2010
Zadania i ustrój
samorządu
terytorialnego
Po co chcieliśmy zbudować samorząd? Dlatego, że samorząd to
najbardziej naturalna droga zarządzania sprawami publicznymi przez
mieszkańców.
J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu
Robert Gawłowski
Stowarzyszenie Młodzi Demokraci
2010-02-25
Spis treści
Istota samorządu terytorialnego 2
Podstawy prawne polskiego samorządu
terytorialnego 3
Zadania i kompetencje jednostek samorządu
terytorialnego 5
Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce 8
Uwagi końcowe 12
Bibliografia 13
1
Istota samorządu terytorialnego
Genezy samorządu terytorialnego badacze upatrują w różnych
Geneza samorządu
okresach historycznych. Dla jednych mogą być to greckie
terytorialnego
państwa  miasta, dla innych elementy samorządu miast
średniowiecznych, a dla jeszcze innych okres Rewolucji
Francuskiej. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjąłem za Leońskim, że początków
 nowoczesnego samorządu terytorialnego należy upatrywać pod wpływem idei Rewolucji z
roku 17891. Od tego okresu powstały trzy teorie genezy samorządu. Pierwsza z nich
nazywana teorią naturalistyczną, wywodzi się z doktryny prawa natury. Przeciwstawia ona
samorząd państwu i traktuje go jako czynnik od niego niezależny. Gmina jest bowiem
strukturą starszą od państwa. Druga teoria  polityczna  kładzie nacisk nie na rozwiązania
prawne, ale na myśl polityczną, która przejawia się w doktrynach i programach politycznych
partii. Ostatnia teoria  państwowa  opiera się na założeniu suwerenności państwa, które
sprawuje władzę przy pomocy swoich organów. Nie wyklucza to oczywiście możliwości
przekazania części władzy określonym podmiotom, np. samorządowym.
Obecnie obowiązująca definicja samorządu terytorialnego,
która przedstawiana jest w literaturze przedmiotu, odwołuje się
Definicja samorządu
do koncepcji państwowej. W jej myśl samorząd terytorialna to
zdecentralizowana forma administracji publicznej, powołany z
mocy prawa związek lokalnego lub regionalnego społeczeństwa,
powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej oraz wyposażony w
środki materialne umożliwiające realizację nałożonych zadań i przyznanych uprawnień2.
Do najważniejszych elementów powyższej definicji należy zatem zaliczyć:
ograniczenie terytorialne związku samorządowego, zamieszkiwanie go przez określoną
ludność, którą łączy wspólna tradycja oraz historia tworząca tożsamość lokalną, a także
możliwość wykonywania zadań publicznych, przy zapewnieniu możliwości finansowych. Z
punktu widzenia polskich doświadczeń ustrojowych PRL szczególne znaczenie ma element
terytorialności władzy samorządowej oraz udziału wspólnoty lokalnej w sprawowanie
władzy. W systemie rad narodowych władza była bowiem zorganizowana w sposób
branżowy, wokół dużych zakładów pracy. Tam właśnie świadczono podstawowe usługi
medyczne, możliwość wypoczynku. Władza nie była sprawowana na określonych terytorium
przez wspólnotę lokalną. Taka możliwość pojawiła się dopiero wraz z transformacją
ustrojową w 1989 roku i wprowadzeniem samorządu terytorialnego na poziomie gmin.
Pierwsze polskie wybory samorządowe z maja 1990 roku były przełamaniem
1
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002 roku.
2
J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, reprint, Wyd. Przemiany, Warszawa
1990, s. 112.
2
najważniejszych konopi we władzy państwowej. Był to monopol administracji publicznej,
wolnych wyborów, samo decydowania mieszkańców o kierunkach rozwoju gmin.
Podstawy prawne polskiego samorządu terytorialnego
Najważniejszą regulacją prawną dotyczącą samorządu
Gwarancje konstytucyjne
terytorialnego jest Konstytucja z 1997 roku. W rozdziale VII
Samorząd terytorialny oraz kilku innych artykułach występują
najważniejsze gwarancyjne przepisy dotyczące samorządu.
Pierwszą najważniejszą zasadą, znajdującą się już w preambule ustawy zasadniczej,
jest zasada subsydiarności. Nazywana jest także zasadą pomocniczości. Zakłada ona, że
podział zadań i kompetencji w ramach administracji publicznej, zorganizowany jest w takich
sposób, że jednostki wyższego szczebla posiadają możliwość wykonywania zadań w
przypadku, gdy jednostki niższego stopnia nie są w stanie samodzielnie ich wykonać. W
literaturze zasadę tę opisuje się zazwyczaj następującym stwierdzeniem: tyle państwa, na ile
to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe3.
Kolejną niezwykle ważną regulacją prawną znajdującą się w konstytucji jest zasada
decentralizacji. Znajduje się ona w artykule 15, w którym zagwarantowane jest, że ustrój
terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Oznacza
to, że jednostki samorządu terytorialnego posiadają trwałe i chronione prawem zadania i
kompetencje, a także środki na ich wykonywanie. Wraz z przekazaniem zadań ustawodawca
przekazał także swobodę decydowania o możliwości i sposobie ich realizacji.
Niezwykle istotną sprawą z punktu widzenia samorządu terytorialnego jest sposób
dokonania zasadniczego terytorialnego podziału państwa, czyli tego według jakich kryteriów
należy tworzyć jednostki samorządowe. W literaturze przedmiotu można znalez
ć dwa
sposoby, na zasadzie których dokonuje się takiego podziału. Pierwszy nazywany jest
podziałem typu historycznego, który odzwierciedla kształtowane przez wieki związki i
wspólnoty społeczne. Drugi z kolei  podział typu racjonalistycznego  charakteryzuje się
skoncentrowaniem się na przesłankach geograficznych, demograficznych, ekonomicznych,
komunikacyjnych i jednocześnie odrzuceniem argumentów historycznych4. W polskiej
ustawie zasadniczej w artykule 15 ust. 2 ustawodawca przesądził o tym, że zasadniczy podział
terytorialny państwa uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe. Tym samym
opowiedział się za podziałem typu historycznego.
3
Więcej zob. A. Piasecki41.
3
J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagiellońskiego, Kraków 2003, s. 24-25, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalna, Wydawnictwo PWN,
Warszawa 2009, s. 41.
4
J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagiellońskiego, Kraków 2003, s. 24-25.
3
 Rozdział VII Konstytucji określa najważniejsze zasady funkcjonowania samorządu
terytorialnego w Polsce. Na pierwszym miejscu warto zwrócić uwagę, że ustawodawca
zapewnił funkcjonowanie wyłącznie samorządu gminnego. Pozostałe szczeble (powiat i
samorząd województwa) nie posiadają konstytucyjnej gwarancji istnienia. Do gminy należą
wszystkie zadnia, które nie zostały zastrzeżone dla innych jednostek samorządowych.
Konstytucja rozgranicza zadania wykonywane przez samorząd terytorialny na
zadania:
" Własne  które wykonywane są w celu zaspokojenia potrzeb wspólnoty
samorządowej
" Zlecone  wykonywane przez samorząd terytorialny w przypadku przekazania
zadań w drodze ustawy lub porozumienia z administracją rządową, która
przekazuje te zadania do wykonania samorządowi terytorialnego.
Kolejne dwa artykuły przeznaczone finansom samorządowym. Gwarantują one udział
w dochodach publicznych w zależności od przypadających zadań. Ponadto ustawa
zasadnicza wskazuje, że z
ródłami dochodu jednostek samorządowych są dochody własne,
dotacje celowe oraz subwencje ogólne. Na dochody własne składają się opłaty i podatki
lokalne, nad którymi władztwo posiada jednostka samorządowa. W chwili obecnej podatki
występują jedynie na poziomie gminnym.
W rozdziale VII ustawodawca określił rodzaj organów występujących w ramach
samorządu terytorialnego. Są to organy wykonawcze oraz stanowiące. Jednakże sposób
wyboru określony został jedynie w odniesieniu do organów uchwałodawczych. Wybory do
rad gmin są: powszechne, równe, tajne, bezpośrednie. W przypadku wyborów do organów
wykonawczych w konstytucji znajduje się odwołanie do ustaw. Drugim, niezwykle ważny
elementem podejmowania decyzji, jest referendum lokalne. Umożliwia ono podjęcie
mieszkańcom wspólnoty samorządowej w sprawach jej dotyczących, a także odwołaniu
organu wykonawczego. Szczegółowe przepisy znajdują się w ustawie o referendum
lokalnym.
W związku z tym, że samorząd terytorialny funkcjonuje w ramach administracji
publicznej, niezwykle istotną kwestią jest nadzór i kontrola administracji rządowej. Jest to
istotne z dwóch punktów widzenia: po pierwsze  gwarancyjnej  gdyż z punktu widzenia
administracji rządowej istotna jest pewność wykonywania określonych zadań publicznych
w całym kraju. Po drugie  kontrola i nadzór są istotne w aspekcie samodzielności
funkcjonowania jednostek administracyjnych. Zbyt rozbudowane narzędzia nadzoru, lub
uzależnienie finansowe jednostek samorządowych poprzez rządowe transakcje z budżetu
państwa, powodują, że samorząd terytorialny de facto przestaje istnieć. Społeczności
lokalne i regionalne nie posiadają bowiem możliwości swobodnego wykonywania zadań
publicznych. Na gruncie obecnie obowiązującej konstytucji w Polsce nadzór nad
samorządem terytorialnym wykonywany jest wyłącznie na zasadzie legalności. Oznacza
to, że organy administracji rządowej kontrolują sposób funkcjonowania administracji
4
samorządowej jedynie pod kątem zgodności z prawem. Podmiotami, które w rozumieniu
konstytucji prowadzą ten nadzór są: Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz w
sprawach finansowych regionalne izby obrachunkowe.
Ostatnią normą, która znajduje się w polskiej konstytucji jest prawo do swobodnego
przystępowania do zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpraca ze
społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Warunki przystępowania do
organizacji międzynarodowych określone zostały w ustawie5. Możliwość współpracy z
innymi podmiotami władzy samorządowej zyskuje z biegiem czasu coraz większe
znaczenie. Umożliwia ona bowiem zdobycie wiedzy na temat sposobu wykonywania
określonych zadań publicznych, współpracy pomiędzy organizacjami i środowiskami
biznesowymi, promocję samorządu za granicą etc. Jednakże kluczowym czynnikiem
udanej współpracy międzynarodowej jest właściwe dobranie partnera. Skuteczna
współpraca nie może się bowiem prawidłowo rozwijać w przypadku dużego oddalenia
geograficznego, dużej różnicy w rozwoju gospodarczym jednostek samorządowych, braku
jasnego celu współpracy po obu stronach.
Zupełnie inny wymiar ma oczywiście zaangażowanie w organizacje międzynarodowe
zrzeszające jednostki samorządu terytorialnego. Taka forma współpracy międzynarodowej
na bowiem często znaczenie głównie lobbingowe i ma służyć przedstawianiu stanowiska
wobec przygotowywanych rozwiązaniach instytucji europejskich, np. Zrzeszenie
Regionów Europy.
Podsumowując rozwiązania konstytucyjne zawarte w polskiej Konstytucji należy
podkreślić, że gwarantuje ona istnienie samorządu terytorialnego wyłącznie na poziomie
gminnym. Zapewnia także adekwatny dostęp do finansów publicznych w zależności od
posiadanych zadań, czy możliwość współpracy z innymi jednostkami samorządowymi.
Zadania i kompetencje jednostek samorządu
terytorialnego
Na wstępie warto zwrócić uwagę, czym różnią się zadania i kompetencje w zakresie prawa
administracyjnego. Często w praktyce pojęcia te są stosowane zamiennie, jednak z punktu widzenia
doktryny prawa mają one zupełnie inne znaczenie. Za zadania jednostek samorządu terytorialnego
należy uznać ogóle cele, które ma osiągnąć podmiot je wykonujący. Takimi celami może być
współpraca z organizacjami pozarządowymi gminy, rozwój kulturalny, które zapisane są w
samorządowych ustawach ustrojowych. Kompetencje z kolei to zespół praw i obowiązków organu,
5
Ustawa z dnia o przystępowaniu jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszeń społeczności lokalnych i
regionalnych.
5
obejmujących działania w formie władztwa administracyjnego organu samorządowego. Będę one
wynikały z konkretnych ustaw, które będę nakładały na gminy określone obowiązki w ramach
współpracy z organizacjami pozarządowymi np. w zakresie przygotowania strategii współpracy z
takimi organizmami.
Przedstawiając zadania i kompetencje gminnych jednostek
Zadania gmin
samorządu terytorialnego można je pogrupować w przypadku każdego
szczebla w określone kategorie problemowe. Na tej podstawie możemy
powiedzieć, że do zadań gmin należą sprawy związane z:
" Infrastrukturą techniczną (np. drogi, wodociągi, unieszkodliwianie odpadów, lokalny
transport zbiorowy)
" Infrastrukturą społeczną (np. edukacja publiczna, ochrona zdrowia, pomoc społeczna,
upowszechnianie kultury)
" Porządkiem i bezpieczeństwem publicznych (np. ochrona przeciwpożarowa)
" A
adem przestrzennym i ekologicznym (np. miejscowe planowanie przestrzenne, zieleń
gminna)6
Odrębną grupę zadań stanowią zadania takie jak: upowszechnianie idei samorządowej,
promocja gminy, współpraca z organizacjami pozarządowymi. W literaturze można znalez
ć
stwierdzenie, że zadania te zostały przez ustawodawcę wprowadzone w celu wskazania
środków, które mają służyć do realizacji wcześniej wskazanych zadań7.
Oczywiście należy pamiętać, że zadania jednostek gminnych nie mają charakteru
zamkniętego. Mają one charakter przykładowy i mogą być uzupełnianie innymi zadaniami
przez organy gminy.
Zadania powiatu  kolejnego szczebla samorządu lokalnego 
Zadania powiatu
mają z założenia mieć charakter uzupełniający i wyrównawczy w
stosunku do zadań realizowanych przez gminę. Powiaty i gminy
nie mają rywalizować pomiędzy sobą w ramach wykonywanych
działań, a uzupełniać się w swoim działaniu. Na podstawie zadań znajdujących się w ustawie
o samorządzie powiatowym można wyodrębnić następujące ich grupy:
" Zadania ponadgminne  które służą zaspokajaniu potrzeb ludzi zamieszkujących
określoną wspólnotę terytorialną. Są to np. ponadlokalna gospodarka wodna,
utrzymywanie parków ochrony przyrody, przesyłanie gazu, muzea, archiwa
" Zadania uzupełniające  zadania które nie mogły być wykonywane na poziomie
gminy z powodu ich wielkości, czy znaczenia. Są to np. szkoły średnie i zawodowe,
szpitale, domy starców
6
Z. Niewiadomnski (w:) M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne. Część
ustrojowa, Warszawa 2002, s. 144.
7
Więcej zob. Ustrój samorządu terytorialnego, (red.) Z. Bukowski, P. Jędrzejewski, P. Rączka, Wydawnictwo
TNOiK, Toruń 2005, s. 82.
6
" Zadania wyrównujące  to zadania, które wynikają z trudności mało sprawnego
podziału administracyjnego kraju
" Zadania wspólne  zadania które są wykonywane przez wszystkie podmioty
znajdujące się określonym terytorium8
Warto zauważyć, że gminny i powiaty wykonują zadania o bardzo zbliżonym charakterze
np. w sferze infrastruktury społecznej i technicznej. Odróżnia je jednak zakres terytorialny.
W przypadku poziomu województwa warto na początku
wspomnieć, że na tym poziomie mamy w Polsce do czynienia z
Zadania samorządu
dualizmem administracyjnym. Z jednej strony występuje bowiem
województwa
wojewoda, jako przedstawiciel rządu w terenie, a z drugiej
samorząd województwa. Jest to sytuacja dosyć specyficzna w
Europie. Jednakże podobny przypadek można wskazać we Francji, gdzie na poziomie
departamentów (polskich powiatów) występuje także prefekt, który jest mianowany przez
Prezydenta Republiki.
Zadania samorządu województwa w żaden sposób nie kolidują z zadaniami poprzednich
szczebli samorządowych. Nie ograniczają one samodzielności gmin i powiatów. Ustawa o
samorządzie województwa wyróżnia dwie szczególne kategorie spraw przekazanych do
realizacji województwu. Są to:
" Określanie strategii rozwoju województwa (np. pielęgnowanie polskości, rozwój i
kształtowanie świadomości narodowej, pobudzanie aktywności gospodarczej,
zachowanie wartości środowiska kulturowego, kształtowanie i utrzymanie ładu
przestrzennego)
" Promowanie polityki rozwoju województwa (np. tworzenie warunków rozwoju
gospodarczego, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej,
pozyskiwanie środków finansowych)
Innymi zadaniami, które nie mieszczą się w zaproponowanej klasyfikacji zadań
samorządu województwa to: szkolnictwo wyższe, promocja i ochrona zdrowia, pomoc
społeczna, polityka prorodzinna, gospodarka wodna, transport zbiorowy, obronność,
bezpieczeństwo publiczne.
Zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego w literaturze przedmiotu
dzielone są na następują rodzaje:
" Zadania własne i zlecone
" Zadania obligatoryjne i fakultatywne
" Zadania przekazane
8
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków, s. 165.
7
Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce
W niniejszej części przedstawiona zostanie struktura formalno-instytucjonalna
poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Poczynając od organów stanowiących,
następnie pomocniczych i kończąc na organach wykonawczych.
W ramach polskiego samorządu terytorialnego występuję
tzw. uniwersalna koncepcja gminy. Oznacza to, że w całych kraju,
Samorząd gminny
poza jedynym wyjątkiem Warszawy9, wszystkie gminy na terenie
kraju posiadają takie same zadania i kompetencje, a także z
ródła
dochodów. Pewną odmienność stanowią miasta na prawach powiatu, które poza zadaniami
wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym wykonują także zadania powiatów.
Organem stanowiącym w gminie jest rada gminy. Jej wielkość zależy od ilości
mieszkańców zamieszkujących na jej terenie. Najmniejszą liczbę radnych posiadają rady do
20 tysięcy mieszkańców  15. Szczegółowe określenie liczby radnych ma służyć
odpowiedniej reprezentatywności tych organów, a jednocześnie sprawnemu jej działaniu.
Kadencja rady wynosi 4 lata i wybierana jest w wyborach: powszechnych, bezpośrednich,
tajnych oraz równych. W strukturze władzy w gminie rada jest organem stanowiącym oraz
kontrolnym. Wynika to z możliwości przyjmowania aktów prawa miejscowego oraz
kontrolowania działalności organu wykonawczego, czyli wójta (burmistrza lub prezydenta
miasta). W ramach posiadanych przez radę gminy kompetencji można wyodrębnić ich
następujące grupy:
" organizacyjne: uchwalanie statutu, tworzenie i reorganizacja przedsiębiorstw i
zakładów gminnych, podejmowanie uchwał
" planistyczne: uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego kraju
" finansowo-majątkowe: praca nad budżetem samorządowym, emisja obligacji,
podejmowanie uchwał w sprawie zaciągania pożyczek
" osobowe: powoływanie i odwoływanie sekretarz i skarbnika
" kierowniczo-kontrolne: przyjmowanie sprawozdań z działalności wójta
" reprezentacyjne: podejmowanie uchwał w sprawie herbu gminy, nazwy ulic10
Tryb pracy rady gminy określa statut, który jest najważniejszych aktem prawnym
normującym tryb pracy organów gminnych. Najważniejszą zasadą pracy rady jest tryb
sesyjny. Spotkania rady muszą odbywać się co najmniej raz na kwartał. Tryb pracy jest
jawny, jej ograniczenia mogą wynikać jedynie z ustaw. Organami wewnętrznymi rady są
9
Ustawa z dnia 15 marca 2002 o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 2002, Nr 41, poz. 361).
10
Ustrój samorządu terytorialnego, (red.) Z. Bukowski, P. Jędrzejewski, P. Rączka, Wydawnictwo TNOiK,
Toruń 2005, s. 181-184.
8
przewodniczący rady i komisje. Szczegółowe kompetencje oraz sposób pracy komisji określa
za każdym razem statut gminy. Ustawa jednoznacznie określa zadania przewodniczącego 
należą do nich organizacja pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Komisje rady gminy mogą
funkcjonować w trybie stałym (powoływane na całą kadencję rady) lub doraz
nie. Tryb
działania komisji został całkowicie pozostawiony regulacji statutowej. Co do zasady komisje
zajmują się określony zagadnienia problemowi pomiędzy sesjami rady. Szczególną pozycję
ustrojową ma komisja rewizyjna. W każdej gminie musi być ona obowiązkowo powołana. Jej
głównym zadaniem jest kontrolowanie działalności wójta. Ustawowymi zadaniami rady jest:
opiniowanie wykonania budżetu gminy, występowanie z
wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia absolutorium,
Jednostki pomocnicze czy wykonanie innych zleconych przez radę zadań.
Jednostkami pomocniczymi w gminie są: sołectwa,
osiedla, dzielnice. Występują one wyłącznie na poziomie gminnym. Utworzenie takiej
jednostki odbywa się w drodze uchwały rady gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z
mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej za
każdym razem określa statut takiej jednostki. Co do zasady są to
struktury, które służą konsultacjom społecznym i aktywizowaniu
lokalnych grup mieszkańców.
Wójt, burmistrz, prezydent
Organem wykonawczym gminy jest w zależności od jej
statusu wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wybierany jest w wyborach powszechnych na 4
 letnią kadencję. Do jego obowiązków należy wykonywanie uchwał rady gminy oraz zadań
określonych przepisami prawa. W szczególności jego obowiązki polegają na: przygotowaniu
projektu rady gminy, określenie sposobu wykonywania uchwały, gospodarowanie mieniem
komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych
jednostek organizacyjnych. Ponadto pełni także funkcję reprezentacyjną. Jest jedynym
podmiotem upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. Do realizacji swoich
zadań wójt dysponuje urzędem gminnym.
Rada powiatu jest organem uchwałodawczym oraz kontrolny w
Rada powiatu
powiecie. Jej funkcje są bardzo zbieżne z funkcją jaką pełni rada
gminy. Kadencja rady powiatu trwa 4 lata. Wybory mają taki sam
charakter jak w przypadku rady gminy. Jej liczebność wynosi od 15 radnych w powiatach do
40 tysięcy mieszkańców do maksymalnie 29. Do wyłącznej właściwości rady zostały
przekazane takie zagadnienia jak:
" planistyczne: ochrona bezpieczeństwa obywateli, przyjmowanie programu
zapobiegania przestępczości, aktywizacji lokalnego rynku pracy
" finansowo-majątkowe: uchwalanie budżetu, przekazywanie stypendiów dla uczniów i
studentów
" osobowe: wybór zarządu powiatu, powoływanie sekretarza i starosty
9
" kierowniczo-kontrolne: rozpatrywanie sprawozdań zarządu, dokonywanie oceny stanu
bezpieczeństwa
" inne: stanowienie aktów prawa miejscowego, przyjmowanie herbu i flagi powiatu11.
Tryb i zasady pracy rady powiatu są w wielu miejscach zbieżne z radą gminy. Co do
zasady rada pracuje w trybie jawnym. Organami wewnętrznymi jest przewodniczący rady,
komisja, ze szczególnym uwzględnieniem komisji rewizyjnej. Najważniejszą różnicą obu
ww. rad jest to, że w powiecie wybór organu wykonawczego  zarządu  dokonywany jest
przez radnych, a nie w wyborach powszechnych. Ta zasadnicza różnica powoduje duże
wzmocnienie funkcji kontrolnej rady powiatu i możliwość realnego oddziaływania na jego
kształt i wykonywaną politykę.
Organem wykonawczym w powiecie jest zarząd powiatu.
Zarząd powiatu
Wybierany jest przez radę na kadencję tożsamą z kadencją rady
powiatu. Do zadań zarządu należy:
" przygotowywanie projektów uchwał
" wykonywanie uchwał rady
" gospodarowaniem majątkiem powiatu
" określanie regulaminów jednostek organizacyjnych powiatu
" zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu
Przewodniczącym zarządu powiatu jest starosta. Posiada on
Starosta
samodzielne kompetencje w porównaniu z zarządem. Zajmuje się
kierowaniem bieżącymi sprawami powiatu, reprezentowaniem go
na zewnątrz, kierownictwem w urzędzie powiatowym, zwierzchnictwem nad zespolonymi
służbami, inspekcjami i strażami, opracowaniem operacyjnej ochrony przed powodzią.
Odpowiada politycznie przed radą powiatu. Odwołanie starosty ze stanowiska jest
równoznaczne z odwołaniem całego zarządu. Ponadto ustawa o samorządzie powiatowym
przewiduje domniemanie kompetencji starosty w indywidualnych sprawach. Szczególne
znaczenie w strukturze powiatu mają zespolone inspekcje i straże, które znajdują się pod
zwierzchnictwem starosty. Jego kompetencje w tej materii sprowadzają się do powoływania i
odwoływania kierowników tych jednostek, zatwierdzania programu ich działania,
uzgadniania wspólnych działań, zlecania w uzasadnionych przypadkach ich kontroli. W celu
realizacji zadań starosty powołuje się specjalną komisję bezpieczeństwa i porządku, do której
zadań należy ocena zagrożeń porządku publicznego, ocena pracy Policji, przygotowywanie
powiatowego programu zapobiegania przestępczości, opiniowanie innych programów
współdziałania Policji i innych służb powiatowych. Przewodniczącym komisji jest starosta.
11
Ustrój samorządu terytorialnego, (red.) Z. Bukowski, P. Jędrzejewski, P. Rączka, Wydawnictwo TNOiK,
Toruń 2005, s. 193-195.
10
Struktura władzy w samorządzie województwa jest bardzo
Sejmik województwa
podobna do struktury powiatowej. Organem stanowiącym jest
sejmik województwa, który wybierany jest w wyborach
powszechnych na kadencję 4-letnią. Liczba radnych wynosi 30 w przypadku województw
liczących do 2 milionów mieszkańców oraz po 3 na każde kolejne rozpoczęte 500 tysięcy
mieszkańców. Sejmik sprawuje funkcję stanowiącą, co oznacza podejmowanie aktów
prawnych lub kontrolną, pod którą podlega działalność zarządu województwa. Do wyłącznej
właściwości sejmiku zastrzeżone są takie sprawy jak:
" prawotwórcze: stanowienie aktów prawa miejscowego
" organizacyjne: stanowienie statutu województwa, podejmowanie uchwał w sprawie
tworzenia stowarzyszeń lub fundacji, tworzenie i przekształcanie wojewódzkich
jednostek samorządowych
" planistyczne: uchwalanie strategii rozwoju województwa oraz programów
wojewódzkich, uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego
" finansowo-majątkowe: stanowienie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim,
podejmowanie uchwał w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej
" osobowe: wybór i odwołanie zarządu województwa
" kierowniczo-kontrolne: rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu
" współpracy zagranicznej: podejmowanie uchwał w sprawie uczestnictwa w
międzynarodowych zrzeszeniach regionalnych, przyjmowanie priorytetów współpracy
zagranicznej
" inne12
Tryb prac sejmiku jest podobny do trybu prac organów stanowiących pozostałych szczebli
samorządu. Sesje zwoływane są przynajmniej raz na kwartał. Prace organu są co do zasady
jawne. Organami wewnętrznymi sejmiku jest przewodniczący sejmiku, komisje, a także
komisja rewizyjna jako obligatoryjna komisja w każdym
samorządzie województwa.
Organem wykonawczym w regionie jest zarząd
Zarząd województwa
województwa. W jego skład wchodzi obligatoryjnie 5 osób.
Wybierany jest przez sejmik na kadencję nie dłuższą niż kadencja
sejmiku. W zakresie zadań zarządu ustawa o samorządzie województwa wprowadza
domniemanie kompetencji zarządu. Generalnie należy jednak zwrócić uwagę, że jego zadania
są znacznie bardziej rozbudowane niż zadania zarządu powiatu. Można tu wskazać w
szczególności na takie zadania jak:
" wykonywanie uchwał sejmiku
" gospodarowaniem mieniem województwa
12
Ustrój samorządu terytorialnego, (red.) Z. Bukowski, P. Jędrzejewski, P. Rączka, Wydawnictwo TNOiK,
Toruń 2005, s. 200-204.
11
" przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa
" przygotowywanie strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania
przestrzennego i programów wojewódzkich
" organizowanie współpracy ze strukturami samorządu regionalnego w innych krajach
" kierowanie działalnością wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych
" uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego13.
Przewodniczy pracom zarządu marszałek województwa.
Marszałek województwa
Wybierany jest także przez sejmik województwa. Jego
głównym zadaniem jest organizowanie prac zarządu, a w
przypadku spraw niecierpiących zwłoki podejmowane decyzji samodzielnie. Posiada także
zadania powierzone tylko swojej funkcji jako organ monokratyczny. W tym zakresie kieruje
bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwa na zewnątrz. Jest
zwierzchnikiem zespolonej administracji samorządowej, a także zwierzchnikiem urzędu
marszałkowskiego. W sprawie wydawania decyzji indywidualnych istnieje domniemanie
kompetencji marszałka.
Uwagi końcowe
Powyżej przedstawiono najważniejsze zadania i ustrój samorządu terytorialnego w
Polsce. Nie poruszono oczywiście wszystkich zagadnień ze względu na ograniczoną objętość
opracowania. Z pewnością reformę wprowadzenia samorządu terytorialnego należy uznać za
jedną z najbardziej udanych zmian ustrojowych w Polsce. Nikt obecnie nie wyobraża sobie,
aby ta forma administracji publicznej została zlikwidowana. Wręcz przeciwnie, trwają cały
czas dyskusje nad przeniesieniem kolejnych zadań i kompetencji wojewody na organy
samorządu województwa. Istotnym wyzwaniem jest stworzenie spójnej koncepcji polityki
miejskiej i w jej ramach propozycji funkcjonowania obszarów metropolitalnych, które
obecnie są najważniejszymi ośrodkami wzrostu. Sprawą dyskusyjna jest także reforma
finansów samorządowych, która pogłębiłaby decentralizację finansów i zwiększyła
samodzielność polityczną jednostek samorządowych. Te i inne pytania są obecnie
najważniejszymi wyzwaniami dla samorządu terytorialnego.
13
Ustrój samorządu terytorialnego, (red.) Z. Bukowski, P. Jędrzejewski, P. Rączka, Wydawnictwo TNOiK,
Toruń 2005, s. 2248-249.
12
Bibliografia
Akty prawne:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym
Ustawa z dnia 18 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym
Ustawa z dnia 18 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa
Bukowski Z., Jędrzejewski T., Rączka P, Ustrój samorządu terytorialnego, Wydawnictwo
TNOiK, Toruń 2005
Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Lexis
Nexis, Warszawa 2008
Korzeniowska A. (red.) ABC samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, A
ódz-
Bydgoszcz 2005
Piasecki A., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 2009
Leoński, Z., Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002
13
Robert Gawłowski  Skarbnik Stowarzyszenia Młodzi Demokraci,
doktorant na Wydziale Politologii i Studiów Międzynarodowych UMK.
Dysertację poświęcam ustrojom obszarów metropolitalnym w Europie
Zachodniej. Z zamiłowania szachista i snowboarder
14