1. Ogólne charakterystyka budżetu państwa

Pojęcie budżetu określić można w zależności, od tego, na co bardziej kładziemy nacisk. W ustawie o finansach publicznych art. 61 definiuje budżet państwa zaś art. 109 budżet jednostek samorządu terytorialnego. Bez względu jednak, jakiego podmiotu dotyczy budżet ma kilka cech wspólnych:

• jest zestawieniem przewidywanych dochodów i wydatków,

• uchwalany jest w formie ustawy/uchwały budżetowej,

• uchwalany na okres jednego roku kalendarzowego,

• odpowiada określonym zasadom budżetowym,

• pełni funkcję: redystrybucyjną, sygnalizacyjno-kontrolną,

Ogólną definicję przedstawić można jako: „Budżet jest podstawowym planem finansowym, uchwalanym przez organy przedstawicielskie, w którym ustala się w sposób dyrektywny zadania polegające na bezzwrotnym gromadzeniu i rozdziale scentralizowanych zasobów pieniężnych, stosownie do planowanych zadań publicznych.

Podstawowymi funkcjami, jakie realizuje się zarówno na szczeblu budżetu centralnego jak i budżetów lokalnych są:

1. funkcja fiskalna - polegającą na gromadzeniu dochodów poprzez różne formy świadczeń na rzecz państwa (podatki, opłaty itp.) oraz finansowaniu rożnych ogniw aparatu państwowego i określonych zadań podejmowanych przez państwo,

2. funkcja redystrybucyjna - oznaczającą wtórny podział dochodu narodowego W tej funkcji państwo ściąga do swej dyspozycji część dochodu narodowego i przekazuje go w różnej postaci określonym grupom społecznym (np. świadczenia na rzecz bezrobotnych, finansowanie świadczeń emerytalnych, zasiłków chorobowych itp.),

3. funkcja stymulacyjna - polegającą na oddziaływaniu na koniunkturę i wzrost gospodarczy W tej funkcji występuje oddziaływanie zarówno systemu dochodów, jaki wydatków budżetowych np. wysokie opodatkowanie zysków może wpływać hamująco na inwestycje, ogólne zaś obniżenie stopy opodatkowania dochodów działa stymulujące na popyt społeczny i pobudza koniunkturę Wzrost wydatków państwa na cele inwestycyjne oraz na finansowanie zamówień publicznych przyczynia się do ożywienia w różnych dziedzinach gospodarki narodowe)

Stopień realizacji powyższych funkcji na każdym z tych poziomów (centralnym czy lokalnym) zależy w znacznej mierze od znaczenia, jakie w systemie administracji publicznej posiada władza centralna a jakie władze lokalne. Najczęściej w gestii budżetów lokalnych znajdują się takie działy jak gospodarka komunalne, mieszkaniowa, oświata, ochrona zdrowia, kultura, utrzymanie porządku publicznego, infrastruktura lokalna. Władze lokalne realizują zadania własne, a także przekazywane im przez szczebel centralny. Finansują je z własnych dochodów a także z subwencji przekazywanych przez budżet centralny. Istnienie tego rodzaju subwencji jest koniecznością wobec dużego zróżnicowania stopnia dochodowości władz lokalnych, będącego z kolei rezultatem różnego poziomu rozwoju gospodarczego poszczególnych rejonów administracji kraju.

Tendencją we współczesnych państwach jest wzrost zakresu zadań realizowanych przez władze lokalne, a więc także wzrost roli budżetów terenowych w finansowaniu tych zadań. Jest to tendencja społecznie postępowa, sprzyja, bowiem wyzwalaniu lokalnych inicjatyw w rozwiązywaniu zadań, istotnych dla państwa jako całości jak i dla społeczności lokalnej.

2. Wydatki publiczne

Wydatki są głównym instrumentem realizacji alokacyjnej funkcji finansów publicznych. Wielkość wydatków i ich struktura jest uwarunkowana historycznie, jak i zdeterminowana realizowaną przez władze publiczne doktryną społeczno-gospodarczą. Zależą wiec one głównie od:

• zakresu finansowania przez państwo zadań publicznych,

• zakresu finansowania przez państwo usług społecznych,

• skali ingerencji państwa w procesy gospodarcze,

• wydajności fiskalnej państwa mierzonej stopniem redystrybucji dochodów.

W teorii i w praktyce występuje wiele klasyfikacji wydatków publicznych. Do klasycznych podziałów należy wyodrębnienie wydatków ze względu na ich przeznaczenie na cele bieżące lub średnio- i długookresowe. Rozróżnia się więc wydatki:

• bieżące,

• kapitałowe (majątkowe).

Udział tych drugich w wydatkach ogółem jest o tyle ważny, że państwo za ich pośrednictwem może oddziaływać na rozwój regionów, ograniczanie bezrobocia czy też procesy restrukturyzacji poszczególnych branż.

Analiza danych zawartych w tabeli poniżej wskazuje na systematyczny wzrost wydatków w wartościach nominalnych. W 2000 r. wzrosły one w porównaniu z 1991 r. ośmiokrotnie. Przy czym, wydatki kapitałowe utrzymują się ciągle na bardzo niskim poziomie, przy tendencji spadkowej w latach 1999-2000 i stanowią zaledwie 7% wydatków całego sektora finansów publicznych.

Wysokość i udział wydatków sektora finansów publicznych w PKB w latach 1991-2000

Wyszczególnienie	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
(w mld zł)
Wydatki ogółem 1. Wydatki bieżące 2. Wydatki kapitałowe	36,6 33,7 2,9	57,5 53,6 3,9	77,8 72,7 5,1	106,2 99,8 6,4	142,1 133,4 8,7	178,7 166,3 12,4	213,6 196,8 16,8	241,6 221,6 20,0	272,8 253,5 19,3	297,6 276,8 20,8
(w % PKB)
Wydatki ogółem 1. Wydatki bieżące 2. Wydatki kapitałowe	45,2 41,6 3,6	50,1 46,7 3,4	50,0 46,7 3,3	47,4 44,5 2,9	46,4 43,5 2,9	46,4 43,2 3,2	45,5 41,9 3,6	44,0 40,4 3,6	44,8 41,6 3,2	44,0 40,9 3,1

Źródło: Wydatki publiczne Teoria i zastosowanie Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej 2000 str. 145

Kolejny, najczęściej stosowany podział oparty jest na kryterium szczebla władzy wydatkującej środki publiczne. Rozróżnia się wydatki:

• rządowe,

• samorządowe.

Czasami stosuje się według tego samego kryterium podział na wydatki: centralne, regionalne, lokalne.

Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że pozwala na analizę stopnia faktycznej decentralizacji władzy w państwie. Powszechnie przyjmuje się, że władze samorządowe (ponieważ są bliżej obywateli) lepiej znają potrzeby zbiorowości lokalnych i regionalnych, łatwiej także poddają się one kontroli. W praktyce stwarza to szansę na efektywniejsze wydatkowanie środków publicznych przez samorządy niż przez władze centralne.

Udział wydatków budżetowych w PKB według kryterium szczebla władzy wiatach 1991-2000 (w %)

Wyszczególnienie	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Wydatki rządowe Wydatki samorządowe	39,6 5,6	44,4 5,7	43,8 6,2	40,7 6,7	39,9 6,5	38,2 8,2	36,9 8,6	35,4 8,6	34,1 10,7	32,8 11,2

Źródło: Wydatki publiczne Teoria i zastosowanie Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej 2000 str. 145

Wydatki publiczne często dzieli się także na:

• finalne (określane też jako realne lub bezpośrednie),

• transferowe (zwane też redystrybucyjnymi lub pośrednimi).

Podstawą ich wyodrębnienia jest związek poszczególnych rodzajów wydatków z ostatecznym wykorzystaniem produktu krajowego brutto.

Tylko te pierwsze, które obejmują oprócz wydatków na zakup dóbr i usług materialnych, również wydatki osobowe wypłacane pracownikom sektora publicznego, wyrażają faktyczny udział sektora publicznego w produkcie społecznym. W przypadku transferów decyzje o wykorzystaniu produktu społecznego podejmowane są przez odbiorców transferów. W odniesieniu do tej grupy wydatków rola sektora publicznego sprowadza się do redystrybucji siły nabywczej w ramach sektora prywatnego.

Według przyjętej powszechnie klasyfikacji wydatki finalne konsumpcyjne obejmują najczęściej środki na: obronę narodową, bezpieczeństwo publiczne, oświatę i ochronę zdrowia. Warto jednak zauważyć, że wydatki na szeroko pojętą oświatę nie są wydatkami konsumpcyjnymi, lecz powinny być traktowane jako inwestycje w człowieka. Głównymi składnikami wydatków redystrybucyjnych są natomiast: transfery socjalne, subsydia oraz odsetki od długu publicznego.

Inny istotny podział wydatków publicznych obejmuje wydatki:

• stałe,

• zmienne.

Podział wydatków na stałe i zmienne nie jest w sposób jednoznaczny zdefiniowany. Czasami za wydatki stałe uznaje się wydatki zdeterminowane historycznie, to jest wydatki występujące w roku ubiegłym. Częściej jednak przyjmuje się, że stałymi są te wydatki, które nakładają na państwo ustawowe zobowiązania wobec obywateli oraz wydatki związane z obsługą długu publicznego. Te ostatnie bywają także określane jako wydatki sztywne. Niezrealizowanie jednych i drugich rodzi negatywne konsekwencje w postaci braku zaufania do władz publicznych danego państwa.

Analiza udziału wydatków zmiennych pozwala z kolei ocenić, jaka jest faktyczna swoboda wyboru władz publicznych w odniesieniu do kształtowania wydatków planowanych na dany rok budżetowy. Zaliczając do wydatków stałych wydatki na ubezpieczenia i opiekę społeczną, koszty obsługi długu publicznego oraz subwencje ogólne dla gmin stwierdzić można, że w latach 1995-1998 średni ich udział w wydatkach publicznych sięgał 60%. W ten sposób wyznaczony obszar wyboru, w zakresie polityki budżetowej, w odniesieniu do danego roku kalendarzowego dotyczy 40% wydatków.

Z punktu widzenia możliwości oceny stopnia realizacji przyjętej przez rząd doktryny ekonomiczno-społecznej, istotna jest także analiza wydatków według ich funkcji. Wielkość środków wydatkowanych na edukację, ochronę zdrowia, opiekę społeczną itd. pozwala określić faktyczną alokację środków pieniężnych na konkretny dział, bez względu na to kto jest ich dysponentem. W praktyce bowiem na finansowanie określonego działu gospodarki narodowej mogą być kierowane środki pochodzące z różnych części sektora finansów publicznych.

Ze względu na brak danych dotyczących struktury wydatków całego sektora finansów publicznych od początku procesu transformacji, porównaniem objęto jedynie lata 1995-1998. Analizę zmian w ich strukturze oparto na skonsolidowanych wydatkach instytucji rządowych i samorządowych, ujętych zgodnie z metodologią Międzynarodowego Funduszu Walutowego.

Struktura wydatków publicznych według kryterium ich funkcji w latach 1995-1998 (w %)

Wyszczególnienie	1995	1996	1997	1998
Wydatki ogółem	100,0	100,0	100,0	100,0
w tym:
- działalność ogólnopaństwowa	5,3	5,3	5,3	5,5
- obrona narodowa	3,9	3,4	3,5	3,5
- bezpieczeństwo i porządek publiczny	3,8	4,0	4,1	4,1
- edukacja	11,5	12,3	12,8	13,0
- ochrona zdrowia	10,1	10,9	10,1	10,0
- ubezpieczenia społeczne i opieka społeczna	46,1	46,3	46,6	45,8

Źródło: Wydatki publiczne Teoria i zastosowanie Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej 2000 str. 146

Analiza danych wskazuje, że w omawianym okresie powoli wzrasta udział wydatków na edukację, bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz działalność ogólnopaństwowa. Najniższą dynamikę wzrostu odnotowano w zakresie wydatków na obronę narodową i ochronę zdrowia. Przy czym, największą część środków - bo prawie 46% - przeznacza się na ubezpieczenia i opiekę społeczną.

Warto również zaznaczyć, że rola wydatków publicznych jako krótkookresowego regulatora prywatnego popytu konsumpcyjnego w ramach polityki fiskalnej jest ograniczona. Większość wydatków charakteryzuje się dużą sztywnością i nie może być zmieniona w zależności od wymogów sytuacji koniunkturalnej. W warunkach recesji wzrost takich wydatków, jak na przykład emerytury, zasiłki itp., mógłby być łatwo osiągnięty. Jednak ich późniejsze obniżenie w sytuacji poprawy koniunktury jest nie tylko w praktyce bardzo trudne, ale i rzadko kiedy realne. Dlatego też wykorzystywanie transferów pieniężnych do regulowania popytu, ogranicza się jedynie do odpowiedniego rozłożenia w czasie podwyżek świadczeń.

Instrumentem o istotnym znaczeniu dla prowadzonej gospodarki finansami publicznymi są wydatki na inwestycje publiczne. Wykazują one taką elastyczność, która pozwala na ich kumulację w okresach osłabienia koniunktury i obniżenie w okresach ożywienia. Nie jest ona jednak nieograniczona. Moment rozpoczęcia inwestycji może być odkładany w czasie, później jednak wstrzymywanie prac wiąże się ze stratami. Z tego punktu widzenia rozpoczęte inwestycje powinny być kontynuowane niezależnie od koniunktury. Dlatego też w celu ułatwienia zmian w poziomie tych wydatków i ograniczenia pochopnych decyzji powszechnie stosuje się wieloletnie programy inwestycyjne.

Klasyfikacja wydatków budżetowych może być więc dokonywana według różnych kryteriów. Zgodnie z art. 69 ust. l ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu państwa dzielą się na:

1) wydatki bieżące,

2) wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa,

3) wydatki majątkowe.

Wydatki bieżące. Wydatki bieżące obejmują:

1) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

2) dotacje,

3) wynagrodzenia i uposażenia oraz składki od nich naliczane,

4) inne świadczenia na rzecz osób fizycznych,

5) zakupy towarów i usług,

6) inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych lub realizacją ich statutowych zadań.

3. Problematyka racjonalizacji w gospodarce budżetowej

Sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają odrębne ustawy. Sprostanie rozlicznym potrzebom społecznym przy ograniczonych zasobach zmusza do przestrzegania zasady gospodarności i efektywności w odniesieniu do środków publicznych.

Różnice między racjonalnością społeczno - gospodarczą a racjonalnością prywatno-gospodarczą określił O. Lange. Stwierdza on, że racjonalność społeczno-gospodarcza generuje hierarchiczną strukturę celów zadań publicznych. Rozróżnia on racjonalność rzeczową oraz racjonalność metodologiczną, wskazując jednocześnie, iż proces gospodarowania łączy się jedynie z tą ostatnią. W tym kontekście postulat racjonalności można realizować bądź w postaci zasady największego efektu bądź najmniejszego nakładu środków. Posługiwanie się tymi zasadami zakłada, że cele oraz środki będą skwantyfikowane.

Podstawową jednak zasadą gospodarowania jest to, że środki publiczne, poza kilkoma wyjątkami nie powinny być przeznaczane na wyodrębnione imiennie wydatki. Zasada taka nazywana jest uniwersalizmem gospodarowała środkami publicznymi. Praktyka międzynarodowa pozwala na następujące wyjątki od tej zasady:

• kredyty udzielone przez międzynarodowe instytucje finansowe mogą być wykorzystywane zgodnie z umową kredytową,

• środki z bezzwrotnej pomocy zagranicznej powinny być wydatkowane zgodnie z wolą dawcy,

• niektóre przychody lub dochody finansów publicznych mogą być wydatkowane na określone cele, np. składki emerytalne,

• należące do sektora finansów publicznych jednostki prowadzące działalność gospodarczą mogą część swoich dochodów przeznaczać na finansowanie wydatków związanych z tą działalnością.

Drugą zasadą gospodarowania środkami publicznymi jest analiza celowości. Przed przystąpieniem do realizowania zadania lub poniesienia wydatku dysponent powinien zbadać, czy faktycznie niezbędne jest finansowanie przedsięwzięcia ze środków publicznych.

Gospodarność to również terminowość regulowania zobowiązań z tytułu umów W tym celu ustawa przewiduje obowiązek opracowywania harmonogramów realizacji wydatków. Należy pamiętać, iż ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych:

1) dochody - stanowią prognozy ich wielkości,

2) wydatki i rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit.

Problem efektywności wydatków publicznych jest tym trudniejszy, że dziedziny, na które ponosi się wydatki, na ogół nie są podatne na stosowanie precyzyjnych narzędzi pomiaru skutków tych wydatków. Przykładem takiego resortu sektora publicznego może być obrona narodowa. Oceniając jej efektywność należy zwrócić uwagę na efekty bezpośrednie, które można ustalić tylko w wyjątkowych sytuacjach (np. wojna) oraz pośrednie np. postęp techniczny. Problem mierzenia efektywności wydatków publicznych dotyczy nie tylko obrony narodowej, ale także dyscyplin, w których głównym uczestnikiem jest konkretny człowiek, czyli usługobiorca np. w przypadku ochrony zdrowia czy edukacji. Można na przykład mierzyć skutki wydatków na ochronę zdrowia przez liczbę porad lekarskich czy liczbę zabiegów, ale w pomiarze efektywności wydatków publicznych chodzi o ustalenie związku między poziomem i strukturą wydatków publicznych a rzeczywistymi korzyściami, jakie odniesie społeczeństwo i gospodarka w wyniku tych wydatków. Ustalenie tego związku, dlatego jest takie trudne, że w pomiarze efektywności napotykamy się na bariery związane z jakością osiąganych rezultatów. Trudno skwantyfikować związek między nakładami na profilaktykę a stanem zdrowia społeczeństwa. Jeszcze trudniej określić wpływ wydatków publicznych na naukę, na rozwój gospodarki czy rozwój społeczny. Zależność pomiędzy nakładami ponoszonymi na realizację określonych zadań jest niezwykle trudna do zmierzenia, także, dlatego że efekty pojawiają się niekiedy ze znacznym opóźnieniem.

Wobec wspomnianych wyżej trudności z stosowaniem kryteriów efektywnościowych powstaje pytanie, w jaki sposób kształtować wydatki publiczne, aby ich wielkość i struktura nie naruszały zasad racjonalności. Przed podjęciem próby kształtowania wydatków publicznych konieczne jest określenie, jakie cele i zadania społeczne oraz gospodarcze maja być finansowane z wydatków publicznych. Rozstrzygnięcia te wynikają z realizowanej przez władze doktryny społeczno-gospodarczej czy programu partii rządzącej. Niemniej jednak można wyróżnić pięć metod, które stosowane są niezależnie od doktryny władzy:

1. planowanie - konieczność planowania wydatków wynika z samej natury gospodarki środkami publicznym, która wymaga przyjęcia ex ante i planowanych dochodów, i planowanych wydatków,

2. metoda historyczna - wydatki publiczne danego okresu fiskalnego są zdeterminowane poziomem i strukturą wydatków w okresach poprzednich. Stosowanie tej metody musi być podważone z punktu widzenia ich racjonalnego wykorzystania, ponieważ potrzeby i preferencje obywateli i całego społeczeństwa zmieniają się wraz ze zmieniająca się rzeczywistością,

3. metoda kształtowania w zależności od potrzeb - znacznie trudniejsza od poprzedniej ale doskonalsza. Trudność polega na tym, że potrzeby są nieograniczone, a wielkość środków publicznych, które mogą być przeznaczone na zaspokojenie tych potrzeb zawsze jest ograniczona. Konieczne jest stosowanie zobiektywizowanych kryteriów określających potrzeby np. liczba ludności, jej struktura wg wieku, wykształcenia czy choćby stan infrastruktury gospodarczej i społecznej (liczba szkół, szpitali),

3a) metoda popytowa - odmiana powyższej. Stosowana w przypadku wydatków publicznych na wytwarzanie określonych usług (edukacja, ochrona zdrowia). Może pozostawać w kolizji z istniejącą baza wytwarzania usług,

4. metoda podażowa - polega na tym, że środki publiczne mogą być alokowane zgodnie z istniejąca bazą materialną i kadrową(zgodnie z istniejącym potencjałem),

5. metoda ekspertów - polega na tym, że specjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki na podstawie swojej wiedzy oraz stanu danej dziedziny w kraju czy w regionie.

Z przedstawionego przeglądu metod kształtowania wydatków publicznych wynika, że trudno byłoby oprzeć się wyłącznie na jednej. W praktyce posługujemy się wieloma, ale lepsze wykorzystanie środków publicznych gwarantuje zastosowanie także metody popytowej.

Według francuskiego ekonomisty X. Greffe pieniężna ocena efektów świadczenia dóbr publicznych może opierać się na wartości dóbr substytucyjnych, na wartości dóbr komplementarnych, na wartości dóbr towarzyszących (konsekwencja/efekt uboczny świadczenia dóbr publicznych) lub też na innych podstawach. Powyższe zależności ujęte są w tablicy poniżej:

Rodzaje dóbr publicznych	Podstawa wyceny
		Dobra
		Substytucyjne	Komplementarne	Towarzyszące	Inne
Obrona narodowa				1
Oświata	2		3
Zdrowie publiczne	4		5
Mieszkania	6	7	8	9
Zasoby naturalne	10	11	12
Transport i komunikacja	13	14	15
Rozrywka i wypoczynek	16	17	18

Źródło: X. Greffe, l'Approche contemporairne de la valeur en Finances Publique, Editions Economica, Paris 1972

Tabela nr 3 - zależnosci wg x. greffe'a

Objaśnienia do liczb w tablicy powyżej:

1. procent zniszczenia celu, określonego w jednostkach fizycznych (przy wyborze różnych technik wojskowych);

2. wartość odpowiedniej usługi na prywatnym rynku kształcenia;

3. skapitalizowana wartość zysków wynikających średnio w roku z podniesienia kwalifikacji, np. wartość obniżenia przestępczości mierzona zmniejszeniem kosztów policyjnej ochrony bezpieczeństwa,

4. wartość odpowiednich usług w prywatnej służbie zdrowia;

5. skapitalizowana wartość korzyści wynikających bądź ze zmniejszenia strat zarobków na skutek choroby, bądź z odzyskania zdolności do pracy: wzrost wydatków konsumpcyjnych społeczeństwa, związany z poprawą średniego stanu zdrowotności;

6. wartość odpowiednich usług na prywatnym rynku mieszkaniowym,

7. wartość dodatkowych nakładów, które lokatorzy gotowi są ponieść dla poprawy warunków mieszkaniowych;

8. wartość wzrostu czynszów i opłat dzierżawnych za grunty na obszarze objętym inwestycjami mieszkaniowymi;

9. dodatkowe dochody fiskalne wynikające z poprawy warunków mieszkaniowych i ze wzrostu czynszów;

10. wartość energii na rynku prywatnym albo krańcowy koszt jej produkcji w istniejących zakładach energetycznych;

11. akceptowane przez konsumentów i przedsiębiorstwa koszty osiedlenia są rejonach, w których stan środowiska naturalnego poprawił się

12. skapitalizowana wartość wzrostu produkcji rolnej, wynikającego z regulacji stosunków wodnych i wyeliminowania powodzi: wzrost wartości gruntów, związany z tego rodzaju nakładami,

13. wartość odpowiednich usług na prywatnym rynku;

14. wartość kosztów, jakie konsumenci i przedsiębiorstwa gotowi są ponieść dla osiedlenia się w pobliżu nowych linii transportu i komunikacji;

15. oszczędność czasu, wzrost bezpieczeństwa i wygody, jakie zapewniają nowe środki transportu i komunikacji oraz wartość wzrostu aktywności ekonomicznej w rejonie korzystających z nowej linii transportu i komunikacji;

16. wartość podobnych rozrywek na prywatnym rynku (teatry, kina, itp.);

17. koszty, jakie konsumenci gotowi są ponosić dla korzystania z obiektów rozrywki i wypoczynku;

18. oszczędność wydatków na ochronę zdrowia, na bezpieczeństwo wewnętrzne.

Ważną koncepcją, jaka powstała i utrwaliła się w krajach anglojęzycznych jest koncepcja pomiarowa, zwana także jako „wartość dla pieniądza”. Praktycznym wyrazem tej koncepcji jest tzw. koncepcja trzech E, czyli 3-E concept, od słów economy, efficiency i effectiveness. Projekt ten odnosi się do:

• gospodarności (economy) - relacji między rynkiem a wejściami jednostki a więc nabywania niezbędnych do realizacji złożonych celów po możliwie najtańszej cenie,

• efektywności (efficiency) - relacji między wejściami a wyjściami, produktami a zasobami zużytymi do ich wytworzenia,

• skuteczności (effectiveness) - relacji pomiędzy wyjściami a założonymi uprzednio celami a mianowicie stopnia, w jakim produkty, polityki i podejmowane działania są zgodne z wcześniej przyjętymi celami.

Cele

Gospodarność Skuteczność

Wejścia Wyjścia

Efektywność

Efektywność

Rysunek nr 1 - „Wartość dla pieniądza” według Wise'a

Inną relacją, o której warto wspomnieć jest relacja pomiędzy wartością dla pieniądza a motywacją. Ma ona ogromne znaczenia zarówno dla konstruowania zbioru miar dokonań jak i dla ich oceny. Koligacje między wydatkowaniem pieniądza a korzyściami z niego otrzymanymi były poruszone m.in. przez M. Friedman, który z racji tej wyróżnił cztery koincydencje:

Korzyści Pieniądze	Własne	Obce
Własne	W - W	W - O
Obce	O - W	O - O

Źródło: Opracowanie własne

Tabela nr 4 - Cztery przypadki wyróżnione przez M. Friedmana

Objaśnienie symboli użytych w tabeli powyżej:

	Wydawanie	Motywacja do starania o:
W - W	Własnych pieniędzy na Własną korzyść	skuteczność gospodarność efektywność
W - O	Własnych pieniędzy na Obcą korzyść	gospodarność skuteczność (niekoniecznie)
O - W	Obcych pieniędzy na Własną korzyść	skuteczność gospodarność (niekoniecznie)
O - O	Obcych pieniędzy na Obcą korzyść	Brak motywacji

Artykuł 28 ustawy o finansach publicznych, poza sprecyzowaniem, na jakie cele i w jakiej wysokości winny być ponoszone wydatki budżetowe określa sposób ich dokonywania. Według niego powinien być to sposób celowy i oszczędny, zachowujący zasadę uzyskiwania najlepszych efektów, a także umożliwiający terminową realizacje zadań. Przepisy ustawy o zamówieniach publicznych są tu czynnikiem wspomagającym wykonanie tych zadań. Jeżeli zaś chodzi o etapy planu wieloletniego są one poprzedzone analizą i oceną efektów uzyskanych w etapach poprzednich.

Problematykę racjonalności finansowania budżetowego rozpatrywać można w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w płaszczyźnie właściwego, tzn. racjonalnego rozdziału środków (alokacji), które z natury rzeczy są ograniczone pomiędzy uznane za najpotrzebniejsze w danym państwie czy na danym terenie i wdanym czasie dziedziny i zadania władz publicznych, po drugie, w płaszczyźnie właściwego, tzn. racjonalnego wykorzystania rozdzielonych środków przez poszczególne podmioty budżetowe. Rozróżnienie takie jest ważne dla badań racjonalności finansowania budżetowego, gdyż nasuwa potrzebę dwojakiego rodzaju spojrzenia na ten problem z makro- i mikroekonomicznego punktu widzenia, rozpatrując w pierwszym wypadku racjonalizację funkcjonowania całej gospodarki publicznej kraju, a w drugim przypadku racjonalizacje finansowania konkretnych podmiotów tej gospodarki. Obydwa te ujęcia racjonalizacji ściśle ze sobą się łączą: o racjonalności ogólnej można mówić tylko w wypadku równoczesnego zapewnienia racjonalności rozdziału środków alokacji miedzy rozmaite dziedziny i zadania oraz racjonalności finansowania poszczególnych przedsiębiorstw, zakładów i instytucji gospodarki publicznej.

4. Wydatki budżetu w roku 2002

Główne powody wzrostu wydatków budżetu państwa w wariancie pasywnym w porównaniu z 2001 r. przedstawia poniższe zestawienie:

Wydatki budżetu państwa w 2002 r. (wariant pasywny)

Wyszczególnienie	Wydatki w mld zł		Przyrost w porównaniu z 2001 r.
	2001	2002	mld zł	w %%	w %PKB
Ogółem, z tego:	181,6	216,4	34,8	19,2	4,4
- obsługa długu	21,7	26,8	5,1	23,2	0,6
- indeksacja	118,4	127,3	8,9	7,5	1,1
- spłata zobowiązań	-	8,2	8,2	-	1,0
- wzrost wydatków już realizowanych	8,6	12,8	4,3	49,9	0,6
- nowe wydatki wynikające z ustaw	-	15,2	15,2	-	1,9
- przyrost wydatków wynikających z czynników makroekonomicznych i demograficznych	1,7	2,1	0,4	24,1	0,1
- inne wydatki nie dające się przyporządkować	18,9	21,7	2,7	14,6	0,3
- zadania jst finansowane z budżetu państwa	12,3	2,3	-10,0	-81,2	-1,2

Najpoważniejszymi przyczynami zmian są nowe ustawy, a w dalszej kolejności konieczność wykupienia indeksacji i spłata zobowiązań. Łącznie przyrost wydatków w tych trzech grupach wynosi 32,3 mld zł, a więc 4,0% PKB prognozowanego na 2002 r.

Przedstawione dane wskazują na ciężar, jaki ponosi system finansów publicznych w związku z indeksacją, spłatą zobowiązań oraz kosztami obsługi długu publicznego. Te wydatki to sztywne zobowiązania budżetu państwa; tylko one wymagają w 2002 r. zwiększenia wydatków o 22,2 mld zł. Inaczej, stanowią prawie 64% przyrostu wydatków budżetu. Poszukiwanie dróg naprawy finansów publicznych musi koncentrować się przede wszystkim na odstąpieniu od automatyzmu stosowania mechanizmów indeksacji i waloryzacji wydatków budżetowych.

Wydatki przeniesione do finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego od 2002 r.

Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (wersja przyjęta przez Senat RP) dochody własne tych jednostek zwiększają się w warunkach 2002 r. o kwotę 10 975,0 mln zł. Równocześnie następuje przesunięcie z budżetu państwa wydatków do finansowania przez samorządy; przedstawia to poniższe zestawienie:

wynagrodzenia w dotacjach	1 423,4 mln zł.
wydatki bieżące pozostałe	2 936,8 mln zł.
fundusz Alimentacyjny	1 020,5 mln zł.
dodatki mieszkaniowe	600,0 mln zł.
subwencja podstawowa dla gmin	2 249,1 mln zł.
subwencja wyrównawcza dla powiatów i województw	645,8 mln zł.
dopłaty do PKS	400,0 mln zł.
oświetlenie ulic	406,1 mln zł.
współfinansowanie kontraktów	1 293,3 mln zł.
Łącznie	10 975,0 mln zł.

Mimo tych zmian w budżecie państwa na 2002 r. (w wariancie pasywnym) przewidziano prawie 29 mld zł na finansowanie zadań jednostek samorządu terytorialnego w subwencjach.

Racjonalizacja wydatków - propozycje obniżenia wydatków finansowanych z środków publicznych

Program naprawy finansów publicznych musi uznać za podstawowy cel przebudowę wydatków budżetu państwa tak, aby zmniejszyć rozpiętość pomiędzy niezbędnymi do poniesienia wydatkami, a prognozowanymi dochodami oraz poprawę struktury wydatków.

Postulowany program naprawczy zmierza do modyfikacji tych rozwią­zań, które narzucają nadmierne usztywnienie wydatków państwa, a więc:

• modyfikacji zasad indeksacji tam, gdzie jest ona wskazana oraz odstą­pienia od tej zasady w pozostałych przypadkach;

• usunięcia z porządku prawnego rozwiązań skutkujących automatycznym podwyższaniem corocznych wydatków, bez względu na sytuację ekono­miczną państwa.

Program ten uzupełniają działania modyfikujące rozwiązania sprzyja­jące marnotrawieniu środków publicznych lub zjawiskom korupcji. Proponuje się także przejściowe zawieszenie części nowych rozwią­zań ustawowych do czasu odzyskania bardziej stabilnej sytuacji w finansach publicznych.

Poniżej prezentowany jest zestaw działań, które składają się na proponowany program dostosowawczy:

1.	Ograniczenia w wydatkach na administrację państwową, w agencjach i funduszach celowych		870 mln zł
2.	Zawieszenie, uchylenie lub wstrzymanie prac nad ustawami zwiększającymi wydatki (zał. nr 3)		11 809 mln zł
3.	Zmiana systemu finansowania wydatków socjalnych (zał. nr 4)		9 785 mln zł
		Zasiłki z FUS, KRUS (w tym likwidacja zasiłków rodzin­nych w zamian za zwiększenie budżetu pomocy społecznej)	5 753 mln zł
		Zmiana zasad udzielania pomocy społecznej	1 022 mln zł
		Zmiana zasad przyznawania zasiłków mieszkaniowych	200 mln zł
		Likwidacja ulg w przejazdach środkami komunikacji publicznej	1 070 mln zł
		Zmiana zasad naliczania i wypłacania zasiłków z Funduszu Pracy	1 267 mln zł
		Zmiana reguł naliczania składki na ubezpieczenie zdrowotne za bezrobotnych bez prawa do zasiłku	473 mln zł
4.	Wstrzymanie na dwa lata waloryzacji		1 956 mln zł
		Wynagrodzeń pracowników administracji państwowej i pozostałych	542 mln zł
		Wynagrodzeń służb mundurowych, funkcjonariuszy oraz sędziów i pracowników wymiaru sprawiedliwości	605 mln zł
		Wynagrodzeń pracowników szkół wyższych	308 mln zł
		Emerytur i rent	501 mln zł
5.	Ograniczenie przywilejów niektórych grup zawodowych		1 520 mln zł
		Odejście od wypłacania deputatów węglowych	486 mln zł
		Zmiany w systemie przywilejów służb mundurowych	1 034 mln zł
6.	Modyfikacja zasad Karty Nauczyciela		3 796 mln zł
7.	Renegocjacja kontraktów regionalnych		1 000 mln zł
8.	Wycofanie „subwencji rekompensującej” w zamian za wzrost dochodów gmin z podatków lokalnych		1 618 mln zł
9.	Zmiana systemu finansowania ZPCHR - dotacje (zał. nr 8)		538 mln zł
10.	Utrzymanie w 2002 r. odpisu na finansowanie dróg w wysokości 30% wpływów z akcyzy paliwowej		770 mln zł
11.	Ograniczenie rezerw państwowych Agencji Rynku Rolnego		630 mln zł
	Łącznie		34 292 mln zł

Źródło: http://www.mofnet.gov.pl/budzet_panstwa/ustawa.shtml

Likwidacja lub ograniczenie świadczeń podlegać będzie na kompensacie dla osób kwalifikujących się do korzystania z systemu opieki społecznej. Także zmiana z obecnego systemu wspierania ZPCHR na system dotacyjny spowoduje wzrost wydatków. Ważnym elementem programu będzie wzrost wydatków na poprawę skuteczności działania aparatu skarbowego, służb celnych i Straży Granicznej i Policji w celu ograniczenia wyłudzeń podatków oraz przemytu.

W związku z przedstawionym programem oszczędnościowym niezbędne będzie zwiększenie wydatków w następujących dziedzinach:

	pomoc społeczna	2 000 mln zł
	dotacje w związku z reformą ZPCHR	630 mln zł
	poprawa działania służb państwowych	450 mln zł
	dotacja do FUS na skutek wstrzymania waloryzacji	650 mln zł
	Razem	3 730 mln zł

Łącznie wydatki w roku 2002 będą zatem ograniczone o kwotę przekraczającą 30,5 mld zł.

Por. Gaudemet, j. Molinier, Finanse publiczne, Rozdział 3.1.1. Ewolucja pojęcia budżetu I ustawy budżetowej, Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2000, str. 165

Głuchowski J., Wstęp do skarbowości, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1997, str. 24

Ibidem, str. 19

Grabowski Tadeusz, Podstawowe teorie ekonomii, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1999, str. 275-276

Pod pojęciem gospodarności rozumie się umiejętność oszczędnego wykorzystania czynników produkcji pozostających w dyspozycji jednostki, stanowi ona wyraz wewnętrznej efektywności jej działania, por. np. A. Melich, Efektywność gospodarowania. Istota, metody, warunki, Warszawa 1980, str. 18

Hellich Ewa, Rachunkowość jednostek samorządowych, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2000, str.25-26

W literaturze przedmiotu zasada racjonalności działania nazywana jest również zasadą gospodarności lub oszczędności. por. A. Jarugowa, Rachunek kosztów w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Warszawa 1986, str. 11-12

Lange O., Ekonomia polityczna, tom I, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1959, rozdz. 5. zasada racjonalnego gospodarowania. Ekonomia a prakseologia.

Kwantyfikacja efektów jest problemem analizy nakładów i efektów w sferze dóbr publicznych. Coraz częściej pojawiają się opracowania na temat analizy kosztów i korzyści w odniesieniu do dóbr publicznych, por. P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus, ekonomia, t. II, Warszawa 1996, str. 219-236,M. Janoś-Kresło, Organizacje non-profit w sferze usług społecznych, V Sympozjum naukowe Kolegium zarządzania i Finansów SGH, Warszawa 1998, str. 217-227

Owsiak S., Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, str. 182

Ibidem, str. 184-186

Federowicz Z., Podstawy teorii finansów, Szkoła Główna Handlowa, Studia Finansowo-Bankowe, Warszawa 1995, str. 123-125

Koncepcja ta zwana jest także procedurą rewizji dokonań.

Praca zbiorowa, Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, str. 88

---