System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ebook demo

SYSTEM HANDLU
UPRAWNIENIAMI
DO EMISJI GAZÓW
IEPLARNIANY H
KOMENTARZ DO USTAW
Leszek Karski
Warszawa 2012
Stan prawny na 1 maja 2012 r.
Recenzent
Prof. zw. dr hab. Janina Ciechanowicz-McLean
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Małgorzata Jarecka
Opracowanie redakcyjne
JustLuk
Aamanie
JustLuk Aukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krystyna Szych
� Copyright by
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012
ISBN: 978-83-264-0753-6
ISBN PDF-a: 978-83-264-5069-3
Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Redakcja Książek
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
Księgarnia internetowa www.profinfo.pl
Spis treści
SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów
11
Wprowadzenie
19
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami
do emisji gazów cieplarnianych
35
Rozdział 1
Przepisy ogólne
37
Art. 1. [Zakres przedmiotowy ustawy] 37
Art. 2. [Adresaci ustawy oraz wyłączenia ze stosowania ustawy] 51
Art. 3. [Definicje] 60
Art. 4. [Długość okresów rozliczeniowych oraz podmioty nimi objęte] 63
Art. 5. [Właściwość instancyjna Ministra] 65
Rozdział 2
Administrowanie systemem
68
Art. 6. [Nadzór ministra nad systemem] 68
Art. 7. [Administrowanie systemem] 71
Art. 8. [Krajowy rejestr i rejestr Unii] 80
Art. 9. [Opłaty związane z rachunkiem] 91
Art. 10. [Prywatnoprawny charakter uprawnień rozporządzanie] 97
Art. 11. [Ważność uprawnień] 108
Rozdział 3
Rozdział uprawnień do emisji
112
Art. 12. [Krajowy plan oraz informacje na potrzeby krajowego planu] 112
5
Spis treści
Art. 13. [Zawartość krajowego planu oraz podział krajowej rezerwy] 117
Art. 14. [Projekt krajowego planu] 126
Art. 15. [Etapy przyjmowania krajowego planu] 130
Art. 16. [Odrzucenie krajowego planu i nowy plan] 134
Art. 17. [Krajowa rezerwa] 138
Art. 18. [Zapobieganie podwójnemu liczeniu i wszczęcie
postępowania] 140
Art. 19. [Niepełne wykorzystanie uprawnień przewidzianych
dla projektów JI] 148
Art. 20. [Przekazanie informacji na potrzeby rozdziału przydziałów
w III okresie rozliczeniowym] 152
Art. 21. [Wykaz instalacji oraz liczba lub procentowy udział
uprawnień do emisji] 157
Rozdział 4
Przyznawanie uprawnień do emisji operatorom statków powietrznych
i prowadzącym instalacje
175
Art. 22. [Przyznanie uprawnień do emisji operatorowi statku
powietrznego od IV okresu rozliczeniowego] 175
Art. 23. [Rezerwa dla operatorów statków powietrznych
od III okresu rozliczeniowego] 185
Art. 24. [Obowiązek informacyjny oraz wydanie uprawnień
dla operatorów statków powietrznych] 190
Art. 25. [Sprzedaż niewykorzystanych uprawnień do emisji
ze specjalnej rezerwy] 192
Art. 26. [Przyznanie uprawnień do emisji instalacjom i wydanie
uprawnień] 194
Art. 27. [Opłata za wprowadzenie dwutlenku węgla] 209
Art. 28. [Odpowiednie stosowanie przepisów o zobowiązaniach
podatkowych] 215
Rozdział 5
Aukcje uprawnień do emisji
219
Art. 29. [Przedmiot aukcji] 219
Art. 30. [Zgoda na przeprowadzenie aukcji] 225
Art. 31. [Podmioty i tryb aukcji] 229
6
Spis treści
Art. 32. [Zaproszenie do aukcji oraz przebieg sesji aukcji] 231
Art. 33. [Wadium] 236
Art. 34. [Oferta] 239
Art. 35. [Zawarcie umowy kupna-sprzedaży] 240
Art. 36. [Sprawozdanie z aukcji i zwrot wadium] 243
Art. 37. [Zamknięcie sesji aukcji oraz czynności poaukcyjne] 244
Art. 38. [Unieważnienie aukcji] 247
Art. 39. [Delegacja do wydania rozporządzenia określającego
szczegółowy sposób przeprowadzenia aukcji] 251
Rozdział 6
Zezwolenia
253
Art. 40. [Obowiązek uzyskania zezwolenia] 253
Art. 41. [Postępowanie o wydanie zezwolenia] 261
Art. 42. [Treść wniosku oraz dodatkowe dokumenty i informacje] 264
Art. 43. [Treść zezwolenia i współdziałanie organów] 268
Art. 44. [Zmiana zezwolenia] 280
Art. 45. [Ustalenie terminu złożenia wniosku przez wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska] 284
Art. 46. [Przyznawanie i wydawanie uprawnień do emisji
z Krajowej rezerwy] 284
Art. 47. [Zbycie i nabycie tytułu prawnego do instalacji] 288
Art. 48. [Podział instalacji i następstwo prawne związane
z podziałem] 298
Art. 49. [ Wycofanie instancji z systemu] 305
Rozdział 7
Szczególne zasady wydawania zezwoleń podmiotom podejmującym
realizację instalacji, które będą wytwarzały energię elektryczną 311
Art. 50. [Zezwolenie udzielane podmiotom podejmującym realizację
instalacji, które będą wytwarzały energię elektryczną] 311
Rozdział 8
Monitorowanie i rozliczanie wielkości emisji
327
Art. 51. [Sporządzenie planu monitorowania przez operatora
statku powietrznego] 327
Art. 52. [Zatwierdzanie planów monitorowania] 330
7
Spis treści
Art. 53. [Zatwierdzenie planów] 333
Art. 54. [Przegląd i zmiana planu monitorowania] 334
Art. 55. [Raport o liczbie tonokilometrów i monitorowanie] 335
Art. 56. [Sporządzenie planu monitorowania wielkości emisji
przez prowadzącego instalację] 338
Art. 57. [Monitorowanie i rozliczanie wielkości emisji] 342
Art. 58. [Sposób monitorowania wielkości emisji oraz sposób
monitorowania liczby tonokilometrów] 348
Art. 59. [Weryfikacja raportów o wielkości emisji oraz o liczbie
tonokilometrów] 354
Art. 60. [Wykaz jednostek uprawnionych oraz kwalifikacje osób
przeprowadzających weryfikacje] 359
Art. 61. [Koszty weryfikacji] 362
Art. 62. [Dostarczenie raportu o wielkości emisji oraz kontrola] 363
Art. 63. [Kontrola WIOŚ i decyzja określająca wielkość
rzeczywistej emisji] 370
Art. 64. [Wprowadzenie danych o wielkości emisji] 379
Art. 65. [Umorzenie i rozliczenie] 382
Art. 66. [Wykazy i przekazanie informacji o podmiotach,
które nie zrealizowały obowiązków] 387
Art. 67. [Czynne udostępnienie informacji o podmiotach,
które dokonały naruszeń] 390
Rozdział 9
Grupa instalacji objętych systemem
394
Art. 68. [Postępowanie, uprawnienia, obowiązki] 394
Rozdział 10
Wykorzystanie jednostek redukcji emisji i jednostek poświadczonej
redukcji emisji
400
Art. 69. [Zakres uprawnienia do rozliczeń za pomocą CER i ERU] 400
Rozdział 11
Kary pieniężne
413
Art. 70. [Brak przedłożenia raportu oraz brak zgłoszenia o ustaniu
spełniania przesłanek objęcia instalacji systemem] 414
8
Spis treści
Art. 71. [Brak umorzenia odpowiedniej liczby uprawnień do emisji] 415
Art. 72. [Brak zezwolenia] 417
Art. 73. [Nałożenie kary w trybie postępowania administracyjnego] 418
Art. 74. [Sposób wnoszenia kar oraz przekazanie wpływów z kar] 419
Art. 75. [Stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. Ordynacja podatkowa] 419
Art. 76. [Przekazanie informacji o karach przez WIOŚ] 421
Art. 77. [Sankcja zakazu prowadzenia przez operatora statku
powietrznego operacji lotniczych] 422
Rozdział 12
Zmiany w przepisach obowiązujących
428
Art. 78. [Zmiany do ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska] 428
Art. 79. [Zmiany do ustawy o zasadach wykonywania uprawnień
przysługujących Skarbowi Państwa] 429
Art. 80. [Zmiany do ustawy Prawo ochrony środowiska] 429
Art. 81. [Zmiany do ustawy o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko] 430
Art. 82. [Zmiany do ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów
cieplarnianych i innych substancji] 430
Rozdział 13
Przepisy przejściowe i końcowe
437
Art. 83. [Ciągłość elementów systemu] 439
Art. 84. [Obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę zezwolenia
i zatwierdzenie planu monitorowania wielkości emisji] 440
Art. 85. [Grupy instalacji] 440
Art. 86. [Włączenie operatorów statku powietrznego do systemu] 440
Art. 87. [Przekazanie danych o wielkości emisji przez operatora
statku powietrznego] 441
Art. 88. [Wnioski operatora statku powietrznego o zatwierdzenie
planów monitorowania] 442
Art. 89. [Objęcie systemem instalacji od III okresu rozliczeniowego,
nieobjętej systemem w II okresie rozliczeniowym] 442
9
Spis treści
Art. 90. [Przekazanie dowodu wniesienia opłaty za pierwszy wpis
dokonany w okresie rozliczeniowym 2008 2012 i sankcja] 443
Art. 91. [Finansowanie zadań KOBiZE] 443
Art. 92. [Stosowanie dotychczasowych przepisów odnośnie do opłat
związanych z przyznaniem uprawnień do emisji] 443
Art. 93. [Stosowanie dotychczasowych przepisów odnośnie
do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia
22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji
do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji] 443
Art. 94. [Kwestie przejściowe dotyczące rejestrów] 444
Art. 95. [Zachowanie mocy wybranych przepisów wykonawczych
wydanych na podstawie ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r.
o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów
cieplarnianych i innych substancji] 445
Art. 96. [Utrata mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu
uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych
i innych substancji] 445
Art. 97. [Wejście w życie ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie
handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych] 445
Załącznik 446
Literatura
455
Skorowidz
465
10
Wykaz skrótów
WYKAZ SKRÓTÓW
I. Akty normatywne
A. Akty prawa międzynarodowego
Konwencja Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpi-
Chicagowska sana w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35,
poz. 212 z pózn. zm.)
Konwencja Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie
Klimatyczna zmian klimatu, sporządzona w Nowym Jorku dnia 9 maja
1992 r. (Dz. U. z 1996 r. Nr 53, poz. 238)
Protokół z Kioto Protokół z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjedno-
czonych w sprawie zmian klimatu, sporządzony w Kioto dnia
11 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 203 poz. 1684)
B. Akty prawa Unii Europejskiej
decyzja decyzja Komisji 2006/780/WE z dnia 13 listopada 2006 r.
2006/780/WE w sprawie zapobiegania podwójnemu liczeniu redukcji emi-
sji gazów cieplarnianych w ramach wspólnotowego systemu
handlu uprawnieniami do emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/
WE Parlamentu Europejskiego i Rady w przypadku projek-
tów realizowanych w ramach protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE
L 316 z 16.11.2006, s. 12)
decyzja decyzja Komisji nr 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r. usta-
2007/589/WE nawiająca wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdaw-
11
Wykaz skrótów
czości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrek-
tywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz.
UE L 229 z 31.08.2007, s. 1, z pózn. zm.)
decyzja I decyzja Komisji z dnia 26 marca 2007 r. dotycząca krajowego
w sprawie KPRU II planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych
zgłoszonego przez Polskę zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady, http://www.kobize.pl/ma-
terialy/wspolnotowe/decyzja_kpru_pl.pdf
decyzja II decyzja Komisji Europejskiej z dnia 11 grudnia 2009 r. doty-
w sprawie KPRU II cząca krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów
cieplarnianych na lata 2008 2012 zgłoszonego przez Polskę
zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE, http://www.kobize.pl/mate-
rialy/wspolnotowe/2009/Decyzja_KE_z_11_12_2009_r_pl.pdf
decyzja III decyzja Komisji z dnia 19 kwietnia 2010 r. dotycząca krajo-
w sprawie KPRU II wego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnia-
nych zgłoszonego przez Polskę dnia 8 kwietnia 2010 r. zgodnie
z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady,
http://www.kobize.pl/materialy/wspolnotowe/2010/pl_nap_de-
cision_190410_pl.pdf
dyrektywa dyrektywa (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/
2003/87/WE WE z dnia 13 pazdziernika 2003 r. ustanawiająca system han-
dlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie
oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L
275 z 25.10.2003, s. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjal-
ne, rozdz. 15, t. 7, s. 631)
dyrektywa dyrektywa (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/101/
2004/101/WE WE z dnia 27 pazdziernika 2004 r. zmieniająca dyrektywę
2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emi-
sji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem
mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE
L 338 z 13.11.2004, s. 18)
dyrektywa dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2008/101/
2008/101/WE WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/
WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie
handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspól-
nocie (Dz. Urz. UE L 8 z 13.01.2009, s. 3)
12
Wykaz skrótów
dyrektywa dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2009/29/
2009/29/WE WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/
WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego sy-
stemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
(Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, s. 63)
dyrektywa dyrektywa 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady
2010/75/UE (WE) z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemy-
słowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich
kontrola) (Dz. Urz. UE L 334 z 17.12.2010, s. 17)
rozporządzenie rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady
166/2006 nr 166/2006 z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia
Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczysz-
czeń i zmieniające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE
(Dz. Urz. UE L 33 z 04.02.2006, s. 1)
rozporządzenie rozporządzenie Komisji (WE) nr 920/2010 z dnia 7 pazdzier-
920/2010 nika 2010 r. ustanawiające rejestr Unii na okresy unijnego
systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnia-
nych upływające dnia 31 grudnia 2012 r. zgodnie z dyrektywą
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzją
nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz.
UE L 270 z 14.10.2010, s. 1, z pózn. zm.)
TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonso-
lidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47)
Traktat z Lizbony Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Trak-
tat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbo-
nie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569)
C. Akty prawa polskiego
k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U.
Nr 16, poz. 93 z pózn. zm.)
Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. Nr 78, poz. 483 z pózn. zm.)
k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania ad-
ministracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071
z pózn. zm.)
13
Wykaz skrótów
o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa
(tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z pózn. zm.)
p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowi-
ska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z pózn. zm.)
p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270
z pózn. zm.)
pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.:
Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z pózn. zm.)
pr. energ. ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst
jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z pózn. zm.)
pr. lot. ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn.:
Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z pózn. zm.)
p.u.n. ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i na-
prawcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361
z pózn. zm.)
u.d.i.p. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji pub-
licznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z pózn. zm.)
u.g.n. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierucho-
mościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651
z pózn. zm.)
u.h.u.e.g. ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnie-
niami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695)
u.h.u.e.p. ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami
do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych sub-
stancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 z pózn. zm.) uchylona na
mocy art. 96 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie han-
dlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U.
Nr 122, poz. 695)
u.i.b. ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych
(Dz. U. Nr 96, poz. 618)
u.i.d.p. ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności
podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64,
poz. 565 z pózn. zm.)
u.i.o.ś. ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowi-
ska (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z pózn. zm.)
14
Wykaz skrótów
u.p.e. ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym
(Dz. U. Nr 130, poz. 1450 z pózn. zm.)
u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności go-
spodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447
z pózn. zm.)
u.s.o.z. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności
(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 z pózn zm.)
u.s.z.e. ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisja-
mi gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130,
poz. 1070 z pózn. zm.)
u.u.i.o.ś. ustawa z dnia 3 pazdziernika 2008 r. o udostępnianiu infor-
macji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na śro-
dowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z pózn. zm.)
II. Organy i instytucje
CMP Konferencja Stron do Protokołu z Kioto
COP Konferencja Stron do Konwencji Klimatycznej
ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości
IOŚ Inspekcja Ochrony Środowiska
JISC Komitet Nadzorujący JI
KASHUE Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami
do Emisji
KOBiZE Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami
Komisja Komisja Europejska
minister minister właściwy do spraw środowiska
NFOŚiGW Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
NSA Naczelny Sąd Administracyjny
SN Sąd Najwyższy
SPI Sąd Pierwszej Instancji
TK Trybunał Konstytucyjny
UCTE Unia ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej w Europie
WIOŚ Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska
15
Wykaz skrótów
III. Publikatory
AUW Acta Universitatis Wratislaviensis
BIP Biuletyn Informacji Publicznej
CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Dz. U. Dziennik Ustaw
Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
ECR European Court Reports
EEELR European Energy and Environmental Law Review
GP Gazeta Prawna
GSP Gdańskie Studia Prawnicze
JSD Journal of Sustainable Development
KPP Kwartalnik Prawa Prywatnego
M.P. Monitor Polski
M. Praw. Monitor Prawniczy
OŚPiP Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka
PiP Państwo i Prawo
PiŚ Prawo i Środowisko
PPH Przegląd Prawa Handlowego
PPiA Przegląd Prawa i Administracji
Prz. Pod. Przegląd Podatkowy
PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego
IV. Inne
I okres I okres rozliczeniowy EU ETS, przewidziany na lata 2005 2007
II okres II okres rozliczeniowy EU ETS, przewidziany na lata 2008 2012
III okres III okres rozliczeniowy EU ETS, przewidziany na lata 2013 2020
CDM mechanizm czystego rozwoju
CER jednostka poświadczonej redukcji emisji wydana zgodnie
z art. 12 Protokołu z Kioto
ERU jednostka redukcji emisji wydana zgodnie z art. 6 Protokołu
z Kioto
EU ETS wspólnotowy system handlu przydziałami
JI mechanizm wspólnych wdrożeń
PRTR Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń
16
Wykaz skrótów
Przydziały uprawnienia do emisji
Regulamin Regulamin utworzenia, administrowania i utrzymania rachun-
ku w Krajowym Rejestrze Uprawnień do Emisji, https://doku-
menty.kobize.pl/Regulamin.pdf?menu=yes (stan prawny na
dzień 1 maja 2012 r.)
RMU jednostka pochłaniania
system system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
uzasadnienie Uzasadnienie do projektu ustawy Druk nr 3887 2011-02-22
Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do
emisji gazów cieplarnianych, http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.
nsf/wgdruku/3887 (stan prawny na dzień 1 maja 2012 r.)
17
Wprowadzenie
WPROWADZENIE
Środowisko, jako rezerwuar zasobów i zarazem miejsce składowania od-
padów, powinno być traktowane jak niezbędny czynnik prowadzenia wszel-
kiej ludzkiej aktywności, w szczególności działalności gospodarczej1. Jeżeli
podmioty korzystające ze środowiska nie potraią samodzielnie dostrzec
znaczenia i wycenić zasobów środowiska, niezbędna wydaje się interwencja
państwa. Brak uwzględnienia w rynkowych zachowaniach długofalowego
rozwoju społecznego powoduje ingerencję publiczną. Niedoskonałości ryn-
ku są niwelowane przede wszystkim za pomocą tradycyjnych instrumentów
prawa ochrony środowiska2 o charakterze władczym. Zarazem władcze roz-
wiązania są często nieefektywne ekonomicznie. Niezbędne staje się znale-
zienie instrumentu, który by wiązał kwestie środowiskowe i ekonomiczne
w jeden instrument prawa globalnego. Instrument prawa globalnego, który
ma służyć człowiekowi i gwarantować realizację praw człowieka zarówno
obecnemu, jak i przyszłym pokoleniom. Centralnym przedmiotem troski jest
transformacja społeczeństwa z wysokoemisyjnego na niskoemisyjne, przy
założeniu sprawiedliwego podziału kosztów i zysków. Instrument w posta-
ci handlu uprawnieniami do emisji3 wydaje się wspaniale do tego nadawać.
1
J. Ciechanowicz-McLean, Ochrona środowiska w działalności gospodarczej, Warsza-
wa 2003, s. 13.
2
S. Wrzosek (w:) Leksykon obywatela, red. B. Szmulik, S. Serain, Warszawa 2008, s. 936;
J. Boć, J. Rotko, Organizacja i instrumenty prawnej ochrony powietrza w Polsce (w:) Prawna ochro-
na powietrza i handel uprawnieniami emisyjnymi w Polsce i w Niemczech, red. K. Nowacki, J. Boć,
Wrocław 2006, s. 74; J. Rotko, Instrumenty administracyjnoprawnej ochrony środowiska w RFN ze
szczególnym uwzględnieniem ochrony wód, Wrocław 1998, s. 224, 246 i n.
3
Na potrzeby uporządkowania terminologicznego omawianych zagadnień warto zwrócić uwa-
gę, iż analizowany instrument globalnego prawa ochrony klimatu, można podzielić na trzy kom-
19
Wprowadzenie
Przyczyną powstania koncepcji handlu uprawnieniami do korzysta-
nia z zasobów środowiska jest logiczna konstatacja o ograniczoności zaso-
bów, przy wzrastającej populacji ludzkiej. Rozwój technologiczny, rozwój
organizacyjny i rozwój ekonomiczny nie są dziś w stanie sprostać oczeki-
waniom w zakresie zabezpieczenia interesu obecnego i przyszłych poko-
leń. Aby postęp w pełni realizował cele społeczne4, niezbędne jest jego
ukierunkowanie na zrównoważony rozwój. Dlatego, tam gdzie techno-
logia i gospodarka uzurpują sobie prawa do bycia ostatecznymi celami
i tam gdzie nie zmierzają w kierunku społecznie pożądanym, pojawia
się hamulec bezpieczeństwa w postaci samoograniczenia. Handel upraw-
nieniami do emisji przede wszystkim należy utożsamiać z ukierunko-
waniem technologicznym, organizacyjnym, gospodarczym i mentalnoś-
ciowym, które mają skutkować racjonalizacją gospodarowania dobrami
wspólnymi. Dobra te są jednocześnie niezbędne do zapewnienia pod-
stawowych funkcji życiowych, takich jak oddychanie, i do zaspokojenia
potrzeb i pragnień w zakresie standardu życia, co wiąże się z wykorzy-
staniem powietrza na potrzeby produkcji gospodarczej.
Handel jednostkami emisyjnymi jest przykładem tego, jaką krzywdę
można uczynić wartościowej inicjatywie przez nadanie jej nazwy, wpro-
wadzającej w błąd. Celem poddawanego releksji instrumentu jest zabez-
pieczenie potrzeb społecznych, w tym przede wszystkim podstawowych
praw człowieka. Gdyby oderwać się od rzeczywistości i polegać wyłącz-
nie na logicznym modelu najpierw należałoby zagwarantować zasoby
dla zaspokojenia funkcji życiowych każdego człowieka, a dopiero wtórnie
wyodrębnić zasoby na potrzeby produkcji gospodarczej. Z oczywistych
powodów taka logiczna konstrukcja nie była możliwa do zastosowania
w praktyce. Dlatego, w imię naprawienia błędów nieuświadomionej prze-
szłości, zaczyna się rozpatrywać tę kwestię z drugiej strony i zmierza się
do ograniczenia marnotrawstwa w działalności gospodarczej. Marno-
ponenty (poziomy). W każdym z tych komponentów stosowana jest odmienna w pewnym zakresie
siatka leksykalna. Widać to zwłaszcza na przykładzie przedmiotu obrotu, czyli na poziomie między-
narodowym mamy do czynienia z jednostkami emisyjnymi, jednostkami Kioto, na poziomie Unii
Europejskiej (regionalnym) z przydziałami, natomiast na poziomie Polski z uprawnieniami do emisji.
4
W ramach cywilizacji pokoju i życia J.M. Dołęga, Nauki środowiskowe a rozwój człowieka
(w:) Zarządzanie rozwojem. Aspekty społeczne, ekonomiczne i ekologiczne, red. B. Piontek, F. Pion-
tek, Warszawa 2007, s. 144 145.
20
Wprowadzenie
trawstwa tym trudniejszego do pojęcia w ramach ekonomicznej kultury,
iż do niedawna traktowano pewne zasoby środowiska jako nieograni-
czone, a zatem niewymagające gospodarowania. Świadomość ograni-
czoności zasobów, z perspektyw nie tylko dnia dzisiejszego, lecz również
z perspektywy myślenia o przyszłości ludzkości, wymaga wprowadzenia
ograniczeń w korzystaniu z zasobów środowiska oraz podjęcia działań
zmierzających do odnawiania się zasobów. Jeżeli człowiek zaczął myśleć
i zmieniać swoje otoczenie, to nie może w pewnym momencie stwierdzić,
iż myślenie o dniu jutrzejszym jest dla niego bolesne w dniu dzisiejszym
i dlatego rezygnuje z myślenia. Rezygnacja z myślenia jest związana z re-
zygnacją z odpowiedzialności za swoje działania. Jest to stanowisko nie
do przyjęcia i niegodne homo sapiens człowieka myślącego.
Istotą omawianej instytucji jest w rzeczywistości samoograniczenie
konsumpcji zasobów środowiska. Decyzja o samoograniczeniu jest zwią-
zana z osiągnięciem odpowiedniego poziomu rozwoju i stanowi władcze
rozwiązanie państwa. Natomiast sposób podziału puli może mieć cha-
rakter nadal władczy i kojarzy się z gospodarką centralnie planowaną
albo charakter rynkowy i opiera się wtedy na archetypie prawa własno-
ści. W najczęściej przyjmowanym modelu odpowiedzialności za korzy-
stanie ze środowiska podmiotami, do których zwraca się bezpośrednio
prawodawca, są przedsiębiorcy, których aktywność powoduje ingeren-
cję w środowisko. Rekompensują oni sobie koszty przez włączenie ich
do rachunku przedstawionego odbiorcom końcowym ostatecznie kon-
sumentom. Odbiorcy końcowi ponoszą koszt ich indywidualnego śladu
emisyjnego. W ten dosyć skomplikowany sposób następuje wykorzystanie
homo oeconomicus ze względu na realizacje praw człowieka. Tak skom-
plikowany, wielowątkowy model powoduje, iż często następuje pomyle-
nie celu ze środkami. Omawiana instytucja prawa ma służyć rozwojowi
społecznemu. Schemat jest prosty: przez wydzielenie z ogólnej puli po-
wietrza wielkości przeznaczonej na produkcję gospodarczą, resztę za-
chowuje się na procesy życiowe ludzi oraz innych organizmów. Kłopo-
ty we wdrożeniu tego modelu są związane z różnym poziomem rozwoju
poszczególnych państw, które dzielą wspólne zasoby. Rodzi się problem
właściwego podziału obciążeń. Trudności potęgują się, kiedy zostanie do-
dana perspektywa obecnego i przyszłych pokoleń. Przedmiotem ochrony
21
Wprowadzenie
staje się interes społeczeństwa dnia dzisiejszego i społeczeństwa jutra.
Środkiem jest gospodarka racjonalnie korzystająca z zasobów środowi-
ska w perspektywie trwałego i stabilnego rozwoju. Gospodarka, w któ-
rej osoby przedsiębiorcze, innowacyjne, podejmujące ryzyko zostają wy-
nagrodzone przez społeczeństwo za działanie w interesie społecznym.
Polski prawodawca coraz częściej, z własnej woli, bądz w wyniku do-
stosowania się do wymogów prawa Unii Europejskiej, stara się rozwią-
zać problem kosztów i zysków zewnętrznych poprzez wykorzystanie sił
rynkowych. Następuje publiczne kreowanie rynków, dotyczących zaso-
bów środowiska. Ich społeczna wartość wcześniej nie była lub nadal nie
jest dostatecznie uwzględniana w rachunku ekonomicznym. Tradycyj-
na ekonomia to ekonomia skupiająca się na zysku krótkoterminowym.
Z jej perspektywy nie zauważa się, iż rozwój społeczny i techniczny spo-
wodował znaczące zwiększenie zawłaszczenia zasobów wspólnych przez
wybrane jednostki. Tymczasem stały i stabilny rozwój wymaga myślenia
o zysku dnia jutrzejszego oraz budowania odpowiedzialności w zakre-
sie adekwatnym do świadomości człowieka. Jeżeli siły rynkowe same nie
są w stanie dostosować gospodarki do wyzwań społecznego rozwoju, to
świadczy to o ich ułomności. To upośledzenie rynku wymaga ingerencji
państwa. Zarazem, dalszy rozwój jest niemożliwy bez inicjatywy prywat-
nej. Pobudzenie takiej inicjatywy wymaga perspektywy wynagrodzenia.
Tylko konkurencja może wymusić najwłaściwszą społecznie alokacje za-
sobów. Zatem następuje powrót do wykorzystania sił rynkowych. Zada-
niem państwa jest zapewnić, aby mankamenty rynku usunąć w jak naj-
bardziej efektywny społeczno-ekonomicznie sposób, czyli poprzez siły
rynkowe. Władcza interwencja państwa przejawia się w postaci aktów
stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Takim typowym przy-
kładem tworzenia rynku przez prawodawcę jest system handlu upraw-
nieniami do emisji.
Instytucja prawa w postaci systemu handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych jest jednym z instrumentów realizacji konstytucyj-
nej zasady zrównoważonego rozwoju. Główną wytyczną systemu jest bez-
pieczeństwo ekologiczne, w szczególności realizowane poprzez ochronę
klimatu i ochronę powietrza. Zarazem warto zwrócić uwagę, iż dodat-
kowym ukierunkowaniem jest bezpieczeństwo energetyczne, zwłaszcza
22
Wprowadzenie
w kontekście włączania do sektora energetycznego długofalowej wizji
rozwoju społeczno-gospodarczego z poszanowaniem środowiska. Z pew-
nością system handlu uprawnieniami do emisji znacząco wpływa na sto-
sunki własnościowe. Podmioty, korzystające ze środowiska, mogą mieć
tendencję do traktowania możliwości emitowania do powietrza jako praw
nabytych. Tymczasem prawodawca zaczyna reglamentować dostęp do za-
sobu, który do niedawna nie miał wartości ekonomicznej bądz wartość
ta była niska. Nieograniczony dostęp do tych zasobów został powierzo-
ny podmiotom gospodarczym w celu rozwoju społecznego. Obecnie ten
rozwój powinien zmierzać w kierunku zmniejszenia ingerencji w środo-
wisko człowieka, a to oznacza wprowadzanie racjonalizacji w korzysta-
niu z zasobów.
Bez odgórnego ograniczenia możliwej emisji nie powstałby ry-
nek. Pułap emisyjny stanowi fundamentalne założenie instytucji, któ-
rej nadano nazwę handlu uprawnieniami do emisji. Można powiedzieć,
iż w przypadku omawianej instytucji prawa, pomimo jej nazwy, obrót
uprawnieniami ma charakter wtórny i dodatkowy. Założeniem handlu
uprawnieniami do emisji jest stałe zmniejszanie pułapu emisyjnego wraz
z rozwojem cywilizacji ludzkiej i zwiększaniem się możliwości w zakresie
zmniejszania oddziaływania na środowisko. Rynek będzie coraz bardziej
ograniczany przez coraz niższy pułap emisyjny, a cena ekonomiczna za-
sobów, przeznaczonych na wykorzystanie gospodarcze, będzie stale ro-
sła. To w konsekwencji oznacza, iż omawiany instrument rynkowy naj-
lepiej się sprawdza w okresie prosperity gospodarczej, znacznie trudniej
jego funkcjonowanie jest akceptowalne społecznie w okresie kryzysu.
Przyjmowanie pułapu emisyjnego odbywa się na zasadzie władczej.
Organizacja publiczna, typu Unia Europejska, bądz organizacje publicz-
ne, typu państwa, decydują o zakresie skorzystania z zasobu środowiska,
tym samym wyznaczając limit przypadający na podmioty gospodarcze
korzystające ze środowiska, które pozostają pod jurysdykcją danej or-
ganizacji publicznej. Przyznawanie wiązki uprawnień do emisji dla kon-
kretnych podmiotów w ściśle administracyjnym trybie jest ekonomicznie
i społecznie zbyt kosztowne. Dlatego następuje władcze wprowadzenie
rynku, na którym działają jednak zasady prawa prywatnego. Urynkowie-
nie daje najwyższą użyteczność społeczną i daje rękojmię najlepszej alo-
23
Wprowadzenie
kacji zasobów. Państwo kreuje rynek i staje się gwarantem bezpieczeństwa
obrotu. Wspomniane kreacja i gwarancja, w dniu dzisiejszym najbardziej
zajmują prawodawcę przy konstrukcji handlu uprawnieniami do emisji.
Nałożenie ograniczeń emisyjnych powoduje znaczący opór w przyjmo-
waniu tego typu rozwiązań. Z drugiej strony prawne instrumenty oparte na
siłach rynkowych są znacznie bardziej przyjazne prowadzeniu działalności
gospodarczej, aniżeli tradycyjne władcze rozwiązania. Handel uprawnie-
niami do emisji nie stanowi wyjątku. Wykorzystanie inicjatywy prywatnej
dla realizacji celu publicznego jest podstawą omawianej instytucji. Nastę-
puje wykreowanie praw majątkowych, które są przedmiotem obrotu po-
między podmiotami prywatnymi. Własność prywatna stanowi fundament
gospodarki rynkowej i jest podstawą ekonomiczną systemu demokratycz-
nego5. W konsekwencji wykorzystanie mechanizmów konkurencji w celu
ochrony środowiska może nie tylko przynieść znaczącą efektywność eko-
nomiczną, lecz również wesprzeć wartości społeczne i polityczne, które
przyświecają społecznej gospodarce rynkowej. Publiczny interes kolektyw-
ny jest osiągany za pomocą realizacji interesu indywidualnego.
Idea użycia instrumentów rynkowych zrównoważonego rozwoju jest
wspaniałą koncepcją służącą racjonalizacji korzystania z zasobów środo-
wiska. Jest ona instrumentem przenikającym systemy prawne. Widać to
zwłaszcza w przypadku handlu jednostkami emisyjnymi. Następuje umię-
dzynarodowienie i internacjonalizacja prawa ochrony środowiska. Roz-
wojowi instrumentów opartych na rynku służy globalizacja prawa6. Pro-
ces ten jest szczególnie widoczny w przypadku ochrony klimatu i ochrony
powietrza, ze względu na globalny charakter przedmiotu ochrony7). Kli-
mat i powietrze są globalnymi zasobem środowiska. Z tego też powo-
du problematyka ochrony tych zasobów powinna być regulowana przez
prawo globalne8. Oznacza to, w przypadku całościowego omawiana kon-
5
J. Sommer, Prawo własności a ochrona środowiska w warunkach gospodarki rynkowej (w:)
Ochrona środowiska a prawo własności, red. J. Sommer, Wrocław 2000, s. 11 i n.
6
B. Kingsbury, Global Environmental governance as administration. Implication for international
law (w:) The Oxford Handbook of International Environmental Law, red. D. Bodansky [i in], s. 64 i n.
7
K. Nowacki, Badania prawnoporównawcze w ochronie środowiska (w:) Nowe problemy badaw-
cze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009, s. 127 128.
8
L. Karski, Istota prawa zmian klimatu. Cel i klasyikacja (w:) Zmiany klimatu a społeczeństwo,
red. L. Karski, I. Grochowska, Warszawa 2010, s. 433 i n.
24
Wprowadzenie
cepcji handlu uprawnieniami do emisji, podejmowanie próby łączenia
w jedną całość postanowień ramowej Konwencji Narodów Zjednoczo-
nych w sprawie zmian klimatu, Protokołu z Kioto, prawa Unii Europej-
skiej oraz prawa polskiego.
Komentowana część prawa polskiego jest poświęcona instrumento-
wi prawa globalnego, którego pierwotne podstawy znajdują się w prawie
międzynarodowym i który został znacząco zmodyikowany na poziomie
regionalnym (UE)9 i jest wdrażany na poziomie regionalno-krajowym.
Modyikacje na poziomie unijnym są tak istotne, iż, z punktu widze-
nia prawodawcy krajowego, zasłaniają całkowicie globalny wymiar i cel.
Zarazem warto zastrzec, iż prawodawca krajowy również wprowadza
pewne postanowienia, które uwzględniają polską specyikę, a zarazem
odróżniają polską część systemu handlu jednostkami emisyjnymi. Sku-
pienie się tylko na treści polskiego prawa nie daje pełni obrazu. Czasem
nie oddaje nawet konturu poddawanych analizie przepisów krajowych.
Zatem odesłania poza system krajowego prawa stanowionego przez or-
gany państwa polskiego są częste. Z drugiej strony poświęcenie zbyt
wiele miejsca prawu międzynarodowemu oraz prawu Unii Europejskiej
znacząco przekształciłoby komentarz do ustawy w komentarz do aktów
dotyczących handlu jednostkami emisyjnymi. Dlatego też w niniejszej
publikacji starano się nawiązywać do międzynarodowego i unijnego oto-
czenia polskiego systemu prawnego tylko w przypadkach niezbędnych.
Zarazem nie można zapominać o tym, iż motorem rozwoju i funkcjo-
nowania handlu uprawnieniami do emisji są proces globalizacji oraz
proces europeizacji.
Wydaje się, iż wdrażanie omawianej koncepcji przez Unię Europej-
ską, w dniu dzisiejszym, nie zasługuje na szczególny podziw i może bu-
dzić pewne zakłopotanie. Komisja nie wydaje w terminach przewidzia-
nych dyrektywą aktów. Komisja nie wdraża w terminie przewidzianych
prawem unijnym działań. Pojawianie się błędów w aktach unijnych jest
zastanawiające. Ostatnie zachowanie Komisji wskazuje na brak stosowa-
nia się do postanowień Konwencji z Aarhus w zakresie dostępu do in-
formacji o środowisku. Powstaje regulacyjna niepewność. Brak stabili-
9
Z. Bukowski, Ochrona klimatu w prawie Wspólnoty Europejskiej, Bydgoszcz 2004.
25
Wprowadzenie
zacji oraz brak elastyczności dotyczącej specyiki poszczególnych państw
członkowskich jest niezwykle niekorzystna dla rozwoju gospodarczego
Unii Europejskiej. A to przecież rozwój gospodarczy powinien być mo-
torem wdrażania innowacyjnej i zielonej gospodarki . To wszystko jest
spowodowane zbyt dużymi oczekiwaniami odnośnie do instrumentu,
poddawanego releksji oraz zbyt dużymi oczekiwaniami w stosunku do
Komisji Europejskiej, która przecież jeszcze nie jest rządem państwa.
Unia Europejska skupiła się na obszarze, który ma w dużej mierze cha-
rakter eksperymentalny, co powoduje szereg trudności. Brak, zasad-
niczo, większych doświadczeń państw członkowskich z instrumentami
rynkowymi ochrony środowiska przed wprowadzeniem wspólnotowego
systemu handlu przydziałami (EU ETS)10, spowodowało wejście przez
prawodawcę unijnego na dosyć grząski teren , z którym wiążą się zna-
czące perturbacje. Okazało się, iż potężny dorobek w zakresie ochrony
środowiska, nie upoważnia do korzystania w takiej skali z instrumentów,
które wymagają odpowiedniego prośrodowiskowego i zarazem proryn-
kowego nastawienia społeczeństwa. Unia Europejska skierowała swoją
aktywność na obszar, w którym, w wielu przypadkach, ewidentnie sobie
nie radzi. Jest to obszar wielowątkowy, wieloaspektowy z nakładającymi
się innymi systemami zarówno w aspekcie wewnętrznym, jak i zewnętrz-
nym Unii Europejskiej. Na dodatek, tworząc wspólnotowy system (!)
handlu, zezwolono na to, aby jego granice były rozmyte, a mechanizmy
funkcjonowania i egzekucji uzależnione od prawodawców krajowych,
którzy w różny sposób dookreślają poszczególne komponenty systemu.
Jeżeli prawodawca unijny chce ujednolicić pewne rozwiązania na tery-
torium państw członkowskich, a tego wymaga system, to powinien użyć
aktu w postaci rozporządzenia, a nie dyrektywy. Koncepcja swoistości
dyrektyw środowiskowych nie wydaje się być w tym względzie pomocna.
Jeżeli rozważanemu instrumentowi rynkowemu nadano charakter sy-
10
W komentarzu używa się przede wszystkim terminu EU ETS, jednak stosowanie wymiennie
terminów EU ETS, wspólnotowy system handlu przydziałami oraz unijny system handlu przydzia-
łami jest w pełni uzasadnione przez wzgląd na język prawny oraz język prawniczy. EU ETS jest
powszechnie używanym terminem języka prawniczego na poziomie unijnym i międzynarodowym
na określenie omawianej instytucji. W tekście obowiązującym dyrektywy 2003/87/WE nadal używa
się terminu wspólnotowy system handlu przydziałami, mimo że od chwili wejścia w życie Traktatu
z Lizbony Unia Europejska stała się następcą Wspólnoty Europejskiej.
26
Wprowadzenie
stemu, to nie może być on opierany na procesie harmonizacji. Przepisy
prawne, które do niego się odnoszą, powinny być stosowane jednolicie
na terytorium państw członkowskich. Lecz ranga zastosowanego aktu
na to nie zezwala, z czego Komisja, najprawdopodobniej, nie zdaje sobie
sprawy. De lege ferenda postuluje się jak najszybsze uproszczenie systemu
na poziomie prawa unijnego.
Polska nie powinna się znalezć w EU ETS w I i II okresie rozliczenio-
wym. Dyrektywa (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE
z dnia 13 pazdziernika 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziała-
mi emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrek-
tywę Rady 96/61/WE nie była przeznaczona dla nowych państw człon-
kowskich, które osiągnęły znaczącą redukcję emisji. Wspomniany akt był
skierowany do piętnastu państw członkowskich, które stworzyły bubble
(klosz) w ramach porozumienia, co do wspólnego rozliczania się z emisji
na podstawie Protokołu z Kioto do ramowej Konwencji Narodów Zjedno-
czonych w sprawie zmian klimatu. To te państwa Unii Europejskiej miały
trudności z wejściem na tzw. ścieżkę Protokołu z Kioto i to do nich była
skierowana dyrektywa 2003/87/WE w pierwotnym brzmieniu. Przystą-
pienie do Unii Europejskiej państw, które obniżyły znacząco swoją emi-
sję w porównaniu z rokiem bazowym, spowodowało szereg negatywnych
konsekwencji: destabilizację EU ETS, zachwianie wiarygodności środowi-
skowej i rynkowej Unii Europejskiej, nakładanie na państwa członkowskie
z osiągniętą istotną redukcją gazów cieplarnianych (Polska około 30%)
kolejnych zadań w zakresie redukcji, bez docenienia dotychczasowego wy-
siłku redukcyjnego. Zaczęła powstawać istotna rysa pomiędzy postano-
wieniami Protokołu z Kioto a realizacją postanowień dyrektywy 2003/87/
WE, głównie przez wzgląd na: dodanie wewnątrzunijnych zasad konku-
rencji, brak uwzględnienia dotychczasowego wysiłku redukcyjnego oraz
pomijanie zasady wspólnej, lecz zróżnicowanej odpowiedzialności. Brak
uczestnictwa nowych państw członkowskich w pracach przygotowaw-
czych nad dyrektywą 2003/87/WE, a następnie związanie ich postanowie-
niami EU ETS, był znaczącym uchybieniem w zakresie współdecydowania
państw członkowskich o prawach i obowiązkach. Najpierw zezwolono na
zbyt dużą emisję starej piętnastki , a następnie próbowano ratować sy-
tuację na rynku przez nadmierne ograniczenie liczby uprawnień dla no-
27
Wprowadzenie
wych państw członkowskich. Z drugiej strony uczestnictwo Polski w I i II
okresie rozliczeniowym przygotowało i przygotowuje administrację pub-
liczną, podmioty gospodarcze oraz inne grupy społeczne do udziału w III
okresie rozliczeniowym systemu wspólnotowego handlu oraz do negocja-
cji nad przyszłym, globalnym porozumieniem w sprawie redukcji emisji.
Precyzja i transparentność EU ETS wymagają, aby była to całość zło-
żona z logicznie powiązanych elementów. Jednak, aby tak się stało, należy
mieć spójną wizję systemu handlu. Jest to trudne, ponieważ od systemu
oczekuje się więcej, niż może on dać w zakresie ochrony klimatu. Ponad-
to od głównego strażnika EU ETS, czyli Komisji, oczekuje się kompeten-
cji, które nie zostały jej przekazane na mocy prawa pierwotnego i wtór-
nego. Dopiero w przypadku całościowego podejścia do EU ETS można
mówić, iż jest to system. Dopiero w takim przypadku unika się szeregu
mankamentów i niedociągnięć, nieścisłości i luk w prawie stanowionym,
które muszą być następnie poddane korektom. Problem polega na tym,
iż szybkość zmian, wprowadzanych za pomocą aktów prawa Unii Euro-
pejskiej, które regulują EU ETS, uniemożliwia stworzenie takiej logicz-
nej, stabilnej całości. Ponadto sporo problemów przysparza prawodawcy
unijnemu powiązanie EU ETS z systemem międzynarodowym w ramach
Protokołu z Kioto. Unia Europejska najpierw niezwykle mocno powiąza-
ła prawo unijne z prawem międzynarodowym, przyjmując w tym zakresie
niezwykle otwartą postawę. Jednak kolejne modyikacje coraz bardziej
oddalają i odcinają EU ETS od koncepcji globalnej11. Jeżeli obrót pew-
ną wydzieloną pulą praw majątkowych jest obarczony dodatkowymi za-
sadami lub uniemożliwia się stosowanie niektórych wcześniej przyjętych
zasad właściwych dla całej puli, to faktycznie tworzy się nowy odrębny
system. Problem polega na tym, iż prawodawca Unii Europejskiej sam
nie był i być może nadal nie jest pewien czy chce się deinitywnie od-
dzielić od postanowień Protokołu z Kioto, czy też chce być powiązany
z systemem międzynarodowym. Rodzi się również pytanie o zakres i za-
sadność takiego powiązania w dniu dzisiejszym. Przy braku globalnych
11
Przysłowiowym gwozdziem do trumny wydaje się być rozłączenie jednostek Kioto od przy-
działów UE za pomocą art. 39 rozporządzenia Komisji 920/2010 z dnia 7 pazdziernika 2010 r.
w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów na mocy dyrektywy 2003/87/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady.
28
Wprowadzenie
ustaleń w sprawie zobowiązań redukcyjnych po 2012 r. EU ETS stanie się
typowym regionalnym instrumentem, którego celem będzie rozwiązywa-
nie problemu globalnego. Przy braku podobnych instrumentów w innych
regionach świata taki unijny instrument jest skazany na porażkę w zakre-
sie globalnego efektu. Pozytywny oddzwięk w omawianym zakresie mają
dwa fakty na poziomie międzynarodowym. Po pierwsze należy zauważyć
duże zainteresowanie systemami ograniczeń emisyjnych, które miałyby
funkcjonować w ramach porozumień regionalnych. Po drugie wynik koń-
cowy Konferencji Stron do ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych
w sprawie zmian klimatu w Durbanie (COP17/CMP7 United Nations Cli-
mate Change Conference 2011 Durban, South Africa, COP 17) wskazu-
je, iż państwa będą kontynuowały proces redukcji emisji w ramach glo-
balnego porozumienia. Aczkolwiek będzie miał on najprawdopodobniej
nieco inny charakter aniżeli liberalna konstrukcja amerykańska przyjęta
w Protokole z Kioto. Być może będzie to koncepcja chińska.
Pokłosiem wspomnianych zagadnień są postanowienia polskiej usta-
wy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emi-
sji gazów cieplarnianych oraz trudności związane z jej stosowaniem.
Wspomniany akt wprowadził istotne zmiany w stosunku do poprzednio
obowiązujących przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu
uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych
substancji. Większość modyikacji została podyktowana potrzebą usu-
nięcia wątpliwości, które powstawały na tle poprzednio obowiązującej
ustawy oraz potrzebą dostosowania się do wymagań zmienionego pra-
wa Unii Europejskiej.
W przypadku releksji nad ustawą o systemie handlu uprawnieniami do
emisji gazów cieplarnianych kluczowe znaczenie ma odpowiedz na pytanie,
czy polski prawodawca tworzy odrębny system, który jest powiązany z inny-
mi systemami handlu państw członkowskich Unii Europejskiej. Oznacza-
łoby to, iż system krajowy jest odrębną, samodzielną całością w stosunku
np. do EU ETS. W takim przypadku EU ETS miałby charakter wyłącz-
nie regulacji łączącej systemy handlu państw członkowskich. W takiej sy-
tuacji krajowy prawodawca posiadałby potężny zakres niezależności od
regulacji Unii Europejskiej. Druga możliwość sprowadza się do tego, iż
w ustawie wyłącznie uregulowano zagadnienia, które pozostają w gestii
29
Wprowadzenie
państwa członkowskiego. W rezultacie zakres swobody prawodawcy kra-
jowego w tej materii byłby niewielki. Polski aspekt stanowiłby jedynie ele-
ment systemu handlu wspólnotowego (UE), czyli EU ETS. Prawodawca
polski nie odpowiada na postawione pytanie wprost. Również brak unor-
mowania kwestii handlu przy pomocy aktu rangi rozporządzenia unijnego
przemawiałby za tym, iż regulacja unijna ma na celu nie ujednolicenie, lecz
zbliżenie postanowień prawa państw członkowskich na tyle, aby możliwe
było powstanie wspólnego rynku wewnętrznego na jednostki emisyjne.
Wykorzystanie dyrektywy nie jest zasadne w tym przypadku, nawet jeże-
li podkreśla się szczególny charakter dyrektyw środowiskowych. Warto
pamiętać iż dyrektywa 2003/87/WE tworząca EU ETS, ma nie tylko cha-
rakter środowiskowy, lecz również rynkowy i inansowy. Inicjatywa Komi-
sji, spolegliwość państw członkowskich oraz praktyka wskazują, iż mamy
do czynienia z jednym systemem EU ETS. Wpływa to w sposób istotny
na wykładnię polskiego prawa i stosunek postanowień ustawy do posta-
nowień dyrektywy 2003/87/WE oraz aktów z nią powiązanych. Stosunek
ten będzie znacznie bardziej podrzędny, aniżeli wskazywałaby na to ranga
aktu UE. Zatem polska regulacja jest częścią EU ETS. W konsekwencji,
polski prawodawca, najprawdopodobniej, nie ma ambicji tworzenia syste-
mu od podstaw. Jest to niemożliwe ze względu na przedmiot unormowań
oraz cel, któremu ma służyć handel uprawnieniami do emisji. Najwłaściw-
sze jest stanowisko, iż polski prawodawca odnosi się tylko do komponentu
EU ETS, wydzielonego ze względu na aspekt krajowy.
Uzależnienie handlu uprawnieniami do emisji od stosunków, które
zachodzą w wymiarze pionowym pomiędzy prawem międzynarodowym,
prawem Unii Europejskiej oraz prawem krajowym, wpływa znacząco
na podmioty objęte systemem. Nie można zapominać, iż omawiana in-
stytucja prawa jest zarazem częścią innego systemu o wymiarze krajo-
wym systemu zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i substan-
cji. Wprowadza to szereg komplikacji. Z chwilą, kiedy nałoży się na to
jeszcze powiązanie z dotychczasowym krajowym dorobkiem prawnym
i umiejscowi w krajowym systemie prawa, otrzymuje się dosyć złożoną
i mało przejrzystą całość. Z pewnością, zarówno na poziomie krajowym,
jak i na poziomie unijnym, omawianą instytucję prawa można zaklasyi-
kować do gospodarczego prawa środowiska.
30
Wprowadzenie
Nieporozumieniem jest zakres ustawy. Wynika on w dużej mierze
z trybu prac nad projektem ustawy. Projekt miał usunąć pewne niezgod-
ności z dyrektywą, dostosować prawo polskie do nowelizacji dyrektywy,
dotyczących II okresu rozliczeniowego Unii Europejskiej oraz uspraw-
nić obrót uprawnieniami. Takie były jego założenia w 2008 i w 2009 r.
Niestety, następnie projekt nie był rozpatrywany przez dłuższy okres.
W 2011 r. okazało się, iż za pomocą ustawy chce się zrealizować zarówno
zadania przewidziane dla II okresu rozliczeniowego, jak i zadania zwią-
zane z transpozycją pakietu klimatyczno-energetycznego, w szczególno-
ści dyrektywą 2009/29/WE i jej postanowieniami dotyczącymi III okresu
rozliczeniowego UE. Skorzystano z projektu, który był przedmiotem prac
i uzgodnień międzyresortowych na przełomie 2008 i 2009 r. W szybko
zmieniającym się otoczeniu systemu handlu takiego zabiegu nie można
ocenić pozytywnie. Brak kompatybilności poprzedniej ustawy o handlu
w zakresie systemu wspólnotowego i systemu krajowego zastąpiono wy-
mieszaniem w ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji ga-
zów cieplarnianych postanowień dotyczących II okresu rozliczeniowego
z postanowieniami dotyczącymi III okresu rozliczeniowego. Powoduje
to i będzie powodowało nieczytelność pewnych postanowień oraz trud-
ności w określeniu ścieżek dla poszczególnych okresów rozliczeniowych.
Ponadto powoduje, iż ustawa w chwili uchwalania miała już w znaczącej
części niezwykle krótkotrwały, a czasami wprost historyczny wymiar.
Oznacza to, iż niezbędna jest szybka nowelizacja ustawy. Rozwiązaniem
może być również przygotowanie nowej ustawy. Jednak, zważywszy na do-
tychczasowe doświadczenie krajowe przy pracach nad prawem zarządzania
emisjami, w tym handlu, można powątpiewać by proces wejścia w życie no-
wej ustawy o odpowiedniej jakości zakończył się w ciągu najbliższych dwóch,
trzech lat. Tym bardziej mało realna jest zmiana polskiego stanu prawnego
przed końcem II okresu rozliczeniowego. Ustawa o systemie handlu upraw-
nieniami do emisji gazów cieplarnianych, mając charakter normatywny, za-
razem jest i będzie poddawana kształtowaniu przez otaczające ją czynniki
prawne i pozaprawne. Potrzeby praktyczne powodują i będą powodowały,
iż podstawowe znaczenie ma i będzie miała, czasami niezwykle nowatorska,
wykładnia aktualnie obowiązującej ustawy. Przypadek stosowania regulacji
dotyczącej handlu uprawnieniami do emisji wskazuje, na odejście od zasad
31
Wprowadzenie
systemu prawa kontynentalnego w kierunku systemu mieszanego. Przy tak
skomplikowanym instrumencie prawnym, jak omawiany, ustawa czasami nie
wytrzymuje i nie będzie wytrzymywała zderzenia z wymaganiami unij-
nymi, postanowieniami innych aktów prawa krajowego oraz rzeczywistym
stanem rzeczy. Jej ramowość widoczna w II okresie rozliczeniowym, pogłębi
się znacząco w III okresie rozliczeniowym. Skutkiem tego rodzi się potrzeba
wzmocnienia roli organów w zakresie twórczej wykładni prawa. Niezbęd-
ne jest wzmocnienie społeczeństwa obywatelskiego oraz bliska współpraca
administracji z podmiotami objętymi reglamentacją w zakresie stosowania
i egzekucji postanowień prawa. Priorytetem jest rozbudowa wiedzy na temat
postanowień regulacji oraz efektów jej stosowania. Wykorzystanie dobrych
praktyk ma newralgiczne znaczenie.
Istotnym kluczem do omawianej problematyki jest siatka leksykalna.
Różnice w stosowanych terminach są widoczne zwłaszcza pomiędzy pra-
wem Unii Europejskiej oraz prawem polskim. Sztandarowym przykładem
jest określenie przedmiotu obrotu. W dyrektywie terminem zasadniczo
stosowanym jest przydział . W treści ustawy prawodawca krajowy posłu-
guje się pojęciem uprawnienia do emisji. Jeszcze innym przykładem jest
sposób określenia podmiotów objętych systemem. Prawodawca unijny sto-
suje termin operator . Jego odpowiednikiem w ustawie o systemie handlu
uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest prowadzący instalację .
Z pewnością rozdzwięk pomiędzy siatką pojęciową aktu polskiego i aktów
unijnych jest konsekwencją ogólnych trudności odnoszących się do reguł
tłumaczeń aktów unijnych i zasad transpozycji prawa unijnego o odpowied-
niej jakości12. Wpływ słabej terminologicznej kompatybilności prawa pol-
skiego z prawem Unii Europejskiej jest wielkim mankamentem z punktu
widzenia polskiego uczestnika systemu handlu uprawnieniami do emisji.
Ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplar-
nianych jest konsekwencją postanowień Protokołu z Kioto i stanowi jego
częściowe wdrożenie. W znacznie pełniejszym zakresie, ze znacznie bar-
dziej widocznymi relacjami, ustawa stanowi transpozycję regulacji Unii
Europejskiej. Nakładające się postanowienia różnych reżimów są zwią-
12
Szerzej: C. Mik, Metodologia implementacji europejskiego prawa wspólnotowego w krajowych
porządkach prawnych (w:) Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach praw-
nych, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 29, czy L. Kr�mer, EC Environmental Law, London 2003, s. 373 i n.
32
Wprowadzenie
zane z tworzeniem się prawa globalnego sektorowego. Krajowy charakter
komentowanej ustawy jest zbudowany na tle doświadczeń z funkcjonowa-
nia przepisów ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza ga-
zów cieplarnianych i innych substancji. Niesprzyjający wpływ zbyt wielu
bodzców oraz zbieg wielu niekorzystnych przyczyn spowodowały, iż ko-
mentowana ustawa jest aktem mało czytelnym i trudnym do przyswojenia.
Poniższa releksja, przy całej estymie, jaką autor darzy koncepcję wprowa-
dzania instrumentów rynkowych w zarządzaniu środowiskiem, nie pozwa-
la na pozbycie się krytycznego stosunku do omawianych przepisów prawa.
Warto też wprowadzić założenie, iż analiza ma ukazać regulację praw-
ną, niezwykle atrakcyjnego instrumentu zarządzania zasobami opartego
na siłach rynkowych. Atrakcyjnego społecznie, środowiskowo i gospodar-
czo. Wdrażanie zasady zrównoważonego rozwoju nie jest możliwe, bez sy-
stematycznego porządkowania zagadnień na potrzeby praktyki. Na styku
działalności gospodarczej i racjonalnego gospodarowania zasobami bez-
względnie pojawia się miejsce dla instrumentów opartych na rynku. To im
najprawdopodobniej zostanie powierzona istotna rola w łączeniu przeciw-
stawnych, do niedawna, wartości rozwoju gospodarczego i bezpieczeństwa
środowiskowego. Jest to uzasadnione zwłaszcza w przypadku wspólnych,
wymiennych, globalnych zasobów, takich jak powietrze. Symbioza celu
środowiskowego z efektywnością ekonomiczną jest punktem wyjścia dla
dalszego rozwoju społeczeństwa. Z pewnością wyłaniająca się instytucja
prawa w postaci handlu uprawnieniami do emisji należy do przyszłości.
W tym kontekście można wyrazić przekonanie, iż postanowienia rozwa-
żanej ustawy są prekursorem prawem przyszłości .
Charakter instytucji prawa w postaci handlu uprawnieniami do emisji
uzasadnia treść rozważań kierowanych do Czytelnika. Niniejszy komen-
tarz ma na celu nie tylko analizę przepisów prawa krajowego, ale również
ukazanie ich, w kontekście unormowań prawa Unii Europejskiej. Tam,
gdzie jest to niezbędne, następuje również sięgnięcie do postanowień pra-
wa międzynarodowego. Jak można zauważyć instytucja prawna w posta-
ci systemu handlu uprawnieniami do emisji jest instrumentem prawnym
wielowątkowym. Przez wzgląd na cel i zakres komentarza wiele z tych
wątków pominięto. Poruszanie się po gąszczu przepisów polskich, unij-
nych i międzynarodowych nie jest zadaniem łatwym. Celem niniejszej
33
Wprowadzenie
publikacji jest to zadanie uprościć i wskazać pewne powiązania, konse-
kwencje oraz zaproponować pewne rozstrzygnięcia.
Analiza aspektu prawnego jest niezmiernie ważna, ponieważ włącze-
nie koncepcji ograniczoności zasobów i myśli ekonomicznej do porządku
prawnego skutkuje szeregiem konsekwencji. Pod wpływem kultury praw-
nej system handlu uprawnieniami ewoluuje i przybiera nowy kształt, któ-
ry się nie śnił, ani ilozofom, ani ekonomistom. Stąd należy kategorycznie
stwierdzić, iż ekonomiczny instrument racjonalizacji korzystania z zaso-
bów w postaci handlu emisjami, tylko częściowo pokrywa się z instytucją
prawa w postaci handlu uprawnieniami do emisji. Po uznaniu oczywistych
faktów o rzeczywistej ograniczoności zasobów ziemskich, dostarczonych
przez nauki o Ziemi, po stworzeniu racjonalnego mechanizmu zarządza-
nia i korzystania z tychże zasobów przez naukę ekonomii, przyszedł czas
na uporządkowanie w postaci rozwiązań prawnych. Wspólnym rezultatem
jest instytucja prawa w postaci systemu handlu uprawnieniami do emisji.
Analizowany wytwór kultury staje w obronie realnego zasobu środowi-
ska. Ochrona powietrza i klimatu odbywa się przy pomocy próby podzia-
łu zasobów. Podział ten odbywa się nie na drodze zbrojnego konliktu,
tak charakterystycznego dla historii rozwoju ludzkości13, lecz następuje
poprzez pokojowe rozwiązania, w celu zagwarantowania praw człowieka
na rzecz obecnego i przyszłych pokoleń.
Podstawową jednostką przeprowadzonej analizy są ustępy, czemu
dano wyraz w treści niniejszego komentarza.
(Napisane w Durbanie, 2011, zebrane w Warszawie, 2012)
Leszek Karski
UKSW
13
Zwłaszcza, iż prowadzenie konliktów niszczy wszelkie zasoby. Niezbędne jest odnalezienie
zasad wspólnego życia oraz zajęcie się precedensami współistnienia tak Suzanne Bastyd na se-
sji naukowej poświęconej zagadnieniu bezpieczeństwa zbiorowego w Europie, 3 6 kwietnia 1955 r.,
Warszawa, za K. Równy, Interdyscyplinarne podejście do pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego
u zarania Instytutu Nauk Prawnych PAN (w:) Prawo XXI w., red. W. Czapliński, Warszawa 2006, s. 697.
34
Wprowadzenie
Ustawa
z dnia 28 kwietnia 2011 r.
o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych1, 2
(Dz. U. Nr 122, poz. 695)
1
Niniejsza ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw:
1) dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 pazdziernika 2003 r. usta-
nawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmie-
niającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, s. 32; Dz. Urz. UE Polskie
wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, s. 631);
2) dyrektywy 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 pazdziernika 2004 r. zmie-
niającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cie-
plarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto
(Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, s. 18);
3) dyrektywy 2008/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. zmie-
niającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu
przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 8 z 13.01.2009, s. 3);
4) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniają-
cej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu
uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, s. 63).
Ustawa wykonuje następujące decyzje:
1) decyzję nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. dotyczącą
mechanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz wykonania Pro-
tokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 49 z 19.02.2004, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne,
rozdz. 15, t. 8, s. 57);
35
2) decyzję Komisji nr 2005/166/WE z dnia 10 lutego 2005 r. ustanawiającą zasady wykonania decy-
zji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 280/2004/WE dotyczącej mechanizmu monitorowania
emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie i wykonania Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 55
z 01.03.2005, s. 57);
3) decyzję Komisji nr 2006/780/WE z dnia 13 listopada 2006 r. w sprawie zapobiegania podwój-
nemu liczeniu redukcji emisji gazów cieplarnianych w ramach wspólnotowego systemu han-
dlu uprawnieniami do emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady w przypadku projektów realizowanych w ramach protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 316
z 16.11.2006, s. 12);
4) decyzję Komisji nr 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiającą wytyczne dotyczące
monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrek-
tywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 229 z 31.08.2007, s. 1,
z pózn. zm.);
5) decyzję Komisji nr 2009/450/WE z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowej interpretacji
rodzajów działalności lotniczej wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE Parla-
mentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 149 z 12.06.2009, s. 69).
W zakresie swojej regulacji ustawa umożliwia wykonanie:
1) rozporządzenia Komisji (WE) nr 2216/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie standary-
zowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87/WE Parla-
mentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
(Dz. Urz. UE L 386 z 29.12.2004, s. 1, z pózn. zm.);
2) rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 z dnia 7 pazdziernika 2010 r. w sprawie standaryzo-
wanego i zabezpieczonego systemu rejestrów na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Eu-
ropejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz.
UE L 270 z 14.10.2010, s. 1);
3) rozporządzenia Komisji (WE) nr 994/2008 z dnia 8 pazdziernika 2008 r. w sprawie znorma-
lizowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parla-
mentu Europejskiego i Rady oraz decyzją nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
(Dz. Urz. UE L 271 z 11.10.2008, s. 3);
4) rozporządzenia Komisji (WE) nr 748/2009 z dnia 5 sierpnia 2009 r. w sprawie wykazu opera-
torów statków powietrznych, którzy wykonywali działalność lotniczą wymienioną w załączniku
I do dyrektywy 2003/87/WE poczynając od dnia 1 stycznia 2006 r. ze wskazaniem administru-
jącego państwa członkowskiego dla każdego operatora statków powietrznych (Dz. Urz. UE L
219 z 22.08.2009, s. 1, z pózn. zm.);
5) rozporządzenia Komisji (UE) nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie harmono-
gramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień
do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami do emisji gazów cieplarnianych we Wspól-
nocie (Dz. Urz. UE L 302 z 18.11.2010, s. 1).
2
Niniejszą ustawą zmienia się ustawy: ustawę z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Śro-
dowiska, ustawę z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skar-
bowi Państwa, ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawę z dnia 3 paz-
dziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawę z dnia 17 lipca
2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1
Rozdział 1
PRZEPISY OGÓLNE
Przedmiotem regulacji w pierwszym rozdziale są zagadnienia wprowa-
dzające do systemu handlu uprawnieniami do emisji. Prawodawca odniósł
się do: zakresu przedmiotowego ustawy, ram przedmiotowych i podmioto-
wych systemu oraz jego okresów rozliczeniowych, adresatów postanowień
ustawy, deinicji podstawowych terminów oraz właściwości ministra. Uwa-
gę zwraca fakt, iż system obejmuje aktywność w postaci emisji.
Art. 1. [Zakres przedmiotowy ustawy]
1. Ustawa określa zasady funkcjonowania systemu handlu upraw-
nieniami do emisji gazów cieplarnianych.
2. System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych,
zwany dalej systemem , obejmuje emisję gazów cieplarnianych z:
1) instalacji:
a) w której jest prowadzona działalność powodująca ich emisję,
b) która spełnia wartości progowe odniesione do zdolności produk-
cyjnych
zwanej dalej instalacją objętą systemem ;
2) operacji lotniczej.
3. Emisja gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem dotyczy:
1) od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. dwutlenku wę-
gla (CO2);
37
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne
2) od dnia 1 stycznia 2013 r.:
a) dwutlenku węgla (CO2),
b) podtlenku azotu (N2O),
c) perfluorowęglowodorów (PFCs).
4. Emisja gazów cieplarnianych z operacji lotniczej dotyczy od dnia
1 stycznia 2012 r. dwutlenku węgla (CO2).
5. Załącznik do ustawy określa:
1) rodzaje instalacji objętych systemem i wartości progowe odniesione
do zdolności produkcyjnych tych instalacji oraz rodzaje działalności
prowadzonych w instalacjach objętych systemem, w okresie rozlicze-
niowym 2008 2012;
2) rodzaje instalacji objętych systemem lub rodzaje działalności pro-
wadzonych w instalacjach objętych systemem, w okresie rozlicze-
niowym rozpoczynającym się od 1 stycznia 2013 r., a także wartości
progowe odniesione do zdolności produkcyjnych tych instalacji lub
działalności i gazy cieplarniane przyporządkowane danej instalacji
lub działalności;
3) współczynniki ocieplenia dotyczące poszczególnych gazów cieplar-
nianych.
1a. W art. 1 ust. 1 u.h.u.e.g. przyjęto założenie, w ramach którego
mieści się treść ustawy. Przepis ten nie posiada charakteru merytorycz-
nego, a jedynie informuje o myśli przewodniej ustawy (podobnie jest
w przypadku art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony
środowiska; tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z pózn. zm.14).
Na pierwszym miejscu usytuowano zagadnienie zasad, które stanowią
podstawę funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji ga-
zów cieplarnianych. W polskim systemie prawa zasady stanowią rodzaj
wytycznych, które ukierunkowują wykładnię. Mogą one również być trak-
towane jako podstawa i metody postępowania albo przepisy wyjęte przed
nawias15, zatem wspólne dla całości zagadnienia systemu handlu. Jednak
14
K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 19.
15
J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i administracyj-
nosądowe, Warszawa 2008, s. 30 i n.
38
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1
ich pojmowanie może być niezwykle różnorodne16. Zasady stabilizują
prawo i stanowią dla systemu prawa szkielet. Można w tym miejscu wy-
mienić chociażby zasadę legalności, zasadę niedziałania prawa wstecz.
Zasada prawa usprawnia tworzenie, stosowanie i interpretację prawa.
Zasadom prawa przyświeca upraszczanie treści reżimu prawnego17. Pra-
wodawca nie pokusił się o określenie listy zasad, które rządziłyby syste-
mem handlu uprawnieniami do emisji. Oznacza to, iż jego celem było
odniesienie się do materii systemu handlu przy użyciu jak najszerszego
możliwego ujęcia, czyli za pomocą odwołania się do zasad. W takim zna-
czeniu zasady należy rozumieć jako całość postanowień składających się
na konstrukcję systemu handlu uprawnieniami do emisji.
1b. Powyższy wniosek wiąże się z bardzo istotnym zastrzeżeniem. Pra-
wodawca krajowy ma ograniczone pole kompetencyjne do swobodnego
stanowienia zasad dotyczących funkcjonowania systemu handlu uprawnie-
niami do emisji. Zatem treść ustawy oddaje zakres kompetencyjny pań-
stwa polskiego, jako strony Protokołu z Kioto oraz jako państwa człon-
kowskiego Unii Europejskiej. Tylko w tych ramach prawodawca krajowy
może się poruszać. Prawodawca krajowy ma odnieść krajowe uwarunko-
wania do systemu UE. Nadanie zagadnieniom handlu uprawnieniami do
emisji rangi systemu oznacza, iż dążeniem prawodawcy jest odniesienie
się do uporządkowanego zbioru przepisów, które tworzą zorganizowaną
całość i które służą jednemu celowi18. Rolą prawodawcy krajowego nie
jest utworzenie samodzielnego systemu. Organizacja handlu jednostka-
mi poprzez postanowienia ustawy nie ma charakteru wyczerpującego.
Ze względu na globalną i regionalną istotę handlu prawodawcy krajowe-
mu pozostaje dookreślenie pewnych elementów, które są konsekwencją
prawa międzynarodowego oraz prawa UE (w większym zakresie prawa
Unii Europejskiej, aczkolwiek słusznie się podkreśla w piśmiennictwie, iż
Protokół z Kioto nie zezwala na dołączenie Polski do bubble klosza 15
państw członkowskich, które powinny się rozliczać oddzielnie19). Prawo-
16
A. Walaszek-Pyzioł, Prawne zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska, PiP 1982,
z. 9, s. 96 i n.
17
P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Aódz 2010, s. 208.
18
Nowy słownik języka polskiego, red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 980.
19
D. Pyć, Jakość powietrza (w:) Ochrona środowiska, red. Z. Brodecki, Warszawa 2005, s. 374.
39
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne
dawca krajowy utracił możliwość dowolnego tworzenia materii ustawowej
w tym zakresie. Zatem prawodawca krajowy odnosi się do systemu, a nie
go tworzy. Na brak samodzielności prawodawcy w tym zakresie wskazu-
je pominięcie odniesienia się do celu ustawy. W art. 1 u.h.u.e.p. wskaza-
no cel unormowania. Było nim ograniczenie emisji w sposób opłacalny
i ekonomicznie efektywny. Wydaje się, że pomimo tego, iż prawodawca
nie wskazał w nowej ustawie powyższego celu, to cel nowej ustawy o han-
dlu pozostaje ten sam20. Szczegółowym celem jest redukcja emisji w spo-
sób jak najbardziej opłacalny, czyli za pomocą mechanizmów rynkowych.
O ile do niedawna wspominano, iż rynek może być ograniczany przez wy-
mogi ochrony środowiska, to instrumenty rynkowe, typu system handlu
uprawnieniami do emisji, pokazują, iż na bazie ochrony środowiska moż-
na budować rynki i zazieleniać gospodarkę . Jak zauważono w doktry-
nie Polska charakteryzuje się stosunkowo szerokim zakresem zastosowa-
nia instrumentów ekonomicznych i rynkowych w ochronie środowiska21.
1c. Fundamentalną wytyczną, która przyświeca wprowadzeniu oma-
wianego instrumentu rynkowego, jest dążenie do zrównoważonego roz-
woju22. Zrównoważony rozwój jest uznawany za jedną z podstawowych
koncepcji współczesnego prawa ochrony środowiska23. Zarazem należy
podkreślić, iż prawo ochrony środowiska nie dysponuje zasadą zrów-
noważonego rozwoju na wyłączność. Aspekt gospodarczy i społeczny
skutkuje implikacjami w odpowiednich gałęziach prawa. W literaturze
przedmiotu podkreśla się, iż zrównoważony rozwój należy rozumieć jako
20
W uzasadnieniu do projektu ustawy (http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/3887,
dostęp na dzień 10 czerwca 2011 r.) uznano, iż: Celem projektu ustawy jest osiągnięcie jedno-
znacznej interpretacji przepisów poprzez ich doprecyzowanie . Ponadto dodano cel w postaci im-
plementacji prawa UE. Jest to cel formalny, który nie odnosi się do celu merytorycznego regulacji.
21
M. Rudnicki, Prawnoinansowe aspekty zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego
związanych z ochroną środowiska, Lublin 2005, s. 46.
22
Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009, s. 23 i n.; M.M. Kenig-
-Witkowska, Prawnomiędzynarodowa koncepcja sustainable development z perspektywy prac Sto-
warzyszenia Prawa Międzynarodowego (w:) Prawo międzynarodowe. Księga pamiątkowa prof. Renaty
Szafarz, red. J. Menkes, Warszawa 2007, s. 258 i n.; K. Kępka, Zasada zrównoważonego rozwoju i jej
rola w międzynarodowej ochronie klimatu, Administracja Publiczna Studia krajowe i międzynarodo-
we 2009, nr 2, s. 7 i n.
23
A. Przyborowska-Klimczak, Ochrona przyrody. Studium prawnomiędzynarodowe, Lublin 2004,
s. 154 i n.
40
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1
proces, w którym uczestniczy szeroki krąg podmiotów, poczynając od
władz, poprzez przedsiębiorców, a na konsumentach kończąc24. W przy-
padku systemu zakres dążenia przekracza nie tylko poziom krajowy,
lecz również regionalny, dlatego też trudno jest usytuować go, zarówno
w krajowych, jak i regionalnych ramach. Zarazem warto pamiętać, iż
podstawowym celem, na który ma się złożyć efekt omawianego instru-
mentu, jest bezpieczeństwo ekologiczne, a także bezpieczeństwo ener-
getyczne25. Bezpieczeństwo klimatyczne w dużej mierze się przenika ze
wspominanymi obszarami bezpieczeństwa. Zarazem warto pamiętać, iż
system służy nie tylko ochronie klimatu, lecz również stanowi jeden z in-
strumentów ochrony powietrza26. Omawiany instrument wiąże się ściśle
z zasadą integracji celów polityki ekologicznej z polityką energetyczną27
w prawie unijnym i krajowym. Integracja ta ma doprowadzić do transfor-
macji w kierunku gospodarki niskoemisyjnej28. Analizowana instytucja
prawa narzuca podmiotowi korzystającemu ze środowiska inansową od-
powiedzialność za ingerencję w środowisko. Jest ona oparta na zasadzie
zanieczyszczający płaci 29 oraz na zasadzie ostrożności30.
1d. Treść ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cie-
plarnianych jest poświęcona instytucji prawnej handlu uprawnieniami do
emisji. Taki dobór słów na określenie regulowanej materii odbiega istotnie
od znaczenia przyjętego w ogólnym języku. Treść ustawy dotyczy podziału
gospodarczego korzystania z jednego z zasobów środowiska, czyli powietrza
w pewnym wybranym obszarze, a mianowicie emisji gazów cieplarnianych.
24
J. Ciechanowicz-McLean, Ochrona środowiska& , s. 42.
25
M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w UE, Warszawa 2010, 48 i n.,
oraz 187 i n.
26
Na temat prawnych instrumentów ochrony powietrza G. Dobrowolski, Ochrona powietrza.
Zagadnienia administracyjnoprawne, Kraków 2000, s. 22 i n.
27
G. Grabowska, Europejskie prawo środowiska, Warszawa 2001, s. 174.
28
C. Banet, The Use of Market Based Instruments in the Transition from a Carbon Based Eco-
nomy (w:) Beyond the Carbon Economy: Energy Law in Transition, red. D. Zillman, C. Redgwell,
Y. Omorogbe, L.K. Barrera-Hern�ndez, Oxford 2008, s. 207 i n.
29
J. Ciechanowicz-McLean, Handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, GSP 2005,
t. 14, s. 710 711.
30
M.M. Kenig-Witkowska, Zasada ostrożności w prawie środowiska Unii Europejskiej (w:)
Współczesne wyzwania europejskiej przestrzeni prawnej. Księga pamiątkowa dla uczczenia 70. urodzin
Profesora Eugeniusza Piontka, red. A. Aazawski, R. Ostrihansky, Kraków 2005, s. 455 476.
41
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne
Prawodawca krajowy zezwala podmiotom krajowym na wejście na rynek,
który został wykreowany przez prawodawcę międzynarodowego w Proto-
kole z Kioto oraz który został dookreślony przez prawodawcę unijnego.
Rolą prawodawcy krajowego jest zagospodarowanie przydzielonej Polsce
kwoty. Niemniej warto zauważyć, iż na system obok sfery uprawnień, skła-
da się również sfera obowiązków. Stąd nazwa systemu powoduje znaczące
trudności w kontekście siatki leksykalnej języka ogólnego. Znamienne jest,
iż zwykle pojmowanie systemu kojarzy się najczęściej wyłącznie z wiązką
uprawnień do emisji. Pochodzenie nazwy jest związane z podkreśleniem
tego, iż za pomocą publicznej interwencji kreuje się rynek uprawnień. Jed-
nocześnie nie powoduje to rezygnacji z ciężarów publicznych.
1e. Prawodawca krajowy normuje zachowania, które mają służyć
bezpieczeństwu obrotu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
Gwarancja bezpieczeństwa obrotu jest niezmiernie ważna w kontekście
zapewnienia ochrony inwestorów31. Jednak szczegółowe reguły handlu,
w znaczeniu obrotu pomiędzy podmiotami, są pozostawione zasadniczo
poza materią ustawową (wyjątkiem jest art. 10). Prawodawcę interesują
takie kwestie jak: podział, umorzenie, transfer oraz przejrzystość, wia-
rygodność i bezpieczeństwo systemu, którego głównym celem jest ogra-
niczenie emisji. Obrót uprawnieniami ma charakter wtórny. Instytucja
handlu uprawnieniami do emisji to nie tylko prerogatywa do emisji i ry-
nek. Instytucja ta zawiera nie tylko wiązkę uprawnień, lecz przede wszyst-
kim wiąże się z zestawem obowiązków.
1f. Wymaga podkreślenia, iż system handlu uprawnieniami do emi-
sji gazów cieplarnianych stanowi element systemu zarządzania emisja-
mi zgodnie z art. 13 ust. 2 u.s.z.e.32 Stąd wiele instytucji prawnych usta-
wy jest dzielonych z u.s.z.e. Siatka leksykalna ustawy stanowi przykład
połączenia języka technicznego z językiem ekonomicznym oraz dorob-
kiem prawnym.
31
T. Jedwabny, Ochrona prawna inwestora& , s. 31 i n.
32
W skład systemu zarządzania wchodzą: 1) krajowy system; 2) system bilansowania i rozlicza-
nia wielkości emisji dwutlenku siarki (SO2) i tlenków azotu (NOX) dla dużych zródeł spalania, okre-
ślony w przepisach o systemie bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (SO2)
i tlenków azotu (NOX) dla dużych zródeł spalania; 3) wspólnotowy system handlu uprawnieniami
do emisji gazów cieplarnianych, określony w przepisach o wspólnotowym systemie handlu upraw-
nieniami do emisji gazów cieplarnianych; 4) obrót i zarządzanie jednostkami Kioto.
42
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1
2a. W art. 1 ust. 2 u.h.u.e.g. prawodawca określił zakres przedmio-
towy regulacji ustawowej. Katalog przypadków, do których znajduje za-
stosowanie ustawa, ma charakter zamknięty. Warto podkreślić, iż w tej
jednostce redakcyjnej system został określony poprzez zakres przed-
miotowy i brak jest w niej bezpośredniego odniesienia się do zakresu
podmiotowego. Dopiero z zakresu przedmiotowego wynika zakres pod-
miotowy określony w art. 2 ust. 1 u.h.u.e.g.
2b. System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
obejmuje emisję gazów cieplarnianych z określonych instalacji oraz
z operacji lotniczej. W tym miejscu został ukazany podstawowy przed-
miot troski, który legł u podstaw regulacji systemu. Podstawowym punk-
tem odniesienia jest emisja, a nie obrót uprawnieniami do emisji. Aby
można było włączyć daną emisję z instalacji do systemu, muszą zachodzić
łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, stan faktyczny musi wskazywać na
to, iż w instalacji jest prowadzona działalność, której skutkiem jest emi-
sja określonego gazu. Po drugie, instalacja, w której następuje emisja,
musi spełniać wartości progowe odniesione do zdolności produkcyjnych.
Wartości progowe odniesione do zdolności produkcyjnych są określone
w załączniku do ustawy. W przypadku, kiedy są spełnione wspomniane
przesłanki, instalacja zyskuje miano instalacji objętej systemem. Kon-
strukcja przepisu jest dosyć zaskakująca. Ponieważ najpierw prawodaw-
ca uznaje, iż centralne znaczenie posiada emisja gazów cieplarnianych
i to ona jest obejmowana systemem, jednak pózniej odwołuje się do in-
stalacji objętej systemem. Z załącznika A do Protokołu z Kioto wynika,
iż podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu przedmiotowego bę-
dzie posiadało połączenie rodzaju działalności objętej systemem w od-
powiednim zakresie oraz rodzaju emisji objętej systemem.
2c. System UE jest tylko częścią zakresową systemu międzynaro-
dowego, wynikającego z Protokołu z Kioto i to tylko w II okresie roz-
liczeniowym. Dlatego też w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE
wprowadzono obok odniesienia do rodzajów działalności, odniesienie
do instalacji, aby zracjonalizować oraz ograniczyć zakres systemu UE
w stosunku do systemu międzynarodowego. Zasadnie uznano, iż tak
skomplikowany instrument, jak unijny system handlu, może być skiero-
wany tylko do określonego kręgu podmiotów, prowadzących instalację
43
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne
i posiadających przygotowanie organizacyjne odpowiednie do wyma-
gań stawianych w dyrektywie. Jest to odzwierciedlone w załączniku do
ustawy. Doświadczenia związane z obowiązywaniem ustawy z 2004 r.
o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych
i innych substancji wskazują, iż włączenie zbyt małych podmiotów do
systemu powoduje szereg komplikacji. Granice systemu można ująć za
pomocą różnych kryteriów: rodzaju emisji, rodzaju działalności, rodzaju
instalacji. Tylko ten element, który jest wspólny dla odpowiedniego ro-
dzaju emisji, rodzaju działalności oraz rodzaju instalacji może być uzna-
ny za część sytemu handlu. W konsekwencji, przykładowo, do systemu
ujętego przez prawodawcę krajowego w ustawie nie będzie się zaliczało
działalności związanej z gospodarką gruntami, w wyniku której nastę-
puje emisja gazów cieplarnianych albo instalacji spalania zaliczanej do
działalności energetycznej o nominalnej mocy cieplnej poniżej 20 MW.
2d. Drugim obszarem objętym przez system jest emisja gazów cieplar-
nianych z operacji lotniczej. Takim sformułowaniem w komentowanym
przepisie objęto całość aktywności lotniczej. Jest to zakres szerszy aniżeli
zakres przewidziany w kategorii lotnictwo w załączniku I do dyrektywy
2003/87/WE (wprowadzony dyrektywą 2008/101/WE). W tym przypadku
prawodawca krajowy poszerza krąg podmiotów, na których ciążą zobowią-
zania wynikające z systemu. Jest to nieuzasadnione, zwłaszcza iż w pew-
nych sytuacjach państwo polskie nie będzie miało realnej możliwości kon-
trolowania operatora statku powietrznego, który ani nie rozpoczyna, ani
nie kończy operacji lotniczej na terytorium państwa członkowskiego UE.
Ponadto nie ma uzasadnienia, dla którego miano by obciążać regulacją
dodatkowe podmioty ponad te ujęte przez prawodawcę unijnego. W art. 1
ust. 2 u.h.u.e.g. wskazano obszar, który jest objęty systemem. Warto jednak
pamiętać, iż w słowniczku prawodawca określił jakie znaczenie należy na-
dać terminowi operacja lotnicza. Zgodnie z art. 3 pkt 8 u.h.u.e.g. operację
lotniczą należy rozumieć jako lot statku powietrznego, który rozpoczyna
się lub kończy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Ponadto w art. 2 ust. 2 u.h.u.e.g. unormowano liczne wyjątki od zakreślo-
nej w komentowanym przepisie (art. 1 ust. 2 u.h.u.e.g.) materii.
3a. Międzynarodowy system handlu jednostkami emisyjnymi Kioto
dotyczy pięciu gazów. Wspólnotowy system handlu przydziałami, któ-
44
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1
ry jest oparty na jednostkach emisyjnych Kioto i który miał być ściśle
powiązany z Protokołem z Kioto, nie obejmuje wszystkich gazów obję-
tych międzynarodowym systemem handlu. Co więcej do końca II okresu
rozliczeniowego UE obejmuje wyłącznie CO2. Dopiero od dnia 1 stycz-
nia 2013 r. w kolejnych okresach rozliczeniowych, obok CO2 dodatkowo
system obejmuje: podtlenek azotu (N2O) oraz perluorowęglowodory
(PFCs). W konsekwencji emisja wspomnianych gazów cieplarnianych
z instalacji objętych systemem jest przedmiotem zainteresowania pra-
wodawcy w niniejszej ustawie.
3b. Prawodawca w załączniku C do ustawy o systemie handlu upraw-
nieniami do emisji gazów cieplarnianych określił współczynniki ocieple-
nia dla poszczególnych gazów. Nie do końca jest jednak jasne dlaczego
odniósł się również do współczynników gazów, które nie nie są objęte
EU ETS w II okresie rozliczeniowym i nie będą jeszcze objęte EU ETS
w III okresie rozliczeniowym.
4a. Idea włączenia emisji z lotnictwa do systemu handlu wynika z po-
stanowień Protokołu z Kioto. W myśl art. 2 ust. 2 Protokołu z Kioto stro-
ny wymienione w załączniku B Protokołu z Kioto33, dążą do ograniczenia
lub redukcji emisji gazów cieplarnianych nieobjętych Protokołem Mont-
realskim (Protokół Montrealski w sprawie substancji zubożających war-
stwę ozonową sporządzony dnia 16 września 1987 r., Dz. Urz. UE L 297
z 31.10.1988, s. 21 28; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 11,
t. 16, s. 219 227) z paliw stosowanych w transporcie lotniczym i morskim
poprzez współpracę w ramach, odpowiednio, Międzynarodowej Organi-
zacji Lotnictwa Cywilnego oraz Międzynarodowej Organizacji Morskiej.
Prawodawca unijny poprzez dyrektywę 2008/101/WE włączył do systemu
operacje lotnicze od dnia 1 stycznia 2012 r. Jednak prawodawca między-
narodowy nie ustanowił żadnych wiążących unormowań w tym zakresie.
4b. Włączenie lotnictwa do systemu międzynarodowego handlu jest
jak najbardziej uzasadnione środowiskowo. Dokonanie tego włączenia
33
Australia, Austria, Białoruś, Belgia, Bułgaria, Kanada, Czechosłowacja, Dania, Wspólnota
Europejska, Estonia, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Węgry, Islandia, Irlandia, Włochy, Japo-
nia, Aotwa, Litwa, Luksemburg, Holandia, Nowa Zelandia, Norwegia, Polska, Portugalia, Rumu-
nia, Federacja Rosyjska, Hiszpania, Szwecja, Szwajcaria, Turcja, Ukraina, Zjednoczone Królestwo
Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, Stany Zjednoczone Ameryki.
45
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne
leży w gestii wszystkich stron do Protokołu z Kioto. Dopiero po włącze-
niu emisji z transportu lotniczego i morskiego do międzynarodowego
handlu jednostkami emisyjnymi, powinno się podjąć odpowiednie kro-
ki na poziomie regionalnym (UE), czy krajowym. Włączenie lotnictwa
do EU ETS od 2012 r. jest potężnym błędem legislacyjnym prawodawcy
unijnego. Nie wziął on pod uwagę otaczającej rzeczywistości polityczno-
-gospodarczej oraz międzynarodowego porządku prawnego. Abstrahu-
jąc od względów gospodarczych i politycznych o charakterze międzyna-
rodowym, należy mieć na względzie aspekt konkluzji politycznych UE
oraz postanowień i zasad prawa. Nasuwa się szereg uwag. Włączenie
lotnictwa w trakcie trwania II okresu rozliczeniowego jest naruszeniem
stabilności systemu handlu oraz pewności porządku prawnego. Komi-
sja daleko odeszła od swojego pierwotnego stanowiska reprezentowane-
go w sprawie Niemcy v. Komisja (wyrok SPI z dnia 20 września 2004 r.
w sprawie T 374/04 Republika Federalna Niemiec v. Komisja Wspólnot
Europejskich, Dz. Urz. UE C 284 z 20.11.2004, s. 25/2), gdzie uznawała,
iż państwa członkowskie nie mogą weryikować liczby przydziałów dla
instalacji w trakcie okresu rozliczeniowego, gdyż powoduje to niepew-
ność i narusza zasady EU ETS.
4c. Emisja z lotnictwa nie jest objęta Protokołem z Kioto34. W konse-
kwencji pojawiają się nowe jednostki, które nie są uwzględnione w Protoko-
le z Kioto35. Unia nie może swoim prawem zmieniać treści wiążącej umowy
międzynarodowej i naruszać spójności międzynarodowego systemu han-
dlu jednostkami emisyjnymi. Oznacza to, iż UE tworzy nowy segment, być
może nawet nowy system, który miesza z EU ETS opartym w II okresie
rozliczeniowym na jednostkach międzynarodowego systemu handlu. Na
34
K. Van Dender, P. Crist, Policy instruments to limit negative environmental impacts from
increased international transport. An economic perspective, Revised version of a paper prepared for the
OECD/ITF Global Forum on Sustainable Development: Transport and environment in a globalizing
world , Mexico, 10 12 November 2008, May 2009, s. 6, http://www.internationaltransportforum.
org/jtrc/DiscussionPapers/DP200909.pdf dostęp na dzień 10 czerwca 2011 r.
35
Należałoby się zastanowić, czy nowe jednostki nie stanowią odrębnego systemu, który
w pewnym zakresie może być powiązany z systemem uprawnień do prowadzenia operacji lotni-
czych. Próba takiego rynkowego odniesienia jest możliwa: zob. M. Bartlik, The Impact of EU Law
on the Regulation of International Air Transportation, Hampshire 2007, s. 233 i n. (jednak w tym
przypadku byłaby ona uzależniona od zakresu korzystania ze środowiska).
46
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1
tle postanowień Protokołu z Kioto36 UE nie powinna ingerować poprzez
swoje prawo w redukcję emisji z międzynarodowego lotnictwa, ponieważ
wszelkie prace w tym zakresie powinny odbywać się z inicjatywy, a przynaj-
mniej w porozumieniu z Międzynarodową Organizację Lotnictwa Cywil-
nego. Włączenie do kręgu podmiotów zobowiązanych operatorów z innych
państw, aniżeli państwa członkowskie, jest może i zgodne z wewnętrznym
prawem UE, jednak niezgodne z prawem międzynarodowym, które wiąże
UE. To by oznaczało, iż UE może tylko narzucić obowiązki operatorom
UE, co spowoduje zmniejszenie konkurencyjności europejskich przewoz-
ników. Dobrze rozumieją to organizacje operatorów z innych państw. Dla-
tego nie może dziwić fakt, iż operatorzy ci wykorzystują dostępne środki
wewnątrzunijne, aby usunąć postanowienia dyrektywy niezgodne z pra-
wem międzynarodowym, wiążącym UE37. Niektóre państwa, takie jak
Chiny, notyikowały UE, iż będąc krajem rozwijającym się, nie mogą być
obciążane dodatkowymi obowiązkami przez prawodawcę UE.
4d. Kolejną kwestią jest oparcie dyrektywy 2008/101/WE na konklu-
zjach prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli nr 7224/07
z dnia 8 9 marca 2007 r.38 Należy zauważyć, iż z konkluzji prezydencji z po-
siedzenia Rady Europejskiej nie wynika odniesienie się do lotnictwa unijne-
36
Article 2 paragraph 2 The Parties included in Annex I shall pursue limitation or reduction of
emissions of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol from aviation and marine bunker
fuels, working through the International Civil Aviation Organization and the International Maritime
Organization, respectively.
37
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice
Queen s Bench Division (Administrative Court) (Zjednoczone Królestwo) w dniu 22 lipca 2010 r.
w sprawie C-366/10 The Air Transport Association of America, American Airlines, Inc., Continental
Airlines, Inc., United Airlines, Inc. v. The Secretary of State for Energy and Climate Change, The Air
Transport Association of America and Others (Reference for a preliminary ruling from the High Court
of Justice of England and Wales, Queen s Bench Division, Administrative Court (United Kingdo)),
w szczególności zaskakująca opinia Rzecznika Generalnego z dnia 6 pazdziernika 2011 r. (wyrok
ETS z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-366/10 Air Transport Association of America, American
Airlines Inc., Continental Airlines Inc., United Airlines Inc. v. Secretary of State for Energy and Climate
Change, LEX nr 1088986).
38
Pkt 4 Preambuły do dyrektywy 2008/101/WE Rada Europejska podkreśliła, że Unia Eu-
ropejska zaangażowana jest w przekształcanie Europy w gospodarkę o wysoce zracjonalizowanym
wykorzystaniu energii i niskim poziomie emisji gazów cieplarnianych i podjęła w imieniu UE sta-
nowcze, niezależne zobowiązanie do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do 2020 r. do co
najmniej 20% poniżej poziomu z 1990 r., zanim zostanie zawarte globalne i kompleksowe porozu-
mienie w sprawie okresu po 2012 r. Zgodnie z tym zobowiązaniem istotnym elementem jest ograni-
czenie emisji gazów cieplarnianych pochodzących z lotnictwa.
47
Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne
go oraz nie wzywa się Komisji do poszerzenia EU ETS o lotnictwo. Jedyne
odniesienie się do lotnictwa dotyczy lotnictwa międzynarodowego w kon-
tekście otoczenia globalnego. Zatem odniesiono się do działań negocjacyj-
nych na poziomie ogólnoświatowym39. W pkt 35 konkluzji prezydencji z po-
siedzenia Rada Europejska zwraca się do Komisji o odpowiednio wczesne
dokonanie przeglądu systemu UE handlu uprawnieniami do emisji z myślą
o zwiększeniu przejrzystości i wzmocnieniu systemu, a także poszerzeniu
zakresu jego zastosowania oraz o rozważenie, jako części przeglądu syste-
mu UE handlu uprawnieniami do emisji, możliwego rozszerzenia jego za-
kresu o kwestie związane z wykorzystaniem terenu i jego zmianami, z leśni-
ctwem i transportem powierzchniowym. Nie ma tu wzmianki o lotnictwie.
Zatem Komisja, wychodząc z inicjatywą dotyczącą włączenia lotnictwa do
EU ETS i zarazem nie proponując możliwego rozszerzenia jego zakresu
o kwestie związane z wykorzystaniem terenu i jego zmianami, z leśnictwem
i transportem powierzchniowym, nie zastosowała się do konkluzji, na którą
powołuje się w preambule do dyrektywy 2008/101/WE. Zarazem można
uznać, iż na podstawie zasady zwierzchnictwa terytorialnego w przestrze-
ni powietrznej, państwo może poddać wykonywanie lotów w swej prze-
strzeni ustalonym przez siebie warunkom, ograniczeniom i kontroli włas-
nych organów40. To jednak musiałoby skutkować co najmniej uznaniem
tzw. sektorowego państwa i państwowych kompetencji Unii Europejskiej
w omawianym aspekcie. Warto również zauważyć, iż Konwencja o mię-
dzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago dnia 7 grudnia
1944 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 z pózn. zm.) wyłącza stosowanie po-
wszechnej zasady, którą jest brak wolności lotów i przewozów międzynaro-
dowych, i wprowadza przywileje lotnicze41. Otwartość nieba (należy zauwa-
żyć, iż w przypadku konliktu umów bilateralnych w kwestiach przewozów
międzynarodowych z regułami wewnętrznymi rynku przeważa prawo UE
zwrócono na to uwagę w wyroku ETS z dnia 5 listopada 2002 r. w po-
łączonych sprawach C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98,
39
Pkt 29 Presidency Conclusions 7224/07, Brussels European Council 8/9 March 2007, http://
www.ewea.org/ileadmin/ewea_documents/documents/policy/external_documents/070309_Sum-
mit_inal_conclusions.pdf dostęp na dzień 8 czerwca 2011 r.
40
M. Polkowska, Podstawy prawne funkcjonowania międzynarodowej żeglugi powietrznej. System
chicagowski: geneza, działanie, perspektywy, Warszawa 2007, s. 72 73.
41
M. Żylicz, Prawo lotnicze międzynarodowe, europejskie i krajowe, Warszawa 2011, s. 39.
48

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Jak możesz zapobiec nadmiernej emisji gazów cieplarnianych
redukacja emisji gazów cieplarnianych jest mozliwa 31
redukacja emisji gazów cieplarnianych jest mozliwa 31
Język Wprowadzenie do badań nad mową ebook demo
34 Ustawa z dnia 17 lipca 2009 o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych
Skarga do sądu administracyjnego droga odwoławcza od decyzji podatkowych ebook demo
Język w relacji do a językoznawstwo kognitywne ebook demo
w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do k
038 Ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazd w srodkami publicznego transportu zbiorowego
Ustawa o finansach publicznych z komentarzem do zmian ebook demo
Zakazany System Cwiczen Kowala Do Cwiczenia W Domu
112 Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do aliment w
ZUS Rp 18 Wniosek o wypłatę niezrealizowanych świadczeń po osobie uprawnionej do świadczeń emeryta

więcej podobnych podstron