność działania administracji narodowych w dużym stopniu jest determinowana umiejętnością prowadzenia działa o charakterze lobbingowym w ramach struktury unijnego procesu decyzyjnego. Pojawiło się wiele kwestii problemowych (np. ochrona środowiska, kwestia ładu i porządku czy walka z handlem narkotykami), które wymagają współpracy międzynarodowej, a to ma wpływ na zmiany w strukturze i zakresie kompetencji jednostek administracyjnych. Technologiczne zmiany wpływają na transformację struktur organizacyjnych sektora publicznego, praktykę działań urzędniczych, charakter kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku pracy, styl zarządzania kadrami czy świadczone usługi. Administracje narodowe - zajmujące się wprowadzaniem w życie regulacyjnych decyzji Unii muszą zmienić styl kontaktowania się z obywatelem, gdyż ma to duży wpływ na odbiór samych decyzji, działań instytucji Unii i społeczną akceptację przedsięwzięć związanych z integracją polityczną. Chodzi nie tylko o dostarczenie lepszych i tańszych usług ale również o uczynienie tego procesu bardziej otwartym i zrozumiałym dla obywateli np. poprzez wprowadzanie różnorodnych form umożliwiających im szerszy udział w podejmowaniu decyzji czy mechanizmów konsultacyjnych. Strategia demokratyzacji sektora publicznego oznacza również uczynienie go bardziej reprezentatywnym poprzez wprowadzenie określonych procedur rekrutacji i selekcji urzędników. Chodzi nie tylko o przestrzeganie kryterium merytorycznego i zawodowego przygotowania urzędnika, ale wsparcie go również bardziej społecznymi racjami, zatrudnianie reprezentantów różnorodnych grup i środowisk społecznych (np. kobiet, czy przedstawicieli mniejszości etnicznych lub wyznaniowych), których problemy muszą torować sobie drogę na agendę programową administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę iż ta ostatnia kwestia demokratyzacji sektora publicznego, określana niekiedy jako stworzenie „reprezentatywnej biurokracji” wiąże się nie tylko z presją europeizacji administracji ale ma znacznie głębszy kontekst i jest przejawem zakwestionowania paradygmatu dotyczącego sposobu postrzegania powinności państwa wobec swych obywateli.

11. Funkcje administracji publicznej.

Funkcje klasyczne - policyjno - porządkujące - utrzymanie porządku publicznego, reglamentacja dóbr i usług, utrzymanie porządku w państwie.
Funkcje związane z odpowiedzialnością państwa za dostarczanie dóbr i usług publicznych - państwo bierze na siebie rolę dysponenta naszym życiem.
Funkcja regulatora procesów ekonomicznych zachodzących w państwie - nie ma takiego państwa, które funkcjonowałoby na zasadach wolnorynkowych, problemem jest zakres regulacji. Państwa się rozbudowują w sposób ciągły (przynajmniej w obszarze kultury zachodu). Następuje przyrost urzędników i agend administracyjnych, rozszerzanie pola administracji, jeśli chodzi o sposób funkcjonowania grup i jednostek. Coraz trudniej jest oddzielić sferę prywatną i publiczną jednostek.
Administracja krajów wysoko rozwiniętych (szczególnie OECD) pełni funkcje:
A. porządkowo - reglamentacyjne - stosuje w konkretnych przypadkach przepisy prawa, wydaje stosowne zakazy, nakazy a także upoważnia zainteresowane podmioty do działania.
B. organizacyjno - prestacyjne „administracja świadcząca” - organizuje i rozdziela różnego rodzaju świadczenia, przede wszystkim w zakresie socjalnych funkcji państwa, coraz częściej także w zakresie badań naukowych, promocji i organizacji życia gospodarczego.
C. reprezentująca państwo jako właściciela majątku publicznego „administracja - właściciel” - wykonywanie uprawnień właścicielskich państwa w odniesieniu do majątku tak administracyjnego jak i gospodarczego (akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe itp...)
D. ewidencyjna - gromadzenie informacji i wiadomości potrzebnych do wykonywania innych funkcji, przy obowiązku prowadzenia określonych ewidencjo ze względu na interes publiczny, lub z troski o potrzeby obrotu gospodarczego.

12. Dysfunkcjonalność i funkcjonalność biurokracji w systemie politycznym.

Funkcjonalność przejawia się w tym, że:
> bez biurokracji nie funkcjonuje żadna partia polityczna,
> działania biurokratów cechują się profesjonalizmem,
> biurokracja jest formą zorganizowania społeczeństwa,
> biurokraci reprezentują władzę.
Dysfunkcjonalność:
według P. Selznicka:
Kontrola organizacyjna dokonana sposobem delegowania władzy może doprowadzić (obok skutków pozytywnych takich jak podnoszenie kwalifikacji członków organizacji) do skutków niezamierzonych, np. do nadmiernej specjalizacji pracowników (zbyt wąskiej sfery kompetencji) i nieuzasadnionego wzrostu personelu administracyjnego (potrzeba więcej nowych komórek organizacyjnych), powstawania sytuacji konfliktowych między członkami instytucji.
Pojawia się błędne koło dysfunkcjonalności na płaszczyźnie ekspertyzy i specjalizacji - organizacje biurokratyczne wprowadzają specjalizacje i podział ról (żeby specjalistę czynić bardziej neutralnym i niezależnym) ale tworzy to u urzędników ducha kastowego co pogłębia przepaść między urzędnikami a interesantami.
A. W. Gouldner:
> Chodzi tu o biurokrację, której ośrodkiem jest specjalizacja.
> Biurokracja typu karzącego - jej narzędziem jest stosowanie bezosobowych przepisów - wprowadza ład dostosowania wewnętrznego, zmniejsza napięcia między członkami instytucji (sytuacja równouprawnienia działających poprzez przepisy) ale ścisła formalizacja doprowadza do skutków niezamierzonych - przepisy określają zwykle minimum dopuszczalnego zachowania się członków instytucji. Członkowie mogą np. działać tylko na tych minimalnych poziomach. Występuje więc rozbieżność między celami a rzeczywistymi osiągnięciami.
> Sytuacja gdy pracownicy obniżają zakres swych działań do wymagać zgodnych z przepisami ale sprzecznych z celami instytucji - powoduje to wzmocnienie kontroli ich działań (np. zwiększenie liczby przepisów) tym samym podkreślając formalność stosunków nadrzędności i podrzędności co prowadzi do zwiększania napięć między nimi.
M. Grozier:
Patologiczne objawy w organizacji są spowodowane względną sprzecznością pomiędzy celami organizacji (zgodnie z kryterium racjonalności) a środkami kontroli społecznej, określanymi przez zachowania pierwotne o charakterze wartości systemowych.

13. Pojęcia polityki administracyjnej oraz polityki administracji.

Polityka administracyjna - Jest to oddziaływanie na administrację sił politycznych w danym państwie. Prowadzona z zewnątrz względem administracji polityka nie może mieć swego źródła w aktach prawnych rzędu ustawy. Gdy się w nie przekształci - przestaje być polityką a staje się prawem.
Pojęcie polityki wobec administracji ma więc charakter podmiotowo - przedmiotowy. Podmiotowy gdyż politykę tę samodzielnie kreują podmioty władzy wykonawczej w zakresie funkcji rządzenia i uczestnicząc w procesie legislacyjnym urzeczywistniają ją w tej mierze w jakiej zyskują aprobatę władzy ustawodawczej. Przedmiotowy gdyż jej treść dotyczy struktury, zadań i sposobów działania w administracji publicznej co pozwala zaliczać do polityki wobec administracji również inicjatywy pochodzące z innych źródeł - spoza władzy wykonawczej (np. partie czy grupy nacisku).
Polityka administracji - Sama administracja publiczna prowadzi politykę - określa swoje cele i priorytety - jak mają być osiągane, co jest ważne, czym warto się zajmować, określa również efekty swojej pracy i oczekiwania społeczne. Administracja publiczna sama generuje projekty, sama je wymyśla. Inaczej mówiąc jest to wykonywanie przez organy administracji określonych przez prawo zadań polegających na opracowaniu koncepcji (programu, założeń czy planu racjonalnego i efektywnego działania zgodnie z interesem publicznym)

14. Rekrutacja pracowników do administracji publicznej.

Modele rekrutacji do administracji publicznej:
Wybór - sposób raczej rzadko stosowany, raczej w samorządzie terytorialnym a także na niektóre stanowiska policyjne i sądowe w USA.
Nominacja dyskrecjonalna (zwana patronażem) - dotyczy głównie stanowisk politycznych najwyższego szczebla, w krajach niedemokratycznych i młodych demokracjach, obejmuje często ogół pracowników sektora publicznego. Nominuje się według klucza politycznego opartego na lojalności partyjnej lub lojalności wobec lidera politycznego.
Powoływanie na podstawie ściśle określonych kryteriów np. konkurs na stanowisko.
Rekrutacja bezpośrednia - dotyczy najczęściej funkcji obsługi technicznej urzędu. Pracownicy rekrutowani w ten sposób zatrudniani są na podstawie umowy o pracę i wykonują czynności pomocnicze.

15. Narodowe modele administracji publicznej na wybranych przykładach.

16. Centralizacja w administracji publicznej.

Centralizacja to proces odwrotny do decentralizacji polegający na koncentracji władzy w określonych instytucjach powodujący zmniejszenie wpływu na władzę na obszarach peryferyjnych. Centralizacja władzy administracyjnej oznacza większą władzę państwa a mniejszą - samorządów. Centralizacja to sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, którym organ niższego rzędu jest hierarchicznie podporządkowany organowi wyższego rzędu. Tak więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i wykazuje cechy centralistycznego systemu organizacji administracyjnej. Podęcie centralizacja nie musi oznaczać skupienia kompetencji na organach centralnych - większość kompetencji może spoczywać na organach terenowych. Jednakże jeśli organy te są ściśle podporządkowane organom centralnym wtedy mamy do czynienia z centralizacją. Brak samodzielności wśród organów niższego szczebla wyraża się:
A. W uprawnieniach organów nadrzędnych do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organów szczebla w zakresie stosunku pracy.
B. W prawie powołania i odwoływania kierownika organu przez organ wyższego stopnia.
Wady centralizacji:
1. Nie może być stosowana w całej działalności państwa i jego aparatu administracyjnego.
2. W technice tej zanika gospodarność w ośrodkach lokalnych.
3. Zanika samodzielność poczynań i zwraca się do wyższych ośrodków o dyspozycje w sprawach małej wagi, które organ niższy mógłby sam załatwiać.
4. Wyższe ogniwa nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych.
Z tych przyczyn bardziej odpowiednia wydaje się technika decentralizacji czyli samodzielności.

17. Decentralizacja i dekoncentracja w administracji publicznej.

Decentralizacja administracji to proces przekazywania uprawnień ze szczebla centralnego na szczeble niższe a także sposób organizacji i wykonywania władztwa administracyjnego państwa, w którym organy niższego szczebla nie pozostają w stosunku hierarchicznej podrzędności do organów wyższego szczebla i cieszą się samodzielnością w realizacji zadań. Podstawowym przykładem jest samorząd terytorialny, który swoje zadania wykonuje we władnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność oraz samorząd zawodowy i gospodarczy.
Decentralizacja to ustawowe, trwałe, prawem chronione przekazywanie organom decentralizowanej władzy publicznej (gminom, powiatom, województwom) zadań, kompetencji i środków, w które do tej pory były wyposażone organy władzy centralnej.
Przyczyna - ilość zadań, ich zróżnicowanie i charakter oraz chęć zapewnienia udziału obywateli i lepszego wykonywania zadań przez struktury stykające się z nim bezpośrednio.
Cel - intensyfikacja i organizowanie zaspokojenia zbiorowych potrzeb miejscowej ludności (sprawowanie władzy musi spoczywać na władzach najbliższych obywatelom).
Jest więc decentralizacja wyodrębnianiem niezależnych i względnie samodzielnych podmiotów, które nie są podporządkowane hierarchicznie organom występującym na wyższych szczeblach przekazywanie „w dół” jednostkom znajdującym się „bliżej” obywatela. Wiąże się to z zasadą subsydiarności. Aby można było mówić o decentralizacji konieczne jest spełnienie kilku warunków:
1. Posiadanie przez organ niższego stopnia własnych kompetencji.
2. Brak hierarchicznego podporządkowania.
3. Faktyczna samodzielność organów niższego stopnia (przede wszystkim samodzielność finansowa).
4. Musi posiadać własne źródła dochodu oraz samodzielnie decydować o sposobie wydawania posiadanych środków finansowych.
Wyróżnia się decentralizację: terytorialną i rzeczową.
Decentralizacja terytorialna - polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w takim stopniu samodzielności wobec organów wyższych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane np. samorząd terytorialny.
Decentralizacja rzeczowa - polega na powiedzeniu samodzielnym organom lub organizacjom zażądania określonymi rodzajami spraw formy: samorząd zawodowy, wyznaniowy, gospodarczy, organy społeczne, przedsiębiorstwa itp.
Decentralizacja a dekoncentracja:
Trzeba odróżnić decentralizację od dekoncentracji. Decentralizacja to przekazania władzy i środków pomiędzy autonomicznymi jednostkami, natomiast dekoncentracja to przekazanie uprawnień „w dół” ale w ramach tego samego systemu zarządczego. Uprawnienia „dekoncentrowane” można w każdej chwili cofnąć. Odpowiedzialność za ich właściwe wykorzystanie pozostaje bowiem w gestii tego samego ośrodka, który, jedynie dla zwiększenia efektywności przekazał pewne zadania do wykonania podporządkowanej sobie jednostce. Przykładem dekoncentracji jest np. przekazanie uprawnień do załatwiania pewnych spraw oddziałom terenowym jakiejś agencji rządowej. Odpowiedzialność pozostaje w tych samych rękach a przekazanie ma tylko ułatwić sposób wykonania zadania. W przypadku decentralizacji sprawa wygląda inaczej. Przekazanie uprawnień i odpowiedzialności następuje bowiem nie w wyniku jednostronnej decyzji ale jako skutek zmiany prawa, obejmującego przekazanie uprawnień wraz z odpowiedzialnością za realizację pewnych zadań. Cofnięcie ich wymaga znowu zmiany prawa. Przekazanie uprawnień jakiegoś ministerstwa władzom lokalnym to decentralizacja, gdy następuje zmiana odpowiedzialności. To nie minister lecz wójt czy starosta będą odpowiadali za wykonanie przekazanych zadań. Jest oczywiste, że w przypadku reform administracyjnych chodzi o decentralizację a nie dekoncentrację. Pierwsza zmienia ustrój instytucjonalny państwa a druga - tylko sposób wykonywania zadań. Dekoncentracja władzy to po prostu jej delegacja z jednego szczebla hierarchii administracyjnej na drugi - niższy i przestrzennie oddalony od centrum.

18. Patologie w administracji publicznej i sposoby ich ograniczania.

1.Korupcja.

Cywilnoprawna konwencja o korupcji.
Korupcja oznacza wręczanie, przyjmowanie, żądanie lub proponowanie bezpośrednio lub pośrednio łapówki lub jakiejkolwiek innej korzyści albo jej obietnicę, która wypacza prawidłowe funkcjonowanie obowiązków lub zachowanie wymagane od osoby przyjmującej łapówkę nienależną korzyść lub jej obietnicę.
Konwencja w prawie zwalczania korupcji.
Korupcja bierna to umyślne działania urzędnika, który bezpośrednio lub pośrednio żąda lub otrzymuje korzyści dowolnego rodzaju dla siebie lub innej osoby albo przyjmuje obietnice takiej korzyści podejmując działanie lub powstrzymując się od czynności wynikającej z jego obowiązków lub pełniąc swoją funkcję z naruszeniem obciążających go obowiązków.
Korupcja bierna to działania umyślne polegające na dawaniu obietnicy lub przekazaniu pośrednio lub bezpośrednio korzyści dowolnego rodzaju urzędnikowi lub osobie trzeciej po to by urzędnik pełnił swoją funkcję z naruszeniem obowiązków lub powstrzymał się od podejmowania czynności, do których podjęcia jest obowiązany.
Sposoby walki z korupcją:
1. Dobór kadry opart na kryteriach wykształcenia, fachowości, uczciwości i rzetelności.
2. Stałe szkolenia obejmujące ekspozycję wartości etycznych w administracjach różnych państw, wiedzę o odpowiedzialności, wymianę praktyki i doświadczeń z innymi administracjami.
3. Zwiększenie kontroli pracowników przez wprowadzenie ocen grupowych czy wieloosobowych. Usuwanie ze stanowisk osób, które zostały powołane przez ten podmiot administracji publicznej, który okazał się przestępcą i jednoczesne przywrócenie osób odwołanych przez ten podmiot, poszerzenie kontroli społecznej.
4. Podejmowanie w pierwszym rzędzie zabezpieczenia i majątku osobom, które swoim przestępczym zachowaniem wyrządziły szkody materialne interesowi publicznemu,
5. Wprowadzenie wszędzie tam, gdzie jest to racjonalne i w sposób racjonalny nieodpowiedzialności karnej dającemu łapówkę.
6. Poprawną i pełną realizację przepisów antykorupcyjnych oraz eliminowanie kompromitujących system przypadków nieodpowiedzialności.

2. Lobbing.
Państwo demokratyczne stara się cywilizować lobbing przez jego legalizację i narzucenie elementarnych zasad. Obywatele i inne podmioty powinny korzystać z dostępu do informacji o planach legislacyjnych, zaś na osobach publicznych musi ciążyć obowiązek ujawnienia wszystkich kontaktów z aktywnymi grupami nacisku. Legalizacja lobbingu ułatwia dziennikarzom, prokuraturze i sądom sprawowanie kontroli kontaktów polityków i urzędników z prywatnymi grupami nacisku. W wielu krajach lobbing jest traktowany jako kolejna ceniona instytucja demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego. Lobbing jest działaniem profesjonalistów, lobbysta może zaoferować np. poparcie wyborców, fachowe ekspertyzy dostarczające argumentów na rzecz jakiegoś projektu, inwestycje, wsparcie finansowe dla rozwoju infrastruktury itp. Lobbysta reprezentuje niekiedy siłę z którą władza musi się liczyć. W dzisiejszych warunkach polskich mimo wyraźnego zainteresowania lobbingiem niektórych pracodawców i związków zawodowych w warunkach braku regulacji ustawowych i w kontekście niejasnych okoliczności niemożliwych do sprawdzenia a także w braku wyspecjalizowanej administracji sprawdzającej czystość lobbingu jednoznaczne wypowiadanie się o nim jest trudne. Sposoby zapobiegania to kontrola, precyzyjne przepisy lub legalizacja lobbingu tak jak w USA.

3. Patologiczna partyjność.
Są to sposoby powoływania organów i kreacji urzędników a także funkcjonowanie podmiotów. Chodzi o powoływanie na stanowiska w administracji ludzi z klucza partyjnego co powoduje realizację celu prywatnego w ramach i strukturze organu publicznego. Szczególnym przejawem partyjności państwa są partyjni funkcjonariusze administracji publicznej. Rozrost pola upartyjnienia organów i urzędników musi napotkać na swej drodze na ograniczenie ustawowe. Ograniczenia te zatem pełnią oczekiwaną i niezbędną społecznie funkcję. Przez przecinanie sieci powiązań partyjnych między partiami a państwem czy samorządem uzdrawiają państwo i samorządy, nadganiają braki szerokiego funkcjonowania służby cywilnej, ograniczają możliwości korupcyjne a obywatelom o innych poglądach przybliżają państwo.

4. Osiąganie stopnia niekompetencji.
W hierarchii każdy pracownik stara się wnieść na swój szczebel niekompetencji. Z tego wynika, że z biegiem czasu każde stanowisko zostaje objęte przez pracownika, który nie ma kompetencjo do wykonywania swych obowiązków. Pracę zaś wykonują ci, którzy nie osiągnęli jeszcze swego stopnia niekompetencji. Tak więc ponieważ organizacje hierarchiczne za dobrą pracę nagradzają awansem na wyższe stanowisko są z czasem pełne ludzi wykonujących zadania do realizacji których nie są przygotowani. Jedynymi ludźmi, którzy dobrze pracują są ci którzy nie mogą być awansowani na swój szczebel niekompetencji.
Należy więc nagradzać (awansować) pracowników nie zmieniając - na ile to możliwe ich zadań i zakresu czynności, pozwalając im wykonywać tą samą pracę. W procesie oceny pracowników należy natomiast odróżnić ich bieżące dokonania od ich potencjalnych dokonań a więc od ich zdolności awansowej.

5. Nomenklatura.
Polega na obsadzie stanowisk w niemal wszystkich sferach funkcjonowania państwa, a także społeczeństwa przez osoby wskazane i popierane przez organy rządzącej partii. Osoby te desygnowano na podstawie nigdy nie ujawnianych publicznie kryteriów ustalanych przez grupy partyjne. Brak jawności w obsadzie stanowisk i w ocenie pracowników usuwanych z zajmowanego stanowiska.

19. Kontrola polityczna i społeczna administracji publicznej.

Instytucje kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną: ombudsman, urząd audytorski, NIK.
Wewnętrzna kontrola administracji: inspekcje.
Instytucje kontrolujące administrację publiczną (na przykładzie Europy).
- W Szwecji mamy do czynienia z instytucją ombudsmana, który jest rzecznikiem parlamentu mającym za zadanie kontrolować działalność administracji publicznej zarówno na szczeblu centralnym jak i lokalnym z wyłączeniem rządu. Ich zadaniem jest wykrywanie (przy działaniu z urzędu lub na skargę obywatela) błędów i uchybień w działalności administracji. Może on wnieść sprawę do sądu lecz normalnie stwierdza błąd i powiadamia o nim winnego urzędnika oraz przełożonego. Biorąc pod uwagę autorytet urzędu co z reguły powoduje naprawienie sytuacji. Przedkłada on również coroczne raporty ze swej działalności odpowiedniej komisji parlamentu. Instytucja ta znalazła swoich zwolenników między innymi w RFN, Wielkiej Brytanii i w Polsce (Rzecznik Praw Obywatelskich).
- Powszechniejsza jest instytucja kontroli działalności administracji dotycząca pewnego zakresu spraw (gospodarowania finansami publicznymi) jest to urząd audytorski. Występuje przede wszystkim w dawnych krajach członkowskich OECD poza Szwajcarią przybierając różne formy np. Trybunał Obrachunkowy w RFN i Austrii czy Izby Obrachunkowe we Francji.
Najwyższa Izba Kontroli sprawuje nie tyle kontrolę rachunkową o ile merytoryczną a tym samym kontrolę bieżącą. Ma ona bardzo wysoką pozycję w porównaniu z innymi takimi instytucjami - porównywana jest do urzędu audytorskiego. NIK podlega parlamentowi.
Procedury kontrolowania administracji:
Kontrola wewnętrzna: Kontrola zewnętrzna:

- przełożeni kontrolują podwładnych dostępność informacji o funkcjonowaniu
- wynika z hierarchii administracji publicznej:
- obudowana jest instytucjami kontroli - najbardziej przejrzyste modele administracji to wewnętrznej, modele skandynawskie,
- kraje UR - ustawa o dostępie do informacji publicznych,
- Polska - ustawa o ochronie danych osobowych,
- ustawa o informowaniu o informacjach tajnych
- obowiązek konsultowania decyzji ze społecznością lokalną
USA - ustawa o postępowaniu administracyjnym - obowiązek
informowania społeczności kilka miesięcy przed
ustanowienie odpowiednich przepisów.

Wady kontroli społecznej:
wydłużanie czasu podejmowania decyzji
często nieuzasadnione konflikty wynikające np. z niewłaściwej interpretacji.
Dyscyplinowanie urzędników.
Znaczenie kar jest ograniczone, urzędnicy ponoszą odpowiedzialność służbową, kary nie są zbyt doskonałe (np. kara polegająca na pobawieniu awansu, wielu urzędników nie chce awansować by nie zmieniać posady).
Inaczej jest w przypadku odpowiedzialności politycznej - kara odwołania jest dotkliwa. Odpowiedzialność finansowa raczej nie występuje w administracji albo jest nieadekwatna do sum jakimi dysponują urzędnicy.
Polityczne metody kontroli:

> wotum nieufności	> polityczna kontrola wykonania budżetu (NIK, absolutorium)
> interpelacje, zapytania poselskie	> polityka personalna
> stałe komisje	> inspekcje
> komisje specjalne	> reorganizacja
> wybory	> eksperci i doradcy
> przeglądy przepisów prawnych

Kontrola sądowa: możliwość wniesienia skargi przez obywatela, organizacje itd. Ale także możliwość obrony administracji.
Granice kontroli.
> Im wyższy profesjonalizm tym mniejsza potrzeba kontroli,
> Kultura społeczne i zaufanie,
> Etyka (etyczne społeczeństwo = etyczna administracja)

20. Dualizm administracji publicznej i jego konsekwencje.

Dualizm - od łac. dualis - podwójny.
Administrację publiczną (państwową) można podzielić na dwa piony
administrację rządową administrację samorządową
Administracja rządowa ma charakter scentralizowany, składa się z dwóch szczebli:
> centralnego - organów naczelnych i centralnych administracji rządowej.
> terenowego - terenowych organów administracji rządowej ogólnej (wojewody i kierownika urzędu rejonowego)
- terenowych organów administracji rządowej specjalnej.
Administracja ta jest scentralizowana, organy niższego stopnia są hierarchiczne podporządkowane organom wyższego stopnia. Zasada hierarchicznego podporządkowania przejawia się w podwójnej zależności: służbowej i osobowej. Istotą zależności służbowej jest brak prawnych ograniczeń w wydawaniu poleceń służbowych. Organ niższy nie ma prawa samodzielności i niezależności, natomiast organ wyższy może wydawać organowi niższemu w każdej sprawie tzw „polecenia służbowe” będące rodzajem aktu administracyjnego, drogą którego organ nadrzędny (przełożony służbowy) zleca organowi podrzędnemu (pracownikowi) konkretne obowiązki do wykonania. Istotą zależności osobowej jest to, że organ wyższego stopnia ma prawo obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio i pośrednio niższych szczebli, Ma także prawo nagradzania i karania swoich podwładnych.
Administracja terenowa ma z kolei charakter zdecentralizowany.

21. Pojęcie służby cywilnej i jej funkcje w systemie politycznym.

Termin „służba cywilna” użyty został po raz pierwszy przez brytyjską administrację kolonialną w Indiach w XIX wieku i rozpowszechniony w świecie po roku 1854 kiedy to po raz pierwszy przeprowadzono w Wielkiej Brytanii konkursowy nabór do administracji państwowej. Oznacza on urzędników służących państwu w zawodowy sposób z wyłączeniem osób zatrudnionych na stanowiskach politycznych (najczęściej z wyboru), służ zmilitaryzowanych i sądownictwa. Ta grupa ludzi odpowiednio przygotowana do pracy na rzecz państwa jest niezbędna aby współczesne państwo mogło wykonywać sprawnie swoje funkcje. W większości współczesnych państw służba cywilna oznacza pracowników administracji państwowej rekrutowanych w drodze specjalistycznych egzaminów i awansowanych na podstawie kompetencji i starszeństwa.
Służba cywilna rozumie się przez nią szczególny status prawny osób, których pracodawcą jest państwo. Status ten określa prawa i obowiązki urzędników państwowych, reguły przyjmowania do służby i przebiegu (awansowania) ich zawodowej kariery. Podstawowe wartości, w oparciu o które buduje się m.in. politykę kadrową w sektorze publicznym to:
> legalność działania (na podstawie prawa i w jego ramach)
> odpowiedzialność,
> lojalność wobec państwa i demokratycznej władzy,
> uczciwość,
> racjonalność działania,
> bezstronność (apolityczność).
> sprawność.
Wśród rozwiązań technicznych, które służą uniezależnieniu służby cywilnej od rządu istotne jest mianowanie urzędnika i stabilizacja jego stosunku służbowego a także prawne zagwarantowanie przebiegu kariery zawodowej. Podstawą jest racjonalne określenie przedmiotowego zakresu służby cywilnej - twardy rdzeń tworzą urzędnicy szeroko rozumianej władzy wykonawczej (ministerstwa, urzędy centralne, administracja rządowa i terytorialna, kontrola państwowa).
Tworzenie stałego, zawodowego korpusu urzędników państwowych musi uwzględnić dwie cechy:
> znajdą w niej zatrudnienie reprezentanci licznych grup zawodowych o zróżnicowanym poziomie wykształcenia,
> obowiązuje struktura hierarchiczna z co najmniej trzema poziomami - podstawowym, średnim i wyższym.
Podziałem podstawowym - najbardziej ogólnym jest podział na kategorie urzędnicze (klasy, stopnie służbowe - na ogół jest ich 3 lub 4). Podział na kategorie służy grupowaniu pracowników wykonujących podobne zadania a tym samym legitymującym się tym samym wykształceniem, umiejętnościami i odpowiedzialnością.
Kategorie:
> najwyższa - pracownicy koncepcyjni i kierujący złożoną strukturą organizacyjną,
> średni szczebel - pracownicy odpowiedzialni za prace aplikacyjne,
> reszta - zadania rutynowe.
W ramach każdej kategorii klasyfikuje się stopnie służbowe i określa płace.
Funkcje służby cywilnej:
> dostarczanie systemowi wykwalifikowanej kadry, która w odpowiedni sposób będzie wykonywać zadania wynikające z wyborów polityków,
> pozwala na efektywniejsze działanie systemu,
> zapewnia prawidłowe funkcjonowanie i ciągłość systemu,
> realizacja zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny,
> zapewnienie reprezentacji licznym grupom zawodowym.
> wykonywanie zadań w sposób racjonalny i odpowiedzialny,
> zapewnienie kadr pracowniczych dla aparatu państwowego,
> gwarancja trwałego, sprawnego i odpowiedzialnego wypełniania funkcji państwa i administracji a przez to stabilne i efektywne działanie całego mechanizmu sprawowania władzy w państwie.

22. Modele służby cywilnej we współczesnym świecie.

Przez model służby cywilnej należy rozumieć ogół rozwiązań prawnych i organizacyjnych odnoszących się do podstawowych składowych systemu zarządzania personelem: rekrutacji i typu zatrudnienia, awansu, szkolenia i wynagrodzenia, które wynikają z przyjęcia ogólnych założeń teoretycznych w zakresie tego zarządzania w służbie cywilnej. W wysoko rozwiniętych krajach demokratycznych, w tym w Europie Zachodniej występują modelowo dwa typy organizacji służb cywilnych:
A. System kariery.
B. System stanowisk (tzw. pozycyjny).
System kariery zakłada stopniową karierę urzędniczą - od podstawy administracyjnej hierarchii aż po jej szczyt. Istnieje tzw. zatrudnienie dożywotnie. System określa z reguły rodzaj wykształcenia wymaganego w administracji uznając przy tym znaczną rolę doświadczeń z sektora publicznego. Status urzędników reguluje w tym systemie prawo publiczne, są oni zatrudniani przez państwo, nie zaś przez konkretny urząd. Kandydaci są poddani ostrym egzaminom w momencie wejście do służby nie są to jednak egzaminy na konkretne stanowisko jakie urzędnik zajmuje. Płaca nie jest zasadniczo uzależniona od sprawności na stanowisku pracy, istnieją specjalne regulacje płacowe i emerytalne. W Europie ten system kariery przyjęły: Belgia, Niemcy, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Luksemburg, Austria, Portugalia, różnicując go odpowiednio z uwagi na narodowe tradycje i potrzeby. Warto podkreślić, że system ten przywiązujący znaczną wagę do apolityczności urzędników przyjęły w większości państwa, które nie tak dawno weszły na ścieżkę rozwoju demokratycznego i mają w swej historii totalitarne i autorytarne doświadczenie z administracją.
System stanowisk charakteryzuje się z kolei uznaniem konkretnych kompetencji, nie zaś dyplomu na praktycznie wszystkie poziomy hierarchii bez wymaganego wieloletniego doświadczenia (stażu) na poszczególnych szczeblach kariery. Procedury rekrutacji przypominają procedury stosowane w sektorze prywatnym. Uznaje się doświadczenie z sektora prywatnego co skutkuje również metodami ustalania świadczeń pracowniczych (płace, emerytury). Nie przewiduje się dożywotniego zatrudnienia urzędników ale ich zwolnienie wymaga dokładnego uzasadnienia. System ten przyjęły: Dania, Włochy, Finlandia, Szwecja, Wielka Brytania.

Ze względu na reformy w służbach państw wysoko rozwiniętych inspirowanych przez liberalnie zorientowany ruch tzw nowego zarządzania publicznego widoczna jest tendencja do łączenia najlepszych elementów z obu modeli. Polega to przede wszystkim na zaostrzeniu kryteriów oceny pracy urzędnika i poddawaniu go okresowym sprawdzianom, znoszeniu sztywnych reguł rozwiązań płacowych, zwiększaniu mobilności zatrudnienia. W większości państw u schyłku XX wieku obowiązują mieszane modele służb cywilnych adaptujące wiele metod zarządzania prywatnego, w tym personelom na potrzeby administracji publicznej. Jednocześnie daje się zauważyć, zwłaszcza w ostatnich latach instruktywną wymianę doświadczeń w tej dziedzinie. Polska zaliczana jest do grupy krajów, które zastosowały mieszany system służby cywilnej z nieznaczną przewagą rozwiązań charakterystycznych dla modelu pozycyjnego. Konwergencja modeli prowadzi do ujednolicenia niektórych rozwiązań lub przynajmniej do określenia podstawowych standardów zatrudnienia w administracji publicznej państw demokratycznych. Przykładem na europejskim gruncie jest rekomendacja Rady Europy z 24 lutego 2000 roku dotycząca statusu pracowników służb cywilnych w Europie. Rekomendacja zaleca 17 reguł kształtowania i zarządzania slużbami publicznymi w państwach członkowskich, najważniejsze z nich:
> równy dostęp do stanowisk publicznych, zakaz dyskryminacji i dobór najlepszych kandydatów według kryterium merytorycznego,
> jawność i precyzja procedur rekrutacji i dopuszczenie odwołań w procesie rekrutacji,
> kryteria merytoryczne jako podstawa awansu, decyzja o zwolnieniu i karach dyscyplinarnych podlega kontroli sądowej,
> możliwość ograniczenia politycznych i pracowniczych praw urzędników, ale jedynie na podstawie ustawy i wyłącznie w niezbędnym ze względu na pełnienie funkcji zakresie,
> dopuszczalność tzw współdecydowania pracowniczego w administracji publicznej.

23. Służba cywilna w III RP.

24. Dobro publiczne a dobra prywatne w działaniach administracji publicznej.

Dobro publiczne.
Usługa będą przedmiotem zbiorowego użytkowania lub zbiorowej konsumpcji np. przyroda.
Cechy:
> Względnie trudny pomiar ilości i jakości.
> Konsumowany jednocześnie przez wiele osób.
> Trudno wyłączyć tego, który nie płaci.
> Ludzie nie mają wybory co do tego czy konsumować czy nie.
> Ludzie nie mają wyboru albo mają ograniczony wybór co do jakości dóbr.
> Zapłata nie jest ściśle związana z popytem i konsumpcją.
> Decyzje w sprawie redystrybucji są głównie decyzjami politycznymi.
To, że korzyści wynikające z dobra publicznego nie można rozdzielić nie oznacza, że nie można zmierzyć poniesionych na nie materialnych nakładów. Produkcja dóbr powinna zostać odróżniona od ich dostarczania na koszt publiczny. Dostarczanie dóbr przez rząd nie oznacza ich publicznej produkcji. Istnieją dwa przypadki występujące w konsumpcji zbiorowej: użytkowanie alternatywne (wysoki stopień podzielności) i użytkowanie zbiorowe (zjawisko podzielności nie istnieje).
Zaopatrzenie w dobro publiczne może łatwo ulec nadmiernemu nasyceniu środkami finansowymi lub cierpieć na ich niedostatek.
Dobro prywatne.
Dobro, które nie jest konsumowane zbiorowo, charakteryzuje się wyłącznością korzystania.
Cechy:
> Łatwy pomiar.
> Mogą być konsumowane indywidualnie.
> Łatwo wykluczyć tego, który nie płaci.
> Możliwy jest wybór rodzaju i ilości dóbr.
> Całkowita podzielność.
> Zapłata związana z rodzajem i konsumpcją.
Wiele dóbr prywatnych daje efekty zewnętrzne polegające na tym, że pewna część korzyści i kosztów spływa na innych członków społeczności.
Cechy pozwalające oddzielić dobra publiczne od prywatnych.
Zasada podzielności:
Publiczne: częściowa podzielność, korzystanie z dobra przez jedną osobę powoduje ograniczenie korzystania przez innych. Z powodu nadmiernego użytkowania spada jakość świadczonego dobra.
Prywatne: muszą być podzielne to znaczy muszą się dać wyodrębnić jako towar lub usługa zanim zostaną zakupione i sprzedane na rynku prywatnym.
Sektor prywatny organizowany jest za pomocą transakcji rynkowych a sektor publiczny natomiast zorganizowany jest jedynie w ramach instytucji państwowych.
Koordynację działań gospodarczych w sektorze prywatnym osiąga się poprzez mechanizm rynkowy a w sektorze publicznym za pomocą biurokratycznego systemu opartego na strukturze nakazowej i bezpośredniej kontroli nad podwładnymi.

25. Czynniki kształtujące efektywność administracji publicznej.

Efektywność administracji to zdolność do bieżącego oraz produktywnego i strategicznego przystosowania się do zmian w otoczeniu oraz produktywnego i oszczędnego wykorzystania posiadanych zasobów dla realizacji przyjętej struktury celów. Sprawność ma dwie postaci: skuteczność i korzystność (ekonomiczność). Skuteczność działania oznacza, że jego rezultat był zgodny z zamierzonym celem, zaś korzystność wyraża relację między osiągniętym celem (rezultatem) a nakładami poniesionymi dla jego osiągnięcia.
Uwarunkowania efektywności działania administracji publicznej:
1. Podział pracy (dzięki wyspecjalizowanej czynności)
2. Autorytet zarządzania (związany z poczuciem odpowiedzialności)
> zewnętrzny (formalny) - wypływa z posiadania formalnych insygniów władzy np. tytuł lub insygnia materialne.
> wewnętrzny (rzeczywisty, osobisty) - związany z autentyczną akceptacją społeczną zarządzających i przełożonych.
3. Dyscyplina.
4. Jedność rozkazodawcza: karalność, podział kompetencji.
5. Podporządkowanie insertu osobistego interesowi ogółu.
6. Godziwe wynagrodzenie.
7. Centralizacja i hierarchiczna struktura.
8. Inicjacja i integracja personelu: aby być zdolnym podejmować decyzje w podstawowych sprawach, mających na celu usprawnienie władzy.
9. Właściwy przepływ informacji między różnymi, hierarchicznie uporządkowanymi jednostkami.
10. Bodźce finansowe.

26. Rola administracji publicznej w rozstrzyganiu konfliktów społecznych.

Dobra publiczne są z definicji konfliktogenne administracja publiczna zajmuje się ich dystrybucją a zarazem łagodzeniem i rozwiązywaniem konfliktów społecznych. Zadaniem administracji publicznej jest takie zarządzenie dobrami publicznymi aby nie dopuszczać do powstawania nowych sporów wokół prawa dostępu do nich. Musi ona utrzymać je na takim poziomie aby nie doszło do dyskryminacji poszczególnych grup - wtedy powstają nowe konflikty. Charakterystyczną cechą dóbr publicznych jest to, że ich konsumpcja przez jedną osobę nie pomniejsza ich ilości i możliwości konsumpcji przez inne osoby (jest tak chociażby w przypadku oświetlenia ulicy czy budowy walu przeciwpowodziowego). Następstwem możliwości korzystania za darmo z towaru lub usługi zakupionej przez inną osobę (problem gapowicza the free rider problem) jest to, że nikt nie jest skłonny do dokonania zakupu, co w konsekwencji powoduje, że prywatny rynek w ogóle nie oferuje dóbr publicznych, ewentualnie oferuje w niedostatecznej ilości lub za cenę, która dla wielu może być za wysoka. Wyjściem z takiej sytuacji jest dokonanie zakupu dóbr publicznych przez administrację. W konkretnym przypadku ograniczone możliwości rynku do oferowania dóbr publicznych powodują, że administracja płaci za usługi oświatowe, opiekę społeczną, gotowość obronną kraju (nikogo nie można pozbawić prawa życia w bezpiecznym kraju a gdyby opłaty były dobrowolne najprawdopodobniej większość osób w ogóle by ich nie wnosiła) itd. Konieczność dokonywania zakupu dóbr publicznych przez administrację oznacza, że musi ona dokonać regulacji systemu podatkowego (rzecz jasna opodatkowanie dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie w jakim przewiduje to ustawa: nullum tributum sine lege) i zapewnić skuteczny pobór podatków, tak aby każdy zobowiązany ponosił przypadający na niego koszt zakupów przez administrację dóbr publicznych. Do administracji należy ponadto przyjęcie rozwiązań regulacyjnych zapewniających, że ci, którzy dostarczają dobra publiczne (na przykład usługi oświatowe) czynią to w sposób minimalizujący ich koszty a maksymalizujący korzyści społeczne.
W skrócie: Administracja publiczna ma tak dystrybuować dobrami publicznymi, by utrzymać je na względnie równym poziomie, aby ludzie nie czuli się poszkodowani - to z kolei powodowałoby powstanie nowych konfliktów społecznych.

27. Nowe Zarządzanie Publiczne NPM - geneza, rozwój.

28. Strukturalne problemy administracji publicznej.

29. Struktura administracji rządowej w RP.

Kryteria klasyfikacji:
> sposób powoływania,
> miejsce w strukturze organizacyjnej administracji publicznej,
> terytorialny zasięg działania.
W strukturze administracji rządowej RP najwyższe miejsce zajmują naczelne organy administracji publicznej. Są to te spośród organów administracji publicznej, które są powoływane bezpośrednio przez Sejm (prezydenta). Są nimi organy zwierzchnie wobec pozostałych organów ( i innych podmiotów organizacyjnych państwa) w strukturze administracji rządowej. Ich właściwość terytorialna obejmuje cały kraj.
- > Prezydent RP - naczelny organ administracji państwowej. W zakresie uregulowań konstytucyjnych administracyjno - prawne funkcje prezydenta nie muszą być uzasadniane jakąkolwiek inną argumentacją.
Kompetencje prezydenta:
> w sferze stosunków zagranicznych ma pozycję zwierzchnią co do ogólnego kierownictwa.
> w sferze prawodawstwa nadzwyczajnego może wprowadzić stan wojenny i stan wyjątkowy.
> w sferze prawodawstwa zwykłego ma słabe uprawnienia.
> w sferze kontroli zgodności aktów pranych z ustawami i konstytucją ma ograniczone możliwości.
> w sferze obsadzania stanowisk ma dość szerokie uprawnienia.
> w sferze uprawnień o charakterze organizacyjnym i decyzyjnym może np. powoływać i przewodniczyć Radzie Gabinetowej oraz wydać decyzje w zakresie nadania obywatelstwa.
- > Rada Ministrów 0 w jej skład wchodzą prezes RM, wiceprezesi RM, ministrowie, przewodniczący przewidzianych w ustawie komisji parlamentarnych sprawujących funkcje naczelnych organów administracji państwowej. Zadania Rady Ministrów mieszczą się w trzech podstawowych grupach:
A. Zadania o przeważającym charakterze kontroli i koordynacji podległego aparatu administracyjnego i gospodarczego,
B. Bezpośrednie decyzje w sprawach planowania systemu finansowego, systemu płac, polityki cen,
C. Zadania normodawcze.
Rada Ministrów:
> zapewnia wykonywanie ustaw,
> wydaje rozporządzenia w formie ustawy,
> w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień wydaje rozporządzenia,
> w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych uprawnień podejmuje uchwały,
> kieruje, kontroluje i koordynuje prace wszystkich innych organów administracji państwowej ponosząc za ich pracę odpowiedzialność przed Sejmem,
> chroni na podstawie ustaw interes Skarbu Państwa,
> sporządza projekt budżetu i innych planów finansowych (kieruje ich wykonaniem)
> sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym,
> utrzymuje stosunki i zawiera umowy z rządami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi,
> zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa.
- > Prezes Rady Ministrów - jego kompetencje mieszczą się w czterech grupach:
A. kompetencje w zakresie zwierzchności osobowej,
B. zwierzchności służbowej,
C. nadzór nad podmiotami niepodporządkowanymi (zdecentralizowanymi) podejmuje czynności nadzorcze przewidziane ustawami,
D. kompetencje normotwórcze: wydaje rozporządzenia (w stanie wojennym zarządzenia porządkowe)
- > Urząd Rady Ministrów 0 jest on rodzajem ministerstwa specjalnie nazwanego.
Kierownik Urzędu Rady Ministrów zasiada w Radzie Ministrów, ma status naczelnego organu administracji państwowej (ministra). W Urzędzie RM należy widzieć ministerstwo przydatne do pomocy premierowi, a także całej Radzie Ministrów. Zadania i kompetencje szefa Urzędu RM sprowadzają się do działań o charakterze organizacyjnym, realizowanym przede wszystkim na zlecenie premiera.
Sfery działania Urzędu Rady Ministrów:
A. Sfera bieżącego nadzoru funkcjonalnego nad pracą terenowych organów administracji rządowej.
B. Zbieranie informacji o działalności terenowej administracji rządowej i organów administracji samorządowej.
C. Działalność związana z podziałem terytorialnym kraju oraz nazewnictwem miejscowości i obiektów fizjograficznych.
D. Działalność w zakresie współpracy międzynarodowej, zwłaszcza wobec samorządów.
- > Centralne Organy Administracji - nie wchodzą w skład Rządu natomiast z mocy prawa w skład Rządu wchodzi członek Komitetu Obrony Kraju - Minister Obrony Narodowej. Nie są one organizacjami terenowymi, ponieważ ich właściwość miejscowa rozciąga się na teren całego kraju. Centralne organy administracji państwowej są tworzone na drodze aktów rangi ustawy, wyjątkowo w drodze uchwały Rady Ministrów. Centralne organy powoływane są najczęściej przez premiera. Organami zwierzchnimi centralnych organów są Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie. Centralne Organy w sferze normotwórczej wydają jedynie zarządzenia.

30. Gmina. Struktura i zadania.

31. Powiat. Struktura i zadania.

32. Administracja publiczna na szczeblu województwa.

33. Samorząd województwa. Struktura i zadania.

34. Decyzja polityczna a decyzja administracyjna. Swoboda decyzyjna administracji publicznej.

Decyzja polityczna dotyczy interesów wielkich grup społecznych a administracyjna określonego adresata bądź niewielkiej wyróżnionej społeczności. Decyzja polityczna kreuje ład społeczny a decyzja administracyjna zapada w kontekście wyznaczonym przez uprzednie decyzje polityczne (są ich konsekwencją i konkretyzacją). Decyzje polityczne podejmowane są przez polityków i są nadrzędne wobec administracji. Dysponują środkami przymusu. Administracja publiczna stara się dbać o powtarzalność procedur decyzyjnych - jednak nie wszystkie sytuacje mają charakter standardowy. W takiej sytuacji urzędnik może zaniechać decyzji, stosować stary schemat, zasłonić się brakiem kompetencji, zastosować decyzję precedensową. Należy to do patologii funkcjonowania administracji publicznej - wyuczona nieudolność.
Swoboda decyzyjna to możliwość działania w pewnym zakresie, najczęściej uregulowany normami kompetencyjnymi bądź ogólnikowymi, w jakiejś dziedzinie bez ograniczeń i nakazów. Wolność i swoboda decydenta to samodzielność oraz podejmowanie decyzji zgodnie z zakresem własnych kompetencji, bez naruszenia norm prawnych z pełną odpowiedzialnością. Decyzja musi być jednak oparta o wiedzę.

35. Udział społeczeństwa w administracyjnym procesie decyzyjnym.

36. Komunikacja administracji publicznej ze społeczeństwem. Wzory i metody.

Według Tarasa: Informacja przekazywana obywatelom przez administrację to oświadczenie wiedzy funkcjonariusza administracji państwowej albo innego podmiotu administracyjnego dotyczące określonego stanu faktycznego, stanu prawnego czy wynikających z nich konsekwencji prawnych. Takie oświadczenie wiedzy nie wywołuje żadnych skutków prawnych lecz może mieć wpływ na kolizję pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorców informacji.
Wyróżniamy dwa sposoby komunikacji ze społeczeństwem:
A. Nie udzielenie informacji przez administrację, która uważa, że odbiorcy mają ograniczoną zdolność jej zrozumienia. Zwolennicy tego poglądu uważają, że administracja powinna część informacji utajniać gdyż w przeciwnym razie nie będzie efektywnie działać.
B. Warunkiem efektywnego komunikowania w administracji publicznej jest dialog i otwartość działania. Odstępstwa od tej zasady powinny mieć uzasadnienie w ustawie o tajemnicy państwowej i służbowej. Brak przepływu informacji do społeczeństwa i bieżącego informowania o wszelkich planach, projektach i ich skutkach powoduje nie tylko nieufność ale również podejrzenie o stronniczość, interesowność i nieetyczne postępowanie administracji. Ograniczona zdolność rozumienia informacji nie może być powodem jej utajnienia.

37. Zasoby administracji publicznej - ich rodzaje.

38. Zasady etyki funkcjonariusza publicznego.

Prawo moralne jest fundamentem demokratycznego państwa prawa. Prawo stanowione nie jest obojętne wobec prawa moralnego. Prawo moralne jest źródłem norm etycznych, bo to sumienie stoi na straży przestrzegania tych norm. Tyle że niektóre zachowania mogą być nieetyczne jeśli zachodzi np. konflikt interesów i stronnicze działanie - szczególnie na styku polityki i administracji z prywatną przedsiębiorczością. Dlatego w 1995 roku komisja Lorda Nolana w Wielkiej Brytanii uznała pewne zasady za podstawowe zasady życia publicznego:
1. Bezinteresowność osoby na stanowisku publicznym (liczy się interes publiczny a nie prywatny).
2. Prawość - brak zależności osób na stanowiskach w administracji od osób i organizacji mogących wywierać wpływ.
3. Obiektywizm - osoby piastujące urząd dokonują wyborów na podstawie kryteriów merytorycznych.
4. Odpowiedzialność.
5. Jawność.
6. Uczciwość.
7 Przykład z góry - wspieranie rozwoju tych zasad i promowanie ich własnym zachowaniem.
Inne przykładowe zasady etyczne:
> praca na stanowisku publicznym jako służba ludziom,
> nie wolno się sprzeniewierzać urzędowi jaki się piastuje,
> lojalność wobec przełożonych i podwładnych,
> powierzony urząd sprawować wedle swojej najlepszej wiedzy i woli.
Na kontynencie sądzono długo, że wystarczą w zupełności przepisy prawa by regulować kwestie etyki w administracji. Tyle że problem pojawia się wtedy gdy prawo czegoś nie reguluje.
Zaczęto więc tworzyć sobie kodeksy etyczne wzorując się na doświadczeniach anglosaskich, gdzie w 1996 roku powstał kodeks administracji publicznej, który spośród powinności wymieniał m.in.:
> udzielać ministrom bez obawy uczciwych i bezstronnych rad i informacji niezbędnych do podejmowania decyzji,
> dokładać wszelkich starań by wykorzystanie środków publicznych było jak najbardziej właściwe, skuteczne i sprawne,
> dokładać wszelkich starań by do spraw społeczeństwa odnosić się ze zrozumieniem.
Zgodnie z kodeksem urzędnicy nie powinni:
> wykorzystywać stanowiska lub posiadanych informacji do swoich celów prywatnych,
> oszukiwać lub świadomie wprowadzać w błąd ministrów, parlament czy społeczeństwo,
> próbować wpływać na politykę bądź udaremniać rozstrzygnięcia lub działania rządu.

39. Zrzeszenia obywatelskie a administracja publiczna.

Administracja publiczna pełni funkcję służebną względem społeczeństwa. Bierze się to z koncepcji socjetocentrycznej czyli z przekonania o tym, że społeczeństwo jest tworem pierwotnym względem państwa. Ważna jest też rola społeczeństwa obywatelskiego jako systemu form samoorganizacji obywatelskiej.
Organizacje pozarządowe.
Wyróżniamy trzy sektory: gospodarczy, władzy publicznej oraz organizacji pozarządowych.
W ustawodawstwie po raz pierwszy użyto terminu „organizacja pozarządowa” w 1997 roku, wcześniej używano terminu „organizacja społeczna”. Od 2001 roku Ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie zalicza współpracę z organizacjami pozarządowymi do zadań własnych gmin.
Definicja organizacji pozarządowych z 2003 roku: Organizacjami pozarządowymi są, nie będące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nie posiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia”
Najliczniejszą formę organizacji pozarządowych stanowią stowarzyszenie (ok 30 tys) i fundacje (ok 6 tys).
Organizacje pozarządowe mogą stawiać sobie niegospodarcze cele statutowe, które jednocześnie należą do sfery zadań publicznych. Konieczność współpracy II i III sektora wynika z wielu powodów:
> kierowanie się w Polsce zasadą subsydiarności - jeżeli tylko jest to możliwe zadania publiczne nie powinny być wykonywane przez agendy władz publicznych, lecz przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego, a zatem konieczne jest stworzenie mechanizmu przekazywania, bez pozbawiania władz odpowiedzialności za zadania publiczne.
> tendencja do wykonywania zadań publicznych w zakresie usług społecznych z coraz większym wykorzystaniem instrumentów kontaktowych - władze muszą poszukiwać pośrednich mechanizmów wykonywania swoich zadań poprzez jednostki zarówno I jak i III sektora.
> wzrost efektywności działań przy współpracy oraz optymalizacja kosztów.
Zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi:
1. Partnerstwo - prawo do współprecyzowania zadań publicznych i współdefiniowania sposobu ich wykonania.
2. Efektywność - władze wspierają rozwój organizacji pozarządowych dlatego, że te podnoszą efektywność działań z sektora publicznego.
3. Jawność - udostępnienie partnerom oraz opinii publicznej podstawowych danych o zamiarach, celach i efektach współpracy oraz jej kosztach, wymagając od współpracujących organizacji pozarządowych pełnej przejrzystości finansowej.
Formy współpracy:
> wzajemna informacja,
> konsultowanie i organizacjami pozarządowymi projektów podstawowych rozstrzygnięć,
> wspieranie finansowe - „dotowanie” organizacji pozarządowych,
> „powierzanie” organizacjom pozarządowym wykonywania zadań na podstawie umów,
Obecnie mamy do czynienia z szeroką decentralizacją wykonywania zadań publicznych - powierzanie zadań organizacjom pozarządowym stanowi formułę swoistej funkcjonalnej prywatyzacji świadczenia usług publicznych.

40. Formy partycypacji społeczeństwa w działaniach administracji publicznej.

1. Czynne i bierne prawa wyborcze w wyborach parlamentarnych, wyborach prezydenckich oraz organów samorządu terytorialnego.
2. Prawo stanowienia w sprawach publicznych w trybie referendum.
3. Rozbudowany katalog konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela wyznaczający obowiązki oraz kierunki i granice działania władz publicznych.
4. Artykuł 63 Konstytucji mówiący, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.
5. Konstytucyjne prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

19 / 19

---