1

Ryszard Rapacki
David M. Kemme

*

NAJWAŻNIEJSZE ZAGROŻENIA RÓWNOWAGI FINANSÓW PUBLICZNYCH

W POLSCE W PRZEDEDNIU WEJŚCIA DO UNII EUROPEJSKIEJ

**

1. Uwagi wprowadzające

Równowaga (stabilność) fiskalna, w rozumieniu przyjętym w Traktacie z Maastricht w

1992 r., należy do najważniejszych celów polityki gospodarczej w krajach Unii Europejskiej.

Jej znaczenie wzrosło w 1997 r. – w powołanym wówczas do życia przez Traktat

Amsterdamski Pakcie Stabilności i Wzrostu ustalono, że kryteria stabilności fiskalnej mają

stać się nie tylko warunkami wejściowymi członkostwa w Unii Gospodarczej i Walutowej

(UGW), ale będą obowiązywać także i po wejściu do strefy euro. Zgodnie z owymi

kryteriami polityka fiskalna nie powinna być nadmiernie ekspansywna, czego wyrazem miał

być deficyt budżetowy nie przekraczający 3% PKB oraz udział długu publicznego w PKB

poniżej 60%. Prowadzenie odpowiedzialnej polityki fiskalnej miało być m.in. gwarancją

osłabienia presji na ewentualne ratowanie z opresji władz fiskalnych przez bank centralny.

Kryteria

stabilności fiskalnej stały się również wyznacznikiem standardów ‘nominalnej

konwergencji’ dla krajów kandydujących do Unii Europejskiej, w większości gospodarek

Europy Środkowowschodniej przechodzących transformację systemową; według wszelkiego

prawdopodobieństwa uzyskają one pełne członkostwo w UE w roku 2004, a w kilka lat

później staną się także członkami UGW. Standardy te zostały wyznaczone z myślą o

wymuszeniu dyscypliny w polityce makroekonomicznej krajów kandydujących do UE oraz

ułatwieniu wejścia a następnie utrzymania się na ścieżce zrównoważonego wzrostu

gospodarczego. W szczególności, w swym dążeniu do uzyskania równowagi fiskalnej rządy

krajów kandydujących będą zmuszone do zracjonalizowania wydatków publicznych, które w

większym niż dotąd stopniu przyczynią się do pobudzenia wzrostu gospodarczego i

zwiększenia konkurencyjności międzynarodowej (tzn. do realnej konwergencji w stosunku do

krajów członkowskich UE). Jednocześnie będą one także musiały zreformować i uprościć

*

Odpowiednio: Szkoła Główna Handlowa; 405 Fogelman College of Business and Economics, University of

Memphis.

**

Obecny tekst stanowi poprawioną i zmienioną wersję referatu wygłoszonego na dorocznej konferencji Allied

Social Sciences Associations (ASSA) w Waszyngtonie w dniach 3-5 stycznia 2003 r. Artykuł wiele zawdzięcza
konstruktywnym uwagom, jakie wniósł do jego poprzedniej wersji Mario D. Nuti. Pragniemy tą drogą wyrazić
za nie wdzięczność; niemniej, całkowita odpowiedzialność za przedstawione tu treści spoczywa na autorach.

2

swe systemy podatkowe, tak aby zmniejszyć skalę powodowanych przez podatki

zniekształceń w gospodarce (klin podatkowy) i wzmocnić bodźce mikroekonomiczne do

podejmowania i rozszerzania działalności gospodarczej. Oczekiwano także, iż ‘twarde

ograniczenie budżetowe’ stanie się katalizatorem niezbędnych, głębszych reform fiskalnych,

które m.in. sprawią, że system finansów publicznych krajów kandydackich stanie się bardziej

przejrzysty, a podejmowane w jego ramach decyzje będą przedmiotem ściślejszej kontroli i

odpowiedzialności politycznej.

Celem niniejszego artykułu jest analiza najważniejszych zagrożeń równowagi finansów

publicznych w Polsce w przededniu wejścia do Unii Europejskiej. Stanowią one poważne

wyzwanie dla polityki gospodarczej – jeśli nie uda się im zaradzić, mogą one ujemnie

wpłynąć na tempo procesu integracji Polski z Unią Europejską i podnieść koszty akcesji. W

dłuższej perspektywie mogą też opóźnić członkostwo naszego kraju w unii walutowej.

W niniejszym opracowaniu równowaga (a inaczej – stabilność) fiskalna została

zdefiniowana szerzej niż zawarte w traktacie z Maastricht kryteria nominalnej konwergencji.

W przyjętej na potrzeby tego tekstu definicji – oprócz relatywnej wielkości deficytu

budżetowego i długu publicznego – uwzględniono dodatkowo udział wydatków i dochodów

publicznych w PKB oraz strukturę dochodów i wydatków budżetu. Uznanie deficytu

budżetowego i długu publicznego za jedyne mierniki równowagi fiskalnej kraju może

prowadzić do błędnych wniosków, gdyż – przy podobnej wielkości deficytu - w jednej

grupie znajdą się zarówno kraje o rozbudowanych funkcjach państwa (wysokim udziale

wydatków publicznych w PKB), jak i kraje o nastawieniu wolnorynkowym (o niskim udziale

wydatków w PKB).

1

Ograniczenie się do analizy syntetycznych, zagregowanych wskaźników

równowagi finansów publicznych niesie także ze sobą niebezpieczeństwo utraty z pola

widzenia prawdziwej istoty wyzwań dla równowagi fiskalnej kraju, takich zwłaszcza jak

przerost funkcji państwa i wynikająca stąd zawodność tej instytucji (government failure),

nadmierny zakres płatności transferowych (redystrybucji) w wydatkach publicznych,

deformujący wpływ podatków na działanie bodźców mikroekonomicznych, powiększająca

się niewydolność systemów emerytalnych i lawinowo powiększający się ukryty dług

publiczny oraz sztywność rynku pracy.

Konsekwencją przyjętej definicji jest rozróżnienie krótko- i długookresowych zagrożeń

stabilności fiskalnej Polski. Te pierwsze leżą głównie po stronie popytu, natomiast zagrożenia

1

Ciekawe rozważania na temat zagrożeń dla równowagi finansów publicznych zawartych w traktacie z

Maastricht można znaleźć w Alesina i Giavazzi [2002].

3

długookresowe wynikają z istnienia ograniczeń podażowych, które mogą stwarzać bariery dla

trwałego, zrównoważonego wzrostu i tym samym podważać podstawy długookresowej

stabilności fiskalnej kraju.

Opracowanie ma następującą strukturę. W punkcie drugim przeprowadzono analizę

kierunków i efektów polityki fiskalnej prowadzonej w Polsce w latach 1990-2000. To ujęcie

retrospektywne wynika z przekonania, iż wiele (jeśli nie większość) najważniejszych wyzwań

dla obecnej i przyszłej równowagi fiskalnej kraju jest głęboko zakorzenionych w głównych

tendencjach rozwojowych w dziedzinie finansów publicznych, jakie wystąpiły w okresie

pierwszych 11 lat transformacji systemowej w Polsce. Tendencje te, ze względu na swą

trwałość i siłę inercji, silnie ograniczają swobodę manewru polityki gospodarczej zarówno z

punktu widzenia możliwości spełnienia unijnych kryteriów nominalnej konwergencji, jak i

podjęcia głębokich, kompleksowych reform finansów publicznych. W punkcie trzecim

zostały omówione nowe zjawiska, jakie pojawiły się w Polsce w latach 2001-2002 i

spowodowały znaczne pogłębienie nierównowagi fiskalnej. Zjawiska te wyznaczają nowe

wyzwania dla stabilności fiskalnej kraju zarówno w ostatniej fazie procesu akcesyjnego do

Unii Europejskiej, jak i po przystąpieniu Polski do tej organizacji. W końcowej części

artykułu przedstawiono główne krótko- i długookresowe zagrożenia dla równowagi finansów

publicznych w Polsce w okresie poprzedzającym członkostwo Polski w UE i w latach

następnych.

2. Kierunki i efekty polityki fiskalnej w latach 1990-2000

W pierwszych latach transformacji systemowej w Polsce dokonano zasadniczej reformy

i modernizacji systemu finansów państwa. Reforma ta objęła zarówno stronę dochodów, jak i

wydatków publicznych. Przede wszystkim drastycznie ograniczono zakres wypłacanych z

budżetu dotacji; jednocześnie znacznie przebudowano też odziedziczony po gospodarce

centralnie planowanej system podatkowy. W rezultacie w roku 1998 źródłem dochodów

budżetowych państwa były podatki, z których większość nie istniała przed 1990 r. [Kemme i

Rapacki, 2000].

W tablicach 1 i 2 poniżej zestawiono najważniejsze syntetyczne wskaźniki ilustrujące

wyniki polityki fiskalnej prowadzonej w Polsce w latach 90-tych XX wieku. Gdyby oprzeć

ocenę sytuacji tylko na dwóch kryteriach nominalnej konwergencji z Maastricht, tj.

relatywnej wielkości deficytu budżetowego i długu publicznego, można by dojść do wniosku,

4

iż kolejne polskie rządy w latach 90-tych prowadziły zasadniczo konsekwentną i

odpowiedzialną politykę fiskalną. Zawarte w obu tablicach dane wskazują, że przez

większość poprzedniej dekady (z wyjątkiem 1992 r.) deficyt budżetu państwa kształtował się

poniżej pułapu 3% PKB bądź tylko nieznacznie pułap ten przekraczał. Równocześnie relacja

długu publicznego do PKB została w pierwszej połowie lat 90-tych znacząco obniżona i w

późniejszym okresie utrzymywała się trwale poniżej poziomu 60% (a nawet 50%) PKB.

Tablica 1. Podstawowe wskaźniki równowagi fiskalnej w Polsce w latach 1990-2001

(% PKB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Dochody
publiczne

47,9 43,9 45,1 47,6 46,9 46,3 42,2 41,7 40,5 40,9 39,6 39,3

Wydatki
publiczne

45,1 45,8 50,0 49,9 49,2 48,4 45,3 44,6 43,1 44,1 42,7 44,2

Saldo

2,8 -2,0 -4,9 -2,3 -2,2 -2,1 -3,1 -2,9 -2,6 -3,2 -3,1 -4,9

Dług
publiczny

Krajowy
Zagraniczny

90

12
78

80

16
64

86

20
66

86

23
63

69

24
45

55

22
33

48

20
28

47

22
25

43

22
21

43

22
21

41

23
18

42

28
14

Źródło: Ministerstwo Finansów, Poland: Government Finance Statistics 1994-2001,

Warszawa, wrzesień 2002; OECD Economic Surveys 1997 – Poland, OECD, Paris
1997; OECD Economic Surveys 2000-2001 – Poland, OECD, Paris 2001; obliczenia
własne.

Wniosek taki wymaga jednak opatrzenia trzema zastrzeżeniami. Po pierwsze,

wypełnienie kryterium nominalnej konwergencji w postaci dopuszczalnej wysokości

relatywnego deficytu budżetowego nie zmienia faktu, iż – poza szczególnym przypadkiem

pierwszego roku transformacji (1990) – budżet państwa wykazywał w całym okresie lat 90-

tych deficyt, co jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że polityka fiskalna miała w tym okresie

nastawienie ekspansywne. W perspektywie długookresowej (oddziaływań podażowych)

mogło to oznaczać wyższy koszt kapitału pożyczkowego dla sektora prywatnego, mniejszą od

możliwej (i pożądanej) skalę inwestycji, podwyższone oczekiwania inflacyjne, niższą od

pożądanej krajową skłonność do oszczędzania i w efekcie – niższą stopę wzrostu produktu

potencjalnego.

5

Po drugie, w związku z istnieniem różnic w metodologii liczenia strumieni

budżetowych między Polską a Unią Europejską wykazywany przez polską statystykę deficyt

budżetowy w niektórych latach znacznie odbiegał od wielkości obliczonych według

metodologii unijnej (ESA’95). Tytułem ilustracji warto podać, że deficyt budżetu centralnego

liczony zgodnie z tą drugą metodologią przekroczył w latach 1992 i 1993 20% PKB, podczas

gdy pokazane w tablicy 2 dane GUS to odpowiednio 6% i 2,8%. Z kolei w latach 1994 i 1995

rozbieżności te znacznie się zmniejszyły – deficyt liczony według metodologii ESA’95

wyniósł około 3% PKB, a więc był bliski wielkościom wykazywanym przez GUS [Wernik,

1996]. Najpoważniejszym źródłem rozbieżności w statystykach obrazujących wielkość

deficytu jest sposób ujmowania dochodów i wydatków budżetowych – w Polsce są one

liczone w ujęciu kasowym (gotówkowym), zaś w krajach Unii Europejskiej – w ujęciu

memoriałowym (net borrowing).

Tablica 2. Wielkość i struktura salda budżetu państwa w latach 1990-2000

(salda w % PKB)

1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Budżet centralny

a

7,9

b

-2,6

-2,8

-2,8

-2,4

-2,0

-2,2

Budżety samorządów

Fundusze pozabudżetowe

Służba zdrowia

Jednostki pozabudżetowe

,,

-5,0

-

-0,2

-0,9

-8,1

-

-0,4

-1,3

-8,1

-

-0,8

-0,1

0,0

-

0,0

-0,2

0,1

-0,1

0,0

-0,2

-1,0

-0,1

0,1

-0,4

-0,5

-0,1

0,1

Budżet państwa

2,8

-2,1

-3,1

-2,9

-2,6

-3,2

-3,1

a – włącznie z przepływami środków między budżetem centralnym, budżetami samorządów i funduszami
(jednostkami) pozabudżetowymi,
b – bez przepływów środków między budżetem centralnym, budżetami samorządów i funduszami (jednostkami)
pozabudżetowymi.

Źródło: OECD Economic Surveys 1997 – Poland, OECD, Paris 1997; OECD Economic

Surveys 2000-2001 – Poland, OECD, Paris 2001; Ministerstwo Finansów, Projekt
budżetu na 2003.

Innym źródłem rozbieżności w danych na temat wielkości budżetowych między Polską i

UE jest odmienne traktowanie składek przekazywanych przez ZUS do prywatnych funduszy

emerytalnych. Różnice te sprawiają, że Unia nie zgadza się na uznawanie ich przez Polskę za

pozycję dochodów budżetu.

6

Pewną próbą rozwiązania problemu niezgodności stosowanych w Polsce i w krajach UE

metod rachunkowości budżetowej było wprowadzenie przez Ministerstwo Finansów do

statystyki pojęcia ‘deficytu ekonomicznego’. Szczegóły jego konstrukcji i zmiany jego

względnej wielkości w latach 1998-2003 zostały pokazane w tablicy 3 w następnym punkcie.

Chociaż ten nowy, rozszerzony wskaźnik jest – w porównaniu z deficytem budżetu państwa

w ujęciu kasowym – bardziej poprawną miarą pozycji fiskalnej państwa, w tym zwłaszcza –

jej wpływu na wielkość krajowych oszczędności, to nadal nie jest on w pełni porównywalny z

unijną definicją salda budżetu państwa (net borrowing). Wskazuje to na konieczność

zachowania pewnej ostrożności przy ocenie postępu, jakiego dokonała Polska w procesie

nominalnej konwergencji do standardów fiskalnych z Maastricht.

Trzecie

zastrzeżenie dotyczy kształtowania się względnej wielkości długu publicznego.

W porównaniu z początkiem lat 90-tych w połowie minionej dekady jego relacja do PKB

obniżyła się z 80-90% do mniej więcej ½ tego poziomu. Główną tego przyczyną były decyzje

podjęte w latach 1992-93 przez Klub Paryski i Klub Londyński o darowaniu Polsce ok. 40%

zadłużenia zagranicznego odziedziczonego po PRL i restrukturyzacji spłat odsetek i rat

kapitałowych.

Jak

już wspomniano wcześniej, szersza definicja równowagi finansów publicznych

obejmuje także względną wielkość dochodów i wydatków publicznych. Polska jest z tego

punktu widzenia niewątpliwie krajem o rozbudowanych funkcjach państwa i dużej jego roli w

gospodarce – udział i dochodów, i wydatków publicznych w PKB przekraczał w latach 90-

tych 40% (tablica 1). Średnie wskaźniki udziału tych strumieni w PKB wyniosły w latach

1990-2000 odpowiednio 43,9% oraz 46,2%. Udział wydatków publicznych w PKB był w

Polsce wyższy od średniej dla krajów OECD (w 2000 r. odpowiednio 42,7% i 37,9%) i nieco

tylko niższy od średniej dla krajów Unii Europejskiej (44,1% i 46,4% w 1999 r.) [Wernik,

2001]. Wśród krajów OECD i EU najwyższy relatywny poziom wydatków publicznych

wykazywały kraje należące do strefy euro (48,6% w 1999 r. i 50,7% dla całego okresu 1990-

1999) [Reviglio, 2001].

2

2

Interesujące może być w tym kontekście spostrzeżenie na temat różnic kontekstu politycznego decyzji

fiskalnych występujących między krajami Unii Europejskiej i Stanami Zjednoczonymi. O ile w krajach UE (a
zwłaszcza w krajach członkowskich UGW) szanse polityków na sukces wyborczy są dodatnią funkcją obietnic
zwiększenia strumienia dóbr publicznych i skali płatności transferowych bez podnoszenia podatków, o tyle w
USA jest odwrotnie – największe szanse u wyborców mają ci kandydaci, którzy obiecają największe obniżki
podatków. Ciekawe porównania dotyczące różnych kombinacji wydatków publicznych i podatków w krajach
UGW i w USA zawiera praca Reviglio [2001].

7

Warto w tym kontekście podkreślić, że – jak wynika z badań empirycznych – istnieje

dodatnia korelacja między poziomem rozwoju gospodarczego kraju (PKB per capita) a

relatywną wielkością wydatków publicznych. Na przykład, przeprowadzone przez Polarczyka

[2000] badania obejmujące 102 kraje wykazały, że w 1997 r. przeciętny udział wydatków

publicznych w PKB w krajach o podobnym do Polski poziomie rozwoju gospodarczego (PKB

na 1 mieszkańca w przedziale 2500-5000 dolarów) wynosił 23,4%, natomiast w krajach

najwyżej rozwiniętych (PKB per capita 20000-25000 dol.) – 40,3%. W tym świetle udział

państwa w polskiej gospodarce, mierzony względną wielkością wydatków publicznych,

należałoby uznać za nadmierny w stosunku do poziomu rozwoju gospodarczego kraju.

3

Wysoki poziom wydatków publicznych wymagał z kolei odpowiednio dużych wpływów

podatkowych i obciążenia działalności gospodarczej wysokimi stawkami podatkowymi. To

zaś mogło prowadzić do powstania niepożądanych efektów ubocznych w gospodarce (duży

klin podatkowy) zagrażających przyszłej stabilności fiskalnej kraju. Badania empiryczne

dostarczają przekonujących dowodów istnienia negatywnej korelacji między zakresem

funkcji państwa (mierzonych udziałem wydatków publicznych i/lub dochodów w PKB) a

tempem wzrostu gospodarczego [zob. np. Levine i Renelt, 1992 oraz Barro, 1991].

W latach 90-tych w Polsce nastąpiła też wyraźna zmiana struktury wydatków

publicznych: na znaczeniu zdecydowanie zyskały cele o charakterze redystrybucyjnym

[Kemme i Rapacki, 2000 oraz Rapacki, 2002]. Skala redystrybucji dochodów w minionej

dekadzie zwiększyła się znacznie zarówno w relacji do PKB, jak i w proporcji do wydatków

budżetu centralnego. O ile w 1990 r. płatności transferowe stanowiły 20,5% wydatków

budżetu, to w roku 1995 odsetek ten wzrósł do 26,1% a w 2000 r. - do 32,2%. Równocześnie

udział wypłat transferowych z budżetu centralnego w PKB zwiększył się z 6,1% w 1991 r. do

7,7% w 1995 r. W drugiej połowie lat 90-tych na płatności transferowe przeznaczano w

Polsce łącznie około 20% PKB i 45-50% wydatków publicznych. Dominująca większość tych

wypłat była kierowana na świadczenia społeczne i pomoc społeczną. W 1999 r. system

zabezpieczenia społecznego pochłonął 44,3% skonsolidowanych wydatków publicznych;

3

Z drugiej strony, trwale wysoki udział zarówno wydatków, jak i dochodów publicznych w PKB w Polsce

można też interpretować jako element spuścizny po gospodarce nakazowej (wszechogarniająca rola państwa) a
także odzwierciedlenie wysokich kosztów społecznych transformacji systemowej. Argument ten zyskuje na
znaczeniu, jeśli porówna się odpowiednie wskaźniki dla Polski z danymi dla innych krajów posocjalistycznych o
podobnym poziomie rozwoju gospodarczego. Na przykład, udział wydatków publicznych w PKB zwiększył się
w Czechach z 41,2% w 1993 r. do 44,6% w 2000 r.; w tym samym okresie odpowiednie wskaźniki na Węgrzech
wyniosły 57,5% i 43,3% [Transition Update Report 2001, EBRD, London 2001].

8

wskaźnik ten był porównywalny z odpowiednimi wielkościami w krajach bogatych i wyższy

niż w posocjalistycznych krajach Europy Środkowej.

Oprócz

zwiększającego się ciężaru wypłat zasiłków dla bezrobotnych główną zmienną

wyjaśniającą wysoki udział wydatków społecznych w PKB w Polsce była nadmierna

szczodrość obowiązującego systemu emerytalno-rentowego. W roku 2000 udział wydatków

na emerytury i renty w PKB wynosił około 14% i był najwyższy w całej grupie krajów

przechodzących transformację systemową a także wyższy od średniej dla krajów OECD i

Unii Europejskiej.

4

Jednym z możliwych wyjaśnień tej tendencji są zbyt liberalne zasady

przyznawania rent inwalidzkich i wynikający stąd wysoki udział tej kategorii beneficjentów

systemu świadczeń społecznych w całej grupie emerytów i rencistów.

Jeżeli dobra publiczne uznać za skrajny przypadek efektów zewnętrznych (zob. np.

Stiglitz, 2000], to wówczas zaopatrzenie w te dobra (w odpowiedniej ilości i przy założeniu

właściwej ich jakości) można potraktować jako ważny czynnik tworzenia (wzmacniania)

dodatnich efektów zewnętrznych dla sektora prywatnego i źródło wzrostu efektywności.

Występujące w polityce fiskalnej ‘odchylenie’ redystrybucyjne można m.in. interpretować w

kategoriach dokonanego przez polskich polityków strategicznego wyboru między celami w

postaci równości (sprawiedliwości społecznej) i efektywności, na rzecz tego pierwszego.

Odwrotną stroną tego wyboru było ograniczenie podaży większości dóbr publicznych i dóbr

społecznie pożądanych oraz spadek ich jakości, co prowadziło m.in. do niekorzystnych zmian

warunków trwałego, zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

5

Ta ogólna konkluzja ma

pewne wsparcie empiryczne w wynikach analizy dynamiki zmian poszczególnych kategorii

wydatków publicznych w Polsce. Na przykład, w latach 1990-2000 zmniejszył się udział w

wydatkach publicznych i PKB wydatków budżetu państwa na obronę narodową i B+R,

natomiast wzrósł względny poziom wydatków w takich dziedzinach, jak bezpieczeństwo

publiczne, oświata, ochrona zdrowia i administracja publiczna [Kemme i Rapacki, 2000].

Warto jednak zdawać sobie sprawę, że samo zwiększenie wydatków na produkcję dóbr

publicznych nie gwarantuje jeszcze automatycznie wzrostu ich podaży i odpowiedniego

4

W Słowenii udział emerytur w PKB wynosił blisko 13%, ale w Czechach, Słowacji, Rumunii i na Węgrzech

kształtował się znacznie poniżej 10% [Kemme i Rapacki, 2000]. Według najnowszych danych OECD, opartych
na bardziej rygorystycznej definicji beneficjentów systemu emerytalno-rentowego, emerytury i renty stanowiły
w 2000 r. przeciętnie 7,4% PKB w krajach członkowskich; wskaźnik ten wynosił w Polsce 10,8%, podczas gdy
w Czechach – 7,8%, a na Węgrzech – 6,0% [Dang i inni, 2001].

5

Wprowadzając to przeciwstawienie, pośrednio nawiązujemy do występującej w literaturze przedmiotu [zob.

Musgrave i Peacock, 1958] klasycznej klasyfikacji podstawowych zadań państwa; zgodnie z nią państwo spełnia
trzy zasadnicze funkcje: alokacyjną, stabilizacyjną i (re)dystrybucyjną.

9

poziomu jakości – wynika to m.in. z szeroko opisanego w literaturze i udokumentowanego

wynikami badań empirycznych problemu niedostatecznych bodźców do poprawy

efektywności operacyjnej w sektorze publicznym [zob. np. Gwartney i Stroup, 1992]. W

przypadku Polski dostępne dane statystyczne (poparte także wynikami badań opinii

publicznej) potwierdzają występowanie tendencji do ograniczania podaży i spadku jakości

wielu dóbr publicznych w Polsce w drugiej połowie lat 90-tych. Dotyczy to w szczególności

bezpieczeństwa publicznego, pogarszającej się dostępności i jakości usług służby zdrowia,

rosnącej niewydolności wymiaru sprawiedliwości, obniżającej się zdolności państwa do

egzekwowania prawa (syndrom „miękkiego państwa”) i słaby związek zawartości programów

szkolnych na poziomie podstawowym i średnim z wymogami gospodarki rynkowej i

społeczeństwa otwartego [Blazyca i Rapacki, 2001].

Kolejnym wnioskiem, jaki płynie z analizy prowadzonej przez kolejne rządy w Polsce

polityki fiskalnej, jest wyraźne nastawienie na realizację celów krótkookresowych kosztem

priorytetów o dłuższym horyzoncie czasowym. Odwrotną stroną tego „efektu

krótkowzroczności” było zaniedbanie rozwoju tych dziedzin, które są źródłem znacznych

korzyści zewnętrznych dla sektora prywatnego i stwarzają przesłanki trwałego wzrostu

gospodarczego w długim okresie. Najbardziej jaskrawymi przykładami takich zaniedbań jest

słabe wsparcie przez państwo krajowej sfery badawczo-rozwojowej oraz niedostateczne

inwestycje publiczne w dziedzinie infrastruktury (szczególnie budowy autostrad). Chociaż

wydatki budżetowe państwa na B+R zwiększały się w latach 90-tych w ujęciu nominalnym,

to ich udział zarówno w łącznych wydatkach budżetu, jak i w PKB stale się obniżał. W roku

2000 udział ten osiągnął swój najniższy poziom po II wojnie światowej (0,35% PKB).

6

Jeżeli

uwzględnić także nakłady na B+R sektora prywatnego, to wskaźnik ten zwiększy się do 0,7%,

ale nadal pozostaje znacznie poniżej średniej dla krajów OECD (2,15%) i Unii Europejskiej

(1,85%) a także poniżej poziomu Czech i Węgier. Niedostateczne finansowanie przez

państwo sfery badawczo-rozwojowej w Polsce było jedną z głównych przyczyn obniżenia się

w latach 90-tych zdolności do innowacji polskiej gospodarki. Świadczą o tym m.in.

pogarszające się wskaźniki dotyczące liczby wynalazków, działalności patentowej,

7

handlu

6

Podobny trend wystąpił w przemyśle: udział wydatków na B+R w produkcji sprzedanej obniżył się z 0,43% w

1991 r. do 0,42% w 1999 r. [Rot, 2001].

7

Według najnowszych danych Eurostatu, o ile na 1 milion mieszkańców Unii Europejskiej przypadają średnio

163 zgłoszone patenty, o tyle w Polsce ten wskaźnik wynosi zaledwie 5 [Rzeczpospolita, 2003].

10

licencjami oraz udziału wyrobów nowych i zmodernizowanych w produkcji przemysłowej

[Blazyca i Rapacki, 2001].

Choć, jak wspomnieliśmy wcześniej, polityka fiskalna w Polsce miała w latach 90-tych

nastawienie ekspansywne, to deficyt budżetowy przez prawie całą dekadę utrzymywał się

poniżej pułapu wyznaczonego w traktacie z Maastricht. Odwrócenie dotychczasowej

tendencji nastąpiło w 1999 r. – od tej pory nie udaje się spełnić tego kryterium nominalnej

konwergencji (tablica 1). Główną przyczyną były niekorzystne zmiany sytuacji w funduszach

pozabudżetowych – ich wydatki zwiększały się w latach 1999-2000 znacznie szybciej niż

dochody, w wyniku czego nadwyżka funduszy z 1998 r. przekształciła się w 1999 r. w deficyt

odpowiadający 1,0% PKB (tablica 2). Zmiany te miały swoje źródło przede wszystkim w

niedoszacowaniu rzeczywistych kosztów wdrożenia reformy emerytalnej: w rezultacie deficyt

samego tylko Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) wyniósł w roku 1999 0,8% PKB.

Pogorszenie

się pozycji fiskalnej państwa pociągnęło za sobą dwa niekorzystne efekty

makroekonomiczne. Po pierwsze, wyższy deficyt budżetowy oznaczał ograniczenie

strumienia oszczędności krajowych, które można byłoby przeznaczyć na inwestycje. Jedną z

osobliwości ścieżki wzrostu gospodarczego w Polsce w latach 90-tych było, w porównaniu z

innymi krajami Europy Środkowowschodniej, połączenie najwyższej dynamiki wzrostu i

najniższej stopy oszczędności krajowych (średnio około 20% PKB) [Rapacki, 2002a]. Niska

stopa oszczędności może w przyszłości utrudnić powrót gospodarki polskiej na ścieżkę

szybkiego i trwałego wzrostu. Po drugie, rosnący deficyt finansów publicznych spowodował

także wypieranie inwestycji prywatnych. W 1999 r. tempo wzrostu nakładów inwestycyjnych

obniżyło się, w porównaniu z rokiem poprzednim, o połowę (z 14,1% do 6,9%). W roku 2000

wyniosło ono tylko 3,1%, natomiast w 2001 r. poziom inwestycji w środki trwałe obniżył się

w ujęciu absolutnym [Mały Rocznik Statystyczny, 2001].

8

Rozluźnienie polityki fiskalnej wymusiło także odpowiednie dostosowanie polityki

pieniężnej, co z kolei było jedną z przyczyn znacznego osłabienia dynamiki wzrostu polskiej

gospodarki. W roku 1999 nastąpiło znaczne zacieśnienie polityki monetarnej. W rezultacie

realne stopy procentowe wzrosły w Polsce do poziomu dwucyfrowego (14-15% dla kredytów

na cele gospodarcze i 10% dla wkładów bankowych). Restrykcyjna polityka pieniężna

okazała się bardzo skutecznym narzędziem zwalczania inflacji (ceny dóbr i usług

8

Jednym z ważnych kanałów zjawiska wypierania są oczekiwania. Wyniki najnowszych badań

ekonometrycznych wskazują, że oczekiwania dotyczące wielkości deficytu budżetowego wpływają na optymizm
inwestorów z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Więcej na ten temat, zob. [Kluza i Sławiński, 2002].

11

konsumpcyjnych wzrosły w 2001 r. tylko o 3,6%, w porównaniu z 8,5% w roku 2000), ale

jednocześnie jej skutkiem ubocznym było znaczne spowolnienie wzrostu PKB (z 4,0% w

2000 r. do 1,0% w 2001 r.). Kombinacja ekspansywnej polityki fiskalnej i restrykcyjnej

polityki pieniężnej jest najgorszym z możliwych rozwiązań z punktu widzenia długofalowego

wzrostu gospodarczego: powoduje ona obniżenie przeciętnej efektywności alokacji zasobów,

osłabienie bodźców do inwestycji sektora prywatnego i w konsekwencji – obniżenie tempa

powiększania produkcji potencjalnej [Rapacki, 2002a].

W drugiej połowie lat 90-tych w polityce fiskalnej (zwłaszcza w wydatkach

publicznych) z coraz większą siłą zaczęły się ujawniać narastające od lat bariery i

ograniczenia strukturalne, które m.in. spowodowały osłabienie kontroli rządu nad wydatkami

publicznymi i zmniejszenie przejrzystości finansów publicznych. W wyniku działania

zawartych w konstrukcji budżetu centralnego rozwiązań instytucjonalnych, mających

zapewnić osiągnięcie celów redystrybucyjnych (np. indeksacja wypłat transferowych), stale

zwiększał się udział wydatków sztywnych; udział ten wyniósł w 2001 r. 63,2% i zwiększył

się od roku 1999 o ponad 5 punktów procentowych [Ministerstwo Finansów, 2002].

Tendencja ta oznaczała znaczne zawężanie się pola manewru polityki mającej na celu

alokację środków budżetowych na cele związane z rozwojem gospodarczym. Jednocześnie w

drugiej połowie lat 90-tych wystąpiło zjawisko swoistej ‘inflacji’ różnego rodzaju agencji

rządowych, funduszy celowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych,

środków specjalnych itp. Pochodną tego zjawiska był rosnący udział środków publicznych

przepływających poza budżetem państwa. Taki kierunek ewolucji finansów publicznych

oznaczał, że dużo łatwiejsze stawało się ukrycie rzeczywistej pozycji fiskalnej rządu (np.

poprzez przenoszenie niektórych wydatków publicznych do funduszy pozabudżetowych czy

dopuszczenie komercyjnego finansowania się jednostek pozabudżetowych), a jednocześnie

malała przejrzystość polityki fiskalnej i jej skuteczność.

9

Na

zakończenie rozważań w tej części opracowania warto pokusić się o próbę

wyjaśnienia politycznych uwarunkowań zarysowanych wyżej najważniejszych tendencji i

efektów polityki fiskalnej w Polsce. Gdyby odwołać się do teorii wyboru publicznego,

nasuwają się trzy uzupełniające hipotezy. Po pierwsze, kolejne rządy w Polsce od 1993 r.

okazały się – m.in. ze względu na ich koalicyjny charakter – bardzo podatne na

9

Według niektórych ocen, przepływy fiskalne dokonujące się poza budżetem państwa (agencje rządowe,

fundusze i jednostki pozabudżetowe) mogą dochodzić w Polsce do 40% rocznych wydatków publicznych
[Misiąg, 2001].

12

oddziaływanie zorganizowanych grup interesów. W szczególnej mierze dotyczyło to

związków zawodowych, których wpływy polityczne znacznie przewyższały rzeczywiste

znaczenie na poziomie zakładów pracy. Jednym z najbardziej szkodliwych gospodarczo

skutków faktu, iż kolejne rządy były zakładnikiem związków zawodowych, był gwałtowny

wzrost bezrobocia w końcu lat 90-tych. Wzrost ten wynikał w dużej części z oporu związków

przeciwko zmianom w kodeksie pracy i deregulacji rynku pracy mających na celu jego

uelastycznienie. Podobne naciski i oddziaływania polityczne miały swoje źródło w działaniu

innych potężnych grup interesów o charakterze regionalnym i branżowym. Po drugie, kolejne

rządy koalicyjne w coraz większym stopniu realizowały politykę maksymalizacji strumienia

‘dóbr politycznych’ i redystrybucji ‘gospodarczego ciasta’ kosztem efektywności i

powiększania rozmiarów tego ostatniego. Efektem był m.in. rozszerzający się zakres zjawiska

‘pogoni za rentą’ (rent seeking) jako oczywisty przejaw zawodności państwa. Po trzecie, taki

kierunek ewolucji procesu politycznego w Polsce sprzyjał umacnianiu się efektu

krótkowzroczności przy podejmowaniu decyzji gospodarczych. Wyjaśnia to m.in., dlaczego

w polityce wydatków publicznych nastąpiło wyraźne przesunięcie w kierunku celów

krótkookresowych, a zaniedbano realizacje programów, które potencjalnie sprzyjają

tworzeniu pozytywnych efektów zewnętrznych dla biznesu i wzmacniają długookresowy

potencjał wzrostowy i konkurencyjność międzynarodową polskiej gospodarki [Rapacki,

2002].

3. Nowe zjawiska w latach 2001-2002

W roku 2001 nastąpiło dramatyczne pogorszenie stanu finansów publicznych w Polsce.

Jak wskazują dane zawarte w tablicy 3, deficyt budżetu centralnego zwiększył się ponad

dwukrotnie – z 2,2% do 4,5% PKB. Równocześnie nastąpił znaczny wzrost deficytu budżetu

państwa i deficytu ekonomicznego.

Do pojawienia się zagrożenia kryzysem finansów publicznych w Polsce w połowie 2001

r. w największym stopniu przyczyniły się trzy czynniki: znaczne spowolnienie dynamiki

wzrostu gospodarczego, odłożone w czasie skutki błędów popełnionych w przeszłości w

polityce fiskalnej

10

oraz podjęte przez poprzednią większość parlamentarną nieprzemyślane

10

Jednym z nich były nazbyt optymistyczne założenia dotyczące tempa wzrostu gospodarczego w 2001 r.

przyjęte przez Ministerstwo Finansów i wynikające stąd przeszacowanie wysokości dochodów budżetowych w
tymże roku. Te błędy w założeniach makroekonomicznych zostały następnie przeniesione w czasie, dając
swoisty efekt mnożnikowy przy konstruowaniu budżetu na 2002 r. Więcej szczegółów na ten temat można
znaleźć w [Gomułka, 2001].

13

decyzje o znacznym zwiększeniu wydatków budżetowych, ponad możliwości finansowe

państwa, w roku 2001 i w latach następnych. Gdyby nie podjęto wówczas działań

zapobiegawczych, deficyt w wariancie pesymistycznym wzrósłby w roku 2002 do 11% PKB.

Niektóre z tych działań jednak (np. wprowadzenie podatku od zysków z oszczędności) mogą

okazać się w dłuższej perspektywie niekorzystne dla krajowej skłonności do oszczędzania i

wzrostu gospodarczego.

Tablica 3. Wielkość i struktura ‘deficytu ekonomicznego’ w latach 1998-2003

(salda w % PKB)

1998 1999 2000 2001 2002*

2003**

Budżet centralny

a

-2,4

-2,0

-2,2

-4,5

-5,4

-4,9

Budżety samorządów

Fundusze pozabudżetowe

Kasy chorych

Jednostki pozabudżetowe

-0,2

0,1

-0,1

0,0

-0,2

-1,0

-0,1

0,1

-0,4

-0,5

-0,1

0,1

-0,5

0,0

0,0

0,1

-0,4

-0,5

0,0

-0,3

-0,4

-0,6

0,0

-0,3

Budżet państwa

-2,6

-3,2

-3,1

-4,9

-6,6

-6,2

Rekompensaty dla sfery budżetowej

Składki do OFE

Inne źródła

b

-

-

-0,6

-

0,5

-

-0,5

1,1

-

-0,3

1,8

-

-0,4

1,3

0,3

-0,4

1,5

0,3

Deficyt ekonomiczny

-3,2

-2,7

-2,5

-3,4

-5,1

-4,4

a – włącznie z przepływami środków między budżetem centralnym, budżetami samorządów i funduszami
(jednostkami) pozabudżetowymi,
b – w tym m.in. Fundusz Rezerwy Demograficznej iI wpływy ze sprzedaży licencji na UMTS.
* - dane wstępne,
** - prognozy rządu.

Źródło: Ministerstwo Finansów, Projekt budżetu na 2003 r.

Mimo korekt w polityce fiskalnej wprowadzonych w 2001 r. w sytuacji finansów

publicznych w Polsce w 2002 r. nastąpiło dalsze pogorszenie. Deficyt budżetu państwa

zwiększył się, według wstępnych danych, do 6,6%, a deficyt ekonomiczny – do 5,1% PKB.

Tak znaczne pogłębienie nierównowagi budżetowej stanowi – ze względu na pewną

‘bezwładność’ decyzji dotyczących finansów publicznych i rosnącą sztywność wydatków

publicznych – poważne wyzwanie dla przyszłej stabilności fiskalnej kraju, nie mówiąc już o

spełnieniu fiskalnych kryteriów nominalnej konwergencji do standardów Unii Europejskiej.

14

Warto jednak także zdawać sobie sprawę, że wielkość faktycznego deficytu

budżetowego może przeszacowywać skalę nierównowagi fiskalnej w Polsce, ponieważ w

wielkości tej zawiera się też wpływ cyklu koniunkturalnego na strumienie budżetowe. W roku

2001 w gospodarce polskiej pojawiły się tendencje recesyjne – tempo wzrostu PKB obniżyło

się z 4,0% w 2000 r. i 5,0% średnio rocznie w latach 1992-2000 do zaledwie 1,0%. Gdyby

przyjąć, że stopa równa 5% jest przybliżoną miarą trendu (wzrostu produkcji potencjalnej), to

porównanie hipotetycznego tempa wzrostu z rzeczywistą stopą wzrostu PKB w 2001 r.

pozwaliłoby oszacować wielkość straty produkcji spowodowanej spowolnieniem dynamiki

wzrostu gospodarki polskiej. Strata ta wyniosła ok. 29 mld zł; oznacza to m.in., że nie

zrealizowane z tego samego powodu dochody budżetowe można szacować na 11,5 mld zł, tj.

1,6% osiągniętego w roku 2001 PKB (722 mld zł). Niższa dynamika wzrostu gospodarki

przekłada się również na wyższe bezrobocie; efekt budżetowy większego strumienia zasiłków

dla bezrobotnych można szacować na –0,1% PKB.

11

Gdyby skorygować faktyczny deficyt

budżetu państwa o tak rozumiany wpływ cyklu koniunkturalnego, to w rezultacie otrzymamy

pierwsze przybliżenie deficytu strukturalnego; deficyt ten wyniósł 3,2% PKB w 2001 r. i

3,4% w roku 2002.

12

Choć z przedstawionych szacunków wielkości ‘deficytu strukturalnego’ wynika, iż

rzeczywista skala nierównowagi fiskalnej jest w Polsce niższa, niż sugerują to oficjalne, nie

skorygowane dane GUS, to jednocześnie nie ulega też wątpliwości, że w przededniu wejścia

Polski do Unii Europejskiej nadal istnieją podstawy do poważnych obaw o przyszłą stabilność

finansów publicznych. Obawy te wynikają z kilku przyczyn. Po pierwsze, z dotychczasowych

rozważań wynika niedwuznacznie, że utrzymujący się w Polsce deficyt budżetowy ma trwały

charakter, a u jego podstaw leżą przede wszystkim czynniki strukturalne.

13

Oznacza to m.in.,

że ograniczenie skali deficytu, a tym bardziej jego wyeliminowanie będzie wymagało szeroko

zakrojonych, trudnych politycznie działań reformatorskich. Po drugie, w latach 2001-2002

trudno byłoby się dopatrzyć symptomów zmian w dotychczas obowiązującym wzorcu

11

Obliczenia własne na podstawie danych GUS.

12

Aby otrzymać ‘prawdziwą’ miarę deficytu strukturalnego, tak wyliczoną wielkość należałoby skorygować

jeszcze o: (i) wpływ szybszego od przewidywań tempa dezinflacji w latach 2001-2002 (dezinflacja wpływa
asymetrycznie na dochody i wydatki budżetu – odwrócony efekt Tanziego-Olivery) i (ii) wpływ wielkości
bezrobocia przymusowego; według niektórych badań naturalna stopa bezrobocia w Polsce może się kształtować
na poziomie 10-12% zarejestrowanej siły roboczej [zob. np. Góra, 2000].

13

Pogląd ten znajduje m.in. potwierdzenie w najnowszej literaturze przedmiotu [zob. np. Corricelli i Ercolani,

2003].

15

polityki fiskalnej i przesłanek przyszłej reformy finansów publicznych; w efekcie Polska

nadal pozostaje krajem o nadmiernie rozbudowanych funkcjach państwa. Po trzecie, w

okresie tym pojawiły się dwie nowe tendencje, które mogą dodatkowo zagrozić przyszłej

równowadze finansów publicznych. Pierwsza z nich polega na wzroście relatywnych

rozmiarów długu publicznego. W 2001 r. jego udział w PKB zwiększył się po raz pierwszy

od 1992 r. (tablica 1), a w kolejnych kilku latach wskaźnik ten ma nadal wzrastać. Jeśli

uwzględnić rządowe gwarancje i poręczenia dla sektora publicznego i prywatnego, to już w

2003 r. dług publiczny może przekroczyć poziom 50% PKB, co będzie wymagało

uruchomienia specjalnych procedur ostrożnościowych i jeszcze bardziej ograniczy swobodę

manewru w polityce fiskalnej.

14

Druga tendencja sprowadza się do głębokiego spadku

wpływów z prywatyzacji w 2002 r. (2,2 mld zł w porównaniu z założonymi w budżecie 6,7

mld). Przez większość poprzedniej dekady wpływy z prywatyzacji przedsiębiorstw i aktywów

państwowych stanowiły liczące się źródło finansowania deficytu budżetowego. Tak znaczny

ich spadek może oznaczać wzrost potrzeb pożyczkowych państwa, szersze niż dotychczas

wykorzystanie przez państwo rynków kapitałowych (emisje papierów skarbowych) i wzrost

kosztów obsługi długu publicznego.

4. Najważniejsze zagrożenia

Jak wynika z dotychczasowych rozważań, prowadzonej w Polsce w latach 1990-2002

polityce fiskalnej można postawić wiele poważnych zarzutów; co jeszcze bardziej istotne,

większość (jeśli nie wszystkie) jej strukturalnych słabości przetrwała do dziś, wyznaczając

główne zagrożenia zarówno dla obecnej, jak i przyszłej równowagi finansów publicznych.

Część owych zagrożeń ma charakter krótkookresowy, zaś część ujawni się przede wszystkim

w dłuższym okresie.

Dla

naszych

celów przyjmiemy, iż krótki okres wyznacza przedział czasowy dzielący

dzień dzisiejszy (początek roku 2003) od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej, tj.

maja 2004 r. Wynika stąd, że na zagrożenia krótkookresowe dla stabilności fiskalnej kraju

składają się zarówno czynniki bezpośrednio zawarte w budżecie na rok 2003, jak i

skumulowane efekty oddziaływania czynników (tendencji) z przeszłości, które zasadniczo

ograniczają swobodę manewru rządu i podnoszą koszty przyszłych, niezbędnych reform sfery

14

Warto jednak dodać, że metodologia stosowana w UE jest w tym względzie mniej rygorystyczna, jako że do

długu publicznego nie wlicza państwowych gwarancji i poręczeń. Gdyby dług publiczny w Polsce liczyć według
standardów ESA’95, jego udział w PKB wyniósłby w 2002 r. 44,7%, w porównaniu ze wskaźnikiem 50,7%
uzyskanym przy zastosowaniu ‘polskiej’ metodologii [UBS Warburg, 2002].

16

finansów publicznych. Do najważniejszych krótkookresowych zagrożeń równowagi

finansów publicznych w Polsce należą w szczególności:

1.

Przyjęte przez rząd w budżecie założenia dotyczące wielkości deficytu

ekonomicznego w 2003 r. (4,4% PKB, w porównaniu z 5,1% w 2002 r.) wydają się

nierealistyczne. Zdaniem większości analityków, ekonomistów biznesu i niezależnych

ośrodków badawczych deficyt ten będzie kształtował się najprawdopodobniej w przedziale

5,5-6,5% PKB (zob. np. Jankowiak, 2002].

15

Rozpiętość tych prognoz wynika

najprawdopodobniej z dwóch powodów: (i) zastosowania przez rząd ‘twórczej księgowości’

budżetowej (np. zaliczenia transferów środków z UE do dochodów budżetowych)

16

i (ii)

przyjętej praktyki „uprzątania śmieci pod dywan”, tj. ukrywania (przenoszenia) części

deficytu budżetu centralnego w innych segmentach systemu finansów publicznych.

Przykładem może być zmniejszenie w budżecie na 2003 r. dotacji z budżetu centralnego dla

agencji rządowych i jednocześnie znaczne złagodzenie ograniczeń dotyczących możliwości

ich finansowania się na rynkach finansowych (kredyty komercyjne). Oznacza to sztuczne

zaniżenie deficytu budżetu centralnego, ale jednoczesny wzrost rozmiarów deficytu

ekonomicznego, jako że państwo pozostaje odpowiedzialne za rosnące zobowiązania agencji i

w dalszej perspektywie może być – jako ostatnia instancja - zmuszone do ich ratowania przed

bankructwem i spłacenia zaciągniętych na rynku kredytów.

2. Zawarte w budżecie na 2003 r. prognozy dochodów zostały oparte na nader

optymistycznych założeniach makroekonomicznych, które odbiegają od oczekiwań rynków

finansowych. Na przykład, przyjęte w budżecie tempo wzrostu PKB ma wynieść 3,5%,

podczas gdy średnia prognoz niezależnych ośrodków badawczych kształtuje się na poziomie

2,7%. Równocześnie, konstrukcję budżetu oparto m.in. na założeniu, iż istotnym źródłem

dochodów budżetowych staną się pozycje ‘nadzwyczajne’, takie jak opłata restrukturyzacyjna

od, zwolnionych z wcześniejszych zobowiązań podatkowych i quasi-podatkowych wobec

państwa, przedsiębiorstw państwowych czy (unieważniona ostatnio przez Trybunał

Konstytucyjny) abolicja podatkowa. Wadą tych ‘nadzwyczajnych’ rozwiązań jest nie tylko

15

Trzeba pamiętać, że wskaźniki te nadal liczone są zgodnie ze stosowaną w przeszłości w Polsce metodologią.

Gdyby do obliczeń przyjąć metodologię ESA’95, deficyt ekonomiczny wyniósłby w 2003 r. 3,9% PKB, tj. o 0,3
punktu procentowego mniej niż w roku 2002. Wskaźnik ten byłby też niższy od podobnych wielkości
obliczonych według tej samej metodologii dla Czech (6,4% PKB w 2003 r.) i Węgier (6,0%) [UBS Warburg,
2002].

16

W istocie transfery z Unii Europejskiej powinno się traktować jako czynnik powiększający deficyt budżetu

państwa.

17

przeszacowanie wpływów do budżetu wynikających z ich zastosowania. Patrząc od strony

podażowej, można im przede wszystkim zarzucić, że silny nacisk kładziony przez obecny

rząd na ratowanie trwale nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych zamiast na

wspieranie efektywnych przedsiębiorstw prywatnych oznacza zniekształcenia bodźców

mikroekonomicznych i osłabienie zachęt do rozwoju prywatnej przedsiębiorczości.

17

Także i

tu, podobnie jak w wielu innych omawianych wcześniej przypadkach, konsekwencje

makroekonomiczne przyjęcia tego rozwiązania sprowadzają się do obniżenia zdolności

polskiej gospodarki do trwałego, zrównoważonego wzrostu, zmniejszenia przyszłej bazy

podatkowej i tym samym – wzmocnienia zagrożeń dla jej przyszłej stabilności fiskalnej.

3. W konstrukcji tegorocznego budżetu można także dostrzec symptomy wzrostu

fiskalizmu państwa – założono w nim podwyżkę efektywnej krańcowej stopy opodatkowania

dochodów osobistych (zamrożenie progów podatkowych, podwyżka składki na ubezpieczenie

zdrowotne) oraz wydatków (wzrost stawek VAT w związku z dostosowaniem polskich

przepisów podatkowych do norm UE). Zwiększa to siłę oddziaływania podażowych barier

rozwoju przedsiębiorczości i wzrostu gospodarczego.

4.

Budżet na 2003 r. wykazuje te same słabości strukturalne co w poprzednich latach. W

szczególności zaś:

ƒ

Podobnie jak w okresie 1990-2002 cechuje go silne ‘nachylenie redystrybucyjne’.

ƒ

W jego konstrukcji trudno dopatrzyć się przesłanek pojawienia się pozytywnych efektów

zewnętrznych dla rozwoju prywatnej przedsiębiorczości oraz bodźców dla trwałego wzrostu

gospodarczego.

ƒ

Przy projektowaniu budżetu nie stworzono także przesłanek kompleksowej, głębokiej

reformy finansów publicznych.

ƒ

Zbyt ekspansywna polityka fiskalna (zob. punkt 1 wyżej) wymusi prędzej czy później

pewne zacieśnienie polityki pieniężnej. Niewłaściwa kombinacja polityki fiskalnej i

pieniężnej opóźni ożywienie polskiej gospodarki i ujemnie wpłynie na jej długookresową

dynamikę wzrostu.

5. W minionym roku nastąpiło znaczne przyspieszenie wzrostu wartości gwarancji i

poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa zarówno sektorowi przedsiębiorstw (zwłaszcza

przedsiębiorstwom państwowym), jak i instytucjom sfery budżetowej (np. szpitalom

17

W tym samym kierunku działa dodatkowo obniżka stawki podatku od zysków (CIT) tylko o 1 punkt

procentowy – z 28% do 27% (zamiast 24%), tj. w skali znacznie mniejszej od oficjalnie zapowiedzianej (i
oczekiwanej przez przedsiębiorstwa)

18

publicznym). W budżecie na 2003 r. można dostrzec umocnienie się tej tendencji; jest ona

wynikiem nastawienia obecnej koalicji rządowej, która wykazuje wysoką skłonność do

wspierania różnymi dostępnymi środkami pomocy publicznej ‘schyłkowych’ przedsiębiorstw

i sektorów. Polityka taka powoduje wzrost poziomu niepewności towarzyszącej prowadzonej

polityce fiskalnej, gdyż przewidywanie przyszłej wielkości wydatków publicznych z tytułu

gwarancji i poręczeń państwa (i tym samym – łącznych wydatków) staje się obecnie

trudniejsze niż poprzednio. Coraz poważniejszym problem staje się też niezdolność rządu do

systemowego rozwiązania problemu narastającego (głównie w sposób niekontrolowany)

zadłużenia instytucji pozabudżetowych (samorządy, agencje rządowe, fundusze celowe,

szkoły, szpitale i generalnie - służba zdrowia). Zadłużenie to sprawia, że zwiększają się

zobowiązania państwa, które nie mają odzwierciedlenia w zapisach budżetu, co oznacza m.in.

rosnące ryzyko przyszłej nierównowagi fiskalnej. Celowe wydaje się w związku z tym

włączenie ich do rozszerzonej miary ‘deficytu ekonomicznego’. Tytułem ilustracji warto

podać, że w połowie 2002 r. zobowiązania państwa z tytułu nieprzekazanych przez ZUS do

OFE składek emerytalnych wynosiły 8,1 mld zł i stanowiły równowartość 20% planowanego

na ten rok deficytu budżetu centralnego.

Do najważniejszych wyzwań dla stabilności fiskalnej w Polsce w średnim i długim

okresie należy zaliczyć przede wszystkim:

1. Zdolność i wolę polityczną rządu do podjęcia zdecydowanych, głębokich reform całej

sfery finansów publicznych, które m.in. znacznie uprościłyby dotychczasowy system, czyniąc

go przy tym bardziej przejrzystym, sprawnym i ‘przyjaznym dla rozwoju’. Kluczową

przesłanką takiej reformy jest nowa definicja roli i funkcji państwa w warunkach

dojrzewającej gospodarki rynkowej. Za podstawowe kierunki reformy finansów publicznych

należałoby z tego punktu widzenia uznać następujące:

ƒ

Konsolidację i włączenie różnego rodzaju agencji, funduszy i jednostek pozabudżetowych

do budżetu państwa (budżetu centralnego i/lub budżetu samorządów), co pozwoliłoby

zwiększyć kontrolę (i odpowiedzialność) rządu i parlamentu nad dochodami i wydatkami

publicznymi.

ƒ

Uproszczenie systemu podatkowego i generalne obniżenie stawek podatków, co

pozwoliłoby wzmocnić bodźce mikroekonomiczne oddziałujące od strony podażowej na

przedsiębiorstwa i stworzyć warunki sprzyjające szybszej ekspansji prywatnej

przedsiębiorczości.

19

ƒ

Zmiana zasad wypłacania transferów budżetowych (np. odejście od kryterium

dochodowego na rzecz majątkowego) i uszczelnienie systemu zabezpieczenia społecznego,

tak aby do minimum zmniejszyć wypłaty z budżetu ‘wątpliwych’ rodzajów świadczeń

społecznych (niektóre rodzaje rent inwalidzkich, emerytury rolnicze z KRUS itp.).

ƒ

Zmiana priorytetów w polityce wydatków publicznych: preferencje powinno uzyskać

szeroko rozumienie zaopatrzenie w dobra publiczne i dobra społecznie pożądane, kosztem

ograniczenia zakresu redystrybucji dochodów.

ƒ

W ramach priorytetu dla produkcji dóbr publicznych (społecznie pożądanych) szczególnie

preferowane powinny być te rodzaje wydatków, które sprzyjają tworzeniu (wzmocnieniu)

pozytywnych efektów zewnętrznych dla sektora prywatnego, takie jak nakłady na B+R,

inwestycje w kapitał ludzki i w infrastrukturę zarówno fizyczną, jak i informatyczną.

2. Szybko zwiększający się ciężar obsługi zadłużenia zagranicznego Polski po 2002 r.

Same tylko spłaty rat kapitałowych, przewidziane w podpisanych z Klubem Paryskim i

Klubem Londyńskim porozumieniach, mają wzrosnąć z 1,4 mld dol. w 2002 r. do

maksymalnego poziomu 3,8 mld w roku 2008. Obciążenie to dodatkowo spotęguje napięcia,

jakie pojawią się w polskim budżecie od roku 2004, z chwilą przyjęcia zobowiązań

członkowskich w Unii Europejskiej (m.in. składka do budżetu UE).

3. Szczególne, strategiczne wyzwania dla równowagi finansów publicznych stwarza

zbliżające się przystąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 r.

ƒ

Generalnie można oczekiwać, że napływ środków pomocowych z Unii Europejskiej

(fundusze strukturalne i spójności, bezpośrednie dopłaty dla rolników itp.) powinien

zwiększyć strumień (i zasób) dostępnych w Polsce oszczędności i wzmocnić funkcję

alokacyjną państwa, stwarzając mu możliwość realizacji ważnych celów rozwojowych.

Istnieje jednak kilka czynników, które mogą sprawić, iż – przynajmniej w ciągu pierwszych

lat członkostwa Polski w UE – niewątpliwe korzyści netto z unijnych transferów dla

polskiej gospodarki jako całości mogą jednocześnie oznaczać ujemny efekt netto z punktu

widzenia finansów publicznych. Najważniejsze z tych czynników to:

¾

Polska zacznie wnosić składki do unijnego budżetu od początku swego członkostwa. Z

wyjątkiem nietypowego roku 2004 (przewidywane wejście do UE ma nastąpić w maju,

co proporcjonalnie obniży wysokość składki), roczne płatności z tego tytułu mają

wynieść około 2,4 mld euro (200 mln miesięcznie), tj. 5-6% wydatków budżetu

centralnego Polski.

20

¾

Finansowane przez UE projekty wymagają współfinansowania przez kraj beneficjenta

(zasada dodatkowości). W zależności od rodzaju projektu i programu pomocowego

udział własnych środków budżetowych (rządu bądź samorządów) powinien wynosić 15-

25%. Szacuje się, że w latach 2004-2006 wydatki samego tylko budżetu centralnego z

tego tytułu wyniosą co najmniej 1 mld euro, tj. około 4 mld zł (Chojna-Duch, 2002].

¾

Dodatkowe środki budżetowe będą także konieczne do sfinansowania harmonizacji

polskiego prawa i ram regulacyjnych do standardów Unii Europejskiej. Jednocześnie

budżet państwa będzie musiał wyasygnować odpowiednie fundusze na wzmocnienie

polskiej administracji publicznej i w szczególności - profesjonalnej służby cywilnej.

¾

Podobnie, niezbędne będą wyższe wydatki publiczne na przedsięwzięcia mające na celu

modernizację polskiej gospodarki i dostosowanie jej funkcjonowania do norm unijnych

(np. w dziedzinie ochrony środowiska).

¾

Po przystąpieniu do Unii Europejskiej Polska będzie musiała przekazywać do

wspólnego budżetu większość dotychczasowych wpływów z ceł; wielkość tych

utraconych wpływów można szacować na ok. 3 mld zł.

¾

Ze względu na przyjęte w UE procedury alokacji i wydatkowania środków

pomocowych można z dużą dozą pewności przewidywać wystąpienie ‘systemowych’

przesunięć w czasie (opóźnień) w transferach unijnych do Polski w stosunku do

przepływów funduszy w przeciwnym kierunku. Opóźnienia te mogą sięgać od kilku do

kilkunastu miesięcy. Przy ‘sztywnych’ zobowiązaniach Polski wobec Unii może to

spowodować w początkowym okresie członkostwa poważne problemy z płynnością

budżetu państwa, a nawet – w wariancie pesymistycznym – sprawić, że Polska będzie

przejściowo płatnikiem netto do unijnego budżetu.

¾

W podobnym kierunku działać też będzie ograniczona zdolność Polski do absorpcji

funduszy unijnych. Gdyby dotychczasową zdolność do wykorzystania funduszy

przedakcesyjnych (50-75%, w zależności od rodzaju programu) ekstrapolować na lata

2004-2006, to mogłoby się okazać, że z przyznanych Polsce ok. 11,4 mld euro

efektywnie napłynie tylko 7,5-8,5 mld.

¾

Z przyjętego tu punktu widzenia najważniejszy jednak chyba jest fakt, że tylko część

transferów unijnych zasili budżet państwa; znaczna część środków pomocowych

zostanie skierowana bezpośrednio do beneficjentów, w tym działających w sektorze

prywatnym (rolnicy, prywatne przedsiębiorstwa). Przykładem tego rodzaju strumienia

21

są transfery z Funduszu Strukturalnego UE, które w całości ominą budżet państwa; ich

maksymalną wielkość w latach 2004-2006 można szacować średnio na ok. 1,5 mld euro

rocznie (6 mld zł).

ƒ

Gdyby przedstawione wyżej prognozy sprawdziły się, to łączne, bezpośrednie skutki

budżetowe ujętych tam czynników (a także dodatkowo - ewentualnego dofinansowywania

przez budżet dopłat bezpośrednich dla rolników) składają się w latach 2004-2006 na

dodatkowy deficyt finansów publicznych w wysokości ok. 2,5-3,0% PKB rocznie.

18

Deficyt

ten może okazać się w rzeczywistości mniejszy, jeżeli – oprócz skutków bezpośrednich –

uwzględni się także pośrednie, dynamiczne efekty napływu funduszy unijnych, takie jak

ekspansja i wzrost konkurencyjności podmiotów prywatnych wspartych środkami z UE,

efekty podjętych reform strukturalnych, ‘konkurencja’ podatkowa między starymi i nowymi

członkami UE, wynikający z nominalnej konwergencji spadek stóp procentowych itp.

ƒ

Napływ funduszy pomocowych wywoła równocześnie swoisty ‘efekt wypierania’ innych

pozycji wydatków w obrębie budżetu państwa. Najbardziej pożądany dla Polski scenariusz

zmian struktury wydatków publicznych powinien zakładać wzrost udziału inwestycji

publicznych i innych pozycji prorozwojowych, kosztem transferów socjalnych i wydatków

o charakterze konsumpcyjnym. Gdyby tak się stało, to wymuszona przez członkostwo w

Unii Europejskiej zmiana priorytetów w polityce wydatków publicznych stałaby się istotną

przesłanką trwałej poprawy stabilności fiskalnej kraju.

ƒ

Warto jednak przy tym zdawać sobie sprawę, iż znaczna (jeśli nie dominująca) część

wydatków publicznych przeznaczonych na finansowanie projektów związanych z

członkostwem w UE jest obiektywną koniecznością nawet w hipotetycznym przypadku

rezygnacji przez Polskę z wejścia do tej organizacji. Przy braku dopływu środków unijnych

państwo musiałoby i tak zapewnić zbliżony poziom wydatków publicznych, aby

sfinansować niezbędne inwestycje mające na celu modernizację infrastruktury fizycznej,

zwiększenie zdolności gospodarki do innowacji, szybki rozwój kapitału ludzkiego i

generalnie – podniesienie konkurencyjności polskiej gospodarki w globalnym otoczeniu

międzynarodowym. Nie trzeba chyba dodawać, że w tym hipotetycznym scenariuszu

zapewnienie porównywalnego z wariantem ‘unijnym’ poziomu wydatków publicznych

byłoby nieporównanie trudniejsze.

18

Do zbliżonych wniosków dochodzą Kopits i Szekely [2003], którzy szacują wielkość tego deficytu dla Polski

na 3,5% PKB.

22

Na zakończenie warto jeszcze podkreślić znaczenie jednego czynnika, który – w

porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi w Unii Europejskiej – można interpretować jako

swoisty długookresowy automatyczny stabilizator finansów publicznych w Polsce i

częściową przeciwwagę dla omówionych wyżej zagrożeń dla ich trwałej równowagi. Mowa

tu o wdrożonej w 1999 r. reformie emerytalnej. Konstrukcja nowego systemu emerytalnego w

dużej mierze eliminuje niebezpieczeństwo niekontrolowanego narastania ukrytego długu

publicznego i niewypłacalności państwa wobec emerytów. Jak wynika z najnowszych ocen

OECD, dzięki reformie emerytalnej Polsce nie grozi eksplozja długu publicznego; co więcej,

dla jego stabilizacji w ciągu najbliższych kilkudziesięciu lat nie trzeba będzie utrzymywać

nadwyżki pierwotnej w budżecie [Dang i inni, 2001]. Zupełnie inaczej wygląda sytuacja w tej

dziedzinie w innych krajach kandydujących do UE i w obecnych krajach członkowskich. W

przywoływanym tu opracowaniu OECD szacuje się, że w celu uniknięcia eksplozji długu

publicznego i zapewnienia jego systematycznej obsługi Niemcy będą musiały utrzymywać do

2050 r. pierwotną nadwyżkę budżetową w wysokości 4,7% PKB rocznie. W przypadku

Francji i Hiszpanii te same wskaźniki wyniosą odpowiednio 6,6% i 5,2% [Dang i inni, 2001].

23

¾

Bibliografia

Alesina, R. i F. Giavazzi, “Pakt stabilizacji, który destabilizuje Europę”, Rzeczpospolita, 2-3

listopada 2002.

Barro, R., “Economic Growth in a Cross Section of Countries”, Quarterly Journal of

Economics, May 1991.

Blazyca, G. i R. Rapacki (eds), Poland into the New Millennium. Cheltenham: Edward Elgar

2001.

Chojna-Duch, E., Dostosowanie polskiej gospodarki budżetowej do standardów Unii

Europejskiej – problemy ostatniej fazy procesu negocjacji, w: ”Budżetowo-finansowe
skutki członkostwa Polski w Unii Europejskiej”. Materiały z konferencji, SGH,
Warszawa 2002.

Corricelli, F. i V. Ercolani, Cyclical and Structural Deficits on the Road to Accession: Fiscal

rules for an enlarged European Union. Referat na ASSA Annual Meeting, Washington,
D.C., 3-5 stycznia 2003.

Dang, T., P. Antolin and H. Auxley, Fiscal Implications of Ageing: Projections of Age-

related Spending. OECD, Economics Department, Working Paper No. 305, Paris 2001.

Gomułka, S., “Kapitał dobrej reputacji”, Rzeczpospolita, 20 września 2001.
Góra, M., Labour Market in Poland: Diagnosis and Selected Proposals. Mimeo, Warszawa

2000.

Gwartney, J.D. i R.L. Stroup, Economics. Private and Public Choice. Dryden Press, Fort

Worth 1992.

Jankowiak, J., komentarz w: Rzeczpospolita, 31 października 2002.
Kopits, G. i I.P. Szekely, Fiscal Policy Challenges of EU Accession for the Baltics and

Central Europe, Referat na ASSA Annual Meeting, Washington, D.C., 3-5 stycznia 2003.

Kemme, D.M. i R. Rapacki, “Fiscal Reform, Policy, and Constraints during Transition in

Poland”. Post-Soviet Geography and Economics, 41, No. 8, 2000.

Kluza, S. i A. Slawinski, “Oczekiwania i nastrój rynku” . Rzeczpospolita, 5 listopada 2002.
Levine, R. i D. Renelt, “A Sensitivity Analysis of Cross-Country Growth Regressions”.

American Economic Review, wrzesień 1992.

Mały Rocznik Statystyczny 2001. GUS, Warszawa 2001.
Misiąg, W., wywiad w: Rzeczpospolita, 18 października 2001.
Musgrave, R.A. i A.T. Peacock (eds), Classics in the Theory of Public Finance. New York,

St. Martin’s Press 1958.

OECD Economic Surveys 1997 – Poland. OECD, Paris 1997.
OECD Economic Surveys 2000-2001 – Poland, OECD, Paris 2001.
Poland: Government Finance Statistics 1994-2001, Ministry of Finance, Warszawa, wrzesień

2002.

24

Polarczyk, K., Sektor finansów publicznych w krajach OECD. Raport BSiE, Kancelaria

Sejmu, Warszawa 2000.

Rapacki, R., “Public Expenditure in Poland: Major Trends, Challenges and Policy Concerns”.

Post-Communist Economies, Vol. 14, No. 3, 2002.

Rapacki, R., “Możliwości przyspieszenia wzrostu gospodarczego w Polsce” , Ekonomista,

No. 4, 2002a.

Reviglio, F., Budgetary Transparency for Public Expenditure Control. IMF Working Paper

WP/01/8, Washington, D.C., styczeń 2001.

Rot, P., “Polska wezwana do tablicy”. Gazeta Wyborcza, 10-11 listopada 2001.
Rzeczpospolita, 15 stycznia 2003.
Stiglitz, J., Economics of the Public Sector. 3

rd

Edition, W.W. Norton & Co., New

York/London 2000.

Transition Report Update 2001, EBRD, London 2001.
UBS Warburg, Poland: EU accession on track. “Economic Comment”, 7 października 2002.
Wernik, A., wywiad w: Rzeczpospolita, 2 listopada 2001.
Wernik, A., “Nie mamy jeszcze takiego deficytu, jak chce UE”. Rzeczpospolita, 25

października 1996.