421

I. Wprowadzenie 421

Sądowym organem kontrolnym jest Trybunał Obrachunkowy, zajmujący się kontrolą wykonywania dochodów i wydatków Wspólnoty, złożony z członków w liczbie odpowiadającej aktualnej liczbie państw członkowskich.

393. Jedną z cech stanowiących o specyfice Unii Europejskiej jako tworu ponadnarodowego jest rozbudowany i wewnętrznie zróżnicowany system źródeł prawa. W najbardziej ogólnym ujęciu system ten obejmuje prawo pierwotne i prawo pochodne (wtórne). Ogół unijnych instytucji prawnych, ich wykładnię orzeczniczą i doktrynalną oraz wartości stanowiące ich podstawę i przesłankę określa się natomiast mianem „dorobek wspólnotowy” (acąuis communautaire), przyjmując, że państwa członkowskie są zobowiązane do jego poszanowania i akceptacji.

Na prawo pierwotne składają się traktaty założycielskie (przede wszystkim Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o Wspólnotach Europejskich z kolejnymi modyfikacjami) oraz kolejne traktaty akcesyjne (w tym traktat ateński, przewidujący m.in. przystąpienie Polski i innych nowych członków do UE). Z punktu widzenia charakteru prawnego są to umowy międzynarodowe (co m.in. oznacza, że dochodzą do skutku w wyniku wyrażenia takiej woli przez wszystkie zainteresowane państwa), tyle że wykazujące wiele cech specyficznych. Stanowią one. jak gdyby konstytucję Unii Europejskiej, choć z uwagi na warunki historyczne ich powstawania nie obejmują wszystkich podstawowych kwestii. Stąd już w latach sześćdziesiątych, pojawiła się kategoria ogólnych zasad prawa (też traktowanych jako źródła prawa pierwotnego), definiowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i wyznaczających standardy funkcjonowania Unii i jej organów. Między innymi właśnie w formie ogólnych zasad prawa wprowadzono do porządku prawnego Unii (Wspólnot) liczne gwarancje praw i wolności jednostki, pominięte w traktatach założycielskich. Do źródeł prawa pierwotnego zalicza się także prawo zwyczajowe, choć w praktyce zajmuje ono raczej skromne miejsce.

Prawo pochodne to normy stanowione przez organy Unii (Wspólnot) na podstawie kompetencji przyznanych im przez traktaty założycielskie (lub przez inne źródła prawa pierwotnego). Jest to szczególny rodzaj norm prawnych, niebędących ani prawem międzynarodowym, ani prawem krajowym, a tworzącym trzeci, równolegle istniejący porządek prawny - prawo wspólnotowe. Trzeba podkreślić, że akty prawa pochodnego dochodzą do skutku w wyniku działań organów Rady i Komisji, a nie jest konieczna ich prawna akceptacja przez władze państw członkowskich. Akty te mogą zarazem zawierać normy o bezpośrednio obowiązującym charakterze. Oznacza to, że nie tylko zobowiązują one państwa do ich implementacji przez przyjęcie odpowiednich uregulowań ustawowych, ale że mogą być także bezpośrednim źródłem praw i obowiązków podmiotów prywatnych. Co więcej, przyjmuje się, że prawo Unii Europejskiej ma pierwszeństwo wobec krajowych porządków prawnych, więc w razie kolizji norm należy zastosować prawo Unii. a pominąć przepis krajowy.

System aktów prawa pochodnego jest odmiennie ukształtowany w każdym z trzech filarów Unii Europejskiej; najistotniejszą rolę akty te odgrywają w najsilniej zintegrowanym filarze I (wspólnotowym). Są nimi (art. 249 TWE):

- Rozporządzenia, w zasadzie ujmowane w formę zupełnych aktów normatywnych, nadających się do bezpośredniego stosowania. Jak wszystkie akty normatywne, mają one charakter ogólny i abstrakcyjny, a adresatami norm