Warunki prawne jako jeden z czynników przyciągania bezpośrednich inwestycji zagranicznych
1. Stan bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Polsce
2. Warunki prawne jako jeden z zasadniczych czynników zachęcających do inwestowania w Polsce
2.1 Znaczenie specjalnych strefy ekonomicznych jako czynnika stymulującego bezpośrednie inwestycje zagraniczne
3. Czeskie i węgierskie rozwiązania prawne stymulujące bezpośrednie inwestycje zagraniczne
3.1 Stan bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Czechach
3.2 Stan bezpośrednich inwestycji zagranicznych na Węgrzech
4. Polityka polskich władz państwowych wobec inwestorów zagranicznych
5. Rządowy projekt ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji i analiza skutków wprowadzenia go w życie
5.1 Analiza skutków wprowadzania ustawy w życie
5.2 Analiza skutków budżetowych wprowadzenia ustawy w życie
5.3 Szanse i zagrożenia związane z wprowadzeniem w życie projektu ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji
1.Stan bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Polsce
Od początku procesów transformacji ustrojowej i gospodarczej do końca 2000 roku napłynęło do Polski 45,2 mld USD w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ). Zagraniczny kapitał jest ulokowany w około 41 tysiącach podmiotów gospodarczych. Większość z nich to firmy małe i średnie. PAIZ ocenia, że przedsiębiorstw, które zainwestowały w Polsce ponad 1 mln dol., jest obecnie 885 [22].
Wartość inwestycji lokowanych w Polsce rosła z roku na rok. Boom na dobre rozpoczął się w 1996 roku, kiedy to zagraniczne firmy zainwestowały w Polsce 5,2 mld USD w formie BIZ. W 1997 roku było to 5,7 mld USD, a w 1998 roku aż 9,6 mld USD. Rok później tempo napływu BIZ obniżyło się do 7,9 mld USD, a w 2000 roku wzrosło do rekordowego poziomu 10 mld USD. Do końca czerwca 2001 roku zagraniczne firmy zainwestowały w Polsce 52,27 mld USD. W pierwszej połowie roku napłynęło do Polski 3,27 mld USD w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych, a więc ponad 11% mniej niż rok wcześniej. Według szacunków PAIZ w całym 2001 roku wartość napływu BIZ nie przekroczy prawdopodobnie 6-7 mld USD, a więc będzie to o 34-44% mniejszy niż w 2001 roku [1, 2].
Od 1999 roku widoczne jest osłabienie tempa napływu do Polski bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Zgodnie z szacunkami Państwowej Agencji Inwestycji Zagranicznych, po prawie dziesięcioletnim okresie, kiedy to z roku na roku inwestowano w Polsce coraz więcej, 1999 rok po raz pierwszy przyniósł zmniejszenie tempa napływu BIZ o ponad 1,5 mld USD (w stosunku do 1998 roku). Spadek zainteresowania firm zagranicznych inwestowaniem w Polsce był też widoczny w pierwszej połowie 2000 roku. W okresie styczeń-czerwiec do Polski napłynęło zaledwie 3,7 mld USD [3]. Na koniec roku okazało się jednak, że napływ inwestycji był znaczny. Szacunki Narodowego Banku Polskiego wskazują, że do Polski napłynęło około 10 mld w postaci BIZ. Według wstępnych danych PAIZ było to aż 10,6 mld USD. Informacją tą należy traktować z pewną rezerwą, bowiem PAIZ zbiera dane na podstawie ankietowania inwestorów, a ci często dla podniesienia prestiżu podają wielkości, które dopiero chcą zainwestować. Zresztą PAIZ później skorygował swoje wyliczenie i podał, że w 2000 roku zainwestowano w Polsce 10 mld USD [2]. Rekordowa była druga połowa 2000 roku, kiedy napływ BIZ wyniósł około 6 mld USD. Tak dobry wynik był możliwy jednak tylko i wyłącznie dzięki temu, że wpływy z samej tylko prywatyzacji TP S. A. przyniosły 4 mld USD.
W związku z tym zakończenie procesu prywatyzacji polskiej gospodarki może przynieść znaczące zmniejszenie napływu BIZ. Według ocen PAIZ, powodem mniejszego zainteresowania inwestorów Polską jest brak tzw. wielkich prywatyzacji. Wpływy prywatyzacyjne między styczniem a czerwcem 2000 roku, kiedy jeszcze nie sprzedano TP S.A., stanowiły tylko 8,5% wszystkich inwestycji. Widać to było również w I połowie 2001 roku. Wpływy prywatyzacyjne stanowiły wówczas jeszcze mniej - 7,7% wszystkich inwestycji [2]. Oczywiście zmniejszony napływ inwestycji do Polski w I połowie 2001 roku można tłumaczyć częściowo globalnym spowolnieniem gospodarczym, ale kończenie procesów prywatyzacyjnych zdaje się być głównym powodem zmniejszonego napływu BIZ. Przynajmniej do połowy 2001 r., kiedy świat jeszcze nie stanął na krawędzi globalnej recesji, którą spowodować mogły terrorystyczny atak na World Trade Center i wojna w Afganistanie.
Takiego zdania jest Bohdan Wyżnikiewicz z Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową. W wywiadzie dla Rzeczpospolitej, analizując napływ inwestycji do Polski w 2000 roku powiedział: „Dane PAIZ świadczą o tym, że pod względem inwestycji zagranicznych jest w Polsce i dobrze, i źle. Dobrze, bo jest to bardzo przyzwoity wynik, szczególnie w momencie, kiedy inwestycje zagraniczne są potrzebne do rozwoju kraju. Obawiam się jednak, że może to być ostatni rok tak wysokiego wzrostu. Dlatego niekorzystne jest, że tak wysoki był w ubiegłym roku udział wpływów z prywatyzacji. To się skończy w ciągu roku, dwóch, a wszystko wskazuje na to, że później wartość rocznego napływu inwestycji znacząco się zmniejszy.”
2. Warunki prawne jako jeden z zasadniczych czynników zachęcających do inwestowania w Polsce
Ulgi podatkowe należą do arsenału najczęściej stosowanych przez rządy krajów instrumentów prawnych, którymi starają się nakłonić przedsiębiorców do inwestowania. Podobnie postępowały polskie rządy. Zwłaszcza od końca lat 80. do połowy lat 90. stosowane były różne zachęty - od całkowitych zwolnień podatkowych w zamian za dokonanie jakiejkolwiek inwestycji, poprzez system częściowych zwolnień w zamian za dokonanie inwestycji w określonej branży lub regionie.
Najważniejszym aktem prawnym, który regulował kwestie związane z inwestycjami zagranicznymi na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, stała się uchwalona w 1988 roku ustawa o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych. (Dz.U. z 1988 r. nr 41, poz. 325). Na mocy ówczesnych przepisów tego rodzaju spółki korzystały z 3-letniego okresu zwolnienia od płacenia podatku dochodowego, bez względu na przedmiot działalności. Zgodnie z art. 28.1 ustawy.: ”Zwalnia się od podatku dochodowego dochód spółki w okresie trzech lat od rozpoczęcia działalności. Za datę rozpoczęcia działalności uważa się datę wystawienia pierwszej faktury [37].
Ponadto na mocy art. 28.2 tejże ustawy oraz wydanej na jej podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie określenia preferowanych dziedzin działalności gospodarczej dla spółek z udziałem podmiotów zagranicznych (MP z 1989 r. nr 4, poz. 42), miały one prawo ubiegać się o dodatkowy okres zwolnienia od podatku dochodowego, jeśli zamierzały podjąć działalność w dziedzinach preferowanych. Do dziedzin tych należały: turystyka, budowa hoteli i ośrodków rekreacji, telekomunikacja, przemysł farmaceutyczny, narzędzi i aparatury medycznej, wybrane branże przemysłu chemicznego i papierniczego, produkcja na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, opakowania, poligrafia i inne [31]. Dodatkowy okres zwolnienia od podatku mógł wynosić maksymalnie kolejne 3 lata. Gdyby jednak spółka została zgłoszona do likwidacji przed upływem okresu zwolnienia, miała zapłacić podatek za cały należny okres.
Ulgi działały skutecznie, gdyż najwyższe tempo wzrostu liczby rejestrowanych spółek zanotowano w 1993 r., a wiec w okresie obowiązywania ulg podatkowych. Liczba rejestrowanych spółek z udziałem kapitału zagranicznego wzrastała w tak szybkim tempie również dlatego, że ustawa nie precyzowała, od jakiej daty liczy się 3-letni okres zwolnienia podatkowego. Spółki mające takie prawo przez sam fakt zarejestrowania stały się przedmiotem obrotu na rynku.
Dopiero nowelizacja ustawy dotyczącej zasad opodatkowania (Dz.U. z 1993 r. nr 134, poz. 646) wyznaczyła 31 marca 1994 r. jako ostateczny termin podjęcia działalności gospodarczej przez spółki z udziałem kapitału zagranicznego. Zatem okres obowiązywania tych ulg mógł rozciągać się aż do 31 marca 1997 r., a dla tych spółek, którym udało się wynegocjować dodatkowy okres zwolnienia - maksymalnie do 31 marca 2000 r.
W 1991 r. działalność gospodarcza prowadziło 2207 spółek wyłącznie z kapitałem zagranicznym. Potem ich liczba wzrastała do 2743 na koniec 1993 r. oraz do 8775 w 1994 r. [8]. Ta ostatnia liczba pokazuje właśnie, w jakim stopniu ulgi podatkowe zachęciły do tworzenia spółek z udziałem kapitału zagranicznego. Wątpliwości pozostawia jednak to, czy spółki te rzeczywiście przynosiły korzyści polskiej gospodarce.
Zdaniem Ewy Sadowskiej-Cieslak, głównego specjalisty w Departamencie Analiz i Badań NBP były to z reguły spółki o minimalnym wymaganym kapitale zakładowym, wynoszącym wówczas 50 tys. USD i w tym czasie wiele spółek zostało utworzonych głównie w celu uzyskania zwolnień podatkowych. Znalazło to odzwierciedlenie w obniżeniu wartości kapitału przypadającego średnio na jedna spółkę. Wynosiła ona 231 tys. USD [8].
Ustawodawcy dość szybko wyciągnęli wnioski z sytuacji. Kolejna ustawa o spółkach z udziałem zagranicznym, uchwalona w lipcu 1991 r. była bardziej precyzyjna i próbowała zachęcać by zagraniczny kapitał inwestował tam, gdzie był najbardziej pożądany, a więc w miejscach zagrożonych największym bezrobociem. Wspomniana ustawa przewidywała możliwość zwolnień podatkowych dla spółek, w których wkłady kapitału zakładowego bądź akcyjnego przekraczały równowartość 2 mln euro oraz jeśli spełniony był jeden z następujących warunków:
- siedziba spółki znajdowała się w regionach objętych bezrobociem strukturalnym,
- inwestorzy zapewniali wdrożenie nowych technologii,
- eksport spółek przekraczał co najmniej 20 procent ogólnej wartości ich sprzedaży [33].
Ulgi podatkowe przyznawał minister finansów za pośrednictwem ministra przekształceń własnościowych na wniosek spółki. Kwota ulg w podatku dochodowym nie mogła być niższa od wartości transakcji nabycia lub objęcia udziałów lub akcji przez podmioty zagraniczne. Ulgi podatkowe mogły być cofnięte, a należny podatek podlegałby zapłaceniu, gdyby w okresie dwóch lat od upływu terminu zwolnienia nastąpiła likwidacja spółki lub obniżenie jej kapitału zakładowego czy akcyjnego.
Przytoczone warunki wskazują na to, jak bardzo zależało władzom polskim na przyciągnięciu kapitału zagranicznego. Jednocześnie pośrednio wskazują, w jakim stanie znajdowała się krajowa gospodarka, skoro inwestorów trzeba było zachęcać szczególnymi ulgami i ustawowo zabezpieczać się przed ich ewentualną ucieczką.
Zdaniem Ewy Sadowskiej-Cieślak ulgi były przyznawane zgodnie z przepisami, ale w praktyce w sposób dyskrecjonalny, w zaciszu ministerialnych gabinetów, a ich maksymalna wielkość zależna była od kapitału zainwestowanego przez inwestora. Nie wiadomo wiec, ile spółek otrzymało ulgi i czy obowiązują one do dnia dzisiejszego. Brak inwentaryzacji tych ulg powoduje, ze nie można w sposób jednoznaczny wypowiedzieć się na temat zysków i strat, jakie zanotowała gospodarka polska na skutek tego rodzaju polityki [8].
Uproszczenie i zliberalizowała warunków inwestowania dla firm zagranicznych spowodowało większy napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych do Polski. W roku 1992, a więc po wejściu w życie nowej ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym, inwestycje wzrosły z 291 do 924 mln dol., a więc ponad trzykrotnie [21].
Jedna z kolejnych nowelizacji ustawy z 1991 r. skreśliła te przepisy, na mocy których inwestorzy zagraniczni mieli prawo ubiegać się o ulgi podatkowe [34]. Od tego czasu polskie ustawodawstwo nie zawiera szczególnych regulacji podatkowych odnoszących się wyłącznie do inwestorów zagranicznych.
Po spełnieniu minimum warunków stawianych wobec krajów zapraszających inwestorów zagranicznych (gwarancje bezpieczeństwa, stabilne warunki prawne, przejrzyste prawo i procedury administracyjne, stabilna gospodarka, rozwinięta infrastruktura zwana otoczeniem biznesu) Polsce udało się zachęcić znacznie większy kapitał niż poprzednio za pomocą ulg podatkowych. Właśnie od lat 1995 i 1996 kiedy sytuacja w krajowej gospodarce na dobre się ustabilizowała, inwestycje zaczęły płynąć do Polski szerokim strumieniem - 2,5 mld w roku 1995 i 5,2 mld dolarów w 1996 roku. Gdy tymczasem od początku procesu transformacji, do końca 1994 było to 4,3 mld dolarów.
Istnieje jednak wiele możliwości korzystania z ulg podatkowych, z których spółki z udziałem kapitału zagranicznego, będące polskimi podmiotami prawnymi, mogą korzystać na równi z podmiotami polskimi. Mam tu na myśli przede wszystkim ustawę o Specjalnych Strefach Ekonomicznych.
2.1 Znaczenie specjalnych strefy ekonomicznych jako czynnika stymulującego bezpośrednie inwestycje zagraniczne
Nie sposób nie wspomnieć tu o szczególnym rodzaju zachęty dla zagranicznych inwestorów, jakim są specjalne strefy ekonomiczne (SSE). Wiadomo, ze kapitał najchętniej jest lokowany właśnie w „rajach podatkowych”, a takimi są właśnie polskie SSE. Zgodnie z art.12.ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z dnia 20 października 1994 r. (Dz. U. z dnia 23 listopada 1994 r.) dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych [32]. Wielkość zwolnień podatkowych określa rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające strefy z zachowaniem zasad określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 60, poz. 704) [38].
Do korzystania z ulg uprawnione są firmy, które albo zainwestują określoną sumę pieniędzy, albo zatrudniły wymaganą liczbę pracowników. Warunki w każdej ze stref są różne. Kto je wypełnia przez pierwsze dziesięć lat działalności w strefie, nie płaci podatku dochodowego. Po ich upływie ulga wynosi 50% i obowiązuje do końca istnienia strefy [5].
Uchwalenie ustawy o SSE było próbą skierowania inwestorów zagranicznych do najsłabiej rozwiniętych obszarów Polski. Do 30 czerwca 1997 roku powstało sześć SSE. Pierwsza ustanowiona została w Mielcu (rejonie charakteryzującym się wysoką stopą bezrobocia) we wrześniu 1995 r. Do końca kwietnia 1997 r. wydano 22 zezwolenia na działalność w tej strefie. Podmioty, które je uzyskały, są to w większości firmy z udziałem kapitału zagranicznego. Zadeklarowały one inwestycje w wysokości około 2,212 mld zł oraz stworzenie około 3,5 tys. nowych miejsc pracy do 2000 roku. Dzięki już uruchamianym w strefie inwestycjom, do końca 1996 roku, stworzono tam około 520 miejsc pracy. Według planów z 1996 roku w sumie w tej strefie ma być ich 7 tys. [23]. Te założenia już zostały częściowo przekroczone gdyż z danych zebranych przez Ministerstwo Gospodarki wynika, że do końca 2000 roku w tej strefie zainwestowano 1,328 mld zł i utworzono 7 344 miejsc pracy.
SSE tworzono z reguły w tzw. "starych regionach przemysłowych" i województwach najsłabiej rozwiniętych gospodarczo, o wysokim poziomie bezrobocia. Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów i Komitet Rozwoju Regionalnego Rady Ministrów pozytywnie oceniły wpływ SSE na zacieranie różnic w rozwoju kraju i łagodzenie procesów transformacji. Dlatego 8 września 1997 roku oba komitety rekomendowały Radzie Ministrów projekty utworzenia 9 nowych Specjalnych Stref Ekonomicznych [17].
W sumie w Polsce działa 15 SSE, a w woj. podlaskim jedna - Specjalna Suwalska Strefa Ekonomiczna. Województwo suwalskie wyróżniało się na tle kraju jedną z najwyższych stóp bezrobocia w kraju - 20,6% - (przy średniej krajowej 11% ).
SSSE powstała w 1996 roku. Początkowo działalność gospodarczą w suwalskiej strefie prowadziło 5 firm (dane z września 1997 r.). Zgodę na prowadzenie działalności posiadały jednak 33 podmioty. Strefa ma niski - w stosunku do innych specjalnych stref ekonomicznych - próg inwestycyjny, który wynosił 350 tys. euro lub zatrudnienie minimum 40 osób. W ciągu pierwszego roku działalności wydatki inwestycyjne 5 działających firm wyniosły ponad 5,5 mln zł. Największym inwestorem w strefie jak do tej pory jest koreańska spółka Sung-ZEM Polska, która produkuje reflektory i sprzęt elektryczny do samochodów Daewoo-FSO. Według planów z 1997 roku do końca 2000 roku miało tam znaleźć pracę ponad 900 osób [12, s. 9]. Efekty są jednak lepsze od spodziewanych, gdyż według danych Ministerstwa Gospodarki do końca 2000 roku w strefie powstało 1567 nowych miejsc pracy, a zainwestowano tam 287 mln zł.
W sumie w 15 strefach zainwestowano już ponad 65 miliardów złotych, a 80% tej kwoty przypada na kapitał zagraniczny. Jest to co prawda tylko nieco ponad 4% ogólnej kwoty zagranicznych inwestycji w Polsce. Z samej istoty tworzenia stref wynika, ze inwestycje na nich dokonywane to budowy od zera. W takiej sytuacji zazwyczaj inwestor nie utrzymuje starego parku maszynowego - jak w przypadku zakupu firmy państwowej, ale wyposaża swoja fabrykę w maszyny , urządzenia i najnowocześniejsze technologie. Lokowane w strefach inwestycje, są to więc w ogromnej większości najbardziej pożądane na całym świecie inwestycje typu greenfield. Poza tym dzięki inwestycjom w SSE przybyło 28,6 tys. miejsc pracy. Na początku 2001 roku inwestorzy deklarowali wyłożenie w polskich SSE kolejnych 11,5 mld zł oraz zatrudnienie 67 tys. pracowników [26].
Z raportu sporządzonego przez ministerialny Departament Rozwoju Regionalnego wynika, że inwestycje w SSE to aż 1/3 nowych zagranicznych inwestycji o charakterze produkcyjnym. Struktura branżowa zagranicznych firm działających w SSE jest urozmaicona. Dużą rolę odgrywa rozwijający się w strefach przemysł motoryzacyjny i to bynajmniej nie tylko za sprawą gliwickiej inwestycji Opla (należy do koncernu General Motors). W strefach działają bowiem producenci podzespołów i całych modułów motoryzacyjnych (wystarczy wspomnieć fabrykę silników Isuzu w Tychach i przymiarki Toyoty do produkcji skrzyń biegów w Wałbrzychu oraz samochodów w Dąbrowie Górniczej). Strefy nie są idealnym narzędziem przyciągania kapitału, ale jak na razie jednym z najskuteczniejszych.
Mimo wielu pozytywnych efektów jakie dało utworzenie SSE ich funkcjonowanie jest dużym problemem w trakcie negocjacji warunków członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Unia nie zgadzała się ani na powstanie nowych stref, ani nawet na zachowanie ulg inwestycyjnych w strefach już istniejących. Polscy negocjatorzy chcieli zaś by firmy, które już zainwestowały zachowały nabyte ulgi. Wsparcie udzielane firmom funkcjonującym w SSE na mocy dotychczas obowiązujących przepisów jest jednak niezgodne z regułami unijnymi. Europejskie prawo zezwala, aby w regionach uboższych, o dochodzie na mieszkańca niższym niż 60% średniej UE pomoc państwa stanowiła do 50% kosztów inwestycji (w takiej właśnie sytuacji są wszystkie strefy poza zlokalizowanymi na Mazowszu). Pomoc państwa może wynieść dodatkowo 15 pkt.%, jeśli inwestuje małe lub średnie przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 250 osób, a jego obroty nie przekraczają 40 mln euro rocznie. Dlatego od początku 2001 roku obowiązują w Polsce nowe zasady preferencji dla firm, które chcą inwestować w SSE. Zwolnienie od podatku dochodowego nie może przekroczyć 50% kosztów poniesionych na inwestycje. Jest to górna granica, wiele stref ma być sklasyfikowanych znacznie poniżej wartości 50% Wysokość ulgi zależy od kondycji gospodarczej regionu, w którym znajdują się strefy. Ulgi uzyskane przed 1 stycznia 2001 roku obowiązują nadal [4].
Po zmianie przepisów pomoc przedsiębiorcom w SSE jest rozumiana jako regionalne wsparciem w rozumieniu ustawy o pomocy publicznej. Zezwolenie do prowadzenia działalności gospodarczej w SSE uprawnia do zwolnienia z podatku dochodowego, co jest uważane za pomoc publiczną, której wielkość jest sumowana, jeśli przedsiębiorca korzysta np. ze zwolnień z podatków i opłat lokalnych lub preferencyjnych kredytów. Jest to więc zgodne z ustawodawstwem obowiązującym w UE. Dotychczas wydano 300 zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych (SSE), przekazaną tam pomoc publiczną wyliczono na 119 mln zł, co stanowi 1,7% wartości zrealizowanych inwestycji. Ze wstępnych szacunków wynika, iż tylko 30-50 inwestorów otrzymało wsparcie, które przekracza unijne limity [18].
Problemem w negocjacjach z UE wciąż pozostaje jednak fakt, że przedstawiciele Unii stanowczo domagają się likwidacji ulg już przyznanym inwestorom. Polska zabiegała i będzie zabiegać o utrzymanie praw nabytych przez inwestorów, którzy zainwestowali w specjalnych strefach ekonomicznych. Mają one obowiązywać do wygaśnięcia zezwoleń, tj. co najmniej do 2017 r.
3.Czeskie i węgierskie rozwiązania prawne stymulujące bezpośrednie inwestycje zagraniczne
Od początku lat dziewięćdziesiątych z roku na rok rośnie wartość BIZ lokowanych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Jeszcze w 1994 roku było to zaledwie 6 mld USD, ale już w roku 1999 - 25 mld USD, a w rok później - 27 mld USD. BIZ odgrywają więc coraz poważniejszą rolę dla gospodarek krajów przechodzących transformację gospodarczą. W 1994 roku zagraniczne inwestycje stanowiły 8,8% nakładów inwestycyjnych w tych państwach, a w 1999 roku już 17,6% [30, s. 34-36].
W początkowej fazie napływu BIZ do krajów na podobnym jak Polska etapie transformacji gospodarczej (Czechy i Węgry), większość napływającego kapitału była nakierowana na wykupienie akcji bądź udziałów w prywatyzowanych przedsiębiorstwach państwowych. Później, kiedy najbardziej atrakcyjne firmy zostały już wykupione przez zagraniczne przedsiębiorstwa obserwowano znaczne zmniejszenie strumienia inwestycji kierowanych do tych krajów. Rządy Czech i Węgier, by zwiększyć konkurencyjność swoich państw, jako obszarów do których kierowane są inwestycje, przyjęły nowe regulacje prawne (1997 - Czechy, 1998 - Węgry), zapewniające inwestorom zachęty finansowe, m.in. w formie dotacji za utworzenie określonej liczby miejsc pracy lub określoną wysokość poniesionych nakładów. W efekcie przyniosło to zwiększenie napływu BIZ do tych państw, osłabiając znacznie pozycję konkurencyjną Polski. Zresztą nawet Unia Europejska uznała czeski system ulg proinwestycyjnych za najbardziej przejrzysty spośród wszystkich krajów regionu [15].
3.1 Stan bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Czechach
W latach 1994-1996 w Czechach lokowano rokrocznie około 1,5 mld dolarów bezpośrednich inwestycji zagranicznych [13]. Po zakończeniu najważniejszych procesów prywatyzacyjnych w 1997 r. napływ BIZ zmniejszył się do poziomu około 1,3 mld. Jednak wprowadzenie, poprzez zmianę prawa, nowych bodźców inwestycyjnych (w 1997 roku zaczęła obowiązywać specjalna ustawa oferująca wiele ulg i preferencji dla inwestorów) sprawiło, że w 1998 roku zagraniczne inwestycje osiągnęły poziom 2,5 miliarda dolarów - co stanowi prawie dwukrotny wzrost w porównaniu z poprzednim rokiem [7]. W pierwszym kwartale 1999 roku tempo napływu inwestycji było nadal wysokie i wyniosło około 580 milionów dolarów, a łączna kwota inwestycji na koniec grudnia zamknęła się rekordową kwotą 4,88 miliardów USD [11], a według innych danych UNCTAD nawet około 6 mld USD. Oznacza to, że był to drugi z rzędu rok, kiedy wartość BIZ wzrosła tam niemal dwukrotnie. W 2000 roku napłynęło do Czech około 4,6 mld USD w postaci BIZ [30, s. 34-36].
W całości inwestycji dokonanych w Czechach do końca 1996 r. dominowały inwestycje w takie branże jak: transport i łączność - 22%, przemysł samochodowy - 15% i przemysł artykułów konsumpcyjnych - 13,9%. Najwięksi inwestorzy w Czechach to Niemcy, na które przypada 28% kapitału ulokowanego w tym kraju oraz Holandia - 14,5% i USA - 14,4%. Dalsze miejsca zajmują: Szwajcaria, Francja i Austria [16].
Na mocy wprowadzonych w Czechach w 1997 roku przepisów podstawowym warunkiem udzielenia ulgi inwestycyjnej jest zainwestowanie ponad 175 mln czeskich koron, czyli ok. 5 mln USD. Dotyczy to regionów o stopie bezrobocia przewyższającej średnią krajową. Poza nimi wartość inwestycji musi przekroczyć 350 mln koron (ok. 10 mln USD). Jeżeli nowy inwestor spełni te warunki, przysługuje mu ulga w podatku dochodowym na 10 lat. Jeżeli firma już istniała, ma prawo do zwolnienia od płatności tego podatku na pięć lat. Inwestorzy otrzymują także granty na nowo powstałe miejsca pracy i szkolenia pracowników. Takie przywileje mogą otrzymać firmy głównie z branży przetwórczej i high-tech [20].
Czechy zachęcają także inwestorów m.in. za pomocą bezzwrotnych pożyczek na obniżenie cen ziemi, zwolnień z cła na import maszyn czy obniżenia o 15% podstawy opodatkowania kosztu zakupu nowych maszyn i technologii, jeżeli firma jest ich pierwszym właścicielem [25]. W Polsce, poza Specjalnymi Strefami Ekonomicznymi, takie ulgi inwestorom obecnie nie przysługują.
Przykładem tego, że czeskie ustawodawstwo jest bardzo skutecznym instrumentem nowej polityki aktywnego pozyskiwania dla kraju inwestycji jest niedawna inwestycja Philipsa. Rywalizowały o nią Polska i Czechy. Czeska oferta przebiła jednak polskie propozycje. W ocenie PAIZ Philips otrzymał od rządu czeskiego pomoc wartości 40 mln euro. Poza tym dzięki dotacjom firma kupiła ziemię pod zakład taniej, niż mogłaby to zrobić w Polsce.
Niestety podobnie może stać się z inwestycją, którą planuje w Europie Środkowej konsorcjum Toyoty, Citroena i Peugeota. Początkowo o lokalizację inwestycji wartej około 1 mld euro, która ma dać pracę 2 tys. osób (nie licząc dodatkowego zatrudnienia w firmach, które będą kooperować z fabryką), rywalizowały Polska, Czechy i Węgry. Według informacji z początku grudnia 2001 roku, koncerny po wstępnej selekcji brały już pod uwagę tylko dwie lokalizacje: w Dąbrowie Górniczej (woj. śląskie) i czeskim Kolinie. Wiele wskazuje na to, że Polacy przegrają rywalizację i fabryka powstanie u naszych południowych sąsiadów. Dzięki obowiązującej tam ustawie o wspieraniu inwestycji są oni w stanie zaoferować nie tylko ulgi podatkowe, ale także granty na szkolenie pracowników i tworzenie nowych miejsc pracy o wielomilionowej wartości. Z tych powodów ich oferta wydaje się inwestorom być bardziej korzystna niż Polska.
3.2 Stan bezpośrednich inwestycji zagranicznych na Węgrzech
Wartość kapitału zagranicznego, zainwestowanego na Węgrzech od początku lat 90. do końca 1997 roku wynosi około 18 mld dolarów. Jest tam zarejestrowanych 31 tys. firm całkowicie lub częściowo zagranicznych. Z 200 największych firm na Węgrzech 134 są całkowicie zagraniczne. Obecność firm zagranicznych w dużym stopniu przyczynia się do wprowadzenia w kraju nowoczesnych technologii. Firmy zagraniczne tworzą też nowe miejsca pracy. Częściowo dzięki nim bezrobocie, które w 1995 roku wynosiło 12%, spadło w 1997 roku do 10% [28].
Dzięki nowocześniejszym technologiom, lepszemu zarządzaniu firmami inwestorzy zagraniczni mają przewagę nad firmami z większościowym udziałem węgierskim. Ich obroty handlowe są aż o ponad 60% większe niż osiągane przez firmy krajowe. W firmach zagranicznych zatrudnionych jest 600 tys. osób, z reguły o wysokich lub średnich kwalifikacjach. Nowe technologie i organizacja pracy "importowane" na Węgry przez firmy zagraniczne mają poprawić ogólny poziom pracy. W dużym stopniu zależy to jednak od tego, jak szybko firmy węgierskie będą w stanie nawiązać kontakty robocze z przedsiębiorstwami zagranicznymi i czy system szkolnictwa w kraju przystosuje młodzież do nowych warunków gospodarczych i nowych wyzwań. Przedsiębiorstwa zagraniczne działające na Węgrzech potroiły eksport w latach 1994-96. Na firmy z udziałem zagranicznym przypadało w 1997 roku około 30% produkcji i 70% węgierskiego eksportu [28].
Najwięksi inwestorzy na Węgrzech to Niemcy, na które przypada 28% kapitału ulokowanego w tym kraju. W dalszej kolejności są: USA - 26%, Austria - 10,5% i Francja - 10% zainwestowanego kapitału. Szybko wzrasta wielkość inwestycji z Wielkiej Brytanii, Izraela i Japonii. Największym zainteresowaniem inwestorów cieszył się sektor przemysłowy, w którym ulokowano 50% kapitału. Na telekomunikację przypadło 14%, a na handel 9,5% zainwestowanego kapitału. Z kolei w dziale przemysłu najwięcej BIZ napłynęło do sektora maszynowego i spożywczego oraz motoryzacyjnego, elektronicznego, farmaceutycznego i chemicznego [10].
Wyraźnie widać, że inwestorzy zagraniczni wolą lokować kapitał w bardziej rozwiniętej zachodniej części Węgier niż na zacofanym wschodzie kraju. Prawie połowę całego kapitału zainwestowali cudzoziemcy w Budapeszcie i województwie stołecznym, jedną trzecią w zachodniej części Węgier i tylko około 20% w zacofanej wschodniej połowie kraju.
W 1997 roku rząd węgierski oceniał, że wkrótce wyczerpią się możliwości inwestycji zagranicznych w procesie prywatyzacji na Węgrzech, a zainteresowanie poważnych inwestorów Węgrami maleje. Do końca 1997 roku Węgrzy sprywatyzowali większość zakładów i w rękach państwa pozostało tam zaledwie 20% firm, a niemal połowa węgierskich przedsiębiorstw należy do zagranicznych inwestorów [6].
Tamtejsze władze chciały podtrzymać atrakcyjność kraju dla inwestorów zagranicznych. Zależało im jednak na skierowaniu pieniędzy do zaniedbanej wschodniej części kraju. Dlatego na mocy wprowadzonych w 1998 roku przepisów prawnych, firmy inwestujące tam ponad 3 mld forintów (ok. 15 mln dolarów) były całkowicie zwolnione z podatków przez 10 lat. Poza tym zapewniono inwestorom granty w wysokości do 20% kosztów całej inwestycji, w przypadku gdy przekracza ona 50 mln forintów oraz granty na wprowadzanie w przedsiębiorstwach systemów zarządzania jakością według norm ISO i tworzenie nowych miejsc pracy (do 1,5 mln forintów na stworzone stanowisko). Podstawową zachętą do inwestowania na Węgrzech jest wreszcie niska stawka podatku od firm, która wynosi zaledwie 18% [25].
Wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych już przyniosło efekty. O ile w 1996 i 1997 r. zagraniczne firmy inwestowały na Węgrzech po około 2 mld dolarów rocznie, to mimo zakończenia procesów prywatyzacyjnych napływ BIZ nie zmniejszył się: 2,036 mld USD w 1998 roku i 1,944 mld USD w 1999 roku oraz około 2 mld w 2000 roku. W sumie od początku transformacji do końca 2000 roku zainwestowano na Węgrzech około 21,5 mld USD w formie BIZ [19n, 29, s. 34-36].
4.Polityka polskich władz państwowych wobec inwestorów zagranicznych
Porównanie przepisów prawnych normujących kwestie związane z lokowaniem BIZ w Czechach, na Węgrzech i w Polsce, nieodparcie prowadzi do wniosku, że pod tym względem dwa pierwsze kraje są o wiele bardziej atrakcyjnym miejscem do inwestowania niż Polska. Obecnie nasze ustawodawstwo nie oferuje już spółkom z udziałem kapitału zagranicznego żadnych specjalnych ulg podatkowych, czy przywilejów korzystniejszych niż mają firmy polskie. Jednak spółki te nadal korzystają z ulg przyznawanych im hojnie na początku lat 90.
Nikt nie prowadzi ewidencji tych ulg, nie sposób wiec wymienić nazwy firm i podać wysokości zwolnień podatkowych. Niemniej jednak w wypowiedziach przedstawicieli stowarzyszeń i organizacji biznesowych, którzy wspominają o korzystnych ulgach i zwolnieniach dla spółek z udziałem kapitału zagranicznego, których nie mają firmy polskie, tkwi ziarno prawdy [8].
Według raportu NBP z maja 2000 roku, ogólny klimat do inwestowania w Polsce, nie tylko dla podmiotów zagranicznych, znacznie się pogorszył. O ile w 1998 r. zanotowano wzrost nakładów inwestycyjnych przedsiębiorstw o 24% w stosunku do roku poprzedniego, to na koniec 1999 r. wskaźnik ten wyniósł już tylko 3% Ta inwestycyjna dekoniunktura przeniosła się na inwestorów zagranicznych.
Nie da się przecenić roli zagranicznego kapitału w prywatyzowaniu polskiej gospodarki. Jest oczywiste, ze fundusze krajowe nie wystarczyłyby na zakup ogromnej masy prywatyzowanego majątku narodowego. Wprawdzie częstokroć stawia się zarzuty sprzedaży naszych firm za bezcen, ale zwykle zapomina się przy tym, ze zagraniczny kupiec przejmuje przedsiębiorstwo zadłużone, źle zorganizowane i produkujące złe jakościowo wyroby. Bywa, ze dopiero inwestycje zagraniczna pozwala ustabilizować sytuację finansową firmy i rozwinąć produkcję.
Poza tym zagraniczne inwestycje pomogły w napływie do polskich przedsiębiorstw nowoczesnego know-how i nowych technologii. Jak wynika z analizy Rządowego Centrum Studiów Strategicznych spółki zagraniczne najczęściej stosują rozwiązania technologiczne i maszyny, które mają około 5 lat. Oznacza to, że są to nowe technologie, choć nie zawsze najnowsze [27].
Do 1996 roku kapitał zagraniczny napływał głównie do pracochłonnych gałęzi gospodarki. Inwestorów interesowały także tzw. przemysły brudne i uciążliwe dla środowiska. Obok inwestycji proekologicznych podejmowanych przez inwestorów zagranicznych są także przykłady, że firmy te przenoszą do Polski również technologie już niedozwolone w ich krajach macierzystych lub takie, których nie będzie można wykorzystywać w najbliższej przyszłości.
Jeżeli chodzi o wydajność pracy w spółkach z udziałem kapitału zagranicznego kształtuje się na poziomie wyższym niż przeciętny w Polsce. Oprócz korzystania z nowoczesnych technologii wynika to m. in. z faktu, iż takie spółki więcej inwestują w kapitał ludzki
Do negatywnych stron BIZ należy zaliczyć duży wpływ firm z udziałem kapitału zagranicznego na rosnący ujemny bilans handlowy Polski. Zagraniczne firmy mają zdecydowanie większą skłonność do importu niż eksportu. Skłonność ta mierzona stosunkiem przyrostu wartości importu do przyrostu dochodów, jest znacznie większa niż w przypadku eksportu. Oznacza to, że rośnie udział importu w produkcji globalnej tych przedsiębiorstw i jak pokazują badania RCSS, jest to wzrost szybszy niż ma to miejsce w firmach krajowych. Z analizy przeprowadzonej przez IKiCHZ wynika, że w 1996 r. 2/3 deficytu handlowego Polski powstało w przedsiębiorstwach z udziałem kapitału zagranicznego, które stanowiły 12 proc. ogółu podmiotów gospodarczych w tym czasie, zatrudniały 5 proc. pracujących, a eksportowały 38 proc. i importowały prawie 48 proc. ogółu towarów [27]. Ten import jest jednak w dużej mierze importem inwestycyjnym, a więc korzystnym dla polskiej gospodarki.
W latach 1990-1997 prywatyzacją kapitałową objęto 228 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Inwestorzy zagraniczni nabyli w tym czasie udziały w 83 spółkach jako inwestorzy strategiczni i w 16 spółkach jako inwestorzy mieszani. Łączne wpływy za ten okres z tytułu sprzedaży akcji przekształcanych przedsiębiorstw państwowych wyniosły w tym okresie 5,6 mld złotych. Jeżeli zaś chodzi o całość procesów prywatyzacyjnych, do 30 września 1998 roku przekształceniami własnościowymi objęto 4522 z ogółu istniejących w 1990 roku 8441 przedsiębiorstw państwowych tj. 53,6% przedsiębiorstw. Najwięcej podmiotów objęło prywatyzacją bezpośrednią - 1649 tj. 36,5% przedsiębiorstw objętych przekształceniami. Likwidacji z przyczyn ekonomicznych poddano 1567 (34,7%) przedsiębiorstw, natomiast skomercjalizowano 1306 (28,8%) z czego 512 zostało wniesionych do Narodowych Funduszy Inwestycyjnych [29].
Ankieta przeprowadzona wśród członków Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce wskazuje, ze inwestowaniu w naszym kraju sprzyjają przede wszystkim przyczyny rynkowe, związane z liberalizacja naszej gospodarki po 1989 roku i ze stosunkowo dużą chłonnością naszego rynku. Te przyczyny wskazało 65% ankietowanych.
Do inwestowania w naszym kraju zachęca tez położenie geograficzne - wielu zagranicznych przedsiębiorców tworzy u nas centra produkcyjne i dystrybucyjne na Europę Środkową i Wschodnią. Pozytywnie ocenia się też poziom siły roboczej, choć w dziedzinach, takich jak zarządzanie i marketing nasze umiejętności wciąż pozostawiają sporo do życzenia. Czynnikami zniechęcającymi do podejmowania działalności gospodarczej w Polsce są zaś: duży stopień skomplikowania prawa, wysokie podatki i słabo rozwinięta infrastruktura gospodarcza [24].
Podobne wyniki przynoszą inne ankiety, prowadzone np. przez PAIZ czy centra badań marketingowych. Dodatkowo wspomina się w nich o dobrych perspektywach wzrostu gospodarczego i dużych szansach na członkostwo w UE. Niektórzy respondenci podkreślają stosunkowo dużą niezależność gospodarki od polityki w porównaniu np. z Rosja, a także stosunkowo niewielki wpływ rosyjskiego kryzysu finansowego na klimat inwestycyjny w Polsce.
Szczególne miejsce wśród bodźców inwestycyjnych zajmują koszty polskiej siły roboczej. Jeszcze do niedawna podkreślano, ze przeciętne miesięczne koszty pracy jednego zatrudnionego są o 85% mniejsze niż w Niemczech i o 30-50% mniejsze niż w krajach Unii o najtańszej sile roboczej (np. w Portugalii i Grecji). Jednak ostatnio słychać coraz częściej, ze pod tym względem jesteśmy coraz mniej konkurencyjni (choć brak jednoznacznego potwierdzenia w liczbach). Przedsiębiorcy twierdza, ze cena godziny pracy jest w Polsce najwyższa spośród wszystkich państw Europy Środkowej i Wschodniej. O czym przesądzają przede wszystkim wysokie podatki i narzuty socjalne.
Polska Rada Biznesu zwróciła niedawno uwagę, ze po zsumowaniu wszystkich obciążeń (podatki, składki na ubezpieczenia społeczne itd.) wynosi ono prawie 100% wynagrodzenia netto. Koszty zatrudnienia mogą dodatkowo wzrosnąć, jeżeli przyjęte zostaną propozycje ustawowego skrócenia czasu pracy. Właściciele firm szacują, ze dołoży to dodatkowe 7% kosztów. Zdaniem przedsiębiorców niska konkurencyjność polskiej siły roboczej wynika także z niższej niż na Zachodzie wydajności pracy. Ale w firmach z udziałem zagranicznym nowoczesne systemy zarządzania jakością nieco ten wskaźnik poprawiają. Raport Rządowego Centrum Studiów Strategicznych z listopada 1999 r. wskazuje, ze wydajność pracy w firmach z kapitałem zagranicznym jest średnio o 80% wyższa niż przeciętna w gospodarce narodowej. W niektórych branżach wynik ten był jeszcze lepszy. W transporcie, składowaniu i łączności wydajność pracy była aż czterokrotnie wyższa od średniej krajowej.
Zdaniem Stefana Lewandowskiego, prezesa Izby Przemysłowo-Handlowej Inwestorów Zagranicznych: „Polska jest tanim krajem, który niedługo będzie w Unii Europejskiej. Mówi się, co prawda, o wysokim opodatkowaniu siły roboczej, ale jej podstawowy koszt jest wciąż bardzo tani. Problemem nie jest stawka godzinowa ani wysokie stawki ZUS, lecz jej niska wydajność. To z kolei wynika z ogólnego zacofania gospodarki i zbyt małych inwestycji na jedno miejsce pracy. Gdy będziemy już członkiem UE, przedsiębiorcy chętnie będą przenosić do nas produkcje, by być bardziej konkurencyjnymi. Ulgi podatkowe stosowane przez sąsiadów Polski są bardzo poważna zachętą dla inwestorów. Rząd polski powinien utrzymać różne formy ulg w specjalnych strefach ekonomicznych i przyjrzeć się temu, co się dzieje dookoła Polski. Nie powinno się na przykład lekceważyć reformy podatkowej w Rosji. Tam jest może mniej bezpiecznie z prowadzeniem biznesu, ale właściwie nie trzeba produkować na eksport - tak wielki jest tamtejszy rynek wewnętrzny”.
Tymczasem w Polsce rozwiązania prawne nie przewidują specjalnego wspierania inwestorów poza ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych, regulującą udzielanie pomocy publicznej przedsiębiorcom, inwestującym na terenie istniejących specjalnych stref. Ustawa ta nie ma jednak zastosowania dla przedsiębiorców inwestujących na innych obszarach. Ponadto istnieją pewne udogodnienia oferowane na mocy innych aktów prawnych, jak np. możliwość obniżenia przez gminy stawek podatku od nieruchomości oraz od środków transportu, dopłaty do szkoleń dla pracowników, obniżenie podatku naliczonego przy zakupie towarów i usług, otrzymania gwarancji kredytowych, dopłat do kredytów lub kredytów preferencyjnych. Jednak udogodnienia te są trudno dostępne i dotyczą bardzo specyficznych zagadnień, dlatego nie mają zasadniczego wpływu na decyzje inwestorów. Co prawda, wprowadzony przez rząd program sukcesywnego obniżania do 2004 r. stawek podatku dochodowego od osób prawnych oraz podwyższenie stawek amortyzacyjnych stosowanych do celów podatkowych, jest korzystny dla przedsiębiorców, nie jest jednak wystarczający dla znaczącego obniżenia kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też tak ważne jest wprowadzenie w Polsce nowych instrumentów prawnych, mogących wpłynąć na zwiększenie zainteresowania przedsiębiorców inwestowaniem w naszym kraju.
5.Rządowy projekt ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji i analiza skutków wprowadzenia go w życie
Takim nowym instrumentem prawnym, który ma zachęcić wszystkich inwestorów, nie tylko przedsiębiorców zagranicznych, ale także krajowych do lokowania kapitału i rozwijania działalności w Polsce jest ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji. Projekt tej ustawy został przyjęty jeszcze przez rząd premiera Jerzego Buzka. Nie został jednak przedstawiony Sejmowi przed wyborami parlamentarnymi z 2001 roku. Po wyborach zmienił się układ sił w Sejmie. Powstała nowa koalicja parlamentarna i rząd premiera Leszka Millera. Rada Ministrów nie odrzuciła projektu ustawy, a po kilku kosmetycznych zmianach został on zaakceptowany przez Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów i rząd, a wkrótce ma trafić do Sejmu. Ustawa ma szanse wejść w życie w I kwartale 2002 roku.
Projekt ustawy zakłada wprowadzenie nowych form wsparcia finansowego dla firm, które inwestują i rozwijają swoją działalność. Sposób oceny i nadzorowania wykorzystania tego wsparcia ma być dostosowany do wymogów ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, a także innych obowiązujących aktów prawnych.
Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie instrumentów prawnych wspierających zarówno podejmowanie nowych inwestycji (w tym także inwestycji polegających na utrzymaniu istniejących miejsc pracy dzięki rozbudowie, czy modernizacji istniejącego zakładu oraz inwestycji w innowacje technologiczne), jak i tworzenie nowych miejsc pracy oraz zwiększanie kwalifikacji pracowników. Wprowadzenie ustawy zwiększy atrakcyjność inwestowania w Polsce i będzie instrumentem wspierającym tworzenie nowych miejsc pracy. Pozwoli także na kierowanie strumienia inwestycji, w tym i BIZ, do regionów najsłabiej rozwiniętych gospodarczo oraz na zwiększanie inwestycji w innowacje technologiczne, poprawiające konkurencyjność polskiej gospodarki.
Udzielanie przez państwo pomocy publicznej przedsiębiorstwom obwarowane zostało wieloma regulacjami prawnymi - nie tylko krajowymi, ale również międzynarodowymi (np. art. 63 Układu Europejskiego), co jest szczególnie istotne w kontekście przyszłego członkostwa Polski w UE. Ponadto zapisy art. 68 Układu Europejskiego nakładają na Polskę obowiązek takiego ukształtowania regulacji prawnych między innymi w kwestii pomocy publicznej, aby pozostawały w zgodzie z uregulowaniami europejskimi w tym zakresie.
Projekt ustawy zapewnia jednakowe traktowanie inwestorów krajowych i zagranicznych na podstawie obowiązujących w Polsce zasad nie dyskryminacji oraz traktowania narodowego, zgodnych z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski. Jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Z uwagi na fakt, że dalszy szybki rozwój gospodarki wymaga zarówno zwiększania jej konkurencyjności, jak i tworzenia nowych miejsc pracy, ustawa proponuje instrumenty wsparcia dla inwestorów, nie wskazując jednocześnie sektorów priorytetowych.
Proponowane w ustawie dotacje na utworzenie miejsc pracy (3500 euro na jedno miejsce pracy) oraz na szkolenia (maksymalnie 1150 euro na szkolenie jednego pracownika) wynikają z obowiązujących przepisów, analizy systemów dotacji stosowanych w innych krajach oraz uwarunkowań krajowych. Proponowany pułap wartości inwestycji 10 mln euro preferuje duże inwestycje. Jednocześnie jednak wprowadzenie możliwości skorzystania ze wsparcia finansowego przez tych przedsiębiorców, którzy utworzyli 20 nowych miejsc pracy, ma na celu rozszerzenie grona beneficjantów ustawy o małych i średnich przedsiębiorców.
W przypadku rozbudowy lub modernizacji istniejącego zakładu początkowo proponowano pułap wartości inwestycji w wysokości 1,5 mln euro przy jednoczesnym utrzymaniu 200 miejsc pracy (lub 100 w obszarach wsparcia) także uwzględnia możliwości firm krajowych. Nowy rząd proponuje jednak jeszcze niższy pułap - 0,5 mln euro inwestycji, przy jednoczesnym utrzymaniu 100 miejsc pracy (lub 50 w obszarach wsparcia). Ma to ułatwić skorzystanie z dotacji małym i średnim przedsiębiorstwom [14]. Ponadto możliwe również będzie wsparcie finansowe inwestycji w innowacje technologiczne oraz przedsięwzięcia poprawiające stan środowiska naturalnego, co ma być również instrumentem wsparcia firm małych i średnich. Wreszcie gminy będą mogły uzyskać dotację na poprawę infrastruktury technicznej pod planowaną inwestycję dla określonego przedsiębiorcy [35].
5.1 Szacunkowe koszty wprowadzenia nowej ustawy
Przy analizie kosztów wprowadzenia ustawy wzięte zostały pod uwagę dane dotyczące napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych do Czech i na Węgry, po wprowadzeniu systemów zachęt inwestycyjnych w tych krajach. Ponadto przeanalizowane zostały dane dotyczące bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Polsce. Szczególną uwagę poświęcono analizie struktury BIZ typu greenfield o wartości powyżej 10 mln euro. Wzięte zostały pod uwagę dane dotyczące wartości wszystkich inwestycji dokonywanych w Polsce, liczby nowych firm powstających w ciągu roku, zajmujących się innowacjami technologicznymi oraz inwestujących w przedsięwzięcia wpływające na poprawę stanu środowiska, a także tworzonych miejsc pracy.
Na podstawie przeprowadzonych analiz oszacowano, że kryteria zawarte w art. 4 i 6 projektu ustawy, czyli szczegółowo określające minimalną wielkość inwestycji i wymogi co do struktury inwestycji, spełniać będzie rocznie:
50 przedsiębiorców inwestujących równowartość w złotych 10 mln euro;
30 przedsiębiorców modernizujących swoje zakłady i utrzymujących co najmniej 200 (100) miejsc pracy, przy nakładach w złotych będących równowartością 2 mln euro;
200 przedsiębiorców inwestujących w nowe zakłady pracy, w których utworzone zostanie co najmniej 20 nowych miejsc pracy, przy średniej wartości inwestycji w wysokości 300 tys. euro.
20 przedsiębiorców inwestujących w przedsięwzięcia innowacyjne, a średnia wartość jednej inwestycji innowacyjnej stanowić będzie równowartość 2 mln euro;
50 przedsiębiorców inwestujących w inwestycje wpływające na poprawę stanu środowiska, a średnia wartość jednej inwestycji stanowić będzie równowartość w złotych 0,5 mln euro;
łączne nakłady inwestycyjne indukowane ustawą wyniosą w ciągu roku 675-685 mln euro, przy czym w pierwszym roku inwestycje wyniosą 340 mln euro;
łącznie w inwestycjach tych powstanie (lub zostanie utrzymanych) po ich uruchomieniu 15 tys. miejsc pracy [35].
Ponadto przyjęto następujące dodatkowe założenia:
szacunki obejmują lata 2002-2005
stałe ceny i kursy walut (euro - 4,1 zł);
założono, że pierwsze nakłady inwestycyjne indukowane ustawą ponoszone będą w roku 2002;
wsparcie wypłacane będzie przedsiębiorcom po udokumentowaniu poniesionych wydatków inwestycyjnych;
78% wykreowanego ustawą popytu inwestycyjnego zostanie zaspokojone podażą krajową, 22% importem inwestycyjnym;
udział importu inwestycyjnego w nakładach inwestycyjnych wyniesie 70%;
efektywna stopa CIT (stosunek podatku dochodowego od osób prawnych do zysku brutto przedsiębiorstw): 2002 - 28%, 2003 - 24%, 2004 - 22%, 2005 - 22%;
stawka podatku VAT od towarów i usług wyniesie 22% [36].
5.2 Szacunek skutków budżetowych wprowadzenia ustawy
Budżetowe skutki ustawy polegające na zmianie przychodów i wydatków budżetu wynikają ze zmiany poziomu strumieni makroekonomicznych, od których zależą przychody i wydatki budżetu. Są to przede wszystkim: strumień podatku od wartości dodanej (VAT), wynagrodzeń (PIT), zysk brutto (CIT) w sektorze przedsiębiorstw oraz import inwestycyjny (cło i opłaty celne).
Tabela 1. Skutki makroekonomiczne ustawy.
RokInwestycje (w mln euro)Inwestycje (w mln zł)Przyrost importu (w mln zł)Przyrost wart. dodanej w sektorze przedsiębiorstw (w mln zł)Przyrost zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw (w osobach)Przyrost zysku brutto (w mln zł)Przyrost wynagrodzeń (w mln zł)20023401 394 ,0 300 ,0 1 094 ,018 574122,652320036852 808 ,5603 ,8 2 204 ,737 4312471 054 ,020046852 808 ,5603 ,8 2 204 ,7 + 883,7 =3 088,4 37 431 +15 000 =52 431247,0 + 99,0 =346,01 054 ,0 + 422,1 =1 476,120056852 808 ,5603 ,8 3 088,4 52 431346 1 476,1Źródło: [36]
Strumienie makroekonomiczne w latach 2002 - 2003 wynikają wyłącznie z "efektu popytowego", zaś w latach 2004 - 2005 łącznie z efektu popytowego i podażowego (wartości zaznaczone drukiem wytłuszczonym). Wartość strumieni wynikających z efektu podażowego w 2004 roku została zaznaczona kursywą.
Wydatki budżetu państwa przy 20% przeciętnego pułapu pomocy publicznej wyniosą w pierwszym roku funkcjonowania ustawy 279 mln zł, a od drugiego roku będą kształtować się na poziomie 561 mln zł. Przy założeniu tego pułapu na poziomie 40% łączne wydatki w pierwszym roku wyniosą 557 mln zł, a od drugiego roku ustabilizują się na poziomie 1,123 mld zł.
Tabela 2. Wydatki budżetu państwa generowane ustawą w mln zł.
RokWsparcie dla gmin*Wsparcie dla przedsiębiorców (pomoc publiczna 20%)Wsparcie dla przedsiębiorców (pomoc publiczna 40%)Łączne wydatki budżetu państwa (pomoc publiczna 20%)Łączne wydatki budżetu państwa (pomoc publiczna 40%)2002139,4139,4418,2278,8557,62003280,8280,8842,5561,61123,32004280,8280,8842,5561,61123,32005280,8280,8842,5561,61123,3Założono, że wsparcie dla gmin na rozbudowę i poprawę infrastruktury wyniosą 10% nakładów inwestycyjnych. Oznacza to, że na jedno nowo utworzone miejsce pracy gmina może uzyskać zwrot poniesionych nakładów infrastrukturalnych w wysokości 14,7 tys. zł.
Źródło: [36]
W pierwszym roku funkcjonowania ustawy należy oczekiwać wzrostu wpływów do budżetu na poziomie ponad 255 mln zł. Dodatkowe generowane ustawą wpływy budżetowe osiągną swój stały poziom w trzecim roku funkcjonowania ustawy i wyniosą około 700 mln zł.
Tabela 3. Wpływy budżetu państwa generowane ustawą w mln zł.
RokPrzyrost VATPrzyrost PITSpadek wydatków na zasiłki dla bezrobotnychPrzyrost CITPrzyrost składki na kasy chorychPrzyrost opłat celnych od importu inwestycyjnegoPrzyrost podatków lokalnychŁączne wpływy do budżetu państwa i budżetów gmin200282,268,613,434,345,810,8X255,12003165,7138,327,059,392,221,7X504,22004232,1193,737,983,6129,221,70,1698,32005232,1193,737,983,6129,221,70,1698,3Źródło: [36]
Przy zakładanym progu pomocy publicznej 20% w pierwszym i drugim roku funkcjonowania ustawy straty budżetowe wyniosą łącznie około 24 mln zł, ale już od trzeciego roku dodatkowe wpływy budżetowe wynosić będą około 136 mln zł rocznie. Przy 40% pułapie pomocy publicznej wydatki budżetu od początku funkcjonowania ustawy będą znacznie przekraczać wpływy. Straty budżetu począwszy od trzeciego roku funkcjonowania ustawy ustabilizują się na poziomie około 425 mln zł.
Dla zbilansowania korzyści i strat budżetu państwa należałoby założyć, że przeciętna wartość pomocy publicznej dla przedsiębiorcy nie przekroczy 25% wartości generowanych ustawą nakładów inwestycyjnych.
Tabela 4. Bilans korzyści i strat wprowadzenia ustawy w mln zł.
RokŁączne wydatki budżetu państwa (pomoc publiczną 20%)Łączne wydatki budżetu państwa (pomoc publiczną 40%)Łączne wpływy do budżetu państwaKorzyści/straty (pomoc publiczna 20%)Korzyści/straty (pomoc publiczna 40%)2002278,8557,6255,1-23,7- 310,72003561,61123,4504,2-57,4- 619,22004561,61123,4698,3136,7- 425,12005561,61123,4698,3136,7- 425,1Źródło: [36]
5.3 Szanse i zagrożenia związane z wprowadzeniem w życie projektu ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji
Ustawa o wspieraniu inwestycji, jak każda inna ustawa stanowiąca o pomocy publicznej, powinna być zgodna z warunkami określonymi w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców z 30 czerwca 2000 r. (Dz. U. nr 60, poz. 704). Założeniem tego aktu prawnego było bowiem wypełnienie normy prawnej art. 63 Układu Europejskiego, zobowiązującego Polskę do przestrzegania zasad udzielania takiej pomocy, które zostały przyjęte przez kraje unijne. Ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców weszła w życie 1 stycznia 2001 roku. Zakreśla ona dość szerokie ramy udzielania takiej pomocy poprzez różnego rodzaju instrumenty prawne np. dotacje, ulgi podatkowe, pożyczki, kredyty oraz poręczenia i gwarancje udzielane na warunkach korzystniejszych niż powszechnie przyjęte na rynku, zaniechania ustalania obowiązku podatkowego lub poboru podatku, odroczenia, rozłożenia na raty zaległości podatkowej oraz zbycia lub oddania do korzystania mienia będącego własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków [38].
Jak widać pomimo istnienia wielu prawnych możliwości wprowadzenia rozwiązań, których celem jest stymulowanie określonych obszarów gospodarczych, projekt ustawy o wspieraniu inwestycji wykorzystuje znikomą ich ilość. Ponadto, biorąc pod uwagę aktualne skuteczne rozwiązania czeskie i węgierskie, tj. wieloletnie zwolnienia od podatku, preferencyjne ceny sprzedaży ziemi, a także szereg innych dźwigni finansowych, należałoby się zastanowić czy proponowane w ustawie rozwiązania przyniosą spodziewane efekty. Projekt ustawy wprowadza bowiem jedynie możliwość udzielenia dotacji na kilka ściśle oznaczonych celów, określonych w węższym zakresie niż w ustawie czeskiej, czy węgierskiej.
Zdaniem wielu przedsiębiorców z dotacji na rozwój inwestycji skorzystają jedynie średnie i duże firmy. Małym przedsiębiorstwom będzie zaś trudno spełnić warunki uzyskania pomocy finansowej. Takiego zdania są m.in. Jędrzej Szynkarczuk, dyrektor marketingu firmy Hoop i Stanisław Lewandowski, wiceprezes Konsorcjum Stali. W wywiadzie dla “Pulsu Biznesu” Jędrzej Szynkarczuk pytany o ocenę projektu ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji powiedział: “Projektowane wsparcie raczej nie wspomoże małego biznesu. Należałoby ustalić niższy próg dla małych przedsiębiorców i przyznawać dotacje także dla mniejszych inwestycji.”, a Stanisław Lewandowski stwierdził: “Proponowane rozwiązania pomogą na pewno średnim i większym firmom. Z ustawy nie skorzystają natomiast mali przedsiębiorcy, bo mimo pomocy państwa nie będzie ich stać na zainwestowanie 10 mln euro, czy nawet 0,5 mln euro”.
Poza tym jak wynika z uzasadnienia, projektodawca przyjął dość optymistyczne założenia co do oczekiwanych rezultatów inwestycji w kraju po wejściu w życie projektowanej ustawy. 50 przedsiębiorstw zainwestuje około 10 mln euro, a dodatkowo 20 przedsiębiorstw zainwestuje w ciągu roku w przedsięwzięcia innowacyjne, o średniej wartości 2 mln euro każde. Wydaje się, iż wzięto pod uwagę dane dotyczące zwiększenia inwestycji po wejściu w życie podobnych regulacji w Czechach, czy na Węgrzech, pomijając fakt, iż rozwiązania w tych państwach oferują dalej idącą pomoc dla przedsiębiorców.
Z kolei specjaliści z resortu gospodarki uznają, że ta ustawa będzie ważnym instrumentem skłaniającym polskie i zagraniczne firmy do inwestowania w naszym kraju. Ministerstwo Gospodarki wystąpi więc o przeznaczenie na dotacje 200 mln zł w budżecie na 2002 rok. Ta kwota może być zmniejszona z powodu złej sytuacji publicznych finansów. Trudna sytuacja budżetowa powoduje też, że nie można obniżyć jeszcze bardziej progu 10 i 0,5 mln euro. Spowodować by to mogło znaczny wzrost liczby napływających wniosków, a pieniędzy i tak nie wystarczyłyby dla wszystkich [9].
Wydaje się więc, że działania resortu gospodarki nie przyniosą wszystkich spodziewanych przez rządowych ekspertów efektów, chociaż ważny jest sam fakt dostrzeżenia problemu i próba znalezienia nowych zachęt dla inwestorów w sytuacji kiedy kończone są w Polsce procesy prywatyzacyjne. Nadal nie rozwiązane pozostają jednak sprawy, które utrudniają działalność inwestorom już obecnym na polskim rynku. Chodzi przede wszystkim o stabilność prawa, ulgi podatkowe i wpieranie eksportu. Ponadto 1999 rok przyniósł kilka rozwiązań prawnych, które osłabiły zaufanie inwestorów do państwa. Było to wprowadzanie podatku dla przedsiębiorstw (od gruntów i budynków) oraz podatek gruntowy w specjalnych strefach ekonomicznych.
Literatura
1.35,5 miliarda USD zagranicznych inwestycji w Polsce - komunikat PAIZ, Warszawa 1999.
2.Aponowicz P. Będzie gorzej niż przed rokiem “Rzeczpospolita” (2001), nr 228.
3.Aponowicz P., Rekord dzięki prywatyzacji, „Rzeczpospolita” (2001), nr 86.
4.Bielecki J., Strefy specjalne do rewizji, "Rzeczpospolita" (2001) nr 91.
5.Bielecki J. Prawo Europejskie jest ważniejsze „Rzeczpospolita” (2001), nr 17.
6.H. Bińczak Zagraniczny kapitał sprzyja eksportowi „Rzeczpospolita” (1998), nr 103.
7.Biuletyn Informacyjny Price Waterhouse Coopers, Warszawa,1999, nr 7.
8.Bobińska M., Spółki zagraniczne - prawdy i mity, „Gazeta Prawna” (2000), nr 74.
9.Buczek K., Firmy mają dostać z budżetu 200 mln zł , "Puls Biznesu" (2001), nr 228.
10.Coraz większa rola inwestorów zagranicznych na Węgrzech - komunikat Polskiej Agencji Prasowej, Warszawa 1997.
11.Gołata K., Szoszkiewicz A., Drogi biznesu, „Wprost” (2000), nr 25.
12.Kubaszewski T., Atrakcyjny Ełk, "Kurier Poranny" (1997), nr 201.
13.Kopeć U., Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w krajach Europy Środkowo-Wschodniej [w] Durka B. (red.) Inwestycje Zagraniczne w Polsce, IKCHZ Warszawa, 1997.
14.Leśniak J. G., Będzie pomoc dla inwestorów, "Rzeczpospolita" (2001), nr 268.
15.Liberska B. Czynniki przyciągające zagraniczne inwestycje bezpośrednie [w] Sadowski Z. (red.) Kapitał zagraniczny w Polsce, Dom Wydawniczy Bellona Warszawa, 1999.
16.Ładyka S. Zagraniczne inwestycje bezpośrednie we współczesnej gospodarce światowej, IKCHZ Warszawa, 1997.
17.Oktaba L., 190 tysięcy miejsc pracy, "Rzeczpospolita" (1997) nr 210.
18.Oktaba L., Mniej specjalnych stref ekonomicznych "Rzeczpospolita" (2001) nr 62.
19.Pokojska M., Nie ma pieniędzy z wielkich prywatyzacji, „Rzeczpospolita” (2000), nr 226.
20.Pokojska M., Co zwabiło Philipsa do Czech „Rzeczpospolita” (2000), nr 226.
21.Pokojska M., Dwa miliardy już i jeszcze dwa, "Rzeczpospolita" (1996), nr 210.
22.Ponad 49 miliardów USD inwestycji zagranicznych w Polsce - komunikat PAIZ, Warszawa 2001.
23.Posiedzenie Rady Ministrów - komunikat Polskiej Agencji Prasowej, Warszawa 1997.
24.Rochowicz P., Jak przyciągnąć obcy kapitał „Gazeta Prawna” (2000), nr 80.
25.Rząd robi zbyt mało „Rzeczpospolita” (2000), nr 298.
26.Sadecki J., Spór o zwolnienia z podatku, "Rzeczpospolita" (2001), nr 23.
27.Walewska D., Kowalik A., Apanowicz P., Informacje - Raport o Bezpośrednich Inwestycjach Zagranicznych, "Rzeczpospolita" (2001), nr 23.
28.Węgry chcą zatrzymać inwestorów zagranicznych - komunikat Polskiej Agencji Prasowej, Warszawa 1997.
29.Wojnicka E., Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w procesie prywatyzacji gospodarki polskiej, IbnGR, Warszawa 1999.
30.World Investment Report 2001, Promoting Linkages, UNCTAD (2001).
31.Uchwała nr 17 Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie określenia preferowanych dziedzin działalności gospodarczej dla spółek z udziałem podmiotów zagranicznych. Monitor Polski (1989), nr 4, poz. 42.
32.Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych - Dziennik Ustaw (1994), nr 123, poz. 600.
33.Ustawa o spółkach z udziałem zagranicznym - Dziennik Ustaw (1991), nr 69, poz. 253
34.Ustawa z dnia 29 marca 1996 roku o zmianie ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym oraz o zmianie niektórych ustaw - Dziennik Ustaw (1996), nr 45 poz. 199.
35.Ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji - projekt rządowy.
36.Ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji - komentarz do projektu rządowego.
37.Ustawa o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych - Dziennik Ustaw (1988), nr 41, poz. 325.
38.Ustawa o o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców - Dziennik Ustaw (2000), nr 60, poz. 704.