Zagadnienia Ogólne finansów publicznych i prawa finansowego
Pojęcie finansów publicznych
Zjawiska związane z finansami należy podzielić na pieniężne i finansowe. Zjawiska pieniężne służą zaspokajaniu różnych potrzeb i stanowią kategorię ekonomiczną. Zjawiska finansowe są elementem zjawisk pieniężnych, odnoszą się do gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych. Finanse publiczne należy rozumieć jako procesy gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych w celu zaspokajania potrzeb publicznych.
Finanse publiczne a finanse prywatne
Finanse prywatne to procesy gromadzenia i wydatkowania środków w celu zaspokojenia potrzeb prywatnych. Finanse publiczne dążą do gromadzenia i wydatkowania środków publicznych celem najlepszego zaspokojenia potrzeb publicznych. Są realizowane przez podmioty prawa publicznego różnego szczebla. W finansach publicznych nie ma równorzędności podmiotów. Proces gromadzenia i wydatkowania środków w oparciu o finanse publiczne jest w znacznym stopniu uregulowany prawnie.
Zakres i funkcje finansów publicznych
System finansowy jest to ogół form i urządzeń służących gromadzeniu (podatki, opłaty, cła) i wydatkowanie środków pieniężnych ( dotacje, subwencje, stypendia) na cele publiczne. Gromadzenie i wydatkowanie środków wymaga urządzeń planistycznych - podstawowym jest budżet. Do funkcji finansów publicznych zaliczamy:
Funkcję redystrybucyjną - oznacza przejmowanie środków od jednych podmiotów i przekazywanie go innym podmiotom. Przejęcie środków odbywa się bezzwrotnie i nieodpłatnie.
Funkcja fiskalna - jej istotą jest działanie mające na celu jest zapewnienie Państwu dochodów mających na celu realizację jego zadań i funkcji.
Funkcja stymulacyjna - jest to stosowanie instrumentów finansowych jako środków pośredniego oddziaływania na podmioty stosunków finansowych
Funkcja ewidencyjno informacyjna - z procesami gromadzenia i wydatkowania środków wiąże się uzyskiwanie informacji, które następnie mogą posłużyć do racjonalnego planowania instytucji finansów publicznych.
Interwencjonizm fiskalny jest zjawiskiem związanym z funkcją stymulacyjną, celem interwencjonizmu jest oddziaływanie na gospodarkę państwa w makroskali szczególnie w okresie recesji zwiększenie popytu, np. podatki, zasiłki socjalne, zwiększenie wydatków na inwestycje publiczne.
Prawo finansowe i jego zakres
W zakresie szerokim prawo finansowe stanowi odrębną gałąź prawa obejmującą swoim zakresem: prawo podatkowe, prawo budżetowe, prawo ustroju pieniężnego, prawo celne, publiczne prawo bankowe, prawo dewizowe, prawo ubezpieczeń społecznych. Elementem łączącym te dziedziny jest gromadzenie środków i wydatkowanie ich na cele publiczne. Nadto prawo finansowe jest powiązane z innymi dziedzinami prawa: prawem konstytucyjnym, prawem administracyjnym, publicznym prawem gospodarczym, prawem karnym, prawem karnym skarbowym i prawem międzynarodowym. Należy też zwrócić uwagę na związki pomiędzy prawem finansowym a prawem cywilnym i administracyjnym.
W znaczeniu wąskim prawo finansowe należy rozumieć jako normy prawe obejmujące finanse państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Ustawowy zakres prawa finansowego to: gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, wydatkowanie środków publicznych, finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, zarządzanie środkami publicznymi, zarządzanie długiem publicznym, rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. Katalog ten jest katalogiem otwartym. Normy prawa finansowego określają uprawnienia i obowiązki podmiotów prawa finansowego. Norma prawa finansowego składa się z hipotezy, dyspozycji oraz sankcji.
Regulacje konstytucyjne prawa finansowego
W zakresie konstytucyjnych regulacji prawa finansowego, należy odnieść się nie tylko do przepisów bezpośrednio dotyczących finansów publicznych. Regulacji obejmujących swoim zakresem należy doszukiwać się także w normach art. 2 KRP - zasada państwa prawnego, art. 7 normujący zasadę legalności i praworządności, czy art. 20 i 22 odnoszące się do wolności gospodarczej. Upoważnieniem konstytucyjnym do unormowania prawa finansów publicznych w ustawie jest art. 216 ust. 1 KRP: „środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie”. Regulacja odnosząca się bezpośrednio do prawa finansowego dotyczy uchwalania ustawy budżetowej (art. 146 ust 4 pkt 5 i 6 KRP), a szczególności uprawnienie RM w zakresie wyłączności składania inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustawy budżetowej (srt. 221 KRP), Poza regulacjami dotyczącymi uchwalenia procedury budżetowej, w konstytucji znajduje się konstytucyjny zakaz przekroczenia progu 3/5 rocznego PKB w zakresie zaciąganych pożyczek i zobowiązań finansowych.
Administracja finansów publicznych
Pojęcie administracji finansów publicznych
Administracja finansów publicznych to zespół organów i jednostek organizacyjnych, których podstawowe zadanie polega na realizacji funkcji administracji w sferze finansów publicznych. Funkcją tej administracji jest gromadzenie i wydatkowanie publicznych środków pieniężnych.
Funkcje administracji finansów publicznych
W szerokim ujęciu organy administracji finansów podzielić na organy zarządzające: Sejm, Senat, Radę Ministrów, Ministra Finansów i Narodowy Bank Polski oraz na organy wykonawcze jakimi są organy podległe Ministrowi Finansów.
Innym kryterium jest zakwalifikowanie jako organy finansowe zarządzające władczo - wydają decyzje zawierające określone zakazy bądź nakazy, a także na aparat pomocniczy przygotowujący decyzje, opinie, wykonujący czynności przygotowawcze, kontrolne czy materialno techniczne.
Jako organ administracji finansów publicznych należy zaliczyć ministra właściwego ds. finansów publicznych, który jest organem podatkowym I instancji w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej wygaśnięcia. Minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje ogólny nadzór w sprawach podatkowych, nadto jest organem właściwym w sprawach administracji celnej. Nadto Minister Finansów przygotowuje wstępny projekt budżetu, zapewnia prawidłowość wpływów budżetowych, a także przygotowuje sprawozdanie z wykonania budżetu państwa.
Jako organy administracji finansów publicznych należy wskazać organy podatkowe, którymi stosownie do swojej właściwości są: naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, starosta albo marszałek województwa, jako organy I instancji oraz dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej - jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu skarbowego lub urzędu celnego, a także samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji wójta, starosty lub marszałka województwa.
W katalogu zadań naczelnika urzędu celnego znajdują się: ustalanie, określanie i pobór podatków, rejestrowanie podatników, przyjmowanie deklaracji podatkowych, egzekucja należności pieniężnych i wykonywanie kontroli podatkowej.
Podstawowe zadania naczelnika urzędu celnego to: dokonywanie i pobór należności celnych, podatku akcyzowego i podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów. Wójt/Starosta/Marszałek województwa wydaja indywidualne decyzje w sprawie ustalania lub określania zobowiązań podatkowych z tytułu podatków lokalnych.
Organy zarządzające finansami publicznymi
Do funkcji organów zarządzających finansami publicznymi należy zaliczyć: programowanie finansów publicznych, projektowanie i tworzenie prawa finansowego, planowanie finansowe, organizowanie i kierowanie wykonywaniem planowanych zadań oraz kontrolę finansową. W Polsce tymi podmiotami są Minister Finansów, Rada Ministrów i Narodowy Bank Polski.
Minister Finansów kieruje trzema działami administracji rządowej: budżetu, finansów publicznych oraz instytucji finansowych.
Dział budżetu obejmuje sprawy z zakresu:
Opracowywania budżetu państwa, wykonywania budżetu państwa, kontroli realizacji budżetu państwa, przygotowywania sprawozdań z zakresu wykonania budżetu państwa,
Systemu finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej, bezpieczeństwa państwa,
Wynikające z zarządzania długiem publicznym
Dział finanse publiczne obejmuje sprawy realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa. Minister właściwy do spraw tego działu odpowiada w szczególności za:
Realizacje dochodów z podatków i opłat
Koordynowanie i organizowanie współpracy finansowej,
Realizację przepisów dotyczących ceł,
Współpracę w tworzeniu Wspólnej Taryfy Celnej,
Finansowanie jednostek wykonujących zadania budżetu państwa,
Dochodzenie należności skarbu państwa,
Gry losowe
Rachunkowość i rewizję finansową,
Prawo dewizowe,
Bilans finansów sektora publicznego,
Kontrolę skarbową,
Koordynację kontroli zarządczej
Ceny
Dział instytucje finansowe obejmuje sprawy funkcjonowania rynku finansowego, w tym sprawy banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych i innych instytucji wykonujących działalność na tym rynku.
Ustawodawca powierzył Ministrowi Finansów kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie konstytucyjnej reguły fiskalne - nie więcej niż 60% PKB, nadto jest to jedyny organ który może zaciągać zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa w szczególności przez emisje skarbowych papierów wartościowych. MF zarządza długiem SP oraz aktywami finansowymi tego podmiotu. Minister może kierować do jednostek sektora finansów publicznych swoje wytyczne. Realizuje zadania wynikające z zasady jawności finansów publicznych, koordynuje audyt w jednostkach finansów publicznych.
Kolejnym organem biorącym udział w procesie zarządzania finansami publicznymi jest Rada Ministrów. Decyduje ona o kształcie polityki finansowej przez:
Zatwierdzanie strategii zarządzaniem długiem skarbu państwa
Uchwalanie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
Przyjmowanie programu konwergencji
Uchwalenie projektu ustawy budżetowej
RM ma wyłączną inicjatywę ustawodawczą w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo.
Podmiotem usytuowanym poza strukturami administracji rządowej jest Narodowy Bank Polski. Współdziała on z właściwymi organami państwa w zakresie kreowania i wykonywania polityki gospodarczej państwa,. Prezes NBP przedstawia Sejmowi i RM kwartalne informacje o bilansie płatniczym oraz roczne zestawienia międzynarodowej polityki inwestycyjnej. NBP realizuje politykę walutową państwa.
Organy administracji finansów publicznych
Organy podatkowe
Organem podatkowym jest znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub jednostki samorządu terytorialnego człowiek lub grupa ludzi, do których kompetencji należy wykonywanie czynności, przewidzianych w przepisach prawa podatkowego. Istnieje podział na państwowe - do wymiaru i poboru podatków stanowiących dochód budżetu państwa, samorządowe wymiar i pobór podatków oraz opłat zasilający budżet gmin.
Właściwość organu podatkowego ustala się na podstawie trzech właściwości:
Funkcjonalnej - określa jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy w I instancji, który zaś jest organem wyższego stopnia,
Rzeczowej - to kompetencja organu do załatwienia określonego rodzaju sprawy, pozwala określić, który z organów jest uprawniony do wymierzenia i poboru określonego podatku oraz do załatwienia innych spraw,
Miejscowej - to kompetencja do załatwiania spraw na danym terytorium.
Organ I instancji rozpoznaje sprawę jako pierwszy merytorycznie, postępowanie jest inicjowane na wniosek strony lub z urzędu. Organem I instancji jest:
Naczelnik urzędu skarbowego w podatkach: dochodowych, od towarów i usług, od gier, od czynności cywilnoprawnych, od spadków i darowizn,
Naczelnik urzędu celnego w podatkach akcyzowym i od towarów i usług (granicznym)
Dyrektor izby skarbowej w sprawach: stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej wygaśnięcia - na wniosek strony
Minister Finansów w sprawach: stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej wygaśnięcia z urzędu
Organ II instancji to organ, który rozpoznaje sprawę na skutek złożenia przez stronę zwyczajnego środka odwoławczego. Organem II instancji jest:
Dyrektor izby skarbowej jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu skarbowego oraz od decyzji wydanej przez ten organ w I instancji
Dyrektor izby celnej jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu celnego oraz od decyzji wydanej przez ten organ w I instancji
MF organ odwoławczy od decyzji wydanej przez ten organ w I instancji
Organy podatkowe I instancji ponadto mają prawo do:
Zwalniania płatników z obowiązku pobrania podatku lub zaliczek na podatek
Odraczaniem terminu płatności podatku
Rozkładaniem na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę
Umarzaniem w całości lub w części zaległości podatkowych,
Do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych, oprócz wydawania decyzji w I instancji należy:
Ustalanie lub określanie i pobór podatków, z wyjątkiem tych, których ustalenie i pobór należy do właściwości innych organów,
Rejestrowanie podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych,
Wykonywanie kontroli podatkowej,
Wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych
Do zakresu działania dyrektora izby skarbowej oprócz wydawania decyzji w II instancji, należy m. in. nadzór nad urzędnikami skarbowymi
Minister Finansów jest organem podatkowym:
I i II instancji w zakresie omówionym powyżej,
Właściwym w zakresie porozumień dotyczących ustalania cen transakcyjnych
Właściwym w sprawach interpretacji przepisów prawa podatkowego,
Właściwym w sprawach informacji przekazywanych przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe o założonych i zlikwidowanych rachunkach bankowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Właściwość miejscową organów podatkowych ustala się co do zasady według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta. Jeżeli nastąpi zmiana właściwości, właściwym jest organ z początku roku podatkowego. Po zakończeniu roku podatkowego właściwym jest organ, który rozpatruje sprawy po zaistnieniu zdarzeń.
Organy kontroli skarbowej
Celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów fiskalnych SP. W związku z tym do kompetencji tych organów należą:
Kontrola rzetelności wymiaru podatków dokonywanego przez podatników i kontrola wpłacania podatków i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych,
Kontrola i ujawnianie niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej,
Źródeł pochodzenia majątków oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych.
Do organów kontroli skarbowej zalicza się: dyrektorów urzędów kontroli skarbowej jako organy I instancji, Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej jako organ wyższego stopnia nad dyrektorami urzędów kontroli skarbowej oraz organ I instancji w przypadkach wymienionych w ustawie oraz Ministra Finansów jako naczelny organ kontroli skarbowej.
Od decyzji wydanej przez dyrektora UKS służy odwołanie do dyrektora IS lub IC
Organy administracji celnej
Do zadań służby celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań, do których wlicza się w szczególności:
Wykonywanie czynności związanych z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego
Wymiar i pobór należności celnych i innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów,
Wykonywanie zadań wynikających z przepisów prawa unijnego dotyczących obrotu towarowego między państwami członkowskimi UE.
Rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów.
Wykonywanie kontroli polegającej na sprawdzeniu prawidłowości przestrzegania przepisów prawa przez zobowiązane do tego podmioty.
Wykonywanie zadań związanych z wykonywaniem ustawy o grach hazardowych,
Współpraca z Krajowym Centrum Informacji Kryminalnej,
Współpraca z właściwymi organami innych państw
Organami służby celnej są: Minister Finansów, Szef Służby Celnej, dyrektorzy izb celnych, naczelnicy urzędów celnych.
Minister Finansów:
Sprawuje nadzór w sprawach, w których właściwe są organy celne,
Współdziała w kształtowaniu polityki celnej państwa,
Realizuje budżet państwa w zakresie ustalonym dla organów celnych,
Współpracuje z organami celnymi innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi,
Prowadzi postępowania w sprawach celnych i inne zadania określone w odrębnych przepisach,
Do zadań dyrektora izby celnej należy:
Sprawowanie nadzoru nad działalnością naczelników urzędów celnych,
Rozstrzyganie jako organ II instancji,
Rozstrzyganie w sprawach celnych określonych w przepisach szczególnych
Organy administracji dewizowej
Do organów administracji dewizowej zalicza się: Radę Ministrów, Ministra Finansów oraz Prezesa NBP.
Samorządowa administracja finansów publicznych
Organy należy podzielić na uchwałodawcze i wykonawcze. Organy uchwałodawcze to rada gminy, powiatu, sejmik województwa. Natomiast organy wykonawcze to wójt burmistrz prezydent, zarząd powiatu i zarząd województwa.
Do uprawnień organów uchwałodawczych należy uchwalanie budżetu j.s.t., podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat, emitowanie obligacji i określanie zasad ich zbywania nabywania i wykupu, zaciąganie pożyczek i kredytów, powoływanie i odwoływanie skrabnika - głównego księgowego budżetu.
Natomiast organy wykonawcze przygotowują projekty uchwał w zakresie finansów j.s.t.
Budżet państwa
Podstawy prawne budżetu
Jako fundamentalną podstawę prawną budżetu należy uznać regulacje zawartą w Konstytucji RP, mowa tu o Rozdziale X KRP, który pomimo nazwy Finanse publiczne w dużej mierze poświęcony jest tematyce budżetowej. Regulacje konstytucyjne poza kwestiami procedury budżetowej zawierają także regulacje dotyczące treści merytorycznych oraz cech budżetu państwa. Konstytucja zawiera normy odsyłające do ustaw szczególnych w tym prawo finansów publicznych. Zasadniczo jako podstawę prawną funkcjonowania budżetu należy podać przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych z 2010 r., gdyż regulacja ta stanowi pomost pomiędzy starą, a nową ustawą.
Funkcje budżetu
Do podstawowych funkcji budżetu należy zaliczyć:
Funkcja rozdzielcza ( fiskalno-redystrybucyjna) - polega na alokacji środków publicznych pobranych na rzecz budżetu państwa.
Funkcja ewidencyjno-kontrolna - budżet dostarcza informacji na temat kształtowania się źródeł dochodów publicznych i kierunku wydatków.
Funkcja interwencyjna (stymulująca) - budżet poza tym, że wskazuje stan gospodarki, stał się narzędziem bezpośredniego na nią oddziaływania. Stymulacja może odbywać się za pośrednictwem dochodów publicznych - emisja papierów wartościowych, bądź wydatków - wydatki na roboty publiczne celem ograniczenia bezrobocia.
Cechy budżetu i jego charakter prawny
Budżet należy rozumieć jako zasób środków finansowych jakimi dysponuje państwo. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają legalnej definicji budżetu, natomiast wskazuje jej cechy. Ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa. Składa się z budżetu państwa, załączników oraz postanowień. Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres jednego roku budżetowego, którym jest rok kalendarzowy. Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy. W oparciu o powyższe przesłanki budżet należy zdefiniować jako publiczny plan finansowy obejmujący swym zakresem przedmiotowym dochody i wydatki, przychody i rozchody, uchwalany w formie ustawy przez parlament na okres jednego roku budżetowego.
Istotna dla charakteru prawnego budżetu jest relacja pomiędzy budżetem a ustawą budżetową. Pojęć tych nie można rozpatrywać w kategorii synonimów. Ustawa budżetowa jest aktem prawnym, natomiast budżet jest jednym z załączników do ustawy budżetowej. Ustawa budżetowa ma wiążący charakter, którego celem jest związanie jej postanowieniami adresatów budżetu. Ponadto budżet porządkuje skutki finansowe funkcjonowania innych ustaw, bowiem nie tworzy on źródeł dochodów ani nie uzasadnia wydatków. Równocześnie należy zaznaczyć, iż umieszczenie w budżecie dochody i wydatki nie stanowią podstawy roszczeń, ani źródeł zobowiązań osób trzecich. Należy nadmienić, iż dochody w ujęciu budżetu mają charakter jedynie planistyczny w związku z czym organy państwowe mają obowiązek dochowania należytej staranności w pozyskiwaniu dochodów, jednak nie są nimi związane w zakresie ich wysokości wskazanej w budżecie.
Zasady budżetowe
Do zasad budżetowych należy zaliczyć:
Zasadę zupełności - postuluje objęcie budżetem w pełnych kwotach całości dochodów i wydatków, jej celem jest maksymalizacja kontroli nad realizacją dochodów i wydatków,
Zasadę równowagi budżetowej - zasada ta postuluje, aby państwo w zakresie swoich wydatków nie wykraczało poza ustalone dochody, zasada ta nie jest przestrzegana rygorystycznie, dopuszczalna jest sytuacja, gdy planowane wydatki przekraczają przypuszczalne dochody. W sytuacji braku równowagi budżetowej należy w przypadku nadwyżki wskazać sposób jej rozdysponowania, a w przypadku deficytu źródła jego zaspokojenia. Uchwalenie budżetu z deficytem skutkuje zwiększaniem się długu publicznego, co może skutkować przerzuceniem odpowiedzialności za zadłużenie na przyszłe pokolenia, co istotne uchwalenie budżetu deficytowego, może prowadzić do przekroczenia konstytucyjnej granicy zadłużenia.
Zasadę jedności budżetu - występuje jako zasada jedności formalnej i materialnej. Jedność formalną należy rozumieć jako opracowanie w formie jednolitego aktu prawnego całości gospodarki budżetowej. Z kolei zasada jedności materialnej postuluje traktowanie budżetu jako jednego zasobu środków z którego pokrywane będą poszczególne wydatki. W związku z czym niedopuszczalnym jest łączenie konkretnego dochodu z określonym wydatkiem.
Zasadę jawności - postuluje jawność publicznej gospodarki finansowej, w celu sprawowania kontroli tej gospodarki. Związana z zasadą jawności jest zasada przejrzystości, która wymaga czytelności, zrozumiałości oraz możliwości merytorycznego odczytania postanowień budżetu.
Zasadę szczegółowości (specjalizacji) - w myśl tej zasady budżetu nie należy ujmować jako ogólnej kwoty dochodów i wydatków, lecz dokonać wewnętrznego uszczegółowienia dochodów i wydatków budżetowych według przyjętych podziałów klasyfikacyjnych.
Struktura ustawy budżetowej
Ustawa budżetowa składa się z części normatywnej oraz części rachunkowej. Część normatywna jest częścią opisującą (syntezującą) część rachunkową. W części normatywnej należy uwzględnić podstawowe wartości wynikające z budżetu państwa, ponadto ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań czy też wysokość rezerwy ogólnej budżetu. Część rachunkowa jest skonstruowana w postaci tabel , zawiera wykaz dochodów i wydatków, a także inne dane rachunkowe. Obie części mają taką samą moc prawną. Ustawodawca dodatkowo zablokował możliwość zmiany innych aktów prawnych za pomocą ustawy budżetowej oraz zakazem zamieszczenia w ustawie budżetowej postanowień innych niż wynikające z ustawy o finansach publicznych lub innych ustaw.
Dochody i przychody budżetu państwa
Ustawodawca nie definiuje dochodów i przychodów, a jedynie je wymienia. Dochody budżetu państwa skatalogowane są w art. 111 u.f.p. i stanowią część katalogu wymienionego w art. 5 ust 2 ww. ustawy. Z kolei przychody budżetu państwa zostały wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Należy wskazać, iż dochody są źródłami stałymi i odnawialnymi, natomiast przychody są incydentalne i są realizowane w sytuacji uzasadnionej potrzeby. Dochody są środkami ostatecznymi, natomiast przychody co do zasady zwrotnymi (z wyjątkiem prywatyzacji majątku SP). Dochody mające charakter daninowy, oparte są na dominium państwowym, natomiast przychody wymagają podjęcia działań mających an celu ich uzyskanie. Dochody zostały podzielone jako podatkowe i niepodatkowe. Jako dochody podatkowe należy traktować podatki i opłaty, które nie stanowią dochodów j.s.t, a także przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, pozostałe dochody są dochodami niepodatkowymi. Ponadto istnieje podział dochodów na wynikające ze stosunków publicznoprawnych oraz prywatnoprawnych.
Wydatki i rozchody
Pojęcie wydatków i rozchodów nie jest również zdefiniowane normatywnie. Ustawodawca w art. 6 u.f.p wskazuje przeznaczenie środków publicznych na wydatki publiczne oraz na rozchody. Rozchody natomiast to spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, udzielone pożyczki i kredyty, płatności wynikające z odrębnych ustaw. Wydatkami są natomiast nakłady finansowe ostateczne i bezzwrotne przeznaczone na finansowanie zadań państwa na poziomie centralnym. Ustawodawca przewidział siedem kategorii wydatków: dotacje i subwencje, świadczenia na rzecz osób fizycznych, wydatki bieżące jednostek budżetowych, wydatki majątkowe, wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa, wydatki na realizację programów finansowych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Kolejny podział zawarty jest w art. 112 u.f.p. Istotne dla funkcjonowania budżetu są wydatki wskazane w art. 112 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., a także subwencje i dotacje. Subwencje i dotacje są wydatkami mającymi na celu ponoszenie dalszych wydatków, ale przez podmioty inne niż państwo. Subwencje są przeznaczone dla określonych jednostek w celu umożliwienia im realizacji zadań. Natomiast dotacje należy podzielić na trzy grupy:
Dotacje celowe - są to środki publiczne przeznaczane na określony cel. Jako przykład dotacji celowej należy wskazać dotacje mające na celu finansowanie lub dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy (i inne, vide art. 127 u.f.p. itd.)
Dotacje przedmiotowe - to dotacje będące środkami przeznaczonymi na dopłaty do określonych wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Celem tych dotacji jest kształtowanie cen towarów lub usług na odpowiednio niskim poziomie przy jednoczesnym pokryciu kosztów podmiotu realizującego zadanie.
Dotacje podmiotowe - są to środki przeznaczone dla określonego w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej podmiotu, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej.
Opracowywanie projektu budżetu państwa
Istotnym aspektem opracowywania projektu budżetu jest przygotowanie i zebranie materiałów pozwalających na rozpoznanie warunków późniejszego wykonania budżetu. Materiały te przygotowują:
Dysponenci środków budżetowych,
Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego w zakresie programów finansowych realizowanych z udziałem środków europejskich,
Minister właściwy ds. rybołówstwa w zakresie środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rybackiego,
Minister właściwy ds. rozwoju wsi w zakresie środków na realizację wspólnej polityki rolnej.
Uwzględniając powyższe materiały, mając na uwadze ustalenia przyjęte w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, MF opracowuje i przedstawia RM założenia projektu budżetu państwa na rok następny, przedstawia również projekt uchwały budżetowej na rok następny. RM uchwala projekt ustawy budżetowej i przedkłada go sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Marszałek Sejmu dokonuje wstępnej kontroli, w przypadku niespełnienia wymogów formalnych zwraca go wnioskodawcy. W razie wątpliwości co do zgodności projektu z prawem, może po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, skierować wniosek do Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, która może większością 3/5 głosów zaopiniować projekt jako niedopuszczalny.
Uchwalanie budżetu państwa
Procedura uchwalania budżetu państwa według reguł konstytucyjnych musi mieścić w ściśle określonych ramach czasowych tj. 4 miesięcy, po tym okresie może być uchwalona o ile prezydent nie zarządzi skrócenia kadencji Sejmu. Uchwalenie odbywa się w trzech czytaniach na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Projekt przedstawia Prezes RM (expose budżetowe). Podczas pierwszego czytania zgłaszane są pytania posłów, Sejm może projekt odrzucić lub przekazać do sejmowej Komisji Finansów Publicznych. Drugie czytanie obejmuje sprawozdanie Komisji, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. W trzecim czytaniu odbywa się głosowanie nad przyjęciem ustawy budżetowej. Następnie tekst przesyłany jest Marszałkowi Senatu, który kieruje go do oceny komisji senackich (termin podjęcia uchwały przez Senat 20 dni), w przypadku poprawek są one uznane za przyjęte o ile Sejm nie odrzuci ich bezwzględną większością głosów. Senat nie może nanosić poprawek, które zwiększałyby wydatki lub zmniejszały dochody. Następnie tekst ustawy przesyłany jest Prezydentowi RP, który w terminie 7 dni może ustawę podpisać lub zwrócić się do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją (brak możliwości zawetowania ustawy).
Wykonywanie budżetu państwa
Wykonywaniem budżetu państwa kieruje RM. W terminie 21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci przekazują jednostkom podległym informacje o kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń. Podziału rezerw celowych dokonuje MF w porozumieniu z dysponentami środków budżetowych. Rezerwa ogólna znajduje się w dyspozycji RM. Wydatki na obsługę długu SP są dokonywane przed innymi wydatkami budżetu państwa, a wpłaty do UE w terminach i wysokości określonych w umowie międzynarodowej. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem skutkuje koniecznością zwrotu dotacji w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających zwrot. Wydatki mogą być przenoszone w ramach danej części i działu budżetu państwa. Instrumentem zabezpieczającym prawidłowe wykonywanie budżetu jest blokowanie wydatków. Podstawą blokowanie mogą być stwierdzenie niegospodarności w określonych jednostkach lub zagrożenia realizacji ustawy budżetowej.
Kontrola budżetu państwa
Kontrolę budżetu państwa należy podzielić na kontrolę sprawowaną w trakcie wykonywania budżetu oraz następującą po wykonaniu roku budżetowego. Kontrola bieżąca jest wykonywana przez MF i dotyczy:
Realizacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa,
Efektywności i skuteczności realizacji budżetu w układzie zadaniowym,
Wykorzystywania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,
Poziomu deficytu sektora finansów publicznych.
Bieżący nadzór wykonywany jest również przez dysponentów w podległych im jednostkach organizacyjnych. Kontrola ta ma za zadanie sprawdzić celowość poniesionych wydatków oraz realizację procedur:
Wykorzystania dotacji z budżetu państwa,
Realizacji zadań finansowanych z budżetu państwa,
Efektywność i skuteczność realizacji planów w układzie zadaniowym.
Po zakończeniu roku budżetowego, RM w terminie 5 miesięcy ma obowiązek złożyć sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Sprawozdanie składane jest do NIK, która przedkłada analizę sprawozdania. W terminie 90 dni Sejm podejmuje uchwałę o udzieleniu absolutorium RM.
Pojęcie sektora finansów publicznych
W ustawie o finansach publicznych brak jest definicji sektora finansów publicznych. Jednostki sektora finansów publicznych są wymienione w art. 9 u.f.p.:
Organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej , organy kontroli państwowej i ochrony prawa sądy i trybunały
Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki,
Jednostki budżetowe,
Samorządowe zakłady budżetowe,
Agencje wykonawcze,
Instytucje gospodarki budżetowej,
Państwowe fundusze celowe,
ZUS i KRUS i zarządzane przez nie fundusze
NFZ
Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
Uczelnie publiczne,
PAN i jej jednostki organizacyjne,
Państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe,
Inne państwowe i samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie ustaw celem wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.
Saldo sektora finansów publicznych
Może przybrać formę deficytu lub nadwyżki. Saldo sektora finansów publicznych co do zasady nie ma większego znaczenia prawnego, a art. 7 u.f.p. jest pozbawiony treści normatywnej. Natomiast większe znaczenie ma saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych, gdyż przekroczenie ograniczenia deficytu tego sektora - 3% PKB skutkuje konsekwencjami unormowanymi przez procedurę nadmiernego deficytu.
Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych
Jednostki sektora finansów publicznych działają w formach organizacyjno-prawnych określonych w ustawach. W tym zakresie ważną rolę pełni ustawa o finansach publicznych, wskazuje ona, iż mogą być tworzone jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz instytucje gospodarki finansowej. Ponadto u.f.p. obejmuje swoim zakresem inne jednostki sektora uregulowane w innych ustawach np. SPZOZ.
Jednostka budżetowa jest formą organizacyjno-prawną sektora finansów publicznych, korzystają z niej m. in.: RIO, SKO, US, IS, urzędy j.s.t., jednostki wojska i Policji, jednostka budżetowa nie ma osobowości prawnej w związku z czym korzysta z osobowości prawnej SP lub j.s.t. Podstawą jej działalności jest plan finansowy. Jednostki budżetowe są tworzone przez organy administracji rządowej oraz organy stanowiące j.s.t.
Samorządowe zakłady budżetowe to jednostki organizacyjne pozbawione osobowości prawnej. Tworzone są w celu wykonywania ściśle określonych zadań własnych j.s.t. Wykonuje on odpłatnie wyznaczone mu zadania, finansując koszty swojej działalności z przychodów własnych. Ma większą samodzielność niż jednostka budżetowa, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia efektywności wykonywanych zadań. Podstawą działalności finansowe zakładów jest roczny plan budżetowy. Istniej możliwość dotacji - nie więcej niż 50%. Plan może ulec zmianie jednak zmiana ta nie może skutkować zmniejszeniem wpłat do budżetu j.s.t. ani zwiększenia dotacji.
Agencje wykonawcze to jednostki powoływane w drodze ustawy, posiadające osobowość prawną w celu realizacji kluczowych zadań państwa. Od dnia 1 stycznia 2012 r. agencjami wykonawczymi są też: ANR, WAM, AMW, ARM, PARP, ARR, ARiMR, NCBiR. Podstawą ich działalności finansowej jest roczny plan finansowy, plan zatwierdzony przez ministra właściwego dla danej agencji jest przesyłany MF. Istnieje możliwość zmiany planu finansowego, która nie powinna skutkować zwiększeniem zobowiązań.
Instytucja gospodarki budżetowej posiada osobowość prawną, którą uzyskuje po wpisaniu do KRS-u. Wykonuje odpłatnie wyodrębnione zadania, a z przychodów finansuje swoją działalność. Może zaciągać zobowiązania, które nie przekraczają 30% jej przychodów, w przeciwnym wypadku wymagana jest zgoda organu założycielskiego.
Pojęcie długu publicznego
Dług publiczny jest finansowym zobowiązaniem władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek. Przyczyny powstania długu publicznego to: utrzymujący się deficyt budżetowy, wzmożone wydatki publiczne, świadome utrzymywanie deficytu budżetowego celem interwencjonizmu państwowego, niepodniesienie podatków przy równoczesnym braku cięć budżetowych. Skutkami istnienia długu publicznego są: wzrost inflacji, wzrost stóp procentowych, konieczność ponoszenia kosztów długu publicznego. Klasyfikacja długu publicznego może być oparta o następujące kryteria: źródło finansowania, podmiot zaciągający dług, zasady ewidencji oraz rzeczywiste obciążenie gospodarki i społeczeństwa, inflację, metodę obliczania, czas. Konstytucja RP w zakresie długu publicznego: zakazuje zaciągania zobowiązań w rezultacie których dług publiczny przekroczyłby 3/5 PKB, obowiązek ustawowego określenia sposobu obliczania wartości długu publicznego, metody zaciągania pożyczek, udzielania gwarancji i poręczeń przez państwo. Istnieje także zakaz pokrywania deficytu budżetowego z pożyczek zaciągniętych w NBP. Dług publiczny należy podzielić na dług państwowy - całego sektora finansów publicznych oraz dług Skarbu Państwa. Państwowym długiem publicznym zarządza MF, w ramach tego sprawuje kontrole nad sektorem finansów publicznych . Do 31 maja roku następnego ogłasza on kwotę i relację do PKB państwowego długu publicznego.
Źródła finansowania długu publicznego i deficytu budżetowego
Jako źródła finansowania długu publicznego ustawa o finansach publicznych wymienia (Skarb Państwa i j.s.t.):
Sprzedaż papierów wartościowych,
Kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych,
Pożyczki,
Prywatyzacja majątku,
Spłaty zobowiązań
Nadwyżki poprzednich lat budżetowych
Wyłącznie do skarbu państwa:
Nadwyżka budżetu środków europejskich jako źródło spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich,
Inne operacje finansowe.
Skarbowe papiery wartościowe są podstawowym instrumentem zaciągania długu publicznego można je podzielić na:
Bony skarbowe - krótkoterminowy (do roku) skarbowy papier wartościowy, oferowany do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym z dyskontem i wykupywanym według wartości nominalnej po upływie okresu na jaki został wyemitowany, przeznaczony do obrotu na rynku hurtowym.
Obligacje skarbowe - papier wartościowy o okresie wykupu dłuższym niż rok, oferowanym do sprzedaży w kraju lub za granicą oprocentowanym w postaci dyskonta lub odsetek, wykupywana po okresie czasu na jaki została wyemitowana, oprocentowanie może mieć charakter stały lub zmienny.
Skarbowe papiery wartościowe występują w formie zdematerializowanej i są przedmiotem obrotu na rynku pierwotnym i wtórnym. Emisja może być dokonana w drodze przetargu, w drodze sprzedaży w punktach obsługi klienta. Obrót skarbowymi papierami wartościowymi może być wtórny jak i pierwotny. Wtórny co do zasady odbywa się na nieregulowanym rynku międzybankowym.
Procedury ostrożnościowe i sanacyjne
Celem uzupełnienia konstytucyjnej zasady maksymalnego zadłużenia w art. 86 u.f.p. powołano procedury ostrożnościowe i sanacyjne, które stanowią zbiór zasad wdrażanych, gdy zostanie przekroczony próg 60% rocznego zadłużenia względem rocznego PKB. W tym celu ustalono progi zadłużenia.
W przypadku gdy relacja długu do PKB jest większa od 50% ale nie większa od 55% na kolejny rok RM uchwal budżet o relacji deficytu budżetu państwa do dochodów w wysokości nie wyższej niż z roku bieżącego wynikającej z ustawy budżetowej.
W sytuacji gdy relacja długu publicznego do PKB przekroczyła 55%, a jest mniejsza od 60%
1. W projekcie ustawy na następny rok:
Nie przewiduje się deficytu budżetowego lub wydatki i dochody muszą być tak zbilansowane, że relacja pomiędzy długiem Skarbu Państwa, a PKB będzie niższa niż w roku bieżącym,
Nie przewiduje wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej,
Waloryzacja rent i emerytur może być dokonana tylko o wielkość inflacji,
Wprowadza się zakaz udzielania nowych pożyczek i kredytów z budżetu państwa,
Wzrost wydatków w urzędach naczelnych organów, kontroli i ochrony prawa i sądownictwa nie może być wyższy niż w administracji rządowej.
2. RM dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów oraz przeglądu programów wieloletnich,
3. RM przedkłada sejmowi program sanacyjny
4. wydatki j.s.t. określone w uchwale budżetowej mogą być wyższe od dochodów i nadwyżki z poprzednich lat i wolnych środków jedynie o wysokość środków potrzebnych na realizację zadań z pieniędzy pochodzących z UE.
Jeżeli relacja długu publicznego będzie wyższa lub równa 60% stosowane są najbardziej restrykcyjne środki:
1. stosuje się środki wskazane w pkt. 1 dla progów 55%-60%, a ponadto RM dokonuje obligatoryjnego przeglądu wydatków państwa finansowanych z kredytów zagranicznych.
2. najpóźniej w terminie 1 miesiąca RM przedkłada Sejmowi program sanacyjny mający ograniczyć relację długu publicznego do rocznego PKB poniżej 60%
3. obowiązuje bezwzględny zakaz uchwalania budżetu j.s.t. z deficytem,
4. od siódmego dnia po ogłoszeniu tej relacji jednostki sektora budżetowego nie mogą udzielać poręczeń i gwarancji.
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Pojęcie i charakter prawny odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Przez dyscyplinę finansów publicznych należy rozumieć przestrzeganie zgodności z przepisami prawnymi projektowania i wykonywania zadań finansowanych z budżetu lub obowiązek przestrzegania ogółu przepisów w zakresie budżetu. Ponadto w ramach dyscypliny finansów publicznych należy uwzględnić katalog zasad odnoszących się do prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych może przejawiać się w działaniu lub zaniechaniu, które jest niezgodne z przepisami regulującymi gospodarowanie mieniem i środkami publicznymi. Model odpowiedzialności zawiera elementy odpowiedzialności karnej, administracyjnej jak i pracowniczej. Jednakże odpowiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności służbowej o celu dyscyplinującym urzędników w dziedzinie dysponowania środkami publicznymi. Procedura ma administracyjny charakter.
Zasady ogólne odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Odpowiedzialność ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez obowiązującą ustawę w czasie jego popełnienia. Zastosowanie starej ustawy jest możliwe, gdy jest ona dla sprawcy względniejsza, natomiast gdy nowa ustawa nie przewiduje odpowiedzialności za czyn kara ulega zatarciu z mocy prawa. Odpowiedzialność ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Przypisaniu odpowiedzialności nie wystarczy stwierdzić popełnienia czynu należy też wskazać zawinienie oraz ustalić czy czyn ostał popełniony umyślnie czy nieumyślnie. Istnieją także kontratypy, a są to: błąd co do prawa oraz niepoczytalność w chwili popełnienia czynu (wynikająca z choroby psychicznej lub innego zakłócenia czynności psychicznych).
Odpowiedzialność za naruszenie ponosi także osoba, która wydała polecenie dokonania czynu, czyli dopuściła się sprawstwa polecającego. Na tych samych zasadach odpowiada osoba wchodząca w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy, która nie zgłosiła sprzeciwu lub nie głosowała przeciw uchwale. Osoba wykonująca polecenie nie będzie ponosiła odpowiedzialności jeżeli zgłosi pisemne zastrzeżenie przed wykonaniem polecenia lub uchwały, a następnie otrzyma pisemne potwierdzenie wykonania polecenia. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiesza się, gdy o ten sam czyn wszczęto postępowanie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe. Jeżeli sprawca zostanie skazana prawomocnym orzeczeniem sądu postępowanie musi zostać umorzone. Sprawdza pomimo prawomocnego skazania, istniej możliwość dochodzenia przez SP lub jednostkę sektora finansowego naprawienia szkody. Dochodzenie odpowiedzialności nie następuje, gdy sprawca dokonał czynu jedynie w celu ograniczenia zdarzenia losowego oraz stopień szkodliwości jest znikomy dla finansów publicznych.
Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Odpowiedzialności tej podlegają osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy, kierownik jednostki. Jeżeli chodzi o pracowników jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej, bądź wynikające z ustawy prawo zamówień publicznych, istotna jest kwestia sposobu w jaki powierzono te obowiązki. Powinien dokonać tego kierownik jednostki w formie pisemnej, niezbędnym jest także potwierdzenie przejęcia obowiązku przez pracownika.
Zakres przedmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Przedmiotowy zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje:
Zaniechanie ustalenia należności publicznych oraz nieprzekazanie do budżetu należnych dochodów
Dokonanie zmiany w planie finansowym bez upoważnienia albo z przekroczeniem upoważnienia,
Wykorzystywanie środków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem lub przekroczenie uprawnień w zakresie dysponowania środkami publicznymi,
Dopuszczenie się zwłoki w regulowaniu zobowiązań publicznoprawnych,
Przekazywanie i wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem
Nieprawidłowe przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji oraz nieprawidłowe sporządzenie sprawozdań budżetowych i finansowych,
Naruszenie zasad lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego
Organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Organami pierwszej instancji są komisje orzekające, organem odwoławczym drugiej instancji jest Główna Komisja Orzekająca. Orzeczenia wydane przez GKO mogą być zaskarżane do WSA. W skład komisji orzekających w pierwszej instancji wchodzą przewodniczący, jeden lub dwóch jego zastępców i od pięciu do dwudziestu jeden członków. Kadencja komisji orzekających oraz GKO trwa 4 lata. Zasady orzekania to: zasada niezawisłości, swobodnej oceny oraz samodzielności jurysdykcyjnej. Wyróżniamy następujące komisje orzekające w I instancji:
Wspólna komisja orzekająca - w sprawach o dotyczących realizacji budżetu państwa,
Resortowa komisja orzekająca - w sprawach dotyczących budżetu państwa w częściach, których dysponentem jest właściwy minister.
Komisja orzekająca przy szefie Kancelarii Prezesa RM - w sprawach dotyczących realizacji budżetu Kancelarii Prezesa RM
Regionalna Komisja orzekająca - w sprawach dotyczących j.s.t.
Podstawowe zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Podstawową zasadą omawianego postępowania jest dwuinstancyjność. Stronami postępowania są obwiniony i oskarżyciel. Podstawową zasadą jest zasada domniemania niewinności. Postępowanie przed właściwymi komisjami musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego rzecznik wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, a następnie występuje z wnioskiem o ukaranie lub odmawia wszczęcia postępowania.
Katalog kar:
Upomnienie
Nagana
Kara pieniężna
Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi
Orzeczenie komisji wraz uzasadnieniem powinno być doręczone stronom w terminie 21 dni od jego orzeczenia, stronom służy odwołanie, które powinno zostać wniesione w terminie 14 dni, za pośrednictwem organu orzekającego w I instancji.
Karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje z upływem trzech lat od czasu popełnienia czynu karalnego. Jeżeli we wskazanym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych karalność czynu ustaje z upływem lat dwóch od zakończenia tego okresu. Maksymalny okres przedawnienia wynosi 5 lat. Przedawnienie wykonania kary następuje z upływem dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia.
Dochody jednostek samorządu terytorialnego
Dochody jednostek samorządu terytorialnego w gminie
Do źródeł dochodów gminy zalicza się:
1. wpływy z podatków:
Od nieruchomości
Rolnego
Leśnego
Od środków transportowych
Dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej
Od spadków i darowizn
Od czynności cywilnoprawnych
2. wpływy z opłat:
Skarbowej
Targowej
Miejscowej
Uzdrowiskowej
Od posiadania psów
Eksploatacyjnej - w oparciu o prawo geologiczne i górnicze
Innych, stanowiących dochód gminy uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów
3. dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych
4. dochody z majątku gminy
5. spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy
6. dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach
7. 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku realizacją zadań z zakresu administracji rządowej
8. Odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę
9. odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochód gminy
10. odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy
11. dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego
12. inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów
Listę dochodów gminy uzupełniają:
Udział w podatku dochodowym od osób fizycznych - 39,34%
Udział w podatku dochodowym od osób prawnych - 6,71%
Dochody samorządu terytorialnego w powiecie
Źródłami dochodów powiatu są:
Wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu
Dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych
Dochody z majątku powiatu
Spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu
Dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach
5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku realizacją zadań z zakresu administracji rządowej
Odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat
Odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochód powiatu
Odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu
Dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego
Inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów
Listę dochodów powiatu uzupełniają:
Udział w podatku dochodowym od osób fizycznych - 10,25%
Udział w podatku dochodowym od osób prawnych - 1,40%
Dochody samorządu terytorialnego w województwie samorządowym
Źródłami dochodów województwa są:
Dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych
Dochody z majątku województwa
Spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa
Dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach
5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku realizacją zadań z zakresu administracji rządowej
Odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo
Odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochód województwa
Odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa
Dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego
Inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów
Listę dochodów województwa uzupełniają:
Udział w podatku dochodowym od osób fizycznych - 1,60%
Udział w podatku dochodowym od osób prawnych - 14,75%
Narodowy Bank Polski
Zasady ogólne działania Narodowego Banku Polskiego
Do celów NBP należy zaliczyć dbanie o wartość polskiego pieniądza, utrzymanie stabilnego poziomu cen oraz wspieranie polityki gospodarczej rządu. Ponadto NBP ma zapewnioną niezależność. Niezależność ta wyraża się w niedopuszczalności finansowania deficytu budżetu państwa przez bank centralny. Tryb powoływania i odwoływania organów NBP bez konieczności akceptacji władzy wykonawczej skutkuje niezależności personalną.
Zadaniami NBP są: emisja pieniądza, regulowanie działalności kredytowej banków, rozliczenia pieniężne, gospodarka dewizowa. NBP sprawuje również nadzór nad działalnością wszystkich banków. Nie jest możliwa upadłość NBP, egzekucja wierzytelności odbywa się przez złożenie w NBP sądowego lub administracyjnego tytułu wykonawczego. NBP korzysta ze zwolnień z podatków i opład skarbowych oraz sądowych.
Działalność emisyjna Narodowego Banku Polskiego
NBP posiada wyłączne prawo emitowania znaków pieniężnych w Polsce, a także organizuje gospodarkę pieniężną. NBP gromadzi rezerwy obowiązkowe innych banków, jest to część środków pieniężnych zgromadzonych przez ten bank, jest określona w procentach i wyrażona w złotych. Wysokość rezerw ustala RPP. Zasady odprowadzania na rachunek określa zarząd NBP. Rezerwa obowiązkowa skutkuje mniejszą ilością pieniądza w obiegu, a w konsekwencji umożliwia NBP kierowanie polityką fiskalna. Ważną prerogatywą jest możliwość nakazania bankom trzymania nieoprocentowanego depozytu w NBP od zagranicznych środków pieniężnych wykorzystywanych przez te banki.
Działalność kredytowa NBP
NBP udziela kredytów refinansowych w złotych w celu uzupełnienia rezerw banków, poza tym zaciąga kredyty i pożyczki w zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych w walutach obcych i takich kredytów udziela. Kredyt refinansowy jest oprocentowany i udzielany jest w formie umowy.
Prowadzenie rachunków bankowych przez Narodowy Bank Polski
Narodowy bank polski prowadzi rachunki banków, budżetu państwa, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz innych osób prawnych. Prowadzi rachunki i lokaty gdy to wynika z przepisów prawa. Budżet obsługuje Bank Gospodarstwa Krajowego. Nadto prowadzi i obsługuje rachunek Bakowego Funduszu Gwarancyjnego. Za zgodą prezesa NBP prowadzi rachunki innych osób prawnych.
Działalność dewizowa Narodowego Banku Polskiego
W dziedzinie dewizowej NBP realizuje następujące zadania:
Udziela indywidualnych zezwoleń dewizowych,
Wykonuje kontrolę dewizową,
Gromadzi i zarządza rezerwami dewizowymi państwa,
Wylicza i ogłasza kursy walut obcych,
Reprezentuje interesy RP w międzynarodowych instytucjach bankowych i finansowych
Nadzór bankowy
Obejmuje dokonanie kontroli banków, a także podejmowanie decyzji, udzielanie wiążących wytycznych, zalecanie właściwego działania oraz stosowanie sankcji. Nadzorowi podlega działalność banków krajowych, oddziałów oraz oddziałów i przedstawicielstw instytucji finansowych. Nadzór nad działalnością oddziału lub przedstawicielstwa banku zagranicznego może być realizowana w porozumieniu z Komisją Nadzoru Finansowego. Celami nadzoru finansowego są dbałość o zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych oraz zgodność działalności banków z prawem.
Komisja Nadzoru Finansowego
Komisja Nadzoru Finansowego tworzą przewodniczący, dwóch zastępców i czterech członków. Członkami są Minister Finansów/delegowany przedstawiciel, Minister Pracy i Polityki Społecznej/delegowany przedstawiciel, Prezes NBP/delegowany wiceprezes, przedstawiciel prezydenta RP.
Podstawowymi czynnościami nadzoru bankowego są:
Badanie wypłacalności, płynności płatniczej i wyników ekonomicznych banków,
Badanie zgodności udzielanych przez bank kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji i poręczeń obowiązującymi przepisami
Badanie zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek pieniężnych,
Badanie jakości systemów zarządzania bankiem, w szczególności systemu zarządzania ryzykiem i systemów kontroli wewnętrznej,
Badanie przestrzegania limitów oraz ocena procesu identyfikacji i monitorowania ryzyka dopuszczalnego w działalności banku.
Dokonywanie oceny szacowania, utrzymywania i przeglądu kapitału własnego.
KNF ustala wiążące normy zasady postępowania banków. Może stosować wobec nich sankcje, w razie stwierdzenia, że bank nie realizuje zakazów lub nakazów lub gdy działalność banków narusza przepisy prawa. KNF posiada konkretne zadania i uprawnienia w zakresie tworzenia banków, ich łączenia, postępowania naprawczego, likwidacji, upadłości i gospodarki finansowej.
Organizacja Narodowego Banku Polskiego
Organami kierującymi pracą NBP są: prezes, wiceprezesi, zarząd i Rada Polityki Pieniężnej. Prezesa NBP powołuje i odwołuje Sejm na wniosek Prezydenta RP na 6-letnią kadencję. Przy czym każdy prezes może pełnić tę funkcje najwyżej dwie kolejne kadencje. Kadencja wygasa na wypadek śmierci, złożenia rezygnacji oraz odwołania. Odwołanie może nastąpić gdy:
Nie wypełnia on swoich obowiązków na skutek długotrwałej choroby,
Został skazany prawomocnym wyrokiem sądu z popełnione przestępstwa,
Złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu,
Trybunał Stanu orzekł wobec niego zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych.
Prezes NBP przewodniczy RPP, kieruje zarządem NBP, jest członkiem Komitetu Stabilności Finansowej. Prezesa NBP podczas jego nieobecności zastępuje jeden z dwóch wiceprezesów NBP - pierwszy zastępca Prezesa NBP. Wiceprezesów NBP oraz pozostałych(4-6) członków zarządu powołuje prezydent RP. Członek zarządu NBP nie może podejmować żadnej innej działalności zarobkowej lub publicznej poza naukową dydaktyczną lub twórczością autorską.
RPP jest organem kolegialnym powoływanym przez Prezydenta RP, Sejm i Senat w liczbie po trzech członków spośród osób o uznanej wiedzy i doświadczeniu zakresu finansów, niezajmujących żadnych innych stanowisk i niepodejmujących innej niż naukowa, dydaktyczna lub twórcza działalności zarobkowej lub publicznej. Kadencja członka RPP trwa 6 lat. Funkcje tę można pełnić przez jedną kadencję. Kadencja ulega skróceniu w przypadkach zrzeczenia się funkcji, choroby trwale uniemożliwiającej jej sprawowanie, skazania prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwa, niezawieszenia na okres kadencji w RPP działalności w partii politycznej lub związku zawodowym. RPP ustala kierunki polityki pieniężnej jaką powinien prowadzić bank centralny. Ustala wysokość stóp procentowych NBP.
System gwarantowania depozytów
Cel systemu gwarantowania depozytów
Celem systemu gwarancji bankowych jest utrzymanie wiarygodności instytucji finansowych. Ich zadaniem jest zapewnienie wypłaty środków gwarantowanych w wypadku upadłości instytucji kredytowej. Bankowy Fundusz Gwarancyjny koordynuje system gwarantowania depozytów w znaczeniu szerokim - pełni funkcje nie tylko gwarancyjną, lecz także pomocową. W Polsce sektor bankowy koordynowany jest przez BFG, ubezpieczeniowy przez UFG, a w ramach rekompensat sektora inwestycyjnego, system rekompensat przy Krajowym Depozycie Papierów Wartościowych. Ponadto powołany został Komitet Stabilności Finansowej, w którego skład wchodzą prezes NBP, MF oraz przewodniczący KNF.
Organy BFG
Organami Funduszu są rada i zarząd. W skład rady wchodzi przewodniczący oraz siedmiu członków. Członków Rady powołują MF - dwóch, Prezes NBP - dwóch, Związek Banków Polskich - dwóch, przewodniczący KNF - jednego. Rada nadzoruje działalność zarządu Funduszu, wykonuje zadania z zakresu gospodarki finansowej BFG, wykonuje inne zadania wynikające z ustawy.
W skład zarządu funduszu wchodzi pięciu członków, w tym prezes i jego zastępca. Zarząd kieruje funduszem i reprezentuje go na zewnątrz. Nadto do kompetencji zarządu BFG należy:
Opracowywanie projektów planów działalności i planu finansowego funduszu,
Gospodarowanie środkami Funduszu
Składanie radzie kwartalnych i rocznych sprawozdań
Składanie wniosków do rady funduszu w sprawie zaciągnięcia kredytu krótkoterminowego w NBP,
Wykonywanie innych czynności niezastrzeżonych dla rady funduszu
Obowiązkowy system gwarantowania depozytów
Gwarancją objęte są środki deponenta - osoby fizycznej, prawnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, która jest stroną umowy imiennego rachunku bankowego lub posiadająca wierzytelność wobec banku objętego systemem gwarantowania. Statusu deponenta nie mają: Skarb Państwa, instytucje finansowe, główni akcjonariusze banku (pakiet 5% akcji), członkowie rady zarządzającej banku. Przynależność do BFG jest obligatoryjna dla banków krajowych oraz oddziałów banków zagranicznych. Wysokość funduszu jest określana na podstawie iloczynu sumy wszystkich środków zgromadzonych na depozytach oraz stawki procentowej określanej przez Radę BFG - maks. 0,4%, wyjątkowo RM może ten odsetek podnieść do 0,8%. Środki zdeponowane objęte są gwarancja depozytową od chwili ich wpłaty, nie później jednak, niż w dniu poprzedzającym zawieszenie działalności banku. Środki wypłacane są tak jakby umowa została wypełniona do równowartości 100.000 € w 100%, okres wypłaty to 20 dni, możliwe jest przedłużenie przez KNF o 10 dni. BFG nie przejmuje na siebie zobowiązań upadłego banku.
Pomoc finansowa dla banków
Działalność pomocowa ma na celu zmniejszanie ryzyka w sektorze bankowym np. zabezpieczenie banku przed upadłością. Udzielana pomoc ma charakter celowy i niekomercyjny. Do zadań w zakresie działalności pomocowej należą:
Udzielanie zwrotnej pomocy finansowej w sytuacji zagrożenia niewypłacalnością,
Nabywanie wierzytelności banków, w których powstało niebezpieczeństwo niewypłacalności,
Kontrola prawidłowości wykorzystywania pomocy,
Określenie wysokości obowiązkowych opłat rocznych objętych systemem gwarantowania funduszu,
Kontrola realizacji
Istnieje także fundusz restrukturyzacji banków spółdzielczych.
Prawo walutowe i dewizowe
Publiczne prawo pieniądza
Co do zasady należy wyodrębnić dwa zbiory regulacji dotyczących pieniądza - publiczne i prywatne prawo pieniądza. Do prawa publicznego pieniądza należy zaliczyć regulacje prawa walutowego i dewizowego, niektóre regulacje prawa bankowego, prawa międzynarodowego publicznego i prawa karnego. Natomiast do prawa prywatnego pieniądza zaliczamy niektóre regulacje kodeksu cywilnego oraz prawa międzynarodowego prywatnego. Pieniądz w roli wewnętrznej podlega regulacjom prawa walutowego, natomiast w kwestii zewnętrznej prawa dewizowego.
Ustrój pieniężny Polski
Walutą danego kraju jest ustawowo określony rodzaj znaków pieniężnych - banknotów i monet. Od pieniądza należy odróżnić jednostkę pieniężną (dzielona na mniejsze ustawowo określone jednostki), znaki pieniężne (banknoty i monety określające różne nominały jednostki pieniężnej oraz sumy pieniężne (odpowiadające kwotom zobowiązań pieniężnych będących w obrocie). W Polsce wyłączność emisyjną posiada NBP - regulacja konstytucyjna.
Wymienialność złotego
Waluta jest zaliczana do wymienialnych, gdy prawo dopuszcza jej stosowanie w obrocie dewizowym. Regulacje prawa dewizowego pozwalają określić osiągnięty standard wymienialności. Przyjęte w Polsce regulacje pozwalają określić stopień wymienialności złotego zbliżony do wymienialności pełnej (standardu przyjętego przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.
Regulacja prawna obrotu dewizowego
Podstawą regulacji ustawy Prawo dewizowe jest określenie reguł dopuszczalności obrotu dewizowego, czyli wskazanie zasad legalnego udziału w tym obrocie. Prawo dewizowe zawiera pewne wyjątki od przyjętej zasady swobody dewizowej. Prawo dewizowe reguluje sposób, tryb i formy dokonywania czynności obrotu dewizowego, w tym rozwiązań służących celom informacyjnym czy kontrolnym. Dokonywanie obrotu dewizowego jest dozwolone z zastrzeżeniem ograniczeń ustawowych. Ograniczenia przyjmują zwykle postać zakazów lub nakazów ustawowych.
Ograniczenia i obowiązki dewizowe
Ograniczenia w obrocie dewizowym mogą mieć charakter zwyczajnych (uchylone w drodze zezwoleń dewizowych) lub szczególny (wprowadzane w przypadkach określonych w ustawie na pewien czas). Należy wyróżnić ograniczenie obrotu dewizowego z zagranicą oraz wewnętrznego. Ograniczenia obrotu dewizowego z krajami trzecimi obejmują wywóz wysyłanie oraz przekazywanie przez rezydentów do krajów trzecich krajowych lub zagranicznych środków płatniczych. Ograniczeniu w obrocie dewizowym podlegają również nabywanie przez rezydentów bezpośrednio i pośrednio:
Udziałów i akcji spółek mających siedzibę w krajach trzecich,
Jednostek uczestnictwa FI mających siedzibę w krajach trzecich,
Papierów wartościowych dłużnych, wyemitowanych bądź wystawionych przez nierezydentów z krajów trzecich
Wartości dewizowych zbywanych przez nierezydentów z krajów trzecich,
Wierzytelności i innych praw (rozliczanych pieniężnie) zbywanych przez nierezydentów z krajów trzecich
Ograniczeniem jest także zbywanie w krajach trzecich papierów wartościowych o terminie wykupu dłuższym niż rok, a także ograniczenie możliwości zakładania przez rezydentów rachunków w bankach i oddziałach banków mających siedzibę w krajach trzecich.
Ograniczeniu w obrocie dewizowym podlegają także zawieranie umów i podejmowanie czynności skutkujących rozliczeniem w walutach obcych na terenie kraju. Obrót dewizowy w kraju podlega ograniczeniom wyjątkowo. Ograniczeniu nie podlegają czynności dokonywane przez Skarb państwa w zakresie w jakim czynności tych dokonuje MF i MSP, NBP, organy publiczne w postępowaniu karnym, cywilnym bądź administracyjnym, banków i innych instytucji finansowych. Istnieje także ograniczenie w postaci obowiązku dokonywania rozliczeń w kraju związanych z obrotem dewizowym za pośrednictwem uprawnionych banków jeżeli kwota przekracza równowartość 15.000 €. Rezydenci i nierezydenci maja obowiązek zgłoszenia wywozu i przywozu złota i platyny dewizowej, a także krajowych lub zagranicznych środków płatniczych o ile ich wartość przekracza równowartość 10.000 €. Prowadzący działalność kantorową rezydenci i nierezydenci mają obowiązek przechowywać dokumentację czynności obrotu dewizowego.
Zezwolenie dewizowe
Należy wyróżnić dwa rodzaje zezwoleń dewizowych ogólne oraz indywidualne, mogą mieć one charakter warunkowy jak i bezwarunkowy oraz są wydawane gdy nie zagraża to interesowi publicznemu. Zezwolenie o charakterze ogólnym w drodze rozporządzenia wydaje MF. Zawiera ono rozporządzenia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Gdy przesłanki dokonania czynności nie pokrywają się z przesłankami z rozporządzenia podmiot dokonujący czynności podlega odpowiedzialności za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, a czynność jest nieważna. Indywidualne zezwolenie dewizowe jest wymagane w zakresie w jakim nie udzielono zezwolenia ogólnego. Sprawy związane z wydawaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych rozstrzyga prezes NBP w drodze decyzji administracyjnej. Prezes może uchylić zezwolenie jeśli korzystanie z niego odbywa się w wbrew określonym w nim warunkom. Decyzje wydawane w sprawach indywidualnych zezwoleń są ostateczne, nie ma możliwości odwołania jedynie złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Kontrola dewizowa
Istotą kontroli dewizowej jest badanie stanu faktycznego oraz jego zgodności z prawem obowiązującym. Kontroli dewizowej podlega każda czynność wymagająca posiadania zezwolenia lub spełnienia innego rodzaju obowiązków. Podmiotowo na kontrolę dewizową składają się organy kontroli oraz instytucje pomocnicze. Kontrolę dewizową wszczyna z urzędu kompetentny organ. Wnioski podmiotów zainteresowanych kontrolą nie wiążą organów kontroli. Kontrolę należy podzielić na wstępną - weryfikuje zamiar dokonania czynności reglamentowanej przez prawo lub odstąpienie od obowiązku dewizowego, następcza - odbywa się po zaistnieniu określonego zdarzenia. Kontrola dewizowa wykonywana jest przez Prezesa NBP, MF oraz organy kontroli skarbowej. W przypadku kontroli granicznej organami kontroli dewizowej są funkcjonariusze Straży Granicznej oraz Służby Celnej.