1. Ewolucja odpowiedzialności Skarbu Państwa w prawie polskim

• Konstytucja marcowa: Nie miała faktycznego wpływu na kształtowanie się zasad odpowiedzial­ności państwa bardzo nowoczesna formuła przyjęta wkrótce po odzyskaniu nie­podległości w art. 121 Konstytucji marcowej, która stanowiła: „Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy pań­stwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową niezgodną z pra­wem lub obowiązkiem służby. Odpowiedzialne za szkodę jest Państwo solidarnie z winnemi organami; wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i ciała samorządowe oraz organy tychże. Przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy". Regulacja konstytucyjna pozostała bez realizacji na poziomie ustawodawstwa zwykłego

• W okresie powojennym do 1956 r. z powo­dów ideologicznych samo podnoszenie problemu odpowiedzialności za akty władzy publicznej było niemożliwe i wielce ryzykowne.

• Przełomem w tym zakresie była ustawa z 15 Xl 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Po raz pierwszy (od czasu Konstytucji marcowej) do systemu prawnego wprowadzona została bezpośrednio zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Przełom polegał przede wszystkim na tym, że rozwiązania z 1956 r. nie czyniły — z punk­tu widzenia podstaw odpowiedzialności - żadnej różnicy pomiędzy aktami w sferze dominium oraz imperium, a więc uznawały za dopuszczalne kierowanie roszczeń odszkodowawczych również z tytułu aktów władzy. Regulacja tej usta­wy została następnie nieomal w całości inkorporowana do nowego kodeksu cywilnego obowiązującego od 1 I 1965 roku.

• Formuła odpowiedzialności odszkodowawczej przyjęta w art. 417 k.c. została uznana za samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, istniejącą niezależnie od innych podstaw odpowiedzialności ex delicto.

• Formuła odpowiedzialności odszkodowawczej przyjęta w art. 417 k.c. została uznana za samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, istniejącą niezależnie od innych podstaw odpowiedzialności ex delicto znikome.

• Jedna z kodeksowych podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa była ukształtowana w oparciu o za­sady słuszności (art. 419 k.c). Umożliwiała przyznanie odszkodowania także w sytuacji, w której nie można było przypisać winy funkcjonariuszowi, doznany uszczerbek przybierał postać szkody na osobie, a ponadto — jak wynikało z ukształtowanego orzecznictwa — jego przyczyną były zachowania funkcjo­nariusza nakierowane w pierwszym rzędzie na ochronę interesu ogólnego. Poza ramami kodeksowymi pozostawały m.in, regulacje podstaw odpowiedzialności za szkody wyrządzone wadliwymi decyzjami administracyjnymi, wynikające z nie­słusznego skazania lub tymczasowego aresztowania, a także wyrządzone zawi­nionym zachowaniem komornika

• Istotne zmiany w stanie prawnym nastąpiły w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 XII 2001 r. który uchylił jako niezgodny z Konstytucją art. 418 k.c. (ze względu na ist­niejące w tym przepisie wymaganie winy funkcjonariusza) oraz określił jako zgodne z Konstytucją takie ujęcie przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa w art. 417, które wiążą ją z niezgodnym z prawem działaniem funkcjonariusza, a nie jak dotychczas z winą funkcjonariusza. Oznaczało to, poprzez przyjęcie nowej zgodnej z Kon­stytucją interpretacji art. 417, zasadnicze rozszerzenie odpowiedzialności Skarbu Państwa w porównaniu z wcześniejszym stanem prawnym. Na tle nowej formuły interpretacyjnej art. 417 k.c. powstawały jednak liczne wątpliwości interpretacyj­ne, związane przede wszystkim z pytaniem o zakres zastosowania art. 417 według zmodyfikowanego ujęcia: czy odnosi się on wyłącznie do aktów władzy publicznej, czy też do wszelkich działań państwa (państwowych i komunalnych osób prawnych)

2. Aktualny stan normatywy. Przesłanki odpowiedzialności wg art. 417 - po nowelizacji.

1. Zasada generalna

• Art. 417, 417', i 417².

• Pierwszy z tych przepisów zawiera podstawę ogólną odpowiedzial­ności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej,

• Drugi — re­guluje wypadki szczególne szkody powstałej w związku z wydaniem (niewydaniem) aktu normatywnego oraz orzeczenia sądowego lub decyzji,

• Trzeci - od­powiedzialność na zasadach słuszności, w wypadku gdy szkoda na osobie powstała w związku z wykonywaniem władzy publicznej zgodnie z prawem/

• Podobnie jak poprzednia regulacja kodeksowa odpowiedzialności odszkodowaw­czej Skarbu Państwa, obecna formuła stanowi samodzielną podstawę odpowiedzial­ności — co oznacza, że wyklucza ona co do szkód wyrządzonych przy wykonywa­niu władzy publicznej stosowanie innych wchodzących w grę podstaw odpowiedzial­ności ex deliclo, zawartych w szczególności w art. 416, 427, 429 i 430 k.c.

• Zakres podmiotowy odpowiedzialności we­dług aktualnej konstrukcji art. 417 k.c. - Adresatem odpowiedzialności jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa (§ 1) oraz solidarnie ze Skarbem Państwa bądź jednostką samorządu terytorialnego osoba, której zlecono na podstawie porozu­mienia wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej (§ 2).

• Takie ujęcie wskazuje więc na to, że o przynależności określonego zdarzenia do sfery objętej hipotezą art. 417 decyduje nie tyle formalne kryterium państwo­wego (komunalnego) charakteru danej jednostki, ale typ aktywności (wykonywa­nie władzy publicznej).

• Samodzielnym podmiotem odpowiedzialnym we­dług formuły § I art. 417 k.c. może być więc alternatywnie: Skarb Państwa (w zakresie działalności państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej), jednostka samorządu terytorialnego, państwowa lub komu­nalna osoba prawna, a także niepaństwowa i niekomunalna osoba prawna — re­alizująca określone kompetencje władzy publicznej z mocy prawa.

• Adresatem roszczenia odszkodowawczego po myśli art. 417 § 2 k.c. może być również podmiot (jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna) wykonujący tzw. zlecone funkcje władzy publicznej na podstawie porozumienia.

• Istnienie „porozumienia", a więc wyraźnego uzgodnienia pomiędzy podmio­tem, któremu przysługują z mocy prawa kompetencje związane z wykonywa­niem władzy publicznej, a inną osobą prawną, jest niezbędne przede wszystkim dla precyzyjnego określenia zakresu prerogatyw władzy publicznej, a tym sa­mym identyfikacji tych funkcji, których wykonywanie stanowi in casu przyczynę sprawczą szkody. Tego też wymaga postulat przejrzystości w kształtowaniu relacji pomiędzy instytucjami wykonującymi władzę publiczną.

• Zlecenie określonych funkcji władzy publicznej innej osobie nie prowadzi natomiast do przeniesienia odpowiedzialności wyłącznie na ich bezpośredniego wykonawcę (w tym wypadku sprawcę szkody), ale nadal według formuły § 2 art. 417 k.c. angażować będzie solidarną odpowiedzialność Skarbu Państwa albo zlecającej jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiedzialność podmio­tów zlecających wykonywanie władzy publicznej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego opiera się w tym wypadku na zasadzie ryzyka. Pod­mioty te odpowiadają tak jak za własne działanie i zaniechanie i nie mogą się uwolnić od odpowiedzialności przez wykazanie należytej staranności w zlecaniu wykonywania określonych funkcji.

1. Przesłanki Odpowiedzialności

• Przesłanki odpowiedzialności za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej są następujące:

• niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) przy wykonywaniu władzy publicznej,

• szkoda oraz

• adekwatny związek przy­czynowy pomiędzy tak określoną przyczyną sprawczą a szkodą.

• Novum w stosunku do poprzedniej formuły odpowiedzialności z art. 417 polega przede wszystkim na:

a) istotnie odmiennym określeniu zakresu przedmiotowego odpowiedzialności;

2. oderwaniu się od konstrukcji sprawstwa wiązanego dotychczas z zachowa­niem konkretnego funkcjonariusza władzy publicznej;

3. uznaniu za podstawową przesłankę niezgodności z prawem działania lub
   zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.

Ad a) Zakres przedmiotowy odpowiedzialności Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby prawnej) obejmuje szkody powstałe przy wykonywaniu władzy publicznej. Bez wątpliwości zostały więc wyłączone z tej sfery zdarzenia sprawcze następujące w sferze dominium, związane z typową działalnością gospodarczą, nieswoiste dla aktów należących do kompetencji organów władzy publicznej.

• Pojęcie czynności (aktów) organu władzy pub­licznej.

• pojęcie to powinno być rozumiane szerzej, a więc obejmować nie tylko akty władcze, związane z wykonywaniem imperium w ścisłym znaczeniu prawnoadministracyjnym tego terminu, ale także inne akty i czynności swoiste dla organów władzy publicznej, mieszczące się wyłącznie w ich kompetencjach, także o charakterze porządkowym i organizacyjnym (np. sprawy zapewnienia odpowiedniego oznakowania i utrzymania we właś­ciwym stanie dróg publicznych czy sprawnego funkcjonowania służb publicz­nych w zakresie organizacji świadczeń pomocy zdrowotnej, czy leż w związku z organizacją imprez masowych).

• W zakresie objętym hipotezą ogólnej normy art. 417 mieścić się już mogą (o ile nie istnieje odrębna regulacja) szkody wyrządzone przez wad­liwe (niezgodne z prawem) wykonanie ostatecznych rozstrzygnięć, a także szko­dy wyrządzone — w pewnych sytuacjach — w wyniku wykonania rozstrzygnięć nieprawomocnych (nieostatecznych).

• W hipotezie ogólnej formuły art. 417 k.c. mieszczą się również przypadki odpowiedzialności za szkody wynikające z przewlekłości postępowania sądowe­go, o ile zostało ono już prawomocnie ukończone. Poszkodowany będzie musiał samodzielnie udowodnić przesłankę, jaką jest w takim wypadku przewlekle prowadzenie postępowania

• Rozróżnienie pojęć „przy wykonywaniu władzy publicznej" oraz „przy oka­zji wykonywania władzy publicznej" Decydujące znaczenie w tej materii powinien mieć cel podejmowanego przy wykonywaniu władzy publicznej działania, który powinien być funkcjonalnie związany z realizacją określonej kompetencji organu władzy publicznej, chociażby szkoda wynikła z nieudolności lub przekroczenia uprawnień.

Ad b) Nowa formuła kodeksowa zrywa z pojęciem sprawstwa ukształtowa­nym na tle poprzedniego brzmienia art. 417, który operował przesłanką za­chowania konkretnego funkcjonariusza państwowego. Pojęcie sprawstwa odnosi się w konsekwencji do zachowań zwią­zanych z działaniem (zaniechaniem) instytucji wykonującej władze publicz­ną, a więc do funkcjonowania struktury jako takiej, a nic do zachowań konkret­nych funkcjonariuszy państwowych, tak jak na tle dotychczasowego stanu nor­matywnego, chociaż jest oczywiste, że działania instytucji z natury rzeczy zawsze są efektem zachowań określonych osób z tą instytucją związanych. Zmiana ta prowadzi do istotnych konsekwencji.

• Po pierwsze, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej ustale­nie statusu, charakteru funkcji i pozycji bezpośredniego sprawcy szkody. Dla od­powiedzialności odszkodowawczej — wedle obecnego brzmienia art. 417 k.c. — is­totne znaczenie będzie miało bowiem nie tyle ustalenie statusu bezpośredniego sprawcy, sposób jego formalnego związania z daną instytucją, ale to czy ocenia­ne in casu zachowanie (czynnik sprawczy) jest związane z wykonywaniem władzy publicznej i mieści się w obszarze kompetencji (objętym odpowiedzial­nością) danej instytucji.

• Po drugie, dla wskazania podstaw odpowiedzialności nie ma potrzeby ustale­nia osoby bezpośredniego sprawcy, a więc identyfikacja konkretnej osoby, z któ­rej zachowaniem jest związana szkoda.

• Po trzecie, przedmiotem oceny i kwalifikacji z punktu widzenia przyjętej przesłanki odpowiedzialności (niezgodność z prawem) jest zachowanie instytucji (struktury), a nie konkretnej osoby w ramach tej instytucji. Takie ujęcie poszerza w sposób naturalny zakres tej oceny i to nawet, jak się wydaje, w porównaniu do wcześniejszej koncepcji winy anonimowej czy organizacyjnej.

Ad c) Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej stanowi na tle obecnego ujęcia najistotniejszą przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej według art. 417 k.c.

• Pojęcie „prawa" obejmuje w tym wypadku wszelkie normy rekonstruowane na podstawie obowiązującego porządku prawnego, w szczególności w oparciu o tzw. przepisy prawa powszechnie obowiązującego

• Kwestią szczególnie kontrowersyjną jest natomiast problem relacji zastoso­wanej w art. 417 k.c. formuły niezgodności z prawem do tradycyjnego ujęcia bezprawności na gruncie prawa cywilnego.

• Przyjmując racjonalność terminologiczną w obrębie samego kodeksu (nie-przypadkowość użycia terminu „niezgodność z prawem" zamiast „bezpraw­ności"), należy się opowiedzieć za stanowiskiem węższym, wyłączającym z za­kresu niezgodności działania lub zaniechania z prawem wypadki samodzielnego naruszenia zasad współżycia społecznego jako podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 k.c.

3. Szkoda związana z działalnością organów władzy publicznej w sferze legislacyjnej oraz z wydaniem orzeczeń sądowych i decyzji.

• Przyjęte rozwiązanie ma bez wątpienia na celu ograniczenie zakresu stoso­wania ogólnej formuły odpowiedzialności z art. 417 k.c:

• Inaczej bowiem niż mogłoby to wynikać z zastosowania ogólnej podstawy odpowiedzialności, nie każda wadliwość (niezgodność z prawem) aktu normatywnego, prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji może stanowić automatycznie podstawę od­powiedzialności, ustalaną samodzielnie w postępowaniu odszkodowawczym.

• Omawiana przesłanka niezgodności z prawem (pominąwszy szczególny wypadek zaniechania legislacyjnego) musi być bowiem uprzednio stwierdzona w trybie określonym przez właściwe przepisy. Sąd odszkodowawczy nie może więc w konsekwencji samodzielnie stwierdzić wadliwości aktu normatywnego lub niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji, ale musi oprzeć swe rozstrzygnięcie w tym zakresie na uprzednim ustaleniu tego faktu w odpowiednich postępowaniach.

Niezgodność z prawem aktu normatywnego.

• Pierwsza z sytuacji ob­jętych odrębną regulacją art. 417' k.c. obejmuje szkody wywołane wydaniem niezgodnego z prawem aktu normatywnego (tzw. bezprawność normatywna).

• Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wy­rządzone wydaniem niezgodnych z prawem aktów normatywnych została roz­strzygnięta w art. 417' § 1 z zastrzeżeniem, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Kon­stytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Formuła przepisu wyraźnie nawiązuje do tzw. hierarchicznej kontroli aktów normatywnych spra­wowanej w ramach badania konstytucyjności prawa przez Trybunał Konstytu­cyjny w odniesieniu do ustaw, ratyfikowanych konwencji międzynarodowych oraz aktów podustawowych wydawanych przez centralne organy państwa.

• Pytanie czy pod pojęciem aktu nor­matywnego niezgodnego z prawem należy rozumieć również akty normatywne niezgodne z prawem wspólnotowym. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

• Podstawą do stwierdzenia „niezgodności z prawem" krajowego aktu normatywnego może też stanowić orzeczenie Euro­pejskiego Trybunału Praw Człowieka uwzględniające skargę, której podstawą jest naruszenie praw gwarantowanych konwencyjnie przez przepis prawa kra­jowego.

Kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej w wypadku tzw. zaniechali legislacyjnych, a więc szkody wyrządzonej przez niewydanie aktu normatyw­nego (art. 417' § 4 k.c).

• Jest to szczególna postać odpowiedzialności za tzw. bezprawie normatywne.

• Ustawodawca próbuje ograniczyć jej zakres przez wprowadzenie wyraźnej przesłanki w postaci istnienia obowiązku wydania takiego aktu normatywnego, określonego przez przepis prawa. Polski system prawny nie przewiduje żadnego szczególnego trybu stwierdzania zaniechania legislacyjnego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest rozwiązanie przyjmujące, że fakt zaniechania legislacyjnego, jako przesłanka odpowiedzialności władzy publicznej, będzie stwierdzany bezpośrednio przez sąd rozpoznający powództwo odszkodowawcze.

• Interpretacja art. 417' § 4 musi uwzględniać podstawową zasadę demo­kratycznego państwa prawa — podziału i równowagi władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji), a w konsek­wencji wykładnia pojęcia „zaniechanie legislacyjne" (niewydanie aktu normaty­wnego) powinna być bardzo ostrożna i nie może prowadzić w żadnym razie do samodzielnego ustalania przez sąd rozpoznający sprawę odszkodowawczą treści niewydanych przepisów prawnych. Inne stanowisko mogłoby spowodować nie­dopuszczalną ingerencję władzy sądowniczej w sferę wyłącznych prerogatyw władzy ustawodawczej i wykonawczej.

• Odpowiedzialność odszkodowawcza związana z zaniechaniem legislacyjnym może dotyczyć wyłącznie takich sytua­cji, kiedy na podstawie przepisu prawnego kreującego obowiązek wydania aktu normatywnego będzie zarazem możliwe precyzyjne ustalenie treści takiego za­niechania, a więc określenie, jaki mechanizm, rozwiązanie prawne czy instytucja prawna nie zostały wprowadzone przez organ władzy publicznej. Bez tego nie byłoby bowiem możliwe ustalenie relacji kauzalnych pomiędzy zdarzeniem, z którym łączy się odpowiedzialność odszkodowawcza, a szkodą.

• Ustalenie faktu niewydania aktu normatywnego należy odnieść przede wszyst­kim do przepisów o charakterze wykonawczym — rozporządzeń, których obo­wiązek wydania jest określony w ramach delegacji ustawowej zawierającej tzw. szczegółowe wytyczne (art. 92 Konstytucji). Bardzo ograniczone może być natomiast w praktyce wykorzystanie art. 417' § 4 do wypadków niewydania aktu normatywnego rangi ustawowej, zważywszy na to, że o zaniechaniu ustawodaw­czym można mówić jedynie wtedy, gdy istniał wyraźny obowiązek wydania takiego aktu.

• Odrębnym problemem jest też brak odpowiednich ustaw krajowych niezbęd­nych dla dokonania implementacji wtórnego prawa wspólnotowego (obowiązek prawny takiej implementacji wynika wprost z art. 2 Traktatu Akcesyjnego). W tego rodzaju sytuacjach treść określonego rozwiązania czy instytucji prawnej niewprowadzonej do systemu prawa krajowego może być ustalona w oparciu o analizę odpowiedniej normy prawa wspólnotowego.

Problemy związku przyczynowego na tle „bezprawności normatyw­nej".

• Niezbędną przesłanką ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej z ty­tułu bezprawności normatywnej i zaniechań legislacyjnych jest istnienie adek­watnego związku przyczynowego.

• Szkoda poniesiona przez adresata normy prawnej musi więc pozostawać w normalnej relacji kauzalnej w stosunku do zdarzenia, jakim jest wydanie niezgodnego z prawem przepisu lub fakt niewyda­nia aktu normatywnego. Nie implikuje to jednak stanowiska, że chodzi tu wyłącznie o szkodę będącą bezpośrednim następstwem samego aktu wydania (lub niewydania) aktu normatywnego. Z reguły będzie tu wchodziła w grę szkoda spowodowana aktem stosowania prawa, znacznie rzadziej zaś szkoda wywołana przez skutki prawne wywoływane bezpośrednio przez sam fakt wej­ścia w życie wadliwych przepisów lub będące następstwem braku właściwych przepisów.

• Poszkodowany musi należeć do kręgu podmiotów, których interesy zostały naruszone przez fakt obowiązywania niezgodnego z prawem uregulowania lub jego nieobowiązywania ze względu na naruszenie przez prawodawcę obowiązku wydania aktu normatywnego. Szkoda musi więc istnieć już w momencie występowania z roszczeniem, a nie jako stan potencjalny, który może się dopiero zaktualizować w jakimś momencie.

• Konsekwencje wadliwości normatywnej muszą być po stronie poszkodowanego dostatecznie mocno skonkretyzowane, aby móc ustalić istnienie adekwatnego związku przy­czynowego.

4. Odpowiedzialność za niezgodne z prawem prawomocnych orzeczeń i decyzji oraz niewydanie orzeczenia lub decyzji

• Przesłanką odpowie­dzialności odszkodowawczej ukształtowanej w art. 417' § 2 jest wydanie nie­zgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. Niezgod­ność z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia polegać może zarówno na narusze­niu prawa w wyniku jego wadliwego stosowania, jak i przez zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia normy prawnej niezgodnej z Konstytucją (ratyfikowaną konwencją międzynarodową, ustawą).

• Szkoda powinna pozostawać w związku przyczynowym z faktem wydania orzeczenia lub decyzji, a nie z wadliwym (niezgodnym z prawem) ich wyko­naniem.

• Dopuszczalność kompensacji z tytułu niezgodnego z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia nie może prowadzić do swoistej konkurencji czy dwutorowości orzekania o legalności takich rozstrzygnięć. Mogłoby się tak stać, jeśli przesłan­ka odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci „niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji" byłaby samodzielnie stwier­dzana przez sąd rozpoznający sprawę odszkodowawczą. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie kolejnej postaci kontroli legalności rozstrzygnięcia. Słusznie więc w przyjętej formule odpowiedzialności znalazło się wymaganie, aby niezgodność z prawem została uprzednio stwierdzona we właściwym postępowaniu.

• Tryb stwierdzania niezgodność z prawem prawomocnych orzeczeń sądowycli i ostatecznych decyzji.

• Stwierdzenie niezgodności z prawem prawo­mocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji jest, jak wskazuje art. 417' § 2, konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej z tego tytułu. Ozna­cza to, że w postępowaniu odszkodowawczym sąd nie może samodzielnie doko­nywać w tym zakresie ustaleń, a wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem właściwego organu. Artykuł 417¹ § 2 nie definiując samodzielnie trybu ustalania niezgodności z prawem orzeczeń i decyzji, odsyła do instrumentów proceduralnych, które mogą mieć niejednorod­ny charakter, zależny od rodzaju postępowania i charakteru orzeczenia.

• W ramach dotychczasowych regulacji proceduralnych podstawę ustalenia niezgodności z prawem ostatecznych rozstrzygnięć mogły stanowić przede wszyst­kim postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, a także w ramach postępowania karnego postępowanie kasacyjne.

• Szczególną podstawę wznowienia stwarzają wyroki Trybunału Konstytucyj­nego ustalające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją (ratyfikowaną konwencją międzynarodową, ustawą), jeśli akt ten stanowił podstawę wydania orzeczenia.

• W sądowym postępowaniu administracyjnym nie przewiduje się odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego. Funkcję „postępowania właściwego", o którym mowa w art. 417' § 2 k.c. pełnią inne stosowne procedury (dotyczące w szczególności unieważnienia prawomocnego orzeczenia oraz wznowienia postępowania).

• Odpowiedzialność odszkodowawcza po myśli znowelizowanych przepisów obejmuje również szkody wyrządzone przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, o ile obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa (art. 417' § 3). Jej naprawienia można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydanie orzeczenia lub decyzji, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej Odrębne problemy pojawiają się na tle wiążących Polskę orzeczeń między­narodowych, których rozstrzygnięcia zawierają jednocześnie ustalenie narusze­nia przez prawomocne orzeczenie krajowe standardów międzynarodowych (kon­wencyjnych.).

• Hipotezą art. 417¹ § 3 k.c. są też objęte wypadki niewydanie orzeczenia sądowego w rozsądnym terminie, bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu sądowym. Sam fakt przewlekłości toczącego się postępowania powinien być stwierdzony w specjalnym postępowaniu incydentalnym, które jest przedmiotem regulacji zawartej w ustawie z 17 IV 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Orzeczenie stwierdzające, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy nastąpiła przewlekłość postępowania otwiera drogę do odrębnego postępowania odszkodowawczego i stanowi spełnienie przesłanki „właściwego postępowania" w rozumieniu art. 417' § 3 k.c. (por. art. 12 usta­wy). Postanowienie uwzględniające skargę wiąże sąd w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie lub zadośćuczynienie co do stwierdzenia przewlekłości po­stępowania (art. 15 ustawy).

• Przewlekłość postępowania w rozumieniu ustawy obejmuje zarówno przewlekłość postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jak i załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Przewlekłym jest postępowanie, które trwa dłużej niż jest to konieczne do rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy (por. art. 2 ustawy). Roszczenie może być dochodzone od Skarbu Państwa albo solidarnie od Skarbu Państwa i komornika.

• Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej na zasadach słuszności

• Odpowiedzialność na zasadach słuszności aktualizuje się, po myśli art. 417² k.c, jedynie wtedy, gdy brak jest podstaw dla roszczenia odszkodowawczego w zasadach ogólnych, istnieją zaś inne ważne racje dla przyznania kompensacji.

• Na gruncie obecnej formuły nie ma żadnych wątpliwości, że chodzi o szkody wynikające ze zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, co jest zresztą logiczną konsekwencją przyjętej formuły podstawowej odpowiedzialności w art. 417 k.c.

• Przesłanki odpowiedzialności według formuły art. 417² k.c. są następujące: wykonywanie zgodnie z prawem władzy publicznej, szkoda na osobie, adek­watny związek przyczynowy oraz zasadność przyznania kompensacji w świetle zasad słuszności.

• Nie ulega wątpliwości, że przyjęta w art. 417² k.c. przesłanka wykonywania władzy publicznej musi być rozumiana w taki sam sposób, jak na tle formuły ogólnej, a więc nie obejmuje ona zachowań organów publicznych niezwiązanych z wykonywaniem władzy (imperium).

• Co do przesłanki szkody ustawodawca utrzymał rozwiązanie ograniczające odpowiedzialność jedynie do wypadków szkody na osobie, wejdą tu więc w grę wypadki objęte hipotezą art. 444 i n. k.c.

• a więc nie ulega wątpliwości, że „poszkodowanym" w ujęciu nowego przepisu jest także osoba poszkodowana pośrednio w wyniku śmierci osoby bliskiej.

• Dopuszczalność roszczenia odszkodowawczego zależy ostatecznie od ocen wynikających ze względów słuszności (dawniej zasad współżycia społecznego), a więc przede wszystkim od utrwalonych w społeczeństwie przekonań moralnych i zasad aksjologicznych przyjętych w systemie prawnym.

• Od ocen związanych z zasadami słuszności zależy nie tylko rozstrzygnięcie o tym, czy odszkodowanie ma być w ogóle przyznane, ale także o tym, w jakiej wysokości.

• Przyznanie kompensacji i jej wielkość (odszkodowanie całkowite lub częś­ciowe) zależy ostatecznie od uznania sądu, chociaż nie oznacza to dowolności oceny, zważywszy na wskazane wyżej kryteria. Odszkodowanie może obejmo­wać zarówno kompensację adresatów tytułu szkody majątkowej, jak i doznanej krzywdy niemajątkowej (zadośćuczynienie pieniężne).

• Krąg adresatów roszczeń odszkodowawczych opartych o zasady słuszności pozostaje wedle przyjętej koncepcji taki sam, jak w wypadku odpowiedzialności według reguł ogólnych. Będzie to więc odpowiedzialność zarówno samego Skar­bu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonu­jącej władzę publiczną z uwzględnieniem opisanych wyżej konfiguracji odpowie­dzialności solidarnej wedle odpowiednio zastosowanej reguły z art. 417 § 2 k.c.

Przepisy szczególne. Zastosowanie ogólnych reguł odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej może być wyłączone przez przepisy szcze­gólne, które odmiennie ukształtują przesłanki roszczeń odszkodowawczych. Do takich właśnie przepisów odsyła wprost art. 421 k.c, który — w tym zakresie — powtarza tę samą myśl, jak art. 421 k.c. w poprzednim brzmieniu.

• Przykładem utrzymującej się odpowiedzialności szczególnej jest regulacja zawarta w kodeksie postępowania karnego dotycząca odpowiedzialności Skarbu Państwa wobec osób niesłusznie skazanych lub aresztowanych (zatrzymanych) (por. art. 552 i n. k.p.k.). Odrębność przejawia się zarówno w zakresie trybu, jak i przesłanek postępowania odszkodowawczego. Zakres odszkodowania nie jest ograniczony — obejmuje odszkodowanie za szkodę majątkową i zadośćuczynie­nie z tytułu doznanej krzywdy.

• W odniesieniu do pierwszej kategorii wypadków (skazanie) odpowiedzialność odszkodowawcza może powstać dopiero w wyniku uchylenia prawomocnego wyroku karnego na skutek kasacji lub wznowienia postępowania (zarówno gdy konsekwencją uchylenia wyroku skazującego było uniewin­nienie, jak i umorzenie postępowania wskutek okoliczności, których nie uwzględniono we wcześniej­szym postępowaniu). Odszkodowanie dotyczy także w tych sytuacjach stosowania środków zapobiegawczych. Druga kategoria wypadków dotyczy sytuacji, w których doszło do niewątpliwie niesłusznego tymczasowego aresztowania lub zatrzymania, W ovu kategoriach podstawa odpowiedzialności jest uregulowana samodzielnie, bez odniesienia do przepi­sów kodeksu cywilnego w zakresie regulowanym przez art. 417 i n. k.c.; odpowiedzialność ta jest jednak również niezależnie od winy funkcjonariusza.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych

Strona 1 z 7

---