Wykład I Finanse Publiczne
Pojecie, funkcje i zakres finansów
Finanse to środki pieniężne zgromadzone i wydatkowane przez różne podmioty gospodarcze, do których zaliczyć można np.:
Państwo
Przedsiębiorstwa produkcyjne, handlowe, usługowe
Gospodarstwa konsumenckie
Inne podmioty
Dokonuje się następującego podziału finansów na:
Finanse publiczne, które dotyczą gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych przez budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego (województw, powiatu i gmin), ubezpieczenia społeczne i inne instytucje publiczne.
Finanse prywatne, które gromadzone są i wykorzystywane zgodnie z potrzebami indywidualnymi
Funkcje finansów:
Fiskalna, związana z dostarczeniem państwu środków pieniężnych na realizacje zadań państwa.
Redystrybucyjna (rozdzielcza) polega na rozdzielaniu osiąganych przez podmioty dochodów lub przychodów na cześć, która zostaje odprowadzona do budżetu państwa lub budżetów samorządowych i cześć pozostająca do wyłącznej dyspozycji podmiotu.
Stymulacyjna (ingerencyjna, bodźcowa, interwencyjna) polegająca na ingerencji państwa w działalności poszczególnych podmiotów. Instrumentami do realizacji tej funkcji są m.in.:
Polityka podatkowa
Polityka kredytowa
Polityka dewizowa
Alokacyjna polega na rozmieszczeniu dóbr zgodnie z potrzebami różnych podmiotów.
W swerze prywatnej: regulatorem jest mechanizm rynkowy (transakcje kupna- sprzedaży)
W swerze publicznej: obywatele korzystają z dóbr (najczęściej w postaci usług) nieodpłatnie, dobra te są alokowane z wykorzystaniem mechanizmu administracyjnego. Powszechnie dostępne, nieodpłatne dobra są finansowane przez państwo.
Finanse publiczne a finanse prywatne:
Przymusowy charakter gromadzenia środków publicznych przez państwo, w przeciwieństwie do osób prywatnych, na które nie jest nałożony przymus osiągania dochodów.
Wykorzystanie finansów publicznych jako instrumentu realizacji określonych funkcji państwa, dotyczących ogółu obywateli lub znaczących ich grup; finanse prywatne służą zaspokojeniu potrzeb jednostki.
Gromadzenie środków publicznych nie generuje zysku, w przeciwieństwie do takiej właśnie roli finansów prywatnych
Poddanie finansów publicznych społecznej kontroli, podczas gdy gospodarowanie środkami prywatnymi jest całkowicie dobrowolne.
Nieporównywalnie duża wielkość zasobów publicznych w stosunku do środków, jakimi dysponuje osoba prywatna- co w sposób jednoznaczny określa ich rangę i wpływ na procesy społeczno- gospodarcze kraju.
Pojecie i specyfika dzianin publicznych
Specyfika dzianin publicznych
Dzianiny publiczne maja zróżnicowany charakter oraz są różnie definiowane
W konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997roku wymienione zostały podatki i inne dzianiny publiczne.
Ordynacja podatkowa traktuje o:
Podatkach, opłatach i nie podatkowych należnościach budżetowych.
W ustawie o finansach publicznych zaprezentowane zostały natomiast dochody publiczne, które obejmują dzianiny publiczne (czyli podatki oraz inne świadczenia pieniężne), a także pozostałe dochody (w tym opłaty).
W literaturze przedmiotu, obowiązkowe obciążenia finansowe ze względu na ich charakter czyli skale pobrania, dzieli się na:
Podatki
Składki
Opłaty
Parapodatki
Cecha charakterystyczna składek jest ich ekwiwalentny charakter, czyli możliwość ich „odzyskania” w postaci określonego świadczenia (wypłat pieniężnych czy bezpłatnych świadczeń medycznych.)
Wartość świadczenia wzajemnego nie zależy od kwoty składki (np. w przypadku ubezpieczenia zdrowotnego), bądź jest warunkowane ta kwota (np. w stosunku do ubezpieczenia chorobowego i zasiłku chorobowego)
„podatkowy” charakter składek wynika z obowiązku ich uiszczania przez zobowiązany podmiot.
Opłaty są pobierane głównie przy realizacji konkretnych czynności organów państwowych lub samorządowych.
Opłaty cechuje także ekwiwalentność świadczenia, bowiem konieczność ich uiszczania wiąże się z określonymi korzyściami. Mimo dużej różnorodności tej grupy obciążeń, ich znacznie fiskalne nie jest znaczące.
Parapodatki obejmują natomiast pozostałe przymusowe płatności, nie zaliczane do podatków, składek czy opłat.
Jest to bardzo zróżnicowana grupa. Obejmuje m.in. wpłaty za korzystanie z określonych dóbr (np. opłata drogowa) czy wydatki wynikające z realizacji przepisów dotyczących ochrony socjalnej pracowników.
Podatki:
Uwzględniając powszechność obowiązywania oraz zakres fiskalizmu, największe znaczenie wśród dzianin publicznych maja podatki.
Zgodnie z definicja zawarta w ordynacji podatkowej, to publiczno- prawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenia pieniężne na rzecz skarbu państwa, a także województw, powiatów czy gmin, wynikające z ustawy podatkowej.
Zgodnie z podana definicja świadczenie jakim jest podatek ma charakter:
Nieodpłatny- oznacza to ze za świadczeniem tym nie wiąże się wzajemne świadczenie na rzecz podatnika, nie ma tu zastosowania zasada ekwiwalentności świadczeń
Przymusowy- ich pobór jest zabezpieczony przymusem państwa
Bezzwrotny- raz wypłacony podatek w należnej wysokości nie podlega zwrotowi
Publiczno prawny- mogą być pobierane jedynie na rzecz skarbu państwa czy tez innych organizacji publiczno prawnych
Pieniężny
Tryb uchwalania i kontrola wykonania budżetu (UE)
Budżet a perspektywa finansowa
Perspektywa finansowa jest tzw. Porozumieniem międzyinstytucjonalnym pomiędzy trzema instytucjami UE:
Komisja europejska
Parlamentem europejskim
Rada unii europejskiej
Porozumienie to ma określić maksymalne pułapy wydatków, które mogą być zamieszczone w budżetach rocznych UE.
Procedura uchwalenia budżetu:
Styczeń- kwiecień >> praca komisji nad wstępną wersja budżetu
Styczeń / luty >> prezentacja stanowisk państw członkowskich odnośnie priorytetów budżetowych
Marzec >> rada EC(O)FIN (rada do spraw gospodarczych i finansowych) tworzone przez ministrów ds. gospodarczych i ministrów finansów państw członkowskich UE - uzgadnia i przyjmuje listy rankingowe/ priorytetów budżetowych na rok budżetowy;
Kwiecień- maj>> posiedzenie komitetu doradczego ACOR6 (komitet doradczy rady ds. zasobów własnych) ustala podstawie środków własnych UE (określa stronę dochodowa budżetu). Określających wielkość wpłat państw członkowskich do budżetu ogólnego UE.
Maj>> komisja europejska prezentuje wstępny projekt budżetu. Następnie inicjatywa budżetowa przekazywana jest radzie unii europejskiej, która pracuje nad dokumentem do lipca.
Lipiec- tzw. Pierwsze czytanie. Po zatwierdzeniu przez rade Unii europejskiej projekt przekazywany jest do parlamentu europejskiego.
Październik (pierwsza połowa)- komisja budżetowa parlamentu europejskiego pracuje nad poprawkami; (druga polowa)- parlament uchwala „swoja” wersje dokumentu, która przesyłana jest do rady. Rozpoczyna się tzw. Drugie czytanie budżetu, które do polowy listopada odbywa się w radzie- przede wszystkim w radzie ECOFINU.
Po zapoznaniu się z poprawkami parlament europejski i wypracowaniu swojego stanowiska, rada przesyła poprawiona wersje projektu budżetu z powrotem do parlamentu europejskiego
W Polowie grudnia parlament europejski zatwierdza ostateczna wersje budżetu.
Proces kształtowania obecnego systemu kontroli wykonania budżetu.
W początkowym podziale kompetencji miedzy instytucjami EWG rozliczenia budżetu EWG i EURATOMU były kontrolowane przez komisje obrachunkowa złożona z biegłych rewidentów. Kontrola ta miała w głównej mierze charakter dokumentacyjny.
Sprawozdanie komisji obrachunkowej (dotyczące rozliczenia roku budżetowego)
↓
Rada i zgromadzenie parlamentarne (na mocy traktatu brukselskiego z 1975 roku ustalono nowa instytucje wspólnot- Trybunał obrachunkowy)
Zgodnie z przepisami tego aktu trybunał miał kontrolować:
Rachunki wszystkich dochodów i wydatków trzech wspólnot oraz
Rachunki wszystkich dochodów i wydatków (chyba, ze akty założycielskie tych podmiotów wykluczałyby taka kontrole)
Kryterium kontroli trybunału obrachunkowego miały być:
Legalności i
Prawidłowości dochodów i wydatków budżetowych.
Trybunał miał również „upewnić się co do należytego zarządzania finansami” podlegających kontroli instytucji, organów i innych jednostek.
Kontrola zarządzania budżetem UE obecnie ukształtowany jest system kontroli finansowej w zakresie gospodarki budżetem wspólnoty jest zdecentralizowany i obejmuje przede wszystkim:
Audyt wewnętrzny poszczególnych instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych utworzonych przez WE (ze szczególna rola audytu wewnętrznego i procedur kontrolnych wewnątrz samej komisji)
Kontrole komisji europejskiej, wykonywana także na miejscu na podstawie środków organizacyjnych i technicznych Europejskiego Urzędu ds. Zwalczenia Nadużyć finansowych (OLAF)
Kontrole zewnętrzną prowadzoną przez trybunał obrachunkowy
Następną kontrole ogólną rady, parlamentu europejskiego, w ramach której ta druga instytucja na podstawie zalecenia rady udziela komisji europejskiej absolutorium z wykonania budżetu.
Kontrola zarządzania budżetem UE:
Wszystkie organy kontrolne korzystają z możliwości dokonywania:
Kontroli dokumentacyjnej
Kontroli na miejscu w samych jednostkach dokonujących wydatków z zasobów budżetowych WE
Maja one do dyspozycji wszystkie środki prawne, materialne i techniczne, które są w danym kraju dostępne krajowym organom kontrolnym.
Konsekwencje wykrytych naruszeń prawa wspólnotowego w zakresie finansowym musza- na analogicznej zasadzie- być oceniane z punktu widzenia krajowych prawodastw karnych- takich samych, jakie maja zastosowanie wtedy, gdy popełniono czyn zabroniony przy korzystaniu z pieniędzy pochodzących z budżetu krajowego.
Wyrażają w ten sposób zasadę stosowania prawa krajowego do ochrony interesów finansowych WE nazywa się zasadę przyswojenia (asymilacji)
Przepisy traktatowe dotyczące kontroli wykonania budżetu:
Zgodnie z przepisami art. 274 TWE za wykonanie budżetu odpowiada Komisja Europejska.
Jest ona zobowiązana wykonać budżet zgodnie z przepisami stosownych rozporządzeń budżetowych „na własna odpowiedzialność i w granicach przyznanych jej środków, zgodnie z zasada należytego zarządzania finansami”
Przepisy traktatowe dotyczące kontroli wykonania budżetu
Z wykonania budżetu komisja ma przedkładać corocznie radzie i parlamentowi rozliczenia za poprzedni rok budżetowy, a także bilans finansowy przedstawiający aktywa i pasywa wspólnoty po zbadaniu przez rade a następnie przez parlament.
Przedstawionych przez komisje rachunków i bilansu
Rocznego sprawozdania trybunału obrachunkowego (wraz z wyjaśnieniami udzielonymi przez kontrolowane instytucji temu trybunałowi)
Oświadczenia trybunału obrachunkowego o wiarygodności przedstawionych rachunków
Odpowiedniego sprawozdania specjalnego trybunału obrachunkowego.
Rada przyjmuje (większością kwalifikowana) zalecenia dotyczące udzielenia komisji absolutorium
Jest ona kierowana do PE, który ostatecznie decyduje czy absolutorium udzielić
Art. 248 TWE- trybunał obrachunkowy jest głównym zewnętrznym organem kontroli budżetowej wspólnoty.
Trybunał obrachunkowy jest instytucja, która kontroluje i zatwierdza roczne sprawozdania komisji z wykonania budżetu (sprawozdanie specjalne + oświadczenie o wiarygodności oraz legalności…)
Procedurę kontroli trybunału obrachunkowego regulują art. 140-142 obecnie obowiązującego rozporządzenia finansowego.
W świetle jest przepisów podstawowych celem kontroli trybunału jest ustalenie, czy wszystkie dochody zostały „ściągnięte” oraz czy wszystkie wydatki zostały poniesione zgodnie z prawem i prawidłowo, a także czy prawidłowo zarządzano finansami.
Kontrola TO może mieć postać ex post (najczęściej) lub ex ante. Cenzurę pozwalającą na określenie postaci kontroli w tym wymiarze jest to czy została ona przeprowadzona przed zamknięciem rozliczeń danego roku budżetowego, czy po nim.
Misją OLAF jest wykonanie uprawnień komisji dotyczących zwalczenia nadużyć finansowych, korupcji i innych nielegalnych działań szkodzących interesom finansowym wspólnot.
Swoje uprawnienia OLAF realizuje w instytucjach i organach wspólnoty oraz w państwach członkowskich
OLAF współpracuje z TO na podstawie decyzji TO (podstawowa zasada współpracy jest niezależność kontroli OLAF i TO oraz wymiana informacji miedzy nimi.)
5