Rozwój regionalny Polski jako element integracji europejskiej
Konferencje i Seminaria nr 14
Materiały znajdujące się w tym tomie stanowią rezultat seminarium pt. "Rozwój regionalny Polski jako element integracji europejskiej" zorganizowanego przez Komisję Integracji Europejskiej i Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu w dniu 22 kwietnia 1997 r.
Celem seminarium było przeprowadzenie merytorycznej dyskusji w gronie posłów, przedstawicieli administracji rządowej, naukowców i praktyków na temat szans i zagrożeń dla rozwoju regionalnego Polski w kontekście jej integracji z Unią Europejską. W trakcie dyskusji zaprezentowano szereg różniących się poglądów na temat koncepcji regionu, podziału regionalnego Polski i metodologii badań nad regionami. W wypowiedziach niektórych uczestników dyskusji krytyce poddano stan polskiej polityki regionalnej.
W ramach seminarium odbyły się dwie sesje problemowe. W trakcie pierwszej sesji wygłoszone zostały dwa referaty wprowadzające: dr. Marka Kozaka: "Cele i instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej" oraz prof. Andrzeja Stasiaka: "Zróżnicowanie polskich regionów i problemy dalszego ich rozwoju w ramach integracji europejskiej".
W ramach sesji drugiej referaty wygłosili: prof. Jacek Szlachta "Rozwój regionalny Polski jako element integracji europejskiej", prof. Andrzej Klasik "Koncepcje rozwoju regionalnego na tle zróżnicowań regionalnych" oraz prof. Marcin Rościszewski" Funkcjonowanie polskich regionów granicznych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej - próba prognozy geopolitycznej".
W niniejszym tomie prezentowane są teksty 2 referatów przygotowane na zlecenie Biura Studiów i Ekspertyz oraz nieautoryzowany przebieg dyskusji plenarnej.
Mamy nadzieję, że publikacja ta będzie użyteczna dla posłów III kadencji w ich działalności legislacyjnej, a także będzie przydatna dla wszystkich zajmujących się problematyką regionalną w Polsce.
Jacek Głowacki
Wicedyrektor Biura Studiów i Ekspertyz
Wrzesień 1997 r.
Prof. dr hab. Jacek Szlachta
Dyrektor Departamentu Pomocy Zagranicznej,
Funduszy i Programów Wspólnotowych
Komitetu Integracji Europejskiej
POLITYKA ROZWOJU REGIONALNEGO POLSKI JAKO ELEMENT INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
1. Rozwój regionalny Polski w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych
Transformacja ustroju gospodarczego podjęta w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych wymaga głębokiej rekonstrukcji wszystkich sfer gospodarki. Podstawowe dostosowania dotyczą polityki makroekonomicznej, gdyż zasady i techniki stosowane w warunkach gospodarki centralnie planowanej okazały się całkowicie nieskuteczne w warunkach gospodarki rynkowej.
Transformacja wpływa także na rozwój regionalny. Największy wpływ na zmiany sytuacji poszczególnych obszarów kraju mają cztery równolegle zachodzące procesy. Są nimi:
- zmiany na rynku pracy i pojawienie się bezrobocia,
- zmiany struktury własnościowej w gospodarce narodowej,
- rozmieszczenie kapitału zagranicznego,
- rozwój instytucji środowiska biznesowego.
Reformy ustrojowe podjęte w Polsce po roku 1989 wywarły istotny wpływ na regionalne zróżnicowanie procesu rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju. W latach dziewięćdziesiątych rejestruje się w Polsce generalny wzrost skali zróżnicowań regionalnych oraz zmieniającą się hierarchię województw. Brak jest niestety wiarygodnych informacji dotyczących zmian produktu krajowego brutto w układzie regionalnym. Istniejące informacje dla tej kategorii ekonomicznej w układzie wojewódzkim pozwalają sądzić, że skala zróżnicowań regionalnych jest w Polsce podobna jak w krajach Unii Europejskiej. Dane dotyczące poszczególnych zjawisk społeczno-ekonomicznych oraz wykonywane przez różne ośrodki analizy służące zestawieniu wskaźników syntetycznych pozwalają sądzić iż zróżnicowania regionalne zwiększają się.
Ważnym zjawiskiem jest zmieniająca się hierarchia województw. Miały na to wpływ ujawniające się z całą siłą kryzysogenne i ekspansywne struktury regionalne.
Struktury kryzysogenne to takie, które - przy braku reakcji różnych czynników wewnętrznych i zewnętrznych (władze państwowe, regionalne, lokalne, kapitał rodzimy i zagraniczny, środowiska opiniotwórcze i polityczne itd.) - nieuchronnie prowadzą do ekonomicznej i społecznej degradacji regionu1). Degradacja ta przybiera różną postać. Najbardziej znaczący jest spadek, a nawet zanik aktywności gospodarczej oraz zubożenie ludności.
Za kryzysogenne struktury regionalne w ostatnim dziesięcioleciu bieżącego wieku należy uznać w Polsce takie, które są wynikiem:
- dominacji rolnictwa o przestarzałej strukturze agrarnej,
- dominacji przestarzałej (schyłkowej) pod względem rodzajowym i technologicznym produkcji przemysłowej,
- niedorozwoju sektora usług,
- rażących braków w wyposażeniu infrastrukturalnym,
- braku warunków dla wyzwalania inicjatyw i przedsiębiorczości sił lokalnych i regionalnych,
- koncentracji przestrzennej monostruktur gospodarczych na poszczególnych obszarach.
Kryzysogenne struktury gospodarcze posiadają więc zarówno województwa o profilu surowcowo-rolniczym, jak i o dominacji przemysłów tradycyjnych, przestarzałych technologicznie oraz mających trudności ze zbytem wyrobów na tradycyjnych rynkach. Strukturami gospodarczymi zdominowanymi przez rolnictwo objęte jest wiele województw wschodniej i środkowej części kraju. W większości tych województw występuje wyraźny niedorozwój pozarolniczych miejsc pracy. W tej liczbie znajduje się szereg województw Polski południowo-wschodniej cechujących się wysokimi wskaźnikami zatrudnienia na 100 hektarów użytków rolnych, co wskazuje na występujące w nich ukryte przeludnienie agrarne. Innego typu kryzysogenność związana jest z restrukturyzacją regionów w których miała miejsce koncentracja uspołecznionego rolnictwa, które nie wytrzymało konfrontacji z warunkami gospodarki rynkowej.
Z kolei dominacja przemysłów surowcowych i tradycyjnych mająca miejsce przede wszystkim w takich województwach jak: katowickie, legnickie, jeleniogórskie, wałbrzyskie, konińskie, łódzkie i częstochowskie wskazuje na potrzebę ich głębokiej restrukturyzacji. Wymienione województwa są szczególnie zagrożone wysokim bezrobociem strukturalnym. Ich wiodące branże znajdują się w okresie dojrzałości i stopniowo wejdą w schyłkową fazę cyklu życia podstawowych wyrobów. Tak rozumianymi obszarami kryzysogennymi są w Polsce w połowie lat 90-tych:
- Górny Śląsk,
- częściowo Dolny Śląsk,
- region Łodzi,
- znacząca część Polski Wschodniej,
- Polska Północna z wyjątkiem aglomeracji portowych.
Za ekspansywne struktury regionalne należy uznać takie, które tworzą w stosunkowo krótkim czasie, a nawet - jak można domniemywać na trwałe - szanse na przyśpieszony rozwój w oparciu o endogeniczny potencjał rozwojowy. Oznacza to, że regiony takie mają odpowiedni potencjał, aby właśnie ze względu na swoją strukturę społeczno-ekonomiczną - rozwijać gospodarkę i podnosić poziom życia ludności w skali większej niż to w danym czasie może dotyczyć całego kraju.
Ekspansywne struktury regionalne charakteryzują się:
- większym niż w innych regionach zróżnicowaniem struktur gospodarczych, zwłaszcza przemysłu i rolnictwa,
- relatywnie rozwiniętym sektorem usług i dobrym wyposażeniem w infrastrukturę,
- istnieniem środowisk regionalnych i lokalnych o najwyższej w kraju przedsiębiorczości,
- wyższą niż przeciętnie zdolnością do wysokiej sprawności działania, ze względu na skupiony potencjał intelektualny i profesjonalny,
- wyższą od innych efektywnością gospodarowania pojedynczych podmiotów gospodarczych tam zlokalizowanych.
Dlatego też województwa o strukturach wyraźnie ekspansywnych, zlokalizowanych w największych ośrodkach miejskich w Polsce, znajdują się w diametralnie odmiennej sytuacji. Są to województwa o relatywnie silnym sektorze usług a mianowicie: warszawskie, gdańskie, szczecińskie, wrocławskie, łódzkie, poznańskie i krakowskie. Największe miasta takie jak: Warszawę, Kraków, Łódź, Gdańsk, Poznań i Wrocław cechuje ponadto wysoki odsetek ludności z wyższym i średnim wykształceniem. Województwa tej grupy posiadają zróżnicowaną i bogatą strukturę branżową gospodarki.
Za regiony ekspansywne w Polsce można uznać w połowie lat dziewięćdziesiątych:
- Wielkopolskę,
- aglomeracje portowe Gdańska i Szczecina,
- Warszawę i okolice,
- Kraków i okolice,
- zachodnie regiony przygraniczne.
Kwalifikacja regionów nie ma charakteru stałego. Regiony dziś charakteryzujące się strukturami kryzysogennymi mogą stać się z czasem obszarami ekspansywnymi i odwrotnie. Zadecydować o tym może innowacyjność środowisk lokalnych oraz aktywna polityka intraregionalna.
Dostosowania strukturalne wymuszone przez rynek i konkurencję należy zaliczyć do grupy spontanicznych. W regionach o kryzysogennych strukturach gospodarczych należy się liczyć z szerszym zakresem stymulowanych procesów dostosowawczych, podczas gdy w regionach o ekspansywnych strukturach można oczekiwać dominacji procesów spontanicznych.
W procesie dostosowań strukturalnych w układzie regionalnym zarówno w regionach kryzysogennych jak i ekspansywnych pożądana jest przewaga zjawisk kreacyjnych nad likwidacyjnymi. Największa skala zjawisk likwidacji działalności i miejsc pracy skupi się w regionach, w których równocześnie wiele produktów, firm i całych branż znajduje się w schyłkowej fazie cyklu życia oraz rejestruje się stosunkowo niski potencjał dla rozwoju w oparciu o czynniki o charakterze endogenicznym. Z kolei zjawiska kreacyjne będą miały największy zasięg w regionach o silnym sektorze usług, o silnych ośrodkach inicjatyw i innowacji, których wewnętrzne siły zdolne będą do uruchomienia rozwoju idącego "od dołu", między innymi poprzez kreowanie endogenicznych technologii. Obiecujące jest to, że geografia struktur kryzysogennych i struktur ekspansywnych nie pokrywa się z geografią potencjału endogenicznego rozwoju. Oznacza to, że regiony mające kryzysogenne struktury, które równocześnie posiadają znaczący potencjał endogenicznego rozwoju mają perspektywy przełamania słabości strukturalnych.
Skutkiem procesów dostosowawczych będzie również restrukturyzacja zatrudnienia i zasobów siły roboczej w strukturach branżowych. W regionach o kryzysogennych strukturach należy liczyć się z utrzymywaniem bezrobocia strukturalnego w wielkiej skali. Największą szansę na skuteczną walkę z bezrobociem strukturalnym oraz na niwelację regionalnych rozpiętości w poziomie życia mają tylko te regiony, w których pomoc rządowa i zagraniczna spotkają się z restrukturyzacją wewnętrzną wielkich przedsiębiorstw, z dynamiką i inicjatywami lokalnymi oraz z relatywnie wysokim poziomem zdolności i absorpcji know-how, technologii i kapitałów.
Wnioski te potwierdzają analizy dotyczące regionalnego przebiegu procesów transformacji2). Niezależnie od stosowanej metodologii badań na wszystkich listach zdecydowanymi liderami procesów transformacji są województwa związane z największymi aglomeracjami miejskimi takie jak: warszawskie, poznańskie, krakowskie, wrocławskie, gdańskie. Charakterystycznym zjawiskiem jest bardzo korzystna i systematycznie poprawiająca się sytuacja zachodnich województw przygranicznych, które umiejętnie wykorzystują rentę położenia geograficznego: gorzowskiego, jeleniogórskiego, szczecińskiego i zielo- nogórskiegoi3).
Reasumując można stwierdzić, iż liderami procesu transformacji ustrojowej są zachodnie obszary przygraniczne oraz obszary związane z dużymi aglomeracjami miejskimi. Transformacja w kierunku gospodarki rynkowej była szczególnie niekorzystna dla regionów koncentracji uspołecznionego rolnictwa, obszarów koncentracji schyłkowych branż przemysłu oraz terenów zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym. Niebezpieczną tendencją jest rysujący się model rozwoju regionalnego Polski; niewielu wysp sukcesu oraz zwartych i rozległych przestrzennie obszarów problemowych. Ma to negatywne konsekwencje na płaszczyźnie społecznej, ekonomicznej, politycznej i kulturowej. Ważnym zjawiskiem jest stopniowy wzrost znaczenia zróżnicowań wewnątrzregionalnych.
W państwach gospodarki rynkowej nowoczesna polityka rozwoju regionalnego jest uprawiana na dwu poziomach: krajowym oraz regionalnym (w Unii Europejskiej także międzynarodowym). W Polsce w całym okresie transformacji jest ona ułomna na obydwu tych poziomach, bowiem jak dotąd brak jest odpowiednich instytucji polityki interregionalnej, natomiast na poziomie regionalnym utrudnia prowadzenie tej polityki brak upodmiotowienia w dwojakim sensie; istnienia wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz budżetów regionalnych. W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych skala wydatków publicznych na wspieranie rozwoju regionalnego w Polsce była bardzo ograniczona, a nakłady zostały skoncentrowane na przeciwdziałaniu bezrobociu. Stanowiły je środki: budżetu państwa, państwowych funduszy celowych oraz zagraniczne wspierające rozwój regionalny. Zakres stosowanych instrumentów był znacznie uboższy niż w rozwiniętych krajach gospodarki rynkowej. Brak szczebla regionalnego prowadzi do dominacji układów sektorowych w dysponowaniu środkami publicznymi, a system finansów publicznych jest w dalszym ciągu bardzo silnie scentralizowany.
2. Rola polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej
Sytuacja Europy w końcu tego wieku jest wyznaczana globalną konkurencją trzech kontynentalnych ugrupowań gospodarczych, którymi są NAFTA, Unia Europejska oraz państwa azjatyckie, skupione wokół Japonii. Rdzeniem gospodarki i przestrzeni Europy jest Unia Europejska, składająca się obecnie z piętnastu państw. Kilkanaście ostatnich lat było wyjątkowo niekorzystne dla Europy, bowiem przegrywa ona wyraźnie walkę gospodarczą o przewodnictwo w świecie z dwoma pozostałymi kontynentalnymi ugrupowaniami. Wyrazem tego są przede wszystkim: znacznie niższa dynamika wzrostu produktu krajowego brutto, dużo wyższa stopa bezrobocia, w tym przede wszystkim o długookresowym i strukturalnym charakterze oraz znacznie niższa innowacyjność gospodarek krajów Europy. Próba odzyskania pola sprawiła, że Unia Europejska podjęła w ostatnich latach nowe działania na płaszczyźnie makroekonomicznej służące zbudowaniu unii monetarnej i ekonomicznej oraz podwyższeniu konkurencyjności gospodarki Starego Kontynentu.
Sytuacja w zakresie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej jest przedmiotem raportów sporządzanych systematycznie z częstotliwością raz na trzy latai4). Dwa ostatnie raporty dokumentują wzrost zróżnicowań regionalnych o charakterze ekonomicznym i społecznym, co rejestrowane jest za pomocą produktu krajowego brutto na mieszkańca oraz stopy bezrobocia. Wskutek tego następuje relatywne pogorszenie sytuacji regionów problemowych. Bardzo korzystnym zjawiskiem jest natomiast stopniowe zmniejszanie się zróżnicowań w zakresie dostępności przestrzennej do poszczególnych obszarów, w tym szczególnie do regionów peryferyjnych, co jest wynikiem postępu w zakresie infrastruktury technicznej.
Charakterystyczną cechą Unii Europejskiej jest szeroki zakres interwencji w procesy rozwoju regionalnego, zarówno na poziomie Komisji Europejskiej, jak też i poszczególnych państw członkowskichi5). Podstawą tego są zapisy w Traktacie Rzymskim i w Traktacie z Maastricht. Wyrazem tego jest znaczenie Dyrekcji Generalnej XVI ds. Polityki Regionalnej oraz udział wydatków na rozwój regionalny w wydatkach budżetowych Wspólnoty zbliżony do około 30%. Przedmiotem koncentracji zainteresowania i środków polityki regionalnej są obszary problemowe, przede wszystkim tzw. celu 1, czyli charakteryzujące się niskim poziomem rozwoju społeczno-ekonomicznego. Uzupełniające znaczenie mają obszary: celu 2 - stare regiony przemysłowe wymagające restrukturyzacji, celu 5b - wymagające restrukturyzacji rolnictwa tereny wiejskie oraz 6 - obszary peryferyjne o niskiej gęstości zaludnienia. Na tych obszarach problemowych funkcjonują cztery Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej, z których około połowę środków koncentruje Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Działalność ta odbywa się na podstawie wypracowanych w ramach Unii Europejskiej elementarnych zasad rozwoju regionalnego. Cztery zasady rozwoju regionalnego uznawane w tej organizacji za kluczowe to: koncentracja, partnerstwo, programowanie i dodatkowość. Przytoczenie tych banalnych i powszechnie znanych informacji służy jedynie udokumentowaniu znaczenia polityki rozwoju regionalnego uprawianej w ramach Unii Europejskieji6).
Najciekawszym problemem jest oczywiście przyszłość polityki rozwoju regionalnego tej organizacji. Na ogół wskazuje się, iż znaczenie kohezji (spójności) społeczno-ekonomicznej będzie powodowało priorytet dla oddziaływania Komisji Europejskiej na obszarach o niskim poziomie rozwoju. Równocześnie sądzi się, iż nastąpią pewne przewartościowania podstawowych sposobów interwencji strukturalnej, bowiem będzie ona w znacznie większym niż dotąd stopniu skierowana na budowanie siły konkurencyjnej regionów.
Reasumując można sądzić, że cel 1 czyli obszary zacofane w rozwoju społeczno-ekonomicznym, przy zachowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu 75% produktu krajowego brutto na mieszkańca w stosunku do średniego poziomu Unii Europejskiej, pozostaną podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki strukturalnej tej organizacji, skupiając od 2/3 do 3/4 środków przeznaczanych na politykę strukturalną. Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności (kohezji) wewnętrznej w ramach całej organizacji. Należy także założyć, że podstawowe zasady i procedury polityki regionalnej tej organizacji na początku XXI wieku (prawdopodobnie obejmujących lata 2000-2006) nie będą się zasadniczo różnić od rozwiązań obowiązujących w ramach edycji Funduszy Strukturalnych na lata 1994-1999. Najważniejsze różnice mogą polegać m.in. na: ograniczeniu zasięgu przestrzennego obszarów problemowych (mówi się o zmniejszeniu udziału ludności zamieszkałej na tych obszarach z 51% w latach 1994-1999 do około 35% docelowo), ograniczeniu ilości celów z obecnych sześciu do dwóch-trzech oraz obniżeniu maksymalnego i przeciętnego poziomu współfinansowania ze strony Unii Europejskiej wspieranych przedsięwzięć.
3. Europejski wymiar strategicznych uwarunkowań rozwoju regionalnego Polski
Jak już stwierdzono wcześniej, przekształcenia ustrojowe jakie dokonały się w Polsce oraz zmiany geopolityczne jakie nastąpiły w Europie na początku lat dziewięćdziesiątych całkowicie zmieniły uwarunkowania rozwoju społeczno-ekonomicznego naszego kraju. Miało to także miejsce w sferze polityki rozwoju regionalnego. Weryfikacji uległo właściwie wszystko: cele, instrumenty, instytucje itd. Okazało się także, że doświadczenia gospodarki centralnie planowanej są całkowicie nieprzydatne w nowych warunkach ustrojowychi7).
Wyrazem nowej sytuacji stała się identyfikacja strategicznych wyzwań w sferze rozwoju regionalnegoi8). Najczęściej jako wyzwania te wymienia się:
- określenie funkcji układu regionalnego,
- dostosowanie polityki rozwoju regionalnego Polski do zasad Unii Europejskiej,
- zbudowanie społecznych podstaw polityki rozwoju regionalnego,
- kształtowanie polityki państwa wobec zróżnicowań regionalnych,
- wspieranie wzrostu konkurencyjności regionów,
- wykorzystanie szans położenia geopolitycznego Polski, także w aspekcie rozwoju obszarów przygranicznych,
- tworzenie nowoczesnych instrumentów i instytucji finansowego wspierania rozwoju regionalnego.
Jak widać jedynie dwa z wymienionej listy siedmiu strategicznych wyzwań mają wynikający bezpośrednio z ich natury międzynarodowy charakter. Jednak zmiany ustrojowe jakie nastąpiły w naszym kraju po roku 1989 oznaczają, że podstawowym wyzwaniem makroekonomicznym stojącym przed Polską jest integracja z Unią Europejską. Proces ten jest realizowany stopniowo; od roku 1991 jako stowarzyszenie Polski z Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi oraz przewidywane po roku 2000 członkostwo Polski w tej organizacji, w wyniku przewidywanego podjęcia na przełomie lat 1997 i 1998 negocjacjii9).
Oznacza to, że wszystkie te wyzwania muszą być rozpatrywane przede wszystkim z punktu widzenia integracji Polski z Unią Europejską. Dlatego obecnie przedstawię syntetyczną analizę każdego z nich.
W zakresie funkcji układu regionalnego za niezbędny warunek funkcjonowania Polski w XXI wieku jako nowoczesnego i demokratycznego państwa gospodarki rynkowej uważa się upodmiotowienie układu regionalnego, co rozumiane jest najczęściej w dwojakim sensie; jako istnienie wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz budżetów wojewódzkichi10). Upodmiotowienie układu regionalnego oraz taka czy inna siatka podziału administracyjnego nie są niewątpliwie ostrymi warunkami integracji naszego kraju z Unią Europejską. Jednak doświadczenie piętnastu krajów tej organizacji wskazuje, że podmiotowość układu regionalnego sprzyja wzrostowi efektywności tej polityki, a także jest powszechnie akceptowanym modelem sprzyjającym realizacji zasady subsydiarności, do czego dążą wszystkie kraje Unii Europejskieji11).
Zbudowanie społecznych podstaw polityki rozwoju regionalnego oznacza, że w proces ten powinny być aktywnie zaangażowane społeczności lokalne i regionalnei12).
Proces przygotowywania strategii rozwoju regionalnego w krajach Unii Europejskiej wykazuje wysoki poziom uspołecznienia, uczestniczą w nim bowiem wszyscy ważni partnerzy, w tym także organizacje pozarządowe. Wynikiem prac jest dokument planistyczny, będący w maksymalnym zakresie efektem porozumienia wszystkich ważnych sił lokalnych i regionalnych odnośnie priorytetów rozwoju. Osiągnięcie takiego konsensusu jest równocześnie jednym z podstawowych kryteriów oceny przez Komisję Europejską jakości programów rozwoju regionalnego. Oznacza to, że w Polsce niezbędne jest wypracowanie już w najbliższych latach uspołecznionych procedur i mechanizmów przygotowywania dokumentów planistycznych odpowiadających standardom Unii Europejskiej. Jest to szczególnie trudne w przypadku poziomu regionalnego, ze względu na brak podmotowości tego układu i niski poziom integracji społeczności wojewódzkich.
Kształtowanie polityki państwa wobec zróżnicowań regionalnych było klasycznym problemem pojawienia się tej sfery działalności interwencyjnej w krajach gospodarki rynkoweji13). W Unii Europejskiej wspieranie rozwoju regionów o niskim poziomie rozwoju (przyjmując jako podstawowe kryterium ich identyfikacji poziom produktu krajowego brutto na mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej poniżej 75% wielkości przeciętnej w całej organizacji) stanowi także podstawowy cel polityki strukturalnej, koncentrując znacznie ponad 50% ogółu środków. Oznacza to, że w warunkach przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej cały nasz kraj, niezależnie od przyjętej ostatecznie regionalizacji państwa stanie się przedmiotem polityki strukturalnej tej organizacji. Szacunki Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie i Banku Światowego mówią, iż Polska osiągnęła w połowie lat dziewięćdziesiątych poziom PKB na mieszkańca według parytetu siły nabywczej zbliżony do około 30% wielkości przeciętnej w Unii Europejskiej. Pomimo faktu, iż oceny te niedoszacowywują poziom rozwoju gospodarczego Polski, bowiem PKB na mieszkańca jest prawdopodobnie już obecnie zbliżony do około 40% wielkości przeciętnej w UE trudno sądzić, iż w momencie przyjęcia Polski do tej organizacji najbogatsze regiony kraju przekroczą wymienioną wcześniej wielkość graniczną 75%.
Innym problemem jest konieczność odnoszenia zróżnicowań regionalnych mających miejsce w naszym kraju do europejskiego kontekstu kulturowego. Szacunki zróżnicowania PKB na mieszkańca w układzie wojewódzkim potwierdzają, że ich skala jest zbliżona do innych krajów europejskichi14). Dlatego można sądzić, iż aktualnie rejestrowane rozpiętości międzyregionalne powinny być akceptowane społecznie. Jednak najważniejsze prognozy transformacji systemu społeczno-gospodarczego kraju wskazują na nieuchronność wzrostu zróżnicowań regionalnych w nadchodzących latach. Równocześnie coraz częściej wskazuje się na narastanie w wyniku transformacji dysproporcji międzyregionalnych w rozwoju społeczno-ekonomicznym, którym bardzo słaby w sensie decyzyjnym i ekonomicznym układ regionalny nie jest w stanie przeciwdziałać.
Wspieranie wzrostu konkurencyjności regionów jest nowym wyzwaniem, które zostało zidentyfikowane dopiero w ostatnich kilku latachi15). Jeszcze niedawno w krajach gospodarki rynkowej przyjmowano, że problem konkurencyjności może dotyczyć jedynie podmiotów gospodarczych. W wyniku postępu teorii makroekonomicznej, jaki się dokonał w latach osiemdziesiątych, zastosowano kategorię ekonomiczną konkurencyjności także do państwi16). Dlatego coraz częściej pisze się o konkurencyjności regionów, pomimo występującego czasami kwestionowania zasadności takiego ujęcia ze względu na wysoki poziom otwartości gospodarek regionalnychi17).
Regiony Polski konkurują i będą konkurowały w pierwszej kolejności z regionami krajów znajdujących się na podobnym poziomie rozwoju o lokalizację względnie swobodnych przestrzennie przedsięwzięć inwestycyjnych. Dlatego określenie w jaki sposób można im pomóc na poziomie krajowym i regionalnym w zwycięskim wyjściu z tej rywalizacji z konkurentami z Czech, Węgier oraz Słowacji, ale także z krajów Europy Południowej ma rosnące znaczenie w warunkach integracji europejskiej. Istotny wpływ na konkurencyjność ma jakość infastruktury technicznej i biznesowej. Działania w tym zakresie mogą i powinny być podejmowane częściowo na poziomie krajowym, częściowo w układzie regionalnym.
Znaczenie tworzenia nowoczesnych instytucji i instrumentów wspierania rozwoju regionalnego wynika z potrzeby kreowania niemal od podstaw takiego systemu dostosowanego do warunków gospodarki rynkoweji18). Mechanizmy nowoczesnego finansowania rozwoju regionalnego w Polsce dopiero powstają. Szczególnie ważne są w tym kontekście wzorce Unii Europejskiej. Wskazane jest zwłaszcza przyjęcie jako podstawowej reguły finansowania przedsięwzięć regionalnych zasady montażu finansowego środków pochodzących z różnych źródeł. Rozwiązanie takie okazało się bardzo efektywne w europejskiej polityce rozwoju regionalnego. Niemniej ważne jest wspieranie powstawania instytucji, które mogą efektywnie i sprawnie koordynować proces finansowania przedsięwzięć w tej sferze. Wynikiem braku działań w tym zakresie może być bariera zdolności absorpcyjnych, szczególnie silna w słabych ekonomicznie regionach.
Pierwszym z dwu wyzwań o międzynarodowym charakterze jest wykorzystanie szans geopolityczego położenia Polski. Dzięki zmianom ustrojowym i geopolitycznym, jakie nastąpiły po roku 1989 została powstrzymana marginalizacja przestrzeni naszego kraju. Polska położona peryferyjnie w podzielonej Europie zyskała po roku 1991, w wyniku zjednoczenia Niemiec, bezpośrednią granicę z Unią Europejską. Szczególnie korzystny wpływ miały te zmiany na sytuację obszarów przygranicznych, które zyskały nowe impulsy rozwojowei19). Do najważniejszych wyznaczników nowych jakościowo uwarunkowań w tym zakresie można zaliczyć:
- zmiany na mapie Europy jakie dokonały się po roku 1989, w wyniku których liczba lądowych sąsiadów Polski zwiększyła się z trzech do siedmiu;
- zmiany ustrojowe konstytuujące samorząd terytorialny na poziomie lokalnym, w wyniku czego została kreowana wielka liczba potencjalnych podmiotów współpracy międzynarodowej;
- akceptowanie przez Polskę standardów Rady Europy w zakresie współpracy transgranicznej, co znalazło wyraz w ratyfikowaniu przez nasz kraj w 1993 roku "Europejskiej konwencji ramowej o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi"i20);
- reorientację podstawowych powiązań gospodarczych Polski ze wschodu na zachód;
- jakościowe zmiany natężenia poziomu powiązań transgranicznych;
- możliwości wykorzystania walorów położenia tranzytowego Polski, w tym szczególnie w układzie powiązań wschód-zachód, które najbardziej zyskały na znaczeniu;
- możliwości wykorzystania korzyści wynikających z posiadania bezpośredniej wspólnej granicy z Unią Europejską;
- pojawienie się w pobliżu naszej zachodniej granicy metropolii światowej, jaką staje się aglomeracja miejska Berlina, dzięki m.in. politycznej decyzji przeniesienia tam stolicy zjednoczonych Niemiec;
- podjęcie szerokiej współpracy w ramach państw basenu Morza Bałtyckiego.
Zdecydowanie najkorzystniejsza jest sytuacja zachodnich obszarów przygranicznych oraz terenów położonych wzdłuż transeuropejskich sieci infrastrukturalnych, w tym szczególnie obok węzłów komunikacyjnych. Wyjątkowe znaczenie naszej granicy zachodniej dla rozwoju regionalnego wynika z następujących przyczyn:
- jest to wspólna granica z Unią Europejską,
- skupia ona większość ruchu międzynarodowego,
- cechuje ją zdecydowanie największa gęstość przejść,
- funkcjonują tam euroregiony pokrywające swoim zasięgiem całą strefę przygraniczną Polski i Niemiec,
- istnieje bogata infrastruktura instytucjonalna dla rozwoju współpracy,
- sytuacja ekonomiczna zachodnich województw jest bardzo dobra, są one bowiem liderami procesów transformacji gospodarczej,
- podstawowe powiązania infrastrukturalne Polski z układem europejskim będą realizowane poczynając od zachodnich odcinków autostrad, szybkich kolei itd.
Skuteczna odpowiedź na to wyzwanie jest kluczowym warunkiem ograniczenia poziomu peryferyjności naszego kraju.
4. Integracja z Unią Europejską jako podstawowe wyzwanie w sferze rozwoju regionalnego
Dostosowanie polityki rozwoju regionalnego Polski do zasad Unii Europejskiej jest podstawowym wyzwaniem strategicznym. Potencjalnie stojące do dyspozycji naszego kraju środki mogą okazać się niedostępne jeśli nie zbudujemy infrastruktury nowoczesnej polityki regionalnej kompatybilnej z rozwiązaniami Unii Europejskiej. Jest to zadanie bardzo pilne uwzględniając przewidywane na początku 1998 roku podjęcie negocjacji dotyczących przyjęcia Polski do tej ogranizacji, które powinny doprowadzić nas do członkostwa już na początku XXI wieku.
Twarde ograniczenia budżetowe i wynikający z nich generalny niedobór środków powodują, że współfinansowanie nakładów Unii Europejskiej będzie przez wiele lat najważniejszą pozycją wydatków publicznych w sferze polityki regionalnej. Innymi słowy, zakres polityki regionalnej Polski nie związanej z Unią Europejską (priorytety, środki, instrumenty oraz procedury) będzie w nadchodzących latach bardzo ograniczony. Oznacza to, że podstawowe priorytety Polski w sferze rozwoju regionalnego nie mogą być sprzeczne z rozwiązaniami tej organizacjii21).
Przekonanie, że nie będzie możliwe prowadzenie w Polsce innej polityki rozwoju regionalnego niż w oparciu o rozwiązania Unii Europejskiej skłania do sformułowania ostrożnej hipotezy dotyczącej najbardziej prawdopodobnej drogi dochodzenia naszego kraju do członkostwa w tej organizacji. Należy sądzić, że jeszcze w okresie trwania aktualnej edycji programu PHARE, obejmującej lata 1994-1999, nastąpią istotne zmiany w filozofii wydatkowania środków pomocowych. Dotychczasowa orientacja tego programu na popyt, czyli na wspieranie szeroko rozumianych prorynkowych reform społeczno-ekonomiczych zostanie zastąpiona orientacją na akcesję, czyli wspieranie działań służących przyszłemu członkostwu Polski w Unii Europejskiej. Elementem nowej orientacji PHARE powinno być także uchylenie dotychczas obowiązującego limitu udziału nakładów na przedsięwzięcia inwestycyjne wynoszącego obecnie 25%. Zamiast rozproszenia nakładów na wiele cząstkowych priorytetów branżowych powinna nastąpić koncentracja środków na pięciu podstawowych sferach dotyczących: dostosowań w zakresie prawa i struktury instytucjonalnej do przyszłego członkostwa, rozwoju transeuropejskich sieci infrastrukturalnych, ochrony środowiska przyrodniczego, rozwoju współpracy transgranicznej oraz wspierania rozwoju regionalnego. Należy oczekiwać stopniowego zwiększania się roli Dyrekcji Generalnej XVI w określaniu priorytetów i zasad działań, bowiem trzy z wymienionych sfer dotyczą rozwoju regionalnego sensu largo (transeuropejskie sieci infrastrukturalne, współpraca transgraniczna i rozwój regionalny sensu stricto).
Należy sądzić, że po roku 1999 w krajach stowarzyszonych z Unią Europejską nastąpi, albo kreowanie nowego funduszu przedakcesyjnego, albo zostanie przeprowadzona taka reforma programu PHARE która pozwoli na stworzenie w najbardziej zaawansowanych w dostosowaniach krajach Europy Środkowej quasi Funduszy Strukturalnych. Prawdopodobnie w tej grupie państw znajdzie się także Polska. Niezależnie od przyjętej ostatecznie nazwy programu realizowanego po roku 2000 oraz od szczegółowych rozwiązań formalno-prawnych należy sądzić, że będzie on rządził się w znacznie większym stopniu zasadami obowiązującymi Fundusze Strukturalne, niż dotychczasowymi rozwiązaniami stosowanymi w przypadku funduszu Phare.
Kolejny etap dostosowań rozpocznie się wraz z przyjęciem Polski do Unii Europejskiej. Przytoczone w poprzednim punkcie hipotezy dotyczące ewolucji polityki strukturalnej tej organizacji oznaczają, że budowanie w Polsce instrumentarium polityki regionalnej zgodnego z rozwiązaniami Unii Europejskiej powinno być traktowane priorytetowo oraz że jest to zadanie już obecne bardzo pilne, uwzględniając najbardziej prawdopodobny scenariusz ewolucji aktualnej sytuacji. Skala dostępnych ewentualnie środków Komisji Europejskiej oznacza konieczność zapewnienia odpowiednich nakładów strony polskiej na współfinansowanie przedsięwzięć oraz pokrycie całości kosztów operacyjnych. Rozwijanie zdolności absorpcyjnej na poziomie krajowym, regionalnym oraz lokalnym jest warunkiem efektywnego i sprawnego wykorzystania wsparcia ze strony Unii Europejskiej.
Oznacza to, że proces dochodzenia do modelu polityki regionalnej zgodnego z rozwiązaniami Unii Europejskiej będzie miał prawdopodobnie trzy fazy odpowiadające: zreformowanemu programowi PHARE, funduszowi przedakcesyjnemu oraz pełnemu uczestnictwu Polski w Funduszach Strukturalnych.
Należy sądzić, że cała Polska stanie się przedmiotem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jako obszar celu 1, czyli jako kategoria problemowa obszar słabo rozwinięty. Z tego względu najbardziej interesujące są w tym zakresie doświadczenia krajów zaliczonych w całości jako obszary problemowe celu 1: Grecji, Irlandii oraz Portugalii. W tych państwach przygotowywane są zintegrowane wieloletnie plany krajowe rozwoju regionalnego i społeczno-ekonomicznego, a w wyniku negocjacji z Komisją Europejską powstają jako wspólnie akceptowany dokument będący podstawą polityki regionalnej Podstawy Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework).
Oznacza to, że już w najbliższych latach należy podjąć w Polsce prace nad wieloletnim planem rozwoju regionalnego, zawierającym równocześnie strategię rozwoju społeczno-ekonomiczego kraju. Kierując się doświadczeniami trzech wymienionych wcześniej krajów można sformułować następujące rekomendacje dla Polski:
- dokument ten powinien zawierać subregionalne przekroje dla około dziesięciu jednostek terytorialnych (w wymienionych krajach zidentyfikowano odpowiednio 6, 8 oraz 13 subregionów planistycznych);
- istnieje potrzeba jednoznaczego określenia wiodącego podmiotu w pracach nad tym dokumentem. Doświadczenia wskazują, że w krajach UE istnieje w tym zakresie duża dowolność, najczęściej jednak wiodące funkcje pełni ministerstwo gospodarki lub finansów. Czasami jest to specjalny urząd zajmujący się problemami rozwoju regionalnego. We wszystkich trzech wymienionych krajach zbudowane zostały wyrafinowane formy i mechanizmy konsultacji społecznej służące budowaniu konsensusu społecznego wokół priorytetów planu. Umiejętność zaangażowania w proces przygotowania planu, a następnie w jego realizację wszystkich istotnych partnerów społecznych jest jedną z podstawowych przesłanek oceny jakości przygotowanych propozycji, a także warunkuje skuteczną realizację planu.
Umiejętność zbudowania zintegrowanej i spójnej strategii rozwoju regionalnego jest uniwersalnym wymogiem w stosunku do przygotowywanych dla obszarów problemowych planów i równocześnie warunkiem uruchomienia finansowania ze strony Unii Europejskiej. Strategia ta była w każdym przypadku fomułowana przez władze centralne danego kraju.
Coraz większa waga jest przywiązywana do oceny realizacji założeń zawartych w dokumentach planistycznych. Związane to jest z dążeniem do efektywnego wydatkowania ograniczonych środków publicznych będących w dyspozycji Komisji Europejskiej i krajów członkowskich. Oznacza to prowadzenie systematycznego monitoringu realizacji poszczególnych planów oraz przedsięwzięć podejmowanych w ich ramach w układzie ex ante, w trakcie okresu planistyczego i ex post. W wyniku partnerstwa kraju członkowskiego i Komisji Europejskiej powstaje szereg ciał zajmujących się monitoringiem realizacji planu.
Dążąc do możliwie precyzyjnej oceny poszczególnych dokumentów planistycznych Komisja Europejska określiła kryteria które powinny zostać uwzględnione w tracie oceny poszczególnych planów regionalnych. Są one następujące: ocena sytuacji w zakresie zróżnicowań regionalnych, prezentacja doświadczeń w zakresie programowania rozwoju regionalnego w poprzednich okresach planistycznych, założenia strategii rozwoju regionalnego, kwantyfikacja celów przewidywanych do osiągnięcia w planie, ocena przewidywanych efektów planu dokonana ex ante, analiza sytuacji w zakresie środowiska przyrodniczego, tablica finansowa dotycząca kierunków proponowanych wydatków, propozycja alokacji środków poszczególnych Funduszy Strukturalnych, zewnętrzna spójność z innymi politykami Unii Europejskiej, wewnętrzna spójność z polityką makrekonomiczną państwa, spełnienie warunku dodatkowości, partycypacja społeczna w trakcie całego procesu planistycznego oraz określenie warunków realizacji planu czyli przede wszystkim jego sprawna administracja. Ocena planów regionalnych dokonywana jest przez niezależnych ekspertów w następującym układzie: sposób podejścia do danego kryterium w planie regionalnym, krytyczna ocena tego podejścia oraz wnioski i sugestie odnośnie Podstaw Wsparcia Wspólnoty. Plan rozwoju regionalnego kraju który zostanie przygotowany dla Polski musi uwzględniać te kryteria oceny jako obowiązujące.
Przedstawione wnioski jednoznacznie wskazują, iż podjęcie działań edukacyjno-szkoleniowych na poziomie krajowym i regionalnym, służących przyswojeniu umiejętności sporządzania tego typu dokumentów planistycznych jest zadaniem bardzo pilnym, warunkującym sprawne wykorzystanie środków Funduszy Strukturalnych, które mogą być dostępne dla Polski w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej.
Przypisy
1) Klasik A., Szlachta J., Zawadzki S. M., 1993, Polityka regionalna a integracja z Unią Europejską, Rada Ministrów, Biała Księga Polska-Unia Europejska, tom 37, Warszawa.
2) Patrz m.in.: Korcelli P., 1995, Regional Patterns of Poland's Transformation: The First Five Years, Institute of Geography and Spatial Organization, Polska Akademia Nauk, Vol. 34, Warszawa; Szlachta J., 1993, Rozwój regionalny w warunkach transformacji gospodarczej, Fundacja im. Friedricha Eberta, Warszawa.
3) Patrz Lodkowska-Skoneczna A., Pyszkowski A., Szlachta J., 1996, Rozwój regionalny Polski 1990-1995. Raport diagnostyczny, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Rada Ministrów, Warszawa.
4) (The) Regions in the 1990s. Fourth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the Community, 1991, European Commission, Bruksela-Luksemburg; Fifth Competitiveness and Cohesion Report, 1993, Commission of the European Communities, Bruksela-Luksemburg; First Report on Economic and Social Cohesion 1996, 1996, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
5) Patrz praca dokumenująca instrumenty polityki rozwoju regionalnego stosowane w poszczególnych krajach Unii Europejskiej i w całej tej organizacji: Yuill D., Bachtler J. Wishdale F., 1996, European Regional Incentives 1996-1997. 16-th Edition, The European Policies Research Centre na University of Strathclyde, Bowker-Saur, Londyn-Melbourne-Monachium-New Providence.
6) Szlachta J., 1997, Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Studia KPZK PAN, tom CV, Warszawa.
7) Artobolevsky S., Treivish A., 1992, Regional Development and State Policy in Western and Eastern Europe, The European Policies Research Centre na University of Strathclyde, Research Paper No. 12, Glasgow.
8) Broszkiewicz R., Gruchman B. i inni, 1996, Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regionalnego Polski, Friedrich Ebert Siftung, Warszawa.
9) Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, 1991, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa.
10) Gruchman B. (red.), 1995, Funkcje układu regionalnego. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki retrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Poznań.
11) Patrz wydanie EUREG poświęcone w całości problematyce subsydiarności w Unii Europejskiej i poszczególnych jej krajach: EUREG. "European Journal of Regional Development", 1995, No. 2.
12) Zaucha J. (red.), 1996, Społeczne podstawy budowania polityki rozwoju regionalnego. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Sopot.
13) Klasik A. (red.), 1996, Zróżnicowania regionalne jako wyzwanie strategiczne polityki rozwoju regionalnego Polski. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Katowice.
14) Zienkowski L. (red.), 1994, Produkt krajowy brutto i dochody według województw, Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych GUS i PAN, Warszawa; Saganowska E., Śmiłowska T., 1996, Uproszczona metoda szacunków PKB według regionów (szacunki produktu krajowego brutto według województw w latach 1993-1994), Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych GUS i PAN, zeszyt 235, Warszawa oraz Szlachta J., 1995, Strategiczne wyzwania przed polityką rozwoju regionalnego Polski w: Województwo radomskie w procesie przekształceń systemowych, Fundacja Promocji Rozwoju im. Edwarda Lipińskiego, Warszawa, s. 9-24.
15) Markowski T. (red.), 1996, Wzrost konkurencyjności regionów. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Łódź.
16) Porter M., 1990, The Competitive Advantage of Nations, The MacMillan Press, Londyn-Basingstoke. 17) Szlachta J., 1996, Regionalny wymiar konkurencyjności gospodarki, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Uniwersytet im. A.Mickiewicza i Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, z.3, Poznań.
18) Kidyba A. (red.), 1996, Finansowanie rozwoju regionalnego. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Lublin.
19) Winiarski B. (red.), 1996, Rozwój regionów przygranicznych i współpracy transgranicznej. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Wrocław.
20) Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, 1993, Dziennik Ustaw, Nr 61, Warszawa, s. 1279-1303.
21) Pietrzyk I. (red.), 1995, Polityka regionalna w Polsce w perspektywie członkostwa w Unii Europejskiej. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Kraków; Polityka rozwoju regionalnego Polski z punktu widzenia perspektywy przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Raport uzupełniający, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce. Rada Ministrów, Warszawa.
Prof. dr hab. Marcin Rościszewski
Centrum Studiów Europejskich
Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania
Polska Akademia Nauk
FUNKCJONOWANIE POLSKICH REGIONÓW GRANICZNYCH PO PRZYSTĄPIENIU POLSKI DO UNII EUROPEJSKIEJ
(Próba prognozy geopolitycznej)
1. Wstęp
We wszelkich rozważaniach dotyczących sytuacji obszarów rozciągających się wzdłuż polskich granic państwowych pamiętać trzeba, że granice te od zakończenia drugiej wojny światowej w 1945 roku oddzielały kraj od jego sąsiadów, a nie łączyły. System polityczny i ekonomiczny narzucony Polsce przez Związek Radziecki, w ramach ustanowionego przezeń tzw. imperium zewnętrznego, z założenia prowadził do izolacji kraju od jego sąsiadów. Obszary przygraniczne poddane były specjalnemu reżimowi kontroli, w tym też ograniczeniom w zakresie ruchu ludności. W rezultacie życie gospodarcze i społeczne skazane były tutaj na stagnację i regres. W świadomości powszechnej utrwaliło się pojęcie "ściany wschodniej". Funkcjonowały jednak inne jeszcze "ściany" - na zachodzie, południu i północy (w tym ostatnim przypadku także granica morska).
Próba złagodzenia tej sytuacji, zresztą krótkotrwała, miała miejsce po 1970 roku. Dotyczyło to pewnej liberalizacji ruchu transgranicznego przede wszystkim z NRD. Podobna inicjatywa w stosunku do Czechosłowacji napotykała często na opory formalne. Związek Radziecki pozostawał pod tym względem stale "zamknięty". Podejmowane próby "otwierania" Polski na inne kraje "imperium zewnętrznego" uległy w drugiej połowie lat siedemdziesiątych ograniczaniu, a następnie praktycznej likwidacji, na skutek zapoczątkowania w Polsce w 1980 roku rewolucji społecznej "Solidarności" a następnie wprowadzeniu w kraju w grudniu 1981 roku stanu wojennego.
Pełne "otwieranie" granic po 1989 roku miało i nadal ma charakter procesu, który był i jest zróżnicowany stanowiskiem zajmowanym przez sąsiadów Polski, a także zobowiązaniami Polski wynikającymi z jej uczestnictwa w procesach integracji europejskiej. Zróżnicowanie to mieć będzie niewątpliwie wpływ na charakter funkcjonowania oraz rozwoju polskich obszarów pogranicznych, w tym tworzących się tutaj euroregionów.
2. Zróżnicowanie geopolityczne polskich granic i obszarów pogranicza (sytuacja w pierwszej połowie 1997 roku)
Obecne zróżnicowanie polskich granic i obszarów przygranicznych wpisuje się w coraz większym stopniu w procesy rozwojowe Polski, ale także w jakimś stopniu (różnym zresztą) w procesy rozwojowe naszych sąsiadów. Z polskiego punktu widzenia procesy aktywizacji obszarów pogranicznych mają, ogólnie rzecz biorąc, pozytywny odbiór. Dotyczą bowiem likwidacji istniejących do niedawna "ścian",przestrzennie uniemożliwiających czy też utrudniających rozwój znacznych niekiedy obszarów.
Otwarcie polskich granic poczynając od 1989 roku przyczyniło się do powstania całego szeregu zjawisk. Odnoszą się one także do sfery geopolitycznej państwa, w tym jego miejsca w tworzącej się obecnie nowej architekturze politycznej i geopolitycznej Europy. Trzeba tutaj wskazać także na początek różnicowania się problematyki dotyczącej polskich granic, a także charakteru stref pogranicza oraz stosunków transgranicznych. Niemałe znaczenie ma tutaj między innymi kwestia handlu przygranicznego, mającego istotne znaczenie, która nie będzie tutaj analizowana. Wszystko to wpływa na rozwój stosunków sąsiedzkich i oddziaływać będzie w przyszłości na stosunki wzajemne żyjących obok siebie społeczności oraz możliwości rozwojowe obszarów przygranicznych i transgranicznych.
Zróżnicowanie polskich granic i możliwości rozwoju obszarów przygranicznych i transgranicznych można w dużym skrócie przedstawić w sposób następujący.
a. Granica z Niemcami. Sąsiedztwo z NRF, członkiem Unii Europejskiej i NATO określić można obecnie jako korzystne dla Polski. Niemcy generalnie sprzyjają polskim dążeniom integracyjnym ze strukturami europejskimi i euroatlantyckimi. Wpływa to także pozytywnie na rozwój stosunków na naszym pograniczu. Powołane zostały do życia i funkcjonują cztery euroregiony - Nysa, Sprewa-Nysa-Bóbr, Viadrina i Pomerania.
Euregion Nysa ma charakter trójpaństwowy, ponieważ biorą w nim udział także Czechy, Euregion Pomerania, obecnie o charakterze dwustronnym, ma w przyszłości na widoku poszerzenie o obszar Skanii (Szwecja) i obszar wyspy Bornholm (Dania).
W ramach euroregionów obserwuje się szybki rozwój form i inicjatyw współpracy między społecznościami lokalnymi po obydwu stronach granicy. Specjalnego odnotowania wymaga organizacja europejskiego Uniwersytetu Viadrina we Frankfurcie nad Odrą i w Słubicach, czy też różnego rodzaju szkół w Euregionie Nyssa. Istotnym natomiast ograniczeniem tej współpracy są m.in. względy formalne - Polska jest tylko członkiem stowarzyszonym z Unią Europejską i z tego powodu ma jedynie bardzo ograniczoną możliwość uczestniczenia (w przeciwieństwie do Niemiec), w korzystaniu z funduszy Unii przeznaczonych na rozwój infrastruktury granicznej.
Ma to dla kraju duże znaczenie z uwagi na szybko narastającą wymianę przede wszystkim na dwóch głównych europejskich korytarzach komunikacyjnych o przebiegu równoleżnikowym. Łączą one Europę Zachodnią poprzez Polskę z krajami Europy Wschodniej i obszarami Rosji. Trudno wreszcie nie wspomnieć o występowaniu w niektórych kręgach polskiej opinii publicznej obawami, wiążącymi się z asymetrią potencjałów ekonomicznych obydwu krajów i związanymi z tym ewentualnymi skutkami ekspansji gospodarczej Niemiec, m.in. na szeroko pojmowane polskie terytoria pogranicza.
b. Granica z Czechami. Jest to granica między krajami, stowarzyszonymi obecnie z Unią Europejską. Mają one równocześnie największe szanse uzyskać pełne członkostwo Unii, jak też członkostwo w NATO. Z Czechami (oraz Słowacją i Węgrami) łączy nas uczestnictwo w Grupie Wyszehradzkiej oraz gospodarczej organizacji CEFTA (do której wchodzi też Słowenia).
Obydwa kraje uczestniczą także w pracach Inicjatywy Środkowoeuropejskiej. Zaangażowanie w procesach integracyjnych europejskich, euroatlantyckich oraz środkowoeuropejskich, każą traktować sąsiedztwo z Czechami jako mające charakter strategiczny. Na całej naszej granicy mamy do czynienia z powolnym rozwojem współpracy transgranicznej między społecznościami lokalnymi. Pomijając tutaj Euregion Nysa (o którym była już mowa) wydaje się, że istniejące różne powiązania mają obecnie tendencję do intensyfikacji.
Po pewnym okresie nieufności ze strony czeskiej, współpraca transgraniczna ulega przyspieszeniu. Trudno jest jednak obecnie przewidzieć, jak na współpracę tę oddziaływać będą pojawiające się trudności w gospodarce czeskiej.
c. Granica ze Słowacją i Litwą. Obydwa kraje, podobnie jak Polska, są członkami stowarzyszonymi z Unią Europejską. Aspirują one do pełnego członkostwa w Unii, a także do uczestniczenia w strukturach NATO. Wydaje się jednak, że kraje te dopiero w okresie późniejszym liczyć mogą na pełną integrację ze strukturami europejskimi i euroatlantyckimi. Równocześnie jednak sytuacja geopolityczna na obydwu tych granicach wymaga dodatkowego rozróżnienia.
Jeśli chodzi o Słowację, to rozwój stosunków transgranicznych z Polską ma tutaj charakter dynamiczny. Istnieje szereg porozumień między gminami i związkami gmin, dotyczących określonych dziedzin współpracy w różnych dziedzinach - ochrony środowiska, turystyki i wypoczynku, rozwoju lecznictwa, rozwoju gospodarczego, zachowania wartości folkloru itp. Na oddzielną uwagę zasługuje kwestia rozwoju powiązań komunikacyjnych, których niedostatek w sposób istotny wpływa na ograniczenie rosnących szybko potrzeb przewozowych, zarówno kolejowych jak i drogowych.
Odrębnej oceny wymaga natomiast funkcjonowanie tzw. Euroregionu Karpaty, w którym uczestniczą Polska, Słowacja (na zasadzie niepełnego członkostwa), Ukraina i Węgry. Ten status Słowacji stawia pod znakiem zapytania możliwość funkcjonowania tak złożonego organizmu przestrzennego. Biorąc jeszcze pod uwagę wielość i złożoność problemów politycznych jakie tutaj występują, brak w gruncie rzeczy jasności odnośnie do zasad finansowania jego działalności, przyszłość Euregionu Karpaty budzić musi uzasadnioną wątpliwość.
Z punktu widzenia geopolitycznego przyszłe stosunki polsko-słowackie, na szczeblu państwowym, mogą także być przedmiotem uzasadnionego niepokoju. Wewnętrzna ewolucja polityczna Słowacji oddala możliwość jej szybkiej integracji zestrukturami europejskimi i euroatlantyckimi. Równocześnie obecna ekipa rządząca skłania się do bliższego wiązania z Rosją, szczególnie w zakresie gospodarczym. Możemy mieć w związku z tym do czynienia z istotnym "pęknięciem" w ramach Grupy Wyszehradzkiej, a także z możliwymi perturbacjami w ramach krajów tworzących obecnie CEFTA.
Sytuacja ta, ceteris paribus, ulec może zaostrzeniu po przyjęciu Czech, Polski i Węgier do NATO i rozpoczęciu procesu ich pełnej integracji z Unią Europejską. Biorąc ponadto pod uwagę dążenie Rumunii do pełnego uczestniczenia w strukturach europejskich i euroatlantyckich, oraz tendencje Ukrainy do coraz ściślejszych powiązań z tymi strukturami, okazać się może, iż Słowacja stanie się swoistą "enklawą" wpływów rosyjskich (?) pośrodku obszaru Europy Środkowej, w pełni objętej procesami integracyjnymi z Europą Zachodnią. Może to w poważnym stopniu komplikować stosunki sąsiedzkie między naszymi krajami.
W odniesieniu do Litwy, rozwój współpracy transgranicznej znajduje się dopiero w fazie początkowej. Otwarcie korytarza komunikacyjnego - Via Baltica - i związanych z tym dwóch przejść granicznych - kolejowego i drogowego - powiązało nie tylko Litwę, ale także pozostałe republiki bałtyckie oraz Finlandię z polską siecią komunikacyjną, bez konieczności korzystania z terytorium rosyjskiego. Litwa zdaje sobie sprawę ze znaczenia utrzymywania i rozwoju wszechstronnych stosunków z Polską, która z kolei w pełni sprzyja aspiracjom litewskim uczestniczenia w europejskich i euroatlantyckich procesach integracyjnych.
Jedynym w gruncie rzeczy punktem poważnego konfliktu między naszymi krajami jest stosunek władz litewskich do Polaków zamieszkujących Litwę. Próby ich wynaradawiania, lituanizacja polskich nazwisk, trudności stwarzane w odzyskiwaniu gospodarstw rolnych uprzednio skolektywizowanych, utrudnienia nauczania języka polskiego na obszarach, gdzie przeważa ludność polska i wiele innych, powodują niepotrzebne napięcia i wzajemną nieufność.
Wszystkie te poczynania, sprzeczne są zresztą z ustalonymi normami postępowania wobec mniejszości narodowych, jakich przestrzegania wymagają wszystkie europejskie ustalenia. Brak jednoznacznego stanowiska w tym zakresie ze strony wszystkich kolejnych rządów niepodległej Litwy, powoduje stan niepotrzebnego konfliktu między naszymi krajami. Współpracy transgranicznej mógłby służyć projektowany obecnie Euregion Niemen. Jednakże uczestnictwo w nim Białorusi i Rosji (Obwód Królewiecki), nie może rokować obecnie większego powodzenia. Dlatego koncentracja na współpracy dwustronnej wydaje się być w tym przypadku bardziej realna.
d. Granica z Ukrainą. Rozwój dwustronnych stosunków odbywa się na tej granicy bez większych zakłóceń. Polska była pierwszym krajem, który uznał deklarację o niezależności państwa ukraińskiego po rozpadzie ZSRR w 1991 roku. Niezależnie od trudnych kwestii rozliczenia historycznego spadku z okresu drugiej wojny światowej (mordy popełniane na ludności polskiej, szczególnie na Wołyniu) i czasów powojennych (walki z UPA w południowo-wschodniej Polsce i wysiedlenie Ukraińców, a także Łemków czy Bojków w ramach Akcji Wisła), obydwa kraje widzą dzisiaj nie kwestionowane znaczenie swojego strategicznego partnerstwa w złożonych procesach integracji euroatlantyckiej i europejskiej.
Występuje w tym zakresie jednak nieunikniona kolizja w czasie dotyczącym tej integracji i związane z tym niebezpieczeństwa okresu przejściowego. Polska ma szansę jako pierwsza stać się przedmiotem tej integracji. Natomiast Ukrainę czeka jeszcze niezwykle trudny okres dostosowawczy do podstawowych norm wymaganych przy wejściu do Unii Europejskiej czy do NATO.
Wspomniany problem tej "kolizji" powinien być postrzegany i uwzględniany w naszych wzajemnych stosunkach.
Znaczenie sąsiedztwa z Ukrainą ma dla Polski dlatego znaczenie strategiczne, ponieważ niepodległa Ukraina, powiązana funkcjonalnie z Europą, osłabia niepomiernie założenia tradycyjnej rosyjskiej doktryny imperialnej. Współpraca gospodarcza z Ukrainą ma ogromne perspektywy. Istniejące obecnie utrudnienia wynikają z opóźnień w realizacji przez nią nieodzownych reform gospodarczych i społecznych. Nie mniej współpraca ta ma tendencję do szybkiego rozwoju. Jeśli chodzi o współpracę transgraniczną, to konkretyzuje się ona w powołaniu w 1996 roku Euroregionu Bug. Na rezultaty trzeba będzie jednak jeszcze poczekać. Sprawa Euroregionu Karapaty została już omówiona wyżej. Szczególne znaczenie natomiast ma tutaj tworzenie się rzeczywistego korytarza komunikacyjnego o znaczeniu europejskim - Via Intermare - który już zaczyna łączyć basen Morza Czarnego z basenem Morza Bałtyckiego. Fakt ten stwarza zarówno dla Ukrainy, jak i dla Polski szansę nowych powiązań, dających istotne impulsy dla rozwoju gospodarczego i współpracy obydwu krajów.
e. Granica z Białorusią i Obwodem Królewieckim (Rosją). Łącząc w jedną całość problematykę stosunków granicznych i transgranicznych tych obydwu krajów z Polską, mam na uwadze fakt rzeczywistego już zwasalizowania Białorusi przez Rosję. Sam rozwój stosunków gospodarczych z Obwodem Królewieckim i Białorusią w niewielkim tylko stopniu wpływa dzisiaj na rozwój stosunków i współpracę transgraniczną. W najbliższym czasie zależyć ona prawdopodobnie będzie od prowadzonej przez Rosję polityki wobec Polski. Należy być tutaj natomiast przygotowanym do trwałych, a być może nawet narastających nacisków ze strony Rosji, mających na celu uzyskanie ułatwień komunikacyjnych poprzez terytorium Polski z Królewcem. Sprawa tzw. "korytarza suwalskiego" jest tego najlepszym przykładem. Wbrew pozorom nie jest ona zamknięta. Strona rosyjska będzie do niej konsekwentnie powracać, ponieważ jest to jeden z problemów, który dzisiaj dla strony rosyjskiej staje się niezwykle wygodnym pretekstem dla wysuwania własnych pretensji, co do ogólniejszych możliwości współpracy "europejskiej". Z tych właśnie względów sprawa dotycząca omawianych tutaj problemów dwóch granic powinna już obecnie stać się przedmiotem szczególnego zainteresowania na szczeblu zarówno parlamentarnym, jak i państwowym.
f. Granica morska. Granica morska Polski poza swoimi tradycyjnymi już funkcjami, spełnia dzisiaj nową rolę. W procesach integracyjnych Europy mamy do czynienia z porozumieniem krajów basenu Morza Bałtyckiego, w którym Polska odgrywa aktywną rolę. W ramach tego porozumienia dyskutowane są różnorodne kwestie dotyczące ochrony środowiska, ochrony zasobów morza, różne problemy związane z rozwojem miast nadmorskich i ich współpracą, rozwiązań komunikacyjnych, rozwoju gospodarczego itp. Wszystko to ma istotne znaczenie dla tworzenia rozlicznych, funkcjonalnych powiązań, wpływających na kształtowanie się współpracy regionalnej.
Podkreślić należy, iż chodzi tutaj zarówno o współpracę o charakterze wielonarodowym (w ramach jednego z makroregionów europejskich), o charakterze dwustronnym, wreszcie o rozwój regionów nadmorskich samej Polski.
3. Transgraniczne powiązania komunikacyjne a rozwój obszarów przygranicznych
Położenie geograficzne Polski sprawia, że przez jej terytorium przebiegają ważne powiązania komunikacyjne w skali kontynentu europejskiego. Wzdłuż ich przebiegu obserwować można proces koncentracji różnych działalności gospodarczych i będących ich rezultatem przemian w organizacji przestrzeni i rozwoju regionalnym. Widoczne to jest także w przypadku szeregu innych, mniejszych przejść granicznych o znaczeniu regionalnym czy lokalnym.
Najważniejszymi są dwa korytarze komunikacyjne o przebiegu równoleżnikowym. Pierwszy z nich biegnie z Europy północno-zachodniej przez Berlin, Warszawę, Mińsk do Moskwy. Jeśli chodzi o terytorium Polski, to zarówno linia kolejowa, jak i drogowa znajdują się w pełnej modernizacji. Ta ostatnia, A2, jest obecnie przekształcana w autostradę. Drugi korytarz biegnie od Lipska/Drezna przez Wrocław, Katowice, Kraków, Rzeszów do Lwowa, a następnie rozdziela się w kierunku do Kijowa i Odessy. Mamy tutaj także do czynienia ze szlakiem kolejowym i drogowym, który znajduje się w pełnej modernizacji.
Trzeci najważniejszy korytarz komunikacyjny - to realizacja autostrada (A1) od Gdańska do polskiej granicy południowej, gdzie ma nastąpić jej rozdzielenie na część czeską i słowacką. Autostrada łączyć ma Polskę poprzez Czechy i Słowację z Austrią, Węgrami, Włochami, Nową Jugosławią, krajami bałkańskimi, Turcją. Obok jednak samej tej autostrady mamy także do czynienia z powiązaniami kolejowymi o kierunku południkowym między Polską a Czechami, które biorąc generalnie wiążą porty w Gdańsku i Gdyni z południem Europy.
Niezależnie od wspomnianych tutaj trzech głównych korytarzy komunikacyjnych o znaczeniu europejskim, które przebiegają przez terytorium polskie, należy niewątpliwie wymienić tutaj przynajmniej jeszcze dwa, które od niedawna wzbogacają rolę terytorium naszego kraju, jako obszaru znaczącego dla komunikacji europejskiej.
Chodzi tutaj o wspomniany już zresztą korytarz komunikacyjny Via Baltica i tworzący się obecnie korytarz Via Intermare. Ich znaczenie dla polskiej przestrzeni geopolitycznej (pomijając nawet niezwykle ważną rolę gospodarczą i regionotwórczą dla terytorium Polski) nie może podlegać dyskusji. Są to korytarze już dzisiaj wpisane w funkcjonowanie naszego państwa, w jego dzisiejszy i przyszły rozwój regionalny. W większości przypadków mamy do czynienia z konkretnymi przykładami rozwoju na obszarach położonych wzdłuż tych korytarzy. Uczestniczą w tych procesach określone społeczności lokalne i ponad lokalne. Wszystko to tworzy nowe powiązania o charakterze regionalnym.
4. Prognoza geopolitycznych uwarunkowań rozwoju obszarów pogranicza
Każda prognoza, tym bardziej o charakterze geopolitycznym, obciążona jest poważnym ryzykiem. Wydaje się jednak dzisiaj możliwe, przynajmniej w ograniczonym zakresie, określenie najbliższych perspektyw dotyczących naszych obszarów pogranicza. W perspektywach tych uwzględnia się również przypuszczalnie pozytywny rozwój procesów integracyjnych Polski ze strukturami euroatlantyckimi i europejskimi, z NATO i Unią Europejską.
Mając na uwadze przyjęte wyżej założenia wydaje się, że w odniesieniu do przyszłego funkcjonowania polskich regionów pogranicza utrzymać trzeba przyjętą wyżej klasyfikację, dotyczącą ich zróżnicowania. Zmiany, jakie będą tutaj następować, staną się już w jakiejś mierze następstwem uczestnictwa Polski jako pełnego członka w Unii Europejskiej i NATO.
Jeśli chodzi o NATO zakładać należy, iż uczestnictwo w nim Polski nie zostanie w jakiś sposób ograniczone uprzednimi koncesjami udzielonymi Rosji. Kraj ten, dążący z podziwu godną konsekwencją do realizacji swojej tradycyjnej doktryny imperialnej, będzie zawsze występować przeciwko integracyjnym procesom europejskim i euroatlantyckim. Rosja pragnie bowiem ponownie odbudować zarówno własne imperium poprzez ponowne podporządkowanie sobie krajów, które po rozpadzie ZSRR uzyskały formalną niezależność, jak też utraconą strefę wpływów w Europie Środkowej, gdzie po drugiej wojnie światowej ustanowiła swoje "imperium zewnętrzne". Tym samym nie jest ona obecnie przynajmniej zainteresowana we współpracy z tworzącą się Nową Europą.
Objęcie Polski procesami integracyjnymi ze strony struktur euroatlantyckich i europejskich powodować będzie jakościową zmianę funkcji naszej granicy wschodniej. Wspomniane struktury ulegną przesunięciu na wschód o około 600 km. Nie chodzi przy tym nawet o decyzje o charakterze czysto technicznym, dotyczące koniecznych przekształceń, które dokonywać się będą na tym obszarze. Chodzi o wymiar geopolityczny a także psychologiczny, związany z historyczną zmianą pozycji Polski, Czech czy Węgier (kraje, mające obecnie największą szansę bezpośredniego uczestniczenia w tych procesach integracyjnych), która to zmiana spowoduje przekreślenie układu stosunków, ukształtowanych decyzjami jałtańskimi. Nasza granica wschodnia stanie się granicą zewnętrzną zarówno NATO, jak i Unii Europejskiej.
Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i NATO, sytuacja na poszczególnych naszych granicach ulegać będzie dosyć istotnym zmianom.
a. Granica z Niemcami. W perspektywie przystąpienia Polski do UE granica ta ulegnie pełnemu "otwarciu", przestanie istnieć dla przepływu ludzi, towarów usług i kapitału. Przewidywać można, że cała tradycyjna "infrastruktura" graniczna (budynki straży granicznej, urzędów celnych itp.) ulegać zaczną likwidacji. Sprawą otwartą może być dalsze funkcjonowanie istniejących tutaj euroregionów. Można się spodziewać, że nadal będą się one rozwijać, być może nawet w sposób bardziej intensywny niż obecnie.
Zależeć to będzie od tego, czy korzyści z tej współpracy dla społeczności lokalnych będą na tyle atrakcyjne, że podjęte zostanie postanowienie jej utrzymania. Istnieją przykłady euroregionów zachodnioeuropejskich, które przejawiają nawet tendencje do dalszego terytorialnego rozwoju. Tam jednakże mamy do czynienia z jednostkami przestrzennymi, które organizacyjnie istniejąc już po kilkadziesiąt lat zdołały okrzepnąć, wytwarzając trwałe więzy wewnętrzne i swoistą osobowość. Tymczasem polsko-niemieckie euroregiony mają najwyżej po kilka lat i właściwie ciągle jeszcze znajdują się na etapie formowania. Poza tym mieć należy na uwadze wspomnianą już wyżej kwestię "asymetrii", jaka pod względem gospodarczym występuje u obydwu partnerów. Może to powodować powstawanie rozmaitych trudności i konfliktów, utrudniających współpracę.
b. Granica z Czechami. W przypadku tej granicy można przypuszczać, że od momentu przyjęcia Czech jako pełnego członka Unii Europejskiej, mieć będziemy do czynienia z podobnymi problemami i procesami, jakie wystąpią na naszej granicy z Niemcami. Mogą one jednak przebiegać wolniej ze względu na to, że obydwa nasze kraje mieć będą do czynienia z procesami dostosowawczymi w przystępowaniu do Unii, których tempo może być różne. Uwzględnić tutaj jednak należy także fakt, że występuje tutaj mniejsza asymetria w potencjale i rozwoju gospodarczym, niż w przypadku naszego sąsiedztwa z Niemcami.
Rozwojowi współpracy sprzyjać będzie niewątpliwie przynależność naszych krajów do regionalnej organizacji gospodarczej - CEFTA. Współpraca transgraniczna powinna także ulegać poszerzeniu, aczkolwiek jak dotąd, bardziej aktywna jest w tym zakresie strona polska.
c. Granica ze Słowacją. Na granicy ze Słowacją z dużą dozą prawdopodobieństwa zakładać można dalszy rozwój współpracy transgranicznej, która obecnie przebiega bez większych zakłóceń. Brać jednak należy pod uwagę wystąpienie trzech elementów, które mogą wpłynąć na nią hamująco. Po pierwsze, bez znaczącego postępu w rozwoju komunikacji, przede wszystkim kolejowej ale także drogowej, współpraca ta zachowywać będzie swój charakter lokalny. Po drugie, przewidywać należy narastanie asymetrii w zakresie rozwoju gospodarczego między naszymi dwoma krajami, tym większej im dłużej trwać będzie status Słowacji jako członka stowarzyszonego z Unią Europejską. Ta asymetria może też wpływać na charakter udziału tego kraju w CEFTA. Istnieje tutaj bowiem znaczne prawdopodobieństwo opóźnienia się uczestnictwa Słowacji w procesach integracyjnych europejskich i euroatlantyckich. Po trzecie wreszcie, trudno jest obecnie przewidzieć, jaki będzie dalszy charakter powiązań gospodarczych i nie tylko Słowacji z Rosją. Jeśli przewagę uzyskałaby "opcja rosyjska", zacznie występować naturalna izolacja kraju wobec jego sąsiadów. Wpłynąć to może między innymi także na pewne ograniczenie w zakresie współpracy transgranicznej.
d. Granica z Litwą. Jest to dzisiaj granica między dwoma państwami stowarzyszonymi z Unią Europejską, a więc z punktu widzenia formalnego podobna do granicy polsko-czeskiej i polsko-słowackiej. Istnieje tutaj jednak szereg istotnych różnic. W przeciwieństwie do Słowacji, Litwa (podobnie jak dwa pozostałe kraje bałtyckie) w sposób jednoznaczny pragnie uczestniczyć w procesach integracyjnych euroatlantyckich i europejskich. Przeszkodą są tutaj obecnie ogólniejsze względy o szerszym charakterze geopolitycznym (zdecydowany sprzeciw Rosji, brany pod uwagę przez kraje Zachodu), a także niedostateczne jeszcze przygotowanie do udziału w tych procesach. Jeśli chodzi o współpracę transgraniczną z Polską, to znajduje się ona dopiero w początkowej fazie organizacyjnej. Jej przyszłemu rozwojowi sprzyjać powinien jednak rozwój szeregu powiązań funkcjonalnych między obydwoma krajami. Chodzi tu tak przede wszystkim o wspomniane już otwarcie ważnego w skali europejskiej korytarza komunikacyjnego - Via Baltica.
Widoczna jest obecnie aktywizacja stosunków gospodarczych i rozwoju obszarów przylegających, powodowanych istnieniem tego korytarza. Projektowany akces Litwy do CEFTA może tylko przyspieszyć rozwój dwustronnych stosunków gospodarczych. Współpraca polsko-litewska ma obecnie dla naszych obydwu krajów znaczenie o charakterze strategicznym, współpracę w budowie nowej politycznej architektury europejskiej.
Trzeba przy tym mieć nadzieję, że pozytywnej zmianie ulegnie stosunek władz Litwy do Polaków, którzy zamieszkują terytorium tego kraju. Polska domaga się, ażeby traktowani byli oni zgodnie z normami przyjmowanymi przez wspólnotę europejską, do uczestnictwa w której aspiruje również Litwa.
W odniesieniu do współpracy transgranicznej trudno jest natomiast przewidzieć, czy projektowany obecnie Euroregion Niemen ma szansę realizacji. Teoretycznie istnieją ku temu wszelkie przesłanki, które przynieść mogą korzyść czterem krajom, mającym uczestniczyć w tym projekcie (Białoruś, Litwa, Polska, Rosja - w odniesieniu do Obwodu Królewieckiego). Natomiast nie sposób jest dzisiaj przewidzieć zachowania się w tym zakresie Rosji (Białoruś nie będzie tutaj miała obecnie żadnego głosu decydującego), Rosja zainteresowana będzie tutaj przede wszystkim w ponawianiu prób w uzyskaniu strategicznego połączenia przez terytorium Polski z jej eksklawą królewiecką, realizacji "korytarza suwalskiego". Będzie to powodowało napięcia, nie sprzyjające realizacji efektywnej, czterostronnej współpracy transgranicznej.
e. Granica z Białorusią i Rosją (Obwód Królewiecki). Należy tutaj jedynie powtórzyć zastrzeżenia i obawy wyrażone wyżej. Nie wydaje się ażeby w najbliższym czasie Rosja gotowa była zrezygnować z realizowania swojej tradycyjnej doktrynu imperialnej. To z kolei powodować będzie "nieokreśloność" statusu Obwodu Królewieckiego, co wiązać się będzie z zakresem naszej współpracy zarówno o charakterze bardziej ogólnym, jak i transgranicznej.
Podobnie przedstawia się sprawa współpracy z Białorusią. Jeśli prawdą okaże się, że w ramach "podziału zadań" w ramach zintegrowanej współpracy rosyjsko-białoruskiej, Białorusi ma przypaść zadanie wywierania na Polskę nacisku w sprawie realizacji wspomnianego "korytarza suwalskiego", to w tej sytuacji trudno sobie wyobrazić jakiekolwiek poszerzanie dwustronnej współpracy transgranicznej.
Obydwie te granice, w sensie rozwoju współpracy dwustronnej, będą poddane wysokiemu "stopniu niepewności".
Świadomość tego faktu musi stać się obecnie przedmiotem szerszej refleksji. Równocześnie jednak nie powinno to oznaczać rezygnacji z kontynuowania prób takiej współpracy, w tym przekonywania sąsiadów co do korzyści z niej wynikających. Należy tutaj wykazywać pełną otwartość, jak też dążenie do układania wzajemnych stosunków w ogólniejszym interesie jednoczącej się obecnie Europy.
Wydaje się jednak, że w najbliższym czasie dążyć trzeba będzie, żeby drobne nawet poczynania w zakresie współpracy dwustronnej (zawsze oddzielnie, z Białorusią i z Rosją) miały charakter bardzo konkretny. W takim tylko przypadku przyczyniać się one będą do budowania trwałych podstaw dalszej ewentualnej współpracy. Może to mieć znaczenie w odniesieniu szczególnie do Białorusi, która dla Polski z punktu widzenia geopolitycznego i nie tylko, mieć będzie zawsze istotne znaczenie. Z tego między innymi względu, w stosunku do współpracy z Białorusią i Rosją, nawet w zakresie stosunków rozwoju kontaktów transgranicznych i rozwoju regionalnego, potrzebne staje się określenie bardziej długofalowej polityki państwowej.
f. Granica z Ukrainą. Przewidywać można, że współpraca z Ukrainą, w tym współpraca transgraniczna, będzie się nadal rozwijała. W szczególności dotyczy to przejść granicznych, kolejowych i drogowych oraz obszarów do nich przylegających, których znaczenie powinno wzrastać. Chodzi tutaj w szczególności o wspomnianą wyżej Via Intermare, korytarz komunikacyjny łączący basen Morza Czarnego z basenem Morza Bałtyckiego. Jedną z jego zalet jest istnienie tutaj jednej tylko granicy lądowej - polsko-ukraińskiej, co dla przewozów między Odessą a Gdańskiem i Gdynią na odległość około 1500 km ma niewątpliwe znaczenie. Istnienie tego korytarza powodować będzie przejęcie części ładunków, które z Europy Północnej i Zachodniej są dotąd kierowane drogą morską wokół Europy do wschodnich portów Morza Śródziemnego i Morza Czarnego. Trzeba jednak także mieć na uwadze, że zamierzenia te napotykać będą zrozumiały zresztą sprzeciw ze strony części wielkich portów zachodnioeuropejskich, jak też części towarzystw żeglugowych. Także Rosja będzie przeciwstawiać się tego rodzaju zamierzeniom, nie chcąc dopuścić żeby Ukraina zacieśniała swoje powiązania z Zachodem. W najlepiej pojmowanym interesie Polski jest natomiast takie powiązania utrwalać i wspomagać. Chodzi zresztą nie tylko o same powiązania komunikacyjne, ale o wszelkie powiązania funkcjonalne, dające podstawę dla coraz szerszego udziału Ukrainy w europejskich i euroatlantyckich procesach integracyjnych. Mając to na uwadze można by się tutaj np. zastanowić, czy nie byłoby wskazanym przewidzieć jakiegoś początkowo nawet luźnego porozumienia Ukrainy z krajami "Trójkąta Waimarskiego" (Francji, Niemiec, Polski). Nadałoby to europejskiej architekturze geopolitycznej nowy wymiar, łamiąc w sposób istotny tradycyjnie dotąd przyjmowane układy. Byłoby to także wyrazem ostatecznego zerwania z dotychczasowymi podziałami wynikającymi z umów jałtańskich, do których zresztą Rosja stale powraca. Nie wolno także zapominać, że istnienie niezależnej Ukrainy powodować będzie zmianę całego układu politycznego i geopolitycznego w basenie Morza Czarnego.
Ulegnie mianowicie naruszeniu dotychczasowy monopol prowadzonej przez Rosję polityki wobec krajów bałkańskich, Turcji i krajów Kaukazu. Integrująca się z Europą Ukraina może nawet stać się w przyszłości swoistą przeciwwagą dla Turcji, gdzie mamy do czynienia z występowaniem tendencji integryzmu islamskiego. Wszystko to powoduje, że kraj ten odgrywać będzie w Nowej Europie coraz większą rolę, jeśli tylko uda mu się podjąć wysiłek modernizacji swojego życia gospodarczego i społecznego. W interesie Europy jest też udzielenie Ukrainie w tym zakresie daleko idącej pomocy.
5. Dylematy geopolityczne polskiej granicy wschodniej
W świetle dotychczasowych rozważań polska granica wschodnia i północno-wschodnia jawi się jako granica o szczególnym znaczeniu zarówno dla samej Polski, jak i jednoczącej się dzisiaj Europy. W bardzo dużym skrócie można wyróżnić tutaj kilka najważniejszych spraw.
a. Uczestnictwo Polski w procesach integracyjnych zarówno europejskich jak i euroatlantyckich oznacza przesunięcie się granic NATO i Unii Europejskiej o około 600 km w kierunku wschodnim. Oznacza to także zwiększenie obszaru Unii o 312 000 km2 oraz o około 39 mln mieszkańców (a wraz z Czechami i Węgrami - o ok. 480 000 km2 i około 60 mln mieszkańców; bierze się tutaj pod uwagę trzy kraje mające największą szansę wejścia w pierwszej kolejności do tych dwóch organizacji). Polska decydując się na uczestnictwo we wspomnianych procesach integracyjnych ma na uwadze nie tylko zapewnienie sobie bezpieczeństwa, ale także i przede wszystkim możliwość aktywnego udziału w rozwoju cywilizacyjnym, jaki zapewnia jednocząca się Europa.
b. W Polsce musimy być świadomi faktu, że w rezultacie ponownego zwasalizowania Białorusi, granice Rosji przesunęły się o około 600 km na zachód. Dzisiaj kraj ten ponownie graniczy z Polską od wschodu, a także od północy - rosyjską eksklawą Obwodu Królewieckiego. Pomijając tutaj wszelkie inne rozważania wynikające z tej sytuacji wskazać wypada, że Polska musi być przygotowana na stale ponawiane naciski ze strony zarówno Rosji jak i Białorusi, dotyczące między innymi uzyskania bezpośredniego połączenia z eksklawą Obwodu Królewieckiego. Być może Białorusi przyznana zostanie tutaj główna rola w domaganiu się tego połączenia, chociaż ze względu na jego znaczenie dla Rosji, ona właśnie będzie głównym inicjatorem w tym zakresie. Obecnie zresztą mamy już do czynienia na terytorium naszego kraju z rzeczywistym "suwalskim węzłem geopolitycznym", ponieważ żądania rosyjskie posuwają się nawet do ustanowienia eksterytorialnego korytarza komunikacyjnego (szosa, linia kolejowa, naftociąg, gazociąg) przez obszar Suwalszczyzny. Żądania te musiałyby naruszyć w jakiejś mierze bezpieczeństwo funkcjonowania Via Baltica, nie mówiąc już o samej suwerenności naszego Państwa. Odrębną już sprawą, która jednak także musi być brana pod uwagę, byłaby głęboka ingerencja w politykę zachowania walorów środowiska naturalnego tego regionu, będącego zresztą istotną częścią Zielonych Płuc Polski.
c. W świetle powyższych uwag problem granicy polsko-litewskiej nabiera specjalnego znaczenia. Dla Litwy, ale także Łotwy i Estonii, niezależny dostęp do europejskiej sieci komunikacyjnej - dzięki funkcjonowaniu Via Baltica - jest niewątpliwie bardzo istotny. Dla Litwy natomiast bezpośrednie sąsiedztwo z Polską stanowi dodatkową możliwość bezpośredniego "kontaktu" z tworzącymi się w Polsce strukturami europejskimi i euroatlantyckimi. Kraje bałtyckie, w tym także Litwa, zagrożone jednostronnie ustanowioną rosyjską geopolityczną doktryną "bliskiej zagranicy", mają same niewielkie pole manewru wobec swojego wschodniego sąsiada. Poparcie wszystkich demokratycznych krajów europejskich do utrzymania niepodległości oraz niezależnego rozwoju krajów bałtyckich, powinno mieć tutaj charakter jednoznaczny dla przeciwstawienia się rosyjskim zamiarom inkorporacyjnym. W sytuacji szczególnej znajduje się tutaj właśnie Litwa, przez której terytorium biegnie dzisiaj jedyne lądowe powiązanie Rosji z Obwodem Królewieckim. Stąd kwestia niepodległości Litwy na także swoje ścisłe powiązanie ze wspomnianą już wyżej problematyką "suwalskiego węzła geopolitycznego". Dlatego również ta kwestia o wymiarze regionalnym, staje się równocześnie jedną z ważniejszych kwestii o wymiarze europejskim.
d. Świadomość sąsiedztwa z Ukrainą stać się powinna jednym z podstawowych wyznaczników dla geopolitycznej refleksji nad obecnym i przyszłym miejscem Polski w Europie. Jak była już mowa wyżej, problem włączenia Ukrainy do integrującej się Europy zmienia w sposób istotny polityczną i geopolityczną architekturę tej ostatniej. Pozbawia mianowicie Rosję wpływu na ważnym odcinku jej dotychczasowej, tradycyjnej osi ekspansji w kierunku zachodnim. Zmienia układ stosunków w basenie Morza Czarnego. Uniezależnia od Rosji poważny potencjał terytorialny, demograficzny i gospodarczy. Polsko-ukraińska współpraca transgraniczna w przewidywalnym okresie czasu będzie w mniejszym lub większym zakresie odzwieciedleniem tych bardziej ogólnych uwarunkowań. Niemniej kwestia budowy i rozwoju korytarza komunikacyjnego Via Intermare stać się powinna jednym z najważniejszych elementów naszej współpracy transgranicznej. Nie powinno to jednak pomniejszać znaczenia dotychczasowego korytarza komunikacyjnego Lwów-Kraków-Wrocław-Zgorzelec. Obydwa te układy potrzebne są zarówno Polsce, jak i Ukrainie.
e. Przesunięcie się europejskich i euroatlantyckich procesów integracyjnych w kierunku wschodnim - do polskiej granicy wschodniej, powodować musi następującą refleksję: czy wschodnia granica Polski pełnić będzie funkcję "bramy" dla stosunków Europy ze Wschodem i odwrotnie, czy też stanie się dla Europy i Polski "ścianą wschodnią"? Właśnie odpowiedź na to pytanie wydaje się być chyba najważniejszą przy określaniu naszego obecnego i przyszłego miejsca w Europie. Nie wszystko w tym zakresie zależy oczywiście od poczynań Polski. Niemniej jej rola powinna polegać na tym, ażeby w tworzącej się nowej, geopolitycznej architekturze europejskiej dążyć w maksymalnym stopniu do utrzymania tej funkcji "bramy". Dotyczy to rozwoju wzajemnych powiązań gospodarczych, kulturowych, cywilizacyjnych. Realizacja i utrzymanie tej funkcji zależeć jednak będzie w ostateczności od tego, czy Rosja gotowa będzie wyrzec się swojej tradycyjnej doktryny imperialnej i skierować swoje wysiłki w zakresie koniecznych przekształceń wewnętrznych również na współdziałanie z jednoczącą się Europą.
6. Geopolityczne problemy polskich obszarów wschodnich
Waga różnorodnych problemów geopolitycznych, jakie kumulują się dzisiaj na polskiej granicy wschodniej i północno-wschodniej, każe zastanowić się nad miejscem szeroko potraktowanych obszarów tego pogranicza przede wszystkim w koncepcjach rozwoju regionalnego kraju. Co prawda, tematyka ta wykracza już poza ramy niniejszych rozważań, nie mniej w ich kontekście konieczne wydaje się jej zasygnalizowanie.
Biorąc pod uwagę szczególne, moim zdaniem, znaczenie naszej granicy wschodniej zarówno dla Polski, jak i jednoczącej się Europy, również obszary z nią sąsiadujące powinny stać się przedmiotem zainteresowania. Obszar ten stanowi dzisiaj grupa województw nadgranicznych, powiększona dodatkowo o te, które w znaczącym zakresie korzystają już z bliskości tej granicy (np. woj. lubelskie, siedleckie, łomżyńskie, ostrołęckie czy rzeszowskie). Obszary te objęte powinny zostać specjalnym długookresowym programem rozwoju regionalnego, jako Wschodnia Strefa Aktywności Gospodarczej. Chodzi o pełniejsze wykorzystanie efektów rozwojowych, jakie powodują istniejące już oraz powstające korytarze komunikacyjne, o aktywizację istniejących potencjałów rozwojowych, o przezwyciężanie występujących ciągle na tych obszarach opóźnień w rozwoju gospodarczym i cywilizacyjnym. Przewidzieć należałoby tutaj skierowanie przynajmniej części funduszy przedakcesyjnych, możliwych do uzyskania w instancjach europejskich, jak też już później chyba - funduszy na restrukturyzację regionów zapóźnionych w rozwoju.
Problematyka geopolityczna i gospodarcza Wschodniej Strefy Aktywności Gospodarczej stać się powinna przedmiotem strategicznego zainteresowania zarówno Parlamentu jak i Rządu.
DYSKUSJA I PODSUMOWANIE SEMINARIUM
Dnia 22 kwietnia 1997 r. w gmachu Sejmu odbyło się seminarium na temat "Rozwój regionalny Polski jako element integracji europejskiej", zorganizowane przez sejmową Komisję ds. Układu Europejskiego oraz Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Obradom plenarnym seminarium przewodniczyli posłowie: Andrzej Grzyb i Małgorzata Ostrowska.
W seminarium uczestniczyli posłowie i senatorowie, eksperci z kilku ośrodków naukowych, wojewodowie: szczeciński, elbląski i opolski, burmistrzowie i wójtowie, przedstawiciele samorządu terytorialnego i administracji rządowej, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Kancelarii Premiera, Komitetu Integracji Europejskiej i Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Podczas seminarium odbyły się dwie sesje plenarne.
Wicedyrektor Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Jacek Głowacki: Witam wszystkich przybyłych na seminarium poświęcone problemom rozwoju regionalnego Polski, rozumianego jako element integracji europejskiej. Seminarium zorganizowane zostało z inicjatywy Komisji ds. Układu Europejskiego.
Witam naszych gości z instytucji rządowych, posłów i senatorów, przedstawicieli instytucji pozarządowych i środowisk naukowych. Dziękuję referentom za trud przygotowania wystąpień na dzisiejsze seminarium.
Problem polityki regionalnej w Polsce od wielu lat był bardzo istotny, a w ostatnich kilku latach nabrał szczególnej wagi w związku z planowanym przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Mam nadzieję, że seminarium będzie ważnym przyczynkiem do wymiany poglądów i do przybliżenia tych problemów w związku ze zbliżającym się terminem negocjacji z Unią Europejską, a także przyczyni się do poprawy naszej sytuacji podczas tych negocjacji.
Obrady pierwszej sesji poprowadzi gospodarz dzisiejszego seminarium, przewodniczący Komisji ds. Układu Europejskiego, pan poseł Andrzej Grzyb.
I sesja
Poseł Andrzej Grzyb: Witam państwa na dzisiejszym posiedzeniu seminarium, którego inicjatorem jest Komisja ds. Układu Europejskiego. Oceniając doroczne raporty o wykonaniu zadań, mających na celu dostosowanie polskiego prawa i polskiego systemu gospodarczego do wymagań Układu Europejskiego, doszliśmy do przekonania, że zagadnienia rozwoju regionalnego są w tym procesie bardzo ważne, że występują w tym zakresie w Polsce poważne wyzwania. Niwelowanie różnic występujących pomiędzy poszczególnymi regionami w kraju, a wynikających z zaszłości historycznych oraz postępujących procesów gospodarczych, jest konieczne, aby nie następowało zahamowanie przygotowań do integracji Polski z Unią Europejską. Zbyt duże różnice regionalne mogą stanowić poważną barierę dla tych procesów.
W krajach Unii Europejskiej polityka regionalna opiera się przede wszystkim na zasadzie partnerstwa w zakresie współfinansowania różnych przedsięwzięć między Unią a władzami centralnymi i regionalnymi danego państwa. Wydaje mi się, że nasza dzisiejsza rozmowa podczas seminarium, poprzedzona wykładami specjalistów zajmujących się problemami rozwoju regionalnego, dobrze będzie służyła temu procesowi w Polsce.
Pierwsza sesja seminarium zostanie poświęcona dwóm referatom wprowadzającym, które przedstawią: pan dr Marek Kozak Cele i instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej oraz pan prof. Andrzej Stasiak - Zróżnicowanie polskich regionów i problemy dalszego ich rozwoju w ramach integracji europejskiej.
Po tych referatach odbędziemy dyskusję, a następnie, po przerwie, rozpoczniemy drugą sesję seminarium, której przewodniczyć będzie pani poseł Małgorzata Ostrowska. Chciałbym tu poinformować, że pani poseł jest inicjatorem dzisiejszego seminarium.
Druga sesja zostanie otwarta przez trzy referaty wprowadzające, które przedstawią:
- pan prof. Jacek Szlachta - Rozwój regionalny Polski jako element integracji europejskiej,
- pan prof. Andrzej Klasik - Koncepcje rozwoju regionalnego na tle zróżnicowań regionalnych,
- pan prof. Marcin Rościszewski - Funkcjonowanie polskich regionów granicznych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej - próba prognozy geopolitycznej.
Następnie odbędzie się dyskusja i przyjęcie wniosków.
Proszę o zabranie głosu pierwszego referenta, pana dr Kozaka.
* * *
Dr Marek Kozak
Agencja Rozwoju Regionalnego
Cele i instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej
Mam bardzo krótko przedstawić państwu politykę regionalną Unii Europejskiej, co jest trudnym zadaniem zważywszy, że polityka ta kształtowała się przez ponad 30 lat. Sądzę jednak, że będzie to ostateczne wprowadzenie informacyjne, ponieważ państwo otrzymali materiały pisemne na ten temat.
Pracuję w Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego, która jest fundacją Skarbu Państwa, powołaną w 1993 r. Jest to jedyna wyspecjalizowana organizacja rządowa zajmująca się wyłącznie problemami rozwoju regionalnego i lokalnego. Z polecenia rządu zajmujemy się wspieraniem inicjatyw rozwojowych, zwłaszcza w zakresie rozwoju gospodarczego w województwach słabiej rozwiniętych ekonomicznie, a także upowszechnianiem informacji na temat metod, technik, zasad pomagających realizować programy rozwoju. Udzielamy pomocy w tworzeniu i uczestniczymy w powoływaniu instytucji o charakterze finan- sowym, które mają służyć rozwoji ekonomicznemu regionów.
Będę mówił o funduszach strukturalnych i chciałbym przedstawić tę problematykę w trzech podstawowych aspektach: celów tych funduszy, struktur z nimi związanych oraz kryteriów, zasad i metod ich funkcjonowania. Nie można osiągać pewnych celów, jeśli nie zbuduje się odpowiednich struktur.
Fundusze strukturalne zostały powołane już w Traktacie Rzymskim, jak np. fundusz socjalny. Chodziło o stworzenie warunków do osiągania pożądanej, nowoczesnej struktury gospodarczej. Problemem głównym jest tu przekształcenie strukturalne i unowocześnienie struktur gospodarczych i społecznych Unii Europejskiej. Od początku był to bardzo ważny cel i w tym zakresie był realizowany.
Fundusze strukturalne są w pewnym sensie emanacją polityki rozwojowej poszczególnych państw członkowskich, oczywiście w uzgodnieniu z Unią Europejską. Przyjmuje się w literaturze i w praktyce, że są one odzwierciedleniem potrzeb rozwojowych, czyli że kraj członkowski w dominującej mierze określa na co przeznaczy środki wspólnotowe z funduszy strukturalnych.
Na fundusze strukturalne Unia Europejska przeznacza w latach 1994-1999 w ramach programowania celów przeszło 141 mld ECU. Jeżeli pomnożymy to przez trzy i pół otrzymamy odpowiednią kwotę w nowych polskich złotych. Jest to poważna kwota.
Przyjmuje się również, że oprócz interesów dalszego rozwoju, reprezentowanych przez rząd i parlament danego kraju oraz finansowanych w ramach funduszy strukturalnych, istnieją też pewne interesy, które mogą mieć charakter ponadnarodowy i dotyczyć Unii Europejskiej jako całości.
Po to, aby osiągać te cele, które mogą wynikać niekoniecznie z interesów poszczególnych krajów członkowskich, a mogą się przyczyniać do modernizacji infrastruktury oraz struktury gospodarczej Unii Europejskiej jako całości, przeznacza się część środków na tzw. inicjatywy Unii. Jest to 9 proc. środków oraz dodatkowo 1 proc. środków funduszy strukturalnych na programy proinnowacyjne. Zakłada się, że z tych środków na wniosek Unii Europejskiej i pod jej kontrolą finansowane są takie programy, które prawdopodobnie nie byłyby finansowane przez poszczególne kraje członkowskie.
Mówiliśmy już o środkach funduszy strukturalnych. Przyjrzyjmy się temu na przykładzie jednego roku - 1994 - i odpowiedniego budżetu. Budżet Unii Europejskiej w 1994 r. wynosił 70 mld ECU, z czego 50 proc. przeznaczone było na wspólną politykę rolną Unii, a 29 proc. na fundusze strukturalne. Jest to więc druga, co do wielkości pozycja w budżecie Unii Europejskiej. Na pozostałe przedsięwzięcia, np. na administrację i inne działania, przeznaczono ok. 11 proc.
Fundusze strukturalne odgrywają dość poważną rolę w przedsięwzięciach rozwojowych Unii Europejskiej, a ich rola jest jeszcze większa w krajach, które są, licząc netto, beneficjentami, a więc w tych, które mniej wnoszą do budżetu Unii niż z niego dostają w postaci środków pomocowych w ramach funduszy strukturalnych, głównie na procesy rozwojowe i modernizacyjne.
Funduszami strukturalnymi Unii Europejskiej są następujące fundusze. Największy z nich to Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Celem tego funduszu jest zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju pomiędzy różnymi obszarami Unii. Przyjmuje się, że pomoc w ramach tego funduszu jest dostępna dla tych regionów, w których dochód na głowę mieszkańca jest niższy niż 75 proc. średniej na obszarze Unii. Jest to bardzo poważny instrument oddziaływania na zahamowanie pogłębiania się różnic w poziomie rozwoju poszczególnych regionów i ich zmniejszenie.
Drugim poważnym funduszem strukturalnym jest Europejski Fundusz Społeczny. Jego głównym celem jest powiększanie możliwości zatrudnienia.
Trzeci fundusz strukturalny - to Europejski Fundusz Orientacji Rolnej, którego głównym zadaniem jest wspomaganie narodowych programów pomocy dla rolnictwa i wspieranie obszarów wiejskich.
Czwarty fundusz - niewielki, ale ważny dla niektórych krajów jako instrument uzupełniający - to Fundusz Wspierania Restrukturyzacji Rybołówstwa.
Jeżeli chodzi o pewne szczegóły, to np. Fundusz Rozwoju Regionalnego - FEDER powstał w 1975 r. Jest to dobry przykład dla prześledzenia, jak polityka strukturalna i fundusze strukturalne ulegały zmianie w zależności od kształtu Unii Europejskiej. Jest to fundusz, który powstał po wejściu Wielkiej Brytanii do Unii.
Główne kierunki finansowania w ramach tego funduszu są to inwestycje produkcyjne, rozwój infrastruktury oraz małych i średnich przedsiębiorstw, a także realizacja rozmaitych programów pilotażowych przyczyniających się do zmniejszania dysproporcji między poszczególnymi obszarami. W latach 1989-1993 przeznaczono na to 66 mld ECU.
Europejski Fundusz Socjalny jest najstarszym funduszem strukturalnym. Powstał on przeszło 30 lat temu. Jego głównym celem jest poprawa możliwości powiększenia skali zatrudnienia. Unia Europejska borykała się zawsze z problemami zatrudnienia i tworzeniem miejsc pracy na wielu obszarach. Środki przeznaczone na ten cel w latach 1989-1993 w wielkości blisko 50 mld ECU są szczególnie ważne dla krajów biedniejszych i obszarów, gdzie bezrobocie jest bardzo wysokie.
Na mocy Traktatu Rzymskiego w związku z potrzebą restrukturyzacji rolnictwa powstał Europejski Fundusz Orientacji Rolnej, którego zadaniem jest wspomaganie rozwoju obszarów wiejskich i wspieranie ich transformacji. Jest to przekształcanie struktury wsi w kierunku pożądanym, tzn. modernizacji i podnoszenia efektywności gospodarowania, a także tworzenia nowych źródeł dochodów tam, gdzie samo rolnictwo nie przynosi wystarczających wpływów.
Fundusz stosunkowo mały, ale istotny - Wspierania Restrukturyzacji Rybołówstwa powstał stosunkowo niedawno, w dużym stopniu dlatego, aby zaspokoić potrzeby w tym zakresie krajów, które w skład Unii Europejskiej weszły w ostatnich latach, a dla których gospodarka morska i rybołówstwo są ważne. Stworzono taki bardzo specyficzny instrument dostępny dla krajów posiadających floty rybackie.
W 1993 r. powstał jeszcze jeden fundusz, który nie jest funduszem strukturalnym, chociaż ma duże znaczenie dla kilku najbiedniejszych krajów Unii Europejskiej. Jest to Fundusz Spójności (kohezji) powołany na mocy Traktatu z Maastricht. Ma on służyć otwieraniu się gospodarek najsłabszych krajów na kontakty z "lokomotywami" rozwoju Unii Europejskiej. Dlatego ten fundusz nieprzypadkowo finansuje w zasadzie dwa kierunki celów i przedsięwzięć służących - po pierwsze, ochronie środowiska i po drugie, rozwojowi komunikacyjnych systemów transeuropejskich. Taka jest jego główna rola.
Chodzi przede wszystkim o przekształcenie peryferii Europy, obszarów biedy i zacofania w ośrodki połączone bardzo dobrą infrastrukturą z lepiej rozwiniętymi częściami Unii Europejskiej. Fundusz Spójności uważany jest za fundusz będący wyrazem solidaryzmu, jaki przenika również politykę Unii Europejskiej i jej instytucji. Fundusz ten dostępny jest wyłącznie dla określonej grupy krajów najbiedniejszych i najbardziej odbiegających od średniej europejskiej, a mianowicie dla Grecji, Portugalii, Irlandii i Hiszpanii. W okresie przejściowym przez bardzo krótki okres objęte były również tym funduszem niemieckie kraje wschodnie (byłej NRD). Teraz już z tego nie korzystają.
Mimo że Fundusz Spójności jest elementem polityki strukturalnej, to jednakże nie jest traktowany jako fundusz strukturalny Unii Europejskiej. Fundusz ten zaniknie, ponieważ powołany został tylko do 1999 roku.
Wszystkie wymienione fundusze służą osiąganiu bardzo konkretnych celów. Na zdefiniowanie tych celów Unia Europejska poświęciła blisko 40 lat i obecnie można sprowadzić je do następujących:
- Cel pierwszy, który z punktu widzenia Polski jest szczególnie interesujący, to promocja rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach słabiej rozwiniętych. Spełniamy wszelkie warunki, abyśmy mogli być objęci jako kraj wszelkimi działaniami wynikającymi z potrzeby rozwiązania tych problemów;
- Cel drugi - to restrukturyzacja regionów, w których następuje upadek przemysłu. Dotyczy to głównie tzw. starych okręgów przemysłowych, które wymagają dużych nakładów związanych z likwidacją produkcji, z finansowaniem nowych typów produkcji, z wyszukiwaniem i finansowaniem nowych rodzajów zatrudnienia;
- Cel trzeci dotyczy w zasadzie całego obszaru Unii Europejskiej i skierowany jest do zwalczania bezrobocia strukturalnego wszędzie tam, gdzie takie bezrobocie zagraża ludziom trwałym wyeliminowaniem z rynku pracy. Szczególnie ważne jest stwarzanie szans pozyskiwania pracy dla ludzi młodych i niepozostawianie ich na marginesie aktywnego życia zawodowego;
- Cel czwarty - to umożliwienie pracownikom adaptacji do zmian następujących w przemyśle i w systemie produkcji. Obecnie zmiany technologiczne są tak szybkie, że dostosowywanie pracowników do nowych wymogów gospodarki i konkurencji jest uznane za sprawę szczególnie ważną;
- Są jeszcze dwa cele związane z dostosowywaniem i przebudową struktur rolniczych, oznaczone jako cele 5a i 5b1). Zwłaszcza cel 5b może być dla nas interesujący, ponieważ jest on skoncentrowany na potrzebie rozwoju i przebudowy obszarów wiejskich, wprowadzaniu nowego typu zatrudnienia, podnoszeniu efektywności produkcji przez komasację gruntów itd. Jest to bardzo ważny instrument modernizacji obszarów wiejskich;
- Cel szósty wskazuje ponadto, że cele polityki Unii Europejskiej są odzwierciedleniem tego, jak zmienia się sama Unia. Cel ten określono dopiero półtora roku temu w związku z wejściem do Unii trzech nowych krajów: Szwecji, Finlandii i Austrii. Cel ten ma promować rozwój i dostosowania strukturalne w regionach o bardzo małej gęstości zaludnienia. Realizowany jest faktycznie na samej północy Europy w okolicach koła podbiegunowego, tj. w Szwecji, w Finlandii - tam, gdzie mieszka niewiele ponad milion ludzi na dość dużym obszarze i gdzie występują bardzo specyficzne problemy związane nawet z przetrwaniem lokalnych społeczności.
Mowa była o strukturach, o środkach finansowych, o celach, którym te struktury i środki finansowe mają służyć. Po to, aby cały ten system działał w miarę sprawnie, określono pewne elementarne zasady, które obowiązują przy wykorzystaniu środków Unii Europejskiej i realizacji polityki w zakresie przebudowy strukturalnej Unii. Są to cztery podstawowe zasady:
- Po pierwsze, jest to zasada koncentracji środków. Pieniądze nie są dawane każdemu, kto przyjdzie i powie, że ma potrzeby. Pieniądze są kierowane na te 6 wymienionych celów według bardzo ściśle określonych zasad, aby nie rozdrobnić tych ograniczonych przecież środków po całym terytorium Unii Europejskiej, ale aby osiągnąć określone cele. Dlatego zdecydowano się na bezwzględne przestrzeganie zasady koncentracji środków na ściśle zdefiniowanych celach;
- Po drugie, jest to zasada partnerstwa rozumianego bardzo szeroko - przede wszystkim jako partnerstwo pomiędzy po- szczególnymi szczeblami organizacji władzy terytorialnej, następnie jako partnerstwo sektora publicznego i sektora prywatnego. Dokłada się wszelkich starań, aby efekt działania zależał od dobrej współpracy tych różnych decydentów i uczestników gry życia społecznego, politycznego i gospodarczego;
- Po trzecie, jest to zasada programowania. Jak państwo zwrócili uwagę, każdy z tych programów, które przedstawiłem, miał budżet na określone lata, stosownie do budżetu dla każdego z tych programów, poszczególne kraje i często poszczególne regiony, zależnie od typu działań, jakie podejmują, przygotowują sobie programy i są to przeważnie dość szczegółowe plany. Obejmują one to, co się chce osiągnąć, w zależności od tego, jakie są środki finansowe Unii Europejskiej i jakie są środki finansowe kraju członkowskiego lub regionu, sektora prywatnego i publicznego. Proces ustalania takich programów jest długotrwały, niemniej jednak dzięki dużemu wkładowi pracy na początku, później łatwiej i prościej jest osiągać efekt realizacyjny, ponieważ wszystkie zaangażowane strony wiedzą, jaka jest ich odpowiedzialność i za co;
- Po czwarte, jest to zasada współfinansowania w zależności od tego, jaki cel jest realizowany i z jakiego funduszu można uzyskać określone środki. W przypadku funduszu kohezji finansowanie poszczególnych projektów i programów ze strony Unii Europejskiej może sięgać do 90 proc., ponieważ dotyczy to krajów biednych. W przypadku funduszu rozwoju regionalnego jest to dofinansowanie, które w zasadzie nie przekracza 75 proc. W przypadku innych celów, innych programów i innych środków finansowania ten udział wynosi średnio ok. 50 proc. Można więc dostać pieniądze i są one dostępne po spełnieniu pewnych warunków i wówczas, gdy ma miejsce współfinansowanie.
Wypada jeszcze wspomnieć o zasadzie, która formalnie nie jest zasadą polityki strukturalnej, ale coraz bardziej przenika życie Unii Europejskiej, czyli o zasadzie subsydiarności. Z tej zasady wynika, że wszelkie działania i wszelkie problemy powinny być rozwiązywane, załatwiane na tym szczeblu, na którym jest maksimum informacji służących ich rozwiązaniu. Komisja Unii Europejskiej, instytucje Unii angażują się tylko w takie rodzaje działań, które nie mogą być rozwiązane ani przez regiony, ani przez kraje członkowskie. Ma to ogromne znaczenie, ponieważ prowadzi wprost do decentralizacji zarządzania środkami Unii i generalnie kierowania Unią Europejską.
W Polsce mamy dosyć ograniczone, ale jednak mamy doświadczenia związane z realizacją programów opartych o cele i zasady polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Są to doświadczenia eksperymentalne. Mam niewątpliwą przyjemność i szczęście, że mogłem kierować przez kilka lat realizacją takich programów w Polsce, finansowanych przez Unię Europejską, o łącznej wartości ok. 100 mln ECU.
Doświadczenia, jakie zgromadziliśmy i które są dostępne w materiałach pisanych, dowodzą, że realizacja funduszy strukturalnych w Polsce, jak sądzę, przy stosunkowo niewielkim wysiłku, ale i przy zdecydowaniu może być realizowana bez większych kłopotów. Istnieje już dostatecznie dużo instytucji i osób, które w sposób kompetentny potrafią się zajmować realizacją takich programów.
Poseł Andrzej Grzyb: Dziękuję panu dr Kozakowi. Proponuję, aby przejść do dyskusji po wysłuchaniu drugiego referenta, pana prof. Stasiaka.
* * *
Prof. Andrzej Stasiak
Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania
Polska Akademia Nauk
Zróżnicowanie polskich regionów i problemy dalszego ich rozwoju w ramach integracji europejskiej
Cieszę się, że w tak znaczącym gremium możemy dyskutować nad jednym z najważniejszych problemów, przed jakimi będzie stał nasz kraj w ciągu najbliższych lat. Mam nadzieję, że dalsza dyskusja nad nimi będzie się toczyła w oparciu o pewne fakty. Zakres tematyki mojego referatu został ogólnie podany. Powinniśmy zacząć od kwestii definicji regionu. Nie będę wchodził w teoretyczne rozważania, ale przytoczę sformułowania, które zawarte są w opracowaniu pana prof. Bogdana Jałowieckiego: W większości przypadków obszar określany jako region jest sztucznym konstruktem stworzonym przez specjalistów w celu porządkowania i klasyfikowania rzeczywistości. Takim tworem jest np. kilkustopniowa siatka europejskich regionów.
Podkreślam to dlatego, że przyjmuje się to u nas jako swego rodzaju objawienie. Cytuję dalej: Jest to wykorzystywane dla celów planistyczno-statystycznych przez Komisję Europejską w Brukseli. Sztucznym tworem są także arbitralnie utworzone w celu usprawnienia zarządzania rozwojem regionalnym kraju francuskie regiony. Tego rodzaju regiony mogą być jednostkami podziału terytorialnego kraju, choć bynajmniej nie muszą, podobnie jak tam, gdzie regiony geograficzno-fizyczne czy ekonomiczne, chociaż wyodrębnione na podstawie zobiektywizowanych kryteriów, są sztucznymi konstruktami pojęciowymi ułatwiającymi podporządkowanie złożonego świata.
Dodałbym do tego, że w zasadzie regiony są wyodrębnione według pewnych cech fizycznych i wtedy są dość jednoznacznie określone. Jak są góry, to wiadomo, że jest to obszar górski; jak jest równina stepowa, to wiadomo, że jest step. Gdy jest obszar pojezierza i moreny, to taki jest ten region. Tylko, że to nie odpowiada z reguły granicom administracyjnym.
Zróżnicowanie obszarów regionów było zawsze, jest i będzie w przyszłości. Wynika ono przede wszystkim z warunków naturalnych - klimatycznych, glebowych, ukształtowania fizycznego, a także z działalności gospodarczej człowieka. Na tej podstawie powstaje siatka zróżnicowania. Początkowo decydującą rolę odgrywały tu walory środowiska przyrodniczego; obecnie wiodącą rolę odgrywa działalność człowieka i inwestycje, które temu towarzyszą. Zawsze skrajne warunki przyrodnicze ograniczają taką działalność, np. w obszarach polarnych.
Polityka jest sztuką osiągania celów. Trzeba mieć wolę, organizację i instrumenty prawne, a głównie finansowe. Jak dotychczas, w Polsce nie stworzyliśmy w zasadzie żadnego z tych elementów polityki regionalnej, jesteśmy dopiero w trakcie ich tworzenia. Dopiero w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r., można było zacząć tworzyć wstępne koncepcje przestrzennego zagospodarowania kraju, czym zajął się Centralny Urząd Planowania. Obecnie przejęło te prace Rządowe Centrum Studiów Strategicznych. Jak wiemy, ostatnio został powołany Komitet Rozwoju Regionalnego, którego pierwsze posiedzenie odbyło się 27 marca br., chociaż do tej pory nie wiemy, czy jest, czy też nie ma przewodniczącego Komitetu i czy ten Komitet już działa.
Mówiąc o sprawach finansowych, trzeba stwierdzić, że na politykę regionalną w Polsce nie ma praktycznie pieniędzy. W ubiegłym roku powstało wykonane na zlecenie rządu opracowanie na temat polityki regionalnej, ale trzeba podkreślić, że jest wielką sztuką, aby napisać 60 stron opracowania, w którym nie ma ani jednej liczby i jest tylko jeden kartogram. Ja bym takiej sztuki nie potrafił dokonać.
W wydanej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji broszurze pt. Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne, poświęconej m.in. podziałowi administracyjnemu kraju, jest tablica ilustrująca dochody budżetu państwa w układzie wojewódzkim na podstawie wpływów podatkowych. Jest to znana metoda stosowana w krajach o rozwiniętym systemie kapitalistycznym, gdzie wszystko opiera się na podatkach. Taka metoda, zastosowana w Polsce, nie uwzględnia tzw. szarej strefy. Trzeba przyjąć, że ta szara strefa szacunkowo obejmuje ok. 20 proc. różnych wpływów i one nigdzie nie są ujęte. Jest ona również zróżnicowana regionalnie.
Przedstawiam państwu mapę zróżnicowania regionalnego podatkowych dochodów w Polsce według stanu na koniec 1995 r. W zasadzie przy średniej krajowej, która wynosi ok. 1700 zł na jednego mieszkańca, mamy takie województwa, jak ciechanowskie, tarnobrzeskie, zamojskie, chełmskie, w których wynosi to ok. 500 zł. Najgorsze jest woj. tarnobrzeskie, gdzie ten poziom dochodu nie przekracza 400 zł w związku z likwidacją tzw. Zagłębia Siarkowego, gdyż duże zakłady po prostu przestały płacić pracownikom, a to było siłą napędową w tym regionie. Tak będzie niedługo w województwie katowickim. W tym obliczeniu uwzględniam wszystkie podatki osób fizycznych, prawnych, akcyzę, VAT i opieram się tu na rządowym dokumencie i danych GUS. Niczego tu nie wymyśliłem, a tylko przeliczyłem. Stwierdzam, że tak jest.
Najlepszym województwem z tego punktu widzenia jest płockie, dlatego że jest tam Petrochemia. Na drugim miejscu jest Warszawa, bo jest tu wielka koncentracja osób prawnych, które płacą ok. 30 proc. ogólnej kwoty podatków. Jeżeli w skali całego kraju wpływy podatkowe wynoszą ok. 10-15 proc. od osób prawnych, a ok. dwudziestu kilku od osób fizycznych, to w Warszawie podatki od osób prawnych wynoszą 31 proc. Niska jest pozycja województwa katowickiego i jest ona poniżej średniej, dlatego że zakłady pracy nie płacą tam podatków i nie ma tych wpływów do budżetu. Ostatnio rząd uchwalił, że daruje się dalsze 3 mld zł górnictwu, a potem następne 3 mld zł.
Poprawiła się natomiast pozycja kilku województw, które były do niedawna bardzo ubogie. Jest wśród nich np. województwo bielsko-podlaskie, które ze względu na położenie przygraniczne uzyskuje więcej dochodów podatkowych niż województwo katowickie, przeliczając to na jednego mieszkańca. Znacznie poprawiła się sytuacja województwa suwalskiego. Klasycznym przykładem tych wpływów na terenach pogranicza jest województwo gorzowskie, w którym notuje się ok. 3 tys. zł dochodu z podatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Powtarzam, że najlepsze pod tym względem regiony to Warszawa, województwo płockie, poznańskie, gdańskie, krakowskie, gorzowskie - od 3 tys. zł do ponad 6 tys. zł. Takie jest zróżnicowanie siły ekonomicznej regionów według dotychczasowej mapy administracyjnej Polski.
Jeżeli przyjmiemy najwyższą wartość dochodów podatkowych w kwocie 6-7 tys. zł, a najniższą - ok. 400 zł, to relacja rozpiętości wynosi 1:15.
Jest też inny przykład dużego zróżnicowania regionów. Polska jest krajem, w którym ok. 40 proc. ludności mieszka na wsi i w małych miastach, a ponad 20 proc. ludności nadal utrzymuje się z rolnictwa. Problem rolnictwa i udział ludności wiejskiej w poważnym stopniu ograniczają nasze możliwości wejścia do Unii Europejskiej.
Przedstawiam państwu mapę Polski z odpowiednimi oznaczeniami, z których wynika, że bardzo dużo regionów, w tym w centrum Polski, z wyjątkiem sąsiedztwa Warszawy, to regiony o przewadze ludności wiejskiej i utrzymującej się z rolnictwa. Trzeba sobie zdawać sprawę z tego, że są to tereny o zdecydowanej przewadze indywidualnej gospodarki chłopskiej, rozdrobnionej, gdzie przeciętna wielkość gospodarstwa rolnego wynosi ok. 5-6 ha. To będzie jeszcze bardzo długo hamowało przemiany strukturalne w Polsce.
W ramach studiów wykonanych na zamówienie byłego Centralnego Urzędu Planowania opracowany został program pod kierunkiem prof. Korcellego w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Odpowiadałem za przygotowanie materiałów na temat obszarów wiejskich. Przedstawiam mapkę strategicznych obszarów wiejskich.
Są dwa bardzo duże obszary wiejskie na południu Polski i w części północno-zachodniej. Obszar północno-wschodni powstał na nasze życzenie, ponieważ rozbiliśmy w sposób nieprzemyślany państwowe gospodarstwa rolne. Nie jestem zwolennikiem PGR-ów, ale gdy coś się likwiduje, trzeba myśleć, co powstanie w miejsce tego, co zlikwidowano. O tym nikt nie pomyślał. Jest to wielka plama na ludziach odpowiedzialnych za polską gospodarkę.
Na południu Polski jest pas obszarów bardzo gęsto zaludnionych - ok. 100 mieszkańców na 1 km2 na terenach wiejskich, podczas gdy na tych obszarach w całym kraju średnio przypada 50 mieszkańców na 1 km2. Są tu gospodarstwa rolne o przeciętnej wielkości ok. 3 ha. Była tu przysłowiowa bieda galicyjska na początku XX w., ale następnie, dzięki procesom uprzemysłowienia, a szczególnie rozwojowi przemysłu zbrojeniowego i metalowego, powstały dojazdy do pracy i dwuzawodowość miejscowej ludności. Dlatego ta ludność mogła inwestować w tereny i gospodarstwa wiejskie. Ludzie tam mieszkający mieli pracę, dochód i płacili podatki. Obecnie te przemysły upadły i za jakieś 5 lat będzie tu największy obszar z wieloma trudnymi do rozwiązania problemami, jeżeli nie stworzymy nowych miejsc pracy.
Słyszałem ostatnio informację, że mamy tylko 2,2 mln bezrobotnych i tym się chwalimy, co jest oczywistą nieprawdą, dlatego że istnieje ukryte bezrobocie, a ponadto wielu ludzi przeszło na zasiłki społeczne. Na obszarach wiejskich jest ponad 1 mln bezrobotnych, a ukryte bezrobocie wynosi ponad 1,5 mln ludzi.
To są podstawowe problemy, gdy mowa jest o zróżnicowaniu regionów w Polsce.
Chciałbym włączyć się do dyskusji, która ma ogromne znaczenie dla przyszłości naszego kraju, i przestrzec, abyśmy nie popełnili - tylko na większą skalę - podobnego błędu, jaki zrobiliśmy rozbijając PGR-y. Mówię teraz wyłącznie w swoim imieniu, a chodzi mi o sprawę nie przemyślanej reformy administracyjnej kraju i chęć rozbicia obecnego układu oraz powrotu do tzw. 12 wielkich makroregionów.
Przedstawiam państwu układ sieci osadniczej Polski w 1950 r., gdy zaczęliśmy procesy przekształceń sieci osadniczej państwa polskiego i przechodzenia od kraju rolniczego do kraju średnio uprzemysłowionego. Było wówczas tylko 35 miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców. W 1995 r. mamy ok. 100 miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców.
Jeżeli chodzi o obecne stolice województw, są to cztery miasta, które zbliżają się do liczby 50 tys. mieszkańców, i jest 30 miast, które mają ponad 100 tys. mieszkańców. Według klasyfikacji stosowanej w Europie Zachodniej, na którą się tak chętnie powołujemy, są to miasta przygotowane do spełnienia funkcji centrów ośrodków regionalnych. Zniszczenie tej sieci, która powstała w imię stworzenia polskiej prowincji i możliwości dotarcia do ośrodków skupiających usługi wyższego rzędu czy mogących je skupić, jest według mnie decyzją, która może cofnąć nasze państwo o dziesiątki lat wstecz.
Z punktu widzenia dostępności komunikacyjnej, a dzisiaj - jak wiemy - jest to szczególnie ważne, te ośrodki są łatwo dostępne. Prof. Kieżun podczas seminarium w Białobrzegach pokazywał na przykładzie Kanady i innych krajów, jak problem przestrzeni, przy obecnym nasyceniu ruchem indywidualnym transportu i łączności, zanika i jak zmieniają się relacje dostępności do urzędów administracyjnych.
Może będzie to demagogiczne stwierdzenie, ale gdybyśmy zrealizowali reformę, którą chce wprowadzić pan minister Miller, to uległoby likwidacji 37 ośrodków pełniących funkcje centrów poszczególnych regionów. Trzeba się zastanowić, komu to jest potrzebne w sytuacji, kiedy nie mamy pieniędzy na politykę regionalną.
I teraz kilka słów o polityce prawdziwie regionalnej. Mimo ogromnych nakładów Unii Europejskiej, o których była tu już mowa, chciałbym powiedzieć, że w wartościach przeliczonych na jednego mieszkańca - według pani prof. Piecyk, którą uważam za jednego z najlepszych specjalistów w zakresie ekonomicznych problemów regionalnych Europy Zachodniej - wydatkowano ok. 140 mld ECU w ciągu 4 lat na rzecz krajów najsłabszych, w tym ok. 100 mld ECU na programy regionalne. Wypada to mniej więcej na jednego mieszkańca 1000-1500 ECU w ciągu 4 lat, przy dochodzie narodowym brutto w Unii Europejskiej wynoszącym średnio ok. 18 tys. ECU.
Natomiast Niemcy Zachodnie, przejmując tereny byłej NRD oraz 16 mln ludzi i ok. 100 tys. m2 powierzchni, w ciągu 6 lat ulokowały na tych terenach ok. 800 mld marek. Wypada to na jednego mieszkańca b. NRD 25 tys. dolarów. Proszę sobie to porównać, a przecież jeszcze nie osiągnięto efektów całkowitego zintegrowania terenów byłego NRD z dawną RFN. Nie mówię o psychologicznych aspektach tej kwestii, a wyłącznie o ekonomicznych.
Prowadząc nasze studia, mamy stosunkowo dobrą bazę teoretyczną, natomiast nie uwzględniamy rzeczywistych elementów ekonomicznych i możliwości realizacji pewnych celów. Ukazało się w grudniu 1996 r. całkiem niezłe opracowanie Centralnego Urzędu Planowania pt. Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego Polski do roku 2000. Radzę zapoznać się z zawartym tam załącznikiem, który operuje liczbami i w którym przedstawia się model Hiszpanii i Grecji dla rozwoju Polski do roku 2010.
Według tego modelu, jeżeli uda nam się dojść z trudem w roku 2010 do 10 tys. dolarów produktu krajowego brutto na głowę mieszkańca, to będzie wielkie osiągnięcie, ale w zasadzie jest to poziom, jaki osiągnęła już teraz Grecja. Musimy zdawać sobie sprawę z tego, że przed nami stoją poważne problemy związane z wejściem do Unii Europejskiej. Opieram się na opinii wybitnego ekonomisty angielskiego Goldwina, który określił nasze szanse bardzo niekorzystnie. Ja tak niekorzystnie, jak on, nie liczę. Otóż on jest zdania, i to wyliczył, że potrzeba nam 25 lat na to, aby dojść do Unii Europejskiej. Ja uważam, że my z punktu widzenia ekonomicznego możemy wejść do Unii już po roku 2005.
Trzeba więc to wszystko porządnie policzyć, tym bardziej, że mamy już bardzo dużo komputerów i podobno bardzo dużo ekonomistów. Określmy różne warianty i przeanalizujmy, jak to wygląda. W moim przekonaniu do tej pory występuje u nas tylko chęć, wola i propaganda, natomiast nie ma konkretnych i rzeczowych szacunków naszych możliwości.
Pozwolę sobie na koniec odczytać pewne sformułowania pani prof. Piecyk, która stwierdza, że w zasadzie decydują o wszystkim, jeżeli chodzi o Unię Europejską, nie żadne regiony, ale państwa i sama Unia. Lista regionów opóźnionych w rozwoju jako cel nr 1 ustalana jest imiennie przez Radę Ministrów Unii Europejskiej i figuruje w aneksie do jej ramowego regulaminu.
W 1994 r. powołany został Komitet Regionalny w ramach Unii i świadczy on pomoc, ale o charakterze raczej moralnym. Natomiast listę regionów konwersji przemysłowej jako cel nr 2 proponują wstępnie zainteresowane kraje, a ostatecznie zatwierdza je Komisja Europejska w ścisłym porozumieniu z przedstawicielami każdego państwa.
W podobny sposób, jak w przypadku regionów celu nr 2, ustalany jest wykaz wrażliwych regionów wiejskich w celu 5b.
Na podstawie referatu pana prof. Szlachty można stwierdzić, że np. w 1996 r. z ogólnego budżetu Unii na te cele, wynoszącego 84,5 mln ECU, na wspólną politykę rolną przeznacza się 41,3 mld ECU, a więc ok. 49 proc., na fundusze strukturalne - 26,3 mld ECU, tj. 31,1 proc., z czego najwięcej idzie na fundusz regionalny - ok. 11 mld ECU. Tak wyglądają ogólnie te sprawy i chciałbym, abyście państwo przyjęli mój referat nie jako taki, z którego wyziera pesymizm, ale jako taki, który zmusza do racjonalnego myślenia i do tego, abyśmy poważnie się zastanowili nad zagadnieniem polityki regionalnej.
Musimy sobie powiedzieć, że polityka regionalna w Polsce jest potrzebna i że nie można dopuszczać do zbyt dużego rozwarcia nożyc pomiędzy regionami, a więc między tzw. lokomotywami rozwoju gospodarczego kraju, a regionami pozostałymi. Jest u nas lansowana taka teoria, że trzeba popierać te lokomotywy rozwoju, a tę resztę można zaorać. Na taką koncepcję nie mogę się zgodzić. Nie należy utrudniać tym lokomotywom rozwoju, szczególnie w zakresie tworzenia infrastruktur łączących je z innymi ośrodkami, ale nie wolno zapominać o regionach zacofanych, a jest ich u nas dużo. Trzeba myśleć, w jaki sposób można częściowo w oparciu o środki własne tych regionów, wyzwalając ich energię, a także o środki publiczne poprawić ich sytuację i zapewnić odpowiedni rozwój. Proponowałbym, abyśmy się nad tym zastanowili głęboko.
Poseł Andrzej Grzyb: Dziękuję bardzo za przedstawione uwagi, chociaż dla niektórych z nas są one brzmiące kontrowersyjnie. Wydaje się jednak, że celem tego seminarium jest i to, aby nie tylko zgadzać się w poglądach, ale aby również wysłuchiwać racji odmiennych, które mogą prowokować do dyskusji.Zapraszam państwa do dyskusji.
Poseł Zygmunt Cybulski: Z dużą przyjemnością wysłuchałem obydwu referatów na tematy dotyczące regionalizacji i polityki regionalnej. Pan dr Kozak przedstawił nam sposoby realizacji celów, jakie przed nami stoją w związku z zagospodarowaniem regionalnym kraju.
Referowany cel 5b dotyczy zapewnienia pomocy w rozwoju i dokonywaniu zmian strukturalnych obszarów wiejskich. Miałem sposobność obserwować te sprawy wtedy, gdy podejmowano te zadania w Bawarii, i wiem, jak z tym postępowano w latach siedemdziesiątych. Jakimi środkami i w jaki sposób mamy do tego przystąpić u nas? Pan dr Kozak mówił, że należy skoncentrować środki, że należy przestrzegać zasady subsydiarności, ale to są dla mnie tylko hasła powszechnie znane, przeciwko którym nikt z nas nie występuje.
Chciałbym się jednak dowiedzieć, jakie są konkretne sposoby realizacji tych zamierzeń? Jak by to u nas wyglądało, gdybyśmy tak chcieli niektóre regiony rozwijać, a o innych zapomnieli? Mam tu na uwadze przedstawione przez pana prof. Stasiaka przykłady Śląska i Pomorza. Gdzie te środki należałoby skoncentrować, gdyż wywoływane są niepokoje spowodowane bezrobociem. Mam szczególnie na uwadze regiony rolnicze.
Pan prof. Stasiak bardzo wnikliwie przedstawił problematykę związaną z demografią państwa. Niewątpliwie lata pięćdziesiąte cechowały się niskim zaludnieniem terenów północnych i zachodnich. Przypominam sobie okres, kiedy Słupsk miał 20 tys. mieszkańców, a Koszalin - 19 tys. mieszkańców, a był wówczas miastem wojewódzkim. Piła miała też tylu mieszkańców. Kiedy w 1975 r. przystępowano do reorganizacji struktury administracyjnej państwa, wówczas Słupsk liczył już ponad 50 tys. mieszkańców, podobnie jak Koszalin, a Szczecinek liczył ponad 20 tys. mieszkańców, chociaż zaraz po wojnie liczył tylko 8 tys. mieszkańców. W tym czasie Gorzów miał też 50 tys. mieszkańców.
Chciałbym przypomnieć panu profesorowi badania, które zainicjowała Polska Akademia Nauk w 1977 r. nad efektami nowego podziału administracyjnego państwa, i były one przeprowadzone właśnie na tych terenach słabo zaludnionych. Badania te miały wykazać słuszność decyzji o nowym podziale administracyjnym państwa. Efekty okazały się inne od spodziewanych. Miasta się rozwinęły. Rozwinął się Gorzów, Słupsk, Koszalin, Suwałki. Płock też wcześniej był tylko miasteczkiem, a bardzo się rozwinął, ale nie w wyniku nowego podziału administracyjnego, tylko dzięki wybudowaniu tam potężnego ośrodka przemysłowego.
Byłbym ostrożny w stwierdzeniu, że to dzięki nowemu podziałowi administracyjnemu, przeprowadzonemu w 1975 r., te nowe ośrodki wojewódzkie uzyskały takie duże szanse rozwoju. Nie ukrywam, że zapewne kosztem innych, mniejszych miasteczek skoncentrowano część środków w tych nowych miastach wojewódzkich. Ja bym tego jednak nie przeceniał. W 1945 r. Polska miała 24 mln ludności, a obecnie, w 1997 r. liczy ok. 40 mln ludności. Ten przyrost ludnościowy, musiał być gdzieś wchłonięty i oczywiście nie w Warszawie czy w Poznaniu, ale w wielu miastach i nowych ośrodkach przemysłu. Stąd wyrażam wątpliwość co do słuszności pańskiej tezy.
Marek Tałasiewicz, wojewoda szczeciński: Dosyć często bywam na tych spotkaniach, w których bierze udział pan prof. Stasiak, i bardzo często ze sobą dyskutujemy. Muszę powiedzieć, że niekoniecznie te poglądy, które są z takim patosem głoszone, są słuszne. Słuszność nie zależy od zaangażowania emocjonalnego, ale od argumentów.
Chciałbym odnieść się do kilku stwierdzeń, ponieważ są one powielane, ponieważ pan prof. Stasiak jest postacią barwną i zasłużoną, jego poglądy są upowszechniane, ale myślę, że ze szkodą dla sprawy.
Zacznijmy od sprawy definicji. Oczywiście, jest problem definicji regionów, ale skoro mówimy o tym w kontekście Unii Europejskiej, to tam jest przyjęta jednoznaczna definicja, że dla procedur stosowanych w Unii przez "region" rozumie się jednostkę administracyjną podziału kraju, najbliższą administracji rządowej. Pierwszy stopień podziału administracyjnego poniżej podziału rządowego - jest regionem. I taka definicja stosowana jest w Unii Europejskiej. Według tej definicji regionem w Polsce jest obecne województwo. Czy nam się taka definicja podoba, czy nie - to jest inna kwestia. Obecnie polskie regiony to są po prostu województwa.
Pan prof. Stasiak powoływał się na dane z kilku mapek kraju i nie była to tylko przypadkowa zbieżność czy zamienność pojęć, jak zbieranie podatków i siła ekonomiczna województwa. To jest nieprawda. Rozumiem, że miało to służyć udowodnieniu pewnej tezy, że małe jest piękne. Nie da się jednak przyjąć tezy, że średnia wielkość podatków zbieranych w danym województwie świadczy o sile ekonomicznej tego województwa.
Analizując różne warianty podziału administracyjnego, braliśmy pod uwagę, jeżeli ograniczyć się tylko do spraw budżetu, wielkość podatków zbieranych w obecnych województwach, natomiast nie braliśmy pod uwagę tych wszystkich obowiązków płatniczych realizowanych przez gminy. Braliśmy pod uwagę wyłącznie to, co jest dochodem budżetu państwa, i analizowaliśmy, jakie obecnie są poziomy wydatków z budżetu państwa na te poszczególne województwa. Wygląda na to, że jedynie 11 czy 12 obecnych województw jest jak gdyby na plusie.
Gdyby w tej chwili wprowadzić reformę samorządową na poziomie obecnych województw, czyli całkowicie upodmiotowić obecne województwa, to tylko 11 z nich byłoby w stanie się utrzymać. Pozostałe żyją na garnuszku tych 11 województw. Rozpiętości między województwami są bardzo duże. Są takie województwa, które wydają tylko 30 proc. tego, co zbiera się w nich z podatków, ale są też województwa, np. na "ścianie wschodniej" czy w obszarze północno-wschodnim, gdzie wydaje się dwa razy więcej, niż zbiera się w danym województwie. Mamy więc tu wariant terenów byłej NRD, gdzie obywatel konsumuje dwa razy więcej, niż jest w stanie wyprodukować.
Sytuacja Warszawy jest szczególna, dlatego że podatek od osób prawnych do tej pory był zbierany według miejsca zarejestrowania przedsięwzięcia, a więc nie tam, gdzie tak naprawdę ten dochód był wytwarzany, ale tam, gdzie była siedziba spółki. Wszystko to, co ma adres firmy czy spółki w Łomiankach, czy gdzieś pod Warszawą, generowało do tej pory dochód dla województwa stołecznego. Z tego nie można wyciągać wniosku o potędze gospodarczej woj. warszawskiego, tylko taki wniosek, że istnieją jakieś powody, dla których te firmy rejestrują się chętniej w Warszawie niż gdzie indziej.
Pan prof. Stasiak jest urzeczony województwem płockim, a sądzę, że i województwem legnickim, ale są to przecież swego rodzaju województwa "przyfabryczne". One będą miały tak długo dobrze, jak długo będzie dobrze prosperować Petrochemia i "Polska Miedź". Gdyby upadły te wielkie przedsiębiorstwa, to gospodarstwo pomocnicze, nazywane województwem płockim, i gospodarstwo pomocnicze, nazywane województwem legnickim, także upadnie, bo tam po prostu niczego innego nie ma. Nie sądzę, żeby to była właściwa definicja potęgi gospodarczej, przynajmniej w jakiejś dłuższej perspektywie.
Pan prof. Stasiak dosyć beztrosko miesza ludność wiejską i ludność rolniczą. Gdyby zestawić taką mapę według województw i według ludności mieszkającej poza obszarem miejskim i gdyby podobną mapę zrobić również dla województw, ale według ludności pracującej w rolnictwie i w otoczeniu rolnictwa, to byłyby to zupełnie różne mapy. Nam nie zależy na tym, aby wszyscy mieszkali w dużych miastach, ale na tym, aby ludzie pozostali tam, gdzie są, a więc na wsi i w małych miasteczkach, i zajmowali się czym innym niż rolnictwem.
Jako wojewoda miałem obowiązek likwidować PGR-y od 1990 roku. Nie wiem, czy było jakieś inne wyjście. Jest trochę demagogii w tym, jeżeli mówi się, że przyczyną wszystkich nieszczęść była w niektórych regionach likwidacja PGR-ów. W województwie szczecińskim nie ma żadnych nieużytków wynikających z restrukturyzacji PGR-ów. Wprost przeciwnie. Poziom uprawy ziemi jest lepszy, niż był dawniej, i PGR-y nie wygenerowały istotnej części bezrobotnych - tylko co piąty bezrobotny przyznaje się do tego, że jest byłym pracownikiem PGR.
Problem bezrobocia na wsi popegieerowskiej ma charakter bardziej socjalny niż związany z rynkiem pracy, dlatego że większość tych ludzi nie ma żadnego wykształcenia i żadnych umiejętności. Sytuacja jest taka, że nowi właściciele i nowi dzierżawcy dowożą siłę roboczą z innych miejsc, bo miejscowi tej pracy nie chcą podejmować albo też się do niej nie nadają.
Na obszarach po byłych PGR-ach mamy dużo ludzi "do wszystkiego", a więc takich, którzy mówią, że zajmowali się wszystkim, tzn. umieją umyć traktor, zamknąć bramę, przyprowadzić krowy, a faktycznie nie umieją nic i nie tacy ludzie są teraz potrzebni na wsi. Jest to problem socjalny.
Nie ma szans znalezienia pracy dla ludzi, którzy nie potrafią zrozumieć pisanej instrukcji. Te problemy trzeba rozpatrywać łącznie. 70 proc. ludzi mieszkających na wsi nie umie czytać, nie rozumie tekstu, który czyta, i to trzeba brać pod uwagę, gdy się tworzy nowe miejsca pracy, chyba że będziemy tworzyć miejsca pracy chronionej dla ludzi, którzy nie umieją i nie chcą się nauczyć czytać, pisać i posługiwać się innymi narzędziami niż miotła i łopata. Jest to problem, ale nie tego typu, o jakim tu mówimy.
Na obszarach popegieerowskich nastąpiły znaczne zmiany. Tam, gdzie jest prowadzona jakakolwiek działalność, tworzy się bardzo prawidłowa struktura obszarowa wsi. Tam, gdzie było dawniej dużo gospodarstw małych o średniej powierzchni 5-6 ha, obecnie we wsi jest 3-4 właścicieli i dzierżawców, którzy mają gospodarstwa po 50, 100, a nawet 160 ha, i to są rzeczywiście dostawcy żywności i produktów rolnych na rynek. Pozostali mają gospodarstwa rodzinne, ale socjalne, tzn. pozwalają utrzymać rodziny, które w nich pracują, ale z punktu widzenia zaopatrzenia rynku nie mają większego znaczenia.
W woj. szczecińskim zatrudnienie na 100 ha wynosi obecnie ok. 6 osób i jest to wskaźnik zupełnie przyzwoity, nawet w porównaniu do standardów europejskich. Dałoby się to bez trudu zaakceptować także w przyszłości.
Pan prof. Stasiak jest entuzjastą województw jednomiejskich, tzn. że gdy jest jedno nieco większe miasto, a dookoła niego kilka gmin, to jest województwo. Pan profesor powiedział, że obecnie jest w Polsce ponad 100 miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, i z tego by wynikało, że ten obecny wariant 49 województw też nie powinien panu profesorowi odpowiadać, bo należałoby utworzyć co najmniej 100 województw.
W województwie szczecińskim jest Szczecin liczący 500 tys. mieszkańców, jest Stargard Szczeciński - blisko 100-tysięczny i Świnoujście oraz Police, które liczą prawie po 50 tys. mieszkańców. Czy więc uprawniony byłby pogląd, że województwo szczecińskie należy podzielić na pięć sub-województw tylko dlatego, że pięć miast dochodzi do tej mitycznej liczby 50 tys. ludzi?
Byłoby to dość dziwaczne kryterium nowego podziału administracyjnego. Te obszary zakreślone na prezentowanej mapie to są zasięgi teoretyczne liczone w linii powietrznej. Zupełnie inaczej wygląda problem dostępności do dużych miast, jeśli za jednostkę odległości przyjąć czas dojazdu, a nie długość linii powietrznej. Jest to wówczas zupełnie inna mapa. Można taką mapę przygotować i ona wcale nie potwierdzi tezy, że małe jest piękne.
Zgadzam się z tym, o czym mówił pan poseł Cybulski w sprawie tych miast, które tworzyły centra wojewódzkie po 1975 roku. One w pewnej mierze wchłonęły tę nadwyżkę czy przyrost ludności, który nastąpił przed 1975 rokiem. Proszę jednak zrozumieć, że te nowe miasta wojewódzkie powstały nieco sztucznie: one po prostu przejęły funkcje dużych miast powiatowych. Nowe miasta wojewódzkie spowodowały upadek istniejących wcześniej miast powiatowych.
Panuje przekonanie, moim zdaniem też nieuzasadnione, że warunkiem rozwoju miasta jest usytuowanie w nim centrum administracyjnego, bo gdy będzie takie centrum, spowoduje to podjęcie nowych inwestycji i przyznanie różnych preferencji. Jest to nieprawda. Teraz podejmuje się decyzje lokalizacyjne na podstawie zupełnie innych kryteriów.
Pan prof. Stasiak bardzo nisko ocenia wkład starych landów niemieckich Europy w proces jednoczenia Niemiec. Trzeba przypomnieć, że do tej pory wydano w ciągu 6 lat ponad 1,2 bln marek na realizację programu zjednoczeniowego. Na każdego byłego mieszkańca NRD wydano ok. 100 tys. marek po to, żeby przeniósł się on z realnego socjalizmu do realnego kapitalizmu. I sytuacja jest taka, że w nowych landach niemieckich, szczególnie w Meklemburgii - a znam to dokładnie, ponieważ graniczy ona ze Szczecinem - bezrobocie na obszarach przygranicznych wynosi 50 proc.
Tam nie produkuje się niczego; pieniądze pochodzące z landów zachodnich zostały tam przeznaczone na infrastrukturę: buduje się drogi, buduje się mosty, poprawia się sieć telefoniczną, ale nie wytwarza się niczego nowego. Towary w sklepie są, ale pochodzą ze starych landów. Poza elementami frustracji, panuje tam poczucie niespecjalnie radosnej przyszłości, bo stare landy nie chcą już płacić na program zjednoczeniowy, a nowe landy nie są w stanie realizować własnych programów rozwojowych.
Warto o tym wiedzieć, że na granicy polsko-niemieckiej w rejonie Szczecina mamy 4 proc. bezrobotnych, a zaraz za granicą mamy 50 proc. bezrobocia. Mamy oczywiście świadomość, że tam bezrobotny ma wyższy zasiłek, niż wynosi u nas dobra płaca w Stoczni Szczecińskiej, ale mam nadzieję, że za kilka lat będzie tak, iż przynajmniej dobra płaca w stoczni nie będzie niższa niż zasiłek dla bezrobotnych w Niemczech. Wtedy, być może, stoczniowcy ze Stralsundu będą przyjeżdżać do Szczecina, a nie trzeba będzie sprowadzać stoczniowców z Ukrainy.
Eksperci Unii Europejskiej twierdzą, że środki pomocowe można sensownie wykorzystać, jeżeli nie są one wyższe niż 4 proc. własnych możliwości innowacyjnych danego regionu. Jeśli określony region czy w naszym rozumieniu województwo jest w stanie wygenerować jakąś kwotę na cele rozwojowe, to jest jeszcze w stanie wchłonąć nie więcej niż 4 proc. środków pomocowych w stosunku do środków własnych.
Pozostałe pieniądze są prawie zawsze stracone. I to trzeba brać pod uwagę, gdy będziemy chcieli planować jakieś szersze przedsięwzięcia i gdy będziemy chcieli korzystać ze środków funduszów strukturalnych, jak również tych, na które chcielibyśmy liczyć. Nie da się obronić twierdzenia, że ze środków Unii Europejskiej można w sposób radykalny przyspieszyć rozwój jakiegoś regionu. Można natomiast szybko i radykalnie zrealizować poszczególne przedsięwzięcia inwestycyjne czy modernizacyjne.
W Brukseli istnieje Komitet Regionów Rady Europy. Jest też Kongres Regionów Państw Członkowskich Unii w Strasburgu. Nie jest jednak tak, jak mówi pan profesor, że to rządy narzucają, czy też Bruksela narzuca regionom, co one mają robić i za jakie pieniądze. Na szczęście jest odwrotnie. Istnieje swego rodzaju konkurencja między regionami.
W przypadku Francji najpierw konkurują ze sobą gminy w ramach departamentów. Wybiera się jakiś program, który zdaniem rady departamentu jest najważniejszy dla danego departamentu. Program taki uzyskuje wsparcie polityczne i finansowe na poziomie regionu. Do tego musi włączyć się także prefekt, bo nie ma innego wyjścia. Jeżeli rząd francuski uzna, że program jest z jakiegoś punktu widzenia ważny, również udziela mu poparcia w formie dofinansowania. Jest to ważne dlatego, że wówczas są zdecydowanie większe możliwości uzyskania wsparcia z Brukseli.
W Brukseli są wybierane, chociaż z dużą mitręgą biurokratyczną, te projekty, które mają odpowiednie zabezpieczenie finansowe i które mają wsparcie rządu centralnego. Tak się to bowiem traktuje, że jeśli jest takie wsparcie, oznacza to, że w razie czego rząd będzie się angażował, aby tego projektu bronić.
Gdy mówimy o zróżnicowanym poziomie rozwoju regionów w różnych krajach Europy, to muszę stwierdzić, że nasi koledzy z Unii stoją przed pewnym dylematem. Euroentuzjaści chcą wprowadzić paszporty europejskie. Ma to być równoznaczne z prawem bycia obywatelem Europy. Obywatelstwo takie może oznaczać dowolność podejmowania pracy na terenie Unii, a także dowolność ubiegania się o świadczenia socjalne w wybranym kraju Europy. To powoduje dopiero duże zagrożenie, bo może się okazać, że każdy emeryt czy rencista, który mieszkałby w Grecji lub w Portugalii, mógłby się przenieść np. do Niemiec i żądać świadczeń socjalnych na tym poziomie, jaki jest w Niemczech.
Pan profesor optuje za jednakowym rozwojem regionów. Uważam, że to jest niemożliwe. Należy stworzyć jednakowe szanse rozwoju, ale nie przymuszać do takiego samego rozwoju.
Poseł Andrzej Grzyb: Dziękuję panu wojewodzie. Przedstawił pan coś w rodzaju koreferatu do wystąpienia pana prof. Stasiaka. Jest to cenne, bo naszą intencją było to, aby ścierały się tu różne poglądy, aby nie było tak, że seminarium poświęcone jest tylko wyrażaniu poglądów niekontrowersyjnych. Chodzi nam o pokazanie wielości poglądów, jakie w Polsce są prezentowane.
Podniósł pan bardzo ważną kwestię i odniosę się do tego tylko jednym zdaniem. Kiedyś pani Catherine Lalumiére, były sekretarz generalny Rady Europy, stwierdziła, że gdyby Polsce udało się wnieść jak gdyby w wianie do Unii Europejskiej pomysł na to, jak doprowadzić do zatrzymania dużej liczby ludności mieszkającej obecnie na obszarach wiejskich, aby nie doszło do takiej sytuacji, jaka jest we Francji, gdzie na ok. 10 proc. obszarów żyje 90 proc. Francuzów - byłby to jeden z najlepszych pomysłów, który moglibyśmy ofiarować Europie.
Witold Gintowt-Dziewałtowski, Prezydent Elbląga: Jestem jednym z tych, którzy często spotykali się z moimi przedmówcami, i częściowo nie zgadzam się z nimi, chociaż w części się zgadzam z jednym i z drugim. Zacząłbym od kwestii zasadniczej, a jak się wydaje, często niepotrzebnie powtarzanej.
Mapa zaprezentowana przez pana prof. Stasiaka, dotycząca poziomu dochodowości województw z punktu widzenia wpływów podatkowych, jest niestety małym szalbierstwem. Ona określa nie miejsca powstawania dochodów podatkowych, a miejsca ich pobierania, i tym samym wprowadza w błąd. Wygląda na to, że Warszawa jest takim centrum, gdzie powstają wielkie dochody państwa, a np. województwo katowickie nim nie jest. Tymczasem jest na odwrót.
Gdyby policzyć podatki według miejsca ich powstawania, to Warszawa znalazłaby się na zupełnie innej pozycji, bo tylko dlatego, że Bank Handlowy jest w Warszawie, podatki ze wszystkich jego oddziałów wpływają do Warszawy, a nie do województw, w których zlokalizowane są te oddziały. Dopóki się tego nie uporządkuje, to tej miary nie można stosować; jest ona po prostu nieprawdziwa.
Nie zgadzam się z panem wojewodą Tałasiewiczem co do tego, że nowe miasta wojewódzkie objadały mniejsze miasta tych województw. Może tak było w przypadku Szczecina, ale w przypadku Elbląga na pewno nie. W sytuacji województw, które jeszcze istnieją, i tych regionów czy województw, które powstają, powinniśmy doprowadzić do tego, aby stworzyć warunki równych możliwości rozwojowych, nie stwarzać preferencji dla określonych miejscowości, pilnować pewnego rodzaju porządku i ładu.
Natomiast nie jestem za tym, aby przymuszać określony region czy określoną miejscowość do dynamicznego rozwoju, jeżeli ona sama nie będzie tego chciała. Ja twierdzę, że na reformie administracyjnej roku 1975 województwo elbląskie i moje miasto zyskały. Jest to obecnie sprawnie funkcjonujące województwo, miasto Elbląg ma bardzo dobre perspektywy. Nie życzyłbym sobie zmian niepewnych, a polegających na przyłączaniu województwa do innego województwa - czy to z lewa, czy z prawa.
Nie mam określonej opinii, z którym województwem byłoby nam najbliżej: czy z gdańskim, czy z olsztyńskim? Nie ma dzisiaj żadnej przeszkody dla wspólnej realizacji przedsięwzięć przekraczających granice czy to miasta, czy województwa. Są takie możliwości. Boję się, kiedy słyszę, że nowe regiony w liczbie 12, czy nieco większej, mają również służyć koncentracji środków. Co to znaczy koncentracja? To oznacza, że trzeba zabrać jednym, a dać innym, co czyni ze mnie przeciwnika takiej koncepcji.
Jeżeli ma powstać nowy region, to tylko po to, aby dawać większe szanse rozwojowe. Nie można jednak przymuszać przez dystrybucję środków do takich czy innych działań, bo jest to zupełne nieporozumienie.
Cały czas powinniśmy pamiętać, że podstawową jednostką administracyjną państwa jest dzisiaj i musi pozostać w przyszłości gmina. Tu koncentruje się większość spraw lokalnych, problemów, sposobów załatwiania różnych kwestii, obsługi obywatela, gromadzenia dochodów i przekazywania tychże dochodów na określone cele. Ograniczanie kompetencji gmin jest nie do pomyślenia, bez względu na ewentualne zmiany w podziale administracyjnym państwa.
Z opinii, jakie się słyszy wynika, że gmina pozostanie w tym stanie organizacyjnym, w jakim jest, natomiast region przejmie częściowo kompetencje wojewody, a być może i państwa. Mam wątpliwości, czy powiat od momentu powstania nie będzie dążył do przejęcia części kompetencji gmin. Powiat będzie musiał udowodnić potrzebę swojego istnienia. Nie dotyczy to mojego miasta, bo Elbląg tak czy inaczej pozostanie powiatem grodzkim, ale stracą na tym małe gminy wiejskie. Jeżeli już trzeba przeprowadzać reformę i wprowadzać zmianę w podziale administracyjnym kraju, to przede wszystkim z punktu widzenia interesów gmin jako podstawowych i najważniejszych jednostek strukturalnych.
W sytuacji, kiedy dochodzi do ewentualnych rozstrzygnięć w sprawie nowego podziału administracyjnego, należy zachować równe warunki rozwoju dla wszystkich jednostek regionalnych, nie tworzyć preferencji, nie wskazywać jednoznacznie, że najpierw ma się rozwijać południe czy północ Polski, czy Wybrzeże, czy centrum kraju.
Poseł Andrzej Grzyb: Myślę, że należy cieszyć się z tego, iż Elbląg nie objadał nikogo w okresie swojego dynamicznego wzrostu.
Elżbieta Sękowska, Naczelnik Wydziału Reformy Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji: Jestem tą osobą, do której w wielu przypadkach wypowiadam tu uwagi się odnoszą. Chciałabym poruszyć dwie kwestie. Jeżeli chodzi o problem definicji regionu, to proszę zauważyć, że została tu przytoczona taka definicja, iż są to warunki naturalne plus polityka bieżąca państwa.
Tymczasem dzisiaj region to nie są tylko warunki naturalne i polityka, ale przede wszystkim nasze uwarunkowania przyszłościowe, czyli przynależność do Unii Europejskiej. Przytoczona została częściowo definicja regionalizmu według propozycji zawartej w Europejskiej Karcie, że region jest to najbliższa centrum rządowemu jednostka administracji rządowej. Zapomniano jednak dodać, że jest to jednostka, która posiada własne organy samorządowe czy organy przedstawicielskie, własny budżet wydzielony z budżetu państwa, a więc ma własne środki dochodowe i w związku z tym możliwość dysponowania nimi, jak też własne zadania.
Region powinien mieć własne zadania, które nie mogą jednak uszczuplać zadań przekazanych jednostkom samorządowym niższego stopnia. Zadania, które może przejąć region, są przede wszystkim uszczupleniem władztwa państwowego, władztwa centrum. Region jest formułą na decentralizację zarządzania w państwie, o tym się zapomina, natomiast eksponuje się warunki przyrodnicze, geograficzne itp.
Jesteśmy w sytuacji końca XX wieku, kiedy myśli się poprzez efektywne zarządzanie. Była tu mowa o środkach z funduszów europejskich i o tym, że te środki mogą wpływać na wyrównywanie dysproporcji rozwojowych między regionami w ramach poszczególnych państw.
Pan prof. Stasiak sformułował opinię, że to państwo będzie decydowało o tym, na co te środki należy przeznaczyć. Tak nie będzie. To skończyło się w momencie zrezygnowania z centralizacji zarządzania. To regiony są tymi podmiotami, które występują do poszczególnych funduszy, i to one zgłaszają swoje zapotrzebowanie. Występują w pewnym rankingu celów i możliwości wykorzystywania tych środków. Region jest konsumentem i gestorem tych wszystkich środków, a nie państwa.
Czy jeżeli powstanie w Polsce jakaś inna struktura niż obecna 49 województw oraz inna liczba województw czy przyszłych regionów, to automatycznie dysproporcję będą większe? Mówi się, że tendencja europejska jest taka, iż np. w Karcie Planowania Przestrzennego i Regionalnego, przyjętej już w latach osiemdziesiątych, zaleca się doprowadzenie do równomierności rozwoju ekonomicznego. Jest istotnie taka tendencja, ale proszę zauważyć, że to dzieje się w ramach Unii Europejskiej, w państwach europejskich, czym czym nikt nie powiedział, że każde państwo, czy każdy region w państwie musi być taki sam jak inne. Następuje wyrównywanie poziomów i szans, ale w ramach Unii. Jeżeli w Polsce powstanie 12 czy 17 lub też 25 dużych regionów, nie będzie to jeszcze oznaczać, że wszystkie one muszą być takie same. One nie muszą być takie same. Polska musi stać się konkurencyjna i być równoprawnym podmiotem polityki regionalnej w Europie.
Nie jest powiedziane, że jeżeli powstanie 12 dużych regionów, będzie to oznaczać, że pojawi się 37 czarnych dziur. Te miasta i centra nie znikną, one będą nadal funkcjonowały dlatego, że zmienią się warunki gospodarcze i sposoby zarządzania. Nie powstaną też czarne dziury, gdy powstanie nowy szczebel samorządu terytorialnego. Nie jest prawdą, że pojawienie się powiatu spowoduje zmniejszenie zadań i pozbawienie kompetencji gmin. Kompetencje gmin są jasno określone ustawowo, o czym państwo doskonale wiecie, bo podstawą jest ustawa z 1990 r. o samorządzie gminnym, a teraz potwierdza się to w konstytucji, że gminy są nienaruszalne.
Mówi się, że gminy powinny być skategoryzowane. Faktycznie istnieją już kategorie gmin, co wynika z zakresu powierzonych im zadań, które gminy przejmują od wojewodów, od kierowników urzędów rejonowych.
Czy państwo interesowaliście się kiedykolwiek, jaki jest poziom wykonywania tych powierzonych zadań? Niektórzy kierownicy urzędów rejonowych, niektórzy wojewodowie proszą, a nawet żądają, aby gminy zwróciły te zadania, ponieważ duża liczba decyzji wydawanych w związku z tymi zadaniami jest na tak niskim poziomie, że są one uchylane w drugiej instancji.
Każda decyzja wydana przez osobę niekompetentną uderza w petenta, w obywatela. Czy państwo jesteście za państwem i administracją niekompetentną? Jeśli tak, to należy wprowadzić kategoryzację gmin i przekazywać gminom coraz więcej zadań. Niektóre gminy wykonują te zadania powierzone prawidłowo i na wysokim poziomie, ale o przejęciu zadań decydują same. Kategoryzacja gmin wnosiłaby nakazowe przekazywanie zadań, nie mówiąc już o sprawach ich finansowania i związanych z tym kłopotach.
Dość często na różnych forach dyskutuję z panem prof. Stasiakiem, dlatego nie będę powielała tych argumentów, które tam wygłaszam, natomiast zwracam tylko uwagę na dwie kwestie: na definicję regionu i funkcjonowanie regionu w ramach Unii Europejskiej i na sprawę korzystania z funduszy europejskich.
Poseł Andrzej Grzyb: Dziękuję bardzo. Chciałbym zauważyć, że nie tylko pan prof. Stasiak występował z referatem. Występował również pan dr Kozak. Chciałbym zachęcić do ustosunkowania się i do tego drugiego wystąpienia w tej sesji seminarium.
Ludwik Wdowik, Wicedyrektor Departamentu Integracji Europejskiej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych: Chciałbym podzielić się kilkoma uwagami w oparciu o najlepiej znany mi przykład Włoch. Z pierwszej prelekcji można by odnieść złudne wrażenie, że fundusze strukturalne to takie panaceum na wszystkie bolączki, jakie dotykają każdy kraj, który ma sporo problemów w swoim rozwoju społecznym i gospodarczym.
Chciałbym zauważyć na przykładzie włoskim, że fundusze strukturalne, które ten kraj pochłania w ogromnych ilościach, są kroplą w morzu potrzeb. Od 1946 r. Włochy bardzo konsekwentnie definiowały, a później realizowały politykę rozwoju regionalnego. W latach 1946-1960 były trzy etapy tego rozwoju. W 1960 r., kiedy powstał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, zmieniła się polityka włoska. Mimo dwustronnego działania z jednej strony państwa, a z drugiej strony Brukseli - rozpiętości w rozwoju między poszczególnymi regionami we Włoszech nadal się utrzymują, a nawet się pogłębiają.
Bardzo ważną sprawą jest polityka regionalna i koncepcja rozwoju regionalnego, jaką dany kraj jest w stanie przygotować, a później realizować.
Można wzbogacać definicję regionu i bardzo chętnie dodałbym tu element historyczny. Otóż regiony nie są żadną fikcją i uważam, że bardzo niesłuszne i nietrafne jest takie stwierdzenie, bo regiony są pewną rzeczywistością i pewną realnością historyczną i to ma ogromne znaczenie, zwłaszcza w tej chwili.
Chciałbym zwrócić uwagę na jedną sprawę. Utrzymywało się i utrzymuje się wyobrażenie, że Włochy to właściwie dwa różne obszary: Północ i Południe. Północ traktujemy jako twór mniej więcej jednolity gospodarczo, a Południe - nie. Otóż od mniej więcej 4 lat również na północy Włoch zauważa się w sposób bardzo wyraźny zróżnicowanie w rozwoju gospodarczym.
Część północno-wschodnia, która ma bardzo wyraźną tożsamość historyczną, rozwija się mniej więcej o 50 proc. szybciej niż część północno-zachodnia. Ta część północno-zachodnia to Piemont, to Lombardia, a więc regiony, gdzie istniał zawsze bardzo silny przemysł ciężki. W części północno-wschodniej od 4 lat dzięki nowoczesnym technologiom rozwija się bardzo szybko nowoczesny produkcja i tam od 2 lat prawie nie ma bezrobocia. Dowozi się autobusami ludzi do pracy z pobliskiej Słowenii, a nawet z Chorwacji.
Zróżnicowanie w rozwoju gospodarczym regionów będzie nadal postępować w miarę nasycania tych regionów nowoczesnymi technologiami i nowoczesnością.
Chciałbym podkreślić, iż słusznie w dyskusji zwraca się uwagę na to, że to nie Bruksela wpływa na dzielenie i sposób wykorzystania funduszy strukturalnych, ale że regiony mają tutaj bardzo dużo do powiedzenia. Jednak, aby móc w sposób racjonalny i konkretny czerpać z tego, czym dysponuje Bruksela, regiony muszą być w stanie wypracować koncepcję oceny własnych potrzeb i programu własnego rozwoju, bo tylko wtedy te fundusze mogą być wykorzystywane w sposób efektywny.
Zdzisław Olszewski, wojewoda elbląski,: Byłem przez wiele lat wojewodą i w tym charakterze chciałbym się wypowiedzieć. Uważam, że decentralizacja państwa, o której mówiła pani reprezentująca Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, będzie postępowała w sposób właściwy wtedy, kiedy nastąpią odpowiednie decyzje dotyczące budżetu. Mam to szczęście, że pracowałem jeszcze w okresie, kiedy wojewoda miał wpływ na kształtowanie budżetu na terenie swojego województwa.
Państwo zastanawiacie się na tle różnych mapek i wykresów, które województwa są dochodowe, a które utrzymywane są z budżetu centralnego. To było jeszcze w 1990 r. stosunkowo proste ze względu na to, że każde województwo było albo dotowane całkowicie przez budżet państwa, albo tak, jak w przypadku województwa elbląskiego, musiało oddawać jedną trzecią lub jedną czwartą dochodów własnych do budżetu centralnego, a oprócz tego musiało utrzymać się całkowicie z dochodów własnych.
Wówczas ogromną rolę miał do spełnienia wojewoda, ponieważ był on podmiotem prawnym w stosunku do budżetu, mógł zaciągać kredyty w bankach pod budżet, którym dysponował. Był naturalnie kontrolowany przez Ministerstwo Finansów, ale jego gra podatkowa ściągania pieniędzy była zupełnie inna niż od 1991 roku, kiedy to wojewoda stał się praktycznie tylko przekaźnikiem pieniędzy, które otrzymał z Warszawy. Niech nikogo nie łudzi decentralizacja i oddanie uprawnień województwu, polegające na tym, że wojewoda ma możliwość przerzucania pieniędzy z rozdziału do rozdziału, i to jeszcze z dużymi utrudnieniami, bo za zgodą kilku resortów.
Dlaczego tak szeroko dyskutujemy na temat treści referatu pana prof. Stasiaka? Mam również przyjemność uczestniczenia w wielu spotkaniach z panem prof. Stasiakiem i jestem gorącym orędownikiem tego, co pan profesor prezentował w drugiej części swego referatu, tzn. utrzymania dotychczasowego podziału administracyjnego kraju.
Stwierdzam na podstawie doświadczenia, że wojewódzkie ośrodki miejskie i obszary wokół tych ośrodków uzyskały możliwości szybkiego, dynamicznego rozwoju. Jaki jest teraz Elbląg w porównaniu z tym miastem z lat czterdziestych? Wokół i w pobliżu Gdańska powstała ogromna aglomeracja z wielkimi potrzebami.
Przez ponad 20 lat wytworzyły się i są już teraz ukształtowane struktury społeczne w tych miastach i regionach. I jest to bardzo cenne i ważne dla dalszego rozwoju i nie wolno tego zaprzepaścić. Jaki jest teraz region Warmii i Mazur? Kto tam pozostał z rdzennych mieszkańców? Kto jest teraz na ziemi elbląskiej? Jesteśmy tam wszyscy ludnością napływową, która stworzyła już swoją nową ojczyznę, tam urodziły się nasze dzieci i wnuki, tam przez 50 lat powstała nowa społeczność.
Powstał nowy region, w którym - być może - trzeba wprowadzić pewne korekty. Są to już jednak trwałe struktury, rozwijane samodzielnie przez lokalne społeczności. Elbląg w tej chwili ulega wielkim zmianom, centrum miasta jest przebudowywane. Kiedyś decyzje zapadały w metropolii i budowano w centrum parterowe miasto, bo nie starczało na normalną rozbudowę miejską. Obecnie prowadzone są prace, aby centrum Elbląga przywrócić do właściwej jego funkcji 150-tysięcznego miasta.
W jednym z opracowań czytałem, że nasz Sejm podjął decyzję czy uchwałę, że w warunkach polskich region, to jest województwo. Gdy ktoś mówi o regionalizacji kraju, to mówi o województwach. W związku z tym dla nas, dla województwa partnerem na Zachodzie jest region.
Wszyscy mówimy o Radzie Europy, o Unii Europejskiej, o Karcie Madryckiej. A co mówi ta Karta? Lokalne społeczności mają prawo łączenia się, jeśli lokalne społeczności i ich samorządy stwierdzą, że ich interesem jest połączenie się w jakimś związku czy stowarzyszeniu z innym obszarem; i nie musi to być administracyjny związek międzygminny, zarejestrowany w dawnym Urzędzie Rady Ministrów. Może to być stowarzyszenie się dla określonego celu. Może połączyć się np. gmina ze skraju województwa olsztyńskiego czy województwa suwalskiego z gminą województwa słupskiego, jeśli ma jakiś wspólny cel do zrealizowania. Może powstać wówczas region w rozumieniu wspólnej realizacji określonych celów.
Prof. Zbigniew Chrupek, Dyrektor Departamentu Stosunków Międzynarodowych w Kancelarii Premiera: W dokumencie, który znajduje się już w Sejmie, mianowicie w opracowaniu Narodowa strategia integracji kilkakrotnie przy prezentacji generalnych celów politycznych, a także przy uzyskiwaniu członkostwa w Unii Europejskiej, szczególnego traktowania problematyki rolnej pojawia się pewien postulat. Chodzi o dochodzenie przez Polskę tak szybko, jak można, a więc jeszcze w okresie przedakcesyjnym, do korzystania z funduszy strukturalnych. Rozumiem, że nie jest to jeszcze możliwe, bo nie zdarzyło się, aby nowy kraj członkowski mógł wejść do Unii Europejskiej inaczej, niż na zasadach pełnego przestrzegania obowiązujących reguł.
Czy jednak nasze chęci i to, co jest celem, do którego powinniśmy dążyć, jest adresowane tylko w pustkę, czy też ma jakieś szanse? W związku z tym moje pytanie do pana dr Kozaka jest następujące. Czy jest możliwe dojście przez nas do tego, co jest wyraźnie adresowane z funduszy Unii do krajów członkowskich z przeznaczeniem na rozwój gospodarczy, społeczny i regionalny? Są różne oświadczenia, m.in. komisarza Fischlera zajmującego się sprawami rolnictwa, który powiedział, że mogłyby być takie szanse. Jednak realnych możliwości tego na razie nie widać. Być może, niewłaściwie postępujemy.
Popatrzmy na drugi wymiar tej sprawy, znacznie bardziej prawdopodobny. Wśród tych funduszy, o których mówił pan dr Kozak, jeden jest funduszem tzw. miękkim i czasowym. Jest to fundusz kohezji, inaczej mówiąc - spójności, i zanim staniemy się członkiem Unii, zostanie on zlikwidowany. Po 1999 r. albo się go odtworzy, bo wejdą nowe kraje o niższym poziomie rozwoju, albo wręcz przeciwnie; tyle będzie wówczas krajów członkowskich, że tego rodzaju fundusz kohezji nie będzie mógł być w ogóle brany pod uwagę. Jeżeli tak by było, to warto się orientować na te fundusze strukturalne, które wprowadzone raz, na mocy Traktatu z Maastricht, będą trwały dłużej, tzn. w nowym budżecie Unii Europejskiej po roku 1999.
Wiemy już dzisiaj, że przed momentem stania się członkiem Unii Europejskiej, nie będziemy mogli skorzystać z tych funduszy. Mimo to będziemy uczestniczyć już teraz w negocjacjach na temat udziału w tych funduszach i musimy w związku z tym analizować mechanikę tych funduszy, instrumentaria, ich cele, doświadczenia krajów, które z nich korzystają. Musimy być dobrze przygotowani do możliwie jak najsprawniejszego korzystania z tych funduszy już jako kraj członkowski Unii.
Poseł Andrzej Grzyb: Dziękuję bardzo. Zbliżamy się do końca I sesji i za chwilę oddam głos naszym referentom. Zanim to uczynię, pozwolę sobie podzielić się z państwem pewną informacją.
Otóż w ubiegłym tygodniu zakończyła swoje VIII posiedzenie Parlamentarna Komisja Wspólna Rzeczypospolitej Polskiej i Parlamentu Europejskiego. W jednym z zaleceń adresowanych do Sejmu RP, Senatu RP i do Parlamentu Europejskiego, a także do rządu polskiego, Rady Stowarzyszenia oraz instytucji Unii Europejskiej Komisja zwróciła się o podjęcie niezbędnych kroków w celu wsparcia starań w sprawie stworzenia funduszy preakcesyjnych na restrukturyzację i modernizację obszarów wiejskich. Mogłoby to służyć zwalczaniu ukrytego bezrobocia na wsi i tworzeniu nowych miejsc pracy. Zalecenie to zostało przyjęte po dyskusji. To koresponduje z wypowiedzią pana dyrektora Chrupka i dlatego o tym mówię.
Dr Marek Kozak: Zacznę od krótkiego komentarza na temat terminu koncentracji. Mówiąc o koncentracji nie mam na myśli definicji, jakiej użył pan prezydent Elbląga, tzn. że koncentracja to zabieranie jednym, a dawanie drugim. Ani ja nie użyłem tego w takim kontekście, ani w Unii Europejskiej nie używa się tego w takim kontekście. To nie jest kwestia zabierania jednym, a dawania drugim. Koncentracja środków dotyczy tylko tego, że jeśli mamy 10 pilnych spraw do załatwienia, a czasu i środków starcza nam na 2, to z tych 10 wybieramy 2 i nic ponadto.
Podobnie postępuje zapewne pan prezydent, kiedy odbudowuje Starówkę Elbląga i czyni to po kawałku, a nie "rozgrzebuje" całości. To jest kwestia koncentracji, która wiąże się z priorytetami, a nie z czymkolwiek innym, i to podkreślam. Jest to selekcja środków, a nie zabieranie ich komukolwiek.
Było pytanie o sposób realizacji celu 5b dotyczącego modernizacji obszarów wiejskich. Tu ważne są dwie rzeczy, ponieważ każdy z takich obszarów ma swoją specyfikę, w związku z czym ustalenia konkretnych zadań i potrzeb nie da się z góry zadekretować. Można natomiast mówić o dwóch kierunkach, które wszystkie z tych obszarów starają się realizować. Chodzi przede wszystkim o wzbogacenie czy często wręcz stworzenie podstawowej infrastruktury komunikacyjnej i telekomunikacyjnej, bez czego nie da się funkcjonować pod koniec XX w.
Drugi kierunek - to pomoc w realizacji inwestycji, w tworzeniu możliwości inwestowania w działalność okołorolniczą, w usługi rolnicze, w działalność pozarolniczą i w tworzeniu dodatkowych źródeł dochodu dla rolników, którzy nie mogą się utrzymać tylko z własnych gospodarstw.
Przy takim podejściu ważne jest to, co w danej gminie ma szanse rozwojowe i jest tą usługą wiodącą. Wynika to jednak z indywidualnych analiz i tego nikt z góry nie może rozstrzygnąć, że akurat w tym województwie ma być rozwijane to, czy tamto. Ważne jest, aby oddzielić dwie funkcje: funkcję rozwojową i funkcję podtrzymującą, czyli socjalną. Chodzi np. o to, czy chcemy utrzymać ludność na jakimś tam obszarze, ponieważ uważamy, że jest to dobre dla całego państwa. Nie ma to wówczas znaczenia ekonomicznego.
Cel 5b koncentruje natomiast uwagę na działalności o charakterze ekonomicznym. Jeżeli ludzie na jakimś obszarze mieszkają i jest możliwość stworzenia im szansy pozyskania dochodów i miejsca pracy, można to osiągnąć przy pomocy tych środków. Nikt nikogo do niczego nie przymusza, a tylko tworzy szansę. Rozróżnienie tych dwóch funkcji jest bardzo ważne i dotyczy to wszystkich celów, jakie realizuje Unia Europejska.
Z reguły jest tak, że gdy mówi się o regionach, to mowa jest także o budżetach tych regionów, mówi się o władzach wybieralnych danego regionu, a dopiero w jakiejś tam kolejności podkreśla się, że jest to jakiś obszar kulturowy, obszar administracyjny. Regiony różnią się znacznie pod tym względem między sobą.
W Unii Europejskiej uważa się, że posiadanie regionu jako pewnego ośrodka władzy pochodzącego z wyboru i dysponującego własnymi środkami jest rzeczą ważną i ułatwiającą rozwój. A regiony są różne. Można mówić o regionach francuskich, które dysponują tylko 1,5 proc. środków publicznych, co jest sumą bardzo małą, ale są też np. landy niemieckie, które są poważnymi jednostkami regionalnymi i mają poważne budżety, bardzo znaczące w strukturze budżetu całego państwa.
Naszą sprawą wewnętrzną jest, jak sobie ułożymy nasze państwo. To nie jest sprawa Unii. Nam nikt nie jest w stanie niczego narzucić, na szczęście. U nas przecenia się rolę podziału kompetencji i zastanawiamy się np. nad tym, że gmina, region, państwo czy wreszcie Unia Europejska decydują o czymś i że tylko ci, albo tamci mają prawo decydowania. Sądzę, że najtrudniej będzie nam wdrożyć to, co dotyczy procesu decyzyjnego, a który w Unii opiera się na zasadzie konsensusu. Dla mnie było to kiedyś nieczytelne i dopiero teraz zaczynam rozumieć, że tam nie realizuje się celów, na które ci, których to dotyczy, nie zgadzają się.
Jeżeli ktoś się nie zgadza, to taki cel nie ma szansy na realizację. Nie jest to nigdzie zadekretowane, taka jest po prostu praktyka. Jeżeli region sobie nie życzy, żeby Unia coś tam zrobiła, to takie działanie nie będzie miało miejsca. Proces dochodzenia do wspólnej decyzji metodą consensusu wydaje się równie ważny, a może bodaj bardziej ważny niż wszystkie pieniądze, jakimi dysponują fundusze strukturalne. Zgadzam się z opinią, że tu nawet nie o same tylko pieniądze chodzi, a o sposób ich wykorzystania i sposób stymulacji zachowań regionalnych, zachowań przedsiębiorców, zachowań społecznych. To jest taki mały instrument, przy pomocy którego można ludzi zachęcić, aby coś zrobili, albo aby czegoś nie robili.
Jeżeli te fundusze strukturalne porównamy z dochodem narodowym Niemiec, jest to po prostu śmieszna kwota. W przypadku krajów biedniejszych ma to znaczenie. Dotyczy to np. Hiszpanii, która kiedyś była porównywalna z Polską, a po 10 latach uczestnictwa w Unii Europejskiej - chociaż nie dzięki funduszom strukturalnym, bo byłaby to nieprawda - bardzo szybko poszła do przodu. Stało się tak dzięki wielu elementom, także dostępowi do rynku, ułatwieniom wynikającym z samego bycia członkiem Unii, ale także dzięki temu, że ze środków funduszy strukturalnych zainwestowano w rolnictwo, w infrastrukturę, w autostrady, w telekomunikację, w turystykę. Jest to państwo, które jest zupełnie inne, niż było jeszcze 15 lat temu. Jest to państwo, z którym możemy i powinniśmy się porównywać, choćby z racji podobnego potencjału ludnościowego, a kiedyś i gospodarczego.
Nie są ważne pieniądze, ważne jest to, na ile jesteśmy przygotowani, aby je wykorzystać w przypadku uzyskania do nich dostępu. Jeżeli wolno odwołać się znowu do przykładu Hiszpanów, chcę powiedzieć, że oni w momencie wchodzenia do Unii przez pierwsze dwa lata w ogóle nie byli w stanie korzystać z funduszy strukturalnych, bo nie umieli. Z tego wynika wniosek, że musimy się dobrze przygotować do wejścia do Unii. Jeżeli zamierzamy się do tego przystosowywać, powinniśmy być do tego przygotowani.
Moje doświadczenia zawodowe i praca przy programach opartych na zasadzie funduszy strukturalnych, chociaż nie tożsamych, utwierdzają mnie w przekonaniu, że to nie jest coś, czego można się nauczyć w pół roku czy w rok. Nad tym trzeba pracować znacznie dłużej.
Przez 4 lata kilkadziesiąt osób pracowało nad tym przy współpracy z ok. 300 gminami, z 6 wojewodami i z różnymi instytucjami, żeby osiągnąć taki poziom absorpcji i zapewnić możliwość realizacji choćby niewielkich programów. Takie doświadczenie już w Polsce mamy. Hiszpanie mówią nam, że mamy szczęście, ponieważ mogliśmy część ludzi wyszkolić zawczasu. Myślę, że prace przygotowawcze powinny być podjęte już teraz, ale tych prac przygotowawczych nie można prowadzić tylko w oparciu o teorię. Tego się nie da nauczyć w sali wykładowej, to trzeba po prostu robić.
Trzeba robić programy rozwoju ekonomicznego na skalę lokalną, tak jak robią to gminy, i często robią znakomite programy. Niektóre województwa przygotowały własne programy regionalne, chociaż różnią się one znacznie, bo nie ma jednolitej metodologii. Trzeba ćwiczyć wykorzystywanie pieniędzy przez różne instytucje prywatne i publiczne, bo tak robi się w Unii Europejskiej i na całym świecie. Musimy się nauczyć, jak przygotowywać i realizować programy rozwoju ekonomicznego w każdej skali, bo tym się w Polsce przez kilkanaście lat nikt nie zajmował. Regionalny rozwój ekonomiczny to jest coś zupełnie innego niż planowanie przestrzenne, ale to jest już inna historia.
Możemy prowadzić debaty nad tym, co musimy zrobić, aby wejść do Unii Europejskiej, ale sądzę, że bardziej owocne jest przeprowadzenie debaty, jak mamy zmodernizować nasze państwo, jak unowocześnić Polskę i jej gospodarkę, jak uczynić polską gospodarkę konkurencyjną na rynkach międzynarodowych. To nam może pomóc w staraniach o udział w innych międzynarodowych programach współdziałania w Unii Europejskiej.
Problem nie polega na tym, aby się włączyć do korzystania z jakichś funduszy strukturalnych, tym bardziej, że nie są to tak duże środki, nawet w stosunku do naszego dochodu narodowego. Ważne jest to, abyśmy żyli w nowocześnie zarządzanym, nowoczesnym, szybko rozwijającym się państwie. I to jest problem godny najwyższej uwagi.
Witold Gintowt-Dziewałtowski: Nie pamiętam, kto sformułował taki pogląd, ale wyraźnie słyszałem, że konieczne jest regionalne koncentrowanie środków realizacyjnych. Być może, inaczej to słowo rozumiemy. Dla mnie, mimo wszystko i koncentracja, i w przeszłości stosowane inne tego rodzaju słowa "wytrychy", jak chociażby "priorytety", "harmonijny rozwój" są jednak sformułowaniami bardzo niejasnymi. Dla mnie koncentracja polega na tym, że zbiera się środki przeznaczone na różne cele, aby przeznaczyć je na realizację jednego celu, rezygnując z tamtych. Innej możliwości nie ma.
W sytuacji, kiedy miałby powstać duży region składający się np. z sześciu dzisiejszych województw, w tym regionie muszą wystąpić bardzo różne konflikty interesów. Na przykład port elbląski - wprawdzie niewielki, ale przeładowujący już 500 tys. ton towarów i przyjmujący ponad 150 tys. pasażerów rocznie - rozwija się z roku na rok z dynamiką 30-40 proc., gdy tymczasem porty sąsiednie notują mniejsze przeładunki. Zabiegamy o realizację obsługi pewnych tras komunikacyjnych, co stoi w jawnym konflikcie z interesem sąsiednich województw. W jaki sposób ma to być godzone w tym dużym regionie? Ja sobie tego nie wyobrażam.
Wracając do kwestii wspólnego działania, to są tego rodzaju przykłady i aby to podejmować, nie są potrzebne organizacje regionalne. Mogą oczywiście pomagać i są takie w Elblągu i nie tylko w Elblągu.
W tej części Morza Bałtyckiego podjęliśmy próbę utworzenia euroregionu, włączając w to zainteresowane miasta, samorządy i organizacje wojewódzkie środkowej części Bałtyku. Jeżeli nie w tym, to na pewno w przyszłym roku będziemy realizować wspólne przedsięwzięcie wszystkich gmin leżących nad Zalewem Wiślanym, polegające na budowie zakładu utylizacji odpadów stałych. I będziemy to robić bez niczyjej pomocy, sami sobie poradzimy. Nie potrzebujemy pomocy państwa ani organizacji wojewódzkich czy regionalnych.
Wracając do przykładu odbudowy Starego Miasta w Elblągu, o czym wspomniał mój przedmówca, to chcę powiedzieć, że jest to realizowane w ten sposób, iż my teren ok. 1 ha jednorazowo i w jednym czasie poddajemy kompletnym badaniom archeologicznym na koszt miasta. Po przebadaniu terenu oddajemy go w drodze sprzedaży działek inwestorom prywatnym i robimy wszystko, aby oni jak najsprawniej i najszybciej mogli ten teren zabudować. Oczywiście, pomagamy w uzbrajaniu terenu i opracowaniu projektów technicznych. Chciałbym, aby przyszłe organizacje nie tylko regionalne, wojewódzkie, ale i państwowe właśnie w ten sposób się zachowywały. Niech dają szansę pozytywnego rozwoju tym, którzy chcą się rozwijać.
Prof. Andrzej Stasiak: Pod adresem mojego wystąpienia zgłoszono wiele uwag kontrowersyjnych w stosunku do moich tez. Ja też uważam, że moje sformułowania są nieraz kontrowersyjne. Nie jestem wyrocznią we wszystkich sprawach, ale wydaje mi się, że na niektórych się znam. Przygotowując się do udziału w seminarium, opierałem się na opiniach dwóch - moim zdaniem - autorytetach. Jest to pan prof. Jacek Szlachta i pani prof. Irena Piecyk.
Dobrze byłoby, aby państwo, którzy ze mną dyskutują, zapoznali się z tekstami wystąpień tych dwóch osób, które były wygłoszone na plenarnym posiedzeniu Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Ukaże się niedługo książka pana prof. Szlachty pt. "Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej". Warto też przeczytać kilka artykułów pani prof. Piecyk.
Przeczytam tylko taki fragment o polityce regionalnej Unii w okresie do 1999 r.: Praktycznie zmianie uległa rola Komisji Europejskiej państw członkowskich Unii w zakresie wyboru regionów problemowych. O ile w poprzednim okresie rola Komisji Europejskiej była wiodąca w przypadku wszystkich typów regionów problemowych, to w ramach selekcji dokonywanej na lata 1994-1995 państwa członkowskie miały decydujący wpływ na ostateczne decyzje w zakresie regionów i celu 1 i 5b.
Podam tekst takiego odnośnika: Powołujemy się na Europejską Kartę Samorządności Lokalnej, przyjętą w 1988 r. przez Radę Europy, ale ona do tej pory nie doczekała się uznania przez legislację Unii, ani też nie została ratyfikowana przez kraje członkowskie Unii Europejskiej. Irlandia i Wielka Brytania ani nie posiadały, ani nie ratyfikowały tej Karty. Francja i Belgia podpisały ją, ale nie ratyfikowały. Austria, Grecja i Holandia ratyfikowały, ale z zastrzeżeniami. Wobec tego o tych sprawach do 1999 roku decydować będą państwa członkowskie.
W związku z tym nasze państwo musi być sprawne jak miecz samuraja, żeby mogło być w dobrej kondycji i nie być rozbite przez źle pojętą decentralizację, która wprowadzi bałagan w państwie. Być może, jest to celowa robota po to, abyśmy nie byli jednolitym organizmem państwowym i nie byli jak miecz samuraja w naszych kontaktach z Unią Europejską, albo - być może - wynika to z nieświadomości tego, co się robi.
Po długiej dyskusji, jaka odbyła się w Polskiej Akademii Nauk w latach siedemdziesiątych, doszliśmy do przekonania, że uznajemy za region określony obszar administracyjny. I regiony wyznacza w danym kraju podział administracyjny.
Pani prof. Piecyk podaje, że na 15 państw Unii Europejskiej przewaga wydatków publicznych rządu centralnego była w 9 państwach, w Hiszpanii był wynik zerowy, a w 5 państwach władze lokalne i regionalne miały większe wydatki niż rząd centralny.
Jeżeli chodzi o pobierane podatki i opłaty, to w 10 państwach na 15 państw Unii rząd centralny przejmuje powyżej 50 proc. wpływów, a władze lokalne i regionalne w 5 państwach mają wysokie wpływy - z tym, że w dwóch krajach, tj. w Danii i w Niemczech, notuje się udział w podatkach i opłatach pobieranych bezpośrednio przez władze regionalne w wysokości ok. 30 proc.
W Hiszpanii rząd centralny zbiera 49 proc. wpływów z podatków i opłat, a 2-4 proc. władze lokalne i regionalne. W Irlandii rząd centralny przejmuje 82 proc., a 2-4 proc. władze lokalne i regionalne. W Portugalii rząd centralny przejmuje 67 proc., a 5,8 proc. władze lokalne i regionalne.
W Polsce nie mamy nowych danych o produkcie krajowym brutto wytworzonym w skali poszczególnych województw. Mamy takie dane dla roku 1992. Mam je, ale ich nie przytaczam, dlatego że są przestarzałe. W moim przekonaniu GUS powinien opracować pilnie tabelę o udziale poszczególnych województw w wytwarzaniu produktu krajowego brutto za rok 1995 albo 1996. Zróżnicowanie jest tu bardzo duże.
Jednak wiodącymi w wytwarzaniu produktu krajowego brutto są Płock i Warszawa, chociaż istotnie Warszawa ze względów raczej funkcjonalnych. I nie daj Boże, aby upadła nam Petrochemia, tak jak upadła siarka, jak upadło górnictwo i hutnictwo, jak upadł przemysł zbrojeniowy. Co nam wtedy zostanie?
W każdym kraju Europy był taki okres rozwoju przemysłu i np. w Niemczech czy w Anglii gospodarka stała na węglu i stali. Zmieniły się warunki. Dzisiaj te gospodarki stoją na czym innym.
Z danych podanych przez prof. Gorzelaka wynika, że w Warszawie nadwyżka dochodów nad wydatkami wyniosła ok. 10 mld zł i była tylko nieco mniejsza od całej nadwyżki sektora publicznego wynoszącej 10,6 mld zł. Przedstawione są województwa notujące takie nadwyżki, chociaż mniejsze kwotowo. Jest ich 10. Można je wyliczyć. Są to województwa: szczecińskie, warszawskie, gdańskie, poznańskie, płockie, krakowskie, wrocławskie, gorzowskie, bielskie i legnickie.
Natomiast są bardzo kiepskie województwa: pilskie, nowosądeckie, ciechanowskie, koszalińskie, tarnobrzeskie, zamojskie, siedleckie, częstochowskie, wałbrzyskie, kieleckie.
Mimo tego dobrego wyniku, Warszawy nie stać na zbudowanie przepraw przez Wisłę i nie stać na budowę metra. A jest to jedno z najbogatszych województw w Polsce. Jeżeli stworzymy region wokół Warszawy, to co z tego wyniknie? Jaka będzie korzyść?
Mam wyliczenia wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto. Jeżeli Warszawa osiąga wskaźnik 125 w stosunku do średniej krajowej, to wszystkie województwa sąsiednie z wyjątkiem płockiego, które ma wskaźnik 102, osiągają wskaźnik 84. Co one zyskają, gdy zostaną włączone do wielkiego makroregionu warszawskiego? Nic nie zyskają, a stracą; bo jeszcze teraz jako samodzielne jednostki coś mogą wytargować. To my w Warszawie dostaniemy środki na przeprawy przez Wisłę i na budowę metra. I tak będzie. Na tym polega centralizacja środków i to musimy sobie powiedzieć jasno.
Jestem ogromnym zwolennikiem samorządów, tylko trzeba wiedzieć, gdzie się kończy samorząd, a zaczyna autonomia. Jeśli tego nie określimy i nie będziemy tego świadomi, to rozbijemy państwo. Nastąpi powrót do dzielnicowego podziału Polski na autonomiczne księstwa.
Poseł Andrzej Grzyb: Dziękuję panu profesorowi za podsumowanie tej części dyskusji, jaką odbywamy w ramach I sesji. Ogłaszam przerwę.
Przypis
1) Patrz: Materiały uzupełniające: S. Łodziński, Cele i zasady polityki regionalnej w Unii Europejskiej, s. 156
II sesja
Poseł Małgorzata Ostrowska: Rozpoczynam drugą sesję naszego seminarium. Wysłuchamy teraz kolejnych wystąpień. Zaczynamy od wystąpienia pana prof. Szlachty.
* * *
Prof. Jacek Szlachta
Dyrektor Departamentu Pomocy Zagranicznej,
Funduszy i Programów Wspólnotowych Komitetu Integracji Europejskiej
Rozwój regionalny Polski jako element integracji europejskiej
Nie chciałbym zaczynać od alfabetu i powtarzać znanych państwu stwierdzeń. Ułożyłem swoją wypowiedź w trzech częściach. Będę mówił na temat problemów organizacyjno-instytucjonalnych w aspekcie integracji europejskiej. Następnie zamierzam poruszyć kwestie dotyczące problemów rozwoju regionalnego w sferze procesów realnych. Wreszcie poruszę problemy, jakie w moim przekonaniu są najistotniejsze ze względu na proces integracji europejskiej.
W pierwszej części mojej wypowiedzi chciałbym wyróżnić następujące istotne elementy, które są tu kluczowe. Pierwszym takim elementem jest zbudowanie instytucji polityki regionalnej na poziomie krajowym. Jak państwo wiecie, w Unii Europejskiej istnieje Dyrekcja Generalna XVI, która zajmuje się problemami polityki regionalnej i rozwoju regionalnego. Napotyka ona próżnię instytucjonalną w Polsce. Nie chcę się odwoływać do raportów zespołu zadaniowego do spraw polityki regionalnej, gdzie zawarte zostały pewne rekomendacje. Zgodnie z tymi rekomendacjami został powołany Komitet ds. Polityki Regionalnej, ale sytuacja obecnie jest gorsza, niż była przed reformą centralnej administracji, jaka nastąpiła z początkiem tego roku.
Podam przykłady - żeby nie być gołosłownym - dotyczące dwóch naszych najpoważniejszych partnerów w procesie integracji europejskiej, tj. Czechów i Węgrów. W przypadku Węgier Ministerstwo Polityki Regionalnej i Rozwoju Regionalnego istnieje od roku 1991; w przypadku Czech taka instytucja została powołana 1 listopada ub. roku i liczy ok. 32 etatów. Mówię o tym dlatego, bo Czechy są krajem, który nie ma podmiotowego układu regionalnego i jest krajem znacznie mniejszym od Polski, a mimo to zdecydował się na powołanie takiej struktury.
Jest tak, jak mówił pan prof. Stasiak, tzn. jeżeli są dokumenty dotyczące rozwoju regionalnego przygotowane dla regionów Unii Europejskiej, to za każdym razem muszą one przejść przez właściwe ministerstwo na szczeblu krajowym. W przypadku regionu szkockiego czy regionu angielskiego, jeżeli nie ma akceptacji odpowiedniego urzędnika z Biura ds. Szkocji, które jest ministerstwem, czy z Ministerstwa Przemysłu i Handlu, to po prostu taki dokument nie może się pojawić w obiegu w Brukseli. Jest to jednak tylko część prawdy.
Drugą z tych spraw, o których chciałem powiedzieć w warstwie organizacyjno-instytucjonalnej, to jest upodmiotowienie układu regionalnego. Ja to upodmiotowienie rozumiem w dwojakim sensie, co zresztą zostało już tu powiedziane.
Po pierwsze, rozumiem to w sensie istnienia budżetów regionalnych, co wymaga oczywiście głębokiej reformy systemu finansów publicznych. Brak tego powoduje wtórnie dość wysoki poziom centralizacji systemu finansów publicznych w Polsce, gdzie 77-78 proc. budżetu państwa jest budżetem centralnym.
Po drugie, rozumiem to w takim sensie, że wymaga to istnienia wybieralnych ciał przedstawicielskich na tym poziomie. Nie będę wdawał się w dyskusję nad tym czy to ma być struktura dwu- czy trzystopniowa, jaka ma być geografia i siatka regionów, bo powiedziano już wystarczająco dużo na ten temat.
Unia Europejska nie wymaga, aby był podmiotowy układ regionalny. W ramach Unii Europejskiej istnieje wiele krajów, które nie mają podmiotowego układu regionalnego. Najlepszym przykładem jest Portugalia, gdzie 20 lat temu zapisano w pierwszej demokratycznej konstytucji powołanie podmiotowego układu regionalnego i przez 20 lat Portugalczycy nie mogą dojść do porozumienia, jak to zrobić. W moim głębokim przekonaniu dla absorpcji środków Unii Europejskiej i w ogóle dla tworzenia nowoczesnego państwa ten podmiotowy układ regionalny jest niezbędny.
Trzecią kwestią, którą chciałbym poruszyć w ramach problemów organizacyjno-instytucjonalnych, jest nauczenie się umiejętności przygotowywania dokumentów i projektów w sposób zgodny ze standardami Unii Europejskiej. Jest to niezbędne nie tylko dlatego, żeby zaabsorbować te środki.
W moim przekonaniu Unia Europejska wypracowała nowoczesny sposób programowania i wspierania rozwoju regionalnego. I tego warto się nauczyć, to warto zaadaptować w polskich warunkach. Należy wiedzieć, że trzeba najpierw przygotować plan rozwoju regionalnego, że następnie ten plan oceniany jest według 13 kryteriów, że jest to przedmiotem corocznych negocjacji i z Komisją Europejską, a efektem tego jest pewien sformalizowany dokument, który jest jak gdyby wspólną wolą danego państwa układu regionalnego, ale i Komisji Europejskiej, finansowania konkretnych przedsięwzięć. Jeżeli się tego wszystkiego nie wie, to po prostu daleko się nie zajdzie.
Polska powinna pójść śladem tych krajów, które w całości zostały zaliczone jako obszary problemowe Unii Europejskiej, czyli Portugalii, Grecji i Irlandii, gdzie takie dokumenty w horyzoncie 5-6-letnim są sporządzane. Dokumenty te są planem rozwoju społeczno-gospodarczego, ale jednocześnie planem rozwoju regionalnego, przy czym istotnym problemem jest regionalizacja tych dokumentów.
W przypadku trzech wymienionych krajów odpowiednio jest tam 6, 7 albo 13 subregionów. Myślę, że ze względu na wielkość Polski też trzeba rozpatrywać subregionalizację podobnego rzędu w takim strategicznym dokumencie.
Z tym wiąże się w drugiej kolejności przygotowanie projektów inwestycyjnych. One muszą spełniać odpowiednie warunki w rodzaju określenia montażu finansowego, partnerstwa układu publiczno-prywatnego. Nie chcę tego rozwijać, bo czas mojej wypowiedzi jest ograniczony.
Chciałbym przejść do drugiej grupy problemów, tzn. procesów czy zjawisk realnych. Zacznę od tego, co pozwala polskiej przestrzeni, czy polskim regionom lepiej konkurować na płaszczyźnie międzynarodowej z regionami Czech, Węgier, Słowacji, a może nawet Portugalii czy Grecji. Chodzi o uzbrojenie naszych regionów w to, co umożliwia takie konkurowanie.
Pierwszym podstawowym warunkiem jest rozwój transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Logika rozwoju tej sieci jest taka, że powiązania w układzie Wschód-Zachód są ważniejsze niż powiązania w układzie Północ-Południe. Spowodowane jest to przyczynami politycznymi, sytuacją polityczną na Bałkanach. Z punktu widzenia długofalowego interesu kraju i jedne, i drugie powiązania są bardzo ważne.
Trzeba na to patrzeć nie tylko jako na autostrady, ale i jako infostrady, wszelkiego rodzaju media infrastrukturalne, które jakby uzdatniają czy poprawiają naszą przestrzeń.
Drugą istotną sferą, jeśli chodzi o procesy realne, jest dalszy rozwój otoczenia biznesowego. Po gospodarce socjalistycznej odziedziczyliśmy brak wielu podstawowych instytucji, które warunkują dobre funkcjonowanie gospodarki, dobre funkcjonowanie sektora prywatnego. Nie było agencji czy fundacji rozwoju regionalnego, nie było giełd, nie było sektora konsultingowego itd. Obecnie obserwujemy zjawisko bardzo szybkiego rozwoju tego sektora, natomiast faktem jest, że jakby rozpiętości w poziomie tego sektora są większe niż rozpiętości w zakresie innych procesów realnych, czyli w zakresie dochodów czy w zakresie wielkości produkcji itd.
Wśród tych procesów realnych wymieniłbym też konieczne zagospodarowanie wschodniej granicy państwa. Ta nasza wschodnia granica, poza odcinkiem z Litwą, niewątpliwie przez wiele lat będzie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. Przygotowanie jej do pełnienia tej funkcji nie dokona się w okresie roku czy 2 lat. Oceniam, że na to potrzeba ok. 5 lat. Tu działania muszą być zintegrowane w całej skali wszystkich krajów stowarzyszonych.
Jeżeli powstanie taka sytuacja, że Litwa, Łotwa i Estonia nie dokonają odpowiednich przedsięwzięć na swoich granicach i nie zrobi tego Słowacja na granicy z Ukrainą, to wówczas wiele przedsięwzięć podjętych na naszej wschodniej granicy może nie przynieść efektów, a budowanie tego rodzaju rozwiązań na granicy polsko-słowackiej byłoby bez sensu.
Chcę zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Zewnętrzna granica Unii Europejskiej będzie wymagała tworzenia wielu miejsc pracy, bo wszystko, co wjedzie do Polski, będzie mogło jechać dalej, aż do Atlantyku, to ze względu na różnice poziomu i różnice struktur ta granica będzie tworzyła bardzo korzystne warunki lokalizacji kapitału podwyższonego ryzyka dla tych przedsięwzięć, które takie warunki z reguły wykorzystują. Oczywiście, nie wystarczy to dla przełamania zacofania wschodnich obszarów kraju, ale nie jest to tematem mojego dzisiejszego wystąpienia, dlatego ograniczę się tylko do zasygnalizowania tego elementu.
I przejdę teraz do trzeciej grupy problemów, jakie w moim przekonaniu są warte zidentyfikowania. Moja prezentacja będzie ograniczona do pewnego wyboru i pewnej selekcji problemów. Bardzo ważną sprawą jest przygotowanie się do absorpcji środków Unii Europejskiej. To się nie odbędzie jednorazowo; jest to proces bardzo długi.
Pan dr Kozak mówił, jak długotrwały jest ten proces i jak jest trudny. Nie może być przypuszczeń, że pieniądze z Unii Europejskiej to są łatwe pieniądze. To nie jest prawda. Są to bardzo trudne pieniądze. Ci, którzy mają z nimi do czynienia, już się o tym przekonali i wiedzą, że wymaga to spełnienia pewnych warunków. Jeżeli tego wysiłku nie podejmiemy, to po prostu nie będziemy w stanie tych środków użyć i strata jest po naszej stronie.
Sytuacja wynikająca z polityki rozwoju regionalnego w negocjacjach wygląda nieco inaczej niż w przypadku starań w innych sferach. Tam mówi się np., że musicie dostosować prawo czy pewne instytucje, natomiast w przypadku polityki rozwoju regionalnego, jeżeli tych dostosowań nie przeprowadzimy, to zapłacimy jako państwo wysoką cenę.
Kolejna sprawa - to przygotowanie się do negocjacji dotyczących członkostwa w Unii. Niczego tu nie wymyślam. Posługuję się literaturą, która identyfikuje problemy funduszy strukturalnych i rozwoju regionalnego jako jedna z czterech podstawowych barier wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. To będzie na pewno bardzo drażliwa kwestia, która wymaga bardzo starannego przygotowania z naszej strony. Chciałbym wyrazić kilka uwag dotyczących tej sprawy.
Pierwsza kwestia - to znaczenie problemów polityki rozwoju regionalnego w trakcie negocjacji w sprawie członkostwa w Unii. Charakterystyczne, że problemy te nigdy w przeszłości nie były istotne. I jest to teraz jak gdyby pierwszy warunek przystąpienia do negocjacji na temat rozszerzenia Unii. Sprawy te są bardzo ważne. Wynika to ze zróżnicowań w poziomie rozwoju krajów Unii Europejskiej i krajów Europy Środkowej, chociaż rozpiętości te nie są takie, jak wskazywałaby na to formalna statystyka, z której wynika np., że produkt krajowy brutto na 1 mieszkańca w Polsce jest obecnie na poziomie 30 czy 31 proc. średniej w Unii Europejskiej, co lokuje nas na pozycji z podobnymi wskaźnikami wraz z Bułgarią, Białorusią, Litwą.
Druga kwestia - to jest pozycja negocjacyjna Wspólnoty Europejskiej. Trzeba pamiętać, że pozycja negocjacyjna Wspólnoty będzie determinowana nie tylko przez Komisję Europejską, ale także przez państwa członkowskie. Negocjacje są niezwykle trudne, gdyż po drugiej stronie mamy 16 kandydatów, 15 krajów członkowskich i Komisję Europejską. Podstawowych trudności należy się spodziewać ze strony małych państw, które są równocześnie istotnymi beneficjentami aktualnych rozwiązań. Wymaga to prowadzenia dialogu politycznego z tymi krajami.
Uczestniczę w różnych dyskusjach, które odbywają się w Europie na temat reformy funduszy strukturalnych. Najciekawsze dyskusje odbywają się w Komisji Europejskiej, gdzie nie działa autocenzura, i oczywiście, przedstawiciele Hiszpanii czy innych krajów Europy Południowej formułują na ogół poglądy, że aktualny system jest bardzo dobry i nie potrzeba go zmieniać.
Może być na to taka nieco przewrotna odpowiedź, że jeśli przedsięwzięcia są współfinansowane w granicach do 75 proc., to rzeczywiście trzeba być wyjątkowo niesprawnym i nieefektywnym, żeby nie znaleźć brakujących 25 proc. I w takim systemie chciałoby się funkcjonować.
Następna kwestia, to sposób negocjowania członkostwa. W interesie kraju aplikującego, jest negocjowanie generalnych stwierdzeń, które uwzględniają jego zainteresowanie problemami rozwoju regionalnego, pozostawiając negocjowanie szczegółowych rozwiązań do czasu przyjęcia do Unii Europejskiej. Jest zupełnie zrozumiałe, że inna jest pozycja negocjacyjna kraju starającego się o członkostwo, a zupełnie inna, kraju będącego już członkiem Unii.
Kolejna kwestia, to jest zasięg przestrzenny obszarów problemowych. Występuje tu kwestia wspomnianego już przeze mnie produktu krajowego brutto. Unia Europejska uznaje jako kryterium klasyfikacji celów obszaru pierwszego, czyli krajów o niskim poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, 75 proc. średniego poziomu osiągniętego w Unii Europejskiej.
Jakkolwiek oceniając wiarygodność tych naszych 31 proc. i jakkolwiek oceniając nasz rozwój gospodarczy, jeśli będzie się on w najbliższych latach odbywał tak dynamicznie, jak dotychczas, i jakkolwiek oceniając fakt, że wejście pięciu krajów CEFTA obniża średnią dla Unii Europejskiej z poziomu 100 do poziomu 91-92, to nawet w najbogatszych regionach naszego kraju nie otrzemy się o tę barierę 75 proc. Zgadzam się z panem prof. Stasiakiem, że trzeba prowadzić badania produktu krajowego brutto w układzie regionalnym, bo jest to istotna informacja, mająca znaczenie nie tylko statystyczne.
Można sądzić, że w negocjacjach pojawi się problem, czy próba wyjęcia pewnych obszarów kraju - takich, jak np. Warszawa czy Poznań - ale myślę, że byłoby to w sumie niekorzystne.
Następna sprawa, to konsekwencje negocjacji, ich wyników dla rozwiązań w sferze polityki rozwoju regionalnego. Chciałbym tu wskazać na następującą sprawę. Dotychczasowe doświadczenia pokazują jednoznacznie, że rozszerzanie Wspólnoty Europejskiej miało każdorazowo istotny wpływ na rozwiązania w sferze polityki regionalnej. Negocjacje z Wielką Brytanią, Irlandią, Danią, później z Hiszpanią, Portugalią, Grecją, a ostatnio z trzema dalszymi krajami za każdym razem doprowadzały do bardzo poważnych modyfikacji w zakresie polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej. Sądzę, że będzie to miało miejsce i teraz, a wynika to z bardzo prostej przesłanki, że kontynuowanie aktualnie obowiązujących rozwiązań nie jest możliwe w warunkach rozszerzenia Unii Europejskiej o kraje Europy Środkowej. I nie tylko chodzi tu o kasę.
Wreszcie chcę zwrócić uwagę na problem relacji polityki konkurencji i polityki rozwoju regionalnego. Dotychczasowe do- świadczenia negocjacyjne wskazują, że Unia Europejska czyniła wiele koncesji na rzecz państw ubiegających się o członkostwo, ale oczywiście sytuacja państw wcześniej negocjujących była dużo silniejsza niż naszego kraju. Równocześnie na niekorzyść Polska działa fakt, że ten próg jest coraz wyższy, tzn. poziom integracji jest coraz wyższy. Trzeba wsiadać na coraz wyższego konia. Ten koń dla Hiszpanii, dla Portugalii, dla Grecji był dużo niższy. Teraz zbliżanie się do pełnej unii monetarnej i ekonomicznej oznacza, że jest to coraz trudniejsze.
Czasami niedoceniana jest przez nas Dyrekcja Generalna IV, która stara się pilnować, żeby zasady konkurencji w Unii Europejskiej były fair, coraz bardziej zwraca uwagę na to, jaki to ma wymiar regionalny. Nie chcę tego rozwijać, ale musi to być przez nas brane pod uwagę. To jest kwestia reformy czy zmian w PHARE. Nawiązuję tu do jednego z przedmówców i pytania, jakie zostało sformułowane i zadane panu dr Kozakowi.
Oczywiście, z punktu widzenia formalnego i prawnego fundusze strukturalne nie są dostępne dla krajów nie będących członkami Unii Europejskiej. Zresztą do 1999 roku określona jest wieloletnia alokacja środków funduszy strukturalnych i nic się tu nie może zmienić.
Ponieważ sądzę, że Polska stanie się członkiem Unii Europejskiej w roku 2002 lub w roku 2003, być może w 2000 roku będzie w tej sprawie jakaś polityczna deklaracja, bo to jest okrągła data i warto będzie coś takiego zrobić, aby pokazać, że wszyscy jesteśmy Europejczykami. Dlatego coś się jeszcze będzie działo z funduszami strukturalnymi do 2003 roku. Polska będzie więc uczestniczyła nie w tej, ale w następnej edycji funduszy strukturalnych.
Komisja Europejska wychodzi wyraźnie naprzeciw Polsce w kierunku budowania infrastruktury funduszy strukturalnych. Już dzisiaj wspominano, że są środki PHARE i jak państwo wiecie, alokacja dla Polski wynosi ok. 210-220 mln ECU w skali rocznej. Pojawiają się na ten temat różne informacje, które są przekazywane w układzie bilateralnym. Intencją Komisji Europejskiej jest dokonanie głębokiej reformy środków PHARE na lata 1998-1999, tak żeby sposób funkcjonowania tych środków był zorientowany na członkostwo, a nie na popyt. Unia Europejska wychodzi z założenia, że np. wspieranie sektora małych i średnich przedsiębiorstw czy budowanie systemu bankowego - a więc to, co było finansowane ze środków PHARE w początkowym okresie transformacji powinno być dalej finansowane.
Intencją jest przeznaczenie ok. 30 proc. środków PHARE na budowanie instytucji i prawa, które jest kompatybilne z roz- wiązaniami Unii Europejskiej. Pozostałe 70 proc. środków ma być przeznaczone głównie na inwestycje i tu dominującą pozycją jest infrastruktura transportowa. Jest to bardzo dobre rozwiązanie, ponieważ nic tak nie poprawia konkurencyjności regionalnej w kraju słabo rozwiniętym, jak rozwój takiej infrastruktury. Te pieniądze wydaje się sprawnie i efektywnie, a także łatwo.
Drugim tytułem inwestycyjnym ma być rozwój regionalny i rozwój terenów wiejskich. To jest też korzystne dlatego, że będzie można próbować budować infrastrukturę umożliwiającą korzystanie z funduszy strukturalnych jeszcze przed uzyskaniem członkostwa Unii, wykorzystując środki PHARE.
Trzeci kierunek inwestowania to jest ochrona środowiska. Jak państwo wiecie, jest decyzja Parlamentu Europejskiego, aby 10 proc. środków pomocowych przeznaczać na ochronę środowiska. Obecnie dyskutujemy, czy jest to 9,5 proc., jak wynika z wyliczeń Komisji Europejskiej, czy też 10,7 proc., jak to wynika z naszych obliczeń. W każdym razie ok. 10 proc. środków należałoby na to przeznaczyć.
Chciałbym podkreślić, że system obecny jest taki, jaki został tu opisany. Musimy dostosowania robić do tego, co będzie po 1999 roku, a właściwie po 2003 roku, ponieważ polityka regionalna zapisana jest w Traktacie Rzymskim. W związku z tym Unia Europejska z tego nie zrezygnuje.
Jednak zmieniają się uwarunkowania realizacji tej polityki i dlatego musimy obserwować tendencje, jakie występują w Unii. Dzisiejsze doświadczenia są bardzo ważne, podobnie jak stosowane rozwiązania, ale subsydiarność jako tendencja rozwoju nowoczesnych państw jest czymś, od czego nie ma odwrotu. Z tego punktu widzenia trzeba widzieć ten proces dynamicznie, a nie statycznie.
Poseł Małgorzata Ostrowska: Z przyjemnością wysłuchałam zwłaszcza końcowej części wystąpienia pana profesora, dotyczącej wykorzystania funduszu PHARE w tej drugiej fazie. Odpowiada to wnioskom, które my często na posiedzeniach Komisji ds. Układu Europejskiego podnosimy, rozumiejąc, że w okresie przygotowawczym do wstąpienia do Unii potrzebne są nam wszelkie pieniądze na to, aby wzmocnić, a także powołać do życia nowe instytucje zajmujące się dostosowaniem prawa polskiego do prawa europejskiego. Nasza Komisja zajmuje się tą problematyką na bieżąco i ciągle spotykamy się z jedną kwestią. Brak jest większych środków pomocowych przeznaczonych na dostosowanie naszego prawa do prawa Unii. Proszę o zabranie głosu kolejnego referenta, pana prof. Klasika.
* * *
Prof. dr hab. Andrzej Klasik
Katedra Badań Strategicznych i Regionalnych
Akademia Ekonomiczna w Katowicach
Koncepcje rozwoju regionalnego Polski na tle zróżnicowań regionalnych
Chciałbym państwu przedstawić zarys koncepcji rozwoju regionalnego Polski, wykorzystując wyniki badań czterech różnych ośrodków naukowych: warszawskiego, gdańskiego, poznańskiego i katowickiego. Jest to próba pewnej syntezy, za co sam ponoszę odpowiedzialność.
Rozpocznę od przedstawienia istoty tej koncepcji. Jest to koncepcja rozwoju regionalnego Polski w perspektywie XXI wieku i integracji europejskiej. W tej koncepcji są kojarzone ze sobą cztery podstawowe elementy: rozwój regionalny, konkurencyjność regionów, zróżnicowania regionalne oraz ośrodki i zespoły metropolitalne.
Rozwój regionalny jest pierwszym i węzłowym elementem w tym sensie, że gdy mówimy o dokończeniu reformy ustrojowej państwa, gdy mówimy o ustroju terytorialnym Polski dla dwóch następnych pokoleń Polaków, to istotą jest tu właśnie rozwój regionalny. Rozwój regionalny jest stawką strategiczną w tym profilowaniu, kreowaniu ustroju regionalnego, ustroju terytorialnego Polski.
Drugim elementem tej koncepcji jest konkurencyjność regionów. Jest to nowa kategoria i próba zapożyczenia jej z obszaru biznesu, bo wszyscy przyzwyczajeni jesteśmy do konkurencyjności firm, a nie jesteśmy przyzwyczajeni do konkurencyjności regionów. Trzeba sobie jednak zdawać sprawę z tego, że rozwój poszczególnych obszarów będzie szybszy lub wolniejszy w zależności od siły konkurencyjnej tych obszarów. I jeżeli mówimy tu o integracji europejskiej, to mówimy o zdolności kon- kurowania polskich regionów z regionami innych krajów w przestrzeni europejskiej.
Trzeci element, to zróżnicowania regionalne. Chcę zwrócić uwagę na to, że zróżnicowania regionalne tradycyjnie i klasycznie rozumie się jako zróżnicowania poziomu rozwoju, a jednocześnie zróżnicowania warunków życia. Jeżeli w drugim elemencie tej koncepcji wprowadzona jest konkurencyjność regionów, to oznacza to jednocześnie, że współczesnym sposobem definiowania zróżnicowań regionalnych jest właśnie kategoria konkurencyjności regionów.
Czwarty element tej koncepcji, to ośrodki i zespoły metropolitalne. Mam tu na myśli sieć największych miast i zespołów miejskich Polski, a więc te zespoły miejskie i miasta, które stanowią pierwszy poziom systemu osadniczego kraju. Te ośrodki i zespoły powinniśmy postrzegać jako centra rozwoju cywilizacyjnego Polski i jako układ motoryczny rozwoju regionalnego, funkcje metropolitalne, spełniane przez te ośrodki w przestrzeni regionalnej krajowej i europejskiej to napęd dla przyszłego rozwoju Polski.
Chciałbym zająć się pierwszym elementem, tj. rozwojem regionalnym Polski, dając najpierw krótką wykładnię tego, o czym mówimy, a następnie zinterpretować rozwój regionalny Polski w ciągu minionego okresu oraz podać płynące stąd wnioski.
Chciałbym, abyśmy przez rozwój regionalny rozumieli trwały wzrost. Posłużę się tu roboczą definicją zespołu zadaniowego do spraw rozwoju regionalnego Polski po poddaniu jej pewnej redakcji. Rozwój regionalny to trwały wzrost trzech elementów: potencjału gospodarczego regionów, ich siły konkurencyjnej oraz poziomu i jakości życia mieszkańców. Jednakże aby nie było podejrzenia o to, że rozwój regionalny jest czymś wyizolowanym w stosunku do wspólnoty narodowej, dodaje się tu, że jest to trwały wzrost, przyczyniający się do rozwoju całej wspólnoty narodowej.
Chciałbym jednocześnie zwrócić państwa uwagę na to, że takie generalne określenia jest niewystarczające, i podać główne składowe pojęcia rozwoju regionalnego, które powinniśmy uwzględniać, mówiąc konkretnie o rozwoju regionalnym Polski. Jest siedem głównych części składowych rozwoju regionalnego. Wymienię je kolejno: wzrost gospodarczy i zatrudnienie, wzrost dobrobytu i jakości życia, wzrost atrakcyjności inwestycyjnej regionów, procesy innowacyjne i dywersyfikacja struktury gospodarczej regionów, ekorozwój i polepszanie życia w regionach, rozwój usług społecznych, zwłaszcza usług społecznych wyższego rzędu i kapitału ludzkiego, oraz wzbogacenie tożsamości i procesy integracji regionalnej.
Jest tak, że Polskę trzeba jednak pozszywać i to pozszywać bardzo mocno, dlatego że procesy integracyjne, jakie następują w chwili obecnej, to są procesy na zasadzie ruchów społecznych, a nie na zasadzie wzmacniania tych procesów poprzez wzmocnienia typu instytucjonalnego. Jest to ogromnie ważna kwestia. W chwili obecnej są to przede wszystkim ruchy regionalne występujące na Pomorzu, w Wielkopolsce, Małopolsce i na Górnym Śląsku.
I teraz komentarz do rzeczywistości polskiej. Otóż jeśli podsumować procesy transformacji strukturalnej z ostatnich sześciu czy siedmiu lat, to jakie można wyróżnić główne tendencje na tle tych głównych składowych rozwoju regionalnego?
Trzeba na wstępie powiedzieć, że w polityce makroekonomicznej kategoria rozwoju regionalnego nie była uwzględniana. Trzeba sobie zdawać sprawę z tego, że to, co identyfikujemy jako rozwój regionalny, jest wynikiem zachowań i działań mi- kroekonomicznych firm i inwestorów. Natomiast to nie była kategoria świadomie kreowana, kształtowana czy wspierana. To jest ważne stwierdzenie.
Warto zwrócić uwagę na kilka tendencji. Po pierwsze, rozwój gospodarczy następował w ograniczonej liczbie województw i równocześnie w dużej liczbie województw w dalszym ciągu stopa bezrobocia kształtuje się powyżej przeciętnej krajowej. Można też stwierdzić, że relatywnie wysoki jak na warunki polskie poziom zamożności utrzymuje się w województwach ag- lomeracyjnych i w województwach, które można strukturalnie określić jako surowcowo-energetyczne. Są to województwa: płockie, piotrkowskie, legnickie i katowickie.
Nie nadużyję sformułowania, jeżeli powiem, że wzrost poziomu życia na pozostałym obszarze Polski jest słabo zauważalny. W związku z tym są takie, a nie inne zachowania społeczne, które obserwujemy w ciągu minionych siedmiu lat. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową publikuje od 1993 roku listy rankingowe województw, jeżeli chodzi o poziom atrakcyjności inwestycyjnej. Ta atrakcyjność występuje głównie w województwach o najwyższym poziomie rozwoju i równocześnie jest bardzo duża liczba województw, które znajdują się poza zasięgiem zainteresowania i obecności inwestorów i firm zagranicznych.
Warto też zwrócić uwagę na trzeci proces, który dotyczy tej składowej nazwanej "procesy innowacyjne". Procesy te skupiają się w niewielkiej liczbie województw aglomeracyjnych, bo nie we wszystkich, a tylko w niektórych z nich pojawiają się takie instytucje, jak centra technologiczne czy centra przedsiębiorczości i innowacji. Są to nowe instytucje z otoczenia biznesu, które są ważne z punktu widzenia tego potencjału endogenicznego rozwoju, ale i rozwoju technologicznego.
Zwracam też uwagę na dwie zasadnicze trudności w rozwoju regionalnym Polski. Sądzę, że - po pierwsze - jest to trudność w rozwijaniu usług społecznych wyższego rzędu w skorelowaniu z pomnażaniem kapitału ludzkiego.
Po drugie, jest to trudność we wzbogacaniu tożsamości kulturowej poszczególnych obszarów i integracji zbiorowości re- gionalnych. Mamy do czynienia z niskim poziomem kulturowym gmin, z zamykaniem się gmin w swoich opłotkach, z tym "totolotkowym" poszatkowaniem Polski na 49 województw, co nie służy procesom integracyjnym. To nie jest tylko mój osobisty pogląd.
Chciałbym wrócić do tezy końcowej, dotyczącej pierwszego składnika koncepcji polityki regionalnej, mianowicie, że jednak powinniśmy sobie uświadomić, iż stawką strategiczną w reformie ustroju terytorialnego jest rozwój regionalny. Może on być lepszy lub gorszy, szybszy lub wolniejszy w zależności o tego, jaki będzie ustrój terytorialny, tzn. co będzie oznaczała podmiotowość regionów i jak będzie skonstruowana siatka polskich regionów.
Według mnie warunki i możliwości, jakie stworzy upodmiotowienie regionów, czy też powinno stworzyć upodmiotowienie regionów, to są warunki i możliwości dla czterech podstawowych rzeczy.
Po pierwsze, chodzi o wspieranie i rozwój przedsiębiorczości oraz inicjatyw lokalnych w regionach. Po drugie, wzmacnianie potencjału innowacyjnego i siły konkurencyjnej regionów. Po trzecie, rzeczywista promocja gospodarcza, kulturalna i turystyczna regionów. Po czwarte, posługiwanie się w regionach systemem zachęt dla inwestorów. I na to chciałbym państwu zwrócić uwagę.
Omówię teraz drugi składnik zarysu koncepcji, a mianowicie konkurencyjność regionów. Jeśli chodzi o konkurencyjność regionów, odbyło się na ten temat wiele spotkań i początkowo podejrzewano nas, że jest to jakiś wytrych czy jakaś kategoria, która nie ma racji bytu w układach przestrzennych, regionalnych. Dlatego więc chciałbym zwrócić uwagę na to, co w bardzo prosty sposób należy rozumieć pod pojęciem konkurencyjności regionów. Są tu dwa podstawowe składniki.
Pierwszy polega na tym, że ponieważ operując pojęciem siły konkurencyjnej zawsze się mówi o przewadze, tzn., że jest przewaga jednych regionów nad innymi, chodziłoby o to, aby polskie regiony budowały swoją przewagę nad regionami krajów członkowskich Unii, nad regionami krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Cały czas mówimy o konkurencyjności międzynarodowej polskich regionów.
Ta przewaga konkurencyjna wynika z dwóch elementów. Pierwszym jest stwarzanie firmom i inwestorom korzyści lokali- zacyjnych, korzyści aglomeracyjnych, udogodnień infrastrukturalnych, udogodnień usługowych. Musi być więc atrakcyjne otoczenie regionalne. Drugim elementem tej przewagi konkurencyjnej jest baza ekonomiczna poszczególnych obszarów, a tę bazę tworzą sektory narodowe i międzynarodowe w tych regionach, i to te sektory, które mają dobre perspektywy rynkowe i technologiczne w przestrzeni europejskiej.
Chciałbym przytoczyć kilka danych o wynikach badań. W ośrodku katowickim podjęto próbę badania stopnia konkurencyjności regionów w dwóch różnych momentach czasowych: w momencie, kiedy przechodziliśmy do tworzenia warunków gospodarki rynkowej, czyli na przełomie lat 1989-1990, oraz w momencie przełomu lat 1994-1995 ze względu na dostępność danych statystycznych.
Prezentowany układ konkurencyjny opiera się na danych o zasobności i aktywności. W momencie startu na przełomie lat 1989 i 1990 mieliśmy dwóch liderów z wysokim, jak na warunki polskie, poziomem konkurencyjności, a mianowicie województwo warszawskie i województwo krakowskie. Mieliśmy też 6 województw o bardzo niskiej pozycji konkurencyjnej, a mianowicie województwa: toruńskie, ostrołęckie, ciechanowskie, zamojskie, krośnieńskie i włocławskie.
Proszę zobaczyć, co stało się po upływie kilku lat. Dzieje się coś niebezpiecznego, bo w grupie województw liderów, które osiągnęły poziom województw o wysokiej sile konkurencyjnej, tzn. warszawskiego i krakowskiego, znalazły się województwa: poznańskie, szczecińskie, wrocławskie. Zaczyna się więc kształtować pewien układ metropolitalny i równocześnie aż do 18 rozszerzyła się grupa województw, które mają bardzo niską siłę i pozycję konkurencyjną. Oznacza to, że te tendencje nie są specjalnie optymistyczne.
Cóż można powiedzieć w podsumowaniu tego elementu koncepcji? Jeśli bliżej zanalizować potencjały rozwojowe i potencjały aktywności regionów, to można powiedzieć, że należy wyróżnić trzy zasadnicze układy konkurencji w przestrzeni polskiej.
Pierwszy taki układ - to jest układ konkurencji w całym zbiorze 49 województw. Drugi - to jest układ konkurencji wewnątrz grupy województw aglomeracyjnych. Trzeci układ konkurencji - to jest układ w zbiorze województw ościennych.
W odniesieniu do tych trzech układów konkurencji rysują się trzy możliwe strategie konkurencji w przestrzeni polskiej. Możliwa jest, po pierwsze, strategia, którą można określić jako strategię promocji gospodarczej, kulturalnej i turystycznej każdego z osobna województwa, nakierowaną na przyciąganie firm i inwestorów zewnętrznych, czyli głównie zagranicznych. Wszyscy walczą w tej przestrzeni o inwestorów i o firmy.
Po drugie, jest to strategia, która w małym zakresie jest stosowana, ale którą powinniśmy dostrzegać z punktu widzenia polityki regionalnej i wspierać. Jest to strategia proinnowacyjna, która obejmuje istniejące albo też alternatywne działalności w sektorze prywatnym, w sektorze usług oraz w sektorze małej i średniej przedsiębiorczości.
Po trzecie, jest to strategia najprostsza, która właściwie dotyczy wspierania przedsiębiorczości oraz sektora małych i średnich firm, głównie w aspekcie tworzenia nowych miejsc pracy. Tam, gdzie jest w dalszym ciągu wysoka stopa bezrobocia, znacznie przekraczająca przeciętną krajową, musi być silny nacisk na wspieranie nawet tego prymitywnego biznesu i małej przedsiębiorczości.
Ogłoszony ostatnio raport Unii na temat przedsiębiorczości bardzo nisko plasuje Polskę w gronie innych państw Europy Środkowej i Wschodniej. Warto byłoby, aby politycy gospodarczy, również ci, którzy w różnych resortach usiłują prowadzić politykę regionalną i aktywnie walczyć z bezrobociem, przyjrzeli się dokładnie, jak to jest właściwie z tym sektorem małej przedsiębiorczości. Jest to tak krucha struktura, że można tu z dnia na dzień zwinąć interes, dlatego że w 60 czy 70 proc. to jest interes prowadzony w domu, bez etatowo zatrudnionych profesjonalistów i bez wyposażenia i kapitału. Reguły działania określane są tak, że panuje przekonanie, iż dostępność do kapitału niczego dobrego nie wróży, że podtrzymuje się politykę fiskalizmu. Nie chcę tego rozwijać, ale jest to poważna kwestia.
Trzeci element polityki regionalnej - to zróżnicowanie regionów. To, co mam tu do powiedzenia, na pewno wywoła reakcję i powinno wywołać, bo chciałem w tym miejscu swoją wypowiedź trochę zaostrzyć. Uważam, że jeżeli jest prowadzona autentyczna dyskusja, to nie trzeba używać żadnych populistycznych argumentów, mimo że takie argumenty formułowane są także przez środowiska naukowe, co z przykrością stwierdzam.
Zrobię tu jeszcze jedną dygresję. Spróbowaliśmy połączyć wyniki badać ośrodka warszawskiego i ośrodka gdańskiego, jeżeli chodzi o poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionów. Była też ekspertyza robiona przez ośrodek krakowski na użytek zespołu zadaniowego według metody wzorca rozwoju.
Wszystkie te badania były robione innymi metodami, a wynik jest zbliżony, a to o czymś świadczy. Mamy również ostatni ranking Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. Różnice polegają na tym, że w tym badaniu gorzej wypadają dwa województwa: katowickie i łódzkie. W tym badaniu według mnie w sposób nieuzasadniony wysoko plasuje się województwo katowickie. To samo dotyczy województwa łódzkiego.
Jeśli chodzi o zróżnicowania regionów, to chciałbym nawiązać do tego, o czym mówili przedmówcy. W toku badań relacji Polska - Unia Europejska w zakresie kształtowania modelu polityki regionalnej przygotowaliśmy dwa scenariusze: pesymistyczny i optymistyczny. Z punktu widzenia gry politycznej widać, że oscylujemy przy scenariuszu optymistycznym w zależności od tego, kto do nas przyjeżdża i przemawia w Sejmie czy prowadzi inne rozmowy polityczne.
Z drugiej strony, jest twarda rzeczywistość unii walutowej, twarda rzeczywistość procesów dostosowawczych i wtedy zaczynamy skłaniać się do scenariusza pesymistycznego, z którego wynika, że możemy liczyć na wejście do Unii, ale po 2000 roku. Osobiście uważam, że im prędzej to nastąpi, tym będzie dla nas lepiej, bo my jako Polacy mamy coś takiego w genach, że dopóki nas się nie przyciśnie, to raczej samo się nic nie dzieje. Jest to taki element naszej natury.
Jeżeli mówimy o zróżnicowaniach, jeśli mówimy o standardach, to wyróżnijmy trzy poziomy: Unia Europejska, Polska i regiony. Jeśli chodzi o Unię Europejską, to przedstawił to bardzo dobrze pan dr Kozak, który tym się zajmuje na co dzień, podobnie jak i jego Agencja. Chciałbym tylko przypomnieć, że jeśli mamy mówić o jakichś standardach, to musimy się trzymać celów europejskiej polityki, kryteriów wybieralności obszarów i musimy uwzględniać to, co dzieje się w obrębie funduszy strukturalnych. To jest pewien standard i nie ma potrzeby mnożyć bytów.
Jeśli chodzi o Polskę, to wreszcie musimy powiedzieć, że albo ta nasza polityka to jest ni pies, ni wydra, albo to istotnie będzie polityka regionalna i będzie się mieć prawo tak to nazywać. To, co jest teraz, nie jest żadną polityką regionalną. Musimy więc mówić o podmiocie, instytucjach i instrumentach, musimy wreszcie powiedzieć, jaką rolę - jeśli rzeczywiście konstruujemy tę politykę - mają odgrywać centra rozwoju cywilizacyjnego, a więc ośrodki i zespoły metropolitalne, bo to jest to, co napędza i jest siłą motoryczną rozwoju.
Musimy też w obszarze Polski zidentyfikować te trzy typy obszarów: regiony słabo rozwinięte, regiony przemysłowe i obszary wiejskie oraz regiony przemysłowe i obszary wiejskie przeżywające regres podstawowej bazy ekonomicznej.
Jest jeszcze trzeci element, a mianowicie upodmiotowienie regionów w ramach polityki rozwoju regionalnego, zakładając, że nie najważniejsza jest polityka regionalna uprawiana przez państwo, ale polityka rozwoju regionalnego na poziomie regionów. Tam trzeba szukać argumentacji, jaki ma być ustrój terytorialny i jaka ma być siatka administracyjna kraju. Mówić trzeba o kompetencjach decyzyjnych, o zasobach majątkowych i o budżecie, ale nie trzeba zaczynać od budżetu. Nie należałoby zmieniać tej kolejności.
Jeżeli chodzi o zróżnicowania regionalne, chciałbym przedstawić wyniki badań ośrodka poznańskiego. Z punktu widzenia różnych ekspertyz można w Polsce wyróżnić dwie struktury makroregionalne. Jeśli mówię o identyfikacji struktury makroregionalnej w przestrzeni polskiej, to mam na myśli wyróżnienie pewnych typów strukturalnych i opieram się tu na wynikach badań poznańskich.
Na Polskę trzeba popatrzeć jako na obszar, gdzie można wyodrębnić cztery typy strukturalne. Pierwszym typem strukturalnym jest Warszawa i województwo warszawskie. Jest to odrębny typ regionu o najbardziej zaawansowanej strukturze. Drugi typ to jest obszar Polski centralnej poza Warszawą, w większości o tradycyjnej strukturze. Jest to pewien interior, z czego musimy sobie zdawać sprawę. Jeżeli Warszawa i województwo warszawskie są zamknięte w pewnych granicach, to nie następuje rozprzestrzenianie się procesów rozwojowych. Jest to skutek ujemnego oddziaływania granic administracyjnych.
Następny typ - to Polska zachodnia i Polska północna, gdzie struktura ma charakter bardziej nowoczesny. I wreszcie - jest Polska południowa i Polska wschodnia, które mają najbardziej tradycyjny typ struktury. Taki jest pierwszy układ makrostrukturalny i makroregionalny.
Drugi układ w ocenie ekspertów jest taki, że - po pierwsze - w środku Polski mamy dwie silne enklawy: Warszawa i Łódź, po drugie - mamy Polskę zachodnią z silnymi aglomeracjami, po trzecie - mamy Polskę wschodnią, a więc obszary po prawej stronie Wisły z czterema metropoliami regionalnymi, które trzeba wzmacniać, bo one mają ważną rolę do odegrania w relacji do krajów za wschodnią granicą. Po czwarte, mamy do czynienia z Polską centralną poza wymienionymi dwiema enklawami.
Gdyby próbować dokonać takiej prospektywnej diagnozy i określić scenariusz zarysowanej tu struktury makroregionalnej. Można powiedzieć, że do tej pory był to niezrównoważony rozwój regionalny, silnie spolaryzowany. W ocenie ekspertów z kilku ośrodków ten silnie spolaryzowany rozwój będzie się pogłębiał, tzn., że jest to scenariusz ostrzegawczy, bo na stare zróżnicowania regionalne będą się nakładać nowe zróżnicowania.
Powinna tu nastąpić interwencja przy pomocy polityki regionalnej państwa w odniesieniu do Polski wschodniej i wyróżnionej części Polski południowej oraz tego interioru, który jest poza dwiema enklawami: Warszawą i Łodzią.
W wyniku upodmiotowienia regionów powinna zafunkcjonować polityka rozwoju regionalnego silnych województw jako dużych regionów, które są zdolne wspierać rozwój regionalny w oparciu o metropolie. Można z tym dyskutować, ale należy to robić w sposób rzeczowy, a nie emocjonalny.
Trzeba mieć wizję rozwoju bardziej zróżnoważonego, aby te ośrodki i zespoły metropolitalne mogły być swego rodzaju ośrodkami i zespołami równowagi, budowania bardziej zrównoważonego układu regionów. W strategii rozwoju regionalnego Polski można zwrócić uwagę na dwa punkty ciężkości.
Na poziomie narodowym, czyli w polityce interregionalnej tym punktem ciężkości powinno być wzmacnianie wewnętrznych potencjałów rozwojowych regionów słabo rozwiniętych. Trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę na kreowanie szans dla obszarów marginalizujących się, bo tam jest największe ryzyko społeczno-polityczne.
W obrębie polityki interregionalnej ważnym elementem powinno być wspieranie procesów restrukturyzacji na dwóch typach obszarów: na obszarach o tradycji przemysłowej oraz na obszarach wymagających restrukturyzacji rolnictwa wynikającej z rozdrobnionego rolnictwa, czy też z upadku PGR-ów i nie spełniania tej funkcji przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa i Agencję Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa.
Jeżeli chodzi o poziom regionalny, to ten punkt ciężkości dotyczy wzmacniania siły konkurencyjnej regionów, rozbudowy infrastruktury intelektualnej i potencjału innowacyjnego na tych obszarach, a także w odniesieniu do tych metropolii, które na starcie są w gorszej sytuacji.
Poseł Małgorzata Ostrowska: Dziękuję panu profesorowi. Chciałabym przypomnieć, że w pierwszej części dyskusji wyrażono pogląd, iż nie należy opierać rozwoju regionalnego tylko i wyłącznie na dużych ośrodkach, a trzeba stwarzać równe szanse dla wszystkich, nawet tych, najmniejszych podmiotów. Postawienie tej tezy przez pana profesora jest bardzo interesujące i zachęcam, aby w dyskusji wymienić na ten temat poglądy. Proszę bardzo o zabranie głosu kolejnego naszego referenta.
* * *
Prof. dr hab. Marcin Rościszewski
Centrum Studiów Europejskich
Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania
Polska Akademia Nauk
Funkcjonowanie polskich regionów granicznych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej - próba prognozy ge- opolitycznej
Pierwsza moja refleksja jest taka, że jeżeli rozpatrujemy problemy naszych obszarów przygranicznych czy rozwoju stosunków transgranicznych, musimy mieć stale na uwadze, iż ten rozwój nastąpił dopiero kilka lat temu. Jeżeli chcemy porównywać nasze obszary graniczne czy transgraniczne, ich rozwój i dynamikę z innymi podobnymi obszarami europejskimi, nie wolno zapominać, że te obszary europejskie mają już kilkanaście czy kilkadziesiąt lat historii.
Jeżeli chodzi o formowanie się regionów, czy tzw. euroregionów w państwach Europy zachodniej, to większość z nich powstała na tym szwie, który zaraz po wojnie starano się zacerować między zwyciężonymi Niemcami, a krajami zwycięskimi, tzn. Francją, Holandią, Belgią oraz Danią. Te regiony bardzo efektywnie się rozwijają. Trzeba powiedzieć, że tkwi w nich duża siła.
Kiedyś informowano mnie podczas wizyty w euroregionie holendersko-niemieckim, że wiele inicjatyw, nawet prawnych, czy rozwiązań prawnych dokonanych na szczeblu społeczności lokalnych czy regionalnych zostało następnie wprowadzonych do systemu prawnego poszczególnych państw. Jest to ciekawy przykład dużej siły inspirującej takiego regionu.
Kiedy dzisiaj zanikają w krajach zachodnich granice, mamy do czynienia z euroregionami, które kiedyś dzieliła granica, a obecnie tej granicy tam nie ma. W związku z tym obserwujemy wiele budynków straży granicznej czy celnej, obecnie pustych i zamkniętych na kłódki. Problem bezrobocia celników był już od dawna zasygnalizowany w wielu różnych państwach Europy. To również musimy brać pod uwagę przy rozpatrywaniu czy klasyfikacji lub typologii naszych regionów.
Z punktu widzenia typologii jest to konieczne do zrobienia; trzeba nasze granice bardzo silnie zróżnicować. Po pierwsze, mamy granicę z Niemcami, a więc granicę między pełnym członkiem Unii Europejskiej i samą Unią Europejską a Polską - członkiem tylko stowarzyszonym z Unią. Mamy tu widoczne i spektakularne euroregiony: Nysa - Szprewa, PRO-Europa - Viadrina i Pomerania.
Jeżeli chodzi o euroregion Nysa, uczestniczą tam trzy państwa, bo i Czechy. Jeżeli chodzi o Pomeranię, to w perspektywie widzi się udział Danii (wyspy Bornholm) oraz Szwecji (prowincji Skania) w ramach większego czteropaństwowego euroregionu.
Na granicy zachodniej z Niemcami mamy do czynienia z sytuacją asymetryczną, wziąwszy pod uwagę przede wszystkim potencjał gospodarczy Niemiec i potencjał gospodarczy Polski. Ta asymetria na tej granicy jest łagodzona przez niedorozwój dawnych obszarów NRD. Jak słyszeliśmy z ust pana wojewody szczecińskiego, w tym euroregionie Pomerania po stronie niemieckiej, z którą graniczy Szczecin, bezrobocie sięga 50 proc., a u nas jest nieporównywalnie mniejsze.
Mówiąc o tej typologii, trzeba wspomnieć o handlu przygranicznym, który jest bardzo dynamiczny, o jego ewolucji i o pewnych nowych zjawiskach, mianowicie o tym, że nie tylko pewne sumy pieniężne wpływają do nas, ale tak samo od nas odpływają na zakupy w Niemczech. Później następuje jak gdyby reeksport i tworzą się tu całe mechanizmy wymiany i współpracy w tym zakresie.
Przy każdym z tych przejść granicznych stworzyły się mniejsze lub większe obszary targowiskowe, które w sumie dają kasie państwowej wpływy rzędu ok. 4 mld dolarów rocznie. To jest suma, która się liczy. Być może, jest to suma nieco mniejsza.
Na tej granicy trzeba widzieć także rolę tych dwóch wielkich korytarzy komunikacyjnych równoleżnikowych, łączących Europę Zachodnią poprzez Polskę z krajami Europy Wschodniej i następnie terytoriami Rosji. Obok wielkich korytarzy musimy widzieć również rozwijającą się ciągle infrastrukturę tych średnich czy mniejszych przejść granicznych, które - jak wykazują różnego rodzaju badania i ankiety - bardzo silnie wpływają na rozwój tych regionów i regioników przygranicznych. Być może, ta infrastruktura w pewnym momencie zacznie znikać.
W związku z tym trzeba by się przyjrzeć pewnym dzisiejszym inwestycjom i ocenić czy one mogą być mniej kosztowne. Trzeba spojrzeć na przyszłość tych obszarów po stronie polskiej, kiedy po naszym przystąpieniu do Unii Europejskiej nie będą potrzebne pewne urządzenia czy budynki. Pojawiają się też pewne obawy, że te obszary zostaną wykupione przez stronę niemiecką. W wyniku tego efektu asymetrycznego rozwoju będziemy mieli tu do czynienia z rozwojem różnego rodzaju funkcji, przede wszystkim wypoczynkowych, a następnie turystycznych.
Jeżeli chodzi o działalność gospodarczą, to już obecnie - również na podstawie różnego rodzaju ankiety - okazuje się, że mamy tu do czynienia nie tylko z inwestycjami wyłącznie niemieckimi, ale także z konkurującymi z nimi inwestycjami z innych krajów europejskich - z Holandii, Belgii czy Danii, co stanowi o pewnym zróżnicowaniu gospodarczym tego obszaru.
Niemiecki odcinek naszej granicy stanowi jak gdyby jeden typ, który można tu wyróżnić.
Drugim takim typem jest nasza granica z Czechami, dlatego że mamy tu do czynienia z wieloma inicjatywami porozumień i współpracy transgranicznej, ale między dwoma państwami, w tej chwili stowarzyszonymi z Unią. Ponieważ szanse stania się pełnymi członkami Unii dla Czech i dla nas są mniej więcej równe, to wraz z wejściem do Unii będziemy mieli trochę innego rodzaju problemy z rozwojem gospodarczym tych obszarów przygranicznych i tej współpracy transgranicznej.
Dzisiaj widzimy dość intensywne pogłębianie się tej współpracy między społecznościami i samorządami lokalnymi czy regionalnymi, ale równocześnie obserwujemy pewną asymetrię, jaka tutaj występuje na korzyść Polski, biorąc pod uwagę zakres zaawansowania przekształceń gospodarczych, jakie następują w Polsce i jakie następują w Czechach.
Ponadto obserwujemy różnice w dynamice zachowań ludzi. Gdy jedzie się z Polski do Czech gdzieś w okolicach Ostrawy czy Kudowy, to po stronie polskiej widać w poszczególnych miejscowościach, wioskach czy miasteczkach niesłychaną aktywność gospodarczą, a gdy przejeżdżamy na stronę czeską, panuje tam cisza i spokój, nic się tam nie dzieje, nie widać tej dynamiki rozwoju przygranicznego, jaki występuje po stronie polskiej.
Dla tej współpracy poważne znaczenie mają powiązania komunikacyjne Północ-Południe, które istnieją. Duże nadzieje wiążę z realizacją budowy autostrady A-2, a także z dalszym rozwojem regionalnej organizacji środkowoeuropejskiej CEFTA, do której należą zarówno Czechy, jak i Polska. Ocena przyszłości może tu być pozytywna, będziemy tu mieli do czynienia z sukcesywnym rozwojem tych stosunków transgranicznych i przygranicznych.
Osobno trzeba oceniać sytuację na granicy ze Słowacją. Dotychczas mamy dosyć dobry rozwój współpracy transgranicznej z tym krajem. Obecnie nasze obydwa kraje stowarzyszone są z Unią Europejską, niemniej jednak trzeba brać pod uwagę prawdopodobne opóźnienie wejścia Słowacji do Unii, co może z kolei komplikować w przyszłości wzajemną współpracę. Tu trzeba też brać pod uwagę przyszłe opcje polityczne samej Słowacji.
Czy to będzie opcja neutralności, czy to będzie opcja otwarcia na procesy integracyjne z Europą, czy też powstanie trzecia opcja, jakiegoś uzależnienia się od Rosji, czego już dzisiaj pewne elementy zaczynamy obserwować, a co byłoby może najniebezpieczniejsze dla całego regionu Europy Środkowej i oczywiście dla stosunków polsko-słowackich.
Problemem utrudniającym tę współpracę słowacko-polską jest problem komunikacji: bardzo mała przepustowość dotychczasowych linii komunikacyjnych, drogowych i kolejowych, konieczność podjęcia dużych inwestycji, ażeby zapewnić rozwój obsługi narastającego ruchu, przede wszystkim towarowego, co wiąże się z dobrze rozwijającymi się stosunkami w ramach CEFTA.
Jeszcze dwa słowa na temat euroregionu Karpaty, w którym uczestniczą Słowacja, Polska, sąsiadująca z nimi Ukraina oraz Węgry. Nie chcę szeroko omawiać tego problemu. Trzeba chyba powiedzieć rzetelnie, że dopóki były fundusze z zewnątrz na wspomaganie funkcjonowania tego euroregionu Karpaty przez dwie czy trzy fundacje, to miała miejsce jakaś współpraca. Obecnie, kiedy te środki pomocowe się kończą, wygasa również aktywność tego euroregionu, trzeba zgodzić się z opinią, że był on nie tylko z punktu widzenia geograficznego, ale i regionalnego swoistym dziwolągiem. Został on mianowicie założony na mocy decyzji politycznej ministrów spraw zagranicznych, a ponadto Słowacja jako środkowy człon weszła do tego euroregionu, ale jako członek stowarzyszony, a więc niepełnosprawny.
Jeżeli chodzi o Ukrainę, to początkowo do tego euroregionu należały dwa obwody ukraińskie: użgorodzki i lwowski, potem doszedł jeszcze obwód iwano-frankowski, a następnie jeszcze jeden, a więc faktycznie pół Ukrainy Zachodniej. Cały ten euroregion przecięty jest łukiem Karpat, co jest bardzo poważnym utrudnieniem komunikacyjnym, i dostać się można do niego albo przez terytorium Ukrainy, albo przez środkową część koło Muszyny, albo innymi trudno przejezdnymi przejściami. Nic dziwnego, że ten euroregion nie mógł normalnie funkcjonować.
Teraz chciałbym kilka słów powiedzieć o granicy z Litwą. Jest to też kraj stowarzyszony z Unią, podobnie jak Polska. Tutaj współpraca transgraniczna jest dopiero w zalążkach, mamy tu do czynienia z projektem badawczym euroregionu Niemen i jeszcze nie wiadomo, co z tym projektem projektu się zrobi z tego względu, że mają tu wejść obszary z czterech krajów: Polski, Obwodu Królewieckiego, Litwy i Białorusi. Jak te cztery strony będą mogły ze sobą fizycznie rozmawiać, dotychczas jeszcze nie wiadomo, chociaż pewne wstępne doświadczenia po rozmowach, szczególnie z Białorusią, nie są zachęcające, mówiąc bardzo delikatnie.
Na granicy polsko-litewskiej niesłychanie ważnym elementem jest Via Baltica - uruchomienie tej komunikacji kolejowej i drogowej, tego korytarza komunikacyjnego o wymiarze już dzisiaj europejskim, który łączy trzy kraje bałtyckie i umożliwia im dostęp do europejskiej sieci komunikacyjnej z pominięciem terytorium rosyjskiego. Dojście do tej sieci odbywa się na terenie Polski, co oznacza, że rola tego sąsiedztwa, ważna oczywiście dla Litwy, ważna jest i dla nas. Nie mówię tu o innych zagadnieniach, które mają też znaczenie dla dalszych stosunków polsko-litewskich.
W tej współpracy mamy jednak pewien niebezpieczny zgrzyt w postaci powstania tego geopolitycznego węzła suwalskiego, tj. projektu korytarza suwalskiego między Białorusią a Obwodem Królewieckim poprzez terytorium Polski. Nie będę omawiał tego zagadnienia, ale użycie przeze mnie terminu "Suwalski węzeł geopolityczny" już w tej chwili wydaje mi się coraz bardziej aktualne, ponieważ mamy tu do czynienia z pewnym projektem politycznym i wojskowo-politycznym ze strony Rosji, a z drugiej strony mamy do czynienia z trasą i ważnym korytarzem komunikacyjnym Północ-Południe.
Przecięcie się tych dwóch kompleksów zagadnień stwarza na obszarze naszej Suwalszczyzny niesłychanie złożoną sytuację. Jest to problem o dużym znaczeniu nie tylko krajowym, ale i międzynarodowym. W aspekcie tego węzła geopolitycznego trzeba również rozpatrywać nasze sąsiedztwo z Rosją, czyli z Obwodem Królewieckim i z Białorusią.
Omawiam te sprawy łącznie, ponieważ - jak wiadomo - ostatnio Białoruś została z powrotem zwasalizowana przez Rosję i te inicjatywy korytarza suwalskiego oraz pewne trudności stwarzane przez Białoruś we współpracy transgranicznej z Polską nie odbywają się bez wiedzy i bez generalnej akceptacji władz rosyjskich. Mogą być pewne inicjatywy o charakterze regionalnym, ale w zasadzie bez zgody Rosji niczego Białoruś nie podejmie.
Można tu podać przykład inicjatywy, która miałaby niesłychanie ważne znaczenie dla współpracy transgranicznej między Polską i Białorusią, a mianowicie zamierzenie odbudowy ok. 20-kilometrowego odcinka Kanału Augustowskiego. Umożliwiłoby to stworzenie przepięknego szlaku turystycznego o znaczeniu europejskim na terenie tzw. "Zielonych Płuc" Polski i projektowanych "Zielonych Płuc" Europy. Ta inicjatywa nie może się doczekać realizacji, mimo że prywatni amatorzy odbudowy Kanału znajdują się nawet na terenie Białorusi i mówią, że jeżeli tylko będzie zezwolenie, to sami sfinansują odbudowę dwóch czy trzech śluz, aby można było korzystać z tego pięknego szlaku turystycznego. Takich projektów jest więcej, ale strona białoruska na żadne z nich, jak dotąd, nie zezwala.
Jest też kwestia współpracy z samym obwodem królewieckim. W tej chwili wydaje się, że ta współpraca funkcjonuje względnie dobrze. Stosunki między Polską a Królewcem są poprawne, następuje rozwój handlu i różnej aktywności gospodarczej. Niemniej jednak trzeba zwrócić uwagę na wspomniany tu przez pana prezydenta Elbląga przykład tego miasta. Elbląg mógłby się daleko szybciej rozwijać, gdyby wreszcie uregulowana została sprawa Cieśniny Pilawskiej. Sprawa ta ciąży na klimacie wzajemnych stosunków między obydwoma stronami. Są tu jednak możliwości dalszego rozwoju - tym bardziej, że mogłyby być one większe, gdyby przyszłość obwodu królewieckiego była w jakimś sensie określona.
W Instytucie Geografii Polskiej Akademii Nauk w czasopiśmie "Przegląd Geograficzny" opublikowałem artykuł dwóch kolegów, profesorów uniwersytetu w Królewcu, którzy przedstawili osiem wariantów geopolitycznych rozwiązania sprawy Królewca.
Preferowany jest wariant pierwszy, że ma to być nadal terytorium rosyjskie, niemniej jednak dopuszczają w rozważaniach naukowych różne inne możliwości. Wystąpić może tu jednak bardzo wiele różnych problemów i trudności, zwłaszcza jeśli Rosja postanowi przed przystąpieniem Polski do NATO trochę nas postraszyć i umieścić tam kilka nowych dywizji, czy też uruchomi nowe parki złomu wojskowego na terenie Królewca. Są to ogromne parki czołgów stojących często po prostu w krzakach, już dawno zardzewiałych, i nie wiem, czy nadają się jeszcze do użytku.
Jeżeli chodzi o granicę z Ukrainą, to ta granica ma dla nas szczególne znaczenie, podobnie jak szczególne znaczenie ma nasza współpraca z Ukrainą. Zgodzić się trzeba z powiedzeniem znanego dziennikarza, a dzisiaj już historyka brytyjskiego Timothy Garthona Asch'a, że Rosja posiadająca Ukrainę skazana jest na bycie imperium, a pozbawiona Ukrainy ma szansę stać się krajem demokratycznym.
Ukraina chce być krajem demokratycznym i chce być niezależna od Rosji. To w jakiś sposób rzutuje na nasze stosunki z Ukrainą. Dowodem dobrej współpracy transgranicznej jest uruchomienie w ub. roku euroregionu Bug między częścią granicy polsko-ukraińskiej a obwodami łuckim i wołyńskim i czterema naszymi województwami: lubelskim, chełmskim, zamojskim i tarnobrzeskim.
W ubiegłym tygodniu mieliśmy posiedzenie w Nałęczowie, gdzie odbyło się podsumowanie wyników badań prowadzonych w ramach grantu, przyznanego przez Komitet Badań Naukowych w celu zbadania problemów współpracy transgranicznej Polski i Ukrainy. Sama współpraca transgraniczna jeszcze nie rozwinęła się w sensie tego, co rozumiemy pod pojęciem współpracy w ramach euroregionu. Nie rozwinęła się m.in. dlatego, że występuje pewna asymetria organizacyjna.
Nasze samorządy terytorialne praktycznie nie mają podobnej rangi partnerów po stronie ukraińskiej. Bezpośrednia współpraca z tego powodu będzie jeszcze dość długo utrudniona, chociaż pewne decyzje, jak np. budowa filii fabryki kombajnów w Łucku, czy też innych polskich fabryk, a także początek unormowania systemu bankowego pomiędzy Polską i Ukrainą powinny już niedługo przynieść konkretne korzyści.
Moim zdaniem, najważniejszym elementem tej współpracy jest decyzja strony ukraińskiej, która uprawia swego rodzaju nacisk na stronę polską, aby uruchomić tzw. "Via Intermare", tj. korytarza komunikacyjnego między basenem Morza Czarnego a basenem Morza Bałtyckiego. Odcinki tego korytarza już na granicy polskiej po stronie ukraińskiej są bardzo intensywnie rozbudowywane. Myślę, że strona polska przejawia tu zbyt mało inicjatywy, aby zrównoważyć w pewnym sensie aktywność i działalność ukraińską.
Niemniej jednak ten korytarz już w tej chwili, w porównaniu z tradycyjnym korytarzem komunikacyjnym z Medyki do Lwowa, odgrywa coraz większe znaczenie. Pomijając ładunki masowe węgla kamiennego i rudy żelaznej, już teraz znacznie więcej towarów i ludzi przekracza granicę przez Hrebenne i Dorohusk niż przez Medykę. I to się stało w ostatnich 2 latach. Dynamika przemian jest tutaj bardzo duża i to trzeba brać pod uwagę.
Umożliwia to Ukrainie włączenie się do europejskiej sieci komunikacyjnej, bo dla Ukrainy jest to najkrótsza i najdogodniejsza droga do Niemiec. Strona polska też widzi w tym swój interes, ponieważ podjęto już decyzję, aby przyspieszyć budowę autostrady A-4 do granicy, polsko-ukraińskiej i wyprzedzić budowanie podobnej autostrady, ale po drugiej stronie łuku Karpat - przez Słowację i Czechy w kierunku Niemiec południowych i na Węgry.
Na tle tych moich uwag, może zbyt ogólnych, wydaje mi się, że znaczenie granicy wschodniej jest bardzo szczególne. Mówił już częściowo o tym pan prof. Szlachta. Musimy brać pod uwagę fakt, że następuje przesunięcie granicy Unii Europejskiej i NATO o 600 km na wschód, że mamy do czynienia z wejściem Polski do struktur euroatlantyckich i atlantyckich, że ta granica staje się granicą zewnętrzną Unii Europejskiej i NATO. Z drugiej strony mamy z geopolitycznego punktu widzenia dojście Rosji do granicy polskiej. Rosja też pokonała odległość 500 km od swojej formalnej granicy państwowej do granicy Białorusi z Polską.
Mamy na granicy wschodniej do czynienia z rozwojem współpracy polsko-ukraińskiej, która jest korzystna dla interesów obu naszych krajów, dlatego że powiązania Polski i Ukrainy mają dla nas, jak i dla Ukrainy, charakter strategiczny. Z kolei Ukraina dąży do coraz bardziej ścisłego powiązania się z europejskimi i euroatlantyckimi strukturami.
O problemach powiązań transgranicznych polsko-litewskich, też w tym aspekcie rosyjskim, nie wolno zapominać.
Na obszarze Polski wschodniej mamy do czynienia z tworzeniem się nowego układu komunikacyjnego, również o znaczeniu europejskim. Powstaje ważny problem strategiczny: czy w związku z przesuwaniem się granic Unii Europejskiej i NATO na wschód ta nasza granica wschodnia będzie ścianą, czy będzie bramą. Ścianą ta granica była przez 45 lat, a teraz staje się swego rodzaju bramą. Trudno przewidzieć, czy ona zostanie przymknięta całkowicie, czy tylko trochę. Osobiście myślę, że nie wolno dopuścić do tego, aby ta granica stała się ścianą.
Przesunięcie się europejskich procesów integracyjnych na wschód stwarza ogromne szanse rozwoju polskim terenom wschodnim. To z kolei powoduje, że konieczne jest objęcie wschodnich obszarów wzdłuż granicy wschodniej i północno-wschodniej specjalnym planem aktywnego rozwoju regionalnego. Tu aż się prosi utworzenie na tym całym obszarze wschodniej strefy aktywności gospodarczej, wspomaganej przez państwo.
Współpraca transgraniczna i aktywizacja wszystkich obszarów przygranicznych powinny stać się przedmiotem specjalnego zainteresowania zarówno ze strony parlamentu, jak i rządu. To nie są normalne regiony, ale obszary specjalne, bardzo ważne z punktu widzenia interesu państwowego, często także z punktu widzenia polityki zagranicznej państwa.
Nie można dopuszczać do takich sytuacji, że wojewoda suwalski został pozostawiony sam sobie wobec rosyjskiej propozycji przeprowadzenia korytarza eksterytorialnego. W tym przypadku była to jakaś pomyłka i niedopatrzenie, ale do tego nie wolno dopuszczać. Państwo musi sprawować opiekę nad obszarami przygranicznymi, a szczególnie dotyczy to obszarów wschodnich i północno-wschodnich kraju.
Poseł Małgorzata Ostrowska: Dziękuję panu profesorowi. Zapraszam do dyskusji.
Poseł Zygmunt Cybulski: Chciałbym wrócić do wystąpienia pana prof. Szlachty, który powiedział, że zasady polityki regionalnej zostały zapisane i określone w Traktacie Rzymskim. Zostało też określone w przybliżeniu pojęcia regionu. Pan profesor stwierdził, że regiony powinny mieć określoną podmiotowość w systemie państwa. I z tym się trzeba zgodzić.
Z drugiej strony prof. Klasik mówi, że ośrodki regionalne powinny być oparte o zespoły metropolitalne. W całym swoim wywodzie pan prof. Klasik nie ustosunkowuje się i nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem regionu. Pan po prostu przygotował materiał dla polityków, dla rządu i powiada: proszę bardzo, przepis na ciasto jest taki - i ten przepis pan świetnie przedstawił. Ja bym z tego coś wybrał i spróbował coś zaproponować, odnosząc się do Traktatu Rzymskiego w zakresie podziału regionalnego.
Zapytam teraz pana prof. Rościszewskiego. Jak pan widzi funkcjonowanie regionów przygranicznych w ramach systemu regionalnego państwa? Czy mają to być subregiony? Jak to się ma mieścić w określonym ładzie administracyjnym? Nie widzę propozycji w sprawie funkcjonowania określonych regionów administracyjno-gospodarczych, bo przecież mają to być samorządowe i samodzielne oraz w miarę jednorodne kulturowo obszary, które mają mieć określone cechy.
Była mowa o konkurencyjności regionów. Chciałbym zapytać, jaka ma być konkurencja między Wielkopolską i Śląskiem? Wielkopolska to przemysł i rolnictwo. Śląsk to tylko przemysł. W czym te regiony mają konkurować?
Witold Gintowt-Dziewałtowski: Z zainteresowaniem wysłuchałem wypowiedzi pana prof. Rościszewskiego i tym razem zgadzam się ze wszystkim od początku do końca. Chciałbym dodatkowo poinformować o inicjatywie, którą próbujemy zmaterializować w Elblągu i okolicy. W lutym odbyła się konferencja założycielska euroregionu, który nazwaliśmy roboczo "Jantar". Do tego euroregionu zadeklarowały przynależność przede wszystkim gminy nadmorskie z województw: słupskiego, elbląskiego, gdańskiego. Wymuszono na nas dołączenie do tego kompletu województwa olsztyńskiego i prawdopodobnie do eu- roregionu przystąpi województwo koszalińskie. Poza tym wejdzie w skład tego euroregionu Obwód Królewiedzki, przede wszystkim miasta: Kaliningrad i Bałtijsk. Wejdzie też Kłajpeda z Litwy i Giepaja z Łotwy. Zostało nam zasygnalizowane zainteresowanie Sankt Petersburga. Dołączy do tego obszar południowej Szwecji i prawdopodobnie Bornholm.
Szykuje się wielki euroregion i przyznam, że nie bardzo wiemy, jak się do tego zabrać. Zebranie organizacyjne ma odbyć się w maju w Kaliningradzie. Jest to inicjatywa zgłaszana wcześniej przez wszystkich uczestników konferencji, która odbyła się w Malborku.
Celem tej inicjatywy jest współpraca i kooperacja gospodarcza oraz lepsze wykorzystanie własnych środków i możliwości rozwojowych. W drugiej kolejności wszyscy potencjalni uczestnicy wspomnianej konferencji zakładają uzyskiwanie środków z europejskich funduszy pomocowych.
Wskazano już konkretne przykłady rozwijania współpracy przy budowie układów komunikacyjnych. Wspomniano tu o Via Baltica, ale nas bardziej interesuje Via Hanzeatica.
Jesteśmy przekonani, że korzyści, jakie można uzyskać z funkcjonowania tego euroregionu, a mam nadzieję, że w przyszłym roku dojdzie do usankcjonowania jego istnienia, będą na pewno przekraczały pożytki, jakie mogą osiągnąć gminy uczestniczące w tym przedsięwzięciu.
Deklaracja uczestnictwa i współpracy w tej inicjatywie padła również ze strony władz wojewódzkich oraz odpowiedników, przedstawicieli władz z innych państw, marszałków sejmików samorządowych, a także organizacji, które współpracują w dziedzinie współpracy transgranicznej. Te cele i zadania, które pan prof. Rościszewski wymienił, będą również realizowane przez nas, a przy dotychczasowych naszych doświadczeniach bardzo dobrej współpracy - również z gminami rosyjskimi, szczególnie w Bałtijsku i Kaliningradzie - będzie to bardzo ciekawe rozstrzygnięcie. Liczymy również na duże sukcesy ekonomiczne.
Poseł Wojciech Arkuszewski: Na wykresie, który pokazywał pan prof. Klasik, było widać, że województwo łomżyńskie spadło w ciągu 5 lat z poziomu najwyższej aktywności do poziomu najniższej. Rozumiem, że jest to jedyny przykład tak głębokiego spadku. Czy to nie w związku z tym, że państwo rozpatrują to łącznie na poziomie wojewódzkim, a być może należałoby rozpatrywać osobno poziom osiągany przez tereny miejskie i przez tereny wiejskie. To spowodowałoby zmianę relacji w ocenie aktywności między tymi terenami.
Pan prof. Rościszewski według mnie uzasadnił w swojej wypowiedzi, dlaczego nie może być euroregionu: dlatego że władze polskie nie mogą się zgodzić na przekazanie władzom lokalnym autonomii w punkcie tak drażliwym geopolitycznie.
Być może, nie zauważyłem tego fragmentu, ale nie usłyszałem niczego na temat Słowacji. Słowacja jest krajem, który znalazł się jak gdyby w autoizolacji. Jesteśmy jedynym sąsiadem Słowacji, który nie ma z nią żadnych konfliktów. Właściwie należałoby wystąpić z jakimiś inicjatywami granicznymi polsko-słowackimi, a nawet jak ich nie ma, to należałoby je zaplanować. Czy coś się robi w tej dziedzinie?
Zdzisław Olszewski: Chciałbym nawiązać do końcowego fragmentu wypowiedzi pana prof. Rościszewskiego, a szczególnie uczulić państwa na sprawę, o której mówił pan profesor.
Obwód Królewiecki, dotychczas uważany za okno na Rosję, ostatnio również sam lansuje swoje posłannictwo jako okno Rosji na Europę. Ponieważ Obwód Królewiecki jest strefą o specjalnych uprawnieniach ekonomicznych, ponawiam swój wniosek, z którym występuję już od 4 lat.
Otóż w otoczeniu Obwodu Królewieckiego, tzn. w województwach: suwalskim, elbląskim i olsztyńskim muszą powstać strefy specjalne o co najmniej takiej samej atrakcyjności i możliwości ściągnięcia kapitału, jak po stronie rosyjskiej. Nie trzeba tu przyznawania żadnych nowych uprawnień, ale chodzi o równowagę możliwości inwestowania po obu stronach granicy. Prosiłbym o wsparcie tej idei, szczególnie że w województwie suwalskim funkcjonuje już strefa specjalna, a woj. olsztyńskie stara się o to i złożyło już odpowiednie dokumenty. Proszę o wsparcie województwa elbląskiego w tych działaniach.
Mam kilka uwag do sprawy współpracy transgranicznej. Popieram to, co mówił pan prof. Rościszewski. Otóż współpraca transgraniczna jest najwyższą formą współpracy międzypaństwowej przy granicy i faktycznie ta współpraca bardzo często wyznacza kierunki ustaleń, jakie są podejmowane przy podpisywaniu umów międzypaństwowych.
W stosunkach między Polską a Obwodem Królewieckim nie jest najważniejszą sprawą Cieśnina Pilawska. Zalew Wiślany nie biegnie z Polski na północ do Skandynawii, tylko z Elbląga do Kaliningradu. To jest główny szlak przerzutu towarów i aktualnie przeładunki portu w Elblągu są dość wysokie. Dla niektórych może to być zaskoczeniem, ale Elbląg importuje z Kaliningradu głównie węgiel syberyjski, który jest znacznie tańszy od węgla śląskiego. To jest 500 tys. ton. I tu nie ma barier. Ekonomia toruje drogę wszelkim innym działaniom.
Cieśnina Pilawska jest sprawą honoru Polski. W związku z tym zachęcam, szczególnie panią poseł z Elbląga, do złożenia interpelacji do ministra spraw zagranicznych w sprawie ponowienia, tzn. odbycia szóstej czy siódmej już rundy rozmów między Polską a Rosją w tej sprawie. Strona rosyjska - wiem to ze swoich kontaktów - oczekuje w tej chwili na zaproszenie przez stronę polską do kontynuowania tych rozmów. Wcześniej czy później Cieśnina Pilawska musi być otwarta.
Jeżeli chodzi o sprawę dróg i szlaków komunikacji, racją stanu dla Polski jest budowa Via Baltica. Polska podpisała porozumienie i zadeklarowała udział w tej budowie na konferencji w Helsinkach.
Wkrótce dojdzie do skutku połączenie drogi szybkiego ruchu Kaliningradu i Elbląga. W budżecie, który panie i panowie posłowie przyjęli na ten rok, jest przewidziane 50 mld starych złotych na odbudowę pierwszego mostu i 15 km drogi od granicy państwa w kierunku do Elbląga i ta droga będzie rehabilitowana. Nie będzie to droga ekspresowa i płatna, jak kiedyś przewidywano, ale jednak droga łącząca Kaliningrad dalej z resztą Polski drogą E-7.
Mówię o tym dlatego, ponieważ droga od przejścia granicznego w Kubertajt, tzn. od Kowna, jest mniej więcej klasy drogi E-7 i biegnie przez Czerniachowsk do Kaliningradu obwodnicą - i one się połączą. Możemy ją nazywać Via Hanzeatica i snuć rozważania na temat odcięcia portów i szybkiego przewozu towarów z Niemiec do Rosji tą drogą, jest to droga biegnąca w linii prostej, przez którą można przeprowadzić pełny ruch towarowy ciężki. Mnie się wydaje, że nie ma co zajmować się tą sprawą, ponieważ jest już obietnica premiera Cimoszewicza, złożona podczas ostatniej wizyty w Moskwie, odbudowy tej drogi.
Mówił pan profesor o ośmiu różnych wariantach, które opisali profesorowie rosyjscy, na temat przyszłości obwodu kaliningradzkiego. Nie wiem, czy pan profesor czytał informacje, podane ostatnio w gazetach kaliningradzkich, o tym, jak powinien przebiegać korytarz suwalski. Otóż jeden z profesorów rosyjskich w Kaliningradzie pisze, że dobrze byłoby wykupić od Polski pas ziemi biegnący na pograniczu Litwy i województwa suwalskiego i tam zbudować odpowiedni korytarz.
To są mrzonki, bo tak, jak Rosja nie wyzbędzie się piędzi ziemi, tak również i Polska nie wyzbędzie się ziemi. Łączą nas stosunki, o których mówił prezydent Elbląga, i prace, które obecnie trwają na pograniczu, związane z przewidywanym zawarciem umowy na temat euroregionu "Jantar", są bardzo obiecujące. I chyba nie strona rosyjska jest przeszkodą w prowadzeniu tego przedsięwzięcia; większą przeszkodą są różnego rodzaju warunki stawiane przez stronę litewską. Przez długi czas Litwini nie chcieli zawierać żadnych porozumień, do których przystępują dodatkowo państwa byłego Związku Radzieckiego. Wydaje się, że z tego zrezygnowano i sądzę, że sprawa nowych porozumień spotka się z ich poparciem.
Maciej Cehak, Dyrektor Wydziału Polityki Regionalnej Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie: Chciałbym postawić jedno pytanie panu prof. Rościszewskiemu. Sprawa naszej granicy zachodniej została potraktowana lekko i finezyjnie. Pan profesor tylko dotknął kwestii współpracy ze stroną niemiecką, rozwijając tylko i wyłącznie temat współpracy w zakresie działań euroregionalnych. Pamiętajmy jednak o tym, że euroregiony są budowane poprzez porozumienia związków komunalnych, związków gminnych i dlatego mówimy o bardzo określonych kompetencjach i zakresie współpracy, który w ramach tych działań euroregionalnych jest możliwy.
Jest to współpraca młodzieży, współpraca w dziedzinie ochrony środowiska, w zakresie funkcjonowania administracji, służb komunalnych. Są też na tej bazie realizowane pewne przedsięwzięcia, które dają konkretne efekty, jak np. powstawanie szkół po obu stronach. Organizowane są wspólne oczyszczalnie ścieków, wysypiska śmieci, a także wspólna komunikacja miejska w miastach rozdzielonych granicą. Jest ponadto duży pakiet spraw bardzo istotnych z punktu widzenia regionalnego, których w ramach euroregionów załatwić się nie da.
Powstaje pytanie, kiedy będzie można je załatwić i w jaki sposób. Pytam: jaki wpływ na układ kontaktów, na stosunki na poziomie regionalnym miałaby reforma terytorialna? Jak dzisiejsze województwa, współpracujące z landami niemieckimi, w tych nowych relacjach by funkcjonowały? Ta współpraca rozwija się teraz na bardzo wielu płaszczyznach i dotyczy ważnych spraw, przy czym przynajmniej tak, jak ja to obserwuję, ta współpraca ma bardzo dynamiczny charakter i jej rozwój następuje z dnia na dzień, co daje się zauważyć.
Mamy tu wiele przykładów, np. tworzenie transgranicznych rezerwatów przyrody, powstanie międzynarodowego parku krajobrazowego Doliny Dolnej Odry. Są takie eksperymenty, jak Collegium Polonicum Uniwersytetu Europejskiego, Viadrina czy powstająca obecnie w małej gminie województwa szczecińskiego Wyższa Szkoła Administracji i Biznesu. Jest to pol- sko-niemiecka szkoła prywatna. To są bardzo ciekawe przedsięwzięcia na szczeblu komunalnym, których na poziomie euroregionu nie da się zrealizować.
Jest wiele takich obszarów tematycznych, w których można na tym poziomie regionalnym realizować pewne szeroko zakrojone projekty współpracy, ustalanej na szczeblu rządowym. Wszystkie komisje rządowe mają swoje odniesienia na szczeblu regionalnym, tzn. wojewódzkim. I tu ustalało się najpierw lokalizację przejść granicznych, które następnie zostały zbudowane. Tu, w województwie szczecińskim, wdrożono taki eksperyment, jak przejścia dla małego ruchu granicznego.
Umowa w tej sprawie, zawarta w 1992 r., zaowocowała dopiero w 1995 r. Mamy teraz trzy przejścia graniczne dla małego ruchu granicznego, gdzie nikt nie kontroluje przekraczających granicę. Oczywiście, korzystać z tych przejść mogą tylko ludzie mieszkający w tym 15-kilometrowym pasie przygranicznym. U podstaw uruchomienia takich przejść legło doprowadzenie do bliskich kontaktów sąsiedzkich i wyeliminowanie wszystkich utrudnień biurokratycznych.
Sądziłem, że zapowiadając w tytule swego wystąpienia dokonanie próby prognozy geopolitycznej, spróbuje pan dokonać jakiejś analizy między tym, co jest dziś, a tym, co nas czeka, ale w kontekście czekającej nas reformy administracyjnej. Powinniśmy sobie powiedzieć wyraźnie, że na zachodniej granicy duże województwo jest partnerem dla landu. Na przykład Meklemburgia współpracuje z dwoma naszymi województwami. Brandenburgia z trzema, a Saksonia z dwoma. Jak jest i jak będzie w związku z tym z tą siłą przebicia? Te sprawy trzeba będzie wkrótce rozstrzygać.
Mariusz Poznański, Przewodniczący Związku Gmin Wiejskich: Jestem wójtem 20-tysięcznej gminy pod Poznaniem. Chciałbym podziękować za zaproszenie na dzisiejsze seminarium i jeżeli państwo pozwolicie, przekażę kilka uwag praktyka, który od 6 lat sprawuje funkcję wójta.
Z tego, o czym mówili pan dr Kozak i pan prof. Stasiak, można wywnioskować, że dzisiejsza dyskusja nie dotyczy tego, czy regiony w Polsce mają być, ale tego, jakie to mają być regiony. Z jednej strony, pan prof. Stasiak mówi, że powinny być małe, mieszczące się w granicach obecnych województw; z drugiej strony, słyszymy, że województwa są zbyt słabe, aby tworzyć takie regiony. W moim przekonaniu w Polsce brakuje definicji regionu. Naukowcy przyjęli takie określenie, że jest to jak gdyby drugi szczebel administracji rządowej, i jest to przyjęte również w Unii Europejskiej.
Myślę, że definicja regionu musi być zrozumiała dla mieszkańców i uwzględniać historyczne przesłanki i więzy międzyludzkie, gospodarcze. Mieszkańcy muszą rozumieć, o czym rozmawiamy. Jedni region kojarzą z tradycją i przeszłością danego obszaru, chociaż są mieszkańcami napływowymi, jak na Warmii; inni za region uważają swoją rodzinną ziemię i miejsca, gdzie żyli ich przodkowie. Uważam, że jest to bardzo ważne, aby nastąpiła integracja społeczna w regionie, bo sukces nie polega na tym, czy będzie o duży, czy mały obszar regionu, ale sukces polega na integracji mieszkańców, poczuciu ich wspólnoty i przywiązania do danego regionu. Region sobie dobrze radzi, jeżeli ludzie chcą podnosić poziom swego życia i wiedzą jak to robić.
Polskie doświadczenia są dosyć trudne. Zaprzestaliśmy dyskusji o powiecie, o województwie samorządowym, a przeszliśmy do rozważań na temat regionów, a właściwie drepczemy w miejscu. Gminy uzyskały samodzielność ekonomiczną, ale w tej chwili zaczynamy ją tracić, ponieważ dysponujemy coraz mniejszymi środkami finansowymi. Trudno jest kierować gminą i wypracować jej program strategiczny. A bez takiego programu strategicznego nie da się pozyskać nowego kapitału i nowych przedsiębiorców. Trudno jest skłonić radnych, aby zaakceptowali wydatki na infrastrukturę, która w tej chwili nie jest potrzebna mieszkańcom, chociaż może przynieść efekt w przyszłości. Jeszcze trudniej może być w regionach przy wyborze priorytetów, czyli tych dwóch spośród dziesięciu, na zasadzie konsensusu.
Trzeba zakończyć dyskusję o regionach. Potrzebne są decyzje. Należy tworzyć nowe struktury, ale trzeba się zdecydować, jakie one mają być. Moja gmina podpoznańska, silna ekonomicznie, przeznaczyła w 1993 r. na inwestycje 38 proc. budżetu; w tym roku, licząc już z kredytami komercyjnymi i bankowymi, jest to zaledwie 18 proc. budżetu. A więc siła gmin słabnie. Jeżeli nie znajdziemy nowych rozwiązań, nowych źródeł zasilania gmin, to będzie nam coraz trudniej wspólnie rozwiązywać polskie problemy w skali państwa.
Chciałbym odnieść się do sprawy restrukturyzacji wsi. W Polsce na wsi mieszka 28 proc. ludności. Co należałoby zrobić, aby ci ludzie tam pozostali? Mamy przykłady Francji, a zwłaszcza Holandii, która inwestując w wieś zatrzymała mieszkańców obszarów wiejskich. Mamy bardzo dobre kontakty z gminami holenderskimi i mam porównanie, jak wygląda życie na wsi holenderskiej, a jak na wsi polskiej.
Można tu zrobić dużo, a gminy, szczególnie wiejskie, w ciągu minionych 6 lat udowodniły, że odbudowały zaniedbaną infrastrukturę, że lepiej wykorzystują środki finansowe. Problem polega na decentralizacji państwa i stworzeniu warunków do lepszego wykorzystania środków. Środki zewnętrzne będą nas zasilały, ale nie w takiej mierze, jak się tego spodziewamy. Warto po nie sięgać, bo one są potrzebne, ale trzeba zadbać o to, aby lepiej redystrybuować własne środki, bardziej ekonomicznie i z pożytkiem dla naszych mieszkańców.
Chciałbym jeszcze odnieść się do kwestii bardziej ogólnej. Pan prof. Regulski przez 5 lat był w Radzie Europy ambasadorem Polski. Jak on ocenia ten okres? Gdy zapytano go, z jakimi refleksjami opuszcza Strasburg, odpowiedział: wydaje się, że nie umiemy wykorzystać Rady Europy.
Mówi też dalej, że nikt nam nie każe wprowadzać regionów, ale jeśli nie będziemy ich mieli, to stracimy szansę dostępu do wielu funduszy i programów europejskich, bo nasze województwa nie są dość silne, żeby z nich korzystać. Regiony się Polsce opłacą i dlatego trzeba przyspieszyć decyzje, które umożliwią lepsze wykorzystanie naszych środków i sięgnięcie po środki pomocowe.
Ryszard Zębaczyński, Wojewoda opolski: Rozwój regionalny Polski wynika z potrzeby transformacji, a nie z integracji. Możemy nie zrealizować całego programu rozwoju regionalnego i wejść do Unii Europejskiej, ale nie poczynimy postępu w transformacji państwa polskiego bez decentralizacji państwa i bez polityki regionalnej.
Ponieważ nie możemy się zgodzić co do granic i zasięgu regionów, to zgódźmy się co do celów i kryteriów oceny i co do podmiotowości lokalnych społeczności w całej transformacji, która ma nastąpić.
Obecnie jest chaos w dyskusji o regionach i nie posuwamy się ani o milimetr do przodu w kreśleniu wizji Polski w przyszłości. Powinniśmy określić jakiś termin, w którym poszczególne etapy powinny zostać zamknięte i powinna być osiągnięta zgoda, co do kryteriów i celów oraz dokonana ocena według tych kryteriów wszystkich projektów i wyciągnięcie wniosków dotyczących granic regionów.
Brakuje domknięcia procesu nazywanego tworzeniem regionów w Polsce. Opóźnia to dokonywanie głębokich zmian strukturalnych i ponosimy za to odpowiedzialność. Mamy już ogromną wiedzę i wiemy już wszystko co potrzeba, a bez tych programów nie sięgniemy po środki europejskie. Trzeba zakończyć reorganizację państwa. Jeżeli nie umiemy tego zrobić, to ogłośmy, że za 15 lat wrócimy do tego problemu, i nie mieszajmy teraz ludziom w umysłach. Energię i czas skierujemy na budowanie właśnie tych elementów programowych.
Już teraz trzeba opracować takie programy edukacji, które odpowiadać będą potrzebom rynku pracy na obszarach wiejskich, jakie będą w 2010 roku. To jest zadanie resortu edukacji i nie może być tak, że inercja w tych sprawach jest tak ogromna, iż działa ciągle stary system edukacji, a wiemy, że wszystko się musi w nim zmienić.
Moim zdaniem - to adresuję do pana prof. Klasika - w badaniach należy uwzględnić również takie elementy, jak regres aglomeracji i metropolii. Z tego też trzeba wyciągnąć daleko idące wnioski. Nie można mówić tylko o regresie peryferyjnych obszarów.
I jeszcze jedna uwaga. Na Śląsku Opolskim 61 proc. eksportu kierowane jest do Niemiec; dlatego też musimy szybko inwestować w drogi i szlaki komunikacyjne. Dzieje się dużo dobrego, jeśli chodzi o budowę autostrady, natomiast bardzo źle dzieje się, jeśli chodzi o drogę wodną.
Jesteśmy zorientowani, że po stronie niemieckiej jest realizowany intensywny program inwestycyjny dotyczący szlaków wodnych łączących Berlin ze Szczecinem, ale nie drogą odrzańską i szlakiem międzynarodowym. Przeznaczono 2 mld marek na realizację wariantu tzw. Odry zachodniej, a to stawia polską żeglugę na przegranej pozycji, bo odcina Śląsk od portów w Szczecinie. Ponadto sami sobie ograniczyliśmy ten dostęp zmniejszając nakłady inwestycyjne na stopień wodny w Malczycach, a jest to priorytetowe zadanie dla rozwoju tego szlaku komunikacyjnego.
Poseł Małgorzata Ostrowska: Proszę teraz o zabranie głosu referentów.
Prof. Andrzej Klasik: Nie kończąc swojej wypowiedzi w sprawie ośrodków i zespołów metropolitalnych, wywołałem wiele pytań. Powinienem wcześniej powiedzieć, że każda z metropolii ma swój region - i odwrotnie: każdy prawdziwy region ma swoją metropolię. I to jest moje krótkie wyjaśnienie.
Są tu trzy kryteria określania regionów: kulturowe, ekonomiczne i polityczne. Jest też reguła wielkości i rangi ośrodka metropolitalnego, znana przez geografów, i nie można o tym zapominać, jeżeli reprezentuje się różne wątki studiów regionalnych.
Jeżeli jest 11 funkcji metropolitalnych i jeśli ośrodki i zespoły metropolitalne są centrami rozwoju cywilizacyjnego, swoją motoryczną rolę spełniają poprzez te funkcje. Należałoby powiedzieć, które ośrodki i jakiej rangi są w stanie wypełniać te funkcje. Proszę usunąć tylko jedną funkcję - administracyjną, bo wydaje się, że walka toczy się o zachowanie tej funkcji.
Jeżeli chodzi o sprawę Łomży, to powstał tu pewien dziwoląg. Łomża uplasowała się tak wysoko z powodu jednego parametru, który zaciemniał ocenę sytuacji. Wytłumaczył nam to prof. Gorzelak. Chodziło o liczbę spółek z udziałem kapitału zagranicznego. Ten parametr przy ocenie dokonanej w 1989 r. tak wysoko uplasował ten ośrodek. Co się potem z tym stało, myśmy już tego nie badali szczegółowo.
Jeśli mówimy o starych obszarach przemysłowych, to lokujemy wśród nich aglomerację katowicką, a z naszych ocen wynika, że w badaniach, które robił ośrodek gdański i które robiła Warszawa, jest nadwartościowanie pozycji województwa katowickiego. Nie jest prawdą, że to województwo ma silną pozycję konkurencyjną, ponieważ ma tradycyjną strukturę gospodarczą i dotknięte jest regresem, który dotyczy górnictwa, hutnictwa i całego otoczenia. Stare obszary przemysłowe są z reguły regresywne.
Nie należy myśleć o konkurencyjności i o konkurencji regionów w takim znaczeniu, jak ma to miejsce w biznesie. Nie sposób przecież ogłosić upadłości regionu, tak jak ogłasza się upadłość firmy. Nie sprawdzajmy tu żadnej analogii i raczej popierałbym operowania precyzyjniejszym określeniem, a mianowicie budowaniem siły konkurencyjnej regionów. Oznacza to, że konkurują one ze sobą lepszą infrastrukturą, wyższej jakości potencjałem ludzkim, potencjałem innowacyjnym, a także ekologicznym.
Wyróżniliśmy 6 takich potencjałów. Trzeba też postawić pytanie: o co konkurują regiony? Konkurują one o firmy międzynarodowe, o kapitały, o ludzi dynamicznych i wykształconych, o lokalizację instytucji międzynarodowych. Można tę listę powiększyć. Podobnie gminy usiłują się sprzedawać, przy czym są przeważnie osamotnione, bo są niemal niszczone i nie możemy kreować Polski gminnej. Trzeba te gminy wesprzeć, ale też wprowadzić układy subregionalne i układy regionalne. Jeśli ktoś się na tym cokolwiek zna, to powinien zadbać tylko o jedno: nie mieszać profesjonalnych ekspertyz z interesem partyjno-urzędniczym.
Prof. Jacek Szlachta: Mam tylko cztery krótkie uwagi. Podjęto bardzo wiele spraw, ale chcę odnieść się do kilku. Jeśli chodzi o zapis w Traktacie Rzymskim, chcę go przytoczyć, bo zawarty jest w preambule: Państwa członkowskie pragną wzmocnienia spójności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących pomiędzy regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych. Proszę zwrócić uwagę, że ten zapis dotyczył właściwie państw członkowskich, a nie Wspólnoty jako całości.
W 1987 r. w Jednolitym Akcie Europejskim przyjęto stwierdzenie, które jest już znacznie dalej idące. Jest ono następujące: W celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomiki i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań pomiędzy różnymi regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów. Ten zapis powoduje, że z przyczyn programowych Unia Europejska nie może zrezygnować z prowadzenia aktywnej polityki regionalnej.
Druga moja uwaga dotyczy spraw regionalizacji. Oczywiście, regionami w naszym rozumieniu i rozważaniach są zawsze regiony administracyjne, ponieważ do nich dopasowane są struktury podmiotowe. Cały układ państwa jest zorganizowany według siatki jednostek administracyjnych. W tym momencie mniej nas interesują regiony geograficzne.
W Unii Europejskiej obowiązuje inna zasada regionalizacji; jest to nomenklatura jednostek dla potrzeb statystyki terytorialnej. Mają one istotne znaczenie w układzie europejskim. Sprawa jest jednak zbyt poważna, aby pozostawiać to tylko statystykom, z tego powodu, że dane statystyczne są tak zestawiane, później są podstawą identyfikacji regionów problemowych. Obecnie Główny Urząd Statystyczny podjął we współpracy z Eurostatem sprawę opracowania podobnej siatki w Polsce.
Trzecia uwaga dotyczy konkurencyjności. Pan prof. Klasik zaprezentował coś, do czego nauka nie ma jeszcze pełnego przekonania. Kiedyś mówiło się o konkurencyjności podmiotów gospodarczych. Gdy zaczęło się mówić o konkurencyjności państw, było to bardzo niechętnie przyjmowane, ale w 1990 r. prof. Porter napisał swoją fundamentalną pracę, która miała dotychczas już dziewięć wydań, i wszyscy uznali, że kategoria konkurencyjności państw jest w ekonomii kategorią rzeczywistą i potrzebną.
W przypadku konkurencyjności regionów OECD, a więc organizacja skupiająca obecnie 29 najbogatszych krajów świata, ustaliła temat najbliższej konferencji ministrów odpowiadających za politykę regionalną i jest nim właśnie problem konkurencyjności regionów. Zwrócono się w tej sprawie do trzech wybitnych autorytetów z dziedziny ekonomii i dwaj z nich powiedzieli, że jest to doskonały temat, a trzeci powiedział, że nie ma problemu konkurencyjności regionów jako problemu naukowego, czy jako problemu polityki ze względu na brak wyraźnego określenia zasięgu regionów i ich charakteru. Uważam, że kategoria konkurencyjności regionów jest bardzo pożyteczna i bardzo potrzebna, i dlatego ten nurt badań powinien być rozwijany i ten sposób myślenia jest bardzo przydatny.
Ponieważ w dyskusji najbliższe państwu były sprawy bezpośrednich relacji z sąsiadami, chciałbym wyrazić swój pogląd. Dobrą stroną polityki naszego kraju jest utrzymywanie modelowych relacji właściwie ze wszystkimi sąsiadami. Uczestnicząc rok temu w posiedzeniu Komitetu Rozwoju Regionalnego w Brukseli, z wielką przyjemnością usłyszałem głos przedstawiciela Niemiec, który powiedział, że ich relacje transgraniczne z Polską są modelowane, i oni życzyliby sobie, aby takie same relacje były z Czechami, czego im się nie udaje osiągnąć. Kiedy były rozpatrywane relacje transgraniczne Czech, okazało się, że Czesi mają tak złe relacje ze wszystkimi sąsiadami, że właściwie jedynym sąsiadem, z którym mają dobre relacje, jest Polska.
To jest pozytywna sytuacja, która sprzyja dobrej pozycji nie tylko w sferze rozwoju regionalnego naszego kraju. I na tym tle myślenie strategiczne jest czymś podstawowym. Co to znaczy "myślenie strategiczne"? Weźmy przykład granicy zachodniej. Jeśli 60 proc. powiązań gospodarczych Polski odbywa się poprzez tę granicę, to po prostu nie ma innego wyjścia; to musi być płynne, sprawne i jak najlepsze.
Drugą strategiczną granicą jest oczywiście granica wschodnia, także z tego powodu, że ona będzie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, co nie znaczy, że wszystkie inne granice nie mogą się przyczynić i do rozwoju regionalnego, i do zabezpieczenia dobrego miejsca Polski w Układzie Europejskim.
Prof. Marcin Rościszewski: Kontynuując uwagi pana prof. Klasika i pana prof. Szlachty, odpowiem panu posłowi Cybulskiemu.
Pytania związane z problemami regionalnymi wynikają z kwestii terminologicznych. My mamy wiele terminów regionów. Jest region geograficzny, region administracyjny, region funkcjonalny, region przyrodniczy, region transgraniczny, region przygraniczny itd.
Jeżeli chodzi o regiony przygraniczne, to one kształtują się dość żywiołowo na skutek decyzji poszczególnych gmin. Takie było założenie tworzenia euroregionów w Europie Zachodniej. To, że u nas niektóre z tych euroregionów przybrały nagle znacznie większe terytorialnie kształty aniżeli na Zachodzie, wynikało z samej specyfiki naszego sąsiedztwa. Nie chciałbym tego rozwijać, ponieważ wpadniemy tu w bardzo szeroką dyskusję na temat regionalizacji.
Jeżeli chodzi o nasze stosunki z obwodem królewieckim, dyskutowałbym z tym poglądem, że Via Baltica jest równoznaczna z Via Hanzeatica. To są jednak dwie różne kwestie, ale to jest też do szerszej dyskusji.
Inna sprawa - to współpraca transgraniczna ze Słowacją. Ta współpraca rozwija się doskonale. Dochodzi do tego, że powstają projekty specjalizacji balneologicznej, co znaczy, że w Krynicy będzie się leczyć jedne schorzenia, a uzdrowiska słowackie, po drugiej stronie granicy, będą służyły leczeniu innych schorzeń. Można by podać więcej takich przykładów.
Jeżeli chodzi o kwestię przejść granicznych w województwie szczecińskim dla miejscowej ludności, jest to przykład rozwijania tej współpracy regionalnej. Czy większe województwa będą miały większą siłę negocjacyjną z landami niemieckimi, trudno mi na to odpowiedzieć w tej chwili. W każdym razie wątpię, aby nawet te powiększone polskie województwa zostały tak upełnomocnione, jak upełnomocnione są landy.
Poseł Małgorzata Ostrowska: Zanim oddam głos panu przewodniczącemu, chciałabym zgłosić od siebie następującą uwagę. Ponieważ pan wojewoda opolski zgłosił sugestię, aby podjąć szybką decyzję polityczną w sprawie rozwoju regionów oraz określenia zasad polityki regionalnej, chcę poinformować, że my w sejmowej Komisji ds. Układu Europejskiego staramy się te kwestie jak najbardziej dokładnie rozpoznać, abyśmy mogli wystąpić do rządu z konkretnymi propozycjami. Taka jest intencja tego seminarium.
Naszej dyskusji przysłuchiwały się młode osoby, uczniowie szkół średnich, a więc ci, którym budujemy ten przyszły świat. Poznały nasze opinie i zrozumiały, jak trudno jest znaleźć właściwy model współpracy w ramach Unii Europejskiej, zwłaszcza w tak trudnym okresie, w jakim się obecnie znajdujemy. Tego rodzaju seminaria spełniają takie zadanie i mam nadzieję, że państwo będą korzystali z kolejnych naszych zaproszeń.
Przekazuję głos panu przewodniczącemu.
Poseł Andrzej Grzyb: Celem tego seminarium nie było rozstrzygnięcie tych wszystkich problemów, które tu zostały poruszone. Nie było też celem poruszenie wszystkich aspektów polityki regionalnej. Zarówno dyskusji, jak i uczestnicy dyskusji dzielili się z nami także pewnymi wątpliwościami dotyczącymi jakby skwantyfikowania wszystkich celów, które są związane z polityką regionalną.
Wiele wypowiedzi wskazuje, że ten problem jest ważny i wymaga rozwiązania, że konieczne są w tej materii decyzje, które miałyby wskazać, co ma być w Polsce podmiotem polityki regionalnej. Ten wątek przewijał się niemal we wszystkich wystąpieniach. Są tu kontrowersje i różne poglądy. To jest kwestia decyzji politycznej.
Przy okazji tego seminarium pojawiły się kwestie finansowania polityki regionalnej, co jest jednym z elementów finansowania procesu integracji i przyszłego naszego członkostwa w Unii Europejskiej. Nad tym zastanawialiśmy się na wielu posiedzeniach Komisji ds. Układu Europejskiego. Obecny tu poseł Arkuszewski, referując po raz pierwszy budżet Komitetu Integracji Europejskiej na rok bieżący, wskazywał na to, że jest to praktycznie taka jaskółka, zwiastun, że po raz pierwszy w budżecie państwa pojawia się część dotycząca Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, a także pojawia się odpowiednia pozycja w budżetach wszystkich resortów, których też dotyczy proces integracji.
Nie ma tu jeszcze prostych instrukcji, które z wydatków budżetowych mają być opisane w tym rozdziale budżetu. Pojawiła się też kwestia, na ile, przygotowując się do negocjacji, a w konsekwencji do członkostwa w Unii Europejskiej w oparciu o istniejący budżet państwa, można byłoby się przygotować do korzystania z funduszy strukturalnych, które funkcjonują w Unii Europejskiej.
Komisja nasza sformułowała opinię, która została przedłożona komisji budżetowej, i w której stwierdzamy, że funkcjonujące w budżecie fundusze celowe mogłyby być wykorzystywane na podstawie procedur zbliżonych do tych, jakie obowiązują przy uzyskiwaniu środków z funduszy strukturalnych w Unii Europejskiej. W ten sposób można by przygotować się do absorpcji tych środków. Nie wiemy jeszcze, jaki będzie los Funduszu (Cohesion Fund), jak będą funkcjonowały fundusze PHARE po 1999 r. Szef przedstawicielstwa Unii Europejskiej w Polsce twierdzi, że na pewno w miejsce tych funduszu pojawią się inne fundusze, które będą wspomagały ten proces.
Chciałbym przypomnieć, że w zaleceniach Wspólnej Komisji Parlamentarnej zawarte były wskazania dotyczące wspomagania przedsięwzięć w dziedzinie rozwoju rolnictwa, tworzenia nowych miejsc pracy. Mówiąc o źródłach finansowania polityki regionalnej i korzystania z funduszy strukturalnych Unii, można również wskazywać, że Wspólna Komisja Parlamentarna na te kwestie zwróciła uwagę i przyjęła odpowiednie zalecenia.
Ważna jest ta konstatacja, jaka tu się pojawiła, że polityka regionalna powinna być elementem polityki ogólnej państwa, która powinna sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi czy wyrównywaniu dysproporcji występujących między poszczególnymi regionami.
Utrudniona jest nieco ocena, jak wygląda to zróżnicowanie. Podczas pierwszej sesji seminarium państwo zgodziliście się z poglądem, że aby takiej oceny dokonać, należałoby porównać udział w wytwarzaniu produktu krajowego brutto poszczególnych województw. Ostatnie dane pochodzą z 1992 roku i nie pozwalają na dokonanie takiej oceny. Dlatego wydaje się, że jednym z wniosków dzisiejszego seminarium może być postulat opracowania przez Główny Urząd Statystyczny wysokości udziału w tworzeniu PKB dla poszczególnych województw na koniec roku 1995 czy 1996.
Ważnym problemem jest wpływ, jaki wywiera przesunięcie granic Unii Europejskiej na Wschód i na wschodnią granicę Polski.
Trzeba zastanowić się, jakie implikacje niesie to dla przyszłego rozwoju Polski, a szczególnie regionów wschodnich. Czy w związku z tym państwo nie powinno uruchomić tu specjalnych stymulacji czy instrumentów sprzyjających rozwojowi tych obszarów?
Wydaje się ważne to, co pojawiło się w konkluzji drugiej sesji, a mianowicie, czy można mówić o konkurencyjności regionów, o konkurencyjności poszczególnych gmin w ramach regionów i na ile programy regionalne przygotowane w województwach czy na niższych szczeblach, mogłyby stymulować te procesy rozwojowe służące podnoszeniu poziomu konkurencyjności.
Dla wykonania tych zadań potrzebna jest oczywiście kadra przygotowana do realizacji celów polityki regionalnej. Pan dr Kozak wyraźnie podkreślał, że po kilku latach pracy w ramach kierowania określonym przedsięwzięciem jest w stanie zidentyfikować te wszystkie oczekiwania, które są stawiane komuś, kto chce być beneficjentem takich programów.
W konkluzji możemy także zawrzeć sprawy dotyczące rozwoju instytucji prawnych zajmujących się dostosowaniem prawa krajowego czy harmonizacją prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej. Jest to również jednym z ważnych zadań parlamentarnych. Występuje tu także pewien spór o to, na ile polskie prawo jest zharmonizowane z prawem europejskim. Wyrażane są różne opinie na temat, jaka część naszego prawa spełnia wymogi Unii.
Nie uzurpuję sobie prawa do formułowania wszystkich wniosków, jakie wynikają z naszego dzisiejszego seminarium. Staraliśmy się wspólnie z panią poseł Ostrowską zidentyfikować te najbardziej eksponowane przez państwa sprawy i wnioski. Ich opracowaniem zajmie się Biuro Studiów i Ekspertyz. Znajdą się w nim zarówno referaty, jak i głosy w dyskusji.
To, o czym mówił pan wojewoda Zembaczyński, warte jest również uwzględnienia. Wszystkie te cele nie zostaną osiągnięte, jeżeli nie zreformujemy w odpowiedni sposób polskiej edukacji i to nie tylko na poziomie szkoły podstawowej, średniej czy na poziomie uniwersytetu, ale również permanentnego kształcenia osób, które już wkroczyły w dorosłe życie.
Rzeczywistość jest nieubłagana. Wszystko, co się dzieje i zmienia bardzo szybko, dowodzi, że przynajmniej chociażby w zakresie techniki informatycznej mamy tu zadanie podwojenia zasobu wiedzy w ciągu kilku lat.
Pan wojewoda Zembaczyński podniósł pewną kwestię szczegółową, ale wydaje się ona również strategiczna. Jest to sprawa drogi wodnej na Odrze. I tę sprawę jako szczególną proponujemy zawrzeć w konkluzjach z dzisiejszego seminarium.
Wyniki dzisiejszego seminarium nie tylko pozostaną w annałach sejmowych, ale zostaną również przedłożone rządowi. Będą też stanowić podstawę do wystąpień poselskich czy interpelacji.
Chciałbym bardzo serdecznie podziękować panom ekspertom, którzy byli uprzejmi przyjąć nasze zaproszenie i wygłosić swoje wystąpienia. Serdecznie dziękujemy wszystkim uczestnikom dyskusji. Dziękuję panu dyrektorowi i pracownikom Biura Studiów i Ekspertyz za pracę włożoną w przygotowanie seminarium.
Po raz kolejny Komisja ds. Układu Europejskiego narzuciła państwu dużą porcję pracy. Przygotowanie odbioru ekspertyz do oceny "Narodowej strategii integracji" było jednym z takich zadań. Mamy już drugą ekspertyzę, dotyczącą przygotowania polskiego rolnictwa do standardów Unii Europejskiej. Celowo o tym mówię, aby podkreślić, że państwo wykonujecie na rzecz polskiego parlamentu - i nie tylko - bardzo dobrą pracę.
Dziękuję przedstawicielom rządu, jak i panom wojewodom ze Szczecina, Elbląga i Opola, panom burmistrzom i wójtom, przedstawicielom samorządów i administracji wojewódzkiej, Agencji Rozwoju Regionalnego oraz młodzieży, która przysłuchiwała się naszym obradom.
Dziękuję państwu za uwagi i zapraszam do udziału w kolejnych naszych spotkaniach.
Jacek Głowacki, Wicedyrektor Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu: W imieniu Biura Studiów i Ekspertyz dziękuję również wszystkim uczestnikom seminarium za aktywny udział, a zwłaszcza referenw nowy sposób ocenić wiele problemów.
Szczególne podziękowania należą się pani poseł Małgorzacie Ostrowskiej i panu posłowi Andrzejowi Grzybowi, przewodniczącemu sejmowej Komisji ds. Układu Europejskiego, za bardzo sprawne przeprowadzenie seminarium. Mam nadzieję, że wymiana poglądów, jaka nastąpiła na tej sali, poszerzy naszą wiedzę o problemach regionalnych w kontekście przyszłego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i pozwoli bardziej efektywnie kreować politykę regionalną.
Temu celowi służyć będzie też publikacja o dzisiejszym seminarium, którą zamierzamy wydać w dość dużym nakładzie. Będzie ona zawierać wystąpienia referentów, pełny zapis dyskusji oraz materiały, które ewentualnie zostaną dołączone. Dlatego proszę wszystkich państwa, którzy nie zdążyli wziąć udziału w dyskusji lub też zamierzają uzupełnić swoje wystąpienie, aby przesłali w terminie dwóch tygodni na adres Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu wszelkie uwagi i uzupełnienia swoich wypowiedzi.
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
2391
2391
2000 10 27 2391
2391
WEEK 10 2391 Revision Questions 2
2391
2391
2391
WEEK 10 2391 Revision Questions 1
2391
więcej podobnych podstron