NAUKA ADMINISTRACJI 7

ROZDZIAŁ IX. POLITYKA ADMINISTRACYJNA

1. Geneza

1. Etymologia słowa polityka

• Gr. politiká [polis] - państwo- to, co dotyczy życia społecznego, obywatelskiego [od: polis] - państwo, społeczność- obywatel;

• łac. Politica - roztropna realizacja dobra wspólnego” (za: Prof. Mieczysław A. Krąpiec OP)

• Arystoteles - polityka jako sztuka rządzenia państwem, cnota, dobro wspólne

• Machiavelli - państwo jest najważniejsze; dobro obywatela poświęcone dobru państwa; polityka ≠ moralność; Machiavelli badał ówczesną administrację

• Bottero - trwałość administracji

1. Polityka administracyjna

• PAŃSTWO POLICYJNE

• Władca (monarcha absolutny) mógł wkraczać w życie społeczne, aby zapewnić pomyślność i dobrobyt poddanym i stworzyć państwo pomyślności

• N. Delamare, „traktat o policji”, ukazanie historii formowania policji i praktyki jej działania (pierwsza próba stworzenia autentycznej teorii administracji)

• Polityka administracyjna „rozumiana jako programowe wskazania jak kształtować administrację i jej działanie dla założonych z góry celów” w państwie policyjnym

• KAMERALIŚCI:

• Kameraliści odpowiadali na pytanie: jak powinno być? polityka administracyjna

• Dwa znaczenia „polityki”: Polityka miała za zadanie ustalenie najlepszych sposobów zapewnienia i utrzymania spokoju wewnątrz państwa i konieczność kształcenia w dziedzinie administracji

• Prekursor kameralistów von Seckendorff zaczął „zajmować się osobnym przedmiotem „policją” tym co w jego ujęciu można na ogół uważać za odpowiednik administracji państwowej (…) wysuwa swojej wskazania i projekty uprawia więc według dzisiejszych określeń politykę społeczną i administracyjną (…).

• Także Johann Heinrich Gottlob von Justi ( 1717[1] - 1771) zajmując majątkiem społecznym (Staatsvermögen) za cel gospodarki państwa stawiał tworzenie, utrzymanie właściwe wykorzystania owego majątku. Warunkiem tego było u Autora bezpieczeństwo. „I otóż stosownie do tego, oprócz podstawowych przedmiotów (prawo) powinny być wykładane nauki:

• polityka (stosunki z zagranicą i stosunki wewnętrzne; kształcenie wysokich urzędników), jej zadanie jest ustalanie najlepszych sposobów zapewnienia zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa; jej przedmiot obejmuje stosunki z zagranicą i utrzymanie spokoju wewnątrz państwa (…)

• nauka policji (jak urządzenia służą do tworzenia i utrzymania majątku społecznego?),

• nauka kameralna (finanse; dostarczanie pieniędzy dla polityki i policji)

• nauka administracji jest nauką niewartościującą, natomiast polityka administracyjna jest nauką wartościującą.

• Polityka administracyjna wyodrębniona jako programowe wskazanie, jak realizować… dla celów założonych z góry; ma swoje źródło w pracach kameralistów i policystów

1.3. Wyodrębnienie polityki administracyjnej

• J. Jastrow, „zawiera pierwsze bezpośrednie określenie polityki administracyjnej, Jest to składnik samodzielnej nauki określanej przez autora jako wiedza administracyjna”

• Twierdzenie, że nauka prawa administracyjnego nie daje wszystkich potrzebnych wiadomości do administrowania

• Jastrow jako pierwszy podjął problematykę metodologiczną w odniesieniu do nauki administracji

• Potrzeba samodzielnej nauki - wiedzy administracyjnej odpowiedź na pytanie jak się administruje? (nauka administracji) i jak powinno się administrować? (polityka administracyjna, jest to praktyczna administracja); na podstawie wiedzy administracyjnej, która jest wiedzą empiryczną wykształconą w trybie samodzielnej nauki, powstaje nam polityka administracyjna

• Uwydatnił społeczny charakter i autonomię nauki administracji wobec polityki administracyjnej; nauka administracji jest podstawą dla wszelkiej polityki administracyjnej

• Polityka społeczna jest równoznaczna z polityką administracyjną

• Jeżeli chodzi o pojęcie administracji, Jastrow pojmował ją jako administrację w ogóle (również administrację prywatną)

• F. Stier-Somlo,

• Stworzył najbardziej konsekwentną koncepcję badania administracji

• przedmiotem polityki administracyjnej jest ustalenie celów działania administracji i sposobów ich osiągania

• „wyróżniał trzy odrębne kierunki badania administracji” - które zostały wyróżnione w celu odciążenia obszarów prawa administracyjnego i polityki administracyjnej poprzez uprawianie oddzielnej nauki [administracji], której przedmiotem jest szczegółowy opis administracji jej organizacji i funkcji.

• trzy kierunki naukowego zajmowania się administracją:

• nauka administracji - nauka opisowa, miała char. Obiektywny i historyczny; wyłącznym celem nauki administracji nie jest dostarczanie materiału dla polityki; ma odciążyć pozostałe dwie nauki

• nauka prawa administracyjnego i

• nauka polityki administracyjnej;

• W. Jellinek

• „przyjmuje jako punkt wyjścia rozróżnienie trzech dyscyplin (…)”:

• Wiedza o prawie administracyjnym „powinien”

• nauka administracji „jest” - opisuje rzeczywistość administracyjną, jej uwarunkowania historyczne, gospodarcze, społeczne, kulturowe, porównuje z instytucjami państwowymi i życiem społecznym zagranicy, próbuje ustalić ogólne prawidłowości socjologiczne

• polityka administracyjna „tak powinno by być” - na podstawie nauki administracji można stworzyć pytanie, jak jest, a jak powinno być? Formułowanie wskazówek, wiedza i umiejętność w ulepszaniu administracji, stawianie celów i trafny wybór środków i sposobów ich osiągania

• wiedza o administracji.

1. Polityka administracyjna (R. Mohl) „Umiejętności polityczne, którymi dotąd zajmowaliśmy się, określiły istotę państwa wykazując warunki jakie w życiu państwa wewnętrznym i zewnętrznym istnieć muszą ze względu na prawo, i jakie istnieć powinny ze względu na moralność. Nauka o nich stanowi niewątpliwie podstawę uporządkowania teoretycznych wiadomości o państwie, bynajmniej ich jednak nie wyczerpuje. Potrzeba jeszcze wynaleźć i uporządkować najodpowiedniejsze środki do osiągnięcia rozmaitych zadań państwowych wiodące”

• ROBERT VON MOHL - ostatni kameralista, doktryna prawa; autor „Encyklopedii umiejętności politycznych”:

• Pierwsza praca zajmująca się nauką i pojęciem administracji

• Zmniejszenie się ingerencji administracji

• Zawężenie/ skonkretyzowanie się definicji administracji

• Książka składała się z 2 tomów. Pierwszy dot. wstępnych pojęć organizacji, zespolonego życia ludu, dogmatycznych umiejętności politycznych, ogólnej teorii państwa, prawa publicznego i państwowego. Drugi tom dot. prawa międzynarodowego (wewnętrznego i zewnętrznego)

• Polityka administracyjna wg R. Mohla jest to: ”umiejętności o środkach, za których pomocą państwa, o ile można najzupełniej, cele swe urzeczywistniać są w stanie”.

• Stosunek polityki do prawa i moralności

• „jeżeli prawo, moralność i polityka zgadzają się to środka o który chodzi koniecznie użyć należy”

• „jeżeli prawo i moralność, nie wymagają wprawdzie jakiegoś sposobu działania przez politykę zalecanego, ale go też nie potępiają to użyć go zawsze można”

• Jeżeli zaś krok pewien przezornością zalecany sprzeciwia się prawo to zaniechanym być powinien”. ( ale są wyjątki od powyższych zasad)

• Polityka administracyjna - obszary poddane analizie przez Mohla, obejmuje 4 główne obszary badawcze:

• Główna systemata administracyjne

• Głównym celem administracji jest zapewnienie wykonywania zadań, rozkazów

• Wykorzystuje prawa niezależne od szczegółowych zadań państwa

• Rozdział interesów

• 3 kwestie: rozdział pojedynczych władz złączonych wspólnym węzłem (centralizacja/ decentralizacja etc.), wewnętrzne urządzenia, osobisty stosunek urzędników do państwa

• Dzielą się na 2 systemy:

System realny, logiczny	System prowincjonalno-historyczny
Późniejszy system resortowy 2 sfery spraw wewnętrznych: sprawiedliwość i policja 2 sfery stosunków zagranicznych: dyplomacja i skarbowość Sfera skarbowości	System scentralizowany Brak centralizacji od góry Duża waga regionalności Przeciwdziała ruchom separatystycznym

• Kolegialność szybciej dotyka korupcja, ale szybciej decyduje. Monokratyczność wolniej dotyka korupcja i wolniej decydują takie organy,

• Sposób dostawania urzędów (sposób kreacji): kolejna służba, przymus, pozyskiwanie bezpłatnych ochotników, powierzanie urzędów za wynagrodzenie, dobrowolne zgłaszanie się pod pewnymi warunkami

• Polityka sądowa

• Zasady dotyczące wymiaru sprawiedliwości ścisłe oznaczenie jej zakresu,

• dobra organizacja sądownictwa [skład osób był dzielny, sędziego postawić niezawisłym urzędzie bezpiecznym przed pokusą lub nielegalnym wpływem]; skład dzielny, czyli wykształcony i morlany;

• postępowanie sądowe, dwóm nie zawsze pogodzić się dającym wymaganiom starać się musi zadość uczynić: gruntownemu ustaleniu faktów i dowodów oraz szybkiemu załtawieniu"],

• skracać czas więzienia podczas śledztwa, uorganizowanie linji obrończej

• niezależność sądownictwa nie powinna być aż do niedorzeczności (...) minister sprawiedliwości ma takie same atrybucje jak każdy naczelny zwierzchnik.

• Polityka zarządu policyjnego „Wtedy dopiero państwo wspiera w zupełności siłami swojemi ogólne, rozsądne cele życia ludzkiego, gdy zawraca uwagę zarówno na fizyczne jak i umysłowe potrzeby obywatela, oraz na stosunek jego do bytu ekonomicznego w ogóle"

• sprowadzenie odpowiedniej do stosunków krajowych liczby ludności,

• "w jakimbądz stosunek mieć się będzie i dla pojedynczych aby każdy był zdrów i żył jak najdłużej [policyia lekarska, środki zmierzające do odwrócenia zewnętrznych niebezpieczeństw zagrażających życiu ludzkiemu] , zapewnienie opieki zdrowotnej

• pomoc w trudności utrzymania życia [ drożyzna artykułów spożywczych, poicja ubogich],(…); opieka socjalna

• „ celem wykształcenia wszystkich zdolności umysłowych człowieka [przede wszystkim znacznej liczby zakładów naukowych, celem kształcenia rozumu i wiedzy , staraniu osób i kościoła przepada przede wszystkim wykształcenie moralności, wykształcenie religijne, zmysł piękna]; dbanie o rozwój, szkoły, kształcenie moralności i kształcenie piękna

• Obowiązek jaki może mieć państwo w niesieniu pomocy obywatelom co do ich bytu majątkowego (nabywanie rzeczy, nabywany majątek ubezpieczyć, a na koniec usunąć należy wszelkie zwady jakie postęp pojedynczych gałęzi gospodarstwa publicznego wstrzymać mogą)

• Polityka skarbowa

• "Istota finansowej działalność pastwa, tem się różni od innych czynności administracyjnych że nie ma samoistnego celu do spełnienia lecz nagromadzenie tylko zasobów dla państwa potrzebnych „

• „Dobrze więc uorganizowana administracja skarbowością ma cztery zadania do rozwiązania: najprzód, zestawić całkowity obraz potrzeb pieniężnych wymaganych przez sterowników innymi gałęziami administracji, obok rozporządzalnych możliwości środków w któremby je zaspokoić można, powtóre wyszukać i zgromadzić te środki, po trzecie przeprowadzić wydatki bądź szczegółowo bądź też większe sumy od razu właściwym władzom administracyjnym przekazując, na koniec dbać o utrzymanie porządku bezpieczeństwa i łatwość przeglądu w majątku państwowym, tudzież o dokładność składaniu rachunków”.

• 1) zestawić obraz tego, co potrzebujemy a tego, co jest, 2) zebrać środki; 3) wydać środki, 4) dbać o utrzymanie porządku, bezpieczeństwa i utrzymać jawność finansową

2. Podejście amerykańskie (W. Wilson, F. J. Goodnow)

1. Inna płaszczyzna formułowania problemów na podstawie badań amerykańskiej politologii

• Studia wczesnych gigantów - Wilsona i Goodnowa

• W podejściu amerykańskim inna jest płaszczyzna formułowania problemów - jest to płaszczyzna mechanizmu władzy, a nie analizy roli i działania administracji w państwie

• Brak pojęcia polityki administracyjnej

• Stosunek polityki do administracji - mechanizm władzy opiera się na zasadzie rozdziału kompetencji stanowiących (politycznych) i kompetencji wykonawczych (administracyjnych)

• Ogólna teza o rozdziale polityki i administracji - podział rozłączny i zupełny nie jest możliwy, należy zatem jedynie dążyć do ścisłego przestrzegania zakresów uprawnień instytucji politycznych i administracyjnych.

3. Między Ameryką a Europą

• Odmienna płaszczyzna między Ameryką a Europą - wpływ podejścia amerykańskiego na europejską tradycję badawczą:

• Ameryka bada mechanizmy władzy,

• brak pojęcia polityki administracyjnej,

• rozdzielanie administracji i polityki

• brak odniesień do europejskiej praktyki i abnegacja historyczna amerykanów

1. Model relacji miedzy polityką a administracją (postać relatywna i absolutyzowana)

• Model relatywizowany

• zrelatywizowany jest rozdział,

• nie jest on w 100% możliwy,

• jest to ujęcie modelowe

• model ten stał się podstawą rozwiązań ustrojowych w administracji amerykańskiej, chroniących organy wykonawcze przed doraźnymi, koniunkturalnymi wpływami partii politycznych i wyodrębnienia politycznie neutralnej i profesjonalnej, sprawnej biurokracji państwowej

• model ten był podstawą programów nauczania w dziedzinie administracji

• Model absolutyzowany

• rozdział zupełny i rozłączny

• stanowił punkt wyjścia do krytyki, kwestionowania dychotomicznego rozdziału polityki i administracji

• dotyczył udziału biurokracji w podejmowaniu decyzji politycznych

1. Administracja jako część systemu politycznego

• Badanie administracji publicznej jako części systemu politycznego

• Badanie zależności między administracją a polityką

• Ukazanie przekształceń zasady podziału władz w jej klasycznym ujęciu, klasycznej wersji krytyka tego ujęcia

• wyrzeczenie się; zaniedbanie historyczne, abnegacja historyczna - „bark odniesień do europejskiej praktyki i wiadomości”, powoduje to wtórne odkrycia i ryzyko niepotrzebnych powtórzeń lub odkrywania idei już dawno uznanych za nieprzydatne

• amerykański empiryzm: podejście pragmatyczne i utylitarne w badaniach

• wiedza oparta na doświadczeniu odsunęła na bok dociekania teoretyczne, a opisy przypadków polegały na prostym uogólnieniu

• „postulowana w niektórych pracach politologicznych izolacja od prawa od nauki prawa - szczególnie prawa administracyjnego- może być źródłem zbędnych uproszczeń”

• Administracja jest taką częścią systemu politycznego, której istoty nie da się opisać bez odniesienia do prawa; prawo determinuje m.in. elementy składowe z których są budowane modele teoretyczne biurokracji

• Administracja jest skonstruowana przez normy prawne!

• Wprowadzanie nowych terminów dla konstrukcji (m.in. centralizacja, dekoncentracja etc.) oraz zmienianie ustalonych w praktyce ustrojowej i teorii prawa publicznego ich wzajemnych relacji.

1. Funkcjonalne pojęcie polityki a poglądy Rosenblooma

• W koncepcji amerykańskiej uległo modyfikacji pojęcie polityki (jej rozszerzenie w porównaniu do europejskiego ujęcia tego pojęcia) i pojęcia administracji (zawężenie)

• Polityka wg Wilsona - proces wdrażania programów politycznych do działań administracji poprzez wpływanie partii politycznych na obsadzanie stanowisk w administracji publicznej punkt wyjścia teorii rozdziału polityki od administracji.

• D. Rosenbloom - uważał, że rozróżnienie polityki i administracji ma sens tylko wtedy, gdy przez politykę rozumiemy dokonywanie wyborów politycznych kształtujących cele i zadania administrowania sprawami publicznymi. Sztywne odróżnienie sfery politycznej od administracyjnej może stanowić przeszkodę przed włączaniem administratorów do wdrażania rozstrzygnięć i wyborów politycznych w praktycznych działaniach

• Jeżeli zaś politykę rozumiemy jako wywieranie nieformalnych wpływów partyjnych na działania urzędników, wówczas pojęcie polityki wg Wilsona jest prawdziwe.

4. Tworzenie i realizacja polityki administracyjnej

1. Pojęcie polityki (J. Boć, J. Jeżewski)

• „Polityka jest to aprobowany przez organy państwowe i samorządowe system pozaprawnych i postulatywnych wypowiedzi o tym, gdzie, kiedy i jak korzystać z materialnych i organizacyjnych możliwości państwa i samorządów terytorialnych. (J. Boć) "

• „politykę można rozumieć, jako: wiedzę i umiejętność, polegającą na konstatacji (opisie) stanu spraw publicznych w wyodrębnionej dziedzinie, ich analizie i ocenie (według racjonalnych i wewnętrznie spójnych kryteriów), a następnie sformułowaniu programu (w praktyce są też używane inne określenia: założenia, koncepcje, studia, plany) wskazującego:

• cele,

• sposoby i

• środki ich osiągnięcia, pożądane z uwagi na dokonaną ocenę stanu spraw publicznych ( J. Jeżewski)”

• administracja ma charakter polityczny w dwojakim sensie: jest zjawiskiem ze sfery stosunków politycznych i jej działanie służy osiąganiu celów politycznych

• „Dla F. Longchampsa polityka administracyjna wiąże się przede wszystkim z określeniem cele układu administracyjnego rozumianego, jako cel publiczny, dla którego istotne są czynniki wyznaczenia powinnościowe, koniecznościowe i dowolnościowe). Ten sposób rozumienia polityki administracyjnej jako dziedziny nauk administracyjnych zajmującej się ustaleniem celów działania administracji i sposobów ich osiągnięcia zyskał w doktrynie najszerszą akceptację ”(J. Korczak)

1. Treść polityk administracyjnej

• Z polityką mamy do czynienia we wszystkich sytuacjach, w których aktywnie, kształtująco uczestniczy administracja publiczna (czyt. organy administracyjne) oraz w sytuacjach, w których rozstrzyga się o przekształceniach administracji

• Treścią jest wskazanie najbardziej przydatnej w tej dziedzinie metody regulacji prawnej i określenie najbardziej efektywnych i dopuszczonych prawem sposobów działania administracji w osiąganiu celów publicznych

1. Przedmiot nauki polityki administracyjnej (J. Szreniawski)

• Przedmiotem Jest

• przewidywanie skutków działania i wykorzystywanie możliwości działania w ramach prawa,

• przygotowywanie programów działania administracji

• weryfikacja ich realizacji

• ocenianie i wartościowanie metod i sposobów pracy

• wysuwanie postulatów dot. zmian w całokształcie funkcjonowania administracji.

• Szczegółowe działy polityki administracyjnej [np. sanitarnej] muszą uwzględniać:

• poziom wiedzy ogólnej społeczeństwa,

• stosunek %-towy ludzi ze średnim i wyższym wykształceniem do ogółu ludności,

• ilość i jakość szkół,

• Stan sanitarny kraju

• Nawyki przeciętnego obywatela w zakresie higieny

• Polityka administracyjna ocenia, na ile przepisy prawa administracyjnego przyczyniają się do realizacji polityki państwa i czy polityka państwa jest podstawą do interpretacji norm prawnych

• Aspekty polityki administracyjnej:

• Polityka administracyjna jako polityka kształtowania administracji publicznej - jej struktury, podstaw, głównych kierunków funkcjonowania (administracja współtworzy politykę i jest jej przedmiotem jednocześnie) polityka wobec administracji

• Polityka wykonywana przez administrację w różnych dziedzinach prawnie określonych zadań publicznych, wypracowywania celów, środków, sposobów działania i przewidywania efektów; podstawą polityki są normy prawne polityka administracji

↓

5. Polityka administracyjna

1. POLITYKA WOBEC ADMINISTRACJI - niegdyś była utożsamiana z polityką administracyjną, polityka wobec administracji jest jednak pojęciem węższym. Jest to polityka kształtowania administracji publicznej

• Istotą jest to, że jest ona ustalana przez podmioty spoza administracji

• Mechanizm tworzenia się tej polityki opiera się na zasadzie podziału władz (głównie wykonawczej)

• Funkcje władzy wykonawczej: polityczna funkcja zarządzenia, czyli tworzenia polityki wewnętrznej państwa oraz administracyjna funkcja wykonawcza prawa w interesie publicznym na podstawie i w granicach prawa

• Problem z pojęciem administracji jako: utożsamieniem rządu czy jego przedłużeniem???

• Funkcją rządzenia jest kreowanie i prowadzenie polityki

• Składniki owej polityki (walor kształtowania polityki) powinny być wyłącznie wypowiedziami, które zostały objęte i są legitymowane formalnie ustalonymi procedurami roboczymi, tworzącymi szeroko pojmowany proces parlamentarnego i rządowego przygotowywania ustaw (np. złożone projekty ustaw, opinie, propozycje, rozliczne oceny)

• Charakter podmiotowo-przedmiotowy polityki wobec administracji:

• Podmiot - politykę tę samodzielnie kreują podmioty wł. Wyk. w zakresie funkcji rządzenia i urzeczywistniają ją poprzez branie udziału w procesie legislacyjnym

• Przedmiot - jej treść dot. struktury, zadań i sposobów działania w administracji publicznej

• Między politykom a prawem „Wyraźna jest także granica między polityką i prawem: „Prowadzona z zewnątrz wobec administracji polityka nie może mieć swego źródła w aktach prawnych rzędu ustawy. Gdy się w nie przekształci, przestaje być polityką i staje się prawem"(J. Jeżewski)

1. POLITYKA ADMINISTRACJI polityka wykonywania przez administrację (…) zadań publicznych

• Mieści się ona w obszarze wykonywania przez organy administracji określonych przez prawo zadań, polegających na opracowywaniu koncepcji racjonalnego i efektywnego działania w różnych dziedzinach potrzeb publicznych

• Istotą jest fakt wytwarzania polityki administracji w samej administracji i nie jest bezpośrednim rozwinięciem polityki określonej z zewnątrz

• Polityka administracji określa ogóle cele, które mają być osiągnięte, wyznacza tryb kształtowania założeń tej polityki, organy odpowiedzialne za jej prowadzenie oraz zakres ich działania i sposób postępowania podmiotów, wobec których prowadzona jest dana polityka (np. polityka energetyczna)

• Polityka administracyjna na przykładzie :

• Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717) polityka przestrzenna gminy

• Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627) Polityka ekologiczna

• Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 nr 54 poz. 348) polityka energetyczna

• Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006 nr 227 poz. 1658) polityka rozwoju

1. Metodyka tworzenia polityki administracyjnej ( J. Jeżewski) (rys. 1)

1. Pojęcie metodyki „(…) Używam tu terminu metodyka, aby uwydatnić szczegółowy techniczny charakter procedury operacyjnej prowadzącej do opracowania programu, a także dlatego aby podkreślić jej przydatność w kształceniu administratywistów (…).Punktem wyjścia do określenia tej metodyki jest pojmowanie tej polityki (polityki administracyjnej) jako procesu. Polityka (policy making)

2. Polityka (polityka administracyjna), jako proces

• Fazy tworzenia polityki administracyjnej

• Założenia metodyczne




6. Próba klasyfikacji i kwalifikacji (J. Jeżewski)

1. Dwa typy norm ustawowych określających politykę administracji

A.

• Określające podmioty polityki administracyjnej (RM, minister, wojewoda)

• Ustanawiają obowiązek podjęcia wskazanych działań

• Określa typ aktu polityki administracyjnej

• Zawierają Wytyczne co do treści aktu polityki

B,

• Określające tryb/ procedurę sporządzania i uchwalania aktu polityki

• Określ moc obowiązywania aktów polityki administracyjnej i czy wywołują samoistnie skutki prawne nie mają one mocy obowiązującej poza układem bezpośredniego podporządkowania organizacyjnego, nie wywołują w zasadzie samoistnych skutków prawnych

2. Kwalifikacja aktów polityki administracji - wskazanie kryteriów przyjmowanych jako podstawa oceny prawidłowości aktów

1. Polityczna -ma duże znaczenie; dot. odpowiedzialności politycznej ponoszonej przez organy przed społeczeństwem; wartością jest dobro publiczne

2. Planistyczna - planowanie spraw publicznych jest wyznaczone prawem co do przedmiotu, zakresu, i przebiegu, samo nie tworzy prawa;

3. Prawna - Akty polityki jako akty kierownictwa wewnętrznego; są to akty nie zawierające norm powszechnie obowiązujących - podległość organizacyjna;

7. Polityka komunalna (J. Korczak)

1. Pojęcie polityki komunalnej w nauce niemieckiej i doktrynie anglosaskiej

• Nauka niemiecka - dwa nurty

1) „akcentuje aspekt politycznej działalności w samorządzie terytorialnym pochodzących z wyboru, a zatem wyposażonych w mandat polityczny, funkcjonariuszy samorządowych”

2) „aspekt swoistości komunalnego charakteru tej polityki” (…) „Komunalny wymiar tej polityki polega głównie na tym że jej cele nie są odgórnie ustalane, tylko ciągle na nowo określane w miejscu jej realizacji”.

• Nauka anglosaska „public administration zbliżonej zakresowo do europejskiej nauki administracji polityki komunalnej nie dostrzega się jako zagadnienia odrębnych badań i tym samym można ją jedynie wywodzić z ogólnych rozważań nad związkami polityki i administracji publicznej”.

1. Polityka administracyjna a polityka komunalna (kryterium wyodrębnienia)

2. Polityka komunalna a gospodarka komunalna („gospodarka komunalna z uwagi na jej odniesienie wyłącznie do zadań własnych stanowi tylko pewien - choć znaczący i podstawowy wycinek działalności jednostek (…) ”

3. Przedmiotowy i podmiotowy zakres polityki komunalnej

4. Czynnik wpływające na wybór celów polityki komunalnej

5. Czynniki normatywne

1. Czynniki pozanormatywne

2. Sposób realizacji celów polityki komunalnej ( determinacja prawna i organizacyjno-prawna, a także czynnik polityczny)

8. Państwo prawa a polityka administracyjna (A. Błaś)

„Prymat prawa powszechnie obowiązującego odnosi się także do polityki administracyjnej pojmowanej tradycyjnie jako sfera dokonywania przez organy administracyjne wybory najlepszych sposobów wykonywania prawnie określonych zadań administracyjnych, dodajmy na podstawie i w graniach, które określa prawo powszechnie obowiązujące”. (…) We współczesnej nauce prawa konstytucyjnego i nauce prawa administracyjnego podkreśla się niezmiennie, że państwo i jego administracja w pierwszym rzędzie winno gwarantować obywatelowi pewność jego sytuacji prawnej i zapewniać mu bezpieczeństwo prawnej. (…) „pewność i bezpieczeństwo prawne obywateli możliwie jest w warunkach, w których prawo powszechnie obowiązujące nie jest instrumentalizowane , nie jest traktowane jako środek dla osiągnięcia bieżących celów, zwłaszcza zaś celów politycznych”. (…) „W polskiej nauce prawa administracyjnego odrzuca się także traktowania prawa jako instrumentu polityki administracyjnej. Prawo jest podstawą działań objętych pojęciem polityki administracyjnej, w prawie powszechnie obowiązującym zawarte jest określenie zasad i kryteriów, a także form i zakresu ich prowadzenia”(…) . Skutkiem instrumentalizacji prawa jest „upadek społecznego prestiżu prawa, osłabienie zaufania obywateli do prawodawcy”;

9. Między polityką administracyjną i zarządzaniem publicznym

1. Zarządzanie publiczne (A. Błaś) „jest ideą, kształtującą się w drugiej połowie XX w. aspirującą do zmiany a nawet odrzucenia tradycyjnego modelu administracji publicznej” (…) „ Idea zarządzania publicznego zakłada że administracja publiczna winna być modelowana według logiki działania tzw. podmiotów sektora prywatnego, gdyż pomioty tego sektora cechuje wysoka efektywność”

2. Obraz obywatela w koncepcji zarządzania publicznego (obywatel - klient, konsument)

3. Obraz państwa i administracji publicznej zarządzania publicznego

4. Zarządzanie publiczne w poglądach H. Izdebskiego, I. Lipowicz. J. Supernat




ROZDZIAŁ XIII. ADMINISTRCJA PUBLICZNA JAKO PRZEDMIOT BADAŃ

1. Administracja publiczna, jako przedmiot badań (J. Jeżewski)

1. Samodzielność nauki administracji (J. Jeżewski) „nauka administracji jest nauką społeczną, złożoną, empiryczną, badającą administrację rzeczywistą, (praktycznie istniejącą) w danym miejscu i w danym czasie w jej wszechstronnych uwarunkowaniach, z dążeniem do ukazania (konstatacji) stanu istniejącego, formułowania wynikających z niego dyrektyw praktycznych i konstruowania uogólnień teoretycznych; podstawą odrębności nauki administracji dostrzegam w tym, że wskazuje ona i bada uwarunkowania administracji publicznej, ich znaczenie i wpływ na strukturę i działanie administracji we wszystkich ich przejawach.”

• Odpowiedź na pytanie, czy administrację publiczną powinno się badać poprzez nauki różne (np. nauki społeczne), czy przez wyodrębnioną, samodzielną i oryginalną dziedzinę badawczą (naukę administracji?)

• Nauka administracji zajmuje trwałe i widoczne miejsce w programach badań i nauczania

• Do dziś w NA podejmuje się próby systematyzacji wielowątkowego i zróżnicowanego metodologicznie rodowodu tej nauki

• W obecnym stanie nauki administracji rysują się 3 kierunki badawcze:

• Kierunek badań nad refleksją teoretyczną w zakresie zjawisk administracji publicznej

• Analiza i opis funkcjonujących struktur i procesów administracyjnych

• Konstruowanie nowych modeli i zasad organizacji i funkcjonowania współczesnej administracji

1. Dwa główne nurt badawcze (J. Jeżewski)

1. Nurt nauk administracyjnych (określany jako wiedza administracyjna)

• Powstał w czasie powstawania i rozwoju europejskiej doktryny państwa konstytucyjnego (XIX/XX w.)

• „Do tego nurtu zalicza się opisową naukę administracji, normatywno-analityczną naukę prawa administracyjnego i postulatywną, prospektywną naukę polityki administracyjnej”

• Nauki te są ściśle powiązane, zajmują się ustrojem administracji sensu largo: miejscem administracji w państwie, jej strukturą, zadaniami, uwarunkowaniami, przydatnością dla ludzi, jej trwaniem i przeobrażeniami

• Nauki te zostały jednak rozróżnione ze względu na przedmiot i cel ich badań.

• Koncepcja Lorenz von Stein ( 1815 - 1890 ) twórca - ojciec nowoczesnej nauki administracji

• (Bardzo ważne) autor Verwaltungslehre z 1865 - 1884 „jeśli nauka o konstytucji wskazuje czym państwo jest to nauka administracji rozwija to co ten organizm ma robić”

• Afirmacja idei silnego państwa - nawiązanie do Hegla

• Pojęcie państwa, które urzeczywistnia najwyższą ideę etyczną przez wolę, która jest istotą państwa i jest jego świadomością

• Pojęcie państwa jako wspólnoty, która objawia swą wolę przez ustawodawstwo i jest zdolna, dzięki swej sile, do samookreślenia się w świecie zewnętrznym; państwo oddziela się od społeczności i podporządkowuje ją swej woli

• Rola konstytucji - ma ona fundamentalne znaczenie; jest wszelkimi formami, przez które władza państwowa kształtuje oraz realizuje swą wolę

• Administracja - jest realizacją konstytucji, jest całością organiczną w działaniach wewnętrznych i zewnętrznych; administracją jest cała działalność państwa polegająca na wykonywaniu ustaw

• Nuka administracji ma za zadanie według autora przedstawienie dwóch dziedzin:

a) tego co jest wspólne wszystkim szczególnym działom administracji

b) szczególnych działów rzeczywistej administracji

• Początek XX wieku (kontynuatorzy):

• J. Jastrow: założenie, że nauka prawa administracyjnego tylko częściowo pozwala poznać tak rozległy przedmiot, jakim jest administracja; koncepcja odrębnej nauki jaką jest wiedza administracyjna (nauki empirycznej, polegającej na gromadzeniu faktów wg założonego schematu badań i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości i twierdzeń). Podział nauki administracyjnej na wiedzę opisową (Nauka Administracji) i wiedzę postulatywną (Nauka Polityki Administracyjnej)

• Ferdinand Schmid: nauka administracji ma szerszy zakres niż nauka polityki administracyjnej; wykorzystuje dorobek innych dziedzin wiedzy (historii, statystyki, ekonomii etc)

• Fritz Stier-Somlo: badaniem administracji zajmują się 3 dyscypliny naukowe: nauka administracji, nauka prawa administracyjnego i nauka polityki administracyjnej. Wszystkie te nauki tworzą łącznie wiedzę administracyjną. Powinny być one uprawiane odrębnie, ale z możliwością wykorzystywania wcześniej przeprowadzonych badań.

Nauka administracji ma char. Opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie działająca; analizuje normy prawne.

Nauka polityki administracyjnej jest badaniem celów administracji i oceną jej działań z tego punktu widzenia

• Walter Jellinek: wiedza administracyjna jako pojęcie określające 3 dyscyplin badawczych.

Przedmiotem nauki administracji jest rzeczywistość administracyjna (jak jest? Jak było? Jak przypuszczalnie będzie?)

1. Nurt nauk społecznych/ nauk pokrewnych

• „(…) wiążąc badania administracji z osiągnięciami racjonalnej organizacji pracy w przedsiębiorstwach i instytucjach publicznych (…)” (Henry Fayola, F. W. Taylor, K. Adamiecki, M. Weber itd..)

• Najczęściej identyfikowany z socjologią (badanie zjawisk społecznych; socjologia najsilniej wpłynęła na badanie administracji), NOiZem (naukowe zarządzanie, szkoła administracyjna, szkoła stosunków międzyludzkich), politologią, psychologią społeczną, cybernetyką, technikami informatycznymi

• Nurt ten wiązał badania administracji z osiągnięciami racjonalniej organizacji pracy w przedsiębiorstwach i instytucjach publicznych

1. Koncepcje nauki administracji (A. Błaś)

1. Prawnicze koncepcje nauk administracji (A. Błaś) „wspólną cechą tych koncepcji było opisywanie i ocena instytucji administracji publicznej w pewnej relacji wobec prawa. Prawo stanowiło tu zwykle element przedmiotu nauki administracji, zwykle też stanowiło element wyniku badawczego”. (m.in. A. Okolski, F. K. Kasparek, Lorenz von Stein, T. Hilarowicz, T. Bigo)

2. Nieprawnicze koncepcje nauki administracji (A. Błaś) „Nieprawnicze koncepcje nauki administracji charakteryzują się zwykle jakimś empirycznym opisem administracji publicznej oraz jej oceną, dokonaną z punktu widzenia kryteriów zaczerpniętych spoza systemu prawa”. (m.in. H. Fayol)

Koncepcje nauki adminsitracji
Prawnicze koncepcje nauk administracji	Nieprawnicze koncepcje nauk administracji Zagadnienia przenoszone na grunt NOiZ
Okolski - przedmiotem NA jest różnica w traktowaniu administracji; NA traktuje administrację wszechstronnie	Skarbek
Kasparek - NA jako skarbowość, polityka gospodarcza, zarząd wew. państwa, aspekt prawny NA	Fayol
Oczapowski - uzasadnienie urządzeń w państwie	Starościak - opisywał ułożenie stosunków w adminsitracji
Stein - badanie rzeczywistej administracji	Leoński
Longchamp - NA jako nauki społeczne, zjawisk tych nie można kwalifikować bez odniesienia do prawa
Hilarowicz - NA jako nauka prawnicza i polityczna; obejmuje naukę o celach administracji i ich realizacji
Jaworski - NA jako proces powstawania norm i ich oddziaływania na ludzi
Bigo
Langrod
Kuta
Buzek - racjonalne uzasadnienie przepisów prawa; działalność administracji

2. Nauka administracji jako dyscyplina złożona czy samodzielna?

• Nauka europejska: tendencja do wiązania nauki administracji z genezą badań administracji; wynikają z tego 2 odrębne postulaty: nauka administracji jako dyscyplina złożona (kompleksowa) oraz nauka administracji jako dyscyplina samodzielna

• Złożoność nauki jest następstwem skomplikowania przedmiotu- samej administracji; to ogromny obszar, zbyt obszerny by mógł być objęty badaniem jednoczesnym, spójnym zasobem pojęć badawczych, jednorodnymi metodami, aby można było do niego odnieść wyniki badań powszechnie ważne, uniwersalne, nierzeczywiste i bez waloru poznawczego

• Administracja może być badana cząstkowo, w różnych fragmentach i aspektach jej struktur i funkcji, ale powinny być one formułowane według jednorodnych, spójnych kryteriów metodologicznych

• Drugi sposób uzasadniania złożoności nauki administracji: w historycznie ukształtowanej strukturze NA rozumianej jako synteza interdyscyplinarna problemów, wyników, metod należących do innych nauk społecznych, w zakresie w jakim zajmują się one administracją publiczną; podstawa integrującej roli NA, ale otwiera pytanie na czym ma polegać jej samodzielność (autonomia)

• 2 sprawy: czy włączone do NA składniki innych nauk zostały faktycznie zintegrowane w nowej strukturze, czy też należą one strukturalnie nadal do swych dyscyplin pierwotnych i zostały wprowadzone do NA wyłącznie na zasadzie przedmiotowej; po drugie czy i jak pojmowanej NA można przypisać oryginalne, autonomiczne uzyskiwane wyniki badawcze

• Uwydatniają się różnice dzielące poszczególne orientacje, wniosek- że są różne nauki administracji; Różnice: metodologiczne, aksjologiczne; mogą być rozpatrywane w układach konkurencji, hierarchii

• Pogląd L. Longchamps: przyjąć w badaniu postawę nie wartościującą, pozostawiającą oceny politykom administracji, podejmowane z nieporównanie dłuższego dystansu i właściwą im skłonnością do ryzyka

1. Eklektyzm czy synteza (J. Jeżewski)

Eklektyzm *

„programowy eklektyzm a więc a więc oportunistyczne sięganie do różnorodnych i wzajemnie nie spójnych teorii, w zależnie od konkretnych potrzeb badawczych”

„R. Merton „zdyscyplinowany eklektyzmu”

„Eklektyzm ma metodologiczny ma miejsce również wówczas, zamiennie są używane pojęcie wywodzące się z różnych dziedzin wiedzy”

Obszary wspólne Np. nauka administracji i nauka prawa administracyjnego

Syntetaza - próby całościowego ujmowania nauki administracji

„dążenie do syntezy cechuje niemal wszystkie próby ujmowania nauki administracji jako dyscypliny kompleksowej. Jak pisze T. Skoczny kompleksowość oznacza że nauka administracji łączy w sobie elementy różnych tradycji dyscyplin, czyli że jest nauką interdyscyplinarną graniczą krzyżówką lub syntetyczną”. (…)

2. Konstrukcja granic względnych przedmiot F. Longchamps

3. Uwarunkowania - jako przedmiot nauk administracji (J. Jeżewski)

„Nauka administracji jest nauką społeczną, złożoną empiryczną, badającą administrację rzeczywistą (praktycznie istniejąc) w danym miejscu w danym czasie w jej wszechstronnych uwarunkowaniach , z dążeniem do (konstatacji) stanu istniejącego, formułowania wynikających z niego dyrektyw praktycznych i konstruowanie uogólnień teoretycznych”. „Podstawę odrębności nauki administracji dostrzec można w tym że wskazuje ona i bada UWARUNKOWANIA administracji publicznej ich przejawy”. (…) bada ona administrację uwzględniając równocześnie różne uwarunkowania (…)”.

Potrzeba dodatkowych założeń metodologicznych, by odpowiedzieć na pytanie czym jest nauka administracji i na czym polega oryginalność uzyskiwanych przez nią wyników:

1. NA to nauka złożona, bo przedmiot badań jest skomplikowany;

2. Należy przyjąć, że założenie, że NA nie może i nie powinna dążyć do powiedzenia o administracji publicznej wszystkiego;

3. Warto określić, wygląd badawczy, pod jakim NA ujmuje swój przedmiot, a następnie płaszczyznę. Punktem wyjścia jest określenie NA jako nauki społecznej, złożonej, empirycznej, badającej administrację rzeczywistą w danym miejscu i czasie i w jej wszechstronnych uwarunkowaniach, z dążeniem do ukazania stanu istniejącego, formułowania wynikających z niego dyrektyw praktycznych i konstruowania uogólnień teoretycznych;

4. Podstawę odrębności NA dostrzec można w tym, że wskazuje ona i bada strukturę i działanie adm. we wszystkich jej przejawach. Uwarunkowania adm. publ., z uwagi na otwarty zakres tej kategorii, można ustalać wg różnych kryteriów;

5. Uwarunkowania poszczególnych typów są przedmiotem badania odpowiednich nauk, ich wyniki są składnikiem badań NA w postaci oryginalnej lub jako podstawa ewentualnych uzupełnień i uściśleń.

6. Odrębność NA polega na tym, że bada ona adm. płaszczyznę metodologiczną NA wyznacza to powiązanie różnych uwarunkowań, powiązane konstruowane przez badającego w konkretnym fragmencie rzeczywistości adm.

7. Dobór i zakres uwarunkowań, układ w znacznej wynikają z zadania badawczego.

1. Przedmiot nauki administracji - ewolucja koncepcji (A. Błaś) „Oceniając koncepcję przedmiotu dotyczące nauki administracji, należy zgodzić się z poglądami, że przedmiotem nauki administracji są przede wszystkim FAKTY związane z szeroko pojmowanym funkcjonowaniem administracji publicznej” (…) bardzo wyraźnie wyodrębnia się pięć grup faktów (…)

• do pierwszej grypy należy zaliczyć fakty związane z przygotowaniem projektu normy prawa dla administracji publicznej (…)

• do drugiej (…) fakty zaistniałe lub powstające w trakcie wykonywania przyjętych norm prawa. (…)

• W trzeciej grupie (…) fakty nazywane często faktycznymi rezultatami wykonywania prawa przeze administrację publiczną. (…)

• Do czwartej (…) fakty które można objąć umowną nazwą faktycznego kontekstu (warunków) w których normy prawa są wykonywane przez administrację (…)

• piąta grupa (…) są to fakty o charakterze naruszeń prawa przez organy administracji publicznej (…).

2. Koncepcja nauki administracji F. Longchamps „ Założenia nauki administracji” [rozdział II wyodrębnienie przedmiotu i rozdział VIII metoda badania oglądowego - pytanie na kolokwium 4 !!!!!]

„Zjawisko administracji publicznej jest to działanie kulturowe (czyli działanie człowieka, które wprowadza zmianę w rzeczywistości i dla którego da się oznaczyć jakiś stosunek do jakieś warności) na stanowisku publicznym (czyli w takim położeniu społecznym w którym według przekonani społecznego działający ma bądź przewagę wobec innych bądź wyłączność używania szczególnych środków i korzystania ze szczególnej ochrony) objęte podziałem pracy (czyli takie w którym działający i stan zastany zgadzają się z oznaczeniami wyrażonymi w podziale pracy tj. układzie zdań wyrażających, że ze względu na określony cel poszczególni działający spełniają poszczególne działania wskazane za pomocą znamion stanu zastanego i zdziałanego” .

Układ administracji publicznej „jest to podział pracy, który obejmuje działania kulturowe na stanowisku publicznym”

„I oba te elementy (zjawiska administracji publicznej i układy administracji publicznej) razem stanowią w moim rozumieniu wyodrębniony przedmiot ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ”

„Zbadanie rzeczywistej administracji publicznej jest celem nauki o administracji publicznej. Jest więc nauka o administracji publicznej badawczą, czyli nie wartościującą teorią administracji publicznej.”

Nauka o administracji publicznej - nauka administracji

Metoda badania oglądowego „zadaniem badania oglądowego jest poznanie administracji publicznej w jej konkretnej postaci tj. poznanie konkretnych układów administracyjnych i konkretnych, ich różnorodność w różnych okresach i środowiskach ich powiązań z całokształtem stosunków społecznych-gospodarczych. Badanie to przeprowadza się drogą oglądu, a jego wynik wyraża się w opisie tak poznanych poszczególnych konrektów, czyli monografiach”.

---