Ekonomia sektora publicznego

Literatura:

• podstawowy

• J. „Ekonomia sektora publicznego”, wyd. PWN, 2004 i następne

• Zalewski, „Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego”, wyd. SGH 2007r. w książce „Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym”

• B. Jeżowski, „Nowy paradygmat zarządzania w sektorze publicznym”, w książce „Zarządzanie w sektorze publicznym. Rozwój zrównoważony - metody wyceny”, wyd. SGH, Warszawa 2002r.

• P. Jeżowski, Z. Grzymała, „Przesłanki likwidacji komunalnej zakładów budżetowych”, w serii wydawniczej „Studia i prace kolegium zarządzania i finansów”, wyd. SGH, Warszawa 2009r., zeszyt 92

Tematyka przedmiotu:

- Systemy zarządzania instytucjami w sektorze publicznym

- Służba cywilna (kwestia wzmocnienia służby cywilnej)

- Zarządzanie innowacjami (technologicznymi, poprawy jakości służby publicznej)

Teoria regulacji monopoli

Teoria regulacji kolejnictwa

Regulacja cen i zjawiska cenowej dyskryminacji

- dobra publiczne

- dobra prywatne

- dobra społeczne

Usługi administracyjne świadczone bezpośrednio przez administrację państwową

Usługi społeczne ==||==

Elementy sektora publicznego:

• administracja publiczna szczebla krajowego (administracja rządowa) oraz lokalnego (samorządy lokalne oraz związki gmin) oraz ich jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne. Do tego dochodzi Sejm, sądownictwo

• instytucje para-finansowe: ubezpieczenia społeczne, gospodarka funduszami (np. fundusz pracy, gospodarki rolnej i ochrony środowiska), związki zawodowe, wspólnoty religijne i kultowe,

• bank centralny i banki państwowe oraz inne instytucje publiczne o charakterze oszczędnościowym

• przedsiębiorstwa publiczne (w wąskim tego słowa znaczeniu), tzw. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (ogólnonarodowe, regionalne, lokalne)

• pozostałe przedsiębiorstwa publiczne ze względu na pełny lub częściowy udział w rynku publicznym (spółki Skarbu Państwa, spółki z o.o., spółki akcyjne należące do gmin)

• przedsiębiorstwa, których właścicielami są związki zawodowe, kościoły, stowarzyszenia,

Kryterium zakresu rozmiarów sektora publicznego:

• wydatków budżetowych

• zatrudnienia

• normatywne - sprowadza się do interesu publicznego (nie daje jasnego podziału)

Ekonomia sektora publicznego to w dużym stopniu ekonomia regulacji

3 podstawowe zjawiska zawodności rynku

• niestabilność

• gospodarka rynkowa zawsze odczuwa procesy inflacyjne

• mamy do czynienia z wahaniami stopy zatrudnienia

• fluktuacje dotyczące wzrostu gospodarczego

• Nieefektywność - nieco bardziej złożony problem. Jest kilka istotnych przyczyn nieefektywności rynku:

• niedoskonała konkurencja i kartelizacja oraz monopol naturalny

• niedoskonałość praw własności (indywidualnej i zbiorowej)

• występowanie długów publicznych. Producenci nie mogą odebrać pełnych płatności na pokrycie kosztów od użytkowników dóbr publicznych

• występowanie efektów zewnętrznych

• niekompletna (niepewna) informacja o kosztach transakcyjnych

• niepewność

• nierówność - ludzie nie mają dostępu do podstawowych rzeczy jak szkolnictwo, opieka zdrowotna. Istnieje granica nierówności nieakceptowana. Coraz mniej mówi się o nierównościach w zakresie bogactwa.

W pewnych przypadkach rynek może doprowadzić do nadproporcji dóbr/usług

Podstawowe funkcje administracji rządowej i samorządowej:

• stabilizacja makroekonomiczna - tłumienie wahań koniunktury, kontrola bezrobocia i inflacji poprzez politykę monetarną, fiskalną, gospodarczą, przemysłową, sektorową, regionalną

• tworzenie prawnych i społecznych reguł funkcjonowania podmiotów gospodarczych - regulacja prawa własności, stanowienie statusów biznesu, protekcja konsumentów

• podtrzymywanie konkurencji na rynkach - działania antymonopolowe, regulacja monopolu naturalnego

• redystrybucja dochodów - dbanie o równość (polityka podatkowa), reakcja na nierówność w gospodarce

• realokacja zasobów - korygowanie złej alokacji zasobów w związku z tym, że występują dobra publiczne, efekty zewnętrzne. Występuje w formie kar, nakazów, zakazów, opłat.

(14.10.2009r.)

Podział regulacji w gospodarce:

1. Regulacje ekonomiczne - starsza forma regulacji. Jest regulacją znacznie węższą. Pierwotnie koncentrowała się na monopolach sztucznych i firmach specyficznych dziedzin (kolej, instytucje finansowe). Obecnie odnosi się praktycznie do 3 rzeczy:

1. kontrola cen

2. kontrola warunków wejścia i wyjścia z rynku

3. kontrola rodzajów produktów

Regulacja standardów dóbr i usług w kontrolowanych branżach.

• regulacja przedsiębiorstw użyteczności publicznej (wodociągi, kanalizacja). Obejmuje także przedsiębiorstwa, które są zbliżone do pużytecnzości publicznej (transport, lotnictwo cywilne, regulacje dot. tv i radia).

• regulacja przedsiębiorstw działających na rynku (?)

W procesie regulacji ekonomicznej chodzi głównie o tworzenie warunków konkurencji, a jeśli się tego nie da zrobić, to przeciwdziałanie dyskryminacyjnej polityce cenowej.

2. Regulacje społeczne. Nowsza i szersza forma regulacji. Składa się przede wszystkim z kontroli nad działalnością firm i ich produktami. Jest prowadzona generalnie przez zapisy reguł działania przedsiębiorstw oraz przed aprobatę produktów. Jest taka szeroka, gdyż kieruje się na warunki pracy, procesy produkcji, skażenia i zanieczyszczenia i produkty. Z założenia regulacja społeczna ma stanowić instrument ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników i konsumentów oraz ma stanowić instrument ochrony środowiska. Są nastawione na korygowanie efektów zewnętrznych, niepełnej informacji oraz niepewności, które są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą lub konsumpcją.

Przykłady:

• ochrona powietrza i wody

• bezpieczeństwo elektrowni, w tym elektrowni atomowych

• bezpieczeństwo pojazdów

• bezpieczeństwo maszyn i narzędzi

• warunki pracy

• bezpieczne usługi medyczne

• bezpieczne lekarstwa

Do regulacji społecznych należy również np. przymus ubezpieczeń zdrowotnych, a także zakaz konsumpcji pewnych dóbr i usług.

Rola regulacji społecznych sprowadza się do:

• zapewnienia dóbr publicznych

• zapewnienia dóbr społecznych

• redukcji kosztów zewnętrznych

• redukcji kosztów transakcyjnych

• redukcji ryzyka, na jakie ludzie i przedsiębiorstwa są narażeni

W ostatecznym rachunku ma doprowadzić do wyrównania szans, sprawiedliwego dostępu do niektórych dóbr, ale również ma zapewnić pokój społeczny.

Zarówno regulacje ekonomiczne jak i społeczne są odpowiedzią na zawodność rynku.

Zawodność rynku:

• niewystarczające uzbrojenie aktów wykonawczych

• inercyjność. Regulacja jest odpowiedzią na występujące negatywne zjawiska, które zawsze są przed regulacjami.

• w gospodarce istnieje wiele różnych polityk.

Bardzo często teorie zawodności rynków, dóbr publicznych są źle wykorzystywane

Podstawowe przyczyny nieefektywności rynków

Rozróżnienie dóbr publicznych od prywatnych opiera się na ich zależności od dwóch elementów

• stopień rewalyzacji. Zależy od tego, jak zatłoczenie, przepełnienie wpływa na jakość zaspokajanych potrzeb, czyli od tego, czy dobra mają charakter niewyczerpywany, czy występują w ograniczonej ilości.

• stopień wykluczalności z konsumpcji. Zależy od kosztów wykluczenia z konsumpcji osób, które nie chcą płacić za dobra (np. jeśli zamawiam obiad w restauracji, to inni są wykluczeni z jego konsumpcji. Za to w przypadku oglądania publicznej TV, to moje oglądanie nie wyklucza tego, że inni mogą oglądać ten sam program).

Są dobra publiczne mieszane dzielące się na 2 grupy:

• dobra rywalizujące, ale nie wykluczalne

• dobra grupowymi, które są wykluczane, ale nie rywalizujące

Czystym dobrem publicznym jest produkt/usługa, których koszt nie rośnie wraz z liczbą korzystających. Jeden użytkownik nie może drugiemu zabronić z korzystania tego dobra. Korzystają z niego osoby, które godzą się zapłacić albo nie chcą zapłacić. Problem finansowania tych dóbr.

Za czyste dobra publiczne bardzo często uznaje się tzw. niewyczerpywane zasoby środowiska, np. powietrze.

Jeśli mowa o zasobach naturalnych, to nie są to do końca czyste dobra publiczne, ale są to dobra publiczne mieszane z tego względu, że zawsze występują w ograniczonej ilości.

Prywatne kluby sportowe, kluby towarzyskie, telewizja kablowa - dobra klubowe.

Dobra publiczne mogą mieć charakter lokalny, regionalny, krajowy i globalny.

Globalne dobra publiczne - international public goods; klasyfikuje się je wtedy, gdy mają znaczące atrybuty nierywalizacji i niewykluczalności oraz są dostępne na globalną skalę. Są dostępne nie tylko danemu pokoleniu, ale także tym późniejszym. Mają tę cechę, że przebywają na wskroś kultur, państw. Są to dobra, które nie są tak jak dawniej dobra, których handel był ograniczony dystansem. Charakteryzują się wysoką mobilnością.

Podejście wąskie - określa jako dobra międzynarodowe następujące rzeczy:

• globalne środowisko

• bezpieczeństwo międzynarodowe

• wiedza

• międzynarodowa stabilizacja ekonomiczna

W podejściu szerokim z globalnego środowiska można wyodrębnić klimat.

• wolność obywatelska

• prawa jednostki

• wolność gospodarcza

• ochrona własności

Wg Carbone dobra publiczne spróbowano sklasyfikować w następujący sposób:

• warstwa ozonowa

• klimat Ziemii

• wiedza

• Internet

• normy uniwersalne

• prawo i sprawiedliwość

• pokój

• stabilność finansowa

• trwałość ekonomiczna

• zdrowie

Prawdziwym globalnym dobrem publicznym jest wiedza i informacja, które są generowane przez systemy edukacji (ale nie edukacji elitarnej).

Ujemne efekty zewnętrzny, czyli zła publiczne, do których zalicza się drenaż mózgu.

Wiele innych dóbr, które faktycznie nie odpowiadają kryteriom dóbr publicznych, jest do nich zaliczane. Chodzi o to, żeby inne dobra, które nie są dobrami publicznymi, potraktować je tak, gdyż lepiej to wygląda w polityce gospodarczej i społecznej.

Zupełnie odmienną kategorią dóbr publicznych są tzw. dobra merytoryczne (dobra społeczne). Nie podlegają kryteriom dóbr publicznych, ale mają istotne cechy. Są to dobra, które są szczególnie społecznie wartościowe, zarówno dla społeczeństwa, jak i gospodarki. Przykłady:

• usługi edukacyjne (poza poziomem podstawowym)

• usługi lecznicze

• ubezpieczenia społeczne i zdrowotne

Przeciwieństwem dóbr społecznych są dobra społecznie niepożądane (zła społeczne). Przykłady;

• broń w rękach obywateli

• narkotyki

• tytoń przerobiony na papierosy

• pornografia

2 odrębne zbiory poddają zupełnie innym kryteriom klasyfikacji dóbr publicznych.

Efekty zewnętrzne - mają te same dwie cechy co wszystkie dobra publiczne - nie podlegają rywalizacji i wykluczeniom. Rozróżnia się dwie kategorie efektów zewnętrznych:

• dodatnie (external benefits; positive externalities). Pozytywne efekty zewnętrzne=dobra publiczne.

• ujemne (negative externalities). Zła publiczne. Pierwotnie zostały rozpoznane przez ekonomię klasyczną. Mają wpływ na koszty innych firm lub dobrobyt i stopę życiową innych osób. Powodują to, iż indywidualny rachunek korzyści i kosztów prowadzony przez określony podmiot gospodarczy lub konsumenta nie odzwierciedla prawdziwych kosztów i korzyści w szerszej społecznej skali.

Określona działalność gospodarcza może być racjonalna z punktu widzenia konsumenta albo dostawcy, natomiast z pkt. widzenia szerszego, społecznego, może wywoływać określone dysekonomie zewnętrzne, czyli prowadzić do powstawania różnych kosztów społecznych. Te dodatkowe koszty społeczne obciążają solidarnie lub wybiórczo inne podmioty gospodarcze, całą gospodarkę, poszczególne osoby czy grupy społeczne, lub całe społeczeństwo. Mogą mieć różny charakter:

• publiczny, np. zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego

• prywatny, np. składowanie odpadów w pobliżu naszego domu

Ekonomia środowiska - internalizacja kosztów zewnętrznych. Specyficzny mechanizm, który powoduje, że wytwórca kosztów zewnętrznych jest przymuszony do tego, żeby te koszty zewnętrzne włączyć do swojego rachunku ekonomicznego.

Optymalizacja wytwarzania produkcji efektów zewnętrznych - te dobra, które są obciążone dodatkiem kosztu społecznego, będą wypychane przez produkty produkowane przez firmy, które nie mają tego obciążenia. Gospodarki zmieni strukturę produkcji dóbr i usług.

Kosztami zewnętrznymi są realne koszty społeczne i ekonomiczne, które jednostki, grupy społeczne i narody przerzucają na całe społeczeństwo, inne grupy społeczne, inne narody i przyszłe pokolenia, żeby zminimalizować wydatki i maksymalizować zyski zwiększając tym samym własny dostatek i wzrost gospodarczy kosztem innych.

Gospodarka generuje całą masę negatywnych efektów zewnętrznych.

Zawodność rynku w infrastrukturze gospodarczej (21.10.2009r.)

Teoria praw własności - gdyby wszystko było sprywatyzowane, nie byłoby problemów w stylu, że jeden drugiemu wyrządza krzywdę z powodu własności (wszelkie spory rozwiązywane przez sądy).

Nierównoprawne stosunki - są podmioty bardzo mocne ekonomicznie oraz są podmioty ekonomicznie słabe.

Jak można źle użyć prawa własności?

Wycinka lasów sosnowych w Polsce na początku lat 90. na sprzedaż do Niemiec. Pieniądze finalnie trafiły do miast, natomiast na wsi powstał problem.

Istotne czynniki nieefektywności rynku:

• asymetria informacji

• koszty transakcyjne

• niepewność

Oba wszechobecne, szczególnie w sektorze publicznym.

Rodzaje usług:

• o cechach sprawdzalnych. Potencjalny kupujący może, oprócz ceny, w sposób prosty określić jakość usługi przed jej nabyciem, a w związku z tym takie usługi muszą mieć takie cechy jak: kolor, smak, twardość, przyjazność w dotyku,

• o cechach doświadczalnych. Kupujący może sprawdzić jakość albo po zakupie usługi, albo podczas użytkowania lub konsumpcji usługi. Cechy: smak, satysfakcja z zakupu, komfort, bezpieczeństwo. Należą do nich urządzenia o wysokim wkładzie technologicznym, utylizacja odpadów, oczyszczanie miasta.

• o cechach zawierzonych. Mają bardzo mało atrybutów widocznych. Są to usługi z dużym wkładem profesjonalizmu, wiedzy, technologii. Nawet po zakupie i konsumpcji nie jesteśmy w stanie ocenić jakości tej usługi. Przykłady: wizyta u lekarza, wykład, zamówiona ekspertyza.

Usługi nierozerwalnie związane z procesem produkcji, np. energia elektryczna.

Usługi rozerwalnie związane z produkcją (często spowodowane możliwością magazynowania), np. woda w stacjach uzdatniania.

Cechy usług:

• zanikalność usług - powiązanie między produkcją a konsumpcją. Wielka trudność magazynowania.

• zmienność i różnorodność - odniesiona do wytwórcy usług, dostawcy usług, czasu i miejsc. Przykłady: komunikacja miejska.

Hazard moralny - są to trwałe bodźcie do tego, aby producenci i sprzedawcy mniej się wysilali w procesie produkcji i świadczenia dóbr i usług w porównaniu z tym, czym ma być kompletny i jakościowo odpowiedni produkt. Dwa rodzaje zachowań

• oportunistyczne - chytry sposób poszukiwania własnego interesu przez stronę producentów

• strategiczne - obciążanie ryzykiem partnerów transakcji

Producent i sprzedawca ma znacznie więcej wiedzy na temat, w jaki sposób się produkuje, jakich materiałów się do produkcji wykorzystuje, jakie są faktyczne koszty wytworzenia, jaka jest jakość produktu. Zjawisko bardzo powszechne.

Z nierówności informacji wynika problem negatywnych wyborów, czyli wybory produktu o niskiej jakości albo przepłacenie za produkt.

Asymetria informacji ma to do siebie, że wszędzie występuje, nie można jej zlikwidować.

Jak wyeliminować hazard moralny:

• odpowiednie zapisy w umowach (gwarancje, rękojmie)

• obowiązek przedkładania zaświadczeń, atestów

• monitoring przez zewnętrze jednostki

Niepewność nie pozwala przewidywać skutecznie przewidywać przyszłości.

Zawodność rynku w infrastrukturze:

Wynika z nieefektywności związanej:

• głównie z monopolem naturalnym

• w części z niepełną informacją, niepewnością i efektami zewnętrznymi

• nie mają znaczenia dobra publiczne i zawodność praw własności

Na charakter rynków komunalnych wpływają też:

• bariery wejścia

• mechanizm kosztów

• charakter usług

Zróżnicowana sytuacja przedsiębiorstw narodowych i komunalnych:

• część ma atrybuty monopolu naturalnego

• część nie ma wyraźnych atrybutów a rynki są sporne

Ekonomia skali w produkcji (1 producent produkuje po niższych kosztach)

• źródło - wysoki udział kosztów stałych

• niepodważalna w elektroenergetyce, wodociągach i kanalizacji, ciepłownictwie, telekomach stacjonarnych, kolejnictwie, komunikacji miejskiej

• nierozstrzygająca, bo występuje w większości przedsiębiorstw przemysłowych

• historycznie - argument za budową wielkich urządzeń centralnych

Ekonomia zasięgu (związana z konsumpcją usług wspólnie wytwarzanych)

• źródło - lepsze wykorzystanie urządzeń centralnych i sieciowych przy wspólnym zaopatrzeniu przemysłu i gospodarstw domowych

• historycznie - czynnik integracji poziomej przedsiębiorstw infrastruktury (korzyści dywersyfikacji odbiorców)

• w wodociągach, ciepłownictwie i komunikacji miejskiej ograniczona przez dominację gospodarstw domowych

Ekonomia skali w transporcie (dotyczy sieci: elektroenergetyka, wodociągi, kanalizacja, ciepłownictwo, telekom, trakcja szynowa i elektryczna):

• źródło - przy dwóch przedsiębiorstwach koszty budowy i utrzymania sieci podwajają się, a konkurencja i zachowania minimalizujące koszty nie kompensują dodatkowych nakładów inwestycyjnych

• kluczowa dystrybucja sieciowa należy niepodważalnie do monopolu naturalnego

• trudna do obejścia - przesyłanie okrężne (TPA)

Ekonomia sekwencji (produkcja, dystrybucja i obsługa odbiorców w jednej firmie):

• źródło - konsolidacja finansowa i redukcja kosztów transakcyjnych

• w infrastrukturze komunalnej dodatkowe argumenty

• ciągłość świadczenia usług

• bezpieczeństwo zdrowotne

• historycznie - przyczyna integracji pionowej (w ciepłownictwie niekonsekwentna)

• atrybut warunkowy - łatwo zaprzepaścić przez błędy w zarządzaniu

• obejście proste - dekompozycja pionowa

(28.10.2009r.)

Ekonomia sekwencji (produkcja, dystrybucja i obsługa odbiorców w jednej firmie):

• źródło - konsolidacja finansowa i redukcja kosztów transakcyjnych

• w infrastrukturze komunalnej dodatkowe argumenty

• ciągłość świadczenia usług

• bezpieczeństwo zdrowotne

• historycznie - przyczyna integracji pionowej (w ciepłownictwie niekonsekwentna)

• atrybut warunkowy - łatwo zaprzepaścić przez błędy w zarządzaniu

• obejście proste - dekompozycja pionowa

Atrybuty niezwiązane z ekonomią skali:

• wymogi lokalizacji (niektórych urządzeń nie można dowolnie lokalizować)

• ekonomia szczególnie korzystnej lokalizacji - urządzenia centralne w optymalnych miejscach ze względu na koszty dystrybucji usług liub położenie zasobów

• ekonomia gęstości odbiorców - sieć rozdzielcza w pasmach, gdzie występuje zapotrzebowanie

• ekonomia racjonalizacji

• nonsensowność równoległych sieci i powielanych urządzeń

• uciążliwość dla mieszkańców mnogości urządzeń w przestrzeni

Inne atrybuty niezwiązane z ekonomią skali:

Niekiedy uznaje się za monopol naturalny sytuacje wynikające z:

• przywileju. Przyznania wyłączności. Licencjonowania

• korporacyjnego systemu organizacji rynku

• patentu. Prawa autorskiego

Te atrybuty monopolu naturalnego wynikają z prawa (=monopol sztucznie kreowany).

Ocena charakteru monopolu:

Ważne są: ekonomia skali w transporcie, ekonomia racjonalizacji i wymogi lokalizacji.

• względnie trwałe - odzwierciedlają uwarunkowania techniczne i przestrzenne

• nie mogą być łatwo „zmiękczone” przez zmiany prawa

• bardzo trudna jest eliminacja ekonomii transportu

• to, co udało się gdzieniegdzie w elektroenergetyce, kolejnictwie i telekomunikacji przez dekompozycję pionową i zasadę dostępu stron trzecich (TPA), w wodociągach, kanalizacji, ciepłownictwie i w dużej części komunikacji miejskiej - nie jest jeszcze możliwe

Co oznacza monopol naturalny?

• jeden dostawca dostarcza usługi po najniższych kosztach jednostkowych

• konkurencja jest zbędna i szkodliwa, gdyż prowadzi do wzrostu taryf, ponieważ koszty przedsiębiorców muszą ostatecznie zostać pokryte przez odbiorców

Nieracjonalność konkurencji - utrata korzyści skali i przyrost kosztów zewnętrznych przekracza pozytywne efekty rywalizacji.

Extra problems with net enterprises

Wysoka kapitałochłonność

• elektroenergetyka, wodociągi, kanalizacja, ciepłownictwo i komunikacja szynowa należą do najbardziej kapitałochłonnych dziedzin gospodarki

• udział amortyzacji w elektroenergetyce i wodociągach dochodzi do 30%, a w kanalizacji nawet do 45%

Kapitałochłonność infrastruktury lokalnej:

• jest miarą barier wejścia na rynek

• konserwuje niekonkurencyjne struktury

• niweluje zagrożenie ze strony newcomers

Mechanizm powstawania kosztów bardziej złożony niż w przemyśle (pochodna niektórych atrybutów monopolu naturalnego)

Kompozycja urządzeń, determinujących fazy przygotowania i dostawy usług:

1. urządzenia centralne

2. urządzenia sieciowe

3. urządzenia obsługi odbiorców

Ponadto:

• związek między produkcją a konsumpcją

• nierównomierność zapotrzebowania

• ograniczone możliwości magazynowania

W przedsiębiorstwach sieciowych decydujące są koszty stałe

Są one związane z utrzymaniem:

• podstawowej zdolności produkcyjnej

• sieci i urządzeń obsługi odbiorców

• zdolności szczytowej, wynikającej z dostosowania nie do przeciętnego, lecz do maksymalnego zapotrzebowania

Koszty jednostkowe zależą od charakterystyki konsumpcji:

• wprost proporcjonalne do jednostkowych kosztów stałych utrzymania zdolności produkcyjnej, sieci i urządzeń obsługi

• odwrotnie proporcjonalne do intensywności wykorzystania wymienionych urządzeń

• wprost proporcjonalne do jednostkowego kosztu zmiennego

Zróżnicowany wpływ grup odbiorców na koszty wywołane

• zależą od charakterystyki konsumpcji grup odbiorców

• odbiorcy wielcy, równomierni i skoncentrowani wywołują niższe koszty jednostkowe niż odbiorcy drobni, nierównomierni i rozproszeni

Charakter usług infrastrukturalnych

• dobra prywatne, nie są dobrami publicznymi - wykluczenie i rywalizacja

• dobra społeczne - dobra szczególnie społecznie wartościowe

• dlaczego administracja publiczna ma obowiązek zapewnienia wody pitnej i odprowadzania ścieków, wywozu odpadów i komunikacji miejskiej? Ponieważ usługi te mają związek:

• ze zdrowiem mieszkańców

• z ochroną środowiska

• z zapewnieniem komfortu energetycznego

• z mobilnością mieszkańców

Elastyczność popytu:

• niska mobilność na zmiany cen i dochodów (potrzeby podstawowe, brak substytutów)

• popyt nie zawsze jest determinowany przez zachowania odbiorców motywowane zmianą cen i dochodów

• część czynników leży poza realnym wpływem odbiorców (np. projektowanie budynków, normy i standardy, pomiary zużycia, przejrzystość rachunków)

• ograniczona suwerenność odbiorców przesuwa część odpowiedzialności za gospodarowanie usługami na odbiorców zastępczych (SM, ADM)

Pola regulacji przedsiębiorstw użyteczności publicznej

Dwa filary koncepcji użyteczności publicznej

1. Monopol naturalny

2. Charakter potrzeb

Monopol naturalny obejmuje aspekty:

• techniczno-eksploatacyjne

• ekonomiczne i przestrzenne

Charakter potrzeb

Usługi infrastruktury

• podstawowe, elementarne, rudymentalne dla społeczności i drobnych odbiorców

• podstawowe dla gospodarki

• związanie produkcji z konsumpcją i nierównomierne

• ograniczona elastyczność dochodowa, własna cenowa, krzyżowa cenowa

• ograniczona substytucja I (K, L, R, E, M) i II rodzaju (E)

Charakter potrzeb obejmuje aspekty społeczne i aspekty ogólnogospodarcze (wzrost gospodarczy, rozwój społeczno-ekonomiczny, dobrobyt).

Koncepcja użyteczności publicznej

Nie rozstrzyga formy własności.

Ta zależy od uwarunkowań historycznych poszczególnych krajów lub jest przedmiotem wyboru politycznego. W mniejszym stopniu wypływa z analizy ekonomicznej.

Umotywowanie publicznej formy własności dotyczy tylko efektów zewnętrznych i dóbr publicznych.

„Dobre” pochodzenie koncepcji użyteczności publicznej

Wywodzi się z amerykańskiego instytucjonalizmu, jako tzw. szkoła interesu publicznego (public interest theory)

Ojcowie instytucjonalizmu:

• Thorstein Veblen

• John Commons

• Wesley Mitchell

• John Dewey

Starsi przedstawiciele w sferze użyteczności publicznej:

• Martin Glaeser

• John Commons (U of Wisconsin)

Młodsza generacja:

• John Bonbright

• Alfred Khan

• Harry Trebing

• Warren Samuels

• Edythe Miller (Michigan State U)

Neoinstytucjonalizm

John Galbright, Robert Heilbroner, Gunnar Myrdal, Clarence Ayres (Journal of Economic Issues)

Istota instytucjonalizmu:

• krytyka homo oeconomicus

• interdyscyplinarność

• ujęcie dynamiczne

• ujęcia makroekonomiczne

• normatywność (co powinno być)

Główne konsekwencje istnienia rzeczywistego monopolu naturalnego:

• istnienie każdego monopolu, tym też monopolu naturalnego, oznacza sytuację market failure

• przeciętne koszty w SR i LR mają tendencję malejącą

• dziedziny charakteryzują rosnące przychody do skali

Dla ekonomii neoklasycznej i liberalnej jest to sytuacja deprymująca, ponieważ wtedy koszty krańcowe są zawsze niższe niż koszty przeciętne. PMC=MR

Trzy pola regulacji

Jeśli nie można w łatwy sposób zburzyć monopolu naturalnego, zwłaszcza tam, gdzie występują sieci, to należy uczynić ten monopol możliwie mało groźnym przez regulacje.

W przeciwnym razie należy liczyć się z:

• praktykami monopolistycznymi

• dyskryminacją cenową

• nieuczciwą konkurencją

• predatory pricing

W zakresie organizacji rynku:

1. powierzenie na danym terenie działalności jednemu przedsiębiorstwu prywatnemu lub publicznemu; jest to przekształcenie monopolistycznej pozycji de facto w monopolistyczną pozycję de iure

2. wyznaczenie linii demarkacyjnych między jednoimiennymi przedsiębiorstwami

3. obligacja do świadczenia usług, nawet w warunkach nieefektywności marginalnych klientów

W zakresie cen i zysków oraz jakości:

• regulacja cen i zysków ma stanowić protekcję konsumentów przed zachowaniami monopolistycznymi, to jest cenami monopolowymi i dyskryminacją cenową

• regulacja jakości usług, w tym także ochrona przed zachowaniami wynikającymi z moral hazard w związku z asymetrią informacji

W zakresie inwestycji

Regulator ponosi odpowiedzialność za:

• odpowiednie sterowanie rozwojem zdolności produkcyjnej, aby przyszłe potrzeby mogły być w sposób płynny zaspokojone

• organizowanie finansowania w związku z problemem wysokiej kapitałochłonności w usługach infrastrukturalnych i kwestią zwrotu nakładów

(04.11.2009r.)

Stopnie regulacji

Sekwencja historyczna procesów regulacji:

• market failure

• regulation

• overregulation

• regulation / government failure

• deregulation

• reregulation

• What next??

Ruch de regulacyjny

Powstał z obserwacji ponad 50 lat regulacji jako reakcja na:

• public interest theory

• government failure

• bezsilność regulacji wobec zachowań przedsiębiorstw

Deregulation movement

Odrzucenie roli państwa w gospodarce

Podstawy teoretyczne eregulation movement

• Chicago school: model homo oeconomicus jako odbicie natury człowieka (economic theory of regulation, interest group theory: George Stigler, Sam Peltzman, Gary Becker)

• Public choice (capture theory, biurocracy, rent seekers baheviour): William Niskanen, Gordon Tullock, James Buchanan)

• Neoclassical economics (property rights theory, X-efficiency theory): Ronald Coase, Harvey Leibenstein)

Trwałe elementy dorobku deregulation movement:

1. PUP nie mogą liczyć na to, że ustanie dyskusja nad rozszerzeniem rynku w sferze użyteczności publicznej

2. Faktyczny demontaż monopoli naturalnych (lokalnych, reig0onalnych, narodowych):

1. transport, komunikacja miejska

2. telekomunikacja

3. elektroenergetyka, gazownictwo

4. linie lotnicze

5. poczta, wywóz odpadów

Największe efekty: telekomunikacja, elektroenergetyka, komunikacja pasażerska, linie lotnicze, wywóz odpadów.

Nowe ujęcia teoretyczne

Ocena siły lub słabości monopolu naturalnego za pomocą:

• teorii sporności (contenstability)

• teorii trwałości

Standardowe założenia równowagi konkurencyjnej

Rynki doskonale sporne wg theory of competetive markets i theory of efficient markets:

• wielu kupujących i sprzedawców

• szybkie przenoszenie informacji na rynek

• przedmiot obrotu - produkt jednorodny

• rynek z bezkosztowym wejściem i wyjściem

Contentstability

Przymiotnik contestable określa rynki z tzw. free entry, to jest nawet wtedy, gdy firma monopolistyczna (zasiedziała) utrzymuje zaniżone ceny (prefacja).

Hipoteza sporności rynków (contestable markets hypothesis, contestability) jest równoważna z możliwością wejścia nowych producentów lub dostawców (New entrants).

Jeśli jest prawdziwy monopol naturalny, to rynek jest niesporny (not contestable) i wtedy nie można łatwo dokonać inwazji (wtargnięcia)

Kryteria oceny sporności i trwałości rynków

• darmowe wejście (free entry). Nowy producent lub dostawca może operować wg zbliżonych kosztów jednostkowych, co producent lub dostawca istniejący

• bezkosztowe wyjście (costless exit). Przedsiębiorca wychodzący z interesu może sprzedać swoje aktywa bez poniesienia znaczących strat

• znaczące elastyczności krzyżowe (gospodarstwa domowe) lub elastyczności substytucji (przemysł). Oznacza to, że nie ma monopolistycznego rynku, a siła monopolu naturalnego nie jest groźna

• obecność ekonomii skali w transporcie (dotyczy tylko sieciowych)

Racjonalność podejście de regulacyjnego:

• nie można twierdzić, że monopol de facto i de iure jest efektywną strukturą rynku

• konkurencja via free entry może dyscyplinować pojedynczego monopolistę i przeciwdziałać wykorzystywaniu przez niego tej pozycji

• jeżeli rynki są sporne, to nie zawsze jest konieczna kontrola wejścia, zwłaszcza, że duże, monopolistyczne przedsiębiorstwo ma większe szanse przetrwania niż New entrants ze względy na przewagę kosztową i finansową

Pola krytyki PUP i PP przez deregulation movement

1. nieefektywne zachowania i złe zarządzanie przedsiębiorstwem.

1. przedsiębiorstwa nie minimalizują kosztów bieżących - gwarantowany zysk w każdej sytuacji nie zmusza do poszukiwania dróg obniżki kosztów

2. regulowane przedsiębiorstwa nie wprowadzają nowoczesnych technologii produkcji i dostawcy usług

3. wielkie przedsiębiorstwa wykazują duże dysekonomie organizacyjne

2. przeinwestowanie (overinventment, overcapitalisation). Przykłady:

1. elektroenergetyka w USA w latach 70.

2. energetyka jądrowa w Szwecji, RFN, Austria a ruchy zielonych

3. budowa wielkich EC a faktycznie C w Polsce

4. przewymiarowane oczyszczalnie ścieków

5. przewymiarowane zakłady utylizacji odpadów

Przyczyny przeinwestowania

Niższe koszty nabycia kapitału przez przedsiębiorstwa publiczne i regulowane.

Źródła niższych kosztów kapitału:

• subsydia (preferencyjne oprocentowanie, umorzenie pożyczek i kredytów)

• preferencje podatkowe

• przejęcie inwestycji przez rządy i gminy

• koszty regulacji sensu stricte

1. koszty utrzymania agencji i instytucji regulacyjnych (opłacenie specjalistów, budżety agencji i instytucji regulacyjnych)

2. wianowanie dobrych przedsiębiorstw nadmiernymi zyskami:

1. w metodzie cost-plus regulator przystaje na zysk nawet dla najsłabszego podmiotu w branży. Jednocześnie ogranicza dostęp nowych podmiotów. Ruch deregulacyjny zwraca uwagę, że monopol de iure wynikający z regulacji jest pra3wną protekcją przed konkurencją

2. interest group theory of regulation mówi:

1. lepiej dopuścić konkurencję - wtedy najsłabsi odpadną, a zysk ustali się na rozsądnym poziomie

3. opóźnienia decyzji regulacyjnych (regulatory lags)

1. regulacja ma zawsze charakter reakcyjny. Spóźnianie się regulacji w stosunku do przeczystych potrzeb. Przypadki antycypacyjnego wyprzedzenia są rzadkie.

4. hipoteza zawładnięcia (public choice capture hypothesis Or capture theory)

1. zaprzecza teorii interesu publicznego, że regulacja jest prowadzona w interesie ostatecznego konsumenta, bo:

1. regulacja ma na celu interes regulowanego przedsiębiorstwa, a nie interes publiczny

2. w najlepszym przypadku występuje połączenie interesu regulowanego przedsiębiorstwa z interesem konsumentów

• postęp techniczny i rozwój technologii. Ruch de regulacyjny konstatuje, że obecnie jesteśmy świadkami raptownego postępu technicznego w zakresie:

1. sterowania i automatyki

2. pomiarów i telemetrii

3. technologii informatycznych

Zmiany te prowadzą do osłabienia technicznych uwarunkowań atrybutów monopolu naturalnego. Konsekwencją osłabienia atrybutów monopolu naturalnego9 jest:

• słaby monopol naturalny

• rynki stają się sporne, rywalizujące (contestable markets)

• wątpliwości, czy niektóre dziedziny można lub należy…….

Zwykłe źródła finansowania inwestycji:

• tezauryzacja

• emisja akcji

• zadłużenie (np. kredyty, pożyczki, obligacje)

Skutki preferencji:

• szeroki gest, nieliczenie się ze środkami

• wybór kapitałochłonnych technologii

• brak dyscypliny czasowej w inwestycjach

• uleganie naciskowi innych grup interesów (np. biura projektowe)

Dodatkowym efektem jest zwiększony popyt na usługi infrastruktury (i teoretycznie niższe koszty).

Wnioski (nowe technologie)

• postęp techniczny w dziedzinie budowy maszyn energetycznych osłabia silnie atrybut ekonomii w produkcji

• postęp techniczny w zakresie magazynowania i przesyłu osłabia częściowo atrybut ekonomii dywersyfikacji odbiorców

• postęp techniczny w zakresie pomiarów osłabia atrybut ekonomii dywersyfikacji odbiorców

• postęp techniczny w zakresie sterowania automatyki, telemetrii i komputeryzacji osłabia silnie atrybut ekonomii zasięgu (dywersyfikacji odbiorców)

Zmiany technologiczne a regulacja:

• obniżają siłę atrybutów monopolu naturalnego

• pozwalają budować bardziej konkurencyjną strukturę rynków, tzn. rynków, które są w większym stopniu kierowane przez mechanizm rynkowy

• zawężają pola, gdzie regulacyjna rola państwa jest rzeczywiście konieczna (np. energetyka jądrowa)

Wniosek:

Postęp techniczny podkopuje pozycję dotychczasowych monopoli naturalnych, ponieważ zanika techniczny imperatyw podtrzymywania status quo.

Panacea deregulation movement

Możliwości deregulacji i ożywienia konkurencji w sferze użyteczności publicznej

• demonopolizacja

• kontraktowanie usług

• deregulacja cen

• prywatyzacja

Demonopolizacja (sposoby)

• dekompozycja wertykalna

• dekompozycja horyzontalna

• dopuszczenie nowych producentów (operatorów)

• przesyłanie okrężne (TPA, wheeling)

Dekompozycja wertykalna (pionowa)

Dekompozycja wertykalna polega na rozdzieleniu faz działalności zintegrowanego pionowo przedsiębiorstwa na:

1. Fazę produkcji (urządzenie centralne)

2. Fazę przesyłu (sieci nadrzędne)

3. Fazę dystrybucji (sieci rozdzielcze i urządzenia obsługi odbiorców)

4. Sprzedaż i marketing (retail sales)[dla dobrego TPA]

Po angielsku nazywa się to teżunbunding, francuskie separation functionelle.

Możliwości:

Szerokie w sposób konsekwentny w:

• telekomunikacji

• elektroenergetyce

• gazownictwie

• kolejnictwie

Ograniczone w:

• ciepłownictwie

• wodociągach i kanalizacji (oddzielenie wody i kanalizacji w RFN)

• komunikacji miejskiej

Podział na fazy oznacza częściową separację atrybutów monopolu naturalnego, co oznacza osłabienie ich istotności. Producenci nie mogą powoływać się na atrybut ekonomii skali w transporcie.

• dekompozycja pionowa stwarza warunki do uruchomienia sił rynkowych, a w szczególności:

• zorganizowania giełdy natychmiastowej (pool) na styku fazy produkcji i fazy przesyłu (dystrybucji)

• umożliwia dopuszczenie nowych producentów(operatorów)

• umożliwia zorganizowanie przesyłania okrężnego

• główny efekt to uruchomienie sił rynkowych na styku między produkcją a przesyłem. Dezintegracja pionowa jest mniej wydajna na styku między przesyłem a dystrybucją ze względu na fakt, że nie zmienia pozycji monopolu naturalnego.

(18.11.2009r.)

Dekompozycja pionowa jako warunek uruchomienia sił rynkowych:

• umożliwia zorganizowanie giełdy natychmiastowej (pool) na styku fazy produkcji i fazy przesyłu (dystrybucji)

• umożliwia dopuszczenie nowych producentów (operatorów)

• umożliwia zorganizowanie przesyłania okrężnego

• wzmocnienie pozycji sieci przesyłowej

Główny efekt to uruchomienie sił rynkowych na styku między produkcją a przesyłem.

Mniej wydajna na styku między przesyłem a dystrybucją ze względu na fakt, że nie zimenia pozycji monopolu naturalnego.

Giełda natychmiastowa (rynek spot)

Powodzenie zależy od 2 warunków:

• niezależność poszczególnych producentów (tu: elektrowni)

• wymaga pokonania ograniczeń technicznych (odpowiednia baza pomiarowa)

Giełda brytyjska (pool)

• producenci na dobę wcześniej oferują ceny energii elektrycznej z każdego bloku energetycznego w podziale na 48 interwałów 30-minutowych

• przedsiębiorstwo przesyłowe National Grid układa grafik (ranking) obciążeń bloków według rosnących cen, w ten sposób aby zbilansować moc w każdej półgodzinie

• dla każdej półgodziny ustala się jednolitą cenę według najdroższego producenta, który zamyka bilans mocy (SRMC)

• dodatkowe opłaty za moc obowiązują tylko w szczycie (LRMC = SRMC + dodatek kosztów stałych)

Ogólna ocena giełdy natychmiastowej

Pozytywna ze względu na efektywną koordynację krótkookresową.

Główny problem to koordynacja długookresowa, ponieważ transakcje nie określają żadnych warunków dla LR, tak aby:

• mieć pewność, że zdolność produkcyjna będzie rozwijana

• co sięstanie, gdy producent rozbuduje zdolność i nie będzie miał zbytu

• jak kształtować pożądaną strukturę mocy (zdolności produkcyjnej)

• jakie będą zachowania producentów w warunkach ostrego deficytu mocy

Konsekwencje rozdziału między produkcją a przesyłem przy braku giełdy:

• przekształcenie przedsiębiorstwa przesyłowego w monopson względem elektrowni i monopol wobec sieci rozdzielczych

• przedsiębiorstwo przesyłowe uzyskuje strategiczną rolę w modelowaniu stosunków handlowych z producentami i przedsiębiorstwami dystrybucyjnymi

• klucz systemu i de facto staje się regulatorem rynku hurtowego

Pozycja rynkowa sieci przesyłowej nie pozostaje w żadnej proporcji do wartości aktywów trwałych. W Polsce PSE S.A. dysponuje tylko 4% wartości majątku elektroenergetyki.

Polska

Poza Polską nigdzie na świecie nie dokonano tak konsekwentnego rozczłonkowania elektroenergetyki na trzy części z dodatkowym rozdrobnieniem segmentu produkcyjnego na 70 jednostek a segmentu dystrybucyjnego na 33 jednostki.

Pochopność dekompozycji widać w kontekście:

• braku odpowiedniego opomiarowania, aby spełnić warunki dla giełdy natychmiastowej

• braku odpowiedniego opomiarowania, aby ustanowić racjonalne taryfy między przesyłem a dystrybucją (długi czas obowiązywała taryfa jednolita)

• trudności w planowaniu strategicznym i finansowaniu rozczłonkowanego sektora - sposobność dla rządu uniknięcia planowania i finansowania

Ciepłownictwo zdalaczynne

• W ciepłownictwie występuje faktyczny unbundling (duże miasta), ale ograniczenia techniczne uniemożliwiają wykorzystanie siły przetargowej przedsiębiorstw sieciowych względem zawodowych lub przemysłowych źródeł ciepła

• Niewiele miast ma zróżnicowane źródła ciepła (Kraków 3, Warszawa 3 w 1, Łódź 3 w 1)

Holandia

• 4 producentów tworzy kartel przesyłowy (SEP). System holenderski jest przejrzysty, ponieważ ponad elektrowniami decyduje się o:

• Inwestycjach w źródła energii

• Wspólnych parametrach tworzenia krajowej i regionalnej podstawy taryf elektrycznych

Anglia i Walia

• National Grid został własnością 12 przedsiębiorstw dystrybucyjnych

• Produkcja w ręku tylko 3 przedsiębiorstw (50+30+20)

Zalety integracji wertykalnej (+)

• Korzyści ekonomii sekwencji (siła finansowa i możliwości rozwojowe skonsolidowanej firmy)

• Minimalizacja kosztów transakcyjnych

• Przejmowanie korzyści ekonomii zasięgu typu economies of better load factor (dywersyfikacja odbiorców)

• Przejmowanie korzyści ekonomii zasięgu typu konglomerat (dywersyfikacja produktów)

Wady integracji wertykalnej (-)

• Rozwiązanie antykonkurencyjne

• Ułatwia subsydiowanie krzyżowe (cross subsidation)

• Niska przejrzystość kosztów w wielofazowym łańcuchu

• Duża asymetria informacji między firmą a regulatorem

• Trudniejszy proces regulacji firmy

Zalety dezintegracji wertykalnej (+)

• Osłabienie atrybutów monopolu naturalnego

• Wyższa konkurencja w sektorze

• Mniejsze możliwości krzyżowego subsydiowania

• Łatwiejszy monitoring efektywności produkcyjnej i dystrybucyjnej

• Prostsza regulacja firmy

Wady dezintegracji wertykalnej (-)

• Zanik korzyści ekonomii sekwencji (osłabienie finansowe)

• Wzrost kosztów transakcyjnych i ich wpływ na ceny (duplikacja marż -mark-ups, koszty negocjowania kontraktów, koszty monitorowania itp.)

• Trudniejsza regulacja branży (wiele podmiotów) niż zasiedziałego 1 przedsiębiorstwa zintegrowanego

• Trudne planowanie strategiczne lub zintegrowane (wiele podmiotów)[ważne w elektroenergetyce, wodociągach i kanalizacji oraz gospodarce odpadami komunalnymi (LCP, IRP, DSM, SSM)]

Dekompozycja horyzontalna (pozioma)

• Uruchamia konkurencję przez porównanie (yardstick competition - sort of competition by comparison beetwen natural monopoli es)

• Konkurencja przez porównanie stanowi odmianę konkurencji oligopolistycznej lub duo polowej

• Mało skuteczny sposób demonopolizacji przedsiębiorstw sieciowych i zmiany ich zachowań

Dzielenie przedsiębiorstwa dystrybucyjnego lub przesyłowego na przedsiębiorstwa mniejsze obszarowo nie zmienia ich statusu monopolu naturalnego a tylko ogranicza przestrzeń tego monopolu.

Duże rozdrobnienie przedsiębiorstw sieciowych

• Powstają straty z tytułu dysekonomii zasięgu (brak dywersyfikacji odbiorców - no economies of scope)

• Powstają straty z tytułu dysekonomii organizacyjnych (dużo przedsiębiorstw - no economies of sequence)

• Traci się efekty techniczne poprawnego skonfigurowania systemu sieci pierścieniowych

Efektywność dekompozycji horyzontalnej

1. W dziedzinach niskokapitałochłonnych i nieobciążonych bryłowatością urządzeń (niepodzielnością)

2. Gdzie nie ma wyraźnych linii demarkacyjnych i jedynego operatora

1. Komunikacja miejska - linie zewnętrzne

2. Wywóz odpadów komunalnych

3. Telefonia komórkowa, usługi pocztowe

4. Usługi ogrodnicze i zieleń miejska

5. Utrzymanie ulic i placów

Przesyłanie okrężne (wheeling, third party access)

1. Sposób polegający na odjęciu korzyści z tytułu ekonomii skali w transporcie

2. Zasadnicze zastosowania TPA

1. Energia elektryczna

2. Gaz ziemny

3. Usługi telefonii stacjonarnej

4. Przewozy kolejowe (osobowe i towarowe)

Dwa znaczenia TPA

• Dostęp producentów do sieci przesyłowej (wholesale wheeling), charakterystyczny dla USA i Japonii. Dotyczy wielkich odbiorców

• Dostęp producentów do sieci dystrybucyjnej (retail wheeling), charakterystyczny dla Anglii i Walii, Szwecji i Polski. Dotyczy także drobnych odbiorców.

Niezależni i zależni producenci.

• Jest to możliwe przy podziale pionowym (unbundling) przez zobowiązanie operatorów sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej do świadczenia usług przesyłu lub dystrybucji mediów od niezależnych producentów.

• Dla realizacji detalicznego przesyłania okrężnego konieczne jest rozdzielenie kosztów operatorów od kosztów sprzedaży oraz wprowadzenie czwartego szczebla obrotu, tj. podmiotów handlujących (brokerów)

TPA zmienia architekturę rynku

Przejściowo stwarza to małym odbiorcom bardzo trudną sytuację, ponieważ dystrybucja nie chcąc utracić najlepszych klientów (wielkich odbiorców) będzie obniżać ceny na rynkach elastycznych, pokrywając straty na odbiorach nieelastycznych.

W początkowej fazie wprowadzania TPA toczy się konkurencja o dużych odbiorców finalnych. Występuje tu zagrożenie dyskryminacyjnej polityki cen i eksploatowania drobnych odbiorców (jeżeli nie będzie regulacji).

Aparatura pomiarowa

Efektywne wdrożenie TPA dla drobnych odbiorców uzależnione jest od opanowania pomiarów w interwałach czasowych o wprowadzenia tych danych do wystawianych rachunków.

• Liczniki przestawiane co pól godziny i liczące zużycie w tych okresach. Koszt w 1995r. w UK wynosił 250-400 L

• Liczniki hybrydowe - liczące w przybliżeniu należność jako iloczyn ceny i szacowanego zużycia w każdej półgodzinie. Są one łatwiejsze do zainstalowania. Szacunek ilości energii elektrycznej zależy od profilu odbiorcy (np. gospodarstwo domowe, szkoła itp.)

Konkurencja międzynarodowa

Warunki podstawowe

• Rozbiór monopoli narodowych i regionalnych

• Likwidacja subsydiowania (dotowania) energii

• Internalizacja kosztów ochrony środowiska (równe normy ochrony środowiska)

• Realne ceny węgla

• Równoważne opodatkowanie (VAT, akcyza)

• Przeniesienie TPA na obroty międzynarodowe

Cztery wytyczne UE

• Transitrichlinie (wheeling międzynarodowy)

• Preistransparenz (przejrzystość cen). Dodatkowy problem, to dane o Sonderveartaege i kwestia przełamania tajemnicy handlowej

• Zgłaszanie do Unii nowych inwestycji (rodzi opór, UE może stać się następną władzą dopuszczającą inwestycje „Superplanifikator”)

• Ograniczenie publicznego świadczenia usług (restrukturyzacja i prywatyzacja sektora energetycznego i komunalnego)

Dopuszczenie nowych producentów i operatorów

Teoria barier wejścia

• Prawne. Istniejące regulacje uznają konkurencję nielegalną. W USA długo nie dopuszczano elektrowni przemysłowych do usług publicznych ze względu na możliwość niewykorzystywania mocy w elektrowniach publicznych

• Integracja pionowa. Jedyny właściciel zasobów (surowców, sieci detalicznej) może produkować i sprzedawać. Rywale nie mogą podjąć ani produkcji ani sprzedaży

• Ekonomia skali i strategic first-maker. Absolutna przewaga kosztowa. Zazwyczaj dotyczy to wielkiego przedsiębiorstwa

• Czasowe zaniżanie cen (predatory behaviour)

• Przejmowanie rywali (takeovers)

• Wysokie ryzyko ekonomiczne (długie okresy zwrotu zniechęcają nowych operatorów)

• Wysoki koszt kapitału (konieczna zasobność inwestora)

Kto jest New entrant?

• Potencjalni producenci i operatorzy. Stanowią zagrożenie tylko tam ,gdzie jest niska kapitałochłonność oraz duży postęp techniczny zmniejszający koszty inwestycyjne. Elektroenergetyka, wodociągi i kanalizacja - nie, ale już elektrownie i elektrociepłownie na paliwa gazowe. Telekomunikacja, komunikacja miejska - tak

• Urządzenia kwalifikowane (QF - qualified facilities). Urządzenia wytwarzające energię elektryczną i cieplną z odnawialnych źródeł energii oraz z małych złóż paliw kopalnych

• Istniejący producenci spoza obszaru regulowanego. Istotne zagrożenie - nie w Polsce.

(25.11.2009r.)

Dobre rozwiązania to takie, które nie obciążają rosnąco budżetu (zob. ERE)

Lekcje z liberalizacji deregulacji w elektroenergetyce

Tradycyjny model deregulacji obejmuje

• Rynek hurtowy

• Stopniowe rozszerzenie konkurencji na rynek detaliczny

• Regulację cen usług sieciowych RPI-X

• Bodźce do podniesienia jakości i minimalizacji strat

Pakiet liberalizacyjny UE z 2k7

• Domaga się niezależnej regulacji

• Głębszych reform struktury rynku (dywersyfikacja)

Jest to trudne, bo:

• Różne realia przemian w poszczególnych krajach

• Epoka zatroskania zmianami klimatycznymi i ETS a wpływ na ceny

• Rosnąca niepewność w sektorze

Amerykańska lekcja z deregulacji EE

Bardzo dobre doświadczenia z USA

• Linie lotnicze

• Gaz ziemny

• Kolej

• Przewozy drogowe

• Telekomunikacja (ale problem słabnącej dywersyfikacji rynku - koncentracja własności mediów jako skutek rozluźnienia regulacji sektora)

Efekt: duże obniżki kosztów i cen (do 50%).

Kubeł zimnej wody w elektroenergetyce

• Niekonkurencyjność i niekompletność rynków

• Clearing cen dla wszystkich typów generacji EE

• Kosztowność nowych instytucji (regionalni operatorzy sieci - przesyłanie EE)

• Ekstra inwestycje - deregulacja wymaga rozwoju sieci przesyłowych, które w tradycyjnej regulacji nie były potrzebne

• Ostrzej ujawniają się problemy zaopatrzenia aglomeracji miejskich i terenów wiejskich

• Wzrost kosztów kapitału w związku z rosnącą niepewnością na rynkach

• Załamuje się konkurencja na rynkach detalicznych

• Więdnie alternatywa do zasiedziałych firm (incumbent firms) w postaci nowych producentów i operatorów

• Problem manipulacji cenowych i finansowych przsz wielu dostawców hurtowych (np. Enron)

• Dwa nowe problemy rzutują na efektywność deregulacji

• Rosnące koszty paliw kopalnych (wk, Rn, gz)

• Rosnące koszty urządzeń energetycznych związanych z ochroną środowiska

Nie ma dowodów, że:

• Wzrost konkurencji w sektorze prowadzi do innowacji i wyższej efektywności

• Zmiany nie wykazują mierzalnych korzyści dla konsumentów i istotnych spadków cen

• Restrukturyzacja prowadzi

Liberalizacja rynku EE w Europie:

• Anglia i Walia

• Kontynent

• Francja

Liberalizacja i integracja rynków przemysłów sieciowych wg strategii lisbońskiej (cz. III) z trudem się przebija w elektroenergetyce.

Anglia i Walia

• Generalnie bardoz pozytywne zmiany

• Sukces Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM)

• IThe New Electricity Trading Arrangements (NETA) wszedł w życie 27.03.2001r.

• Bardziej konkurencyjny i bardziej efektywny jak Pool z 1990r.

• Podobny do wirtualnego handlu giełdowego węglem i ropą naftową

• Elektroniczne szybkie i tanie monitorowanie rynku

• Bilansowanie na 3,5h przed

• Większa otwartość niż Pool, bo wymGA PRZEPROWADZENIA wszystkich transakcji kupna i sprzedaży, bezpośrednio przez giełdę

• Zachęca do handlu nie tylko spółki zasiedziałe, ale też

• Małych, lokalnych producentów EE

• Producentów EE z OZE

• Elektrociepłownie

Obniżki cen energii podstawowej i szczytowej na rynku hurtowym jeszcze większe niż w byłym Poolu, chociaż ostatnio szybują (od 2006).

Nierozwiązane problemy w NETA

• Opłaty za gotowość dostarczenia mocy

• Bodźce rynkowe skłaniają spółki wytwórcze do wycofywania mocy elektrowni węglowych (zagrożenie przyszłe bezpieczeństwo dostawy)

Europa kontynentalna

• Daleko do doskonałości, główny problem jak politykę stymulowania zielonej energii powiązać z efektywnym rynkiem

• Najlepiej w Nord Pool (nie zaszkodził kryzys 2002/2003 - brak wody)

• Problem w Nord Pool, czy regulacje ekologiczne nie obniżą skłonności do inwestowania

• Niemcy w minimalnym stopniu realizują dyrektywy UE (ale już regulacja ex-ante)

• Polska: etap ile % EE ma przechodzić przez giełdę

Francja

• Odbiega znacząco od pozostałej Europy

• Pozycja EdF dalej mocna (brak prywatyzacji i dezintegracja państwowego monopolu)

• Elementy otoczenia konkurencyjnie słabe

• Francja twierdzi, że kontynent nie powinien się obawiać francuskiej energetyki jądrowej, bo jej celem nie jest agresywne konkurowanie na rynku europejskim

Funkcje taryf

• Przychodowa

• Informacyjna

• Motywacja

• Redystrybucyjna

Korzyści z opłat wnoszonych przez użytkowników

• Gwarancje przychodów na pokrycie kosztów konserwacji i utrzymanie urządzeń

• Stowarzyszenie możliwości finansowania odnowienia majątku infrastruktury gospodarczej i społecznej

• Uniknięcie problemów politycznych wzrostu podatków

• Rewitalizacja funkcji motywacyjnej (oszczędne użytkowanie urządzeń przez zmniejszenie obciążenia, rozładowanie zatłoczenia, szczytów i deficytów)

• Rewitalizacja funkcji przypisania kosztów (ten kto używa, ten płaci; płacą również konsumenci „zagraniczni”)

Funkcja przychodowa

• Określa ogólny poziom taryf

• Centralna rola w zapewnieniu niezbędnych przychodów, warunkujących finansowanie bieżącego funkcjonowania i rozwój przedsiębiorstwa

Gdy funkcja ta zawodzi, to następuje upadek przedsiębiorstwa, jeśli nie ma subsydiowania zewnętrznego przez podatki i budżety.

Funkcja informacyjna

• Polkazuje odbiorcom, jakie są koszty zasobów użytych do ywtorzenia i dostarczenia usług

• Wymaga ona dokładnego odwzorowania w opłatach taryfowych kosztów wywłanych przez grupy odbiorców

Jeśli zawodzi, to grupy odbiorców są obciążane niesprawiedliwie i prowadzi do subsydiowania wewnętrznego (krzyżowego).

Subsydiowania wewnętrzne (krzyżowe)

• Między grupami odbiorców

• Między odbiorcami w grupie

• Między odbiorcami wiejskimi i miejskimi

• Long and short distance

• Low and high volume

• Low and high load

Przyczyny niewłaściwego przypisania kosztów

• Kształtowania poziomu opłat taryfowych w oparciu o uśrednione koszty

• Wyraźne preferencje dla wybranych kategorii odbiorców (głównie g. dom)

Preferencje te mogą wynikać zarówno z powodów społeczno-politycznych, jak i ekonomicznych.

Funkcja motywacyjna

Tworzy mechanizm efektywnego wykorzystania ograniczonych zasobów

• Reguluje popyt odbiorców przez zmiany ich zachowań (eliminacja marnotrawstwa, bodziec do oszczędzania)

• Zmniejsza potrzeby inwestycyjne w zakresie infrastruktury (koszty uniknięte)

• Kieruje wysiłek na optymalne wykorzystanie istniejącego potencjału produkcyjnego i dystrybucyjnego

Również silne odniesienia do ochrony środowiska i promocji rozwoju zrównoważonego.


Funkcja redystrybucyjna

• Związana z realizacją celów polityki społecznej

• Niekompatybilna z poprzednimi funkcjami proporcjonalnie do odchylenia opłat od rzeczywistych kosztów dostawy

• Źle adresuje pomoc, transfery zależą od zużycia a nie od siły g. dom

Inne kryteria

• Przejrzystość (transparenty) - wiąże się z problemem przypisania kosztów

• Społeczna akceptacja i affordability (willingness to pay) istotnym, więc zagrożenie i bariera rewitalizacji gospodarczych funkcji taryf

• Łatwość wprowadzenia i koszty administrowania. Chodzi o to, aby częstotliwość odczytów i wystawiania rachunków (inkaso) nie stwarzały problemów technicznych i organizacyjnych a pomiary nie były zbyt kosztowne i trudne do upowszechnienia.

• Prostota i zrozumiałość (simplicity and ease to understanding). Pozwala to łatwiej edukować konsumenta i znaleźć akceptację odbiorców i opinii publicznej.

Skuteczność oddziaływania taryf i habit formation

Mechanizm oszczędzania w gospodarstwach domowych

• Hipoteza: wyższe ceny energii, wody i innych usług dają efekt oszczędnościowy (substytucyjny) a nie tylko efekt dochodowy

Kształtowanie zachowań (habit formation)

Kształtowanie zachowań powinno prowadzić w krótkim okresie do zużycia optymalnego

• Przedsięwzięcia dławienia

• Uszczelniania okien

• Wymiany sprzętu i armatury

• Likwidacji marnotrawstwa

Dostosowanie infrastruktury wewnętrznej (Stock adjustments)

Dostosowanie infrastruktury wewnętrznej powinno prowadzić w długim okresie do:

• Substytucji kapitału z usługami materialnymi przez

• Wymianę źródeł indywidualnych

• Docieplenie budynków

• Wymianę wanien, natrysków i spłuczek

• Substytucji międzynośnikowej (przestawienie)

Podstawowe powody osłabienia motywacyjnej funkcji taryf

Charakter dóbr (niska elastyczność dochodowa i cenowa, ograniczona lub brak elastyczności krzyżowej)

Modele energetyzacji i wyposażenia sanitarnego mieszkań przesądzają możliwości dostosowań (path theory),struktura własności a decyzje

Dochody gospodarstw domowych a możliwości finansowania (krótka kołdra a możliwości wyboru)

Inercja zainwestowania (problem silnego bodźca).

Skutki osłabienia funkcji

• Redukcja bodźcowego oddziaływania taryf

• Niski determinizm zmian zachowań odbiorców, obojętność i nieaktywność. Chodzi o:

• Kształtowanie zachowań krótkookresowych (habit formation In SR)

• Długookresowe dostosowanie wewnętrznej infrastruktury energetycznej i sanitarnej

Dodatkowe powody osłabienia funkcji informacyjnej i motywacyjnej

Pierwsze ograniczenie

Częściowy brak liczników indywidualnych w budynkach wielorodzinnych w zakresie wody, ciepła i gazu

1. Problemy z ukształtowaniem właściwych form taryf (niedostateczna baza informacyjna)

2. Taryfy ryczałtowe lub uproszczone a niesprawiedliwe obciążenie odbiorców domowych

Drugie ograniczenie

Mała wartość informacyjna rachunków i ich nieprzejrzystość

Powody:

• Mała częstotliwość odczytywania urządzeń pomiarowych (co 2, 3, 6 miesięcy)

• Zaliczkowy sposób rozliczania z wystawianiem przejściowych rachunków wielomiesięcznych

• Wielka złożoność rachunków (liczba pozycji)

• Za sprawdzian przykładania niewielkiej wagi do wartości informacyjnej rachunków i braku zrozumienia za co płaci się rachunki…

Brak rzeczywistej informacji a funkcja motywacyjna

• Jeśli z rachunków konsument

• Nie może wydedukować jaka jest bieżąca konsumpcja

• Nie może określić oszczędności finansowych - wynikających z obniżenia zużycia

• Słabnie sprzężenie zwrotne taryfy z konsumpcją, aby zmiany cen wpływały na oszczędzanie usług

• Potrzebne sąmore informative bills

Trzecie ograniczenie

• Mała wiedza odbiorców o charakterystyce energetycznej odbiorników i wyposażenia sanitarnego oraz możliwościach oszczędzania (np. ile gazu, energii elektrycznej i wody zużywają kuchenki, żarówki, spłuczki itp.)

• Niekompetencja i brak umiejętności

(02.12.2009r.)

Metody kształtowania poziomu i regulacji cen i taryf

Metody kosztowe (cost-plus pricing)

Dodawanie różnych marż do różnie rozumianych kosztów jednostkowych: p = k (1 + r)

• Full-cost pricing (average-cost pricing): Przeciętne koszty + marża

• Pricing based on contribution margin: Metoda kosztów bezpośrednich - średnie koszty zmienne + marża brutto (BEP)

• Administrated pricing: Ceny administracyjne

Marginal-cost pricing (MCP)

Generalne problemy z MCP

• Czy ceny mogą być: related to, reflect, based on, equated do SRMC czy LRMC

• W warunkach silnego monopolu naturalnego (MC<AC) MCP zawsze kreuje deficyt

• Praktycznym wyjściem jest albo subsydiowanie albo odchodzenie od czystego modelu MCP

Subsydiowanie (via podatki)

Taryfy dwuczłonowe (two-part tariffs)

Taryfy wieloczłonowe (Multi-part tariffs)

Taryfy blokowe (Block rates)

Taryfy szczytowe i dolinowe (peak-and off-peak tariffs)

Dyskryminacja cenowa (różne ceny dla różnych grup, niezgodne z kosztami - Ramsey pricing)

Sposoby dyskryminacji

Łatwo wdrożyć ze względu na niemożność odsprzedaży

• Różnicowanie terytorialne

• Różnicowanie dowolne (charge what the market will Bear)

• Ceny Ramseya (inverse elasticity rule) - marże (narzuty)

Target pricing (rate of return regulation)

Cost of service koncept

p=K/Q + rI/Q

Formuła generalna utargu niezbędnego

R=e+d+t+rB

• e - wydatki operacyjne (operating expenses)

• d - amortyzacja (depreciation)

• t - podatek dochodowy (income tax)

• r - dopuszczalne oprocentowanie kapitału (fair Or reasonable rate return on capital employed)

• B - podstawa taryfowa (rate base, fair value)

Sposoby liczenia rate base

• Wg prawej strony bilansu Dt+S debt + equity (dług i kapitał własny)

• Wg lewej strony bilansu V-Dp (wartość majątku brutto wg cen historycznych lub odtworzenia minus narosła deprecjacja (umorzenie); faktycznie V-Dp oznacza wartość netto majątku

• Inne sposoby uwzględniają aktywa trwałe, pomijając aktywa bieżące

Regulacja stopy zysku (rate of return regulation)

ROR jako metoda kompleksowa uwzględnia:

• Ocenę kosztów z racjonalną eskalacją (klauzule dostosowawcze) oraz szczegółowe kwalifikowanie pozycji do kosztów uzasadnionych (badanie i eliminowanie kosztów zbędnych)

• Racjonalność inwestycji

• Wycenę rozsądnego lub sprawiedliwego zysku przedsiębiorstwa

• Ustalenie poziomu i struktury taryf poprzez mechanizm alokacji kosztów na grupy odbiorców (gospodarstw domowych, odbiorców komercyjnych i przemysłu oraz innych odbiorców)

Zalety regulacji ROR

• Metoda niezbędna przy realizacji wielkich, progowych inwestycji

• Stwarza bodźcie do zapewnienia właściwej jakości usług

• Stwarza warunki dla płynności finansowej firmy

Wady regulacji ROR

• Brak efektywności kosztowej z powodu

• Wysokich kosztów nakładów czynników produkcji (nie zmusza do szukania najmniej kosztownych dostaw, brak negocjacji z dostawcami)

• Istnienia klauzul dostosowawczych zmniejsza bodźce do przestawiania procesów na bardziej efektywne i energooszczędne

• Brak efektywności produkcyjnej - awersja do nowinek technologicznych

• Składani firmy do wyboru kapitałochłonnych technik produkcji

• Utrwala asymetrię informacji

• Arbitralna i subiektywna alokacja kosztów

1. W warunkach dekompozycji rynków, wzrostu liczebności i dywersyfikacji podmiotów gospodarczych oraz wdrożenia zasady TPA maleje skuteczność regulacji i monitorowania rynku na podstawie kosztów uzasadnionych

2. Regulacja kosztowa i regulacja zysków bardziej przystają do rynków zmonopolizowanych oraz silnej integracji pionowej i poziomej firm

3. Rosnąca liczebność firm, QF< zwielokrotnienie poziomu i liczby transakcji

Istota deregulacji cen

W dosłownym znaczeniu hasło „deregulacja cen” w sferze użyteczności publicznej ma wąskie zastosowanie do takich przypadków, jak np.:

• Rynku hurtowego w oparciu o giełdę natychmiastową (spot)

• Efektywnego kontraktowania krótkookresowego i niekompleksowego

• Transakcji opartych na TPA

• Dostaw dla wielkich odbiorców mających dostęp do substytutów lub binarnego zasilania

W pozostałych transakcjach musi występować określona forma regulacji taryf, zwłaszcza taryf dla drobnych odbiorców.

W okresie przejściowym do pełnego wdrożenia transakcji opartych na TPA.

Deregulacja cen w sektorze publicznym

• Oznacza odejście od regulacji stopy zysku (rate of return regulation) oraz od innych sposobów regulacji jak cost plus pricing (full-cost, administrated proces) jako nieefektywnych metod, które nie wyzwalają bodźców do zachowań minimalizujących koszty

• Oznacza przejście na regulację pułapów cenowych, co oznacza regulację przyrostu taryf, cen i przychodów ze sprzedaży (utargów) a rezygnację z regulacji poziomu zysków i taryf

Dwa filary koncepcji pułapów cenowych (price caps, price ceilings)

• Eskalatory cen (price escalators, adjustment Clausem)

• Normy efektywności (efficienty norms)

Formuła podstawowa: RPI - X

RPI - eskalator

X - norma efektywności

Eskalatory cen

• Indeks cen detalicznych (RPI - retail price index)

• Indeks cen hurtowych (WPI - wholesale price index)

• Indeks cen ropy naftowej na rynku światowym

• Indeks cen wody i energii do dalszej odsprzedaży

Wybór eskalatora cen zależy od poziomu regulowanych transakcji.

Zasadnicze znaczenie mają mierniki inflacji (RPI, CPI).

Normy efektywności

• Norma zastosowana przez prof. St. Litllechilda 1983r. dla British Telecom

• Norma efektywności 3% wymuszająca wzrost efektywności z tytułu postępu technicznego oraz podział korzyści między firmy i konsumentów

• Możliwości elastycznego podejścia (wodociągi, gazownictwo, elektroenergetyka, kolej, telekomunikacja):

RPI - X + Y + Z

Y - spłaty kredytów, niezbędne inwestycje

Z - wzrost cen zakupu mediów do dalszej odsprzedaży

Problem koszyka taryfowego (basket tariffs)

Nie wystarczy regulowanie ogólnego przyrostu poziomu cen. Konieczne są tzw. „basket ta riff constraints”. Są trzy ograniczenia:

• Do konkretnych grup odbiorców

• Zniesienie dowolności zmian relacji między taryfami dla jednej grupy odbiorców

• Zniesienie dowolności relacji opłat wewnątrz taryfy (opłata stała i zmienna)

Zalety pułapów cenowych

• Mechanizm kontroli monopolu o niskich kosztach regulacji ze strony regulatora

• Motywują regulowaną firmę do efektywnego działania

• Wpływają na obniżenie kosztów produkcji i są bardzo silnym bodźcem do efektywniejszego wykorzystania zasobów

Firma zatrzymuje korzyści z każdego wzrostu zysków wynikających z obniżenia kosztów (przynajmniej do następnego przeglądu cen).

• Wyzwalają bodźce do dywersyfikacji produkcji i poszukiwania nowych rynków. Pułapy cenowe odnosi się tylko do regulowanych usług. Pozostałe nie są przedmiotem uwagi regulatora.

Wady pułapów cenowych

• Nie[pewność co do rozwoju produkcji, ponieważ pułapy cenowe rzadko są związane z przyszłym popytem i potrzebami rozwojowymi

• W dziedzinach kapitałochłonnych, gdzie firmy muszą relatywnie dużo inwestować, metoda ta nie daje satysfakcjonujących bodźców, ponieważ brakuje warunków antycypacji odpowiednich stóp przyszłego zysku

• Prowadzą generalnie do under investment.

• Jeśli regulator decyduje się na forsowanie niskich cen (obniżanie norm wzrostu cen), wówczas prowadzi to też do under investment

• Możliwość, że regulator może w przyszłości zmienić zasady kształtowania cen w sposób redukujący stopę od zrealizowanych już inwestycji jest dodatkowym antybodźcem do inwestowania

• Dodatkowy hazard wynika z niepewności zewnętrznych (jak np. skokowy przyrost inflacji, zmiany reguł gospodarowania itp.)

• Zachęta do obniżania jakości usług

• Problem oporu firm infrastruktury wobec obowiązku zaopatrywania terenów lub odbiorców nieatrakcyjnych (marginalnych)

• Jakość zależy od istniejącej wyjściowej struktury cen (powielanie)

• Problem ustalenia rozmiarów składnika X

Problemy sporne

• Przewaga ocen społecznych i politycznych w kryteriach polityki cenowej (taryfowej)

• Trudny problem społecznej akceptacji dzisiejszych wyższych cen w imię przyszłych niższych taryf (sprzeczność interesu SR z interesem LR)

• Zła opinia o przedsiębiorstwach publicznych czy prywatnych w odniesieniu efektywności gospodarowania…

Rola, cechy i umiejętności regulatorów

Sprawy fundamentalne

Regulatorzy infrastruktury są postawieni przed:

• Kapitałochłonnym charakterem sieciowej infrastruktury

• Zainteresowaniem publicznym w zakresie cen i dostępu

• Potencjalnym upolitycznieniem procesu regulacyjnego i naciskom lobby

• Problemami finansowania rozwoju infrastruktury (zwłaszcza kraje na dorobku)

• Brakiem prostych zasad skutecznej regulacji

• Niespójność i przypadkowość regulacji wprowadza

• Niepewność i ryzyko dla operatorów i klientów

• Utrudnienie planowania

• Kosztowniejszy i nieoptymalny rozwój infrastruktury

• Solidny i silny regulator promuje zaufanie w regulowanym sektorze

• Regulacja podlega ewolucji zarówno, co do pól i zakresu, jak i metod regulacji

• Konieczne otwarcie na zmiany (podejścia eksperymentalne w reformach, dokonywanie dostosowań, jeśli są potrzebne)

Tradycyjne funkcje regulatora

• Aprobata taryf i opłat

• Kontrola wejścia, wyjścia i ekspansji

• Aprobata fuzji i przejęć

• Prowadzenie audytu firm

• Określanie standardów i warunków świadczenia usług

• Żądanie planowania i prognozowania finansowego

Obecne funkcje regulatora

• Ustalanie zasad rynkowych i promocja konkurencji w sektorze

• Zarządzanie informacją i monitorowanie rynków

• Alokacja kosztów transakcyjnych i kontrola cen usług sieciowych

• Odniesienie do problemów ekologicznych

• Koordynacja z innymi regulatorami (region, kraj)

• Podtrzymywanie bezpieczeństwa dostaw

Kontekst globalny (różne państwa, ale wspólne problemy)

• Współpraca z ośrodkami na całym świecie umożliwia wejrzenie w to, jak zastosować najlepsze praktyki (best practices) we własnym kraju

• Nikt nie zna wszystkich odpowiedzi

• Wymiana idei i doświadczeń prowadzi do poprawy profesjonalizmu i lepszych decyzji regulacyjnych

• Doświadczenia globalne są ważne, ponieważ pozwalają uczyć sięna błędach i sukcesach innych (capacity building)

Kontekst lokalny (dostosowanie regulacji do warunków wewnętrznych)

• Koncepcje regulacji wdrażane mogą być w życie w każdym kraju, ale zawsze muszą uwzględniać specyfikę narodową

• Są bowiem

Regulacja wielo- czy jednosektorowa (multi or single sector regulation)

• Wybór między regulacją wielosektorową a jednosektorową nie jest prosty. Obie formy mają swoje zalety i wady

• Regulacja pojedynczego sektora (teraz modna) wydaje się być bardziej profesjonalna (OFGEM, URE, UKE - U komunikacji elektronicznej, UTK - U transportu kolejowego)

• Doświadczenia i wiedza zdobyte w regulacji wielosektorowej mogą być jednak przydatne w prognozowaniu …

Zespoły i umiejętności

• Do skutecznej regulacji nie wystarczają umiejętności profesjonalnie i technicznie w poszczególnych dziedzinach

• Działania agencji regulacyjnych wymagają wielu umiejętności związanych z prawem, ekonomią, rachunkowością, finansami, inżynierią i zarządzaniem

• Konieczne jest wykorzystanie podejścia interdyscyplinarnego i przywództwa

• Ważne są umiejętności komunikacji, dialogu, negocjacji i mediacji oraz asertywność i współpraca

Never ending capa city building

Biurokratyczne system jest komfortowy, ale izoluje liderów od rzeczywistości, więc powinien odejść od historii.

• Rekrutacja powinna służyć tworzeniu kultury organizacyjnej nastawionej na ciągłe doskonalenie

• Profesjonalizm członków zespołów i kierownictwa wymaga aktualizacja umiejętności

• Inwestowanie w tradycyjne i nowe umiejętności zwiększa zdolności regulacyjne zespołów

Wykorzystanie ekspertów

• Nie ma agencji, które mają wystarczające własne kadry, aby odpowiedzieć na wszystkie pytanie w ramach ekspertyz wewnętrznych

• Muszą korzystać z ekspertów zewnętrznych (konsultanci i naukowcy)
  

(09.12.2009r.)

Partycypacja i współpraca

• Wysłuchanie innych punktów widzenia i dyskusje z interesariuszami umożliwiają wszystkim aktorom regulacji uzyskanie wielostronnego naświetlenia

• Regulatorzy i regulowanie firmy nie muszą być oponentami a regulacja grą z sumą zero, w której konsumenci tracą a operatorzy zyskują lub odwrotnie

• Często obie strony mają komplementarne role (np. zaspokojenie potrzeb społecznych, edukacja politycznych liderów i społeczeństwa w zakresie mechanizmów rządzących infrastrukturą)

Komunikacja:

• Wszyscy aktorzy procesu regulacji powinni być świadomi celów regulacji

• Regulatorzy musza edukować interesariuszy w zakresie cen, jakości i zaspokojenia potrzeb

• Rola publikowania i udostępniania schematów i zasad regulacyjnych

• Decyzje regulatora muszę być komunikowane jasno i precyzyjne oraz w odpowiednim czasie opinii publicznej i interesariuszom

Niezależność regulatora:

• Ważna, ale pełna niezależność nie do końca obecnie możliwa, odkąd agencje regulacyjne rozliczane są wobec interesariuszy

• Regulacja nie jest rozdzielona z polityką i nie może ignorować polityki (np. jeśli polityka stawia stawia na dostęp do infrastruktury)

• Zależność regulatora oznacza brak jego rozliczalności i odpowiedzialności

Regulatorzy zgodnie z public interest theory powinni być niezależni od

• Rządu i ministrów

• Legislatury

• Partii politycznych

• Grup interesu

• Regulowanych firm

Polska

• Konflikt prezesa URE z MG

• Mocna pozycja Streżyńskiej

KONTRAKTOWANIE USŁUG (kontraktowanie LR i SR. Teorie kontraktu. Bidding. Zamówienia publiczne. Granty. Aukcje. Koncesje)

Kontraktowanie kompleksowe (długookresowe, non-standard)

• Dotyczy dziedzin kapitałochłonnych

• Występuje najczęściej w elektroenergetyce i gazownictwie po dekompozycji pionowej między

• Producentami a siecią przesyłową

• Siecią przesyłową a dystrybucją

• Istotą jest układ szczegółowych warunków w długim okresie i dokładna ich specyfikacja; zaufanie dominuje nad rynkiem i niepewnością

• Kontrakty długookresowe zastępują integrację wertykalną

• Inną wersją kontraktowania kompleksowego jest koncesja i pełna kontrola cen i inwestycji

Kontraktowanie niekompleksowe (krótkookresowe, standardowe)

• Polega na określeniu tylko ogólnych warunków kontraktu, często bez kontroli cen

• Czas obowiązywania - krótkie terminy

• Niezbędne przy wyborze prywatnego świadczenia usług publicznych (prywatyzacja użyteczności publicznej)

• Najczęściej stosowana w gospodarce lokalnej w niekapitałochłonnych dziedzinach, gdzie atrybuty monopolu naturalnego są relatywnie słabe

Przykłady:

• Wywóz odpadów komunalnych

• Oświetlenie placów i ulic

• Drogownictwo (utrzymanie letnie i zimowe)

• Pielęgnacja zieleni miejskiej

• Przewozy komunikacją autobusową na zewnętrznych liniach

• Catering

• Usługi niematerialne (np. ochrona, prawo, rachunkowość, info)

W wodociągach, kanalizacji i ciepłownictwie nie może być stosowana (kontraktowanie kompleksowe).

• Rozwiązanie efektywne, gdy zwycięża ten, kto rzeczywiście przewiduje najniższe koszty własne

• Rozwiązanie nieefektywne bierze się z asymetrii informacji, że:

• Firma zna popyt i koszty

• Regulator zna tylko popyt

Źródła obniżki kosztów u prywatnych podmiotów

Prywatny przedsiębiorca zależny od uzyskania koncesji, zezwolenia, jest zmuszony do minimalizacji kosztów, ponieważ w następnym przetargu organ publiczny (gmina, rząd) może zmienić niesolidnego przedsiębiorcę i powierzyć prowadzenie interesu komu innemu.

Stąd też konkurencja między firmami wytwarza nacisk na efektywność (czego nie ma w strukturze monopolistycznej).

Sposoby obniżki kosztów i niższych kosztów pracy

• Mniej płacą pracownikom

• Mniej dodatków i przywilejów (w porównaniu do sfery budżetowej, nieistotna siła związków zawodowych)

• Bardziej elastyczne zatrudnianie i motywowanie pracowników (w porównaniu do wydziałów miejskich lub przedsiębiorstw komunalnych)

• Lepsze i tańsze zarządzanie + systemy wspomagania zarządzania

• Eksperymenty technologiczne

Problemy z kontraktowaniem

• Jeśli do przetargu staje niewielu lub jeden przedsiębiorca, to organ publiczny jest słabszej pozycji a ciśnienie na obniżkę kosztów niewielkie

• Przy asymetrii informacje przedsiębiorcy wiedzą więcej niż administracja, stąd też mogą wygrywać kontrakty na bardzo korzystnych warunkach (rent seeking)

• Sytuacja korupcjogenna - efektywność kontraktowania ograniczona

• Trudności z właściwą specyfikacją i pomiarem ilości i jakości usług

• Monitorowanie ilości i jakości usług nie jest bezkosztowe - może prowadzić do wzrostu kosztów funkcjonowania gminy/instytucji publicznej

• Nie określa podmiotów, które mają odpowiadać za inwestycje

• Łatwe bariery wyjścia (no exit costs) a zabezpieczenie przed zaniechaniem świadczenia usług (stan wyjątkowy?)

Przykłady kontraktowania z demonopolizacją

Generalna ocena kontraktowania pozytywna

Komunikacja miejska (zasadniczo linie peryferyjne i nocne)

• Często obsługa przez mikrobusy

• Taryfy na liniach nocnych takie jak dawniej MZK

• Taryfy na liniach dziennych wyższe niż taryfy MZK

Wywóz odpadów komunalnych.

Pielęgnacja zieleni miejskiej

• Wyraźne oligopole

• price leaders (publiczni lub prywatni)

Przykłady failure (historyczne)

Najgorsze przykłady kontraktowania bez demonopolizacji i jasnych reguł konkurencji

• Jarocin: wywóz odpadów. Jeden prywatny. Długi kontrakt. Zamknięcie możliwości zmiany operatora

• Lublin: komunikacja miejska. Dopuszczenie firm prywatnych bez linii demarkacyjnych. Wydzieranie klientów

• Dopuszczenie drobnych przedsiębiorców do wywozu odpadów i przewozów pasażerskich okazały nieporozumieniem, jeśli ci potrzebowali pieniędzy. W sytuacjach krytycznych wycofywali się z interesu, pracując do czasu, gdy tabor był sprawny.

Warunki efektywnego kontraktowania niekompleskowego

• Efektywne kontraktowanie zależy niekiedy od przejrzystych zasad konkurencji (komunikacja miejska)

• Warunkiem efektywnego kontraktowania w sytuacji niepełnej informacji jest dywersyfikacja dostawców lub producentów

• Lepsze rozwiązania można uzyskać, gdy rośnie liczba chętnych i dopuszcza się większą liczbę podmiotów do działalności gospodarczej

Hierarchia dobroci

1. Jeden producent lub dostawca

2. Dwóch producentów lub dostawców (system dualny)

3. Wielu producentów lub dostawców (system multiplikatywny)

Przy dużej liczbie podmiotów występuje większa motywacja do obniżania kosztów i zmniejsza się ryzyko, że płaci się nadzwyczajną rentę jednemu potentatowi.

Dodatkowe kryteria

• Lepszy krótki okres niż kontrakt długookresowy

• Powierzenie działalności jednemu prywatnemu jest tylko zamianą monopolu publicznego na prywatny

• Istnienie podmiotu dominującego źle wpływa na konkurencję (lider cenowy narzuca warunki drobnym podmiotom, które mogą się tylko dostosować, nigdy zaś nie podejmą prawdziwej walki konkurencyjnej)

Uwagi te dotyczą także instytucji gminnych i państwowych w zakresie zakupu sprzętu, materiałów i usług.

RENT SEEKING BEHAVIOUR I KORUPCJA (Lobbing. Amatorzy niezasłużonych zysków. Sprzedajność. Przekupstwo. Płatna protekcja. Niskie morale. Bezczelność. Hipokryzja. Kreatywna księgowość)

Tam, gdzie występuje monopol, dobra publiczne (ograniczone zasoby) i niepełna informacja, istnieje zagrożenie ze strony poszukiwaczy / amatorów niezasłużonych zysków (rent seekers).

To oznacza, że samorząd lub rząd może wianować jednych kosztem drugich.

Źródła bodźców do kreowania rent

• Polityka gospodarcza i handlowa (cła, kontyngenty, licencje, jawne i ukryte subsydia eksportowe)

• Biurokratyczne przewlekłe procedury uruchamiania działalności gospodarczej

• Nadmierne regulacje (polityka antymonopolowa, zakazy łączenia firm, ograniczenia terytorialne działalności gospodarczej)

• Zmienna i niejasna polityka podatkowa

• Subsydiowanie niektórych rodzajów działalności

Szkodliwość rent seeking behaviour

Koszt główny - strata społeczna netto

• Tracą konsumenci

• Zyskują przedsiębiorcy uzyskujący lukratywny interes

Dodatkowe koszty społeczne

• Zużytych zasobów pieniężnych, które mogłyby być użyte na inne cele przedsiębiorstwa

• Koszty dodatkowej i zintensyfikowanej regulacji monopolu i jego kontroli

Przechwytywanie rent

• Metodami legalnymi - lobbing

• Metodami nielegalnymi - korupcja

Lobbing

• Potencjalni producenci lub dostawcy wydatkują duże sumy na opłacenie lobbystów lub prawników, czy też sponsorują kampanie wyborcze partii, aby otrzymać monopol w postaci koncesji, kontyngentu, zezwolenia, przywileju czy korzystnych ceł, a następnie zażywać pozycji monopolistycznej, tzn. odebrać sobie rentę monopolową z lukratywnego interesu

• Wysokie koszty kampanii wyborczych i niejasne źródła finansowania

• Politycy zakładnikami biznesu

Zwolennicy

• Lobbing to zdolność do przekonywania decydentów do zrobienia czegoś, czego nie zrobiliby oni bez perswazji

• Lobbing nie jest płatną protekcją ani nie jest nielegalny

• W pozytywnym znaczeniu lobbing jest instrumentem zabiegania o to, by politycy dobrze rozumieli potrzeby społeczeństwa i biznesu oraz instrumentem dostarczania władzy niezbędnych informacji

Krytycy

• Lobbing to przeznaczenie znacznych zasobów na zmiany polityki rządowej

• Realokacja tych zasobów także prowadzi do kosztów społecznych i przez wielu jest traktowana jako działalność niszcząca, która prowadzi do zakłóceń działalności gospodarczej

Główne pola lobbingu

• Tworzenie nowego prawa

• Nowelizacja prawa

• Tworzenie lub korekta strategii rządu i samorządu

• Zawieranie umów lub dobrowolnych porozumień z rządem

• Przyznawanie ulg, dotacji, preferencyjnych pożyczek i innych korzyści finansowych

Kto zajmuje się lobbingiem?

• Samorząd gospodarczy (branże, sektory np. w sprawie restrukturyzacji, zmian polityki gospodarczej, regulacji)

• Przedsiębiorstwa (zdobycie zamówień, koncesji i przywilejów)

• Związki zawodowe

• Organizacje non-profit i pozarządowe

• Władze lokalne i regionalne

• Firmy doradcze i konsultingowe

Główni adresaci lobbingu

• Rząd

• Parlament

• Władze samorządowe

Korupcja

Koncesje, kontyngenty, zezwolenia, ograniczenia mogą być także powodem presji korupcyjnej, która przeradza się w korupcję, jeśli występuje:

• Niska etyka indywidualna polityków, urzędników i przedsiębiorców (mierna jakość)

• Luki prawne

• Sposobności popełnienia oszustwa (okazja czyni złodzieja)w postaci

• Słabej kontroli wewnętrznej

• Złego zarządzania

• Poprzednio nieukaranych incydentów tej natury

• Nietykalności kasty politycznej

• Konformizmu i formalnego traktowania prawa (a nie ducha)

• Przewaga informacyjnej biurokracji (nierówność w dostępie do informacji) w zakresie

• Programów gospodarczych

• Planów zagospodarowania przestrzennego

• Zmian prawa gospodarczego

• Sztucznie tworzenie przez biurokrację deficyty i braki (dawniej)

• Przymykanie oczu na oczywiste zaniżanie ofert

• Nepotyzm i związki rodzinne, towarzyskie, kliki itp.

• Konflikt interesów

Prawie 10% urzędników miejskich wielkich miast ma udziały lub jest bezpośrednimi właścicielami firm, które pracują na rzecz miasta lub jego instytucji.

Kancelaria wiceministra finansów wygrywa sprawę przed NSA w sprawie podatków dla firmy X (nota bene podejrzanej o udział w mafii paliwowej)

• Bezczelność urzędników publicznych

Starosta, co sam sobie przydziela cały limit zalesień dla powiatu (że pierwszy złożył podanie).

Wiceminister finansów od ceł, a jego żona jako firma prawnicza doradza, jak obejść cło.

Hipokryzja

Wszyscy dobrze wiedzą jak jest w istocie, lecz udają, że nie widzą:

• Naruszeń prawa i działania na pograniczu prawa

• Naruszeń etyki zawodowej

• Nierówności, ubóstwa i niesprawiedliwości

• Partyjnego i rodzinnego (nepotyzm) obsadzania stanowisk

• Korupcji i krętactwa

Indywidualne motywy popełniania oszustw

• Życie ponad stan (dochody)

• Żądza zysku oraz zachowanie hazardowe

• Zadłużenie osobiste lub rodzinne

• Zażyłość z klientem (dawcą)

• Presja rodziny i rówieśników

• Deprywacja na tle niskich płac (nieproporcjonalna do obowiązków)

• Ambicje polityczne

Czy decentralizacja zmniejsza korupcję?

Hipoteza: powstanie samorządu terytorialnego stworzyło nową jakość (Z. Gilowska). Ale:

Po pierwsze - wzrasta zdecydowanie liczba punktów, gdzie presja korupcyjna potencjalnie występuje

Po drugie - przejmowanie coraz większego zakresu gospodarki przez samorządy poszerza potencjał presji korupcyjnej.

Po trzecie - zmiany zarządzania także poszerzają te pola

Po czwarte - samorządy są tworzone na bazie politycznej oraz na bazie towarzysko-rodzinnej, co stwarza możliwości zawładnięcia najważniejszymi funkcjami przez swoich.

W sumie łatwiej obchodzić ustawowe ograniczenia zamówień publicznych.

Obserwacja rzeczywistości ostatnich lat

• Odbiór i jakość usług poniżej standardów lub umownych kryteriów

• Zmiany umów w stosunku do oferty przetargowej

• Dopuszczenia do przetargów bez kompletnej dokumentacji

• Powierzania wykonawstwa bez przetargu

Inne uwarunkowania i powody korupcji

• Gwałtowne zmiany ustrojowe

• Brak umiaru w pobieraniu grosza publicznego Nie swoje pieniądze („pańskie oko konia tuczy”)

• Patologie urzędników, jak np. zasłanianie się prawem i tajemnicą (np. tajność zarobków zarządów spółek publicznych)

• Nadmierna kompetencja w jednym ręku urzędnika

• Lekceważenie dokumentacji, bałagan, uchylanie się przed kontrolą publiczną

• Szeroki zakres PPP i korzystanie z usług zewnętrznych (outsourcing)

• Partyjnictwo (state capture) - państwo łupem politycznym

• Kastowość polityków (dbałość o własny interes i wyobcowanie ze społeczeństwa)

• Biesiadowanie polityków, biznesu i dziennikarstwa

Typy korupcji

1. Incydentalna

1. Występuje wszędzie i polega na korumpowaniu urzędników działaniami jednostkowymi

2. Instytucjonalna (groźna)

1. Oznacza schodzenie niektórych instytucji publicznych prowadzące do trudności załatwienia spraw obywateli (np. służba zdrowia, policja, nadzór budowlany)

3. Systemowa (najgroźniejsza)

1. Miara degeneracji państwa. Dawanie łapówek jest powszechne we wszystkich dziedzinach kontaktu obywateli z urzędnikami. Społeczeństwo przywyka do tego systemu

Elementy destrukcyjne korupcji

• Nieuzasadnione uzupełnienie dochodów z pracy zewnętrznymi, nieopodatkowanymi przychodami

• Po drugiej stronie obciążenia dla przedsiębiorców zmuszonych płacić

• Osłabienie instytucji państwa

• Poderwanie zaufania i legitymizacji państwa

• Osłabienie przestrzegania prawa

• Niesprawność, nieprzejrzystość i nieprzyjazność państwa i gospodarki

Formy korupcji

• Łapówki (świadczenia pieniężne)

• Wynagradzanie akcjami i udziałami

• Powoływanie do rad nadzorczych

• Zatrudnianie członków rodziny i znajomych

Podarunki a granica korupcji

• Kalendarz a wycieczka zagraniczna

• Kwiaty a udział w ekskluzywnej imprezie sportowej

Geneza:

1. wczesna NPM to reakcja na problemy finansowe, ponieważ welfare state w różnych odmianach wydawała się za kosztowna

Keynesowska ekonomia, na której opierała się welfare state została zdyskredytowana, politycy ciągle doprowadzali do systematycznych deficytów w celu finansowania rządowych programów.

Problemy ekonomiczne rządów urosły do tego stopnia, że zaczęły pochłaniać za dużo ograniczonych zasobów.

Systemy podatkowe doszły do granic wytrzymałości.

2. NPM stanowiła naturalny atak na sztywną biurokrację

3. NPM okazała się także atakiem na związki zawodowe w sektorze publicznym i strajki

Nowe wyzwania dla sektora publicznego

Nieustające zmiany w otoczeniu

• postęp technologiczny i rozwój informatyki

• rozwój gospodarki opartej na wiedzy

• globalizacja i otwarcie gospodarek na konkurencję międzynarodową

• rosnąca siła rynku oraz osłabienie pozycji administracji rządowej

• wzrost roli instytucji międzynarodowych

• wzrost wykształcenia społeczeństw i wyższa świadomość społeczna

• trwałe odchylenie popytu (jakość, ekologia)

W Europie Centralnej doszły dodatkowe uwarunkowania

• niezakończona transformacja gospodarek oraz struktur politycznych i społecznych

• dramatyczna zmiana ilościowa sektora publicznego

• potrzeba wielkich reform społecznych (oświata, zdrowie, renty i emerytury)

• nowe problemy społeczne (bezrobocie, ubóstwo i nędza, bezdomność, regres patologii społecznych, starzenie się społeczeństwa, emigracja)

• włączenie się państw do Unii Europejskiej i NATO i sprostanie standardom politycznym, społecznym, gospodarczym, ekologicznym i wojskowym

Stąd powstają dla instytucji publicznych nowe dylematy

• jak operować w nowych, dynamicznie zmieniających się warunkach?

• jak działać nie reaktywnie a aktywnie, antycypacyjnie?

• jak zwiększyć wydolność instytucji i motywację administracji?

• jak uniknąć negatywnych zjawisk (korupcja, niekompetencja, nieprzejrzystość)?

Administracja tradycyjna (biurokratyczna)

Model Weberowski (legalistyczny) należy do kierunku zarządzania administracyjnego i opiera się na:

• podziale pracy i hierarchii autorytetu (biurokracja)

• dokumentach identyfikujących powody polityki i uzasadniających decyzje

• systemie prawnym i procesie administracyjnym

• bezosobowych stosunkach (depersonalizacja)

Słabe strony zarządzania biurokratycznego (tradycyjnego)

• nastawione na spełnienie prawa a nie na osiąganie celów (sformalizowanie)

• nieelastyczne i nieodpowiednie dla organizacji, które wymagają rozwoju ekonomicznego i społecznego w warunkach turbulentnego otoczenia

• minimalizujące ryzyko związane z podejmowaniem decyzji i maksymalizujące własną wygodę urzędników

• wielu uznaje je za model nieefektywny i kosztowny oraz korupcjogenny

NPM ma być odpowiedzią na government failure i fakt, że sektor publiczny stanął wobec ekonomicznego kryzysu i kryzysu finansów publicznych

Stąd powstała potrzeba poszukiwania nowych metod zarządzania, które byłyby:

• bardziej efektywne

• lepiej odpowiadałyby potrzebom i oczekiwaniom obywateli

• mniej dolegliwe dla budżetów rządowych i samorządowych

Nowy model rządu i administracji, który ma charakter zarządczy (managerial) a w istocie przeszczepiający zasady zarządzania w sektorze prywatnym do sektora publicznego stawiający na:

• kulturę zorientowaną na osiągnięcia (wskaźniki) i efektywność ekonomiczną

• urynkowienie i sektor publiczny bardziej zdecentralizowany

• zewnętrzny audyt

a także

• na przełamywanie granic między sektorem publicznym i prywatnym przez różne alianse między sektorami, prywatne organizacje, dopuszczenie organizacji hybrydowych

Charakterystyczne trendy i wymiary NPM

• działanie poprzez autorytet, elastyczne, kooperacyjne i nastawione na reformy

• orientacja na rezultaty (wyniki) oraz na mierzenie osiągnięć i kosztów

• orientacja na mechanizm rynkowy, rozszerzenie konkurencji i możliwość wyboru

• orientacja na jakość usług i na zadowolenie klienta (podejście marketingowe)

• decentralizacja i umocnienie funkcji sterujących w centrach instytucji

• planowanie i zarządzanie w stylu sektora prywatnego

• wykorzystanie technologii informacyjnych (e-government, e-administration)

Urynkowienie (adaptacja rynkowych zasad prywatnego zarządzania nakierowanych na rezultaty, satysfakcjonujących obywateli)

• promocja konkurencji między producentami i dostawcami usług publicznych

• separacja roli nabywcy usług publicznych i regulatora od roli producenta i dostawcy usług

• kreowanie semi-rynków między publicznymi agendami, przedsiębiorstwami a organizacjami non-profit w zakresie usług zdrowotnych, edukacyjnych, socjalnych, mieszkaniowych

• transparencja - poprzez audyt i kontrolę zewnętrzną

• przymusowe przetargi (kontraktowane)

• traktowanie obywateli jako klientów i konsumentów (customer satisfaction surveys)

Liczenie kosztów i wyników oraz bodźce

• przesunięcie w kierunku mechanizmu ekonomicznego i rachunkowości zarządczej (controlling, cost accounting, centra kosztów i zysków, activity based budgeting)(rachunkowość zarządcza a nie kameralistyka)

• ukierunkowanie bodźców na osiągnięcia rozumiane według kryteriów przedsiębiorczości

• mierzenie osiągnięć metodami ilościowymi pomiaru (output measurement)

• koncentracja na wynikach a nie na nakładach i reorientacja w kierunku zarządzania przez rezultaty (result-oriented management)

• skierowanie energii na zarabianiu pieniędzy a nie na wydawaniu

• nastawienie na cięcie kosztów i sprawność organizacyjną

• zarządzanie zasobami ludzkimi w instytucji a la przedsiębiorstwo: ocena pracowników (job performance), managerial capa city, edukacja, kwalifikacja i profesjonalizm

• likwidacja przywilejów zawodowych i zatrudnieniowych pracowników

Dezagregacja sektora publicznego (delegowanie)

1. Decentralizacja odpowiedzialności i uprawnień decyzyjnych na niższe szczeble administracji i jednostki organizacyjne

2. Dekompozycja zadań publicznych i powierzenie ich sektorowi prywatnemu, organizacjom non-profit, agencjom, w końcu samym obywatelom

3. Wzmocnienie funkcji strategicznych (sterujących) administracji przez

1. powrót do podstawowych funkcji administracji

2. ograniczenie funkcji administracji (right-sizing)

3. zwiększenie kontroli i nadzoru centralnego

4. nowy typ organizacji pracy, dający priorytet pracy zespołowej, z wykorzystaniem zarządzania projektami; zarządzanie wiedzą, zarządzania sieciami czy też teleworkingu

5. koncentracja na procesach z podejściem jakościowym (nowe technologie, innowacje technologiczne, Internet)

6. działanie przez wizję przyszłościową a nie przez przepisy i regulacje (zarządzanie przez wpływ a nie przez kontrolę)

Instytucje zdecentralizowane są elastyczne, efektywne, skłonne do innowacji, lepiej mobilizują ludzi do większego zaangażowania (Osborn, Gaebler)

Filary paradygmatu NPM

1. Ile państwa? Odpowiedź jest jedna: mało i administracja nie wiosłuje, ale steruje

2. Jakie państwo? Obiecuje, że zasady prywatnego sektora są przeszczepialne i funkcjonalne w sektorze publicznym

3. Jakie zogniskowanie? Orientacja na wnętrze instytucji, negliżowanie otoczenia socjalnego i politycznego

4. Jakie rezultaty? Obietnica:

1. redukcji niekompetencji i korupcji poprzez zawężenie zakresu rządu

2. wdrożenia efektywnego, transparentnego, skutecznego i rozliczanego rządzenia (accountable governance)

Mocne strony NPM

• narzędzie racjonalizacji administracji publicznej

• podkreśla potrzebę ekonomii i redukcji kosztów usług publicznych, dziś trudnych do zniesienia w wielu krajach uprzemysłowionych i rozwijających się

• promocja społeczeństwa cywilnego w rządzeniu (zarządzanie konsultacyjno-partycypacyjne, ciągły kontakt ze społeczeństwem)

• podnosi prawa obywateli wobec paternalistycznego, często władczego, biurokratycznego i bezdusznego państwa

• nacisk na decentralizację władzy jako przeciwieństwo command and control

• otwarcie przestrzeni do inicjatyw i eksperymentów dla liderów sektora publicznego

Słabe strony NPM

Braki NPM tkwią w tym, że uznaje ona, iż rynek sam w sobie jest efektywny. W szczególności zaś NPM:

• nie rozpoznaje zawodności rynku (market failure)

• nie widzi, że rynki nie zawsze są konkurencyjne

• nie uznaje faktu, że siły rynkowe nie zapewniają automatycznie racjonalizacji procesów i struktur w przedsiębiorstwach i gospodarce

• nie uznaje faktu, że siły rynkowe nie są dostatecznie wystarczające do osiągnięcia pełnej satysfakcji konsumentów (np. społeczne i ekologiczne skutki produkcji wobec pracowników i klientów)

• nie rozpoznaje różnicy między klientem-konsumentem, który finansuje zapewnienie dóbr i usług a klientem-odbiorcą, który potrzebuje dóbr i usług

• nie dopuszcza myśli, że kontraktowy system nie zawsze jest najlepszym rozwiązaniem i też wykazuje zawodność

Ponadto:

• tendencja do pomniejszania zdolności państwa, zwłaszcza w KRSię (LDCs), gdzie państwo nie spełnia swych funkcji i należałoby kluczowe zdolności (capacities) odbudować

• ideologia anti-state powiązana z filozofią wypychania państwa prowadzi do poważnego spadku usług publicznych, upadku bezpieczeństwa socjalnego i utraty fundamentalnych praw obywatelskich

• może prowadzić do społecznej apatii, cynizmu, alienacji obywateli, gdy widać, że rządy nie dbają lub utraciły kontrolę. W dalszej konsekwencji to niebezpieczeństwo dla ludzi, gwałt i rozboje, zorganizowana przestępczość i niszczenie środowiska.

• uniwersalizm wskroś kultur i sektorów (powolne tępienie lokalnej kultury politycznej oraz tradycyjnej gospodarki)

• na niwie międzynarodowej gap między bogatymi a biednymi uniemożliwia słabym narodom uczestnictwo w globalnym rządzeniu

Stąd wskazuje się na to, że govermance w krajach rozwijających się jest lepsze, bardziej przystaje do lokalnych warunków. Również capa city building w zakresie institutional-building, technological adequacy I human resources development daje większą szansę na stworzenie mocniejszego, efektywniejszego i demokratycznego państwa.

Krytyka nie ma jednak znaczenia, ponieważ oferta została generalnie przyjęta, zmiany idą wzdłuż i wszerz Europy i świata. Nie zawsze jednak w pełnej postaci.

NPM przy pomocy również deregulation movement ma osiągnięcia w postaci wielu realnych procesów dotykających sektora publicznego:

• delegowanie uprawnień

• demonopolizacja i konkurencja

• prywatyzacja

• deregulacja

spiętych hasłami niższych kosztów, wyższej efektywności i skuteczności oraz jakości usług.

Sukcesy NPM: Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Finlandia, Dania, Australia

Obecnie NPM jest kontynuowany w Japonii, niektórych krajach śródziemnomorskich i krajach rozwijających się.

W USA, Nowej Zelandii, krajach nordyckich i Francji NPM ustępuje.

Reformy sektora publicznego oznaczają:

• inną rolę i mniejszy zakres sektora publicznego

• brak „spokojnego życia” kadry kierowniczej i pracowników sektora publicznego

Aby umieć działać w nowych warunkach trzeba:

• znać i rozumieć istotę reform sektora publicznego

• znać i rozumieć zmiany otoczenia sektora publicznego

Odpowiedzią częściową na te dylematy są szczegółowe koncepcje zarządcze:

• koncepcja organizacji uczącej się

• koncepcja cpaacity building

• koncepcja good governance

• koncepcja lean management

Koncepcja organizacji uczącej się (inteligentnej, antycypującej, przewidującej)

Podstawy

Odkąd organizacje i instytucje nie mogą kontrolować szybko zmieniającego się otoczenia, odtąd muszą same nauczyć się zmieniać tak szybko, jak szybko zmienia się otoczenie.

Podstawy organizacji uczącej się w 1990r. opracował P. Senge (MIT)

Definicje:

• to taka organizacja, która wie, rozumie, myśli, uczy się

• koncepcja zarządzania, która opiera się na sumie wiedzy, którą dysponują wszyscy współpracownicy

5 filarów P. Senge

• mistrzostwo osobiste (personal mastery) - podtrzymywanie napięcia twórczego, umiejętność określania rzeczy ważnych, zdolności do wyraźnego dostrzegania rzeczywistości, zdolność do pozyskiwania informacji i wiedzy, które są naprawdę potrzebne

• modele myślowe (mental models) - proste uogólnienia i złożone teorie jak np. koncepcje menedżerskie, pozwalające na uniknięcie typowego postrzegania świata

• wspólna wizja (building shared vision) - w celu długotrwałego zaangażowania pracowników

• zespołowe uczenie się (team learning) - to kształtowanie świadomości, że w organizacji praca w grupie pozwala uniknąć indywidualnej i niedoskonałej analizy i oceny (przemyślenie złożonych problemów, relacje członków zespołu oparte na pomocy i zaufaniu, przekazywanie wiedzy nabytej w ramach zespołu)

• myślenie systemowe (systems thinking) - kluczowy filar organizacji uczącej się, umożliwiający dostrzeżenie złożoności zdarzeń i problemów, wzajemnych relacji i zmian w czasie, a nie tylko widzenie pojedynczych obiektów, zdarzeń czy problemów

Cechy organizacji uczącej się

Kultura organizacji charakteryzuje się tym, że jest

• otwarta na eksperymenty i nowe doświadczenia

• zachęca do odpowiedzialnego ryzyka

• gotowa do akceptacji błędów

• gotowa do ciągłego uczenia się

Wykorzystywanie doświadczenia do kreowania swojej wiedzy.

Dobór personelu nie według posiadanej wiedzy a antycypacyjne (otwartość, myślenie systemowe, kreatywność, skuteczność uczenia się).

Otwarcie granic między przełożonymi a podwładnymi.

Czym jest uczenie się organizacyjne?

• więcej niż adaptacja, dostosowanie (funkcja reaktywna)

• prawdziwe uczenie się jest bardziej refleksyjne, skierowane do przodu, skierowane na przyszłość (funkcja antycypacyjna)

Ważne kierunki uczenia się organizacyjnego:

• uczenie się przez działanie (learning by doing)

• uczenie się od innych (benchmarking)

Uczenie się przez eksperyment w sektorze publicznym

Tak jak inżynierowie uczą się na modelach zapór wodnych, modelach samolotów, czy tunelach aerodynamicznych, dla sektora publicznego zaleca eksperymenty przez użycie

• scenariuszy

• projektów pilotażowych

• symulacji

Jest to odmienna sytuacja jak w systemie biurokratycznym, gdzie przechodzi się z teorii do wdrożenia na pełną skalę.

Eksperymenty

1. Scenariusze

1. dyskusja różnych możliwych, hipotetycznych sytuacji

2. badanie konsekwencji

3. rozumienie różnych wzajemnych zależności

2. Projekty pilotażowe

1. dają możliwości działania w małej grupie na małą skalę w warunkach nowego ustawienia norm, zasad, funkcji i innych założeń

2. pozwalają dość dokładnie ocenić zyski i straty alternatywnego (nowego) działania

3. Symulacje

1. pochodne rewolucji elektronicznej

2. pozwalają działać w hipotetycznej, wirtualnej przyszłości bez ponoszenia istotnych konsekwencji

Warunki wdrożenia koncepcji organizacji inteligentnej w sektorze publicznym

• przemyślenie swoich funkcji związanych z usługami obowiązkowymi oraz próba znalezienia nowych usług (produktów)

• popieranie i podtrzymywanie indywidualnego uczenia, co przenosi się na kulturę i praktykę organizacji

• przeglądy i modyfikacje (=doskonalenie) podstawowych założeń organizacji (ciągły charakter dopasowania motywowany zmiana otoczenia zgodnie z zasadami Deminga)

• zaangażowanie w partnerstwo z obywatelami jako konsumentami czy odbiorcami usług

Cele zaangażowania partnerskiego

Żywy kontakt z obywatelami to:

• dostrzeżenie potrzeb klientów, punktu widzenia klienta

• osiągnięcie akceptacji społecznej przez wspólne wartościowanie przedsięwzięć

• zmniejszenie pól konfliktów poprzez integrację interesów i celów obu stron

Capacity building - tworzenie potencjału instytucji (capa city building for managers & officers, not body building for leisure class)

• koncepcja przykrojona do warunków krajów rozwijających się i Europy Wschodniej

• wspierana przez wszystkie agendy ONZ (UNDP, WHO, FAO, itp.) a także przez Bank Światowy (WB) i Międzynarodowy Fundusz Walutowy (IMF)

• wspierana przez USAID, UK Department for International Development (DFID) I niektóre państwa skandynawskie for some soviet block countries

Część zarządzania zasobami ludzkimi (human resources management)

Koncepcja CB obejmuje takie płaszczyzny jak:

• organizacja, kultura organizacji, procesy zarządcze oraz relacje z interesariuszami

• budowa instytucjonalnych i prawnych ram dla analizy i działania

• edukacja i trening ale capacity building is more than training

CB skoncentrowany jest na

• zdolnościach I kompletencjach

• skuteczności I efektywności personelu

Ogólna charakterystyka CB

• rozwijanie wiedzy, umiejętności I kompetencji oraz zachowań osób a także zapewnienie struktur organizacyjnych, procesów i warunków instytucjonalno-prawnych, które pozwalają instytucjom działać efektywnie i skutecznie

• zalecana głównie w sektorze publicznym, ale też w sektorze NGOs i sektorze prywatnym

• ma niewiele wspólnego z tworzeniem siły czy monopolu instytucji sektora publicznego lub prywatnego

Dla kogo CB?

Capacity building jest tworzeniem potencjału, który w wymiarze instytucji lub przedsiębiorstw ma na celu wzmocnienie zdolności:

• wybieralnych przedstawicieli władz

• wyższych i średnich urzędników

• wyższych i średnich kierowników komórek organizacyjnych instytucji

• wyższych i średnich kierowników jednostek gospodarczych (przedsiębiorstw)

• kierowników programów i projektów

Celowość - po co CB?

Chodzi o poprawę zdolności i umiejętności kadry kierowniczej i personelu do

• antycypowania, planowania i tworzenia strategii oraz wdrażania planów i strategii w życie

• zarządzania, w tym zarządzania projektami i programami, oraz wykorzystania optymalnego personelu oraz jego szkolenia

• oceny strategii, programów i projektów wpływających na społeczne i ekonomiczne warunki funkcjonowania instytucji (gminy, powiatu, itp.)

Szczególnie ważne jest podnoszenie osobistych zdolności i umiejętności przedstawicieli władzy, urzędników i kierowników na szczeblu samorządowym (lokalnym i regionalnym), ponieważ:

• kierownicy to nowi ludzie

• pojawiające się nowe realne problemy

• konieczność stosowania nowych metod zarządzania

• potrzeba ścisłego kontaktu ze społecznościami

Szczegółowe cele CB

• prowadzenie polityki instytucji zgodnie z trendami i wymogami międzynarodowymi i regionalnymi

• podejmowanie decyzji i dysponowanie umiejętnościami kierowniczymi

• formułowanie długookresowych planów społeczno-gospodarczych i przestrzennych na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym z uwzględnieniem:

• zasad rozwoju zrównoważonego

• rozwoju infrastruktury gospodarczej i mieszkalnictwa

• infrastruktury społecznej (w tym ochrony zdrowia i edukacji)

• przedsiębiorczości

• walki z ubóstwem

w połączeniu z procesami negocjacji i dialogi społecznego (partycypacja, uspołecznienie)

• prowadzenie poprawnej gospodarki finansowej oraz pozyskanie i wykorzystanie malejących środków pomocy międzynarodowej

• rozsądna współpraca z sektorem prywatnym (jako element programu przedsiębiorczości)

• gromadzenie danych i ich analizy, wzmacniające monitoring, raportowanie i podejmowanie decyzji na szczeblu lokalnym oraz zapewniających lepszą informację dla szczebla rządowego

• poradzenie sobie z gwałtowną ekspansją systemów informacyjnych

Jakie kwalifikacje uwzględniać w rekrutacji?

• menedżerowie i eksperci ekonomiczno-finansowi oraz specjaliści rachunkowości i audytu finansowego

• specjaliści planowania krajowego, regionalnego i miejscowego

• prawnicy i specjaliści prawa administracyjnego

• eksperci systemów informacyjnych, programiści komputerowi i personel obsługi systemów komputerowych

• specjaliści i kontrolerzy przetargów (zamówienia publiczne)

• kadra szkoląca

Przeszkody i trudności w procesie poprawnej rekrutacji

Mogą być związane z:

• nierealistycznymi płacami

• ucieczką najzdolniejszych z sektora publicznego

• niskim morale personelu i szerzącą się korupcją

• brakiem przywództwa kierowników sektora publicznego

Główne korzyści capacity building

• uniknięcie zawodności planowania i skutków złej polityki na różnych poziomach

• uniknięcie źle prowadzonych reform i zniszczenia image instytucji publicznych

• uniknięcie alienacji społecznej i społecznych zaburzeń

• uniknięcie wydatków na pomoc techniczną w zakresie projektów społecznych i technicznych

• uniknięcie wydatków na kosztownych doradców i konsultantów

Dobre rządzenie (good governance)

How public institutions conduct public affairs and manage public resources in order to guarantee the realization of human rights

Odniesienia

• korporacje

• rządzenie międzynarodowe

• rządzenie krajowe

• rządzenie regionalne

• rządzenie lokalne

Promotorzy

• Bank Światowy

• MIędzynarodowy Fundusz Walutowy

• Organizacja Narodów Zjednoczonych

Proces podejmowania I wprowadzania decyzji w sektorze publicznym

• podejmowanie decyzji i działań przy zaangażowaniu wszystkich zainteresowanych stron

• praworządność

• przejrzystość (transparency)

• odpowiadanie na potrzeby społeczne

• dążenie do konsensusu

• uwzględnienie interesu i głosów mniejszości

• efektywność

• odpowiedzialność wobec społeczeństwa

Bank Światowy

1. Trafne identyfikowanie i skuteczne rozwiązywanie problemów społecznych przez organy władzy publicznej przy udziale interesariuszy (zdolność do efektywnego formułowania i wdrażania programów politycznych odpowiadających na istotne potrzeby społeczne)

2. Uwzględnienie tradycji i instytucji lokalnych, na których opiera się proces rządzenia

1. procesy tworzenia, kontroli i wymiany rządów

2. budowanie szacunku ze strony obywateli i państwa do instytucji sfery ekonomicznej i społecznej

IMF

• rządy prawa

• zapewnienie efektywności i rozliczalności w sektorze publicznym

• ograniczenie korupcji jako skutku nieefektywnego rządzenia

• wyważenie między regulacją mocną i słabą

Według IMF good governance to ramy dobrego funkcjonowania i sukcesu gospodarki.

Instytucje ONZ

• umocnienie instytucji demokratycznych i konsultacje z różnymi grupami społecznymi (orientacja na konsensus i uczestnictwo)

• poprawa dostępności usług publicznych (sprawiedliwość), w tym objęcie nimi różnych grup społecznych (np. zdrowie, edukacja)

• efektywność, skuteczność i rozliczalność administracji publicznej

• rządy prawa oraz reformy systemu karnego i sądownictwa

• działania antykorupcyjne przy pełnej informacji (przejrzystość)

• ochrona praw człowieka

Wskaźniki dobrego rządzenia BS

1. Prawo wyrażania opinii i wpływ obywateli

2. Polityczna stabilność i brak przemocy

3. Efektywność i rozliczalność administracji publicznej

4. Jakość stanowionego prawa

5. Rządy prawa

6. Kontrola korupcji

Słabe strony good governance I powody kontestacji

• standardy good governance zachodnich demokracji jako miara „dobroci” rządzenia

• wiara, że zastosowanie koncepcji good governance będzie skuteczne także w społeczeństwach o odmiennych uwarunkowaniach kulturowych (konflikt różnic kulturowych ze standardami międzynarodowymi)

Wkład ekonomii ekologicznej

• wypowiada się w sprawie podatków ekologicznych w szerszym kontekście reformy systemu podatkowego (ecological tax reform - ETR)

• uznaje podatki ekologiczne za skuteczny środek rozwiązywania problemów ochrony środowiska i promocji rozwoju zrównoważonego

• ekonomia ekologiczna stara się widzieć zasadność, oddziaływanie, skuteczność i efektywność podatków ekologicznych w długiej perspektywie

Założenia i oczekiwane korzyści

• współcześnie występuje nadmierne zużywanie kapitału naturalnego (overconsuming of nature)

• niewykorzystywanie kapitału ludzkiego (underconsuming of pe ople)

Stąd ekologiczna reforma systemu podatkowe powinna zapewnić rozsądniejsze użycie zasobów naturalnych oraz pełne wykorzystanie potencjału pracy w gospodarce, w ten sposób aby zapewnić pełniejsze zatrudnienie, ochronę szeroko rozumianego środowiska przy określonym poziomie efektywności ekonomicznej.

Istota ETR

• zmniejszenie opodatkowania dochodów oraz pracy i kapitału poprzez zastąpienie większości obecnie stosowanych podatków dochodowych i redukcję podatków obciążających pracę i kapitał

• restrykcyjne zwiększenie opodatkowania zanieczyszczeń i szkód ekologicznych, korygujących negatywne efekty zewnętrzne (silne opodatkowanie dóbr, których wytworzenie i konsumpcja są związane z emisjami, szkodami ekologicznymi i zużyciem zasobów naturalnych)

• hasło marketingowe ekonomii ekologicznej: opodatkowanie „zła” a nie „dobra” (taxing „bad” rather than „goods”)

• ogólnie więc wynikiem ETR ma być spadek cen pracy i kapitału jako czynników produkcji oraz wzrost cen czynników produkcji pozyskiwanych z kapitału naturalnego

• ekonomia ekologiczna uzasadnia reformę podatkową i wprowadzenie na szeroką skalę ekopodatków hipotezą podwójnej dywidendy (double dividend)

Pierwsza dywidenda (zielona) - osiągnięte cele ekologiczne

• zmniejszona emisja zanieczyszczeń

• efektywniejsze wykorzystanie ograniczonych odnawialnych i nieodnawialnych zasobów kapitału naturalnego

• ograniczenie szkód ekologicznych

• ograniczenie zjawisk nieodwracalności

Druga dywidenda (różowa) - zatrudnienie

• relatywne obniżenie kosztów pracy przyniesie w ostatecznym efekcie nowe miejsca pracy i wzrost zatrudnienia

• przyczyni się do rozwiązania jednego z najważniejszych problemów społeczno-gospodarczych współczesnej epoki - malejącego znaczenia czynnika pracy i strukturalnego bezrobocia

Zalety ekopodatków

• charakteryzują się transparencją (przejrzystością). Ile kosztuje i ile warta jest ochrona środowiska przy ekopodatkach - odbiorca widzi za co płaci. Opłaty ekologiczne, pozwolenia zbywalne i standardy mają ukrytą informację o zakresie ujemnych efektów ekologicznych a informacja o kosztach i wartości środowiska jest dla konsumentów niewidoczna

• łączą producentów i konsumentów w poszukiwaniu rozwiązań właściwych (wyboru dokonują konsumenci)

• stymulują innowacje technologiczne w sposób dynamiczny (opłaty i standardy nie)

Skutki ETR dla przedsiębiorczości

Wygrani

• pracochłonne branże (czyli głównie usługi)

• branże produkujące produkty ekologiczne (konsumpcyjne i inwestycyjne)

Przegrani w utracie rynków i miejsc pracy

• branże energochłonne (energożercy)

• branże wykorzystujące intensywnie kapitał naturalny

Część branż nie zmieni swojej pozycji

Dla przegranych - negatywna dywidenda społeczno-polityczna

Skutki dla gospodarstw domowych

• podstawowy charakter usług energetycznych i komunalnych

• niskie elastyczności cenowe, dochodowe i krzyżowe

• głównie efekty dochodowy, słaby efekt substytucyjny, czyli zasada „podaj dalej”

Wpływ na realne dochody, a więc negatywna dywidenda społeczno-polityczna.

Restrukturyzacja zewnętrzna i formy organizacyjno-prawne w sektorze publicznym

Formy organizacyjno-prawne w SP

1. Podstawowe

1. jednostka budżetowa

2. zakład budżetowy

3. spółka z o.o. (formalna prywatyzacja)

4. spółka akcyjna (formalna prywatyzacja)

2. Formy rzadko występujące

1. przekazanie w zarząd (forma dzierżawy)(PEC w Kaliszu, Saur Gdańsk)

2. holding komunalny

3. agencja rządowa (organ administracyjny lub wykonująca zadania gospodarcze); ZUS, KRUS itp.

4. Koncesja (Bullit-Operate-Transfer(BOT) - zobowiązanie koncesjonariusza do budowy urządzeń, po umowie przekazuje gminie eksploatowany obiekt (Wodociągi w Poznaniu) lub Bullit-Operate-Own(BOO) - buduje, eksploatuje i pozostaje właścicielem

5. Umowa o administrowanie lub umowa nienazwana

6. Podwyższenie kapitału istniejącej spółki (dokapitalizowanie) - prywatyzacja częściowa (PEC w Poznaniu)

3. Formy byłe

1. Gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych

Prywatyzacja spółek państwa i komunalnych

Sprzedaż całościowa lub częściowa podmiotom krajowym i zagranicznym (głównie koncerny międzynarodowe)

• przedsiębiorstwa przemysłowe

• przedsiębiorstwa handlowe

• telekomunikacja (France Telecom)

• energetyka zawodowa (m.in. RWE, Vattenfall, Electricite de France, Electrabel, Gaz de France)

• ciepłownictwo komunalne Fortum (WPEC Częstochowa, PEC Płock, PEC Wrocław, PEC Wałbrzych), Dalkia - Veolia (PEC Poznań, ZEC Łódź)

• wywóz odpadów, transport miejski i regionalny

Problem: gazownictwo, PSE, Orlen

Dlaczego też pp. Infrastruktury

Molochy - studnia bez dna (dotowanie)

Nieefektywne (niska wydajność, wysokie zatrudnienie, niska jakość usług)

Ignorujące rozszerzające się otwarcie rynków

Budżet potrzebuje pieniędzy

Gospodarka komunalna

• problem specjalny

• decyzja poza rządem - rady gmin

• niełatwo sprzedać za rozsądną cenę wodociągi czy kanalizację

Próby reform po 1990r.

1. Jednostki prawa budżetowego

1. jednostki budżetowe

2. gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych

3. zakłady budżetowe

2. Przedsiębiorstwo własne gminy (przedsiębiorstwo komunalne)

3. Formy zarządu prywatno-prawnego

1. spółki prawa handlowego gminy (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne)

2. spółki prawa handlowego o kapitale mieszanym

3. powiernictwo działalności podmiotom prywatnym w formie dzierżawy albo koncesji

Efekt ostateczny nowelizacji ustawy o gospodarce komunalnej

• przymuszenie gmin do rezygnacji z formy przedsiębiorstwa państwowego użyteczności publicznej (forma dominująca)

• pozostawienie wąskiego wyboru między zakładem budżetowym a spółką gminy lub też prywatyzacją mienia przedsiębiorstw komunalnych

• polski system form organizacyjno-prawnych jest ubogi, mało zróżnicowany i nieelastyczny

• doprowadził do wyboru formy, w której przekształcenie było najłatwiejsze, a jednocześnie umożliwiało zachowanie pełnej kontroli nad przekształcaną jednostką, tj. zakładu budżetowego

• przekształcenia w pozostałych kierunkach zakończyły się na etapie komercjalizacji, czyli przekształceniu w jednoosobowe spółki gminy

• niewiele gmin zdecydowało się na system koncesyjny lub prywatyzację zarządzania z zachowaniem majątku komunalnego we władaniu gminy

Stan: 1100 ZB, 1600 Sp. z o.o., 165 SA (tendencje spadkowe)

Ostateczny skutek rozwiązań prawnych

• prowadzą one do nadmiernego zakresu zakładu budżetowego w gospodarce komunalnej, ponieważ gminy w wielu przypadkach nie mogły się zdecydować na formę spółki gminy, także ze względów politycznych, wynikających ze składów partyjnych rad gmin

• upór i niechęć kolejnych rządów do formy przedsiębiorstwa komunalnego doprowadziła niestety do odwrotnych skutków niż oczekiwano

Jednostka budżetowa

• wyodrębniona organizacyjnie jednostka sektora finansów publicznych, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego

• nie ma osobowości prawnej

• podstawą gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków

Zakład budżetowy

• wyodrębniona organizacyjnie jednostka sektora finansów publicznych, prowadząca działalność gospodarczą na zasadzie odpłatności i pokrywająca koszty tej działalności z własnych przychodów

• mimo wyraźnej odrębności finansowej, zakład budżetowy jest silnie powiązany z budżetem JST, ponieważ osiągane z działalności nadwyżki przychodów nad kosztami są odprowadzane do budżetu JST go tworzącej, zaś niedobór jest pokrywany dotacjami z budżetu

• nie ma osobowości prawnej, w związku z czym ich możliwości udziału w obrocie są w znacznym stopniu ograniczone

• kierownik ZB działa na zasadzie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd jednostki

• ZB nie może zaciągać większych kredytów bankowych, nie mówiąc już o korzystaniu z bardziej skomplikowanych instrumentów rynku kapitałowego

• brak osobowości prawnej ZB umożliwia macierzystym jednostkom samorządu terytorialnego omijanie Prawa zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień

• podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy obejmujący oprócz przychodów własnych i dotacji z budżetu także rozliczenia z budżetami

• wchodzenie ZB do budżetu JST dodatnim wynikiem finansowym pozbawia go motywacji do redukcji kosztów oraz maksymalizacji zysku

• w sytuacji ujemnego wyniku finansowego długi ZB musi pokryć budżet JST, co nie sprzyja racjonalizacji gospodarowania

Mechanizm ekonomiczno-finansowy zakładu budżetowego

• opiera się nie na kosztach a na wydatkach

• nie będąc osobą prawną nie ma on majątku, na którym prowadzi działalność gospodarczą (właścicielem jest gmina, związek gminy lub inna JST)

• de facto zakład budżetowy administruje majątkiem JST

• w konsekwencji nie odpisuje amortyzacji w ciężar kosztów (zużycie środków trwałych odzwierciedlone księgowo przez umorzenie środków trwałych jest dalekim odstępstwem od reguł przedsiębiorczości)

• pozbawienie ZB majątku to konieczność przejęcia finansowania nowych inwestycji przez gminę

• brak amortyzacji - nie gromadzi się środków na odnowienie majątku, te zadania spadają też na organ tworzący zakład budżetowy

• forma zakładu budżetowego w istotny sposób odbiega od spółki komunalnej w zakresie kształtowania taryf

• rachunkowość budżetowa, nie uwzględniając pełnych kosztów produkcji i świadczenia usług, pozwala na zaniżanie taryf

• generalnie taryfy te są oparte na wydatkach zakładów budżetowych. Różnica tkwi w braku amortyzacji w podstawie taryfowej

• w ciepłownictwie nie ma to większego znaczenia, ponieważ URE jest regulatorem rynku i władze samorządowe, mają niewielki wpływ na poziom cen ciepła

• natomiast centralnym problemem jest kształtowanie taryf wodociągowo-kanalizacyjnych. W Polsce ceny wody ustalane są przez władze samorządowe

• w spółkach rady gmin nie mogą ustalać taryf poniżej kosztów, chyba że decydują się na dopłaty do taryf (dotacje przedmiotowe nie wchodzą tutaj w rachubę)

• różnica między taryfami zakładów budżetowych a taryfami spółek jest duża, ponieważ wynosi od ¼ do 1/3 (przy przewymiarowaniu zdolności produkcyjnej oczyszczalni ścieków lub nowych te różnice mogą być jeszcze większe)

• to najważniejszy czynnik szczególnej niechęci gmin do przekształcenia zakładów wodociągowo-kanalizacyjnych w spółki komunalne

• przekształcenia takie automatycznie oznaczają podwyżkę taryf z tytułu zmiany formy organizacyjno-prawnej

Mocne strony zakładu budżetowego

• forma łatwa do utworzenia i zarządzania przez gminę, dająca gminie możliwości bezpośredniego sterowania

• wygodna w zakresie realizacji niektórych zadań zleconych przez gminę w trybie bezprzetargowym (z „wolnej ręki”), jako ucieczka przed systemem zamówień publicznych

• niższe taryfy opłat za usługi komunalne w porównaniu ze spółkami komunalnymi, a więc forma społecznie akceptowana

• forma korzystna w niekapitałochłonnych dziedzinach i odpowiednia dla działalności gospodarczej prowadzonej w małych rozmiarach

Słabe strony zakładu budżetowego

• ułomna osoba prawna i zależność od kadencyjności władz gmin

• niesamodzielność funkcjonowania (niemożność zaciągania kredytów inwestycyjnych czy aplikowania o środki pomocowe)

• pełna odpowiedzialność gminy za działanie ZB i obowiązek pokrywania strat przez gminę

• nakłady na odnowienie środków trwałych i nowe inwestycyjne objęte budżetem gminy

• forma nie pozwalająca na podejmowanie większego ryzyka gospodarczego (forma ostrożnościowa) i nie podatna na nowinki zarządcze

• kalkulacja niepełnych kosztów (bez amortyzacji) i zaniżone przychody niezbędne jako podstawa taryfowa

• sposobność do realizacji funkcji socjalnej taryf komunalnych bez należytego uwzględnienia funkcji przychodowej i funkcji przypisania kosztów grupom odbiorców

• także parcie na wzrost wynagrodzeń, przywileje pracownicze i opór załóg przed zmianami

Reforma finansów publicznych a likwidacja ZB (2007-2008)

Zakłada się milcząco, że ZB zostaną przekształcone zgodnie z duchem przygotowanych przepisów

• sądzi się, że część obecnych zadań publicznych realizowanych przez ZB powinna być przejęta przez jednostki budżetowe

• natomiast jeśli zadania te mają charakter zbliżony do rynkowego, powinny być prowadzone w formie kapitałowej spółki komunalnej, partnerstwa publiczno-prywatnego, outsourcing itp.

• w praktyce nie wydaje się całkowicie możliwe, aby taki uproszczony algorytm sprawdził się

• historia przekształceń w Polsce pokazała, że oczekiwania nie zawsze są w pełni realizowane, a to co zrealizowano przyniosło również przykre niespodzianki

Argumenty, które przeważyły, że ZB jest dostępną formą

• likwidacja zakładów budżetowych, agencji rządowych, przekształcenie państwowych osób prawnych (jak ZUS czy KRUS) w jednostki budżetowe oznaczałaby nie tyle usunięcie patologii czy reliktów „głębokiego socjalizmu”, lecz ogromne usztywnienie gospodarowania środkami publicznymi

• budżetowanie brutto w jednostkach budżetowych jest bardzo sztywne i nie powinno pozostać formą dominującą

• wszędzie tam, gdzie jest to ekonomicznie uzasadnione, trzeba stosować formy budżetowania netto jak w ZB czy w agencjach, jako rozwiązania sprzyjające bardziej efektywnemu wykorzystywaniu środków publicznych

Przewaga ZB nad JB

• zakład budżetowy bliższy jest pojęciu przedsiębiorstwa niż jakakolwiek jednostka budżetowa

• zakład budżetowy sprzyja bardziej efektywnemu wykorzystywaniu środków publicznych

• istniejące zakłady budżetowe są generalnie finansowo samowystarczalne (budżety niewiele dopłacają do bieżących wydatków)

• przekształcenie ZB w jednostki budżetowe oznaczałoby przejęcie zadań, ale nie dochodów, bo te w dużej mierze powstają dzięki inicjatywie i zapobiegliwości pracujących w nich ludzi

• przy budżetowaniu netto mało prawdopodobna jest inicjatywność

Racjonalność podpowiada, że elastyczniejsze podejście jest bardziej wskazane i nie należy „wylewać dziecka z kąpielą”.

Utrzymanie zakładów budżetowych jako rozwiązań instytucjonalnych ma sens.

Nie wyklucza to jednak potrzeby dokonania przeglądu istniejących zakładów i zlikwidowania wielu z nich w celu usunięcia występujących rzeczywiście wypadków patologicznych.

Kierunki (co dalej z ZB?)

• ostatecznie należy opowiedzieć się za przekształceniem ZB w spółki przede wszystkim z zakresu podstawowej infrastruktury gospodarczej

• nie ma ekonomicznego uzasadnienia prowadzenie działalności w wodociągach, kanalizacji, ciepłownictwie, utrzymaniu czystości, wywozie odpadów, prowadzeniu składowisk odpadów komunalnych, zieleni miejskiej i terenów rekreacyjnych oraz urządzeń sportowych, cmentarzy w formie zakładów budżetowych w sytuacji, gdy działalność gospodarcza jest prowadzona w dużych rozmiarach

• majątek tych jednostek jest zbyt duży, aby źle go pielęgnować i nieefektywnie nim gospodarować, stwarzając także trwałe ciężary dla budżetów JST w zakresie inwestycji i modernizacji

• droga do uniknięcia przeinwestowania, ponieważ spółki w większym stopniu podlegają ograniczeniom rynku finansowego

• dyskusyjna jest komunikacja miejska, gospodarka mieszkaniowa, kultura fizyczna i sport (problem taboru, taryf i rentowności0

Kryterium zaliczenia do dziedzin, w których konieczne byłyby przekształcenia powinna być:

• szczegółowa enumeracja dziedzin podlegających likwidacji zakładów, uwzględniająca kapitałochłonność

• rozmiary zatrudnienia

• obrotu gospodarczego

podobnie jak to stosuje się przy klasyfikacji przedsiębiorstw działających na zasadach ogólnych.

Holding komunalny

Odkąd nie ma korzyści podatkowych forma ta nie ma praktycznego znaczenia i nie rozwija się

Przykłady:

• Holding Spółek Komunalnych HOLDIKOM Ostrów Wlkp.

• Krakowski Holding Komunalny Kraków

• Krośnieński Holding Komunalny Krosno

Zalety

• konsolidacja finansowa i możliwości inwestycyjne

• wysoka zdolność do aplikacji o środki UE

• łatwiejsze wejście na giełdę

• skłonność do podejmowania nowych biznesów

Wady

• duża niezależność od JST

• monopolizacja rynków

Przekazanie majątku w zarząd

Przekazanie majątku komunalnego zewnętrznym podmiotom gospodarczym, zarówno osobom prawnym, jak i osobom fizycznym

Jako zalety tego rozwiązania uznaje się

• zarządzanie w spółce prywatnej a nie w gminie

• majątek w gminie (strategiczne decyzje ma gmina to jest rozwój i inwestycje)

Mechanizm ekonomiczno-finansowy

Kluczową sprawą jest ustalenie w umowie cywilno-prawnej między gminą a prywatnym podmiotem zarządzającym obowiązków stron w zakresie pokrywania poszczególnych pozycji kosztów oraz ustalenie tzw. czynszu dzierżawnego

Teoretycznie czynsz dzierżawny powinien zawierać dwa elementy:

1. składnik odtworzeniowy odpowiadający amortyzacji

2. składnik rozwojowy odpowiadający niezbędnym nakładom na modernizację i inwestycje, a przynajmniej odsetki bankowe, które gmina będzie ponosić w związku z dodatkowymi inwestycjami

Jeśli się doda, że gmina od dochodów z własnego majątku zobowiązana jest do zapłacenia podatku VAT w wysokości 22%, ta kwestia w istotny sposób podważa opłacalność tego rodzaju przepływów środków pieniężnych i jest czynnikiem, który hamuje gminy przed takimi rozwiązaniami.

2

---