WYROK

z dnia 28 marca 2000 r.

Sygn. K 27/99

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Ciemniewski - przewodniczący

Lech Garlicki - sprawozdawca

Wiesław Johann

Krzysztof Kolasiński

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu 28 marca 2000 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że:

art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357 ze zm.), prowadzący do nierównego traktowania kobiet i mężczyzn jest niezgodny z art. 32 i 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

o r z e k a:

Art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118) w zakresie, w jakim stwarza podstawę do rozwiązania - bez zgody zainteresowanej - stosunku pracy z nauczycielem mianowanym - kobietą wcześniej niż z nauczycielem mianowanym - mężczyzną jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że ustanowione w tym przepisie zróżnicowanie sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn przybiera charakter dyskryminacji ze względu na płeć.

Z UZASADNIENIA:

[…]

Konstytucja z 1997 r. wyraziła ogólną zasadę równości w art. 32, zaś w art. 33 sformułowała zasadę równouprawnienia kobiet i mężczyzn. Art. 33 ust. 2 wskazuje m.in., że kobieta i mężczyzna mają równe prawo do zatrudnienia i awansów. Na tle tych postanowień konstytucyjnych jest oczywiste, że obowiązujące ustawy nie mogą różnicować sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn, chyba że zróżnicowanie to znajduje oparcie w odpowiednio uzasadnionych argumentach konstytucyjnych. W tych wszystkich bowiem sytuacjach, gdy obiektywne - biologiczne lub społeczne - różnice pomiędzy kobietami i mężczyznami nie uzasadniają (bądź nawet niekiedy nie nakazują) zróżnicowanego ich traktowania, kobiety i mężczyźni stanowią “podmioty podobne”. Zgodnie zaś z ustabilizowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonywujących kryteriach. Uzasadnienie zróżnicowań musi w szczególności czynić zadość wymaganiom relewantności i proporcjonalności oraz pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Jeżeli natomiast zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych nie znajduje takiego uzasadnienia, to nabiera ono cech dyskryminacji, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę równości (orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. akt K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, poz. 33, s. 281). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest więc ustalenie, czy zróżnicowanie sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn, ustanowione w art. 23 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela stanowi taką dyskryminację.

[…]

3. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że rozumienie w polskim porządku konstytucyjnym zasady równouprawnienia kobiet i mężczyzn musi nawiązywać do wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego. O równouprawnieniu kobiet jest mowa w Karcie Narodów Zjednoczonych (art. 55 pkt c), a zakaz dyskryminacji kobiet wynika także z ogólnego ujęcia zasady równości, tak jak zostało ono wyrażone w art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) i w art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; zm.: z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177; z 1998 r. Nr 147, poz. 962). Istotne znaczenie mają też postanowienia konwencji NZ z dnia 18 grudnia 1979 r. w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (Dz.U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71).

Gdy chodzi o prawo Unii Europejskiej, to znaczenie podstawowe dla sformułowania zasady równości kobiet i mężczyzn ma art. 141 Traktatu Rzymskiego (w brzmieniu ustalonym przez Traktat Amsterdamski), rozwinięty w kilku dyrektywach wspólnotowych, z których najważniejszą jest dyrektywa nr 207/1976 z 9 lutego 1976 r. w sprawie urzeczywistnienia zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia zawodowego i awansu zawodowego oraz w zakresie warunków pracy. Na tle tej dyrektywy odnotowania wymaga orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 26 lutego 1986 r., Nr 152/84 (M.H. Marshall v. Southampton and West Hampshire Area Health Authority), w którym uznano, że “art. 5 dyrektywy musi być interpretowany w ten sposób, że ogólna polityka zatrudnienia przewidująca zwolnienie kobiety tylko z powodu osiągnięcia lub przekroczenia wieku emerytalnego wymaganego do nabycia emerytury państwowej, jeżeli wymagany wiek jest zróżnicowany dla mężczyzn i dla kobiet, stanowi - niezgodną z tą dyrektywą - dyskryminację ze względu na płeć”. Podobne stanowisko zajął ETS w orzeczeniu (z tego samego dnia) w sprawie 262/84 (Vera Mia Beets - proper v. F. van Lanschot Bankiers n. V. - zob. L. Florek, Orzecznictwo ETS w sprawach dotyczących równego traktowania kobiet i mężczyzn, Polityka Społeczna 1995, nr 11-12, s. 11).

[…]

5. Na tle powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zgodności z konstytucją unormowania zawartego w art. 23 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela. Zawarte w tym przepisie sformułowanie “stosunek pracy.... ulega rozwiązaniu” powoduje, że tworzy on po stronie pracodawcy obowiązek rozwiązania z nauczycielem mianowanym stosunku pracy po uzyskania przez niego wieku emerytalnego, tj. 60 lat w stosunku do kobiet i 65 lat w stosunku do mężczyzn. Bez znaczenia jest tu zobowiązanie pracodawcy do odstąpienia od rozwiązania stosunku pracy “jeżeli z osiągnięciem wieku emerytalnego nauczyciel nie nabył prawa do emerytury”, bo odnosi się ono w jednakowy sposób do obu płci.

W świetle powyższego jest oczywiste, że mocą art. 23 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela (w związku z odpowiednimi przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS) ustawodawca skrócił karierę zawodową nauczycieli mianowanych - kobiet o 5 lat w stosunku do nauczycieli mianowanych - mężczyzn. Zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami ogólnymi ustalenie tej okoliczności nie wystarcza jeszcze do stwierdzenia, iż mamy do czynienia z dyskryminacją ze względu na płeć. Konieczne jest rozważenie, czy na rzecz takiego zróżnicowania przemawiają jakieś odpowiednio przekonywujące argumenty.

W związku z tym, iż faktem notoryjnym jest stwierdzenie, że warunkiem niezbędnym - poza rzecz oczywista niezbędnymi kwalifikacjami - wykonywania zawodu nauczyciela jest w istocie sprawność intelektualna osoby wykonującej ten zawód, argumenty takie musiałyby dawać podstawy do uznania, że sprawność umysłowa kobiet “wygasa” wcześniej niż mężczyzn. Z niemożliwości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu zdawał sobie sprawę sam ustawodawca, bo ustanowił - w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy - jednakowe dla kobiet i mężczyzn zasady stwierdzania niezdolności do wykonywania zawodu z powodu trwałej ułomności psychofizycznej nauczyciela: decyzję w tym względzie może podjąć tylko komisja lekarska. Skoro stwierdzenie przez komisję lekarską trwałej niezdolności nauczyciela do pracy jest odrębną przesłanką rozwiązania stosunku pracy z mocy prawa, to nie może budzić wątpliwości twierdzenie, iż osiągnięcie wieku emerytalnego nie ma jakiegokolwiek związku ze sprawnością intelektualną nauczyciela - kobiety i jego skutki w sferze praw i obowiązków powinny być jednakowe tak dla kobiet, jak i mężczyzn.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny w całości podtrzymuje swoje stanowisko jakie zajął w orzeczeniu z 24 września 1991 r., Kw. 5/91 oceniając negatywne konsekwencje zróżnicowania wieku emerytalnego jakie ustawodawca zastosował wobec mianowanych nauczycieli akademickich. “Konstytucyjne gwarancje równouprawnienia kobiet i mężczyzn - to także równość zawodowa, w tym równość szans. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych grup zawodowych (np. sądownictwo, prokuratura, nauka etc.) obniżenie wieku emerytalnego kobiet należy traktować jako szczególne uprawnienie do wcześniejszego przejścia na emeryturę, natomiast wprowadzenie w ustawie postanowienia skutkującego wcześniejszym niż dla mężczyzn i przymusowym rozwiązaniem stosunku pracy - jako ograniczenie szans zawodowych kobiet... w warunkach, gdy biologiczne i społeczne różnice nie mają istotnego znaczenia dla skutecznego kontynuowania pracy zawodowej” (OTK w 1991 r., s. 103). Takie zróżnicowanie pozostaje w kolizji z zasadą równości i równouprawnienia kobiet i mężczyzn, a tym samym stanowi zakazaną konstytucyjnie dyskryminację ze względu na płeć.

Raz jeszcze trzeba podkreślić, że art. 33 ust. 2 konstytucji zakazuje m.in. wprowadzania uregulowań różnicujących prawo do “zatrudnienia i awansów”. Takie natomiast konsekwencje rodzi dla nauczycieli mianowanych - kobiet treść zaskarżonego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy - Karta Nauczyciela. Okres 5 lat to wystarczający czas, aby kobieta mogła osiągnąć wyższy szczebel kariery zawodowej, ponieważ zaawansowany wiek tylko teoretycznie ogranicza tę możliwość. Rzutuje to m.in. na wysokość emerytury petryfikując dyskryminacyjne efekty wcześniejszego odejścia z czynnej pracy zawodowej. Nie można również tracić z pola widzenia skutków konieczności zerwania kontaktu z czynnym życiem zawodowym i niemożności czerpania stąd satysfakcji, która rzutuje pozytywnie na komfort życia. Ustalenie zróżnicowanego (i sztywnego) wieku emerytalnego czyni też kobietę, która zbliża się do granicy 60 lat, mniej atrakcyjnym kandydatem dla nowego zatrudnienia, awansu, powierzenia nowych bardziej odpowiedzialnych zadań. Skutki tego zróżnicowania działają więc niejako wstecz, dodatkowo pogarszając sytuację nauczycielek.

Zauważenia wymaga przy tym okoliczność, iż dla nauczyciela mianowanego - kobiety negatywne skutki wynikające z konieczności wcześniejszego rozwiązania stosunku pracy są tym bardziej dolegliwe, że status prawny nauczyciela mianowanego gwarantuje daleko idącą stabilizację zawodową właśnie z punktu widzenia pewności zatrudnienia. Wynika to stąd, iż dyrektor szkoły może zwolnić nauczycieli mianowanych wyłącznie z przyczyn, których zamknięty katalog ustawodawca enumeratywnie wymienił w art. 23 ust. 1 pkt 1-6 Karty Nauczyciela. Tym samym nauczyciel mianowany - kobieta nie tylko musi zrezygnować 5 lat wcześniej z wykonywania zawodu, ale dodatkowo rezygnacji tej musi dokonać w sytuacji, gdy kontynuujący zatrudnienie mężczyzna - nauczyciel mianowany ma gwarancję stabilności swojego zatrudnienia. Inaczej mówiąc, dłuższy okres aktywności zawodowej mężczyzny nie tylko potencjalnie zwiększa jego szanse zawodowe, ale praktycznie realizację tych możliwości mu gwarantuje. W ten sposób zachwianie równowagi w prawach i obowiązkach kobiet i mężczyzn zyskuje jeszcze bardziej dolegliwy wymiar.

WYROK

z dnia 8 listopada 2000 r.

Sygn. SK 18/99

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Teresa Dębowska-Romanowska - sprawozdawca

Lech Garlicki

Stefan J. Jaworski

Wiesław Johann

Krzysztof Kolasiński

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Andrzej Mączyński

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Jerzy Stępień

Janusz Trzciński

Marian Zdyb

Lidia Banaszkiewicz - protokolant

po rozpoznaniu na rozprawie 8 listopada 2000 r., sprawy Jacka B. ze skarg konstytucyjnych z 21 maja 1999 r. i z 20 marca 2000 r., co do których zarządzono łączne rozpoznanie pod wspólną sygnaturą SK 18/99, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: skarżącego, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Rady Ministrów, Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego i Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności:

- art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji,

- art. 30 ustawy o szkolnictwie wyższym z art. 92 ust. 1 konstytucji,

- art. 144 ust. 1 oraz art. 148 zd. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 2 konstytucji,

- art. 161 zd. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 konstytucji,

- § 8 pkt 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380 ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 konstytucji,

- § 1 pkt 2, § 4 ust. 3, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 zarządzenia Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego Nr 31/98 z 26 maja 1998 r. z art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 2 konstytucji,

- § 6 w zw. z § 1 pkt 2 i § 4 ust. 3 zarządzenia Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego w związku z § 5 regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocławskim i art. 143 ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 2 konstytucji.

- zarządzenia Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego - jako całości z art. 7 i art. 93 ust. 2 konstytucji,

- § 46 pkt b w zw. z § 37 ust. 2 regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocławskim i § 6 w zw. z § 1 pkt 2 i § 4 pkt 3 oraz § 7 pkt 6 zarządzenia Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego Nr 31/98 z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 2 konstytucji.

o r z e k a:

1. Artykuł 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385; zm.: z 1992 r. Nr 54, poz. 254, Nr 63, poz. 314; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 43, poz. 163, Nr 105, poz. 509, Nr 121, poz. 591; z 1996 r. Nr 5, poz. 34, Nr 24, poz. 110; z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 96, poz. 590, Nr 104, poz. 661, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 943; z 1998 r. Nr 50, poz. 310, Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1115 i poz. 1118), rozumiany jako upoważniający do wprowadzania - dla zapewnienia dostępu do nauki, obok podstawowych w publicznej szkole wyższej studiów bezpłatnych - opłat za studia w zakresie i w wysokości, w jakich niezbędny koszt tych studiów nie znajduje pokrycia w środkach publicznych, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,

2. Artykuł 144 ust. 1 oraz artykuł 148 zdanie pierwsze ustawy, o której mowa w pkt. 1, są zgodne z art. 2, art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 65 ust. 1 konstytucji,

3. Paragraf 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380; zm.: Nr 112, poz. 485) jest zgodny z art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,

4. Paragraf 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, o którym mowa w pkt. 3 jest zgodny z art. 70 ust. 1 i 2 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 konstytucji,

ponadto

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638) w zakresie badania zgodności:

1. Artykułu 30 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385; zm.: z 1992 r. Nr 54, poz. 254, Nr 63, poz. 314; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 43, poz. 163, Nr 105, poz. 509, Nr 121, poz. 591; z 1996 r. Nr 5, poz. 34, Nr 24, poz. 110; z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 96, poz. 590, Nr 104, poz. 661, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 943; z 1998 r. Nr 50, poz. 310, Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1115 i poz. 118) oraz paragrafu 8 pkt 2 i paragrafu 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380; zm.: Nr 112, poz. 485) z art. 92 ust. 1 konstytucji,

2. Artykułu 144 ust. 1 oraz artykułu 148 zdanie pierwsze ustawy, o której mowa w pkt. 1 z art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2 konstytucji,

3. Artykułu 161 zdanie drugie ustawy, o której mowa w pkt. 1 z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji,

4. Paragrafu 1 pkt 2, paragrafu 4 ust. 3, paragrafu 6 ust. 1 i paragrafu 7 ust. 1 zarządzenia Nr 31/98 Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego z 26 maja 1998 r. z art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 1 i 2 i art. 93 ust. 2 konstytucji,

5. Zarządzenia Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego, o którym mowa w pkt. 4 z art. 7 i art. 93 ust. 2 konstytucji,

6. Paragrafu 5 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocławskim z 25 marca 1992 r. ze zmianami z 26 kwietnia 1995 r. z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 2 konstytucji,

7. Paragrafu 46 pkt b) w związku z paragrafem 37 ust. 2 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocławskim, o którym mowa w pkt. 6 i paragrafu 6 w związku z paragrafem 1 pkt 2 i paragrafem 4 ust. 3 oraz paragrafem 7 ust. 6 zarządzenia Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego, o którym mowa w pkt. 4 z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 i art. 93 ust. 2 konstytucji,

8. Paragrafu 6 w związku z paragrafem 1 pkt 2 i paragrafem 4 ust. 3 zarządzenia Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego, o którym mowa w pkt. 4, w związku z paragrafem 5 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Wrocławskim, o którym mowa w pkt. 6 z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 2 konstytucji,

ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Z UZASADNIENIA:

[…]

Zgodnie z art. 70 ust. 5 konstytucji zapewnia się szkołom wyższym autonomię na zasadach określonych w ustawie.

Przez autonomię szkół wyższych rozumieć należy konstytucyjnie chronioną sferę wolności prowadzenia badań naukowych i kształcenia, w ramach obowiązującego porządku prawnego. Oznacza to, iż konstytucja zakłada istnienie aktów wewnętrznych tych uczelni i że uczelnie regulują tymi aktami zakładowymi, zgodnymi z prawem - prawa i obowiązki studentów. Tym samym mają one prawo skreślania z listy studentów osób, które nie spełniają wymagań określonych w tych aktach. Prawo do takich regulacji wewnętrznych przysługuje wszystkim szkołom wyższym po to, by mogły one realizować cel publiczny, jakim jest kształcenie studentów i prowadzenie badań naukowych (twórczej pracy artystycznej).

Ten wspólny cel publiczny nie powoduje jednak zatarcia różnic między wyższymi szkołami publicznymi i prywatnymi, na które wskazuje konstytucja (art. 70 ust. 2 zd. 2).

Skoro konstytucyjne prawo do kształtowania aktami wewnętrznymi sytuacji studentów dotyczy każdej szkoły wyższej; zarówno niepublicznej jak i publicznej - to ustawy określające zasady działania publicznych szkół wyższych muszą - w myśl art. 70 ust. 5 konstytucji, respektować ich autonomię, tzn. nie mogą znosić istoty tej autonomii, poprzez zupełne i wyczerpujące unormowanie wszystkich spraw, które określają pozycję studenta w państwowej szkole wyższej. W przeciwnym przypadku rola państwowych szkół wyższych sprowadzałaby się jedynie do wykonywania ustaw, zaś organy tych szkół stałyby się organami państwa, co równałoby się zniesieniu ich autonomii. Nie jest zatem możliwe, w świetle konstytucji, nadanie organom publicznej szkoły wyższej - w sprawach, dotyczących istoty działania tej szkoły - charakteru organów władzy publicznej, w tym organów administracji państwowej.

[…]

Nie może ulegać wątpliwości, że prawo do nauki należy do podstawowych praw jednostki we współczesnym społeczeństwie. Prawo to musi być postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartości indywidualnej, jak i ważnego, podstawowego dobra społecznego. Urzeczywistnienie prawa do nauki jest nie tyle jakimś szczególnym przywilejem współczesnego człowieka, ale stanowi nieodzowny warunek rozwoju społeczeństwa i jednocześnie pełnego uczestnictwa jednostki w życiu społecznym. Powszechne kształcenie stało się najważniejszym motorem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego we współczesnym świecie. Do największych osiągnięć drugiej połowy dwudziestego wieku zalicza się w Europie powszechność kształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrażającą się stale rosnącym stopniem skolaryzacji.

Począwszy od co najmniej XVIII wieku i wielkich tradycji oświeceniowych kształcenie - jego organizacja, dostępność, powszechność stają się jednym z najważniejszych zadań państwa i władzy publicznej. Odpowiedzialność władzy publicznej za kształcenie przybierała w ujęciu historycznym bardzo zróżnicowane formy. Ewoluowała ona znacząco w ciągu ostatnich dwustu lat od wspierania rozmaitych postaci kształcenia w instytucjach prywatnych, religijnych i wojskowych do przejmowania przez państwo podstawowego ciężaru i zakresu obowiązków z tym związanych - co nastąpiło przede wszystkim w drugiej połowie XX wieku.

Prawo do nauki zostało uznane za podstawowe prawo jednostki w wielu aktach i konwencjach międzynarodowych. Wśród nich można wymienić Powszechną Deklarację Praw Człowieka (art. 26), Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (art. 13), protokół nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 2).

Prawo do nauki, którego korelatem są odpowiednie powinności władzy publicznej, stanowi w swej istocie gwarancję dostępności i powszechności, a nie nieodpłatności kształcenia. Celem i istotą tego prawa jest bowiem stworzenie jednostce realnych szans kształcenia na różnych poziomach edukacyjnych, w tym także z uwzględnieniem edukacji na poziomie wyższym. Formy urzeczywistniania tego prawa z reguły przybierają bardzo złożoną postać i nigdy, ani też nigdzie nie wyczerpują się w instrumentach i rozwiązaniach należących do tej samej, jednej tylko kategorii środków. Obok wspierania, czy rozwijania systemu szkół publicznych, dotowanych bezpośrednio ze źródeł budżetowych, powszechnie stosowanymi instrumentami dostępności do studiów i wyrównywania szans różnych grup społeczeństwa są systemy pomocy socjalnej, stypendialnej, organizowanie odpowiedniej infrastruktury finansowej, poprzez tworzenie systemu pożyczek bankowych oraz rozwiązań podatkowych, a także rozmaite formy wspierania prywatnych instytucji edukacyjnych; w tym również szkół wyższych.

Doświadczenia ostatnich kilkudziesięciu lat wielu krajów europejskich wskazują na to, że nie istnieje prosta zależność pomiędzy powszechnością kształcenia na poziomie wyższym, równością szans oraz dostępnością studiów a określoną formą finansowania systemu edukacji. O ile bowiem można uznać za powszechne w skali międzynarodowej, a na pewno we wszystkich rozwiniętych krajach świata, znaczące zwiększenie wydatków publicznych na rzecz systemu edukacji, to już formy partycypacji państwa w tych wydatkach mają bardzo niejednorodny charakter.

Obserwacje dotyczące wielu krajów europejskich zdają się też w konsekwencji potwierdzać tezę, że nie istnieje prosta zależność pomiędzy deklarowaną w ramach systemu edukacji zasadą nieodpłatności za studia, a powszechnością i dostępnością studiów. Jest bowiem faktem notorycznie znanym, że nie istnieją studia bezpłatne jako takie, ponieważ nie istnieje możliwość tworzenia jakiegokolwiek systemu edukacyjnego bez niezbędnych zasobów finansowych. Dotyczy to wszystkich typów szkół (oczywiście również szkół publicznych) i wszystkich poziomów oraz rodzajów kształcenia. Nieodpłatność odnoszona do określonej grupy czy kategorii osób może być jedynie rozumiana jako pewna określona formuła finansowania kształcenia z zasobów publicznych. Podstawowym dylematem współczesnych systemów edukacyjnych na całym świecie jest więc nie tyle wybór pomiędzy formułą studiów odpłatnych i nieodpłatnych, ale wybór pomiędzy takimi systemami finansowania, które w najbardziej efektywny sposób będą urzeczywistniały zasadę powszechnego i równego dostępu do studiów.

Potwierdzają tę tezę, w sposób niezwykle wyraźny, doświadczenia polskie z poprzedniego okresu tzw. socjalistycznej gospodarki. Deklarowana i w praktyce realizowana zasada nieodpłatności za studia wyższe zdecydowanie rozbiegała się z postulatem powszechności i dostępności studiów. Polska, w okresie ostatnich dwudziestu lat poprzedzających transformację ustrojową, należała do krajów o najniższym stopniu skolaryzacji w Europie na poziomie kształcenia wyższego. Stwarzała nikłe możliwości wyrównania szans, zważywszy m.in. na bardzo niewielki odsetek młodych ludzi pochodzących z małych miasteczek i wsi. Uczelnie pomimo, a może właśnie w wyniku dogmatycznie i bardzo formalnie rozumianej zasady nieodpłatności studiów, zmuszone były do szczelnego zamykania drzwi przed kolejnymi rocznikami młodych Polaków, tracących w ten sposób definitywnie szansę na uzyskanie wyższego wykształcenia (stopień skolaryzacji do 1989 r. należał do wyjątkowo niskich, kształtując się na poziomie 12,8%). Rzeczywiste otwarcie wyższych uczelni nastąpiło dopiero po 1989 r. Stopień skolaryzacji wzrósł w okresie ostatnich 10 lat do około 33,6%. Dokonywało się to przede wszystkim poprzez poszerzania formuły studiów odpłatnych - wieczorowych, zaocznych i eksternistycznych oraz stworzenie warunków formalnoprawnych powstawania nowych, prywatnych szkół wyższych.

3. Powyższe uwagi mają pierwszorzędne znaczenie dla umiejscowienia zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych, wyrażonej w art. 70 ust. 2 konstytucji i stanowiącej wzorzec konstytucyjny w niniejszej sprawie:

po pierwsze, zasada bezpłatności nauczania w szkołach publicznych stanowi tylko jeden z elementów składających się na gwarantowane konstytucyjnie prawo do nauki. Wśród pozostałych elementów należy wskazać przede wszystkim gwarancję powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, udzielaną przez władzę publiczną (art. 70 ust. 4), autonomię szkół wyższych (art. 70 ust. 5), prawo obywateli i instytucji do tworzenia niepublicznych zakładów oświatowych wszystkich szczebli do szkół wyższych włącznie (art. 70 ust. 3),

- po drugie, istnieje ścisły, nierozerwalny związek pomiędzy poszczególnymi gwarancjami konstytucyjnymi składającymi się na prawo do nauki. Oznacza to, że - zgodnie z postulatami prawidłowej wykładni, zakładającymi spójność i niesprzeczność regulacji - należy dążyć do poszukiwania takiego sensu postanowień konstytucyjnych, wyrażających prawo do nauki, który pozwoli na wzajemne (niesprzeczne) uzgodnienie poszczególnych gwarancji ustanowionych w art. 70. Jeśli więc istota rozwiązań konstytucyjnych w art. 70 sprowadza się do najszerszego w sensie podmiotowym zagwarantowania prawa do nauki - to wszystkie inne postanowienia tego artykułu muszą być interpretowane w sposób, który w możliwie najpełniejszym zakresie urzeczywistniać będzie tę gwarancję konstytucyjną. Wszystkie dalsze ustępy art. 70 określają w konsekwencji narzędzia zapewniające realizację prawa do nauki. W tym sensie są one wtórne, instrumentalne w stosunku do podstawowej zasady wyrażonej w zdaniu pierwszym ustępu 1 art. 70. W taki też sposób musi być rozumiana zasada wyrażona w art. 70 ust. 2 konstytucji, dotycząca bezpłatnej nauki w szkołach wyższych.

Po tych ustaleniach, należy już przejść bezpośrednio do analizy wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 70 ust. 2 konstytucji.

Pierwsza i zasadnicza uwaga, która nasuwa się na tle tego przepisu dotyczy roli szkół publicznych, w tym przede wszystkim szkół wyższych, w urzeczywistnieniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki. Nie może podlegać wątpliwości, że związanie z funkcją publicznej szkoły wyższej zasady bezpłatnego nauczania jest wyrazem określonej koncepcji partycypacji państwa (władzy publicznej) w realizacji zadań określonych przez samą konstytucję, a związanych z kształtowaniem takiego systemu edukacji, który zapewniać będzie w najpełniejszy sposób powszechny i równy dostęp do studiów. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że ustrojodawca dokonał wyboru jednej z możliwych koncepcji, określających sposób partycypacji państwa w realizacji prawa do nauki, choć inne, alternatywne modele rozważane były na etapie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (np. powszechnej odpłatności powiązanej z powszechnym systemem stypendialnym). Ma natomiast znaczenie fakt, że bezpłatność nauki przyjęta jako zasada w publicznej szkole wyższej nie wyczerpuje wszystkich środków, które pozostają w dyspozycji państwa i które wynikają z konstytucyjnych obowiązków władzy publicznej w związku z realizacją prawa do nauki (w tym przede wszystkim prawa do równego i powszechnego dostępu do wykształcenia). Na tle całości regulacji zawartych w art. 70 konstytucji w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że powinności władzy publicznej związane z urzeczywistnieniem prawa do nauki są znacznie szersze i wykraczają w istotny sposób poza granice określone w ust. 2 art. 70. Inaczej mówiąc, realizacja zadań władzy publicznej związanych z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia nie może być uzależniona wyłącznie od wielkości środków przekazywanych przez państwo na funkcjonowanie szkół publicznych. Stwierdzenia te pozwalają na wyraźniejsze określenie granic konstytucyjnej gwarancji bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej.

Konieczne staje się przede wszystkim ustalenie, co oznacza prawo do bezpłatnej nauki w szkole publicznej ustanowione w art. 70 ust. 2 konstytucji w konfrontacji z wyraźnie określonym w tym przepisie wyjątkiem w odniesieniu do wyższych szkół publicznych, dopuszczającym wprowadzenie w drodze ustawowej możliwości odpłatności za świadczenie niektórych usług edukacyjnych.

Wstępna ocena, która nasuwa się na tle analizowanej formuły konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że wyjątkowy charakter odpłatności za niektóre usługi edukacyjne przejawiać się może w dwóch aspektach:

- po pierwsze, w aspekcie ilościowym - bezpłatne nauczanie, stanowiąc zasadę konstytucyjnie gwarantowaną, musi jako takie pozostawać w publicznej szkole wyższej podstawową (dominującą) formą kształcenia studentów (nie można wszak sensownie mówić o zasadzie, jeśli naruszone byłyby w istotnym stopniu proporcje pomiędzy studiującymi w formule nieodpłatnej i odpłatności, na niekorzyść tych pierwszych);

- po drugie, w aspekcie przedmiotowym - wyjątkowość odpłatności za niektóre świadczenia edukacyjne wymaga, by znajdowała ona zastosowanie jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów kształcenia w szkole wyższej (określonych zajęć lub typów studiów), nie może więc polegać na wprowadzeniu odpłatności w ramach wszystkich istniejących typów studiów w szkole wyższej, choćby kwotowo zminimalizowanej i równo rozłożonej na wszystkie kategorie studentów.

Gwarancja bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej ustanowiona przez omawiany przepis konstytucyjny nie może być rozumiana jako absolutna i nieograniczona. Interpretacja art. 70 ust. 2 konstytucji nie może więc prowadzić do wniosku, że stwarza on swoiste przyrzeczenie ustrojodawcy zapewnienia możliwości bezpłatnej nauki każdej osobie, która spełnia formalne warunki do studiowania w szkole wyższej (dysponuje świadectwem maturalnym i wyraża zamiar podjęcia studiów). Tego rodzaju podejście opierałoby się na całkowicie fikcyjnym i niemożliwym do realizacji założeniu (nawet w krajach o znacznie wyższym poziomie dochodu narodowego), które musiałoby prowadzić do zakwestionowania innych podstawowych norm konstytucyjnych, mających na celu ochronę finansów publicznych państwa, a określających sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, dopuszczalne granice długu publicznego (art. 216 ust. 1 i ust. 4 i 5 konstytucji) czy zasady samodzielnego kształtowania wydatków budżetu państwa (art. 219 ust. 1 konstytucji). Wykładnia analizowanej normy konstytucyjnej nie może więc abstrahować od ochrony innych zasad i wartości wskazanych bezpośrednio przez samą konstytucję. Dostęp do bezpłatnych studiów w publicznej szkole wyższej musi być więc z natury rzeczy limitowany i uwzględniać realne możliwości determinowane stanem finansów publicznych państwa. Określenie konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia należy - jak to wskazano wyżej - do sfery kompetencji organów szkoły wyższej, co wynika z konstytucyjnie potwierdzonej zasady autonomii szkoły wyższej (art. 70 ust. 5).

Autonomicznie podejmowane decyzje szkoły wyższej co do ilości przyjmowanych studentów na studia prowadzone w trybie podstawowym i innym muszą jednak uwzględniać funkcje oraz cele szkoły, jako instytucji publicznej, określone bezpośrednio w samej konstytucji; a zwłaszcza w zakresie ustanowionej przez konstytucję gwarancji bezpłatnej nauki. Zadania szkoły wyższej w tym zakresie są determinowane przede wszystkim wielkością środków publicznych pozostających w dyspozycji szkoły, tzn. środkami majątkowymi, w które szkoła została nieodpłatnie wyposażona przez państwo oraz istniejącymi możliwościami prowadzenia zajęć dydaktycznych przez kadrę naukowo- dydaktyczną, wykształconą dla potrzeb tej uczelni. Wyznacza ona więc również podstawowe funkcje publicznej szkoły wyższej związane z zapewnieniem bezpłatnej nauki. Odpłatność za niektóre świadczenia (usługi) edukacyjne nie może w żadnym wypadku obejmować tej sfery działalności dydaktycznej publicznej szkoły wyższej, która znajduje pełne pokrycie w udostępnionych szkole środkach publicznych. Stwierdzenia te prowadzą do wniosku, że szkoła wyższa, określając zasady rekrutacji i liczbę przyjmowanych studentów, nie może dowolnie kształtować proporcji pomiędzy studiującymi w trybie nieodpłatnym i odpłatnym. Jest więc również oczywiste, że publiczna szkoła wyższa nie może kształtować liczby studiujących w trybie nieodpłatnym poniżej poziomu wyznaczonego przez wielkość udostępnionych szkole środków publicznych.

Poczynione ustalenia, dotyczące treści art. 70 ust. 2 konstytucji prowadzą do wniosku, że zasada bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej nie może być interpretowana jako zamykająca definitywnie możliwość prowadzenia studiów w innym trybie (za odpłatnością). Zasada ta, jak wskazano wyżej, określa bowiem tryb podstawowy studiów w szkole wyższej, proporcje studiujących z uwzględnieniem tych obowiązków szkoły wyższej, które są determinowane wielkością środków publicznych. Przyjęcie innej interpretacji, uniemożliwiającej uruchomienie studiów w trybie odpłatnym, pomimo istniejących możliwości organizacyjnych i kadrowych szkoły, a przede wszystkim pomimo występowania ogromnych nadal niezaspokojonych potrzeb w dziedzinie dostępu do wykształcenia na poziomie wyższym, musiałoby prowadzić do kolizji z innymi gwarancjami konstytucyjnymi, które nakładają na władze publiczne obowiązek tworzenia odpowiednich warunków zaspokojenia tych potrzeb. Naruszałoby w konsekwencji gwarantowane w konstytucji prawo do nauki (art. 70 ust. 1), jak również konstytucyjny nakaz zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia wyrażony w art. 70 ust. 4.

Nie może też budzić żadnych wątpliwości - zważywszy na szczególny status szkół publicznych, że to przede wszystkim za ich pośrednictwem władza publiczna powinna urzeczywistniać wskazane zasady równości i powszechności w dostępie do studiów. Publiczne szkoły wyższe mają w konsekwencji nie tylko kompetencje, ale i obowiązek realizacji zasady powszechności dostępu do wyższego wykształcenia poprzez wszelkie formy studiów, zarówno za pośrednictwem podstawowych studiów nieodpłatnych, jak poprzez inne rodzaje studiów. Studia odpłatne w państwowych szkołach wyższych są więc również wyrazem realizacji przez te szkoły obowiązku władzy publicznej zapewnienia dostępu do wykształcenia wyższego.

[…]

Należy z całą mocą podkreślić, że publiczna szkoła wyższa prowadząca dodatkową działalność dydaktyczną w zakresie tzw. studiów odpłatnych nadal pełni funkcje i zadania, związane z umożliwieniem realizacji prawa jednostki do nauki, a zarazem stanowiące wypełnienie konstytucyjnie określonych powinności władzy publicznej, jeśli chodzi o zapewnienie powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Tak określona pozycja, tzn. szczególny status publicznej szkoły wyższej musi wywierać daleko idące konsekwencje w obszarze działalności dydaktycznej prowadzonej za odpłatnością.

Publiczna szkoła wyższa, wyposażona w majątek publiczny, nie może przekształcić się w zakresie związanym z dydaktyką świadczoną odpłatnie w instytucję komercyjną, a więc w podmiot prowadzący działalność gospodarczą na zasadach konkurencji z niepublicznymi szkołami wyższymi, w pełni podporządkowany prawom rynku i nastawiony na zysk. Odpłatna oferta dydaktyczna szkoły stanowić ma bowiem w pierwszym rzędzie formę zaspokojenia rzeczywistych potrzeb społecznych związanych z dostępem do studiów osób spełniających formalne wymagania w tym zakresie, nie zaś sposób na prowadzenie dochodowej działalności gospodarczej. Ponadto, w kształtowaniu wielkości opłat za działalność dydaktyczną podstawową rolę musi odgrywać czynnik niezbędnych kosztów kształcenia na określonej uczelni lub określonym kierunku studiów, zważywszy, iż uczelnia ta jest obowiązana zapewnić tym studentom taki poziom zajęć dydaktycznych, aby kształcenie w ramach studiów innych, niż dzienne dawało równorzędny poziom oraz zapewniało równorzędność dyplomów. Ten właśnie czynnik z uwzględnieniem wykorzystywanych, również w ramach tej formy działalności dydaktycznej szkoły, środków publicznych (zarówno, gdy chodzi o bazę materialną, jak i pracowników dydaktycznych) powinien w pierwszym rzędzie determinować wysokość pobieranych opłat za zajęcia.

Czesne pobierane od studentów tzw. studiów płatnych nie może więc przekraczać kosztów ponoszonych przez uczelnie w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia tej działalności dydaktycznej. Dla określenia poziomu tych kosztów istotne znaczenie ma fakt, że w dyspozycji uczelni publicznych znajdują się określone części mienia państwowego (przydzielone uczelni z momentem jej utworzenia, a następnie w drodze dotacji na inwestycje szkoły), a ponadto, że uczelnie państwowe otrzymują, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, dotacje z budżetu państwa na działalność dydaktyczną, na kształcenie kadr, na badania własne, na utrzymanie uczelni, na inwestycje budowlane.

Należy podkreślić, że prawo uczelni publicznej do dotacji nie jest związane jedynie z dydaktyką prowadzoną na studiach dziennych. Koszty kształcenia studentów studiów innych, niż dzienne są bowiem również podstawą kształtowania (oczywiście w znacznie mniejszym zakresie) dotacji na działalność naukowo-dydaktyczną. Nie jest również wyłącznie związane z dydaktyką prowadzoną na studiach bezpłatnych pierwotne wyposażenie uczelni państwowych w majątek. Uczelnie publiczne zostały powołane, wyposażone w majątek, prawo do dotacji, a także w mechanizmy prawne stabilizujące pozycję kadry naukowo-dydaktycznej w celu realizacji prawa do nauki i powszechnej dostępności do wykształcenia. Urzeczywistnieniu tego prawa służą, jak wskazano wyżej, także studia prowadzone w systemie odpłatnym. Kryterium “niezbędności” - jeśli chodzi o koszty studiów - zakłada ponadto, że dla minimalizacji kosztów kształcenia na studiach płatnych uczelnia powinna korzystać w pierwszym rzędzie z majątku własnego oraz własnej kadry naukowo-dydaktycznej. Przy ustalaniu wielkości czesnego (w granicach zakreślonych niezbędnością) muszą być brane pod uwagę różnorodne uwarunkowania związane z rodzajem zajęć czy typem uczelni (np. uniwersytet czy wyższa szkoła zawodowa). Tak więc uznać należy, iż pojęcie “niezbędnych kosztów studiów” zostało, przez wskazane wyżej czynniki, zobiektywizowane.

Trzeba jednocześnie zauważyć, że dopuszczalność wprowadzenia systemu odpłatności nie zdejmuje ze szkoły publicznej obowiązku podejmowania starań o tworzenie odpowiednich warunków wsparcia i pomocy dla studentów uiszczających czesne np. poprzez uruchamianie pomocy stypendialnej i socjalnej, ustalenie możliwości zwalniana i ulg w płatności czesnego w szczególnie uzasadnionych sytuacjach czy wreszcie pomocy organizacyjnej przy uzyskiwaniu tanich, niskooprocentowanych kredytów bankowych przez studentów. Ta sfera działań szkoły publicznej musi być w konsekwencji brana pod uwagę przy ustalaniu zasad polityki edukacyjnej państwa, które odpowiada za tworzenie i wspieranie systemów pomocy dla studentów, zgodnie z nakazem konstytucyjnym zawartym w ust. 4 art. 70.

Innym czynnikiem, niż kryterium “niezbędnych kosztów kształcenia” przy zapewnieniu równorzędności dyplomów, zapewniającym dostępność do studiów jest kształtowanie wysokości opłat za studia inne niż podstawowe w taki sposób, by wysokość tych opłat nie stanowiła “zapory ekonomicznej” dla tej kategorii osób, które wykazały się zdolnością studiowania na danej uczelni. Do tej kategorii należą wszyscy, którzy wykazali się zdolnością sprostania wymaganiom kwalifikacyjnym, jakie dana uczelnia stawiała kandydatom na studentów w ramach studiów innych, niż dzienne.

Z punktu widzenia tych, którzy wykazali się zdolnością do studiowania, niezbędne jest zagwarantowanie, że wysokość opłat nie tylko nie przekroczy tej części kosztów, która nie jest refundowana ze środków publicznych, lecz nadto, że nie będzie w sposób ewidentny i rażący odbiegała od możliwości ekonomicznych tej kategorii osób, co do których uczelnia sama przyjęła, iż nadają się do studiowania. Jeśli zatem uczelnia określiła merytoryczne kryteria dostępności oraz liczbę studentów - to tym samym wyznaczyła niejako cechy tej kategorii osób - jako jej potencjalnych studentów.

Przedstawiona argumentacja zdecydowała o posłużeniu się przez TK techniką orzeczenia interpretacyjnego i o orzeczeniu w pkt. 1 sentencji wyroku o zgodności art. 23 ust. 2 pkt 2 z konstytucją pod warunkiem wszakże takiego rozumienia tego przepisu, które uwzględnia treści normatywne zrekonstruowane na podstawie art. 70 ust. 2 konstytucji.

Kończąc rozważania w tym punkcie należy zauważyć, że zasada bezpłatnego nauczania w wyższej szkole publicznej nie jest dobrem samym w sobie, ale wymaga konfrontacji z innymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak prawo do nauki czy powszechna dostępność do wykształcenia. W sferze objętych analizą regulacji normatywnych pojawia się z całą ostrością konieczność wzajemnego zrównoważenia i uzgodnienia zasad ustanowionych i wyrażanych przez normy konstytucyjne. Gwarancja bezpłatnego nauczania w publicznej szkole wyższej nie może być w konsekwencji rozumiana w sposób, który prowadziłby do zasadniczej kolizji z podstawową wartością konstytucyjną, jaką jest prawo do nauki, którego urzeczywistnienie może, ale i musi w istniejących warunkach społecznych i gospodarczych, przybierać różnorodne formy prawne, również i te, które przyjmują postać odpłatności za świadczenia edukacyjne.

[…]

Dokonane wyżej ustalenia na tle art. 70 ust. 2 konstytucji wskazują, że dostęp do bezpłatnych studiów w publicznej szkole wyższej nie jest nieograniczony, a wręcz przeciwnie - podlega limitowaniu ze względu na ograniczony zasób środków publicznych pozostających w dyspozycji szkoły, który jest niewystarczający dla zaspokojenia potrzeb edukacyjnych wszystkich osób spełniających formalne wymaganie dla podjęcia studiów w postaci świadectwa ukończenia szkoły średniej. Z tych właśnie powodów należy uznać, że w świetle ogólnej formuły konstytucyjnej z art. 70 ust. 2 beneficjantem prawa do nieodpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej są jedynie te osoby, które spełniły dodatkowe, obiektywne i jednoznacznie określone wymagania przyjęte w procedurze rekrutacyjnej stosowanej przez poszczególne uczelnie. Stosowanie tych procedur, koniecznych ze względu na ograniczoną pulę środków publicznych, pozostających w dyspozycji uczelni, nie może być uznane za przejaw nierównego traktowania lub dyskryminacji.

Zasada równego traktowania nie może więc z istoty swej znajdować zastosowania do oceny predyspozycji i kwalifikacji kandydatów w trakcie konkursowej procedury rekrutacyjnej, w takim samym sensie, jak niemożliwe byłoby identyczne (równe) traktowanie osób zdających egzaminy czy ubiegających się o stypendia naukowe z tytułu dobrych wyników w nauce. Zasada równego traktowania w dostępie do bezpłatnej nauki w wyższej szkole publicznej musi natomiast przede wszystkim znajdować wyraz na etapie poprzedzającym decyzję o przyjęciu do szkoły wyższej poprzez tworzenie wszystkim przystępującym do procedur kwalifikacyjnych równych szans uczestnictwa w tym postępowaniu. Temu służą publicznie ogłaszane zasady przyjęć na studia w szkole wyższej, jednoznacznie określone wymagania i limity ustanawiane na poszczególnych kierunkach nauczania. Tak ukształtowany system rekrutacji do publicznych szkół wyższych stwarzać powinien warunki równego startu dla wszystkich kandydatów uczestniczących w tym postępowaniu kwalifikacyjnym.

[…]

Ten właśnie wzgląd na obowiązek realizacji przez publiczną szkołę wyższą zasady powszechnego dostępu do wykształcenia sprawia, że akceptacja dla różnicowania sytuacji studentów studiów odpłatnych i nieodpłatnych nie może oznaczać pełnej dowolności czy arbitralności szkoły wyższej w kształtowaniu wysokości opłat za studia. Owo zróżnicowanie sytuacji studentów tylko wtedy bowiem nie będzie naruszało konstytucyjnej zasady równego traktowania, jeśli opłaty za studia nie będą wykraczały poza - wyżej określone - granice niezbędności. Pozostawałoby natomiast w sprzeczności z zasadą równego traktowania (i to nie tylko z punktu widzenia relacji pomiędzy studentami studiów płatnych i nieodpłatnych, ale także w ramach grupy osób kandydujących na studia odpłatne) ustalanie czesnego na poziomie tworzącym “zaporę ekonomiczną” nieprzekraczalną dla większości kandydatów na studia. Tego rodzaju dyferencjacja sytuacji kandydatów na studia, dokonywana w oparciu o kryterium ekonomiczne maksymalizacji dochodów publicznej szkoły wyższej, a więc bez uwzględnienia nakazu zapewnienia możliwie największej dostępności studiów w istniejących warunkach organizacyjnych i finansowych, wykraczałaby wyraźnie poza granice, które zakreśla zasada równego traktowania wyrażona w art. 32 konstytucji. Z przedstawioną tu oceną w pełni harmonizuje przyjęta w pkt. 1 sentencji wyroku interpretacja art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą wprowadzenie opłat za studia jest dopuszczalne konstytucyjnie jedynie dla zapewnienia dostępu do nauki jak największej liczbie studentów i przy uwzględnieniu niezbędnych kosztów studiów nie znajdujących pokrycia w środkach publicznych. W konsekwencji, dla oceny zgodności art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z art. 32 konstytucji ma również istotne znaczenie takie ukształtowanie wysokości opłat za studia, które ma wystarczająco określony i zobiektywizowany charakter. W świetle przyjętej w sentencji interpretacji wymaganie to można uznać za spełnione.

Nie można w konsekwencji zapominać o tym, że przyjęte rozwiązania, cechujące się niezbędną w tych warunkach elastycznością, uwzględniające zróżnicowane warunki organizacyjne i kadrowe poszczególnych szkół wyższych, stwarzać powinny dodatkowe możliwości studiowania tym, którzy nie osiągnęli wymaganych wyników postępowania kwalifikacyjnego, od których zależy podjęcie studiów nieodpłatnych. Alternatywą byłoby pozbawienie możliwości nauki wielu młodych ludzi, wykazujących wystarczające predyspozycje do kontynuacji studiów i powrót do najniższych w Europie wskaźników skolaryzacji w zakresie kształcenia na poziomie wyższym, które cechowały system edukacji w Polsce jeszcze w latach osiemdziesiątych. Ten stan rzeczy musiałby z całą pewnością prowadzić do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 konstytucji), a jednocześnie przeczyłby zasadzie powszechnego dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 4 konstytucji).

Konsekwentna realizacja prawa do nauki i dopuszczalność wprowadzania w określonym wyżej zakresie odpłatnych form nauczania w wyższej szkole publicznej w żadnym wypadku nie może jednak usprawiedliwiać różnicowania jakości świadczeń edukacyjnych oferowanych przez szkołę w ramach różnych systemów kształcenia. Zasada równego traktowania wymaga, aby studenci wyższej szkoły publicznej, bez względu na to, w jakim systemie odbywają studia, mieli zapewnioną możliwość korzystania z określonych uprawnień w zakresie pomocy stypendialnej i socjalnej, a także przede wszystkim z tego samego poziomu nauczania, gwarantowanego poprzez odpowiednią organizację i obsadę kadrową zajęć dydaktycznych. Istniejąca praktyka nie zawsze odpowiada tym wymaganiom, co potwierdza fakt, że w niektórych uczelniach warunki i jakość kształcenia oferowanego w ramach studiów odpłatnych zasadniczo odbiegają na niekorzyść od tych, które szkoła zapewnia w ramach studiów bezpłatnych. Ten stan rzeczy w żaden sposób nie może być jednak uznawany za naturalną i konieczną konsekwencję dopuszczalności systemu studiów odpłatnych, powinien natomiast wywołać odpowiednią reakcję ze strony organów sprawujących nadzór nad szkołami wyższymi.

[…]

POSTANOWIENIE

z dnia 24 listopada 2004 r.

Sygn. akt Ts 57/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Mączyński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Radosława Ślęzaka w sprawie zgodności:

art. 87 § 1a i art. 87 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 lit. a i c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy - Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 228, poz. 2256) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 47 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Z UZASADNIENIA:

[…]

Skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony określonych w Konstytucji wolności i praw człowieka i obywatela. Skuteczność wniesienia skargi konstytucyjnej jest uzależniona od spełnienia określonych prawnie warunków. Wynikają one w pierwszej kolejności z art. 79 ust. 1 i 2 Konstytucji, a ponadto z art. 46-49 wydanej na podstawie delegacji konstytucyjnej ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Podobnie jak w przypadku innych środków prawnych o charakterze sformalizowanym (np. skargi kasacyjnej) spełnienie wszystkich wymagań formalnych warunkuje możliwość rozpatrzenia sprawy co do istoty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wydanie wyroku w sprawie ze skargi konstytucyjnej jest dopuszczalne tylko po ustaleniu, że w konkretnej sprawie wszystkie przesłanki procesowe zostały spełnione. Należy podkreślić, iż konieczność ścisłego przestrzegania przepisów określających dopuszczalność (warunki skuteczności) wnoszenia różnego rodzaju środków prawnych - niezależnie od zasadności i słuszności podniesionych w nich wniosków - jest typowa dla wszystkich organów władzy sądowniczej (zob. m.in. art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 187 § 1 i art. 199 § 1 k.p.c., art. 17 § 1 i 337 § 1 k.p.k.).

Oznacza to, że jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek procesowych ujawni się na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej należy - z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - odmówić nadania tej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Ani przepisy Konstytucji, ani przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają żadnych możliwości odstąpienia w konkretnych przypadkach od wskazanej wyżej zasady z uwagi na szczególny charakter sprawy, a nawet z uwagi na oczywistość naruszenia Konstytucji.

Jedną z przesłanek, od których zależy prawidłowe i prawnie skuteczne wniesienie skargi konstytucyjnej, jest wydanie przez sąd lub organ administracji publicznej na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu (przepisów) ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Do wniesienia skargi konstytucyjnej nie wystarcza więc ani wykazanie, że w stosunku do skarżącego zastosowany został przepis niezgodny z Konstytucją, ani wykazanie, że zastosowanie tego przepisu naruszyło konstytucyjne wolności i prawa skarżącego. Przesłanką skuteczności skargi konstytucyjnej jest bowiem tylko takie naruszenie tych wolności i praw, które nastąpiło w sposób kwalifikowany, a mianowicie przez wydanie ostatecznego orzeczenia.

Nawet więc w przypadku oczywistego naruszenia przepisów Konstytucji określających wolności i prawa człowieka i obywatela Trybunał Konstytucyjny nie ma uprawnienia do rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, jeżeli naruszenie to nie jest następstwem wydania ostatecznego orzeczenia. Wszystko to oznacza, iż skarga konstytucyjna nie jest środkiem uniwersalnym nawet w dziedzinie ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Niezależnie od oceny przyjętej przez ustrojodawcę regulacji Trybunał Konstytucyjny jest nią związany w myśl art. 195 ust. 1 Konstytucji.

Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie podkreślał, że pojęcie „ostatecznego orzeczenia” użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym w stosunku do pojęć przyjętych w przepisach regulujących poszczególne procedury, jednakże nie przekreśla to ciążącej na skarżącym powinności wskazania faktów, które jego zdaniem stanowią takie orzeczenie.

Wydaje się niewątpliwe, że zakres pojęcia „ostateczne orzeczenie” nie obejmuje faktu wejścia w życie przepisu stanowiącego niedopuszczalną ingerencję w sferę konstytucyjnych wolności i praw.

[…]

Należy w tym miejscu podkreślić, iż przesłanki wydania w sprawie ostatecznego orzeczenia (art. 79 ust. 1 in fine Konstytucji) nie można utożsamiać z przesłanką wyczerpania drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Są to regulacje ściśle powiązane, ale nie tożsame. Warunek, polegający na wydaniu przez sąd lub organ administracji publicznej orzeczenia dotyczącego konstytucyjnych wolności, praw lub obowiązków skarżącego, jest ustanowiony w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jego konsekwencją jest przewidziana w art. 47 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinność załączenia do skargi konstytucyjnej „wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia”. Natomiast warunek „wyczerpania drogi prawnej” został ustanowiony w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w ramach przyznanej ustawodawcy kompetencji do określenia zasad wnoszenia skarg konstytucyjnych i dlatego ustawodawca mógł wyłączyć zastosowanie tego warunku w sytuacji, gdy droga prawna nie jest przewidziana. Przyjąć należy, iż w ramach określenia zasad składania skarg konstytucyjnych, art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym precyzuje tylko, jaki jest termin ich składania oraz co oznacza pojęcie „ostateczności orzeczenia”, od którego doręczenia biegnie termin do złożenia skargi konstytucyjnej. Zgodnie z ustawą jeżeli brak jest środków zaskarżenia, warunek wyczerpania drogi prawnej nie ma znaczenia, a skarżący może złożyć skargę konstytucyjną, przyjmując za jej podstawę orzeczenie odnoszące się do przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw lub obciążających go konstytucyjnych obowiązków. Nie można natomiast przyjmować, iż ustawodawca „zwykły” ma prawo modyfikowania konstytucyjnych warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, a w szczególności, iż może modyfikować te przesłanki, które precyzyjnie zostały określone w samej Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że to ustawy winny być interpretowane przez pryzmat Konstytucji, zaś interpretowanie Konstytucji przy odwoływaniu się do treści pojęć użytych w ustawach byłoby zaprzeczeniem znaczenia Konstytucji jako „najwyższego prawa”.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż może zdarzyć się sytuacja, gdy naruszenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może wynikać bezpośrednio z ustawy, a wówczas następuje to bez wydania jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej określającego pozycję prawną jednostki. W takim jednak przypadku skarga konstytucyjna jest z przyczyn formalnych niedopuszczalna. Wynika to jednak z omówionego wcześniej warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wiążącego Trybunał Konstytucyjny przy wykonywaniu przezeń jego funkcji kontroli zgodności prawa z Konstytucją. Skoro Trybunał Konstytucyjny jest związany powyższym warunkiem, to w razie braku orzeczenia, o którym mowa we wskazanym przepisie, zmuszony jest wydać postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, choć istotnie może powodować to pewną „lukę” w systemie ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jest to jednak konsekwencją wyraźnego rozstrzygnięcia ustawodawcy konstytucyjnego.

Nie oznacza to oczywiście, że regulacja prawna prowadząca do naruszenia konstytucyjnych wolności i praw nie związanego z wydaniem orzeczenia nie podlega w ogóle kontroli pod względem zgodności z Konstytucją. Kontrola ta musi być zainicjowana w innym trybie (pytania prawnego lub wniosku uprawnionego podmiotu, np. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich albo Krajowej Rady Sądownictwa, jako organu, którego konstytucyjnym zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów).

Kontrola zaskarżonej regulacji w takim trybie mogłaby być przeprowadzona nie tylko z punktu widzenia przepisów określających konstytucyjne wolności i prawa, ale także przepisów wyznaczających konstytucyjny status sędziego jako osoby, która nie powinna być stawiana przez prawo w sytuacji mogącej stanowić zagrożenie dla jej niezawisłości.

[…]

WYROK

z dnia 26 października 1999 r.

Sygn. K 12/99

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Dębowska-Romanowska - przewodnicząca

Lech Garlicki - sprawozdawca

Wiesław Johann

Krzysztof Kolasiński

Marian Zdyb

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu 26 października 1999 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że:

art. 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348; zm.: Nr 158, poz. 1042, z 1998 r. Nr 94, poz. 594, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126) w zakresie, w jakim zawiera w odniesieniu do paliw gazowych, energii elektrycznej i cieplnej upoważnienie dla Ministra Gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami w lokalach, jest niezgodny z art. 76 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

o r z e k a:

I. Art. 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348, Nr 158, poz. 1042; zm.: z 1998 r.: Nr 94, poz.594, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126) w zakresie, w jakim upoważnia Ministra Gospodarki do określania, w drodze rozporządzenia, zasad rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi, energią elektryczną i ciepłem, w tym zasad rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami w lokalach:

1) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że nie odpowiada określonym w tym przepisie wymaganiom, jakie musi spełniać upoważnienie ustawowe, nie zawierając wytycznych dotyczących treści aktów wykonawczych;

2) nie jest niezgodny z art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Utrata mocy obowiązującej przepisu wymienionego w pkt. I sentencji następuje z dniem 1 lipca 2000 r.

Z UZASADNIENIA:

[…]

2. Wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie “szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi “określać organ właściwy do wydania rozporządzenia”), przedmiotowym (musi określać “zakres spraw przekazanych do uregulowania”) oraz treściowym (musi określać “wytyczne dotyczące treści aktu”). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych “wytycznych” stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania.

Zarazem jednak, już pod rządami przepisów konstytucyjnych sprzed 1997 r., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie rysowało się przekonanie, że ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) nie może mieć charakteru blankietowego i nie może pozostawiać prawodawcy rządowemu zbyt daleko idącej swobody w kształtowaniu merytorycznych treści rozporządzenia. Już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] “Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych”. W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż “upoważnienie ustawowe musi być sformułowane tak, aby odsyłało do sprawy te mają służyć realizacji celów wyrażonych w ustawie; dlatego też upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym” (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie “upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek” (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że “w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej...” (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność “upoważnienia blankietowego”). Od czasów Konstytucji PRL można było mówić o obowiązku takiego zredagowania przepisu upoważnienia, aby wyznaczał pewne minimum kierunku unormowań, jakie mają być zawarte w akcie wykonawczym. Obowiązek ten stawał się tym bardziej wyrazisty im istotniejsza - z punktu widzenia praw obywateli i zasady wyłączności ustawy - stawała się treść uregulowań, które miały być zawarte w akcie wykonawczym.

Art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji z 1997 r. podsumował tę linię rozwojową, wyraźnie nakazując, by w upoważnieniu określić także “wytyczne dotyczące treści aktu”. Przepis ten traktować więc raczej należy jako potwierdzenie stanowiska, jakie od dawna rysowało się już w orzecznictwie, niż jako sformułowanie nowej, nieznanej dotąd przesłanki formułowania upoważnień. Niemniej, wobec kategoryczności obecnego sformułowania konstytucyjnego za niewątpliwe należy uznać, że wszelkie upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę “wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 konstytucji zostaną spełnione.

Art. 92 konstytucji nie zdefiniował pojęcia “wytycznych”, trudno też dla ustalenia definicji odwoływać się do koncepcji “pojęć zastanych”, bo polskie prawo konstytucyjne nie używało dotąd pojęcia “wytycznych” w takim rozumieniu. Trzeba jednak zauważyć, że wprowadzenie tego wymagania wynikało ze świadomej decyzji twórców konstytucji. W pracach Komisji Konstytucyjnej ZN zakwestionowano bowiem to sformułowanie, ale po wysłuchaniu stanowisk ekspertów zdecydowano się na jego utrzymanie. Jak wskazał wówczas M. Zieliński, wytyczne, “to ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskaźniki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu. Wskazówki te ograniczałyby swobodę treści rozporządzenia”. P. Sarnecki wskazał zaś, że “wytyczne, to wskazanie celu - kierunku, który miałby być osiągnięty w danym akcie” (Komisja Konstytucyjna ZN, Biuletyn nr XXXVIII, s. 21 - debata w podkomisji redakcyjnej w dniu 19.VIII.1996 r.).

Podobne jest stanowisko Rady Legislacyjnej, która uznała, że “wytyczne”, to wskazówki co do treści aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz (zob. Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie “konstruowania” upoważnień do wydawania rozporządzeń, Przegląd Leg. 1998, nr 3-4, s. 187).

Trybunał Konstytucyjny podziela to stanowisko. Skoro bowiem art. 92 ust. 1 mówi o “wytycznych dotyczących treści aktu”, to nie ulega wątpliwości, że wskazania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Wskazania dotyczące spraw proceduralnych (np. nakazujące, by ustanowienie rozporządzenia następowało “w porozumieniu” czy “po zasięgnięciu opinii”) nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1.

“Wytyczne dotyczące treści aktu” mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną - jak słusznie zauważono w Stanowisku Rady Legislacyjnej mogą one mieć zarówno charakter “negatywny” (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy) jak i charakter “pozytywny” (np. wskazując kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia normując przekazany mu zakres spraw, wskazując cele, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym razie, ustawa musi zawierać pewne wskazania już to wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu już to eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań). Zgodzić się należy z poglądem B. Banaszaka (Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 159 i 160), że “w ustawie należy zawrzeć jakąś merytoryczną treść dyrektywną, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć”, a upoważnienie “powinno być na tyle szczegółowe, aby czytelny był zamiar ustawodawcy”.

Sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i - oczywiście - zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Kontrola Trybunału Konstytucyjnego ograniczać się może jedynie do dwóch kwestii. Po pierwsze, do ustalenia, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne - jak już była o tym mowa, całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia, bo stanowi oczywistą obrazę art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji. Już w tym miejscu trzeba też podkreślić, że jeżeli ustawa upoważnia rozporządzenie do unormowania kilku materii o odrębnym przedmiotowo charakterze, to “wytyczne” muszą dotyczyć odrębnie każdej z tych materii. Po drugie, do ustalenia, czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie (dotyczy to zwłaszcza regulacji z zakresu prawa karnego, czy regulacji w sprawach, o których mowa w art. 217 konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze - niż w innych materiach - ujęcie “wytycznych co do treści aktu”. Innymi słowy, minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. Oczywiste jest przy tym, że “wytyczne” nigdy nie mogą mieć czysto blankietowego charakteru (np. ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że rozporządzenie określi “ogólne zasady”), nawet jednak, gdy przybiorą one postać wskazań merytorycznych, to zawsze pozostanie pytanie, czy - na tle regulowanej materii - stopień ich szczegółowości można uznać za konstytucyjnie dostateczny.

“Wytyczne” nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich pomieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Jeżeli jednak rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za wadliwy konstytucyjnie.

3. Na tle tych ustaleń ogólnych Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny art. 46 prawa energetycznego. Na wstępie wyjaśnić należy, czy omawiane wyżej wymagania art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji w ogóle odnoszą się do ustawy - Prawo energetyczne, jako że ustawa ta została uchwalona po rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych (datą ustawy jest 10 kwietnia 1997 r., a datą Dziennika Ustaw, w którym została ogłoszona - 4 czerwca 1997 r.). Przypomnieć tu należy pogląd Trybunału Konstytucyjnego, iż dla oceny konstytucyjności “treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia - stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu” (wyrok z 26 listopada 1997 r., U. 6/97, OTK ZU Nr 5-6/1997, s. 459; wyrok z 8 grudnia 1998 r., U. 7/98, OTK ZU Nr 7/1998, s. 661). W pełni podtrzymując ten pogląd należy jednak zauważyć, że nie ma on bezpośredniego odniesienia do rozpoznawanej tu sprawy.

Po pierwsze, przedmiotem orzekania Trybunału nie jest ocena procedury, w jakiej został ustanowiony art. 46, ani też ocena, czy Sejm miał kompetencję do jego ustanowienia. Trybunał orzeka o merytorycznej treści art. 46, tyle że treść ta polega na sformułowaniu normy kompetencyjnej pod adresem Ministra Gospodarki. Sformułowanie to musi być jednak zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi i gdyby miało się okazać, że norma kompetencyjna prawidłowa pod rządami Małej Konstytucji, stała się niezgodna z nowym unormowaniem konstytucyjnym, to mielibyśmy do czynienia z sytuacją “niekonstytucyjności wtórnej”, podlegającą ocenie ma tle nowej konstytucji.

Po drugie, art. 46 prawa energetycznego wszedł w życie - podobnie jak niemal wszystkie przepisy tej ustawy - w początku grudnia 1997 r. (art. 72 tej ustawy przewidywał sześciomiesięczną vacatio legis), a więc już w okresie obowiązywania nowej konstytucji. Nie ma, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podstaw do twierdzenia, że do oceny materialnej konstytucyjności przepisów, które wchodzą w życie pod rządami obecnej konstytucji, można stosować dawniejsze przepisy konstytucyjne.

Po trzecie, jak już wyżej wskazał Trybunał Konstytucyjny, także na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych za nieprawidłowe uznać należało upoważnienie blankietowe, tzn. takie, które w ogóle nie wyznaczałoby kierunków rozwiązań, jakie mają być przyjęte w rozporządzeniu. Gdyby miało się więc okazać, że upoważnienie z art. 46 prawa energetycznego nie zawiera jakichkolwiek wskazań merytorycznych co do treści stanowionych na jego podstawie rozporządzeń, to uznać by je należało za niezgodne tak na gruncie obecnych, jak i poprzednich przepisów konstytucyjnych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie widzi przeszkód dla dokonania oceny art. 46 prawa energetycznego w świetle całokształtu wymagań ustanowionych w art. 92 ust. 1 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku.

4. Art. 46 prawa energetycznego określa podmiot uprawniony do wydania rozporządzenia, wskazuje tryb jego wydawania oraz wyznacza zakres przedmiotowy materii, które mają zostać uregulowane. Tym samym wymagania szczegółowości podmiotowej i przedmiotowej upoważnienia zostały spełnione.

Art. 46 nie formułuje natomiast nie tylko żadnych “wytycznych co do treści aktu” (który to wymóg został wprowadzony Konstytucją z 1997 r.), ale też nie zawiera żadnych postanowień wyznaczających kierunki rozwiązań, jakie mają znaleźć się w rozporządzeniu (który to wymóg istniał już pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych). Jak już wskazano wyżej, nie dyskwalifikuje to przepisu upoważniającego (choć świadczy o jego legislacyjnej ułomności), bo problem istnienia “wytycznych” powinien być rozpatrywany całym kontekście normatywnym ustawy. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy - pomimo braku jakichkolwiek wytycznych w przepisie upoważniającym - szczegółowy kontekst normatywny ustawy spowoduje, że organ wykonawczy niejako pośrednio, poprzez szczegółowe normy ustawy, uzyskuje wytyczne do odpowiedniego zbudowania treści rozporządzenia. Konieczna jest tym samym odpowiedź na pytanie, czy w innych - niż art. 46 - postanowieniach prawa energetycznego możliwe jest odnalezienie wskazówek co do zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz co do zasad rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi, energią elektryczną i ciepłem, w tym zasad rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami.

[…]

Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska Prokuratora Generalnego, iż w ustawie zawarto “swego rodzaju wytyczne”, bo nałożono na Ministra Gospodarki obowiązek wydania aktu wykonawczego w porozumieniu z Ministrem Finansów i po uzyskaniu opinii Prezesa URE. Jak już bowiem wskazano wyżej, “wytyczne”, o których mowa w art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji - skoro mają dotyczyć “treści aktu” - muszą mieć treść materialno-prawną, a więc nie mogą ograniczać się do regulacji proceduralnej. Prawda, że ta regulacja proceduralna pomyślana jest jako, m.in., gwarantującą ochronę odbiorców, ale argument ten może mieć znaczenie dla rozważania zgodności ustawy - Prawo energetyczne z art. 76 konstytucji, natomiast pozbawiony jest związku z rozważaniami prowadzonymi na tle art. 92 konstytucji.

[…]

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ani art. 46 ustawy - Prawo energetyczne, ani pozostałe jej postanowienia nie czynią zadość zarówno wymaganiu określenia “wytycznych dotyczących treści aktu”, jak i wymaganiu wyznaczenia podstawowych kierunków rozwiązań, jakie mają się znaleźć w rozporządzeniu. Tym samym art. 46 - nawet odczytywany w całym kontekście normatywnym ustawy jest - w zaskarżonym zakresie - niezgodny z wymaganiami z art. 92 ust. 1 zd. 2 in fine Konstytucji z 1997 r., analogiczna konkluzja o niezgodności możliwa byłaby też na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych.

[…]

6. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne odroczenie utraty mocy obowiązującej przez art. 46 ustawy - Prawo energetyczne. Z uwagi na zasadę bezpieczeństwa prawnego nie można bowiem doprowadzić do sytuacji luk w prawie, zwłaszcza w odniesieniu do regulacji, których celem jest ochrona interesów konsumentów. Trybunał Konstytucyjny uważa, że wskazany w sentencji termin powinien być wystarczający dla dokonania odpowiedniej zmiany art. 46 i wprowadzenia do niego “wytycznych dotyczących treści aktu”, tak jak to nakazuje art. 92 ust. 1 konstytucji. Służyć to powinno także ochronie konsumenta, stosownie do dyrektyw wynikających z art. 76 konstytucji.

WYROK

z dnia 14 kwietnia 1999 r.

Sygn. K. 8/99

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan - przewodniczący

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Teresa Dębowska-Romanowska

Lech Garlicki

Stefan J. Jaworski

Wiesław Johann

Krzysztof Kolasiński

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Andrzej Mączyński

Ferdynand Rymarz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak - sprawozdawca

Janusz Trzciński

Marian Zdyb

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu 14 kwietnia 1999 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności:

1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej z art. 2 oraz art. 111 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej z art. 10 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

o r z e k a:

1. Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej jest zgodny z art. 2 oraz art. 111 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej jest zgodny z art. 10 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z UZASADNIENIA:

[…]

4. Prezydent RP przestawił zarzut niezgodności art. 8 ust. 1 ustawy o komisji śledczej z zasadami podziału władzy oraz niezawisłości sądów. Zaskarżony przepis stanowi: „Prowadzenie postępowania lub jego prawomocne zakończenie przez inny organ władzy publicznej, nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania przed komisją.” Zdaniem wnioskodawcy regulacja ustawowa może prowadzi* do wykraczania poza ramy kontroli parlamentarnej określone w konstytucji i do ingerencji w proces sędziowskiego orzekania. Ocena zasadności przedstawionego zarzutu wymaga ustalenia znaczenia zaskarżonego przepisu w kontekście norm konstytucyjnych dotyczących uregulowań kontroli parlamentarnej.

Funkcja kontrolna parlamentu została ujęta w sposób ogólny w art. 95 ust. 2 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw.” Kontrola parlamentarna oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że funkcja kontrolna stanowi niezbędny atrybut parlamentu w państwie demokratycznym. W sprawowaniu tej funkcji przez parlament doktryna prawa konstytucyjnego widzi działalność zastępującą działania samego Narodu jako podmiotu władzy politycznej. Celem kontroli parlamentarnej jest zapewnienie funkcjonowania aparatu państwa zgodnie z interesem Narodu (P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, Państwo i Prawo, 1997, nr 11-12, s. 47). Kontrola parlamentarna służy informowaniu społeczeństwa o funkcjonowaniu innych organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego pod kontrolę opinii publicznej. Uprawnienia kontrolne parlamentu muszą by* rozpatrywane również w kontekście konstytucyjnego prawa każdego obywatela do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych i działalności organów władzy publicznej. Instrumenty kontroli parlamentarnej stanowią jeden ze środków urzeczywistnienia tego prawa, a pośrednio - również prawa do uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi.

Funkcja kontrolna pozostaje w ścisłym związku z zasadą podziału władzy. Zasada ta zakłada, że system organów państwowych powinien zawiera* wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze środków realizacji wymienionych celów. Uprawnienia kontrolne legislatywy stanowią istotny element w systemie powiązań i „hamulców” między władzami, zapewniających równowagę władz. Kontrola parlamentarna służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umożliwia także egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków.

Zasada podziału władzy z jednej strony stanowi przesłankę powierzania parlamentowi funkcji kontrolnej, a z drugiej strony określa granice tej funkcji. Wykładnia przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotyczących kompetencji kontrolnych parlamentu musi uwzględnia* dyrektywy wynikające z wymienionej zasady. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „wymóg <rozdzielenia> władz oznacza m.in., iż każdej z trzech władz powinny przypada* kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej - każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty” (orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. K. 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 91). Kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych, ustawodawca nie może naruszy* „istotnego zakresu” danej władzy (orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. K. 19/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 150-151). Zakaz ingerencji w istotę danej władzy wyznacza nie tylko zasady kształtowania zakresu kompetencji organów państwowych w ustawodawstwie, ale również sposób korzystania z kompetencji przyznanych poszczególnym organom państwowym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do kompetencji kontrolnych Sejmu. Kompetencje muszą by* wykorzystywane w taki sposób, aby nie ingerować w istotny zakres pozostałych władz. Realizacja uprawnień kontrolnych nie może w szczególności prowadzi* do naruszenia kompetencji Rady Ministrów w zakresie kierowania administracją rządową.

Zasada podziału władzy zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz przecinają się lub nakładają. Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą opiera* się na zasadzie „separacji” (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 6/94, jw., s. 91). Koniecznym elementem zasady podziału władzy są niezależność sądów i niezawisłość sędziów.

Wnioskodawca wyprowadza zasadę niezależności sądów z art. 10 konstytucji, natomiast zasadę niezawisłości sędziowskiej z art. 178 konstytucji. Należy w związku z tym zauważy*, że obie zasady wynikają z art. 10 konstytucji, wyrażającego zasadę podziału i równowagi władz, a jednocześnie obie zasady zostały proklamowane expressis verbis w szczegółowych przepisach konstytucyjnych - zasada niezależności sądów w art. 173 a zasada niezawisłości sędziowskiej w art. 178 ust. 1 konstytucji. Niezależność sądów zakłada przede wszystkim oddzielenie organizacyjne i funkcjonalne sądownictwa od organów innych władz, tak aby zapewni* sądom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. Z kolei niezawisłość sędziowska oznacza, że sędzia w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości podlega normie prawnej i własnemu wewnętrznemu przekonaniu (por. S. Włodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1968, s. 72).

W wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, Trybunał Konstytucyjny powołując się na poglądy doktryny przypomniał, że niezawisłość sędziowska obejmuje szereg elementów:

1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania,

2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych,

3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych,

4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych,

5) wewnętrzną niezależność sędziego (OTK ZU Nr 4/1998, s. 334).

Konstytucyjne zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów są ze sobą ściśle związane i do pewnego stopnia nakładają się na siebie. Wykluczają one wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą sądów i zarówno ze strony innych organów władzy publicznej jak i ze strony innych podmiotów. Orzeczenia sądowe mogą zosta* zmienione tylko przez właściwe organy władzy sądowej, a jedyne dopuszczalne wyjątki w tym zakresie stanowią - zgodnie z poglądami doktryny prawa - prezydenckie prawo łaski oraz prawo ustawodawcy do stanowienia ustaw o amnestii. Wymienione zasady konstytucyjne wyłączają w szczególności kontrolę ze strony władzy ustawodawczej nad działalnością jurysdykcyjną sądów. Należy zgodzić się z poglądem Marszałka Sejmu, że niezależność sądów i niezawisłość sędziowska nie zakazują formułowania krytycznych ocen orzecznictwa sądów przez obywateli, a także przez posłów, jednakże za niezgodne z tymi zasadami należałoby uznać - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - formułowanie takich ocen w uchwałach Sejmu lub sprawozdaniach komisji sejmowych. Wymienione zasady nie wykluczają natomiast pewnych form nadzoru ze strony innych organów nad działalnością administracyjną sądów. Z uwagi jednak na ścisły związek funkcji jurysdykcyjnych i administracyjnych sądów i trudność w rozgraniczeniu tych dwóch sfer, wszelka ingerencja ze strony organów pozasądowych może by* dokonywana jedynie wyjątkowo i musi posiada* odpowiednie uzasadnienie merytoryczne (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1993 r., sygn. K. 11/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 367).

5. Art. 95 ust. 2 konstytucji poddaje pod kontrolę Sejmu działalność Rady Ministrów, a także podległych jej organów administracji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucja nie wyklucza przyznania Sejmowi w drodze ustawy uprawnień umożliwiających uzyskiwanie informacji dotyczących działalności innych organów i instytucji publicznych, wyraźnie wskazanych w ustanowionych przepisach, pod warunkiem, że ustawodawca nie narusza norm konstytucyjnych, a w szczególności zasady podziału władzy oraz zasad niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Należy podkreśli*, że Sejmowi przysługują tylko takie kompetencje (środki) kontrolne, które zostały wyraźnie określone w konstytucji i ustawach. Wszelkie działania kontrolne Sejmu muszą mie* podstawę w przepisach ustawy zasadniczej lub ustawy zwykłej.

Jednym z instrumentów kontroli sejmowej przewidzianych w ustawie zasadniczej jest komisja śledcza. Zgodnie z art. 111 ust. 1 konstytucji Sejm może powoła* komisję śledczą do zbadania określonej sprawy. Art. 111 ust. 2 konstytucji stanowi, że tryb działania komisji śledczej określa ustawa. Komisja śledcza jest jedną z form kontroli parlamentarnej występujących w większości państw demokratycznych, bez względu na przyjęty system rządowy. Komisje śledcze określa się w literaturze jako organy pomocnicze, powoływane do kontroli rządu i administracji w drodze samodzielnego ustalenia faktycznego obrazu działalności egzekutywy, a w szczególności ustalenia odpowiedzialności za zachodzące w tej dziedzinie nieprawidłowości. Do istotnych elementów tej instytucji należą szczególne uprawnienia w zakresie badania stanu faktycznego. Obejmują one prawo wzywania i przesłuchiwania świadków, przy zastosowaniu przepisów procedury karnej. Komisje śledcze mogą m.in. wzywa* i przesłuchiwać osoby, które nie pełnią funkcji w organach władzy państwowej. Celem działania komisji jest ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie, określonej przez parlament, a ustalenia te znajdują swój wyraz w przygotowaniu sprawozdania.

W podobny sposób instytucja komisji śledczej uregulowana została również w Polsce, w zaskarżonej ustawie. Rezultatem prac komisji śledczej jest sporządzenie sprawozdania, które przedstawia ustalenia faktyczne dokonane przez komisję. Sprawozdanie komisji może zawiera* również ocenę badanej działalności. Art. 18 ustawy nakłada ponadto na komisję obowiązek złożenia wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 3-7 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, jeżeli dokonane ustalenia uzasadniają postawienie im zarzutu popełnienia w sposób zawiniony, w zakresie swojego urzędowania lub w związku zajmowanym stanowiskiem, czynu naruszającego konstytucję lub ustawę. Komisja nie ma natomiast żadnych kompetencji decyzyjnych, które pozwalałyby jej wywiera* wpływ na działalność innych organów władzy publicznej.

Konstytucja nie określa wyraźnie zakresu spraw, które mogą stanowić przedmiot badania komisji. Zakresu tych spraw nie określa również ustawa. Ustawa zawiera tylko jeden przepis, który expressis verbis ogranicza zakres działania komisji, a mianowicie art. 8 ust. 2. W myśl tego przepisu: „przedmiotem działania komisji nie może by* ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych.” W ocenie Trybunału Konstytucyjnego brak szczegółowych przepisów ustawowych, wymieniających sprawy należące do zakresu działania komisji śledczej, nie upoważnia do rozumienia przepisu art. 8 ust. 1 ustawy jako generalnego upoważnienia do badania przez komisję śledczą wszelkich spraw wskazanych przez Sejm, niezależnie od tego, czy w danej sprawie są lub były prowadzone postępowania przed innymi organami władzy publicznej. Działalność komisji śledczych musi bowiem by* zgodna z zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli parlamentarnej. Sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi mieści* się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej określonym w konstytucji oraz w ustawach. Komisje śledcze mogą zatem bada* wyłącznie działalność organów i instytucji publicznych wyraźnie objętych kontrolą Sejmu przez konstytucję oraz ustawy. Poza zakresem działania komisji śledczej pozostaje natomiast działalność wszelkich podmiotów nie objętych zakresem kontroli sejmowej, a w szczególności działalność podmiotów prywatnych, które nie wykonują żadnych zadań z zakresu administracji publicznej ani nie korzystają z pomocy państwa.

W świetle art. 95 ust. 2 konstytucji zakres kontroli działania komisji śledczej obejmuje w szczególności działalność Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej. Należy w związku z tym zauważy*, że komisja śledcza może bada* m.in. sprawy stanowiące przedmiot postępowań toczących przed organami administracji rządowej, a także sprawy zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym przez organ administracji rządowej. Może również bada* i ocenia*, jeżeli zachodzi taka potrzeba, zgodność z prawem rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji rządowej. Przyjęcie odmiennych rozwiązań w tym zakresie uniemożliwiałoby sprawowanie efektywnej kontroli przez Sejm nad rządem.

Konstytucyjne zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów wykluczają natomiast jakiekolwiek formy kontroli Sejmu nad orzecznictwem sądów. Należy w związku z tym zauważy*, że ograniczenie przedmiotu kontroli przewidziane w art. 8 ust. 2 zaskarżonej ustawy nie wyczerpuje zakresu spraw wyłączonych spod kontroli komisji śledczych, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi określającymi granice kontroli parlamentarnej. Komisja śledcza nie może kontrolować również innych aspektów działalności jurysdykcyjnej organów władzy sądowniczej.

Może jednak zdarzyć się sytuacja, w której określone działania osób wchodzących w skład organów władzy wykonawczej stanowią jednocześnie przedmiot badania komisji śledczej oraz sądów. Prawo różnych krajów w różny sposób rozwiązuje problem dopuszczalności wyjaśniania sprawy przez komisję śledczą parlamentu równolegle do toczącego się postępowania sądowego. W wielu krajach europejskich nie wyklucza się badania sprawy przez komisję śledczą w takiej sytuacji. Taki rozwiązanie zostało przyjęte m.in. w Niemczech. Prawo niemieckie nie reguluje wyraźnie dopuszczalności badania sprawy przez komisję równolegle z postępowaniem sądowym. Praktyka konstytucyjna i doktryna przyjmuje jednak, że wszczęcie i prowadzenie postępowania sądowego nie oznacza zakazu badania sprawy przez komisję śledczą Parlamentu Związkowego. Odmienne rozwiązanie zostało przyjęte m.in. we Francji. Zgodnie z prawem francuskim jeżeli określone fakty stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania karnego, nie można utworzyć komisji śledczej, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone. Jeżeli komisja została utworzona, jej działalność ulega zakończeniu od chwili wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie faktów, które stanowiły przesłankę jej utworzenia. W piśmiennictwie z zakresu francuskiego prawa parlamentarnego zwraca się uwagę, że ograniczenie to nie uniemożliwia utworzenia komisji śledczej, zmusza jednak izby parlamentu do takiego określeniu zakresu jej działania, aby wyłączyć z niego fakty, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania sądowego. Polska ustawa o komisji śledczej przewiduje możliwość zawieszenia przez komisję swojej działalności do zakończenia określonego etapu lub całości postępowania toczącego się przed innym organem władzy publicznej (art. 8 ust. 3). Zawieszenie działalności przez komisję wymaga zgody Marszałka Sejmu.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne zasady niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów nie zakazują badania przez komisję sprawy, pomimo że okoliczności i zdarzenia stanowiące przedmiot badania komisji stanowią lub stanowiły przedmiot badania w postępowaniu sądowym. W praktyce może tutaj chodzić przede wszystkim o postępowanie w sprawie karnej. Jak słusznie zauważa Marszałek Sejmu, działalność komisji śledczej oraz postępowanie sądowe mają różne cele. Celem postępowania sądowego w sprawie karnej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej danej osoby. Natomiast celem komisji śledczej jest zbadanie działalności danego organu władzy publicznej, a w szczególności ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu. Zebranie informacji umożliwia Sejmowi podjęcie niezbędnych kroków politycznych w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom i usprawnienia działania aparatu państwowego. Mogą one polega*, na przykład, na zmianie obowiązującego ustawodawstwa lub na pociągnięciu do odpowiedzialności politycznej określonych osób. Mogą one polegać również na pociągnięciu danej osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej. Przedmiot badania komisji śledczej nie pokrywa się zatem z przedmiotem badania sądu. Trybunał Konstytucyjny podziela w związku z tym pogląd Marszałka Sejmu i przedstawiciela Sejmu na rozprawie, że podjęcie sprawy przez komisję, po wydaniu orzeczenia przez sąd, nie oznacza powtórnego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie.

Ustanowienie bezwzględnego zakazu badania sprawy przez komisję śledczą w przypadku wszczęcia postępowania sądowego mogłoby utrudniać Sejmowi dostęp do informacji niezbędnych dla realizacji jego konstytucyjnych kompetencji, w szczególności dostęp do informacji na temat tych aspektów działania organów władzy publicznej, które pozostają poza zakresem zainteresowania sądów. Działalność komisji musi jednak respektować zasadę niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Komisja nie może zatem wyrażać poglądów co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie może również kwestionować zasadności orzeczeń sądowych.

Tak ukształtowane reguły działalności komisji śledczej nakazują zachowanie przez komisję w toku prowadzonego postępowania szczególnej ostrożności i wymagają refleksji, czy w sprawie, ze względu na jej związki z toczącym się postępowaniem przed innym organem władzy publicznej, nie występują takie okoliczności, które narzucałyby konieczność zawieszenia postępowania przed komisją.

WYROK

z dnia 5 lutego 2008 r.

Sygn. akt K 34/06

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński - przewodniczący

Mirosław Granat

Marian Grzybowski - sprawozdawca

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz,

protokolant: Grażyna Szałygo,

po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

art. 247 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.) z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

o r z e k a:

I

Art. 247 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.) jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II

Art. 247 § 1 ustawy powołanej w części I sentencji traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Z UZASADNIENIA:

[…]

1. Zaskarżony przepis dotyczy jednej z postaci zatrzymania procesowego - a więc zatrzymania na potrzeby określonego postępowania - osoby podejrzanej. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już o istocie zatrzymania. W sprawie o sygn. SK 29/04 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114), powołując się na poglądy doktryny stwierdził m.in.: „Najogólniej rzecz biorąc, zatrzymanie polega na krótkotrwałym pozbawieniu człowieka wolności przez właściwe organy państwowe (…). Zatrzymanie procesowe jest dokonywane na podstawie art. 243-248 k.p.k., celem zastosowania środka zapobiegawczego sensu stricto (w szczególności tymczasowego aresztowania) albo przymusowego doprowadzenia osoby podejrzanej albo oskarżonego do organu procesowego (por. S. Waltoś, Proces karny. Zarys systemu, wyd. 7, Warszawa 2003, s. 405). W szerszym rozumieniu pojęciem tym obejmuje się również sytuacje, w których zachodzi konieczność zmuszenia innego uczestnika postępowania (świadka, tłumacza, specjalisty) do wzięcia udziału w określonej czynności procesowej [procesowe zatrzymanie dyscyplinujące] (por. T. Grzegorczyk, Rozpoznawanie przez sąd zażalenia na zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie w znowelizowanej procedurze karnej, „Prokuratura i Prawo” nr 7-8/2003, s. 7; A. Zachuta, Wybrane relacje pomiędzy k.p.w. i k.p.k. w zakresie procesowych zatrzymań uczestników postępowania karnego i postępowania w sprawach o wykroczenia (po nowelizacji obu porządków procesowych), „Monitor Prawniczy” nr 1/2004, s. 21-22)”.

Ta ogólna charakterystyka istoty zatrzymania, a zatrzymania procesowego w szczególności, odnosi się także do zakwestionowanego przez wnioskodawcę art. 247 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej k.p.k.). Przepis ten stanowi, że: „Prokurator może zarządzić zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie osoby podejrzanej. W tym celu wolno zarządzić przeszukanie. Przepisy art. 220-222 i 224 k.p.k. stosuje się odpowiednio”. Uważa się, że funkcją zatrzymania na podstawie art. 247 § 1 k.p.k. powinno być przymusowe doprowadzenie osoby podejrzanej do organu procesowego (sądu, prokuratora, policji). Jednocześnie przyjmuje się, że przesłankę legalności czynności zatrzymania stanowi postanowienie prokuratora o zatrzymaniu osoby podejrzanej (por. J. Skorupka, Zatrzymanie procesowe osoby podejrzanej, „Prokuratura i Prawo” 2007, nr 11, s. 19). Zatrzymanie, o którym mowa, może więc nastąpić wyłącznie na zarządzenie prokuratora w celu przymusowego doprowadzenia i może zostać powiązane z przeszukaniem. Decyzję o zatrzymaniu i przymusowym doprowadzeniu osoby podejrzanej wykonuje policja lub inny organ uprawniony (art. 15 § 1 k.p.k.).

Zgodnie z art. 247 § 2 k.p.k., do zatrzymania w celu przymusowego doprowadzenia osoby podejrzanej stosuje się odpowiednio art. 246 k.p.k. Zatrzymany ma zatem prawo złożyć do sądu zażalenie na zatrzymanie. W zażaleniu tym może domagać się zbadania zasadności, legalności oraz prawidłowości jego zatrzymania.

Konstrukcji prawnej zatrzymania w celu przymusowego doprowadzenia osoby podejrzanej wnioskodawca zarzuca, że nie określa żadnych przesłanek, których wystąpienie usprawiedliwiałoby zastosowanie tego środka przymusu procesowego. W konsekwencji nie chroni ona w sposób właściwy osoby pozbawianej wolności osobistej przed arbitralnym działaniem władzy publicznej i przez to jest niezgodna z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Nie ulega wątpliwości, że „decyzja o zatrzymaniu dotyka - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powoływanej już sprawie o sygn. SK 29/04 - jednego z najważniejszych praw człowieka - wolności osobistej. Wchodzi tym samym eo ipso w zakres regulacji art. 41 Konstytucji”. Zgodnie z art. 41 ust. 1 „Każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie”. Przez wolność osobistą rozumie się w doktrynie „możliwość swobodnego określania przez jednostkę swego zachowania i postępowania, tak w życiu publicznym, jak i prywatnym, nieograniczoną przez jakiekolwiek inne czynniki ludzkie” (P. Sarnecki, komentarz do art. 41, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Wyd. Sejmowe 2003, , s. 1).

Rozumiana w powyższy sposób wolność osobista nie ma wymiaru absolutnego. Jak słusznie zauważono w doktrynie prawa konstytucyjnego, „możliwość określania swego zachowania i postępowania istnieje jedynie w granicach powszechnie obowiązujących norm prawnych”. W tych granicach „jednostka nie potrzebuje już dalszych, szczegółowych upoważnień do działania i jest prawnie swobodna w wyborze swej drogi życiowej i codziennego postępowania, jak i zachowania się we wszelkich przejawach swego życia (prywatnego i publicznego)” (P. Sarnecki, tamże, s. 2). Stąd zgodnie ze zdaniem drugim art. 41 ust. 1 pozbawienie lub ograniczenie wolności osobistej może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

W związku z użytym w zdaniu drugim art. 41 ust. 1 terminem „zasady” w doktrynie zwrócono uwagę, że termin ten „należy rozumieć szerzej, niż to niekiedy przywykło się rozumieć w ustawodawstwie zwykłym. Nie może tu bowiem chodzić o ustanowienie w ustawach, o których tu mowa, jedynie norm o ogólniejszym charakterze, które ustanawiałyby tylko podstawy legislacji w określonym obszarze, natomiast normy bezpośrednio stosowalne mogłyby być ustanowione poza ramami takich ustaw. Przykłady tak rozumianych zasad dostarczają nader często tzw. części ogólne rozmaitych kodyfikacji. W komentowanym artykule określenie «zasady» jest synonimem terminu «regulacje». A więc ustawy, do których on odsyła, winny być zupełne (kompletne) i zawierać wszystkie sytuacje, w ich całokształcie dopuszczalnych ograniczeń lub pozbawień omawianej wolności - a nie tylko ogólne podstawy do takich działań. Wymóg kompletności oznacza również wykluczenie praktyki rozstrzygania o ograniczeniu czy pozbawieniu wolności osobistej w drodze stosowania jakiejkolwiek analogii” (P. Sarnecki, tamże, s. 2-3).

Przytoczony tu pogląd doktryny jest zbieżny ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym znaczenia, jakie należy przypisać przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji możliwości ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw „tylko w ustawie”. W wyroku z 12 stycznia 2000 r. w sprawie o sygn. P 11/98 Trybunał Konstytucyjny uznał, że ,,(...) uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia «tylko w ustawie» jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji jednostki (…). Skoro ograniczenia mogą być ustanawiane «tylko» w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń” (OTK ZU nr l/2000, poz. 3).

Trybunał Konstytucyjny uważa ponadto, że „wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności” (wyrok z 25 maja 1998 r., sygn. U. 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47).

Wszystkie przytoczone wyżej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

3. Nie wolno też zapominać, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą uwzględniać - na co zwracał wielokrotnie uwagę Trybunał Konstytucyjny - treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stanowi on, iż ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W wyroku z 29 czerwca 2001 r. (sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Granice ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności wyznacza zasada proporcjonalności oraz koncepcja istoty poszczególnych praw i wolności. Stwierdzenie, że ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, nakazuje rozważyć: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona; czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

4. W świetle powyższych ustaleń należy zgodzić się z wnioskodawcą, że treść art. 247 § 1 k.p.k. nie odpowiada wymogom stawianym ustawodawcy przez Konstytucję w art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3. W kwestionowanym przepisie brak bowiem precyzyjnego wskazania jakichkolwiek przesłanek tak pozytywnych jak i negatywnych, które usprawiedliwiałyby ingerencję prokuratora w korzystanie z wolności osobistej przez zarządzenie zatrzymania i doprowadzenia osoby podejrzanej. Ustawa w ogóle nie określa przesłanek, którymi powinien kierować się prokurator, wydając stosowne zarządzenie w tym zakresie.

Ustawodawca poprzestał wyłącznie na wskazaniu w ustawie tego, że sam fakt ograniczenia wolności osobistej ma miejsce, organu uprawnionego do zarządzenia tego ograniczenia i celu ograniczenia, jakim jest przymusowe doprowadzenie osoby podejrzanej. Nie określił natomiast podstawowych elementów treściowych przesłanek merytorycznych ograniczenia wolności osobistej. Jak słusznie zauważa wnioskodawca, taka konstrukcja ustawowa przesądza o tym, że w tym zakresie prokurator nieskrępowany merytorycznie postanowieniami ustawy w istocie zastępuje prawodawcę, wyznaczając rzeczywiste granice konstytucyjnej wolności osobistej.

Na niedostatki kwestionowanej regulacji zwrócono również uwagę w doktrynie, podkreślając, że w treści art. 247 § 1 k.p.k. nie zostały wskazane funkcje zatrzymania procesowego, przede wszystkim zapewnienie prawidłowego toku procesu karnego lub wymuszenie spełnienia obowiązków procesowych. Tymczasem „określenie funkcji zatrzymania procesowego ma ważne znaczenie, albowiem wskazuje na cel ich stosowania. Brak określenia (…) funkcji zatrzymania może rodzić wątpliwości co do celu stosowania (…) instytucji. Wskazanie funkcji omawianej instytucji ma także znaczenie gwarancyjne, albowiem uniemożliwia jej zastosowanie dla osiągnięcia innego - niż pożądany - celu procesowego lub pozaprocesowego” (J. Skorupka, op. cit., s. 18).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie sposób w związku z powyższym uznać, że art. 247 § 1 k.p.k. spełnia zawarty w art. 41 ust. 1 Konstytucji wymóg - adresowany do ustawodawcy - określenia w ustawie zasad ograniczenia lub pozbawienia wolności. Nie reguluje on bowiem w sposób kompletny istotnych elementów ograniczenia wolności osobistej, pozostawiając organowi zarządzającemu zatrzymanie nieograniczoną swobodę w ustalaniu ostatecznego kształtu tego ograniczenia. W konsekwencji art. 247 § 1 k.p.k. nie chroni jednostki przed arbitralnością władzy, gdyż przyczyny pozbawienia (ograniczenia) wolności nie zostały wyraźnie określone w ustawie. Nie sposób bowiem za taką samoistną przyczynę uznać samego faktu prowadzenia przez uprawnione organy postępowania karnego.

Dodatkowo należy też wskazać na niebezpieczeństwa, jakie z punktu widzenia sądowej kontroli stosowania zatrzymania musi powodować regulacja zawarta w art. 247 § 1 k.p.k. Zgodnie bowiem z art. 247 § 2 k.p.k., do zatrzymania w celu przymusowego doprowadzenia osoby podejrzanej stosuje się odpowiednio art. 246 k.p.k. Zatrzymany ma zatem prawo złożyć do sądu zażalenie na zatrzymanie. W zażaleniu tym może domagać się zaś zbadania zasadności, legalności oraz prawidłowości jego zatrzymania. Skoro jedyną przesłanką formalnej legalności zatrzymania w trybie kwestionowanego przepisu jest istnienie zarządzenia prokuratora o zatrzymaniu i przymusowym doprowadzeniu, to w tym zakresie możliwość rzeczywistej kontroli przez sąd formalnej przesłanki zatrzymania nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Podobnie będzie w wypadku badania przez sąd prawidłowości zatrzymania rozumianej jako sposób wykonania przez uprawniony organ samej czynności zatrzymania. Inaczej jednak rzecz się przedstawia, gdy chodzi o badanie przez sąd, w wyniku zażalenia, zasadności zatrzymania, a więc materialnej przesłanki dopuszczalności pozbawienia wolności osobistej. W tym wypadku kontrola nie może być merytorycznie efektywna, gdyż ustawodawca nie określił tego rodzaju przesłanek.

Regulacja zawarta w art. 247 § 1 k.p.k. jest niezgodna również z zasadą proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z wolności osobistej mogą być ustanawiane tylko wtedy, „gdy są konieczne w demokratycznym państwie”.

Przedmiotem ograniczenia w omawianym zakresie jest - jak już wspomniano - wolność osobista gwarantowana i chroniona na podstawie art. 41 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenie czy też pozbawienie tej wolności następuje w celu zagwarantowania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. W związku z tym istnieje funkcjonalny związek wprowadzonego ograniczenia, polegającego na krótkotrwałym pozbawieniu jednostki wolności osobistej, z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości.

Występują zatem w zakresie objętym wnioskiem wszelkie przesłanki uzasadniające ocenę art. 247 § 1 k.p.k. z punktu widzenia tego, czy nie narusza on zasady proporcjonalności. Zasada proporcjonalności stawia przed ustawodawcą - na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny (np. w wyroku z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93) - z jednej strony,,(...) wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś, winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu (...). Spełnienie powyższych postulatów wymaga bliższej analizy w każdym konkretnym przypadku ograniczenia prawa lub wolności, w szczególności przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu, jak również przez ocenę metody realizacji ograniczania”.

Stosowanie zatrzymania i przymusowego doprowadzenia osoby podejrzanej niewątpliwie powinno służyć realizacji podstawowych celów procesu karnego, tj. zapewnieniu tego, aby sprawca przestępstwa został wykryty i pociągnięty do odpowiedzialności karnej, a osoba niewinna nie poniosła tej odpowiedzialności (art. 2 § 1 pkt 1 k.p.k.), oraz zapewnieniu, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w rozsądnym terminie (art. 2 § 1 pkt 4 k.p.k.). Niezbędność w znaczeniu, jakie nadaje jej zasada proporcjonalności, wymaga jednak wykazania, iż osiągnięcie tych celów nie byłoby możliwe przy zastosowaniu innych, mniej uciążliwych dla jednostki środków. Tymczasem art. 247 § 1 k.p.k. w żaden sposób nie uzależnia sięgnięcia po najdalej idący środek przymusu procesowego w postaci krótkotrwałego pozbawienia wolności osobistej osoby korzystającej z domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji) od udokumentowania nieskuteczności innych środków czy też od uprawdopodobnienia ich potencjalnej nieskuteczności bądź od potencjalnych zagrożeń, jakie dla realizacji celów postępowania stwarza dalsze przebywanie na wolności osoby podejrzanej.

Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że art. 247 § 1 k.p.k. narusza również konstytucyjny zakaz nadmiernej ingerencji w sferę konstytucyjnej wolności osobistej zawarty w art. 31 ust. 3.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 247 § 1 k.p.k. jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. To znaczy, że domniemanie konstytucyjności zakwestionowanego przepisu podlega uchyleniu.

Artykuł 247 § 1 k.p.k., kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich i oceniany przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem zgodności z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jest przepisem kodeksowym i jako taki wyznacza jeden z elementów postępowania w kompleksie unormowań postępowania karnego.

[…]

POSTANOWIENIE

z dnia 16 lipca 2003 r.

Sygn. akt Pp 1/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan - przewodniczący

Jerzy Ciemieniewski

Teresa Dębowska-Romanowska

Marian Grzybowski

Wiesław Johann

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska - sprawozdawca

Ewa Łętowska

Marek Mazurkiewicz

Andrzej Mączyński

Janusz Niemcewicz

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Jerzy Stępień

Mirosław Wyrzykowski

Marian Zdyb

Bohdan Zdziennicki,

po rozpoznaniu, w dniu 16 lipca 2003 r., na posiedzeniu niejawnym wniosku Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny i Rejestrowy o zbadanie, czy zasady działania wynikające ze zmienionego statutu partii politycznej pod nazwą Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej są zgodne z Konstytucją,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.

Z UZASADNIENIA:

[…]

1. Kompetencja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie orzekania o zgodności celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją wynika z art. 188 pkt 4 Konstytucji. W art. 42 ustawy o partiach politycznych znajdujemy określenie właściwości Trybunału, które - co do zakresu kontroli - jest w pełni zbieżne ze sformułowaniem z art. 188 pkt 4 Konstytucji. Różnica ujęcia polega tylko na tym, iż w ustawie mowa o „stwierdzeniu sprzeczności” zaś w Konstytucji o „orzekaniu w sprawie zgodności” z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 43 ustawy o partiach politycznych, tryb rozpoznawania spraw określa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (obecnie ustawa z 17 października 1997 r.). Według jej art. 56, wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją celów partii politycznych Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Natomiast art. 57 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, iż wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych Trybunał rozpoznaje stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Na tle obowiązujących przepisów przyjmuje się, iż kontrola Trybunału Konstytucyjnego realizowana jest w dwóch formach: kontroli prewencyjnej, określanej też jako profilaktyczna, do której odnosi się art. 56 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, mówiący o celach partii politycznej określonych w statucie lub programie i kontroli represyjnej, zwanej też następczą, do której ma zastosowanie art. 57 i art. 58 tejże ustawy, mówiący o działalności partii politycznej.

Z pierwszą postacią kontroli mamy do czynienia w procesie powstawania partii, na etapie rozpatrywania przez Sąd Okręgowy w Warszawie wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych (art. 14 ustawy o partiach politycznych), a także w przypadku zgłoszenia do tegoż sądu wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych zmian wprowadzonych w statucie (art. 21 ustawy o partiach politycznych). W wyroku z 8 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w kwestii samej dopuszczalności kontroli prewencyjnej po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja bowiem nie przewiduje wprost tego trybu postępowania. Stąd wątpliwość, czy jako akt późniejszy nie uchyliła art. 14 i 21 ustawy o partiach politycznych. Trybunał, potwierdzając obowiązywanie tych przepisów, wyjaśnił, iż „Konstytucja tworzy więc materialnoprawną podstawę badania zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jednakże tryb tej kontroli konkretyzuje wspomniana ustawa o partiach politycznych” (sygn. Pp 1/99, OTK nr 2/2000, poz. 58, s. 224). Jednocześnie w uzasadnieniu Trybunał podjął próbę określenia właściwego trybu postępowania na podstawie art. 14 i 21 ustawy; do tych ustaleń trzeba nawiązać w niniejszej sprawie. Inicjatorem kontroli konstytucyjnej jest w obu przypadkach sąd prowadzący ewidencję partii politycznych. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma charakter wpadkowy; stanowi pewien incydent w toku właściwego postępowania (o wpis do ewidencji), toczącego się przed sądem powszechnym; od jego wyniku zależą losy postępowania właściwego. Jednocześnie kontrola prewencyjna ma charakter abstrakcyjny i w istocie zbliża się do kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Zadaniem Trybunału jest dokonanie wykładni statutu, programu i innych dokumentów, na których ma się opierać działalność partii, odtworzenie na tej podstawie jej celów lub zasad działania oraz - ostatecznie - skonfrontowanie ich ze standardami konstytucyjnymi. Z samej natury kontroli prewencyjnej wynika, że nie może ona prowadzić do delegalizacji partii; jej celem jest jedynie zapobieżenie wpisowi do ewidencji partii, które nie odpowiadają określonym kryteriom prawnym, ewentualnie - zapobieżenie wprowadzeniu do statutu partii zmian, które tych warunków nie spełniają.

Z kontrolą represyjną mamy do czynienia, gdy zachodzą wątpliwości, czy działalność partii już wpisanej jest zgodna z Konstytucją. W tym przypadku sąd nie jest już upoważniony do inicjowania kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrazem nadzoru nad działalnością partii jest natomiast dopuszczenie wniosku pochodzącego od podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Każdy z nich może zainicjować kontrolę, jeśli poweźmie wątpliwości co do konstytucyjności poczynań partii. W tym przypadku zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest przeprowadzenie postępowania dowodowego (przesłuchiwanie świadków, badanie okoliczności faktycznych) w celu ustalenia, czy działalność partii narusza zasady konstytucyjne. Nadzór represyjny może prowadzić do delegalizacji partii przez Trybunał Konstytucyjny i do jej wykreślenia z ewidencji partii politycznych.

Postępowanie w niniejszej sprawie, co jest oczywiste, zostało wszczęte w trybie kontroli prewencyjnej, której celem jest zbadanie zmian w statucie partii. Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej (w skrócie Samoobrona RP) została bowiem wpisana do ewidencji partii politycznych 4 listopada 1999 r., w Sądzie Okręgowym w Warszawie, VII Wydział Cywilny i Rejestrowy. Rejestracja partii nastąpiła zatem już pod rządami obowiązującej Konstytucji i ustawy o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 r. Statut partii przedłożony wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji nie wzbudził wątpliwości sądu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku ze zmianami wprowadzonymi do statutu i koniecznością ich ujawnienia w ewidencji. Kontrola dokonywana w tej sprawie przez Trybunał ma więc zapobiec ewentualnemu zarejestrowaniu zmian w statucie partii, które mogłyby być ocenione jako niezgodne z Konstytucją. Ustawa o partiach politycznych w art. 14 ust. 3 stanowi, że „jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie o sprzeczności celów partii politycznej z Konstytucją, Sąd odmawia wpisu partii do ewidencji”. Przepis ten, z mocy art. 21 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, stosuje się odpowiednio do przypadków, gdy Sąd wszczyna postępowanie w związku z wprowadzeniem do statutu zmian budzących wątpliwość co do ich zgodności z postanowieniami art. 8 tejże ustawy. Oznacza to, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją, Sąd powinien odmówić wpisu do ewidencji nowej treści statutu. Ostateczną konsekwencją takiej odmowy jest uznanie, iż podstawę dalszego działania partii stanowi statut o treści pierwotnej, którego zgodności z Konstytucją nie zakwestionowano, na podstawie którego partia została wpisana do ewidencji i uzyskała osobowość prawną. Jak już wyżej powiedziano, kontrola prewencyjna, także wykonywana w związku ze zmianami w statucie, nigdy nie prowadzi do delegalizacji partii.

Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, iż warunkiem koniecznym wejścia w życie nowego statutu jest ujawnienie jego postanowień w ewidencji partii politycznych. Do czasu dokonania stosownego wpisu w oparciu o art. 21 ustawy o partiach politycznych, partia powinna opierać swą działalność na statucie w pierwotnym kształcie, którego konstytucyjność nie została zakwestionowana. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż oparcie działania partii politycznej na statucie niewpisanym do ewidencji partii musiałoby być ocenione zdecydowanie krytycznie. Dualizm regulacji podstaw prawnych funkcjonowania partii wydaje się szczególnie niebezpieczny. Partia, która poprzestaje na wpisie do ewidencji „fasadowego” choć niesprzecznego z Konstytucją statutu, w rzeczywistości opierając swą działalność na innej, niezgodnej z Konstytucją regulacji, musi się liczyć z zastosowaniem wobec niej kontroli represyjnej, która koncentruje się nie na analizie postanowień aktów normujących jej działalność, lecz na ocenie rzeczywistej działalności.

2. W piśmie z 9 lipca 2003 r. Sąd Okręgowy w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy cofnął wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją zasad działania partii Samoobrona RP, określonych w uchwale nr IV, przyjętej 7 kwietnia 2002 r. przez III Kongres tejże Partii. Z załączonych pism procesowych wynika, iż, na IV Nadzwyczajnym Kongresie Partii Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej, który odbył się 24 maja 2003 r. w Warszawie, została podjęta uchwała nr 9 o zmianie uchwały nr IV przyjętej 7 kwietnia 2002 r. przez III Kongres Partii. W uchwale nr 9 Przewodniczący Rady Krajowej Partii został zobowiązany do cofnięcia wniosku z 19 kwietnia 2002 r. o dokonanie wpisu do ewidencji zmiany statutu, złożonego w Sądzie Okręgowym w Warszawie. Wykonaniem tego obowiązku jest skierowane do Sądu pismo pełnomocnika Samoobrony RP z 7 lipca 2003 r., zawierające „wniosek o wycofanie wniosku o rejestrację zmiany Statutu Partii”. W tej sytuacji w pełni uzasadnione jest wystąpienie Sądu Okręgowego do Trybunału Konstytucyjnego. Skoro partia zrezygnowała z wprowadzenia zmian w statucie, kontrola konstytucyjności tychże zmian stała się bezprzedmiotowa. W konsekwencji Sąd Okręgowy cofnął wniosek z 26 września 2002 r. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie i wniósł o umorzenie postępowania.

[…]

WYROK

z dnia 11 maja 2005 r.

Sygn. akt K 18/04

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski

Teresa Dębowska-Romanowska

Marian Grzybowski - sprawozdawca

Adam Jamróz

Wiesław Johann

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Ewa Łętowska

Marek Mazurkiewicz

Andrzej Mączyński

Janusz Niemcewicz

Jerzy Stępień

Mirosław Wyrzykowski

Marian Zdyb

Bohdan Zdziennicki,

protokolant: Grażyna Szałygo,

po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Spraw Zagranicznych i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 4 maja 2005 r. połączonych wniosków:

1) grupy posłów z 19 kwietnia 2004 r. o zbadanie zgodności:

Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) - z art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) grupy posłów z 30 kwietnia 2004 r. o zbadanie zgodności:

a) art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, będącego integralną częścią Traktatu podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) z preambułą Konstytucji, w części dotyczącej suwerenności Narodu Polskiego, art. 8 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 188 oraz art. 235 Konstytucji,

b) art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - w części, w której nakłada na sądy ostatniej instancji i trybunały obowiązek przedstawiania pytań w sprawie ważności i interpretacji przepisów wspólnotowych także wtedy, gdy przepisy te są niezgodne z Konstytucją, oraz ustanawia związanie polskich sądów i trybunałów stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości wtedy, gdy stanowisko to wymaga wydania orzeczenia niezgodnego z Konstytucją, z art. 8 ust. 1, art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji;

3) grupy posłów z 2 września 2004 r. o zbadanie zgodności:

Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej oraz Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, wraz z załącznikami, i Aktu końcowego, będących integralną częścią Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. i ratyfikowanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) z Konstytucją w całości, a w szczególności z: preambułą, art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 13, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 38, art. 55 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1, art. 235 Konstytucji,

o r z e k a:

1. Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) - jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 38, art. 83, art. 87, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10, art. 13, art. 18, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, będący integralną częścią Traktatu, o którym mowa w pkt 1 jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 38, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10, art. 13, art. 18, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji.

3. Akt Końcowy, będący integralną częścią Traktatu, o którym mowa w pkt 1, nie jest niezgodny z preambułą, art. 1, art. 2, art. 4, art. 5 art. 6, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 13, art. 18, art. 21 ust. 1, art. 23, art. 25 ust. 4, art. 31, art. 38, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 83, art. 87, art. 91 ust. 3, art. 95, art. 101 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193, art. 227 ust. 1 i art. 235 Konstytucji.

4. Art. 1 ust. 1 i 3 Traktatu, o którym mowa w pkt 1, jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 188 i art. 235 Konstytucji.

5. Art. 2 Aktu, o którym mowa w pkt 2, jest zgodny z preambułą, art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 188 i art. 235 Konstytucji.

6. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 8 i art. 105 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-184) nie jest niezgodny z art. 227 ust. 1 Konstytucji.

7. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 12 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 6 Konstytucji.

8. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 13 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 6 i art. 18 Konstytucji.

9. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 19 ust. 1 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 1 i art. 62 ust. 1 Konstytucji.

10. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 33 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 23 Konstytucji.

11. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 190 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 2 i art. 101 ust. 1 Konstytucji.

12. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 191 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 13 Konstytucji.

13. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 202 i art. 203 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 4, art. 5 i art. 10 Konstytucji.

14. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 234 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, w części nakładającej na sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, obowiązek wniesienia pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości, nie jest niezgodny z art. 8 ust. 1, art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 w związku z art. 190 ust. 1, art. 193 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.

15. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 249 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji.

16. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 308 Traktatu, o którym mowa w pkt 6, nie jest niezgodny z art. 79 ust. 1 i art. 95 ust. 1 Konstytucji.

17. Traktat wymieniony w pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-181) nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 38 Konstytucji.

Ponadto p o s t a n a w i a:

Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności:

a) Traktatu, o którym mowa w pkt 1 oraz aktów wymienionych w pkt 2 i 3 wyroku z Konstytucją w całości ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia;

b) Traktatu, o którym mowa w pkt 1 oraz aktu wymienionego w pkt 2 wyroku z art. 55 ust. 1 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia;

c) art. 17 Karty praw podstawowych z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Z UZASADNIENIA:

[…]

1. Przedmiot i zakres kontroli konstytucyjności

[…]

1.2 Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony do dokonywania samoistnej oceny konstytucyjności prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Taka kompetencja służy mu natomiast wobec Traktatu akcesyjnego jako ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 188 pkt 1 Konstytucji).

Przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu w art. 188 pkt 1 Konstytucji właściwość do orzekania w sprawach „zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją” nie różnicuje wskazanych uprawnień Trybunału w zależności od trybu wyrażania zgody na ratyfikację. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez Prezydenta Rzeczypospolitej (z 30 marca 2005 r.). Znajduje ono nadto wsparcie w piśmiennictwie (por. M. Masternak-Kubiak, Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyjnym, Warszawa 1997, s. 172-194; M. Jabłoński, Konstytucyjnoprawne aspekty przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, [w:] „Humanistyczne Zeszyty Naukowe” nr 5(13)/1998, s. 14).

1.3. Trybunał Konstytucyjny pozostaje zatem właściwy do badania konstytucyjności umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze referendum ogólnokrajowego. Artykuł 188 pkt 1 Konstytucji ani inny przepis nie wyłączają bowiem tego typu umów z zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to również unormowań poddanych kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie.

Ocena konstytucyjności dotyczyć może zarówno samego aktu (jego treści), jak i czynności służących wprowadzeniu tej umowy do polskiego porządku prawnego.

Te ostatnie czynności obejmują różne postaci wyrażenia zgody na ratyfikację. Przy sięgnięciu po tryb określony w art. 90 ust. 3 Konstytucji (tryb ten występuje w niniejszej sprawie) ocena ta dotyczy:

• uchwały Sejmu, podjętej w trybie określonym w art. 90 ust. 4 Konstytucji oraz - w jej następstwie

• przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum upoważniającego do ratyfikacji.

Właściwość Trybunału Konstytucyjnego (określona w art. 188 Konstytucji) nie odnosi się do wskazanych tu czynności prawnych poprzedzających ratyfikację (por. R. Kwiecień, Miejsce umów międzynarodowych w porządku prawnym państwa polskiego, Warszawa 2000, s. 188; K. Wójtowicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a członkostwo w Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 169). Kontrolą konstytucyjności może być natomiast objęta treść umowy o przekazaniu kompetencji („w niektórych sprawach” - art. 90 ust. 1 Konstytucji). Tę kontrolę należy odróżniać od kontroli ważności (w tym: legalności) referendum (właściwy jest tu Sąd Najwyższy) jak również od kontroli konstytucyjności trybu uzyskania zgody na ratyfikację takiej umowy.

1.4. Ważność referendum w sprawie Traktatu akcesyjnego została stwierdzona przez Sąd Najwyższy uchwałą z 16 lipca 2003 r. Dochowane zostały warunki, przewidziane w art. 90 ust. 3 Konstytucji, do ratyfikacji Traktatu jako umowy międzynarodowej, w wyniku której nastąpiło przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach Wspólnotom Europejskim i Unii Europejskiej. Dotyczy to także integralnych części Traktatu akcesyjnego, tj. Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Aktu końcowego konferencji w Atenach z 16 kwietnia 2003 r., nadto zaś - unormowań Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej.

1.5. Kognicja Trybunału, określona przez art. 188 Konstytucji RP, objęła w rozpatrywanej sprawie badanie konstytucyjności Traktatu akcesyjnego (oraz Aktów stanowiących jego integralne elementy), ratyfikowanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z upoważnienia wyrażonego przez Naród w referendum przeprowadzonym 7-8 czerwca 2003 r.

W sensie formalnym przedmiotem badania zgodności z Konstytucją pozostają zasadniczo teksty wspomnianych tu Traktatów i Aktów w zakresie objętym ratyfikacją Prezydenta RP, ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP w dniu 30 kwietnia 2004 r. (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r., Warszawa 1999, s. 24).

[…]

2. Kwestia nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 ust. 1) a przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach”

2.1. Art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”. Regulacji tej towarzyszy nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego. Świadomą decyzją ustrojodawca wprowadził do zasad naczelnych Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i to w bezpośrednim sąsiedztwie art. 8 ust. 1, wskazanego przez wnioskodawców jako wzorzec kontroli konstytucyjności - zasadę wyrażoną w art. 9. Zgodnie z tym unormowaniem „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.

2.2. Prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji jest konstytucyjne założenie, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obok norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora, obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca konstytucyjny świadomie więc przyjął, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej mieć będzie charakter wieloskładnikowy. Obok aktów prawnych, stanowionych przez krajowe (polskie) organy prawodawcze, w Polsce obowiązują i są stosowane także akty prawa międzynarodowego (zob. A. Wasilkowski, Prawo krajowe - prawo wspólnotowe - prawo międzynarodowe. Zagadnienia wstępne, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, Warszawa 1997, s. 15).

Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) - w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) - w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów.

Założenie wieloskładnikowej struktury systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter generalny. Zostało ono przyjęte w okresie wyprzedzającym o kilka lat akcesję do Wspólnot i Unii Europejskiej. Nie można więc twierdzić, iż jest to uregulowanie epizodyczne, ukształtowane tylko w związku i na użytek przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Wspólnot i Unii Europejskiej.

Konstytucja, w następstwie regulacji zawartych w art. 9, art. 87 ust. 1 oraz w art. 90-91, uznaje tę wieloskładnikową strukturę unormowań obowiązujących na terytorium RP i przewiduje szczególny tryb jej wprowadzania. Tryb ten wykazuje pokrewieństwo z trybem zmiany Konstytucji.

Wprowadzenie wieloskładnikowej struktury unormowań odbyło się bowiem przy zachowaniu szczególnego trybu stanowienia Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe i zostało zaakceptowane w ogólnokrajowym referendum konstytucyjnym. Zmiana tych unormowań wymaga zatem zachowania szczególnego trybu zmiany Konstytucji, określonego w jej art. 235. Stanowi to przejaw woli ustrojodawcy nadania uregulowaniu konstytucyjnemu nie tylko najwyższej mocy prawnej, ale i szczególnej trwałości. Polski ustrojodawca konstytucyjny, przy udziale ogółu obywateli uprawnionych do udziału w referendum konstytucyjnym, suwerennie zatem przesądził, i to na kilka lat przed zawarciem Traktatu akcesyjnego, o wiążącym charakterze zawartych i ratyfikowanych (i w następstwie tego „wiążących Rzeczpospolitą Polską”) umów międzynarodowych.

3. Miejsce umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji w polskim systemie prawnym

3.1. Postanowienia rozdziału III Konstytucji, określając zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, obejmują jego ramami ratyfikowane umowy międzynarodowe (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z postanowieniem art. 91 ust. 2 Konstytucji, umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą Sejmu i Senatu wyrażoną w ustawie, mają pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Założeniem struktury systemu źródeł prawa, ukształtowanego suwerennie przez polskiego ustrojodawcę w rozdz. III Konstytucji, jest więc pierwszeństwo stosowania unormowań wskazanej tu kategorii umów międzynarodowych przed ustawami, o ile postanowienia tychże ustaw nie mogą być (ze względu na swą treść) współstosowane z postanowieniami umów międzynarodowych.

3.2. Polski ustrojodawca konstytucyjny stoi na gruncie jednolitości systemu prawnego bez względu na to, czy składające się na ten system akty prawne stanowią efekt działania prawodawcy krajowego czy też powstały jako uregulowania międzynarodowe (o różnym zasięgu i charakterze) objęte konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. W myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, staje się elementem składowym systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest też bezpośrednio stosowana (chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). Przewidziane w art. 90 ust. 1 Konstytucji umowy międzynarodowe o przekazaniu niektórych kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu stanowią jedną z kategorii umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji.

Ratyfikacja takiej umowy dokonywana jest w trybie o wyraźnie zaostrzonych wymogach w porównaniu z trybem ratyfikacji innych umów, dokonywanej za uprzednią zgodą Sejmu i Senatu wyrażoną w ustawie.

Zaostrzenie to polega na: podniesieniu progu koniecznej większości w Sejmie i w Senacie z pułapu większości zwykłej (względnej) do pułapu większości 2/3 głosów zarówno w Sejmie jak i w Senacie, bądź - alternatywnie (mocą odpowiedniej uchwały Sejmu podjętej bezwzględną większością głosów) - na upoważnieniu do ratyfikacji, udzielonego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego.

3.3. W obu wskazanych tu procedurach wymogi uzyskania upoważnienia są istotnie wyższe i trudniejsze do spełnienia, niż przy ratyfikacji innych umów. Wymagają one zgodnej aprobaty kwalifikowanej większości (na poziomie - co najmniej - 2/3) składu ogólnokrajowych organów przedstawicielskich: Sejmu i Senatu RP, reprezentujących Naród - suwerena, bądź też - alternatywnie - uzyskania aprobaty samego suwerena, wyrażonej w drodze ogólnokrajowego referendum upoważniającego.

Polski ustrojodawca konstytucyjny, świadomy znaczenia umów o przekazaniu wykonywania kompetencji organów władzy publicznej „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu (znaczenie to podkreślają w godnej uznania trosce o suwerenność państwową także wnioskodawcy), wprowadza więc istotne zabezpieczenia przed zbyt łatwym bądź niewystarczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji poza system organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Zabezpieczenia te dotyczą wszystkich przypadków przekazywania kompetencji organom Wspólnot i Unii Europejskiej.

4. Zakres przekazania kompetencji organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu

4.1. Przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc tak precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw do założenia, zgodnie z którym dla dochowania tego wymogu wystarczyłoby zachowanie w kilku sprawach, choćby dla pozoru, kompetencji w gestii organów konstytucyjnych. Idące w tym kierunku obawy wnioskodawców, wyrażane na rozprawie, nie znajdują uzasadnienia. Działania, w wyniku których przeniesienie kompetencji podważałoby sens istnienia bądź funkcjonowania któregokolwiek z organów Rzeczypospolitej, pozostawałyby nadto w wyraźnej kolizji z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

4.2. Zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umów o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach” - przed postanowieniami ustaw niedających się współstosować - nie prowadzi wprost (i to w żadnym zakresie) do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem - z racji swej szczególnej mocy - „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach”. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania.

4.3. Ustawy upoważniające do ratyfikacji umowy międzynarodowej są uchwalane przy zachowaniu stosownych wymagań proceduralnych przy podejmowaniu decyzji przez Sejm i Senat. Wymagania te w zakresie objętym regulacją art. 90 ust. 1-2 Konstytucji (w odniesieniu do umów o przekazaniu kompetencji organów władzy publicznej) są znacznie podwyższone w porównaniu do wymagań dotyczących ratyfikacji, o której mowa w art. 89 Konstytucji. Sejm i Senat funkcjonują w tym zakresie jako organy reprezentujące Naród - suwerena, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 2 Konstytucji. Bezpośrednie odwołanie się do suwerennej decyzji Narodu występuje jeszcze intensywniej w przypadku przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego, upoważniającego do ratyfikacji umowy międzynarodowej o przekazaniu kompetencji organów władzy w niektórych sprawach (art. 90 ust. 3-4 Konstytucji).

4.4. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny postrzega jako nieuzasadnione obawy wnioskodawców, jakoby przekazanie kompetencji w ramach art. 90 ust. 1 Konstytucji, dokonane w Traktacie akcesyjnym z 16 kwietnia 2003 r., nastąpiło z pominięciem wyrażenia woli przez Naród - obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Zastosowany tryb ogólnokrajowego referendum oraz uzyskanie aprobaty ratyfikacji Traktatu ze strony wymaganej prawnie większości głosujących nie pozwalają Trybunałowi Konstytucyjnemu na uznanie za trafną oceny wnioskodawców.

Akceptując w referendum obowiązującą Konstytucję, sam Naród przesądził, iż godzi się także z możliwością związania Rzeczypospolitej prawem stanowionym przez organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy, a zatem prawem innym niż traktatowe. Odbywa się to w granicach przewidzianych przez ratyfikowane umowy międzynarodowe. Co więcej, w referendum tym Naród wyraził nadto zgodę, że prawo to będzie obowiązywać bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z pierwszeństwem przed ustawami w razie wystąpienia kolizji.

4.5. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91 ust. 3 nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. W tej kwestii pogląd Trybunału Konstytucyjnego pozostaje zbieżny, co do zasady, ze stanowiskiem Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec (por. wyrok z 12 października 1993 r. w sprawie 2BvR 2134, 2159/92 Maastricht) oraz Sądu Najwyższego Królestwa Danii (por. wyrok z 6 kwietnia 1998 r. w sprawie I 361/1997 Carlsen przeciwko premierowi Danii).

4.6. Określona w art. 90 ust. 2 Konstytucji wymagana większość w Sejmie i w Senacie RP, w przypadku udzielania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej o przekazaniu kompetencji, jest znacząco wyższa niż większość wymagana przy stanowieniu ustaw (zwykłych). Pozostaje ona tożsama z wymiarem kwalifikowanej większości w Sejmie i jest wyższa w odniesieniu do Senatu, w porównaniu z większością wymaganą dla uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 4 Konstytucji). W kategoriach ilościowych trzeba więc uznać omawiane tu wymogi za co najmniej równe - z punktu widzenia reprezentatywności i legitymizacji - wymogom stawianym przy zmianie Konstytucji.

Okoliczność ta jest dodatkowym argumentem na rzecz oceny, że przekazywanie kompetencji organów władzy publicznej „w niektórych sprawach” następuje przy zachowaniu wysokich wymagań co do reprezentatywności i skali akceptacji podejmowanych rozstrzygnięć.

Wspólnoty i Unia Europejska funkcjonują, zgodnie z Traktatami konstytuującymi te organizacje, na zasadzie i w obrębie kompetencji powierzonych przez państwa członkowskie. Sprawia to, że Wspólnoty i ich instytucje mogą działać tylko w zakresie przewidzianym przez unormowania traktatowe. Ocena ta odnosi się w pełnym wymiarze do przyjęcia i ratyfikacji Traktatu akcesyjnego oraz do wszystkich Aktów stanowiących integralne elementy dopełniające tenże Traktat.

5. Cechy Traktatu akcesyjnego

5.1. Traktat akcesyjny w porównaniu z klasycznymi umowami międzynarodowymi wykazuje pewne swoistości. O ile te umowy zakładały przewidywalność elementów przyszłego funkcjonowania już w momencie zawierania umowy, to system Unii Europejskiej ma charakter dynamiczny. Przewiduje on możliwość zmian treści prawa w porównaniu ze stanem w momencie akcesji. Przewiduje też możliwość ewolucji zasad i zakresu funkcjonowania Unii. W momencie akcesji nie występuje zatem całkowita pewność co do wszystkich elementów dalszego rozwoju. Zarazem jednak kompetencje przekazane przez państwa członkowskie zapewniają wpływ tychże państw na podejmowane działania i decyzje całego systemu. Jest to istotna gwarancja jego prawidłowości i akceptowalności. Decyzja o objęciu przez Unię nowego obszaru działania, w celu osiągnięcia jednego z celów wspólnoty, wymaga wszakże jednomyślności państw członkowskich w rozstrzyganej sprawie (art. 308 TWE). Gwarantuje to, że zmiany w rozważanym zakresie nie będą mogły nastąpić mimo sprzeciwu któregokolwiek z państw.

5.2. Polski ustrojodawca konstytucyjny - otwierając system źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terytorium RP na akty prawa międzynarodowego, w tym: na akty stanowione w obrębie organizacji międzynarodowych (stroną których pozostaje Rzeczpospolita Polska), w suwerenny sposób ograniczył przedmiotowo katalog umów międzynarodowych, które - ze względu na treść lub znaczenie - wymagają ratyfikacji za uprzednią zgodą Sejmu i Senatu (wyrażoną w ustawie). Umowy te korzystają z pierwszeństwa stosowania w zbiegu z przepisami ustaw (zwykłych) nienadającymi się do jednoczesnego stosowania.

6. Traktat akcesyjny i Akt o warunkach przystąpienia a respektowanie wartości wskazanych w preambule do Konstytucji RP

6.1. Zakwestionowanie przez wnioskodawców zgodności z preambułą, art. 8 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 188, a nadto z art. 235 Konstytucji - unormowań art. 1 ust. 1 i ust. 3 Traktatu akcesyjnego oraz art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia wymaga w pierwszej kolejności rozważenia znaczenia preambuły oraz treści art. 90 ust. 1 Konstytucji.

W preambule do Konstytucji z 1997 r. zawarta została charakterystyka drogi ustrojowej Polski, wraz z podkreśleniem doświadczeń niepodległościowych i demokratycznych, wskazanie uniwersalnych wartości konstytucyjnych oraz podstawowych zasad organizujących życie wspólnoty państwowej, takich jak: demokracja, poszanowanie praw jednostki, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasada pomocniczości (subsydiarności). Zaakcentowania wymaga okoliczność, że wartości te, oraz wspomniana zasada pomocniczności, należą jednocześnie do fundamentalnych założeń funkcjonowania Wspólnot i Unii Europejskiej (art. 5 TWE i art. 2 TUE).

6.2. Konsekwencją wspólnej dla wszystkich państw członkowskich aksjologii systemów prawnych jest to, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich tworzą zasady ogólne prawa wspólnotowego (art. 6 ust. 2 TUE). Prawo wspólnotowe nie powstaje więc w abstrakcyjnej oraz wolnej od wpływu państw członkowskich i ich społeczności przestrzeni europejskiej. Nie jest tworzone w sposób arbitralny przez instytucje europejskie. Stanowi natomiast efekt wspólnych działań państw członkowskich.

6.3. Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyły nową sytuację, w której obowiązują obok siebie autonomiczne porządki prawne. Ich wzajemne oddziaływanie nie może być opisane w pełni za pomocą tradycyjnych koncepcji monizmu i dualizmu w układzie: prawo wewnętrzne - prawo międzynarodowe. Występowanie względnej autonomii porządków prawnych, opartych na własnych wewnętrznych zasadach hierarchicznych, nie oznacza braku wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też możliwości wystąpienia kolizji między regulacjami prawa wspólnotowego a postanowieniami Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą Konstytucji a normą prawa wspólnotowego i to sprzeczności, której nie można eliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona - z uwagi na wspomnianą już wspólność założeń i wartości - pojawić się wyjątkowo.

6.4. Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego.

W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo - ostatecznie - decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować.

Normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki wyznaczają minimalny i nieprzekraczalny próg, który nie może ulec obniżeniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji wspólnotowych. Konstytucja pełni w tym zakresie swą rolę gwarancyjną, z punktu widzenia ochrony praw i wolności w niej wyraźnie określonych, i to w stosunku do wszystkich podmiotów czynnych w sferze jej stosowania. Wykładnia „przyjazna dla prawa europejskiego” ma swoje granice. W żadnej sytuacji nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję. Trybunał Konstytucyjny nie uznaje więc możliwości zakwestionowania mocy obowiązującej normy konstytucyjnej przez sam fakt wprowadzenia do systemu prawa europejskiego sprzecznej z nią regulacji wspólnotowej.

6.5. Z tekstu preambuły do Konstytucji nie można wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu ścisłym. Niemniej dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacji przepisów części normatywnej Konstytucji. Takie oddziaływanie przypisać też należy preambule w zakresie wskazanych przez wnioskodawców wzorców kontroli konstytucyjnej, a zwłaszcza - unormowań art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. Dotyczy to konstytucyjnej (a więc - prawnej) powinności wykazania, przy ich stosowaniu, troski o suwerenne i demokratyczne stanowienie o bycie i przyszłości Rzeczypospolitej oraz zagwarantowanie praw obywatelskich, a także sprawność i rzetelność instytucji publicznych.

7. Znaczenie Konstytucji RP w obowiązującym po akcesji porządku normatywnym

Rekapitulując dotychczasowe uwagi, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nadrzędność Konstytucji w stosunku do całego porządku prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, przejawia się w kilku płaszczyznach.

Po pierwsze, proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mechanizm przystąpienia Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej znajduje wyraźną podstawę prawną w regulacjach konstytucyjnych. Jego ważność i skuteczność uzależniona jest od spełnienia konstytucyjnych elementów procedury integracyjnej, w tym również - procedury przekazywania kompetencji.

Po drugie, nadrzędność Konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty na tych samych zasadach, na jakich Trybunał Konstytucyjny orzekać może o zgodności z Konstytucją ratyfikowanych umów międzynarodowych. W takiej sytuacji przedmiotem kontroli stają się także, jakkolwiek pośrednio, inne akty prawa pierwotnego Wspólnot i Unii Europejskiej stanowiące załączniki do Traktatu akcesyjnego.

Po trzecie, przepisy (normy) Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego jest silnie eksponowana przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

Taki stan rzeczy jest uzasadniany celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi niewątpliwie wyraz dążeń do zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji prawa europejskiego. Nie ona jednak - na zasadzie wyłączności - determinuje ostateczne decyzje podejmowane przez suwerenne państwa członkowskie w warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną. W polskim systemie prawnym decyzje tego typu winny być podejmowane zawsze z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji pozostaje ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej.

8. Przekazanie kompetencji Wspólnotom i Unii Europejskiej a suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej i wspólne wartości konstytucyjne

8.1. W oparciu o art. 90 ust. 1 Konstytucji „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Przytoczone unormowanie stanowi przejaw suwerennego otwarcia się ustrojodawcy konstytucyjnego na możliwe - pod warunkami uprzednio wskazanymi - poszerzenie katalogu aktów prawa mającego powszechnie obowiązywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przypomnieć, że jeszcze przed ustanowieniem Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Rzeczpospolita Polska - przystępując do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i akceptując jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - wyraziła zgodę na przekazanie pewnych kompetencji jurysdykcyjnych, stanowiących do tej pory wyłączną domenę sądów krajowych.

8.2. W kontekście zarzutu dotyczącego niezgodności kwestionowanych unormowań Traktatu akcesyjnego oraz Aktu dotyczącego warunków przystąpienia ze sformułowaniami preambuły do Konstytucji, w części odnoszącej się do suwerenności Narodu Polskiego, należy podkreślić, że przedmiotem przekazania - podlegającego ocenie konstytucyjności pod kątem respektowania suwerenności i bezpieczeństwa państwa (zgodnie z wymogami art. 126 ust. 2) - są kompetencje organów władzy państwowej „w niektórych sprawach”. Zostały one uprzednio ukształtowane „na podstawie i w ramach Konstytucji”, a zatem zgodnie z jej aksjologią, wyrażoną m.in. w sformułowaniach preambuły. Ponadto trzeba przypomnieć, że preambuła, akcentując znaczenie odzyskanej przez Polskę możliwości suwerennego i demokratycznego stanowienia o swoim losie, deklaruje jednocześnie potrzebę „współpracy ze wszystkimi krajami dla dobra Rodziny Ludzkiej”, przestrzegania obowiązku „solidarności z innymi” oraz uniwersalnych wartości, takich jak prawda i sprawiedliwość. Powinność ta odnosi się nie tylko do stosunków wewnętrznych, ale również zewnętrznych (por. P. Winczorek, Konstytucja RP a prawo wspólnotowe, „Państwo i Prawo” nr 11/2004, s. 7). Dodać należy, że analogiczne wartości, należące do wspólnego dziedzictwa prawnego państw europejskich, determinują cele i kierunek działania Wspólnot i Unii Europejskiej.

8.3. Konstytucja RP oraz prawo wspólnotowe oparte są na tym samym zespole wspólnych wartości wyznaczających naturę demokratycznego państwa prawnego oraz katalog i treść praw podstawowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 TUE: „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich”. Konsekwencją wspólnej dla wszystkich państw aksjologii systemów prawnych jest też to, że prawa zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich tworzą - zgodnie z art. 6 ust. 2 TUE - zasady ogólne prawa wspólnotowego (por. J. P. Jacqué, Droit constitutionnel d' Union européenne, Paris 2001, s. 431). Okoliczność ta istotnie ułatwia współstosowanie i obopólnie przyjazną wykładnią prawa krajowego i wspólnotowego.

8.4. Zarówno tryb przekazania, jak i przedmiot przekazania zachowuje cechę pozostawania „w zgodzie z Konstytucją” (traktowaną integralnie, wraz z preambułą) jako „najwyższym prawem Rzeczypospolitej”. Ewentualna zmiana trybu oraz przedmiotu przekazania (kompetencji przekazywanych) wymaga przestrzegania rygorów zmiany Konstytucji określonych w art. 235 tego aktu, tj. respektowania unormowań Konstytucji jako „prawa najwyższego Rzeczypospolitej”. Zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia suwerenności oraz ochrony innych wartości konstytucyjnych, ma ograniczenie możliwości przekazania kompetencji do „niektórych spraw” (a zatem bez naruszenia „rdzenia” uprawnień, umożliwiającego - w zgodzie z preambułą - suwerenne i demokratyczne stanowienie o losie Rzeczypospolitej).

8.5. Zarzut wnioskodawców, że zarówno Unia Europejska, jak i Wspólnoty Europejskie to organizacje ponadnarodowe, której to kategorii nie przewiduje Konstytucja RP, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Traktat akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. został zawarty między dotychczasowymi państwami członkowskimi Wspólnot i Unii Europejskiej a państwami kandydującymi, w tym - Rzecząpospolitą Polską. Traktat ten odpowiada cechom umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji. Państwa członkowskie pozostają suwerennymi podmiotami - stronami traktatów założycielskich Wspólnot i Unii Europejskiej. One też samodzielnie i zgodnie ze swymi konstytucjami ratyfikują zawierane Traktaty i dysponują prawem ich wypowiedzenia w trybie i na warunkach regulowanych w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. Żaden zaskarżony akt normatywny nie określa Unii Europejskiej mianem „organizacji ponadnarodowej”. Zaliczenie jej do kręgu organizacji międzynarodowych znalazło potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyr. wyrok z 31 maja 2004 r., sygn. K 15/04, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 47).

Należy podkreślić, że traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz Unię (jak też akty stanowionego prawa pochodnego) nie posługują się pojęciem „organizacji ponadnarodowej”. Wprawdzie nazwy własne organizacji, o których mowa w art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie zostały konstytucyjnie sprecyzowane, niemniej konstytucyjne kryteria takich organizacji spełniają aktualnie - w odniesieniu do członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej - tylko Wspólnoty i Unia Europejska. W tym stanie rzeczy pozbawione uzasadnienia są zarzuty wnioskodawców o przekazaniu zaskarżonymi postanowieniami Traktatu akcesyjnego i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia kompetencji na rzecz organizacji nieprzewidzianej w art. 90 ust. 1 oraz o uznaniu pierwszeństwa prawa stanowionego w ramach organizacji niewskazanej w art. 91 ust. 3 Konstytucji - przed prawem krajowym.

Dlatego też teza zawarta we wniosku złożonym 19 kwietnia 2004 r. o „włączeniu państwa i narodu polskiego w system organizacji ponadnarodowej, jaką jest Unia Europejska”, oparta jest na niemającym dostatecznych przesłanek prawnych rozróżnieniu organizacji „ponadnarodowych” i „międzynarodowych”. Nie znajduje ono oparcia ani w prawie międzynarodowym, ani też w postanowieniach Traktatu akcesyjnego i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Na marginesie odnotować należy, iż w doktrynie prawa międzynarodowego publicznego i w orzecznictwie prawnomiędzynarodowym podmiotowość prawnomiędzynarodową przypisuje się Wspólnotom Europejskim. Podmiotowość Unii Europejskiej nie jest, jak dotychczas, w pełni i we wszystkich aspektach ostatecznie ukształtowana.

9. Kognicja polskiego Trybunału Konstytucyjnego a orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich

9.1. Przedmiotem oceny zgodności z powołanymi we wnioskach przepisami Konstytucji pozostają konkretne unormowania Traktatu akcesyjnego oraz Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, a także - Aktu końcowego konferencji w Atenach. Trybunał Konstytucyjny nie może natomiast czynić przedmiotem dokonywanej przez siebie bezpośredniej oceny konstytucyjności wypowiedzi orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Dotyczy to zarówno konkretnych orzeczeń jak również - wyinterpretowanej z konkretnych orzeczeń - „stałej linii orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości”, do której odnoszą się wnioskodawcy (zwłaszcza we wniosku złożonym 19 kwietnia 2004 r.).

Niezależnie bowiem od elementów subiektywnych w „odczytaniu” i ustaleniu tejże „linii”, co z natury prowadzić może do nader zróżnicowanych rezultatów, ocena orzecznictwa jakiegokolwiek organu jurysdykcyjnego Wspólnot Europejskich pozostaje jednoznacznie poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, ściśle określoną w art. 188 Konstytucji.

9.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela przy tym poglądu wyrażonego na rozprawie przez autorów wniosku z 2 września 2004 r., że wystarczającą podstawę inkorporacji do prawa traktatowego Wspólnot i Unii Europejskiej całego, a zarazem zróżnicowanego merytorycznie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich stanowi Protokół do Traktatu amsterdamskiego o stosowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności (por. załącznik nr 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, t. II, s. 593-594). Protokół ten, traktowany jako element dopełniający Traktatu amsterdamskiego, odnosi się bowiem - zgodnie ze swą nazwą - wyłącznie do „stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”.

9.3. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny, doceniając w pełni znaczenie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i jego orzecznictwa w praktyce funkcjonowania Wspólnot i Unii Europejskiej, nie może odnieść się orzeczniczo do wypowiedzi ETS zawartych w orzeczeniach (selektywnie) przytoczonych przez autorów wniosku złożonego 19 kwietnia 2004 r. (s. 3) oraz wniosku złożonego 30 kwietnia 2004 r. (s. 1-2), jak też do podniesionych (na s. 4 pierwszego wniosku i na s. 2 drugiego ze wskazanych wniosków) zarzutów niekoherencji wypowiedzi orzeczniczych ETS i art. 8 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji.

10. Kwestia konstytucyjności pytań prejudycjalnych kierowanych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot (ETS) i Sądu Pierwszej Instancji

10.1. Wnioskodawcy, uznając Traktat akcesyjny i Akt o warunkach przystąpienia wraz z całym dorobkiem traktatowym Wspólnot za integralną całość unormowań, zakwestionowali również zgodność z art. 8 ust. 1, art. 174, art. 178 ust. 1, art. 188 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji art. 234 TWE w części dotyczącej powinności sądów ostatniej instancji oraz trybunałów krajowych w odniesieniu do wnoszenia pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (i Sądu Pierwszej Instancji).

10.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca przede wszystkim uwagę, iż dotyczące pytań prejudycjalnych unormowanie art. 234 TWE ma zastosowanie tylko wówczas, gdy z uregulowań konstytucyjnych lub z ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych wynika powinność stosowania przez sądy lub trybunały RP aktów (przepisów) prawa wspólnotowego. Zakres stosowania prawa wspólnotowego przez organy Rzeczypospolitej Polskiej, w tym: sądy i trybunały, zdeterminowany został przez zasięg przekazania kompetencji w oparciu o uregulowania konstytucyjne art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3.

Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich jest głównym, ale nie jedynym depozytariuszem uprawnień w zakresie stosowania traktatów w systemie prawnym Wspólnot i Unii Europejskiej. Orzeka on na zasadzie wyłączności (wespół z Sądem Pierwszej Instancji - w sprawach objętych kognicją tego Sądu) o ważności i wykładni prawa wspólnotowego. Wykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez ETS, winna mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje - po stronie ETS - powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich - powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych (por. J. Barcz, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w świetle postanowień Konstytucji z 1997 r., [w:] „Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 2/2004, s. 23-24; F. Mayer, The European Constitution and the Courts Adjudicating European Constitutional Law in a Multilevel System, [w:] „ Jean Monnet Working Paper” nr 9/03).

Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego (por. W. Czapliński, Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność państwowa, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 131 i n.; S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2002, s. 236).

10.3. Państwa członkowskie mogą zgodnie akceptować - w sposób wyraźny lub dorozumiany - wykładnię wykraczającą poza ścisłe ramy wyznaczone postanowieniami traktatów. W takich sytuacjach do tychże państw i ich organów należy zajęcie własnego stanowiska. Każda bowiem organizacja międzynarodowa pozostaje podmiotem wtórnym, którego powstanie, funkcje oraz kształt instytucjonalny zależą od odpowiednio wyrażonej woli państw członkowskich i suwerennych zbiorowości narodowych w tychże państwach. ETS nie dysponuje przy tym przekazaną mu kompetencją dokonywania wykładni prawa krajowego.

Ponadto mimo traktatowej powinności skierowania przez sąd (lub trybunał) pytania prejudycjalnego do ETS (lub Sądu Pierwszej Instancji), o skierowaniu konkretnego pytania decyduje tenże niezawisły sąd lub trybunał. Czyni tak, jeśli sam (będąc organem niezależnym i funkcjonującym zgodnie z konstytucyjną zasadą niezawisłości) poweźmie wątpliwości co do ważności lub wykładni aktu wspólnotowego. Powinność zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym stanowi prawną konsekwencję przyjętych suwerennie zobowiązań międzynarodowych (wspólnotowych) państwa polskiego jako państwa członkowskiego Wspólnot i Unii Europejskiej. Skoro powinność ta zdeterminowana została przez uregulowania, których konstytucyjności wnioskodawcy nie kwestionują, to logicznym następstwem tych okoliczności jest, że prawo, które ma być zastosowane i którego dotyczy pytanie prejudycjalne w ramach regulacji kwestionowanego art. 234 TWE, pozostaje w całości prawem o genezie wspólnotowej. Ratyfikując Traktat akcesyjny oraz Akt dotyczący warunków przystąpienia, Rzeczpospolita Polska zaaprobowała podział funkcji w ramach systemu organów Wspólnot i Unii Europejskiej. Elementem tego podziału pozostaje przypisanie interpretacji prawa wspólnotowego i troski o jej jednolitość Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

10.4. Unormowanie art. 234 TWE z powyższych względów musi być ocenione jako racjonalne i niegodzące w uregulowania Konstytucji (zważywszy na art. 9, art. 90 ust. 1 i art. 91 tejże Konstytucji). Niezasadny pozostaje więc, skierowany do art. 234 TWE, zarzut nierespektowania nadrzędności unormowań konstytucyjnych, wynikającej z art. 8 ust. 1.

Zwrócenie się do właściwego organu wspólnotowego z pytaniem o ustalenie ważności lub treści aktu prawa wspólnotowego, które - zgodnie z ratyfikowanymi zobowiązaniami traktatowymi - winno być stosowane, nie stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 174 Konstytucji. Przepis ten stanowi: „Sądy i trybunały wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej”.

Nie występuje, w szczególności, funkcjonalna przeszkoda do wyrokowania „w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej”. Ponadto zastosowanie przy rozstrzyganiu (w konkretnej sprawie, której dotyczyło pytanie prejudycjalne) prawa wspólnotowego (w interpretacji ETS) stanowi konsekwencję uprzednio podjętej, suwerennej decyzji Rzeczypospolitej Polskiej o przystąpieniu do Wspólnot i UE.

10.5. Zarzut niezgodności art. 234 TWE z art. 174 Konstytucji w ocenie Trybunału Konstytucyjnego trzeba uznać za chybiony, a przywołany wzorzec kontroli konstytucyjności za nieadekwatny do treści i uzasadnienia podniesionych zarzutów. Należało orzec, iż art. 234 TWE nie jest niezgodny z art. 174 Konstytucji.

[…]

33

---