Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

seria: podręczniki i materiały dydaktyczne

Hubert Izdebski Michał Kulesza

Administracja publiczna zagadnienia ogólne

wydanie 2

LIBER Warszawa 1999

Rada Programowa serii:

Grażyna Bałtruszajtys (przewodnicząca), Jan Błeszyński, Zdzisław Galicki, Jacek Lang,

Genowefa Rejman, Piotr Winczorek, Witold Wołodkiewicz, Zygmunt Wiernikowski (sekretarz)

(c) Copyright by LIBER sp. z o.o., Warszawa 1999

ISBN 83-7206-031-2

Wydanie II

poprzednie wydania: I LIBER 1998

Spis treści

' Wprowadzenie ...................................................................................................... 9

1. Uwagi wstępne ........................................................................................ .. 9

2. Nauka o administracji publicznej ............................................................ 11

3. Układ i treść książki ................................................................................ 15

Rozdział I

Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej .............. 17

Rozdział II

Kształtowanie się najważniejszych narodowych

e modeli administracji publicznej ..............................................,....................... 25

1. Zagadnienia ogólne ................................................................................. 25

2. Model angielski ....................................................................................... 28

3. Model francuski....................................................................................... 34

4. Model niemiecki ...................................................................................... 40

5. Model szwedzki.....................................................................................,. 45

6. Model amerykański ...................................................:............................. 47

7. Hiszpania........,........................................................................................ 51

Rozdział III

Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa

ul. Moszczenicka 2 tel. [phone]

Wydawca: LIBER sp. z o.o.

00-325 Warszawa

ul. Krakowskie Przedmieście 24 tel. [phone]

fax [phone]

witryna internetowa: http://www.liber.com.pl adres e-mail: [e-mail]

Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce................................ 57

1. O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej.. 57

2. Ksztaktowanie się administracji II Rzeczypospolitej............................... 58

3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej................................ 60

4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich

po 1944 r.................................................................................................. 64

5. Lata osiemdziesiąte - powracanie do dawniejszych rozwiązań

i adaptacja instytucji zachodnich............................................................. 68

6. Projekty kompleksowej reformy administracji

po 1989 r. i ich wdrożenie (1989-1999).................................................. 69

Rozdział IV

Administracja publiczna-pojęcia i problemy podstawowe........................... 79

l. Definicja administracji publicznej. Pojęcie interesu publicznego........... 79

2. Funkcje administracji publicznej............................................................. 85

3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej ........................ 102

Rozdział V

Problemy organizacji administracji centralnej .............................................. 1 15

1. Zagadnienia ogólne ............................................................................... 115

2. Skład i funkcja Rady Ministrów............................................................ 117

3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu i Rady Ministrów....... 129

4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej............................. 134

5. Zasady organizacji ministerstw............................................................. 140

6. Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu

i administracji centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej ............................. 149

Rozdział VI

Problemy organizacji administracji terytorialnej .......................................... 153

1. Zagadnienia ogólne ............................................................................... 153

2. Podział terytorialny (administracyjny) .................................................. 161

3. Administracja rządowa a samorząd terytorialny ................................... 168

4. Organizacja administracji rządowej ...................................................... 174

5. Organizacja samorządu terytorialnego - uwagi porównawcze ............. 176

6. Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce.......... 180

7. Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny ..................................... 186

Rozdział VII

Kadry administracji....................................................................................... 207

1. Zagadnienia ogólne ............................................................................... 207

2. Pracownicy administracji rządowej....................................................... 210

3. Pracownicy samorządu terytorialnego................................................... 221

Rozdział VIII

Administracja a prawo .................................................................................. 223

1. Zagadnienia ogólne - "demokratyczne państwo prawne"..................... 223

2. Źródła prawa administracyjnego ........................................................... 226

3. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych.......................... 231

4. Inne instytucje kontroli legalności działania administracji ................... 235

Rozdział IX

Administracja a etyka.................................................................................... 239

1. Uwagi ogólne......................................................................................... 239

2. Administracja a standardy życia publicznego ....................................... 241

3. Administracja a zasady etyki zawodowej urzędników.......................... 243

Rozdział X

Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie.............................. 247

1. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego ................................................. 247

2. Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej

- organizacje pozarządowe.................................................................... 249

3. Współpraca władz publicznych z organizacjami pozarządowymi ........ 251

Rozdział XI

Zagadnienie reform administracyjnych.

Transformacja ustrojowa po 1989 roku......................................................... 257

1. Uwagi wstępne ...................................................................................... 257

2. Pojęcia ogólne i uwagi metodologiczne ................................................ 258

3. Ogólne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce ... 265

Rozdział XII

Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej ................................ 273

1. Gałąź nauki czy kompilacja ustaleń wiedzy potocznej?........................ 273

2. Prawo administracyjne-Nauka o administracji

- Polityka administracyjna .................................................................... 278

Rozdział końcowy

Ujednolicenie rozwiązań w dziedzinie administracji

publicznej a odrębności narodowe ................................................................ 285

1. Zagadnienia ogólne. Współpraca międzynarodowa

w dziedzinie administracji..................................................................... 285

2. Wyzwania ekonomiki ............................................................................ 292

3.Wyzwania techniki i nauk o zarządzaniu .............................................. 296

4. Rozwój instytucji demokratycznych...................................................... 298

5. Zakończenie - ku polskiemu modelowi administracji publicznej ......... 302

Informacja bibliograficzna w zakresie zagadnień

porównawczych administracji publicznej......................................................305

Wprowadzenie

1. Uwagi wstępne

"For forms of government let fools contest, What'er is best administered is the best".

Powyższy epigram angielskiego poety i moralisty Alexandra Pope'a (16881744), przetłumaczony przez Karola Estreichera w sposób następujący:

O rządów kształty głupcy się sporzą, chcąc mieć rację, Najlepszy, co najlepszą ma administrację,

odzwierciedla, choć może w sposób nieco przesadny, prawidłowość, którą zauważamy dziś o wiele bardziej, niż było to możliwe w osiemnastowiecznej Anglii. Właściwe rozstrzygnięcie kwestii ustroju państwowego jest bardzo istotne z punktu widzenia tak funkcjonowania państwa, jak i praw i interesów obywatela. Jednakże najlepiej napisana konstytucja i najlepiej ukształtowane organy konstytucyjne nie mogą skutecznie działać bez odpowiedniego aparatu wykonawczego. Aparat taki stanowi przede wszystkim administracja, zespół organów i urzędników, z którymi obywatel styka się stale, i jak wynika z doświadczeń historycznych, styka się na ogół w coraz większym stopniu.

Z tego powodu, nie negując w żaden sposób znaczenia, jakie dla naszego państwa - chętnie nazywanego Trzecią Rzecząpospolitą - mogą mieć rozstrzygnięcia konstytucyjne (których dokonano już w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.), nie sposób nie docenić roli, jaką powinna odgrywać administracja publiczna, odpowiednio zorganizowana, obsadzona i wyposażona.

Pierwotny zarys dużej części niniejszej książki powstał w ramach wykładów Huberta Izdebskiego z dziedziny administracji porównawczej, wygłaszanych jeszcze w latach 1991-1992 w Krajowej Szkole Administracji Publicznej 1). Dla potrzeb pierwszego wydania tej książki (1998 r.) został on uzupełniony istotnymi fragmentami opracowania Michała Kuleszy przygotowanego w 1993 r. na potrze

1) Oparta na tych wykładach książka pt. Współczesne modele administracji publicznej autorstwa Huberta Izdebskiego ukazała się w 1993 r. w ramach serii wydawanej przez Pełnomocnika Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej (Urząd Rady Ministrów).

by prac rządowych 2, materiałami z jego wykładów z zakresu nauki o administracji publicznej, prowadzonych corocznie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz kilkoma publikacjami, również z wcześniejszego okresu3. W obecnym, drugim wydaniu dokonano zasadniczych zmian i uzupełnień, wynikających tak z faktu przeprowadzenia w 1998 r. zasadniczej reformy ustrojowej, dotykającej podstaw polskiej administracji publicznej, jak i innych doświadczeń funkcjonowania administracji.

Książka stawia sobie za zadanie ukazać podstawowe problemy i modele rozwiązań z dziedziny administracji publicznej we współczesnym świecie i - na tym tle - w Polsce. Nie była jednak - i nie jest - przewidziana na użytek wyłącznie dydaktyczny. Zresztą opracowania, na których oparte było pierwsze wydanie książki, powstały w trakcie prac, jakie obaj autorzy prowadzili nad reformą administracji. Pierwotny tekst Huberta Izdebskiego był rezultatem potrzeb związanych z pracami Zespołu ds. Reorganizacji Administracji Publicznej, powołanego pod przewodnictwem senatora Jerzego Stępnia przez Prezesa Rady Ministrów w styczniu 1992 r. oraz z pracami Pełnomocnika Rady Ministrów ds. Reformy Administracji Publicznej w osobie Michała Kuleszy (1992-1994). Z kolei opracowanie Założenia i kierunki reformy administracji publicznej, które Michał Kulesza przygotował w 1993 r., było w znacznym stopniu podsumowaniem wcześniejszych prac, prowadzonych przez autora w ramach zespołów doradczych na potrzeby kolejnych rządów po 1989 r., a rozpoczętych jeszcze w 1981 roku. Dlatego pierwsze wydanie tej książki - jak pisaliśmy we wstępie - było również "adresowane do tych, którzy pracują nad ukształtowaniem administracji Trzeciej Rzeczypospolitej, dostosowanej do warunków i potrzeb Polski przełomu XX i XXI wieku, oraz podejmują w tym zakresie rozstrzygnięcia".

Autorom podręczników akademickich nieczęsto przytrafia się, że praktyka spełnia ich teoretyczne postulaty. Tymczasem los zdarzył, że w 1998 r. obaj autorzy mieli daną szansę praktycznego uczestnictwa w pracach nad przebudową administracji polskiej: Michał Kulesza był Pełnomocnikiem Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa, zaś Hubert Izdebski - członkiem Rady ds. Reform Ustrojowych przy Prezesie Rady Ministrów. Gdy więc pierwsze wydanie tej książki rozchodziło się wśród Czytelników, autorzy stanęli wobec szczególnego wyzwania: musieli w praktyce stwierdzić słuszność swoich podręcznikowych tez, więcej - wprowadzić je w życie. Obecne wydanie książki uwzględnia zatem zmiany w polskim ustroju administracyjnym wprowadzone z dniem 1 stycznia 1999 r., ale też i szczególne doświadczenia związane z wdrażaniem w życie reformy administracyjnej.

Kształtując administrację Trzeciej Rzeczypospolitej, coraz ściślej związanej z systemem organizacji demokracji zachodnich (od 1991 roku Polska jest członkiem Rady Europy, od 1996 r. - członkiem OECD, od 1999 r. jest w NATO, a w sprawie przyjęcia do Unii Europejskiej dyskutowany jest jego czas, lecz nie sama jego zasa

2 Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej Założenia i kierunki reformy administracji publicznej URM 1993, także opubl. [w:] Samorząd Terytorialny 1995/1-2.

3 Zostały one zaznaczone we właściwych miejscach.

da), nie powinno się w żaden sposób zaniedbywać doświadczeń obcych. Uwzględniając własną sytuację, potrzeby zarządzania i doświadczenia, nie przejmując więc doświadczeń obcych bezkrytycznie, należy je jak najlepiej poznać - jako istotny materiał do refleksji nad pożądanym kształtem naszej wciąż postkomunistycznej administracji działającej w ramach jednoczącej się Europy.

Już z górą sto lat temu zdawano sobie sprawę z podstawowych cech i kierunków rozwoju administracji publicznej. W wydanym w ł875 r., pod redakcją Maurice Blocka, drugim wydaniu Dictionnaire de l'administration francaise, stawiającym sobie za cel także porównanie administracji francuskiej z "administracją głównych państw cywilizowanych", można odnaleźć następujące stwierdzenia:

"[...] Po pierwsze, organizacja administracyjna, a zwłaszcza zasady, którym ona odpowiada, znajduje się w określonych stosunkach zarówno z formą rządu, jak i miejscowymi zwyczajami;

po wtóre, ten sam cel może być osiągnięty różnymi drogami, a drogi te wyznacza rozwój historyczny każdego kraju.

Dodać zaś trzeba, że skoro cywilizacja zmierza do zacierania różnic właściwych różnym krajom Europy, organizacja administracyjna tych krajów coraz bardziej się do siebie upodabnia [...]".

Stwierdzenia te, zwłaszcza ostatnie z nich, obecnie wydają się znacznie bardziej adekwatne niż w chwili ich formułowania. Można je uznać, w rezultacie, za podstawowe założenia książki.

2. Nauka o administracji publicznej

Dla nauki o administracji publicznej (nazywanej w krajach anglosaskich po prostu public administration, u nas występującej na ogół pod zbyt szeroką nazwą n a u k i a d m i n i s t r a c j i ) istotny jest kontekst doktryn państwowych i politycznych, choć ona sama zajmuje się administracją publiczną per se, a nie tymże jej kontekstem. To właśnie bowiem administracja publiczna, w swojej praktycznej, codziennej pracy, sprostać musi nie tylko wyzwaniom doktrynalnym, lecz przede wszystkim oczekiwaniom społecznym i państwowym. Musi być zatem odpowiednio do tego zbudowana i wyposażona.

Nauka o administracji publicznej jest więc dziedziną praktyczną. Jej twierdzenia i oceny mają sens realny jedynie w odniesieniu do konkretnej administracji publicznej oraz konkretnej - co do miejsca i czasu - rzeczywistości państwowej, gospodarczej i politycznej. Tak też zresztą i nauka o administracji powstawała i historycznie narastała.

"Abstrakcyjne" prawdy w tym zakresie, o administracji "w ogóle" (czyli w rozległym przekroju dziejów i stron świata), sprowadzają się do tezy, zawsze aktualnej, że administracja publiczna - jej ustrój i funkcjonowanie - powinna opierać się na zasadzie racjonalności. Tyle że kryteria tej programowej racjonalności są historycznie i kulturowo zmienne. Dlatego tak rozumiana wiedza o administracji publicznej swój najpełniejszy wyraz znajduje dopiero w ujęciu historycznym i porównawczym, które pokazuje związek urządzeń administracyjnych

z ich otoczeniem społecznym i doktrynalnym. Z tego powodu wiąże się ona z dwoma, dopiero stopniowo wyodrębniającymi się dyscyplinami: historią administracji (której zarys, jako jeden z pierwszych, przedstawił Hubert Izdebski; jego Historia administracji oczekuje już piątego wydania) oraz "administracją porównawczą" (w jej przedmiocie - zamieszczamy informację bibliograficzną na końcu książki).

W ramach nauk administracyjnych, do których należy nauka o administracji publicznej (nauka administracji), tradycyjnie wydziela się trzy gałęzie: naukę prawa administracyjnego oraz naukę administracji i naukę polityki administracyjnej. Zachodzą między nimi ścisłe związki, ale jest i zasadnicza różnica: gdy przedmiotem nauki prawa administracyjnego, która należy do rodziny nauk prawnych, jest świat n o r m i ich wykładni, a także stosunków prawnych, to nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest, a więc "światem realnym" (światem faktów społecznych i odnośnych ocen). Zatem z punktu widzenia prawa administracyjnego obie pozostałe dziedziny mają charakter nauk pomocniczych, dostarczając materiału i do refleksji, i do legislacji.

Z takim też podejściem traktowane jest omówienie zagadnień administracji publicznej, prezentowane w niniejszej książce. Jest to, rzec można, "nauka administracji dla prawników". Na studiach prawniczych wiedza o administracji publicznej, sama w sobie bardzo rozległa i różnorodna, musi być z natury rzeczy podawana wybiórczo - tak, by przede wszystkim służyła lepszemu rozumieniu prawa i jego funkcji (zwłaszcza u s t r o j o w e g o prawa administracyjnego), a także państwa. Natomiast na studiach administracyjnych podręcznik niniejszy, niezależnie od powyższego, będzie z pewnością przydatny jako ogólne wprowadzenie w materię wielu dziedzin nauk społecznych i prawnych odnoszących się do zarządzania sprawami publicznymi.

Trzeba podkreślić, że z wielu możliwych podejść do administracji publicznej autorzy niniejszego podręcznika wybrali to, które traktuje administrację jako zjawisko polityczne i państwowe, z silnym uwzględnieniem kontekstu historycznego. Zatem w konsekwencji mały nacisk kładzie się w pracy na zagadnienia teorii organizacji i kierowania, które - choć zawsze obecne w dyskusjach o urządzeniu państwa - tu musiały ustąpić czynnikom ważniejszym, decydującym bowiem o ustroju ; publicznym. Nie można było natomiast nie uwzględnić faktu, że administracja publiczna funkcjonuje w określonym kontekście społecznym. Fakt ten, co więcej, znalazł dodatkowe odzwierciedlenie w dodaniu, w obecnym wydaniu, rozdziału o miejscu administracji publicznej w ramach społeczeństwa obywatelskiego. '

Nauka administracji zajmuje się więc administracją publiczną jako taką. Zaś z kolei przedmiotem nauki polityki administracyjnej jest kwestia optymalizacji skuteczności działalności publicznej, a więc zagadnienie metod i narzędzi osiągania celów państwowych (komunalnych itp.) przez administrację publiczną. Z tego punktu widzenia ewidentnie zmienia się cała optyka zjawisk - zarówno przepis prawny, jak i sama organizacja administracji z jej wszystkimi cechami, a także zastana rzeczywistość społeczna, rozważane są i oceniane z punktu widzenia przydatności (korzystności) w toku osiągania tych celów, a więc traktuje się je jako uwarunkowania działalności prowadzonej na rzecz realizacji interesu publicznego.

Na marginesie warto zauważyć, że taki sam związek, jak między nauką prawa administracyjnego a nauką o administracji publicznej (nauką administracji) czy nauką polityki administracyjnej, zachodzi również np. między nauką prawa karnego a kryminalistyką i kryminologią, między nauką prawa pracy i ubezpieczeń społecznych a nauką polityki społecznej czy między nauką prawa finansowego a nauką o finansach publicznych. Jest oczywiste, że nauki prawne, a także prawodawstwo, korzystają z wiedzy empirycznej i teoretycznej, wypracowanej w innych dziedzinach pokrewnych przedmiotowo.

Szczególnie ważnym wątkiem nauki o administracji jest ten, który poszukuje kryteriów sprawności działania administracji publicznej, traktując ją jako "organizację". Choć wątek ten - jak wspomniano - w niewielkim tylko stopniu został uwzględniony w niniejszej książce, warto podkreślić, że przy takim podejściu administracja jawi się jako jedno z ważkich pól zainteresowania teorii organizacji i zarządzania. Ale naukowych punktów spojrzenia na administrację publiczną jest o wiele więcej, tyle w istocie, ile nauk społecznych, które chcą się nią interesować, z psychologią, socjologią i politologią, z ekonomią i nauką o finansach publicznych, z naukami prawnymi oraz doktryną i historią ustrojów państwowych na czele. Bliżej o niektórych spośród dylematów poznawczych nauki administracji będzie mowa dopiero w przedostatnim rozdziale tej książki, bowiem trudno je przedstawiać bez wcześniejszego omówienia materii przedmiotu.

Administracja musi być więc zbudowana racjonalnie. Lecz racjonalność administracji publicznej nie jest tak prosta, jak racjonalność przedsiębiorstwa przemysłowego lub handlowego - gdzie chodzi o zysk. Administracja jest fundamentem państwa i instytucjonalną osnową jego suwerenności. Zatem obok "zwykłej" racjonalności, tej, której naucza teoria organizacji i kierowania, istotne jest przede wszystkim, by ustrój administracyjny państwa ściśle odpowiadał jego interesom - współczesnym i przyszłym. Nie należy przez to relatywizować pojęcia racjonalności, lecz jedynie stwierdzić, że w odniesieniu do administracji publicznej pojęcie to musi być oparte na dogłębnym rozumieniu interesu publicznego, a nie tylko na cechach administracji jako systemu organizacyjnego. Choć więc wiele się - i słusznie - czyni, by administracja była apolityczną służbą państwu, to ona sama, działając w sferze interesu publicznego i będąc zjawiskiem publicznym, a więc jej kształt i cechy, są problemem politycznym i stałym wyzwaniem dla polityków.

Dlatego sądzimy, że właśnie kwestia generalnego kształtu polskiej administracji publicznej i zasad jej funkcjonowania jest obecnie, w okresie przełomowym dla państwa, najważniejsza. Istotna jest zwłaszcza sprawa koniecznej, systemowej zgodności między nowym ustrojem społecznym i gospodarczym Polski, do którego zmierzamy, a ogólnymi cechami ustroju administracyjnego. Choć nasz obecny ustrój administracyjny, w swoim ogólnym zarysie, odpowiada już temu założeniu, to wiele istotnych jego elementów nadal pochodzi z lat siedemdziesiątych; były wtedy, i jeszcze wcześniej, budowane dla zupełnie innych potrzeb. Także znaczna część kadr administracyjnych - a więc umysłowość ludzi, obyczaje i rutyny - trzyma się przeszłości, nie rozumiejąc zmian.

Sprawom transformacji ustroju administracyjnego Polski poświęcamy w niniejszym podręczniku wiele uwagi. Z pewnością w przyszłości proporcje podręcznika ulegną zmianie, gdy uporamy się z tym problemem, jednak obecnie zagadnienie to uważamy, również w sferze dydaktyki, za najważniejsze. Nauka o administracji publicznej jest wszak dyscypliną stosowaną, praktyczną.

Gdy idzie o ten ostatni aspekt, trudno jest nie przywołać już we wprowadzeniu poglądu, który o materii bardzo bliskiej, nazwanej przez siebie "nauką o rządzeniu", wyraził twórca nowoczesnego konserwatyzmu, określanego jako konserwatyzm ewolucyjny - ostrzeżenia, którego w żaden sposób nie mogą zignorować teoretycy i reformatorzy administracji publicznej. Twórcą tym był Edmund Burke (1729-1797), angielski myśliciel i działacz polityczny, reformator angielskiej administracji, przeciwnik rewolucji francuskiej jako, jego zdaniem, niszczącej dotychczasowy porządek zamiast wprowadzania reform wynikających z potrzeb epoki, a pogląd ten, o następującej treści wyraził on w Refleksjach o rewolucji we Francji i o debatach pewnych towarzystw londyńskich związanych z tym wydarzeniem z 1790 roku:

"[...] Nauki o konstruowaniu, odnawianiu czy reformowaniu państwa nie można przyswoić sobie (podobnie jak żadnej innej nauki eksperymentalnej) a priori. Także niedługie doświadczenie nie wprowadzi nas w tę praktyczną naukę, bo rzeczywiste skutki przedsięwzięć społecznych nie zawsze są bezpośrednie; coś, co na pierwszy rzut oka wydaje się szkodliwe, może w przyszłości wydać doskonałe owoce, a do owej doskonałości mogą przyczynić się niepomyślne początkowo rezultaty. Zdarzają się także sytuacje odwrotne: bardzo wiarygodne projekty, zrazu obiecujące, mają często haniebne i ubolewania godne konsekwencje [...] Nauka o rządzeniu jest nauką praktyczną i ma służyć praktycznym celom, wymaga doświadczenia i to większego niż to, jakie w ciągu całego życia może zyskać nawet najmądrzejsza i najbardziej spostrzegawcza osoba [...]".

W rezultacie, w dziedzinie nauki o administracji publicznej - i w dziedzinie kształtowania administracji publicznej - podstawowe znaczenie ma nie tyle osobiste praktyczne doświadczenie danego autora czy działacza (choć jest ono oczywiście ważne), ile znajomość doświadczeń ze sfery administracji publicznej zarówno własnego kraju, jak i innych krajów. Niniejsza książka będzie poświęcona w znacznym stopniu wszystkim tym ostatnim doświadczeniom, aczkolwiek autorzy starają się w niej wykorzystać również, dane im w ciągu ostatnich lat, doświadczenia osobiste.

3, Układ i treść książki

Książka składa się - nie licząc niniejszego wprowadzenia ani rozdziału końcowego - z dwunastu rozdziałów. Pierwszy (zawierający wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej) i przedostatni (poza końcowym) dotyczą ogólnych kwestii nauki o administracji publicznej.

Rozdziały drugi i trzeci dotyczą materii na pozór czysto historycznej - ukazują, odpowiednio, tradycje najważniejszych obcych modeli administracji publicznej oraz nowoczesne polskie tradycje administracyjne. Jest to materia na pozór tylko historyczna, bowiem-żadna administracja - jak i w ogóle żadne instytucje publiczne - nie może się prawidłowo ukształtować w oderwaniu od tradycji historycznych danego kraju lub regionu (w znaczeniu grupy krajów). Wszelkie przeszczepy nie uwzględniające tego faktu są prędzej czy później odrzucane.

Kolejne rozdziały - po wprowadzeniu terminologicznym wraz z analizą funkcji i podmiotowej strony wykonywania funkcji administracji - mają za przedmiot podstawowe problemy współczesnej administracji publicznej, a mianowicie: problemy organizacji administracji centralnej i jej agend terenowych, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień koordynacji jej działania, a także problemy roli i organizacji samorządu terytorialnego. W rozdziałach tych uwzględniono wielką reformę administracyjną z 1998 r. i inne zmiany ustrojowe wprowadzone w Polsce w ostatnim okresie. Dalsze rozdziały omawiają problematykę kadr, bez których administracja pozostaje tylko pojęciem czysto abstrakcyjnym, problematykę prawa w funkcjonowaniu administracji, stanowiącą istotny element współczesnej konstrukcji "państwa prawnego" oraz dostrzeganą w szerszym kontekście dopiero od niedawna, problematykę związków administracji publicznej ze sferą etyki. W następnym rozdziale, dodanym w drugim wydaniu książki, omówiono zagadnienie społecznego tła funkcjonowania administracji publicznej - kwestię społeczeństwa obywatelskiego. W kolejnym rozdziale przedstawiono ogólniejszą problematykę reformy administracji publicznej. Jak już wspomniano, książkę kończy rozdział poświęcony metodologicznym problemom nauki o administracji publicznej oraz rozdział dotyczący wyzwań przyszłości, jakie stoją przed administracją w nadchodzącym czasie i w warunkach globalnej gospodarki oraz nowych technik informacyjnych.

Na koniec tych wstępnych uwag autorzy pozostawili sobie przyjemność złożenia najserdeczniejszego podziękowania wielu osobom i instytucjom, bez których życzliwej pomocy ta książka nie mogłaby powstać.

Warszawa, w sierpniu 1999 r.

Rozdział I

Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej

Kanon fundamentów ustrojowych współczesnego państwa, postulowany jeszcze w osiemnastowiecznych doktrynach Oświecenia, wyrasta z zasady suwerenności narodu. Zasada ta - to przeciwieństwo wcześniejszej monarchii absolutnej, w której pełnię władzy skupiał monarcha; zarazem jest ona przeciwna podstawom późniejszego państwa radzieckiego, w którym suwerenem miał być "lud pracujący miast i wsi", sprawujący władzę za pośrednictwem swojej siły przewodniej, to jest partii komunistycznej. W myśli o suwerenności narodu tkwił bowiem od zarania postulat demokracji politycznej, choć długo trwało zanim objęła ona wszystkich. Jak głosił późnorenesansowy polski filozof Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] w naszej rzeczypospolitej cives tylko szlachcicy są, bo tym tylko przystęp do wyliczonych urzędów dano [...]"4.

Z zasadą suwerenności narodu złączona jest nierozdzielnie idea państwa prawa, przeciwstawiająca państwo policyjne, oparte na arbitralności władzy, właśnie rządom prawa, pod którymi to rządami "poddany staje się obywatelem". Idea państwa prawa oznacza więc przede wszystkim, że prawo jest wiążące również dla władzy, zaś obywatelowi przyznaje się gwarancje poszanowania jego praw i ochrony przed samowolą władzy. Władza jest więc zawsze ograniczona, nawet gdy jest demokratycznie legitymizowana przez wolę obywatelską.

Z tą kwestią z kolei wiąże się trzeci spośród oświeceniowych ideałów: liberalny postulat wolności jednostki, którego spełnienie, poza ustanowieniem gwarancji procesowych, prowadzi do konstytucyjnego utrwalenia praw zasadniczych i wolności człowieka i obywatela. Nieraz (a dziś coraz częściej) idzie się dalej jeszcze i gwarancji dla autonomii jednostki poszukuje się poza państwowym porządkiem prawnym, niekiedy zaś i wbrew niemu (w Paktach Praw Człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych, a zwłaszcza w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka), albo i nawet poza granicami wyznaczonymi przez pozytywizm prawniczy - w tym, co jest prawem naturalnym (ius).

Równocześnie właśnie to konstytucja wyznacza zasady sprawowania władzy publicznej, wiążąc nimi również tych, którzy zwyciężyli w wyborczej walce

4 Komentarze do trzeciej księgi Polityki Arystotelesa (1605) - cyt. za: Obywatel - odrodzenie pojęcia, B. Markiewicz [red.], Warszawa 1989, s. 132.

o polityczną władzę w państwie. Ma to chronić nie tylko przegranych, ale cały demokratyczny porządek społeczny przed despotyzmem większości. Służy temu zwłaszcza podział władz oraz mechanizm wzajemnej kontroli i równoważenia się władz.

Podział władz, sformułowany po raz pierwszy w konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1787 r., francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. i polskiej Ustawie Rządowej z 3 maja 1791 r., stanowi dziś kanon konstytucjonalizmu. Z państw demokratycznych może go nie przyjmować jedynie Szwajcaria, ale tylko dzięki wielowiekowej tradycji praktykowania innego systemu, który daje się połączyć z demokracją, mianowicie systemu "rządów zgromadzenia", to jest formalnego podporządkowania organu wykonawczego organowi ustawodawczemu. System "rządów zgromadzenia", należy to podkreślić, może formalnie wystąpić także w ustroju w istocie niedemokratycznym; w postaci "jednolitości władzy państwowej" stanowił przecież doktrynalną podstawę ustroju radzieckiego.

Rewolucja Francuska nadała myśli oświeceniowej wymiar praktyczny, inicjując rozwój państw i instytucji publicznych, zmierzający do urzeczywistnienia tych założeń. Ale rozwój doktryn państwowych nie toczy się prostą drogą, tak samo jak zresztą i rzeczywistość polityczna oraz gospodarcza. Zanim państwo liberalno-demokratyczne zdążyło naprawdę zaistnieć w Europie, powojenny kryzys gospodarczy i niesprawność demokracji parlamentarnej przyniosły krytykę tego ustroju i zanegowanie jego podstaw. W wielu krajach nastąpił nawrót do myślenia autorytarnego, a ideały demokracji i wolności poświęcono na ołtarzu silnego państwa kierowanego przez wybitną jednostkę - dyktatora. Do jawnego zaprzeczenia zasadom demokratycznego państwa prawnego, skrajnego unice- ; stwienia praw jednostki i wolności politycznych doszło w państwach dyktatorskich typu faszystowskiego, spośród których najbardziej wynaturzony był nazizm niemiecki (hitleryzm). Upadek państw Osi przyniósł w Europie Zachodniej rychłą odbudowę ustrojów demokratycznych.

Inny typ dyktatury zrodziła rewolucja październikowa 1917 r. w Rosji, a stalinizm po drugiej wojnie zapanował w wielu krajach, również w Polsce. Mimo wielu różnic, faszyzm i stalinizm wykazują znaczne podobieństwa, właściwe wszystkim reżimom totalitarnym.

Do cech tych reżimów należy zawsze totalizm władzy, a więc brak ograniczeń jej zakresu, skrajny centralizm czyli skupienie uprawnień władzy w jednym ręku, a także monolityczny charakter władzy czyli brak przyzwolenia na poglądy politycznie odmienne. Państwo totalitarne zmierza do całkowitego podporządkowania władzy życia społecznego i życia jednostki, likwidując wszelkie przejawy y kontroli nad działalnością władzy przez czynniki od niej niezależne. Następuje likwidacja niezawisłości sądownictwa, prasy, Kościoła, samorządu, wolności politycznych, związków zawodowych itp. Obowiązuje jedna ideologia, a aparat państwowy jest silnie spleciony z aparatem partyjnym. Partia jest masowa i opiera się''. na dyscyplinie wewnętrznej. Rozbudowany jest aparat przymusu, a władza opiera się na terrorze fizycznym i psychologicznym. Stalinizm dodał do tego programowe wyzucie jednostki z majątku - nacjonalizację własności prywatnej.

W państwach bloku radzieckiego natężenie totalitaryzmu było zróżnicowane, przy czym wprowadzanie w tych państwach nowego ustroju łączyło się zawsze z utratą przez nie suwerenności państwowej, jako że był on narzucany siłą, z zewnątrz. W Polsce o stalinizmie w czystej postaci można mówić odnośnie do okresu 1948-1956: istniejąc od początku "Polski Ludowej" ujawnił się z całą siłą gdy wzmogła się "zimna wojna", a kończy go symbolicznie Październik. 1 choć później system totalitarny słabł w Polsce coraz bardziej, w rozwodnionej postaci dotrwał do końca PRL, utrzymując większość podstawowych kryteriów.

Niektóre z cech istotnych poprzedniego systemu, do których należy zwłaszcza dominacja państwowej własności środków produkcji w gospodarce i silnie scentralizowany system władzy administracyjnej, przetrwały u nas przełom 1989 roku. Mimo reformy decentralizacyjnej 1998 r. odnajdujemy je i dzisiaj. Co więcej, mają się w najlepsze, choć już nie wyglądają - w innym otoczeniu - tak groźnie. Czasem uzyskały nową legitymizację, nową postać, nową nazwę. Ale przecież nie zostały usunięte i są wciąż obecne w wielu segmentach administracji i jej mechanizmach. W rozmaitych okresach cywilizacji współczesnej ustrój o takim kształcie miewał już precedensy w wielu krajach, prowadząc do wytwarzania się nowych oligarchii i ich długotrwałych rządów.

Dlatego też trzeba pamiętać, że Jesień 1989 r., która przynosząc rozpad imperium, obudziła nadzieje narodów Europy Środkowej i Wschodniej, nie jest niczyim darem. I chociaż obecnie znowu zapanował w większości z tych krajów radosny duch demokracji, wolności jednostki, państwa prawa, to przełom dopiero jest zapoczątkowany, a pisząc tę historię nie znamy jej końca.

Dlatego warto tu przywołać jeszcze jeden istotny wątek doktrynalny, odnoszący się do podstawowych zasad organizacji życia zbiorowego, zawarty w katolickiej nauce społecznej. Te trzy podstawowe zasady to: dobro wspólne, solidaryzm społeczny i zasada pomocniczości. Bez tych wartości demokracja, stanowiąca dziś bez wątpienia formę państwa najbardziej odpowiadającą godności człowieka, jest zaledwie pustą regułą proceduralną.

Państwo powinno być tylko pomocnicze, to znaczy nie może od ludzi, rodzin, mniejszych wspólnot i zbiorowości przejmować całej odpowiedzialności za warunki życia indywidualnego i zbiorowego. To osoba ludzka jest wolna, ale wolność, by była godna, wymaga dzielności we własnych sprawach i poczucia odpowiedzialności, również za los wspólny; inaczej nie da się sprostać społecznym i gospodarczym wyzwaniom jutra. Przy takim widzeniu zasad życia zbiorowego i położenia jednostki, społeczna nauka Kościoła Katolickiego (bliska zresztą społecznemu nauczaniu niektórych kościołów reformowanych) stoi w zasadniczym sporze filozoficznym z doktryną liberalnej demokracji, a porażki tej ostatniej powodują, że to w katolickiej nauce społecznej poszukuje się dziś coraz częściej odpowiedzi na praktyczne pytania, które niesie indywidualizm, wynikające dla społeczeństw europejskich ze współczesnych wyzwań wobec państwa, wobec dobra wspólnego i wobec społecznej spójności.

Wątek ten - zwłaszcza zasada pomocniczości - do niedawna był u nas zupełnie nieobecny w życiu zbiorowym, ale także w podręcznikach akademickich, poza podręcznikami historii doktryn politycznych i prawnych. Przecież - jak się dla wielu okazało zupełnie niespodziewanie - jest istotny na tyle, iż legł u podstaw ustrojowych cywilizacji europejskiej. Zasada pomocniczości obecna jest dziś m.in. w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, o której będzie mowa w dalszych partiach książki, w Traktacie z Maastricht, w konstytucji Republiki Federalnej Niemiec, a także w naszej Konstytucji z 1997 roku. Reforma terytorialna 1998 r. wniosła tę zasadę także do polskiego ustroju administracyjnego.

W tych ogólnie nakreślonych granicach doktrynalnych i ustrojowych, które wspólne są wszystkim współczesnym państwom cywilizowanym, wykonuje przypisane jej zadania administracja publiczna. Administracja towarzyszy władzy od zarania dziejów. Już twórca polskiej historiografii Joachim Lelewel zauważył, że "[...] sądy, wojskowość, prawodawstwo, administracja koncentrowały się we władzy królewskiej [...]". W rozwiniętych cywilizacjach następuje również i rozwój administracji, a wraz z upadkiem cywilizacyjnym postępuje jej degeneracja, zarówno w sferze spełnianych funkcji, jak i w odniesieniu do aparatu.

Administracja publiczna, jaką znamy dzisiaj - uregulowana prawnie i działająca w sposób sformalizowany, szeroko rozbudowana co do przedmiotu działania, a w konsekwencji również i organizacyjnie, ukształtowana hierarchicznie z zarysowaną silnie specjalizacją i ciągłymi problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na czynniku profesjonalnym czyli biurokratycznym - w Europie pojawiła się szerzej i rozwijała dopiero od czasów monarchii absolutnej. Stale była jednak obecna w Kościele katolickim, a także, co warto pamiętać, w miastach, od kiedy tylko były one samorządnymi gminami. Jak podkreślał wspominany już Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] miasto jest zjednoczone towarzystwo ludzkie przez naturę i ustawy, mając władzę uczestnictwa rady, sądów i urzędów, które będąc jednymi prawy powikłani, wszelkiego tak duchownych, jak i świeckich rzeczy dostatku używa. Jest tedy miasto zjednoczone towarzystwo ludzi, bo rozróżnienie i rozproszenie ludzi nie może stanowić miasta [...]".

Termin "administracja" pochodzi od łacińskiego słowa ministrare, oznaczającego "służyć" (ad w istocie tylko wzmacnia ten służebny sens). Administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej. W demokratycznym państwie prawnym jest sługą prawa - w tym sensie, uprzednio wspomnianym, że prawu podlega i prawa musi przestrzegać (zasada praworządności), ale także i dlatego, iż cała w istocie rzeczy działalność administracji publicznej polega na wy k o n y w a n i u prawa, skoro cała na prawie się opiera. W tym też - w odniesieniu do administracji publicznej - leży istota podziału władz. Do zadań władzy wykonawczej i do podległej jej administracji publicznej należy bowiem wykonywanie prawa, tak jak do legislatywy należy stanowienie go.

Tu jednak od razu należy z naciskiem zwrócić uwagę na uboczny i negatywny efekt traktowania administracji jedynie jako "urządzenia do stosowania prawa". Można rzec nawet, że jest to zapewne rezultat nazbyt formalistycznego rozumienia zasady państwa prawnego, które wzmocniła jeszcze doktryna pozytywizmu prawniczego. "Stosowanie prawa" (administracyjnego) często oznacza dziś bowiem, w przyjętym szeroko rozumieniu, zaledwie konkretyzację ustawy, czy to w drodze stanowienia przepisów administracyjnych, czy poprzez wydawanie aktów indywidualnych (decyzji administracyjnych, a jak mówiono przed wojną- orzeczeń i zarządzeń) i podejmowania innych władczych czynności administracyjnych.

Tymczasem - również od strony prawnej - praca dzisiejszej administracji publicznej, tak samo jak i dawniej, polega nie tylko na wykonawczym "stosowaniu" prawa administracyjnego, lecz także na samodzielnym, twórczym działaniu w ramach prawa i na jego podstawie (a więc - "przestrzegając prawo"), i to w zakresie daleko nieraz wykraczającym poza obszar objęty prawem administracyjnym. Administracja publiczna jest bowiem działalnością organizatorską władzy wykonawczej, prowadzoną w takim zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny (i pozwalają posiadane zasoby finansowe) - w ramach prawa i do jego granic.

Waga takiego spojrzenia na współczesną administrację publiczną wymaga szczególnego podkreślenia. Chodzi bowiem o zauważenie podstawowej różnicy między położeniem władzy wykonawczej i administracji w poprzednim systemie jednolitej władzy państwowej (gdzie Sejm był de iure "najwyższym" organem władzy państwowej, w związku z czym podlegała mu Rada Ministrów wraz z całą administracją) a nowym, konstytucyjnym ułożeniem władz naczelnych państwa, opartym na zasadzie podziału władz. Obecnie rząd nie "podlega" parlamentowi w dawnym znaczeniu formalnej podległości. Każdy z trzech głównych segmentów władzy państwowej jest samodzielny w wypełnianiu przypisanych mu funkcji i samodzielnie też odpowiada za rezultaty swojej działalności: parlament stanowi prawa, władza wykonawcza (rząd wraz z administracją publiczną) prowadzi w tych ramach samodzielną działalność na rzecz interesu publicznego, zaś sądy orzekają, czy prawo jest przestrzegane (również przez administrację).

Przy tym demokratyczne państwo prawne, o którym mowa w naszej konstytucji (ściślej - konstytucjach) od 1989 r., staje się dzisiaj coraz bardziej państwem obywatelskim, to jest również zdecentralizowanym, w którym o tym, co jest interesem publicznym, rozstrzyga się nie tylko w centrum władzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz również w skali lokalnej i regionalnej. W Polsce takie warunki ustrojowe i prawne zaistniały od 1 stycznia 1999 r.; teraz należy uczynić wiele, by reforma ta stała się żywym składnikiem nowej doktryny państwowej oraz początkiem nowych mechanizmów i zwyczajów w życiu politycznym.

Ten ostatni wątek jest istotny. Ponowne rozbudzenie demokracji lokalnej i regionalnej stanowi ważne znamię ustrojów państwowych drugiej połowy XX wieku. Współcześnie jest to efekt poszukiwań nowej tożsamości społecznej w zunifikowanym świecie. W dużej mierze rozbudzenie to stanowi jednak także

uboczny skutek doktryny i praktyki państwa dobrobytu, które przyjęło na siebie wiele obowiązków (jak się okazało nazbyt wiele), a zatem - i nowej odpowiedzialności przed społeczeństwem za ich właściwe wypełnienie.

Z powyższych powodów wynika nowa atrakcyjność wspomnianej zasady pomocniczości. Decentralizacja nie tylko bowiem ułatwia dostosowanie działań administracji publicznej do potrzeb lokalnych i regionalnych, ale i pozwala rozszerzyć obywatelską kontrolę nad wydatkami publicznymi i ich celowością. Zresztą również i tu rozumienie "interesu publicznego" zmienia się: oczywisty jest, chociaż wcale nie prosty, rachunek kosztów i związek między ogólnym dobrobytem społeczeństwa i obciążeniami podatkowymi, które ponoszą obywatele, a możliwym zakresem świadczeń socjalnych i usług zbiorowych, dostarczanych przez sektor publiczny (administracja świadcząca). "Państwo socjalne", które zbyt optymistycznie przyjęło rozliczne obowiązki wobec jednostki i zbiorowości, dziś w wielu krajach stoi na granicy załamania.

Treść funkcji administracji publicznej, decydująca o istocie jej charakteru i o zakresie działania, zmienia się w toku historii, gdyż zależy od wielu czynników, zwłaszcza politycznych i gospodarczych. Odpowiednio do tego jak szerzej albo w sposób wąski - wyznaczony jest przedmiot interesu publicznego, a więc również zasięg zadań i odpowiedzialności administracji publicznej, z większym też albo i skromniej zakreślonym wpływem obywateli na jej działalność mamy do czynienia. Tak czy inaczej administracja publiczna (jako system) stoi zawsze na straży interesów państwowych.

Co najmniej więc oznacza to, że administracja publiczna (cywilna i wojskowa, rządowa i samorządowa) odpowiada praktycznie za porządek publiczny, a także za stan bezpieczeństwa państwa, życia zbiorowego i obywateli. Tę funkcję administracja publiczna musi spełniać w każdym nowoczesnym państwie, choć sposób jej wykonywania (a także sam kształt administracji) inny był w państwie absolutnym, inny w liberalnym, jeszcze inny jest w krajach praktycznie realizujących doktrynę państwa dobrobytu, inny był państwach faszystowskich, w ustroju stalinowskim czy państwach "realnego socjalizmu", a inny powinien być w krajach postkomunistycznych, odbudowujących demokrację i gospodarkę rynkową.

Budowa administracji publicznej musi zatem dobrze odpowiadać zarówno sytuacji państwa w zmieniającym się kontekście historycznym, w danej sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej, jak i panującej doktrynie państwowej.

Przez prawie pół wieku nauczano u nas studentów prawa, że prawo jest "instrumentem polityki". Nauczano również, że państwo jest aparatem przymusu (ucisku). Tak rzeczywiście było przez te pół wieku, bo Polska nie była w pełni; suwerenna. Jedynie w warunkach suwerenności państwo może być dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a administracja - służbą publiczną, nie zaś instrumentem ucisku. Ona sama zaś - administracja publiczna, to znaczy: ludzie, administracji, ich doświadczenie, wiedza i zaangażowanie w sprawy interesu publicznego, stanowią szczególnie cenny kapitał każdego państwa. To powinno tkwić głęboko w świadomości obywateli, zaś do obowiązków elit politycznych należy dbałość o ten kapitał i pomnażanie go.

Administracja publiczna w znaczeniu funkcjonalnym - rozumiana jako działalność organizatorska i wykonawcza w odniesieniu do politycznych decyzji władzy państwowej - występować musiała we wszystkich znanych z historii państwach. Niekoniecznie jednak to samo można powiedzieć o administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym - jako aparatu powołanego dla prowadzenia takiej działalności.

Aparat administracji, zwłaszcza współczesnego nam typu - zawodowy, oparty na pionowym i poziomym podziale pracy oraz związanej z nim specjalizacji, zbudowany, przynajmniej częściowo, hierarchicznie, funkcjonujący na podstawie sformalizowanych, generalnych reguł postępowania - kształtował się stopniowo i w postaci bliskiej już współczesnej nie pojawił się wcześniej niż w wiekach XVII i XVIII, czyli - ogólnie rzecz biorąc - w epoce Oświecenia. Korzeni współczesnej administracji publicznej należy zatem poszukiwać w instytucjach owego czasu, co odnosi się także w dużej mierze do zróżnicowania dzisiejszych narodowych modeli administracji.

Rozdział II

Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji publicznej

Zagadnienia ogólne

Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej przebiegało w różnych warunkach politycznych i społeczno-ekonomicznych. Różnice, które do dzisiaj rysują się pomiędzy wieloma narodowymi modelami administracji, wynikają w znacznej mierze z różnic, jakie dzieliły te kraje już w dobie kształtującego się i rozwiniętego Oświecenia, to jest w XVII i XVIII wieku - i które pozostawiły wciąż zauważalne różnice między nimi w zakresie kultury politycznej i tego, co określa się jako kultura administracyjna; zarówno kultura polityczna, jak i kultura administracyjna łączą się ściśle z problematyką ogólnej kultury właściwej danemu społeczeństwu5.

Podstawowa różnica charakterystyczna dla doby Oświecenia da się sprowadzić do podstawowej zasady ustroju politycznego. Administracja publiczna działała zatem jako aparat wykonawczy bądź w ustroju monarchii absolutnej, gdzie władza monarchy nie była ograniczona przez żaden inny organ państwowy, w szczególności reprezentujący czynnik społeczny, bądź też w ramach republiki w ówczesnym rozumieniu, to jest ustroju, w którym czynnik społeczny, w szczególności reprezentowany przez ciało parlamentarne, wywierał odczuwalny wpływ na rządy.

Monarchia absolutna - która w dobie Oświecenia starała się wziąć na siebie odpowiedzialność za wszelkie sprawy społeczeństwa, stając się, jak określił to już w połowie XVII stulecia jeden z jej najwybitniejszych teoretyków, Tomasz Hobbes, odpowiednikiem biblijnego potwora Lewiatana - wiązała się na ogół z tym typem kultury, który nazywa się biurokratycznym, w przeciwieństwie do typu przedsiębiorczego, właściwego pierwszym krajom kapitalistycznym (Holandia, Anglia) oraz typu partycypacyjnego, którego cechy możemy odnaleźć w polsko-litewskiej Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Ustrój typu monarchii absolutnej przeważał na kontynencie europejskim w XVII i XVIII wieku. Tradycje monarchii absolutnej istotnie zatem zaważyły na kształcie instytucji publicznych Francji, Niemiec czy Hiszpanii.

5 Pojęcia te rozwija B. Guy Peters (Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999, s. 64 i nast.).

Osiemnastowieczne "republiki", będące w dzisiejszym rozumieniu i republikami, i monarchiami, stanowiły zjawisko dość wyjątkowe, a do tego były one bardzo zróżnicowane. Obok republik w naszym rozumieniu - jak Wenecji, kantonów szwajcarskich czy też stanów Ameryki po proklamowaniu w 1776 r. niepodległości oraz ich federacji w postaci Stanów Zjednoczonych Ameryki, powstałej w 1787 r. za republiki uznawano Anglię (od 1707 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii), Szwecję (zwłaszcza w tzw. okresie wolności, to jest w latach 1720-1772), jak również polsko-litewską Rzeczpospolitą Obojga Narodów. Pojęcie republiki w dzisiejszym rozumieniu zaczęło się upowszechniać dopiero po proklamowaniu republiki we Francji, w czasie Wielkiej Rewolucji, w 1792 r.; była to, jak się okazało, I Republika Francuska (trwająca do 1799/1804 r.), po której następowały kolejne republiki: II (1848-1851/1852), III (1875-1940/1946), IV (1946-1958) i wreszcie: aktualna V Republika, istniejąca od gaullistowskiej konstytucji 1958 roku. Republikanizm francuski, należy zauważyć, kształtował się na bazie tradycji monarchii absolutnej, podczas gdy republikanizm amerykański miał za punkt wyjścia szczególny "republikanizm" angielski.

Jest oczywiste, że osiemnastowieczne "republiki" różniły się również ustrojem społeczno-ekonomicznym. Wenecja, nasza Rzeczpospolita czy Szwecja reprezentowały, mimo pewnych reform społecznych przeprowadzanych w nich na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XVIII stulecia, porządek feudalny podczas gdy Wielka Brytania, a tym bardziej Stany Zjednoczone i Francja począwszy od rewolucji, miały charakter państw wczesnokapitalistycznych. Fakt ten nie miał jednak większego wpływu na różnice, jakie wystąpiły w odniesieniu do administracji publicznej - poza sferą kulturowych uwarunkowań działalności administracyjnej: biurokratycznych we Francji, opartych na zmyśle przedsiębiorczości w "republikach" zarazem tradycyjnych i kapitalistycznych czy też wiążących się po prostu z potrzebą partycypacji w sprawowaniu władzy publicznej.

Nie wszystkim spośród europejskich państw XVIII w. było dane kontynuować w dobie późniejszej rozwiązania administracyjne przyjęte w epoce Oświecenia. Niektóre z państw, jak Wenecja, przestały w ogóle istnieć, inne, jak Polska czasowo zniknęły z mapy Europy, by odrodzić się w nowych uwarunkowaniach instytucjonalnych. Rosja, po rewolucji 1917 r., starała się - nie bardzo zresztą skutecznie - odizolować od dawnych tradycji caratu, do których otwarcie może nawiązywać dopiero w latach dziewięćdziesiątych XX stulecia. Niemcy, podzielone na około 300 jednostek państwowych (z których najsilniejsze były Prusy i Austria), w wieku XIX weszły w okres jednoczenia, który doprowadził do stworzenia z ich większej części państwa o charakterze złożonym, dziś w postaci Republiki Federalnej Niemiec.

Tym niemniej, poza - i to tylko po części oraz przejściowo - Rosją, oraz p , za Polską, wszystkie wielkie państwa wieku Oświecenia mogły później kontynuować - i co więcej, kontynuowały - w dziedzinie administracji publicznej rozwiązania przyjęte w XVIII wieku. Poza Szwecją, są to zresztą wciąż wielkie m ~ carstwa. Najważniejsze współczesne narodowe modele administracji publicznej mają zatem swe źródło w epoce Oświecenia - i dlatego od tej epoki należy zacząć ich analizę.

Nie można przy tym pominąć spostrzeżenia, że również w epoce Oświecenia ukształtowały się różne podejścia do zagadnienia dostosowywania administracji publicznej do potrzeb danego czasu - dziś stanowiące istotny element kultury politycznej i administracyjnej poszczególnych krajów.

Oświecenie angielskie, a za nim amerykańskie, opierało się w dużej mierze na empiryzmie i pragmatyzmie czyli, w sferze metodologii, na rozumowaniu indukcyjnym, a w sferze praktycznej - na wychodzeniu od doświadczeń praktycznych. Oznaczało to, iż instytucje publiczne dostosowywano do potrzeb danego czasu w drodze reform o charakterze najczęściej modernizacyjnym, a tylko czasem podejmowanych na poziomie mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi (typologię reform administracyjnych, z zastosowaniem tych terminów, przedstawimy w rozdziale XI).

Natomiast w myśli oświeceniowej we Francji i w Niemczech dominowały wątki racjonalizmu, w znaczeniu przeciwstawnym empiryzmowi. Uznawano zatem, że wiedzę o świecie uzyskuje się głównie dzięki "czystemu rozumowi" poszukującemu praw wynikających z natury, na zasadzie dedukcji - bez potrzeby odwoływania się do doświadczenia. Podejście takie pozwalało tworzyć konstrukcje idealnych rozwiązań politycznych i administracyjnych, opartych na nakazach prawa natury - które to rozwiązania, jak wierzono, nie tylko można, ale i należało wcielać w życie. Jego konsekwencją było programowe zrywanie z przeszłością, obce myśli anglosaskiej - i chęć dokonania jednorazowej wielkiej transformacji w celu wprowadzenia jedynie słusznych rozwiązań.

We Francji, próbę dokonania takiej transformacji podjęto w okresie Wielkiej Rewolucji, wprowadzając nawet, by odciąć się od "dawnego ustroju", nowy kalendarz. Próba okazała się skuteczna, gdy idzie o instytucje społeczne - Wielka Rewolucja Francuska, zapoczątkowana w 1789 r. była przede wszystkim rewolucją społeczną, i polityczne - te ostatnie w tym sensie, że mimo częstej zmiany form konstytucyjnych powrót do absolutyzmu stał się już niemożliwy; w dziedzinie administracji publicznej, jak się okazało, dokonano nie transformacji, lecz jedynie racjonalizacji rozwiązań ukształtowanych przed rewolucją.

W Niemczech, pozostających przy absolutyzmie do 1848 r.; transformacją starano się objąć - w ramach typowego dla tego kraju zjawiska absolutyzmu oświeconego - przede wszystkim sferę administracji publicznej. Ustrój społeczny i ustrój polityczny zmieniano w drodze stopniowych, do 1848 r. starannie dozowanych reform, dla którego to procesu przyjęto nazwę pruskiej drogi do kapitalizmu. Doświadczenia państw niemieckich dowiodły, że transformacja samej administracji publicznej nie jest możliwa, wymaga ona bowiem szerszej transformacji ustrojowej, ta zaś dokonała się w Niemczech - w drodze zresztą nie rewolucyjnej, jak we Francji, lecz ewolucyjnej - dopiero począwszy od Wiosny Ludów 1848 roku. W rezultacie nieco paradoksalnie, kształt, jaki w XVIII i XIX w. przybrała administracja niemiecka, był bardziej racjonalistyczny w sensie oderwania od tradycji niż kształt administracji francuskiej, lecz zarazem administracja ta działała w znacznie bardziej tradycyjnym otoczeniu społecznym i politycznym.

Szwecja była w XVIII w. "republiką" swoistego rodzaju. Od XVII w. występowało w niej wiele rozwiązań administracyjnych typu racjonalistycznego, zarazem jednak przechodziła poważne zmiany ustrojowe: od silnej władzy królewskiej do dominacji parlamentu ("okres wolności" 1719-1772), potem znów w kierunku silnej władzy królewskiej bliskiej absolutyzmowi oświeconemu - do kształtowania się nowoczesnego konstytucjonalizmu na podstawie konstytucji z 1809 r., obowiązującej do lat siedemdziesiątych XX stulecia. Przemiany polityczne dokonywały się w sytuacji istnienia utrwalonych instytucji administracyjnych, z czego wynikła silna stabilność tych instytucji. Ponieważ nie były one, jak w Anglii, owocem wielowiekowej ewolucji, lecz stanowiły produkt reform XVII w., potrzeba reformowania administracji szwedzkiej - bez ich transformowania okazywała się jeszcze mniejsza niż w Anglii.

2. Model angielski

Jako o pierwszym będzie mowa o modelu angielskim. Używać tu trzeba terminu "angielski", a nie "brytyjski", z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmował już całe, powstałe w 1707 r., Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii (to jest w XVIII w. Anglię wraz z Walią i Szkocję), ale administracja, tak centralna, jak i terytorialna (zwłaszcza ona), była zorganizowana odrębnie dla Anglii i dla Szkocji. Odrębność systemu prawnego i sądowego oraz pewna odrębność administracji terytorialnej Szkocji występują zresztą do dziś. Co więcej, w wyniku tzw. dewolucji, to jest przekazywania Szkocji (jak również Walii) części dotychczasowych uprawnień władzy centralnej - w tym części uprawnień ustawodawczych, co stało się możliwe po wyborach (po raz pierwszy proporcjonalnych) do zgromadzeń parlamentarnych Szkocji i Walii przeprowadzonych w 1999 r., odrębność administracji szkockiej powinna istotnie się zwiększyć w ciągu najbliższych lat. "Dewolucja", stanowiła od ponad dwóch dziesiątków lat istotny element programu Partii Pracy - która starała się unikać terminu "federalizacja", zawsze zdecydowanie odrzucanego przez konserwatystów. "Dewolucja" jest szersza w Szkocji niż w Walii, która nie ma tradycji odrębnej państwowości, lecz nawet w odniesieniu do Walii można ją uznać za daleko idącą regionalizację (o znaczeniu terminu "regionalizacja" będzie mowa w szczególności w rozdziale VI).

Osiemnastowieczna Anglia - przykład "republiki" w ówczesnym rozumieniu - opierała się w dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się od Chwalebnej Rewolucji 1688 r. systemie parlamentarno-gabinetowym. Ministrowie tworzący razem rząd - najważniejsi z nich obradowali wspólnie jako "gabinet Jego Królewskiej Mości" - byli, jak w klasycznych monarchiach, powoływani i odwoływani przez monarchę. Monarcha tracił jednak stopniowo wpływ na ich osoby, bowiem kształtowała się zasada odpowiedzialności politycznej rządu przed Izbą Gmin. Izba, poprzez wyrażenie wotum nieufności, mogła doprowadzić albo do dymisji rządu i w rezultacie powołania nowego, cieszącego się jej zaufaniem, albo do rozpisania, z inicjatywy gabinetu, nowych wyborów i w rezultacie do uzależnienia składu rządu od zdania elektoratu. Odpowiedzialność polityczna rządu w Anglii była solidarna, to znaczy, że zmiany musiały dotyczyć, przynajmniej w zasadzie, całego składu rządu.

Już w XVIII w., monarchowie wycofali się tak z bezpośredniego udziału w życiu politycznym, jak i z przewodniczenia - a nawet obecności - na posiedzeniach gabinetu.

W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej - i politycznym zwierzchnikiem rządu - stawał się przywódca większości w Izbie Gmin, od XVIII w. tytułowany premierem (pierwszym ministrem, Prime Minister), choć po raz pierwszy ustawowo tytuł ten został uznany dopiero w 1937 roku. Premier brytyjski od początku mógł nie piastować żadnej teki ministerialnej; jego przewodnictwo w Kolegium Skarbu (Treasury Board) w charakterze "pierwszego Lorda Skarbu" (First Lord of the Treasury) szybko stawało się formalne, wobec zanikania kolegialności w tym organie. Na ogół jednak premier piastował którąś z tek aż do lat trzydziestych XX, kiedy to dopiero uzyskał stały aparat administracyjny, umożliwiający mu wykonywanie jego funkcji.

Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rysów angielskiego modelu politycznego. Rysem takim jest również rozróżnienie i rozdział dwóch pojęć: rządu (Government) i gabinetu (Cabinet), pogłębiający się z biegiem czasu. Współcześnie rząd składa się z ponad stu ministrów, którzy muszą być członkami jednej z dwóch izb parlamentu. Około dwudziestu z nich stanowią ministrowie gabinetowi, zasiadający w gabinecie; w rządach działających po 1945 r. najmniejsza liczba ministrów gabinetowych wyniosła 16 (jednakże tylko raz - w rządzie Winstona Churchilla po 1951 r.), a największa - 23, przy czym gabinety labourzystów są na ogół liczniejsze niż konserwatywne.

Ministrami gabinetowymi są przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, jak Lord Kanclerz (odpowiednik ministra sprawiedliwości w innych państwach), Lord Kanclerz Exchequeru (odpowiednik ministra finansów, w XVIII w. drugi po premierze członek Kolegium Skarbu), a od 1977 r. także jego zastępca odpowiedzialny za wydatki publiczne, mianowicie Główny Sekretarz Skarbu, oraz sekretarze stanu czyli szefowie określonych ważnych resortów. Ministrami gabinetowymi są jednak też - tradycyjnie - pewni ministrowie bez teki, wykonujący ważne funkcje polityczne, jak Lord Przewodniczący Rady Prywatnej oraz Strażnik Tajnej Pieczęci. Od pewnego czasu występuje instytucja ministra stanu członka gabinetu, zasiadającego w nim obok odpowiedniego ministra (dotyczy to szczególnie resortu spraw zagranicznych).

Skład gabinetu nie jest jednak stały - poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu, są i tacy, których urzędy są w gabinecie reprezentowane nie zawsze, rzadko lub wręcz sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami resortów; są w rezultacie swoistym odpowiednikiem naszych kierowników urzędów centralnych (przy jednak całkowicie politycznym statusie wszystkich ministrów brytyjskich, podczas gdy status kierowników naszych urzędów centralnych oscyluje między politycznością a profesjonalną stabilnością).

Pozostali członkowie rządu - to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi junior ministers). Z reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego ministra w zakresie spraw politycznych, na ogół będąc członkiem innej izby parlamentu niż minister. Obok parlamentarnych podsekretarzy stanu, którzy zmieniają się wraz z całym rządem, występują "stali sekretarze" (permanent secretaries), dawniej stali podsekretarze stanu - najwyżsi urzędnicy ministerstw, którzy są zawodowymi zastępcami ministrów do spraw administracyjnych, zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej jako szefowie służby cywilnej w ministerstwie.

W XVIII w. nie było jeszcze ukształtowanej zasady zawodowości aparatu urzędniczego administracji centralnej, choć jej początki zaczęły już występować praktyce. Zasadę tę - wraz z gwarancjami stabilizacji stosunku służbowego urzędników Korony - wprowadzono na przestrzeni XIX w. wraz z instytucją Civil Service, czyli służby cywilnej.

Nastąpiło to przede wszystkim w rezultacie raportu przedstawionego w 53 r. przez Stafforda H. Northcote i Charlesa E. Trevelyana. W raporcie tym stwierdzano m.in.:

"[...] W obecnym stanie rzeczy nie można rządzić bez pomocy sprawnego aparatu stałych urzędników, którzy by byli należycie podporządkowani ministrom, bezpośrednio odpowiadającym przed monarchą oraz przed parlamentem, lecz którzy by byli zarazem obdarzeni niezależnością, siłą charakteru, zdolnościami i doświadczeniem wystarczającymi do tego, aby radzić, wspomagać i do pewnego stopnia wpływać na tych, którzy stoją ponad nimi (...]".

Raport ten, warto to zauważyć, stanowił uogólnienie i rozwinięcie praktyki kształtowanej od 1764 r. przez władze Kompanii Wschodnioindyjskiej, władają aż do 1858 r. znaczną częścią Indii i wysp Oceanu Indyjskiego. Był to jeden z wielu, choć może najbardziej spektakularny, przykład wpływu, jaki na administrację publiczną może wywierać administracja prywatna. Wpływ ten jest szczególnie silny właśnie w krajach anglosaskich.

Zasada stabilizacji stosunku służbowego - uniezależnienie od zmian rządu osi się do wszystkich "sług Korony", tzn. funkcjonariuszy państwowych, z wyłączeniem ministrów - członków rządu. Ci ostatni bowiem, zgodnie z zasadą solidarnej odpowiedzialności rządu ustępujący wraz ze zmianą większości parlamentarnej, nie są "sługami cywilnymi" w rozumieniu przepisów o służbie cywilnej.

W XX w. dokonano wielu reform angielskiej służby cywilnej, przy czym większą rolę odegrał w tym zakresie raport komisji Lorda Fultona z 1968 r. Zlikwidowano swoiście kastowy podział Civil Service na odrębne kategorie, zastępując go systemem rang, zaczynających się od najniższych stanowisk w administracji państwowej. Szerzej otwarto dostęp do służby wykwalifikowanym specjalistom, jak również - w pewnym stopniu - praktykom z sektora prywatnego. Wyraźne otwarcie na zewnątrz dokonało się w ramach reform przeprowadzonych przez Margaret Thatcher od 1988 r., tzw. "następnych kroków" (Next Steps), polegających na wyodrębnieniu z ministerstw podporządkowanych im "agencji rządowych", powołanych do załatwiania ściśle określonych spraw obywateli i zarządzanych na zasadzie pewnej samodzielności finansowej, w oparciu o zawierane z nimi szczególnego typu kontrakty. Wraz z wprowadzeniem w 1945 r. powszechnego dostępu do świadczeń zdrowotnych, stworzony został odrębny system państwowej służby zdrowia (National Health Service); personel szpitali publicznych jest zatrudniany w ramach tej służby, a nie służby cywilnej.

Jak dalej zauważymy, wiele z powyższych idei - w różnej zresztą formie i pod różnymi nazwami - doczekało się realizacji również na kontynencie; niektóre z nich znajdziemy także w ideologii polskich reform ostatniego dziesięciolecia, dotyczących organizacji rządu i administracji centralnej oraz służby cywilnej. Specyfika narodowych rozwiązań w tym zakresie nie może przysłonić faktu, że z upływem lat stają się one wzajemnie coraz bliższe, co ułatwia współpracę rządom i władzom administracyjnym.

Jeżeli idzie o administrację terytorialną, była ona w XVI1I wieku - i jest dzisiaj - oparta w Anglii na pełnym samorządzie terytorialnym (local selfgovernment), który oznacza jednak coś innego niż samorząd terytorialny w ujęciach kontynentalnych (o czym będzie zaraz mowa w ramach omawiania tradycji modelu niemieckiego). Samorząd angielski, traktowany w kategoriach politycznych, nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych z woli władzy centralnej, w wytyczonych przez nią ramach i często we współdziałaniu z równoległym aparatem podległym władzy centralnej. Stanowi on naturalną instytucję polityczną, a nie tylko administracyjną, swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym, działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie.

Zarazem, co może stanowić pewien paradoks, ten przejaw, jak ją się czasem nazywa, "niecentralizacji" (w przeciwieństwie do decentralizacji, która zakłada rozpraszanie wcześniej istniejącej władzy centralnej), opiera się na zasadzie ustawowego określania zadań samorządu w sposób enumeratywny, to jest przez wyliczenie - a nie na zasadzie domniemania jego zadań, jak w większości krajów Europy kontynentalnej. Ogólna klauzula domniemania właściwości samorządu zakłada, że jest on właściwy zawsze "w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym" (czy "regionalnym"), jeżeli danego zadania lub kompetencji nie przypisano wyraźnie innemu organowi władzy publicznej. Domniemanie właściwości samorządu gminnego w sprawach lokalnych występuje na przykład w naszym ustawodawstwie samorządowym od 1990 r, jak również w naszych nowych sformułowaniach konstytucyjnych.

Ta "niecentralizacja" jako cecha angielskiego samorządu wynika dzisiaj, jak i dawniej, w znacznej mierze z traktowania go bardziej za istotną instytucję społeczeństwa obywatelskiego, niż za część składową "aparatu państwowego". Skutkiem tego jest pewne zbliżenie położenia samorządu do innych form organizacyjnych życia zbiorowego, w tym i do organizacji pozarządowych (zob. w rozdziale X) - co stanowi istotną różnicę w porównaniu z doktrynami kontynentalnymi. Z drugiej strony enumeracja zadań samorządu wynika z doktrynalnego założenia, że władza i własność przynależy panującemu, a inne instytucje mogą z tych atrybutów korzystać jedynie na zasadzie przywileju lub cesji, w praktyce oczywiście bardzo rozległych. Enumeracja zadań samorządu występuje również w systemach skandynawskich (bliskich anglosaskiemu). Także w stanach Ameryki Północnej zakres odpowiedzialności miast i innych władz lokalnych jest ustalany pozytywnie aktami parlamentu, co wynika z kolei z założenia, że władza zwierzchnia należy do Narodu, miasta więc (będące instytucjami społeczeństwa obywatelskiego) mogą się nią cieszyć jedynie w zakresie wyraźnie przekazanym.

Nie oznacza to, że dzisiejszy angielski samorząd terytorialny jest prostym przedłużeniem samorządu z wieku Oświecenia. Osiemnastowieczny samorząd podobnie zresztą jak osiemnastowieczny system wyborów do parlamentu - był już w tamtym czasie archaiczny, kontynuując rozwiązania sprzed kilku wieków. Poza niektórymi miastami nie opierał się w ogóle na wyborach. W hrabstwach (counties), na które dzieliła się - i dzieli, choć po dokonaniu w XIX w. pewnych zmian w historycznym podziale - Anglia, organami samorządu, jak również sądownictwa w sprawach wykroczeń i w drobnych sprawach cywilnych, byli, jak poprzednio, sędziowie pokoju. Formalnie mianował ich monarcha, lecz ich podległość władzy centralnej była minimalna. Sędzią pokoju mógł bowiem zostać wyłącznie bogaty właściciel ziemski, zamieszkały w danym hrabstwie. Był on praktycznie nieodwoływalny. Wobec tego, że pełnił obowiązki honorowo, bez wynagrodzenia, władza centralna nie mogła wywierać na niego nacisku finansowego.

W miarę postępów myślenia w kategoriach demokratycznych ten typ samorządu okazywał się coraz bardziej anachroniczny. Równolegle z reformami prawa wyborczego do Izby Gmin przeprowadzano zatem reformę samorządu: w 1835 r. w miastach, w 1888 r. w hrabstwach. Wprowadzono przedstawicielskie władze lokalne pochodzące z wyborów - rady - i oddzielono je od wymiaru sprawiedliwości. W 1894 r. powołano rady okręgowe (district councils), kształtując tym samym współczesny typ podziału terytorialno-administracyjnego. Ustawodawstwo samorządowe i później ulegało zmianom; istotnej modernizacji ustroju samorządu angielskiego dokonano w 1972 roku.

Charakterystyczną cechą samorządu terytorialnego Anglii jest niewyodrębnianie organu wykonawczego; na kontynencie, w tym w Polsce, tradycją jest podział organów samorządu na uchwałodawcze i wykonawcze. Rady angielskie swobodnie decydują o sposobie wykonywania swoich aktów. Działają na plenach albo poprzez komisje, mogą też upoważniać swoich zawodowych urzędników do wydawania decyzji w przyznanym im zakresie działania.

Współcześnie angielski samorząd terytorialny nie jest de facto instytucją niezależną od władzy centralnej. Zawsze poddany jej nadzorowi, opierający się na zasadzie enumeracji kompetencji, od dłuższego czasu znajduje się - przede wszystkim ze względu na niewystarczalność jego własnych dochodów - w sytuacji wzrastającej zależności finansowej. Ten proces swoistej centralizacji uległ jeszcze przyspieszeniu w okresie konserwatywnych rządów Margaret Thatcher (tj. w latach 1979-1991 ), uważającej samorządy - na ogół opanowane przez Partię Pracy - za rozrzutne, zwłaszcza w zakresie szkolnictwa i opieki społecznej.

Inną charakterystyczną cechą osiemnastowiecznej administracji angielskiej było poddanie jej działalności kontroli sądów powszechnych. Stanowiło to jeden z istotnych przejawów właściwego Anglii pojęcia "rządów prawa" (rule of law), zawierającego w sobie - obok tego, co na kontynencie europejskim nazywa się praworządnością (będzie o tym mowa w rozdziale VIII o stosunku administracji do prawa) - uznanie koniecznego i naturalnego charakteru praw służących jednostce wobec państwa.

W XVIII w. sądowa kontrola działalności administracji przybierała w Anglii bardzo już archaiczną postać, co wynikało z anachroniczności ówczesnego sądownictwa. Reformy wymiaru sprawiedliwości, przeprowadzone w XIX w., nadały jej nowoczesny charakter. W rezultacie w Anglii nie było potrzeby utworzenia właściwych sądów administracyjnych, typowych dla większości krajów kontynentu europejskiego (o czym będzie zaraz mowa przy okazji przedstawiania modelowych rozwiązań z tego obszaru). W XX w., to prawda, powstały w Anglii tzw. trybunały administracyjne (administrative tribunals). Nie są one jednak sądami administracyjnymi, to jest niezawisłymi organami uprawnionymi do kontrolowania legalności decyzji administracyjnych, ale szczególnymi władzami orzekającymi w obrębie administracji państwowej, poddanymi jurysdykcji sądów powszechnych. Od ich orzeczeń można się bowiem odwoływać w kwestiach prawnych z reguły do naczelnego organu sądowego (High Court of Justice). I w tym zakresie kontynuuje się więc zasady ugruntowane w XVIII w., choć jak zawsze, z różnymi modyfikacjami i uzupełnieniami.

Mówiąc o angielskich trybunałach administracyjnych, należy zaznaczyć, że tworzone w różnym okresie, na podstawie szczególnych ustaw i liczne (około 40), nie tworzą one do dziś spójnego systemu. Tym niemniej, od 1958 r., na mocy ustawy o trybunałach i postępowaniach wyjaśniających, znajdują się one pod ogólnym nadzorem Rady ds. Trybunałów, powołanej przez Lorda Kanclerza, czyli tradycyjnego szefa resortu sprawiedliwości. Ustawa z 1958 r. została wydana w następstwie raportu specjalnej komisji powołanej rok wcześniej. Komisja zaproponowała przyjęcie w procedurze wszystkich trybunałów administracyjnych zasad jawności, równego traktowania stron i bezstronności. Zasady te są obecnie w pełni stosowane, co powoduje, że trybunały administracyjne, gdzie koszty postępowania są znacznie niższe niż w sądach, cieszą się bardzo dobrą opinią u obywateli.

Jeszcze w X1X w. odrzucano w Anglii samo pojęcie prawa administracyjnego. Twierdzono zatem, a czynił to zwłaszcza wybitny prawnik Albert Venn Dicey (1835-1922, w latach 1882-1909 profesor Uniwersytetu w Oxfordzie), że prawo administracyjne wystąpić może tylko na kontynencie, przede wszystkim we Francji, jako dowód uprzywilejowania administracji poprzez wyłączenie dotyczących jej spraw z naturalnej jurysdykcji sądów powszechnych. Zdaniem Dicey'a, pojęcie to było zatem w Anglii wręcz ideowo obce.

W dzisiejszej Anglii pojęcie prawa administracyjnego już występuje, ale sprowadza się ono w dużej mierze do przepisów, na których podstawie działają "trybunały administracyjne". Angielskie "prawo administracyjne" - to nie zespół przepisów regulujących ustrój, procedurę i zasady działania administracji publicznej w różnych sferach (takie jest kontynentalne rozumienie tego działu prawa), lecz tylko te przepisy, które w sposób wyraźny wyłączają stosowanie przez administrację ogólnych zasad prawa tworzonego przez sądy (Common Law). Jest to więc - niezależnie już nawet od pominięcia kwestii samorządu terytorialnego, uważanego za przedmiot odrębnej dziedziny prawa - pojęcie znacznie węższe niż przyjmowane na kontynencie europejskim.

3. Model francuski

Współczesna administracja francuska stanowi, jak już wspomnieliśmy, kontynuację zasad i podstawowych rozwiązań z doby monarchii absolutnej. Monarchia absolutna we Francji trwała wyjątkowo długo - od XV w. do Wielkiej Rewolucji - i przeszła przez wiele stadiów. Ostateczny charakter nadał jej instytucjom Ludwik XIV (1661-1715). Jego obydwaj następcy nie wprowadzili już bowiem żadnych poważniejszych zmian. Oznacza to, że Francja nie przeszła przez stadium absolutyzmu oświeconego, charakterystyczne, jak zobaczymy, dla krajów niemieckich. Brak reform ustrojowych, w szczególności zwlekanie przez dziesiątki lat z racjonalizacją instytucji administracyjnych i sądowych, był istotnym powodem gwałtowności przemian zapoczątkowanych zwołaniem Stanów Generalnych, które okazało się początkiem rewolucji.

Rewolucja nie była, choć tak sądzili współcześni, początkiem nowej ery nie tylko w ogóle, ale również w dziedzinie administracji. Zauważył to jako pierwszy Alexis de Tocqueville, wybitny francuski myśliciel polityczny, w opartym na solidnych badaniach historycznych dziele Dawny ustrój i rewolucja (1 wyd. 1856). Rewolucja doprowadziła bowiem, w 1799 r., do przejęcia władzy przez Napoleona Bonaparte, najpierw pierwszego konsula Republiki, rychło - Cesarza Francuzów.

Dziełem Napoleona było zracjonalizowanie przedrewolucyjnego modelu administracji, przy utrzymaniu jednak tak jego zasad, a przede wszystkim centralizacji, jak i wielu podstawowych rozwiązań. Rozwiązania napoleońskie, przenoszone następnie do wielu innych krajów wchodzących w skład Wielkiego Cesarstwa - w tej liczbie i do Księstwa Warszawskiego - w samej Francji okazały się nadzwyczaj trwałe. Bez żadnej przesady można powiedzieć, że do dziś stanowią one podstawę infrastruktury administracyjnej Francji. Późniejsze reformy, z wyjątkiem stopniowego wprowadzania samorządu terytorialnego, definitywnie w 1982 r., oraz ustabilizowania statusu urzędników państwowych zaraz po II wojnie światowej, dotyczą bowiem nie zasad, ale rozwiązań o charakterze szczegółowym.

Oczywiście, wraz ze zmianami ustroju politycznego oraz społeczno-gospodarczego zmieniały się warunki, w jakich działała administracja francuska. Praktyka, już od czasów rewolucji, stosowała się w dużej mierze do sformułowanej właśnie we Francji zasady "rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje". Gdy w III Republice (1875-1940) ostatecznie ukształtował się system parlamentarny oparty na politycznej odpowiedzialności rządu i jego poszczególnych członków przed izbami parlamentu, pojawiło się charakterystyczne dla Francji rozdzielenie w obrębie aparatu naczelnych organów administracji urzędników stałych (najpierw w praktyce, potem także i formalnie) oraz urzędników politycznych, pracujących tylko z danym ministrem. Ci ostatni wchodzą w skład "gabinetu ministerialnego" - instytucji, której poświęcimy jeszcze wiele uwagi (w rozdziale o organizacji administracji centralnej).

Napoleon, przetwarzając instytucje przedrewolucyjne, wprowadził takie podstawowe dla Francji organy centralne, jak Rada Ministrów (której tradycyjnie przewodniczy do dziś głowa państwa), Rada Stanu (Conseil d'Etat), organ doradczy rządu w materiach prawa i legislacji, w coraz większym stopniu wykonujący zadania najwyższego trybunału administracyjnego) i Izba Obrachunkowa (Cour des Comptes, organ kontroli finansowej).

Administrację terytorialną starał się Napoleon zorganizować tak, by mogła "przekazywać ustawy i polecenia rządu aż do najniższych odnóg porządku społecznego z szybkością iskry elektrycznej" (są to słowa jego ministra spraw wewnętrznych Jean-Antoine Chaptala, wypowiedziane w 1800 r.). Stąd wieloszczeblowość: od departamentu (jednostki utworzonej w 1790 r. na miejsce historycznych prowincji) poprzez okręg (arrondissement), aż do jednolitej gminy miejskiej lub wiejskiej (gminami stały się w początkach rewolucji wszystkie ówczesne miasta oraz wszystkie parafie na wsi). Stąd jednoosobowość: prefekt w departamencie (choć mający do dyspozycji urzędniczy organ doradczy w postaci rady prefekturalnej), podprefekt w okręgu, mer w gminie. Stąd wreszcie centralizacja - rady odpowiednich szczebli (generalna, okręgowa, gminna), początkowo nie pochodzące zresztą z wyborów, miały uprawnienia doradcze przy bardzo nikłych uprawnieniach stanowiących.

Istotną cechą francuskiego modelu administracji, wykrystalizowaną już w początkach Wielkiej Rewolucji, było wyłączenie spraw, w których administracja występowała jako strona, z jurysdykcji sądów powszechnych. Dotyczyło to także typowych spraw cywilnoprawnych, z wyjątkiem sporów o własność i inne prawa rzeczowe. Spory te poddane zostały jurysdykcji organów wchodzących w skład administracji, od czasów Napoleona - jurysdykcji rad prefekturalnych i Rady Stanu, łącznie zwanych wówczas sądami administracyjnymi.

Rada Stanu, działając w pierwszej i ostatniej instancji, przyjmowała też w praktyce skargi na nielegalne decyzje administracji; w terminologii francuskiej skargi na nadużywanie władzy przez administrację (recours pour exces de pouvoir). Z tego powodu we Francji poszukiwać można początków sądownictwa administracyjnego w ścisłym znaczeniu - rozpatrywania skarg na nielegalne decyzje administracyjne przez specjalnie w tym celu powołane organy.

Pamiętać jednak należy, że we Francji nie były to długo organy niezawisłe. Członkowie Rady Stanu, choć w praktyce rzadko usuwani z zajmowanych stanowisk, osiadali status formalnie czysto urzędniczy, a urzędnicy w ogóle nie mieli gwarancji stabilizacji stosunku służbowego. Członkowie rad prefekturalnych do końca istnienia tych organów, to jest do 1926 r., byli zwykłymi urzędnikami państwowymi.

Zmiany w tym zakresie dokonały się dopiero w ostatnich dziesiątkach lat odniesieniu do nowo tworzonych sądów administracyjnych niższych instancji, przejmujących zadania Rady Stanu także w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, a nie tylko cywilnoprawnych sporów z administracją: trybunałów administracyjnych (od 1954 r.) i administracyjnych sądów apelacyjnych (od 1989 r.).

Wyłączenie spraw dotyczących administracji z jurysdykcji sądów powszechnych oznaczało również wyłączenie ich przedmiotu z zakresu prawa cywilnego i traktowanie go jako materii prawa administracyjnego. Obok umów prawa cywilnego prawo francuskie wyróżnia także kontrakty administracyjne, których podstawowym wyróżnikiem jest to, że jedną z ich stron jest organ administracji. Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy stanowi również materię prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania sądów administracyjnych. Mimo stopniowego samoograniczania poprzez orzecznictwo kompetencji w zakresie spraw cywilnoprawnych - co oznacza przekazywanie tych spraw sądom powszechnym - sądy administracyjne we Francji mają szerszy zakres działania niż sądy administracyjne w modelu niemieckim, pod tym względem przyjętym także w Polsce.

Inną charakterystyczną cechą francuskiego sądownictwa administracyjnego tym razem dotyczącą już sądownictwa administracyjnego w zakresie przyjętym w Niemczech czy w Polsce, a zatem z wyłączeniem sporów cywilnoprawnych z administracją - jest objęcie kontrolą sądową nie tylko decyzji indywidualnych, ale także aktów administracyjnych o charakterze generalnym. Dotyczy to również przepisów wykonawczych do ustaw. Współcześnie spod kontroli sądowo-administracyjnej wyłączone są jedynie akty z mocą ustawy (dawniej wyłączano także wszelkie "akty rządowe", tj. akty o cechach politycznych). Rada Stanu wykonuje więc - obok ogólnych zadań doradczych dla rządu w sferze legislacji, w którym to zakresie po części odpowiada jej polska Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów (od 1996 r, umocowana ustawowo) - zadania odpowiadające nie tylko naszemu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ale również Trybunałowi Konstytucyjnemu, w odniesieniu do jego kompetencji kontrolowania zgodności z konstytucją i ustawami podstawowych aktów normatywnych.

Podstawowym wyłomem w napoleońskim modelu organizacji administracji było, jak o tym już wspominaliśmy, stopniowe wprowadzanie samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że wprowadzanie samorządu następowało we Francji bez przyjęcia tego terminu znanego nie tylko z Anglii, ale również, jak zobaczymy, z terenu Niemiec. Zamiast o "samorządzie" we Francji mówi się o "administracji zdecentralizowanej" lub jak ma to miejsce w podstawowej pod tym względem ustawie z 2 marca 1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów (te ostatnie stanowią nowe jednostki podziału terytorialno-administracyjnego, kształtujące się od 1946 r.).

Zmiany w dziedzinie samorządu, dokonujące się w XIX w., były we Francji niewielkie w porównaniu, na przykład, z państwami niemieckimi. W 1831 r. wprowadzono zasadę powoływania merów wyłącznie spośród pochodzących już z wyboru członków rad gminnych, a od 1848 r. zaczęto wybierać merów. Samorządowy charakter - pod silnym jednak nadzorem administracji rządowej - ostatecznie nadała gminom ustawa z 1884 roku. W 1837 r. uznano osobowość prawną gmin, a w 187l r. za osoby prawa publicznego - i związki samorządowe (w terminologii francuskiej "społeczności lokalne" czy, jak obecnie, "terytorialne") - uznane zostały również departamenty. W tym samym roku powołano do życia komisje departamentalne - stałe organy wyłaniane przez rady generalne, mające za zadanie kontrolowanie działalności prefektów jako wykonawców uchwał rad. Samorząd szczebla departamentalnego był w rezultacie bardzo słaby.

Zasadniczych zmian dokonała dopiero cytowana ustawa z 1982 roku. Wprowadziła ona zasadę, zgodnie z którą "gminy, departamenty i regiony administrują się same w sposób wolny poprzez wybieralne rady". Zapowiedziała dokonanie ustawowego podziału zadań między gminy, departamenty, regiony i państwo (istotne znaczenie miała tu następnie ustawa z 7 stycznia 1983 r.), formułując zasadę, wedle której "państwo ponosi odpowiedzialność za prowadzenie polityki gospodarczej i społecznej, jak również ochrony zatrudnienia". W rezultacie ustawa zniosła dotychczasowe urzędy prefektów, a ich zadania podzieliła między dwa organy, a mianowicie - w zakresie działania departamentu - przewodniczących rad generalnych oraz - w zakresie działania władzy centralnej "reprezentantów państwa".

Zadania tych ostatnich określone zostały w sposób następujący:

"[...] reprezentant państwa [...] reprezentuje każdego z ministrów i kieruje służbami państwowymi w departamencie [...] dba o interesy narodowe, poszanowanie ustaw, porządku administracyjnego oraz, na zasadach określonych w niniejszej ustawie, wykonuje kontrolę administracyjną. Jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej, wykonuje on kompetencje przyznane poprzednio prefektowi departamentalnemu jako delegatowi rządu w departamencie [...]". "Kontrola administracyjna" miała polegać w szczególności na prawie zaskarżania aktów samorządu do sądu administracyjnego.

Ustawa z 2 marca 1982 r. nie wprowadzała żadnej szczególnej nazwy dla "reprezentanta państwa". Przepisy wykonawcze przyjęły jednak nazwę "komisarzy Republiki", a wobec tego, że nie zmieniono przepisów dotyczących rekrutowania komisarzy spośród członków korpusu prefekturalnego, w oficjalnej tytulaturze od początku stosowano nazwę "prefekt - komisarz Republiki" (regionu, departamentu). W praktyce używano terminu "prefekt", a termin "komisarz Republiki" zanikł, także w następstwie późniejszego ustawodawstwa wprowadzającego pewne szczegółowe zmiany w rozwiązaniach przyjętych w latach 1982-1983.

Gdy idzie o status urzędników, podstawowe znaczenie miała pierwsza, nie licząc wydanej w 1941 r. przez reżim Vichy, generalna ustawa z 1946 r. o służbie publicznej (fonction publique). Kolejne akty ustawodawcze, a mianowicie ordonans z 1959 r. i ustawa z 13 lipca 1983 r., nie odstąpiły od zasad wprowadzonych w 1946 roku. Novum ustawy z 1983 r. jest to, że stanowi ona jak gdyby wstęp do trzech kolejnych ustaw: dwóch z 1984 r. - o statusie publicznej służby państwowej i o statusie służby samorządowej oraz z 1986 r. - o statusie publicznej służby szpitalnej, które to ustawy łącznie określają "generalny status służby państwowej".

Ustawodawstwo o statusie generalnym zostało wkomponowane w tradycyjnie ukształtowany podział urzędników na korpusy, bez naruszania jego zasad. Korpusów tych jest około 1600, ale tylko niektóre z nich mają poważniejsze znaczenie. Najwyżej ceniona jest przynależność do tzw. wielkich korpusów państwowych: korpusu dyplomatycznego, korpusu Rady Stanu, korpusu Generalnej Inspekcji Finansów, korpusu Izby Obrachunkowej oraz korpusu prefekturalnego, jak również do dwóch wielkich korpusów technicznych: kopalni oraz dróg i mostów. Nieprzerwane tradycje części tych korpusów sięgają XVIII wieku. Także współcześnie urzędnik mianowany, przydzielony do korpusu, cieszy się ewentualnymi przywilejami związanymi z przynależnością do danego korpusu. Status urzędnika ma więc we Francji charakter typowo osobisty, przynależny danej osobie, bez względu na to, czy aktualnie zajmuje ona określone stanowisko. Różni to francuską koncepcję służby cywilnej od koncepcji angielskiej czy tym bardziej amerykańskiej, gdzie status łączy się ze stanowiskiem w hierarchii administracyjnej.

Zasadami generalnymi francuskiej "służby publicznej" - odnoszącymi się do wszystkich korpusów - są od 1946 r.: stabilizacja stosunku służbowego, przydzielenie urzędnikowi stopnia w hierarchii korpusu bez konieczności przyznania stanowiska, co umożliwia szeroko stosowaną praktykę delegowania urzędników do różnych czynności w sferze tak administracji, jak gospodarki państwowej, i polityki wreszcie (przede wszystkim w "gabinetach ministerialnych"), a także rekrutowanie na zasadzie konkursu, albo wprost do danego korpusu, albo poprzez odpowiednią szkołę administracyjną. System konkursów, rozwijany od końca X1X w., umożliwia złagodzenie oddziaływania czynników politycznych na skład "służby publicznej".

Należy wszakże zaznaczyć, że w odniesieniu do "służby publicznej" we Francji, inaczej niż służby cywilnej w Wielkiej Brytanii, nie zakłada się zupełnego odgrodzenia jej od sfery polityki. Nie pozwala na to dawniejsza tradycja, wobec czego nie ma też we Francji zasady pełnej politycznej neutralności urzędników. Wielu wyższych urzędników bierze formalny udział w życiu politycznym, przy czym instytucja "gabinetów ministerialnych" (obsadzanych w praktyce głównie przez urzędników) nie jest bynajmniej jedyną formułą tego udziału; z elity służby publicznej wywodziło się i wywodzi, bez względu na zabarwienie polityczne rządu, wielu ministrów.

Wśród szkół administracyjnych pierwsze miejsce zajmuje, powołana do życia w 1945 r., Narodowa Szkoła Administracji (w skrócie francuskim ENA).

Jest to w zasadzie szkoła podyplomowa, choć po części dostępna również dla urzędników nie mających magisterium. Jej zadaniem jest nie tyle dostarczenie odpowiedniej wiedzy fachowej, ile stała selekcja słuchaczy - dokonywana pod kątem ich przydatności dla administracji, zaczynająca się od bardzo trudnego egzaminu wstępnego - i klasyfikacja. Absolwenci Szkoły, których rocznie jest około dwustu, otrzymują tytuł "administratora cywilnego", który zapewnia dostęp do najwyższych stanowisk administracyjnych. Co do pierwszych stanowisk po opuszczeniu Szkoły, proponuje się je absolwentom w kolejności ich ostatecznej klasyfikacji. Najlepsi wybierają z reguły cztery pierwsze wielkie korpusy państwowe, a przede wszystkim korpus Rady Stanu. Jest on ceniony także z tego powodu, że jego członkom przysługuje praktycznie monopol na obsadzanie pewnych wysokich stanowisk, takich jak urząd Generalnego Sekretarza Rządu i jego zastępcy.

Fachowość francuskiej państwowej służby cywilnej umożliwiła też powierzenie wyższym urzędnikom - zajmującym stanowiska administracyjne, jak i członkom "gabinetów" - wyjątkowo obszernych zadań koordynacyjnych.

Jedną z charakterystycznych cech francuskiego modelu administracyjnego, mającą zresztą za sobą dość odległe tradycje, jest rozbudowany system uzgadniania decyzji dotyczących różnych jednostek organizacyjnych, łączący ze sobą kolektywność (konferencje z udziałem przedstawicieli hierarchii politycznej lub administracyjnej wszystkich zainteresowanych jednostek, w tym prawie zawsze Ministerstwa Finansów) i jednoosobowość (w przypadku sporu pomiędzy różnymi ministerstwami dochodzi do "arbitrażu", czyli decyzji podjętej przez premiera).

Premier, warto to zauważyć, dysponuje takimi formalnymi uprawnieniami od czasu, kiedy ma taki właśnie tytuł (Premier ministre), to jest od początków V Republiki. Poprzednio nazywał się Prezesem Rady Ministrów (President du Corrseil) i był formalnie tylko "pierwszym między równymi" w łonie rządu. Ponieważ do lat trzydziestych Prezes Rady Ministrów jako taki, nie miał, żadnego aparatu pomocniczego, w praktyce musiał być szefem jakiegoś resortu. Nie przeszkadzało to, oczywiście, jeżeli był silną osobowością, faktycznemu dominowaniu nad innymi ministrami, natomiast stwarzało określone trudności w sferze administracji, pokonane definitywnie dopiero po II wojnie światowej (w szczególności przez utworzenie w 1944 r. Sekretariatu Generalnego Rządu i stałe funkcjonowanie Gabinetu Premiera).

Z przedstawionego trybu uzgadniania i "arbitrażu" wynika, że Rada Ministrów, w której od zawsze zasiadają wyłącznie ministrowie (a nigdy ich administracyjni zastępcy), nie jest miejscem, gdzie się istotnie podejmuje jakiekolwiek decyzje. W Radzie Ministrów, której tradycyjnie przewodniczy głowa państwa obecnie Prezydent Republiki - rejestruje się tylko decyzje, które zapadły już praktycznie poza nią, w trybie bądź uzgodnień, bądź "arbitrażu". Przewodnictwo Prezydenta w Radzie Ministrów stanowi gwarancję traktowania jej jako symboliczne, a nie realne, miejsce podejmowania decyzji istotnych dla funkcjonowania administracji.

4. Model niemiecki

Administracja niemiecka kształtowała się w XV1I1 w. w ramach poszczególnych państw, z których największe znaczenie już wówczas osiągnęły Prusy i Austria. Poszczególne rozwiązania były więc zróżnicowane, ale mimo to można było odnaleźć pewne cechy wspólne dla prawie całych ówczesnych Niemiec. Cechy te po części przetrwały zarówno szczególny nowy podział Niemiec, jaki - w związku ze zjednoczeniem - dokonał się w II połowie XIX w., a polegał na wyłączeniu z Niemiec Austrii, jak i reformy, dokonujące się w poszczególnych krajach niemieckich, a potem i w zjednoczonych Niemczech w ciągu zeszłego stulecia. Mimo stałego - poza okresem hitlerowskim - faktu podziału dawnej Rzeszy Niemieckiej, można zatem mówić o niemieckim modelu administracji publicznej.

Model ten został w dużej mierze zarzucony w Niemieckiej Republice Demokratycznej utworzonej w 1949 r. i przejmującej coraz bardziej rozwiązania radzieckie. Nowe zjednoczenie Niemiec w latach 1989-1990 spowodowało wprowadzenie na obszarze NRD instytucji administracji Republiki Federalnej Niemiec, oznaczających kontynuację modelu niemieckiego.

Punktem wyjścia tego modelu była absolutna monarchia oświecona. Monarchia absolutna wzorowała się na Francji z czasów jej wielkości, za Ludwika XIV, aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi nie tylko z małych rozmiarów państw niemieckich w stosunku do Francji, ale i z pewnych tradycji lokalnych, a przede wszystkim przywiązania do kolegialnego trybu podejmowania decyzji. Monarchia oświecona była otwarta na racjonalistyczne hasła wieku, ale tylko po to, by jak najdłużej pozostać monarchią absolutną. Monarchia ta była zatem otwarta na odgórnie kierowane i dozowane reformy, w tym także reformy zapewniające społeczeństwu pewien dostęp do administracji.

Była otwarta także na to, co stanowiło jedno z głównych haseł Oświecenia na poddanie jej działalności prawu, co prawda stanowionemu przez oświeconego monarchę, a nie przez parlament. To otwarcie było jednym z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały, jak Francja, rewolucyjnej drogi do kapitalizmu - krocząc ewolucyjną "drogą pruską". Reformy zapoczątkowane w XVIII w. mogły być kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i społecznych, w ciągu wieku XIX. Wśród większych państw niemieckich Austria, inaczej niż Prusy, przerwała dzieło reform w I połowie XIX w., czego późniejszym kosztem okazała się tak siła wybuchu rewolucyjnego 1848 r., jak i przegranie rywalizacji z Prusami o zjednoczenie Niemiec, a w rezultacie - pozostanie Austrii poza nową Rzeszą Niemiecką.

Reformy niemieckie XVIII i I połowy XIX w. polegały w szczególności na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego, zawodowego korpusu urzędników państwowych, na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody wyrządzone i przez samo państwo, i przez jego funkcjonariuszy, to jest przede wszystkim funkcjonariuszy administracji, jak również na stopniowym - miało to miejsce w monarchiach absolutnych - wprowadzaniu udziału czynnika społecznego w administracji, a więc wprowadzaniu samorządu terytorialnego.

Racjonalny system administracji centralnej wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jasnego podziału resortowego oraz powołaniem do życia ciała, w którym zasiadali wszyscy ministrowie. Podział resortowy w Niemczech przybierał dość często w początku XIX w. charakter zwany "klasycznym". Było pięciu ministrów: spraw zagranicznych, wojny (dopiero potem mówiono o sprawach wojskowych, by w naszym stuleciu przejść do obrony narodowej), sprawiedliwości, skarbu i wreszcie spraw wewnętrznych. Ten ostatni minister, uważany za "gospodarza kraju", zajmował się sprawami, które nie zmieściły się w kompetencjach pozostałych jego kolegów. Dalsza ewolucja podziału resortowego, nie tylko zresztą w Niemczech, polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu i przemysłu itd.) przez "pączkowanie" ich z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Charakterystyczną cechą Niemiec było to, że mimo, iż ministrowie zasiadali razem w organie typu Rady Ministrów (nazwy takiej w Niemczech raczej unikano), na ogół prawnie wyróżniano jednego z członków, przyznając mu szczególne uprawnienia. Chodzi o kanclerza, tytuł spotykany w wielu dawnych państwach niemieckich, przejęty, czasem tylko przejściowo, przez niektóre państwa niemieckie w XIX w., w tym Prusy. W II Rzeszy, stworzonej w 1871 r. w oparciu o instytucje powstałego cztery lata wcześniej Związku Północnoniemieckiego, kanclerz stał się nawet jedynym formalnym wykonawcą decyzji politycznych, rodzajem jedynego ministra ("system kanclerski"). W Republice Weimarskiej (1919-1933) i w powstałej w 1949 r. Republice Federalnej Niemiec kanclerz nie jest już jedynym członkiem rządu i dzieli się władzą z ministrami, tym niemniej zachowuje bardzo silną formalnie pozycję, w pełni umożliwiającą zaklasyfikowanie tych państw jako typowych przykładów "systemu półkanclerskiego".

W tej sytuacji istniała potrzeba zbudowania silnego aparatu pomocniczego kanclerza - i (poza II Rzeszą) rządu. Tradycyjne istnienie takiego aparatu jest jedną z charakterystycznych cech modelu niemieckiego; w modelu angielskim i francuskim aparat taki występuje dopiero stosunkowo od niedawna. Mówiliśmy już zresztą o narastaniu podobieństw między mechanizmami funkcjonowania rządów europejskich, w wyniku przejmowania doświadczeń.

Gdy idzie o administrację terytorialną, w Niemczech liczono się zazwyczaj z tradycyjnymi podziałami nawiązującymi do dawnej odrębności państwowej poszczególnych jednostek. W czasach nam bliższych tradycja ta doprowadziła do przyjęcia rozwiązań federalistycznych, mających wymiar polityczno-ustrojowy i znacznie wykraczających poza sferę samej administracji - w Niemczech w ramach zjednoczenia w latach 1867-1871, w Austrii, zasadniczo zmniejszonej po I wojnie światowej, w 1920 r. - zamiast dawnego podziału na autonomiczne "kraje koronne". Wcześniej decydowała o charakterze najwyższego szczebla podziału terytorialno-administracyjnego największych państw: prowincji w Prusach, krajów koronnych w Austrii, powodując zarazem konieczność znacznego rozbudowania podziału (czterostopniowy w Prusach, trzystopniowy w Austrii), w którym zawsze występowały gminy i powiaty. Nawiązujący do historii podział landów niemieckich na gminy i powiaty, okazał się, co do zasady, trwały - i występuje do dzisiaj w RFN.

Stworzenie zawodowego i stałego aparatu administracji stanowiło jeden z podstawowych celów władców niemieckich już w XVIII wieku. Z tego to powodu wydane zostały, najwcześniej w Prusach (1722 r. i 1748 r., a ostatecznie w kodyfikacji całego prawa w Powszechnym Prawie Krajowym z 1794 r.), przepisy gwarantujące urzędnikom określony status, w tym stabilizację stosunku służbowego w państwowej służbie cywilnej.

Stosunek państwowej służby cywilnej zaliczono w dużej mierze do sfery prawa prywatnego, co oznaczało, że konieczne w określonych przypadkach, ze względu na dobro służby, usunięcie urzędnika ze stanowiska nie pociągało ze sobą automatycznie utraty prawa do uposażenia. Utrata mogła bowiem nastąpić tylko na podstawie orzeczenia sądu lub komisji dyscyplinarnej, w wyniku popełnienia przez urzędnika przestępstwa. W modelu francuskim długo obowiązywała przeciwstawna zasada: służba państwowa stanowi udział w wykonywaniu suwerenności państwowej, wobec czego nie można skutecznie ograniczać prawa przełożonych do zwalniania podwładnych. Oznacza to, że status urzędnika państwowego w Niemczech w jeszcze większym stopniu niż we współczesnej Francji miał - i ma nadal - charakter osobisty.

Dostęp do wyższych urzędów już w XVIII w. uzależniano w wielu krajach niemieckich od wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami, tworząc zarazem system formacji wysokich kadr urzędniczych. System ten opierał się na odpowiednim wykształceniu akademickim, uzupełnionym przez praktykę w administracji, zakończoną egzaminem kwalifikacyjnym.

Co do wykształcenia, w XVIII w. za najwłaściwszą uznawano wiedzę teoretyczną w zakresie ukształtowanych wówczas nauk: kameralistyki (ekonomia, skarbowość) i policji (ówczesna nauka administracji), aczkolwiek wysoko ceniono również wykształcenie prawnicze. W XIX w., kiedy w związku z powstaniem konstrukcji "państwa prawnego", nauka policji przestała istnieć, kwalifikacje prawnicze stały się jedynym wymogiem formalnym dopuszczenia do służby przygotowawczej w administracji ogólnej, a w rezultacie do egzaminu referendarskiego. Dominacja prawa była tak silna, że przez pewien czas (w Prusach od 1846 r.) wymagano nie tylko ukończenia uniwersyteckich studiów prawniczych, ale i aplikacji sądowej. Charakterystyczną cechą modelu niemieckiego stało się w każdym razie oparcie administracji na specjalnie w tym celu przygotowanych prawnikach - a więc i prawnicze podejście wyższych urzędników do rozstrzyganych przez nich zagadnień. Cecha ta występuje do naszych dni.

Podobnie do dzisiaj występuje inna charakterystyczna cecha modelu niemieckiego. Urzędnik służby cywilnej (Beamte, a zatem nie należący do niższych kategorii pracowników publicznych - o klasyfikacji tych pracowników będzie mowa w rozdziale o kadrach administracji) ma być neutralny politycznie, ale nie w brytyjskim znaczeniu - zupełnego oddzielenia od polityki. Urzędnicy niemieccy tradycyjnie są bowiem uwikłani w politykę, zarówno w trakcie wykonywania funkcji urzędowych (odgrywają poważną rolę faktyczną w kształtowaniu decyzji politycznych), jak i w życiu politycznym (często kandydują w wyborach, choć w przypadku uzyskania mandatu muszą zrezygnować ze stanowiska w administracji). Oznacza to zarazem, że wykazują znaczną wrażliwość na sprawy polityczne - ale też i wpływ polityczny. Jak trafnie zauważono,

"[...] charakterystyka wewnętrznej struktury administracji publicznej w Niemczech ujawnia wbudowane w nią sprzeczności. Z jednej strony uważa się, że administracja publiczna jest wielce legalistyczna, a wszystko, co robi urzędnik, powinno mieć swoje uzasadnienie w odpowiednich przepisach. Z drugiej strony jest tak, że urzędnicy, zwłaszcza ci z górnych szczebli hierarchii administracyjnych, angażują się w działalność polityczną, a sama administracja publiczna jest dość wrażliwa na wpływy polityczne"6. Administracja niemiecka, jak była o tym już mowa, przyjmowała w ramach

reform właściwych monarchii oświeconej pewne instytucje samorządowe, znajdujące się jednak zawsze pod ścisłą kontrolą państwa. I tak, w Prusach, w 1794 r. wprowadzono jednolite pojęcie gminy wiejskiej, korzystającej z osobowości publicznoprawnej oraz z ograniczonego samorządu, którego organami byli sołtys i ławnicy, podlegli jednocześnie właścicielowi wsi (było to przecież przed uwłaszczeniem chłopów) i państwowej administracji powiatowej. Później, w 1808 r., wprowadzono w Prusach samorząd miejski, a od 1815 r. zaczęto rozwijać - jeszcze w ramach podziałów stanowych - samorząd wyższych szczebli.

Wiosna Ludów 1848 r. pociągnęła za sobą powszechne przyjęcie w Niemczech porządku konstytucyjnego. W jego ramach, poza poddaniem działalności administracji kontroli parlamentów (kontroli zresztą długo słabej, jako że przed I wojną światową nie wypracowano tam na ogół instytucji politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem), dokonano dwóch istotnych reform w dziedzinie administracji, uzupełniających rozwiązania rozwijane od czasów absolutyzmu. Wprowadzono szczególne sądownictwo administracyjne dla kontroli legalności decyzji administracyjnych, jak również wprowadzono system instytucji samorządu terytorialnego. W największym z państw Rzeszy, w Prusach, sądownictwo administracyjne i samorząd terytorialny, wprowadzone w latach 1872-1883, były ściśle ze sobą powiązane; sądami administracyjnymi dwóch niższych instancji były organy samorządowe. Autorem koncepcji tak samorządu terytorialnego, jak i sądownictwa administracyjnego, był bowiem ten sam prawnik i polityk Heinrich-Rudolf Gneist (1816-1895), który starał się przystosować do miejscowych potrzeb instytucje hrabstw angielskich sprzed reformy 1888 roku.

W Niemczech przyjęto sądownictwo administracyjne w najściślejszym znaczeniu - jako wykonywanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez specjalnie w tym celu powołane sądy - przy pozostawieniu całości sporów cywilnoprawnych, w których stroną jest administracja, rozstrzygnięciu sądów powszechnych.

6 B. Guy Peters, op. cit., s. 166.

Szczegółowe rozwiązania różnych krajów były bardzo zróżnicowane: sądownictwo jednoinstancyjne w Austrii, dwuinstancyjne w Badenii, która jako pierwsza, bo w 1863 r., wprowadziła sądową kontrolę administracji, trójinstancyjne w Prusach; enumeracyjna klauzula kompetencyjna uprawniająca sądy administracyjne do rozstrzygania wyłącznie spraw wyliczonych w ustawodawstwie w Prusach i klauzula generalna uprawniająca do zaskarżenia decyzji naruszających publiczne prawa podmiotowe (z wyjątkiem decyzji w sprawach wyraźnie wyłączonych przez ustawodawstwo) w Austrii. Tym niemniej można było mówić o modelu niemieckim w tej materii - modelu, który obecnie wykazuje jeszcze więcej cech wspólnych niż początkowo (będzie jeszcze o tym mowa w rozdziale o stosunku administracji do prawa).

W Niemczech, w dużej mierze dzięki Gneistowi, powstała też charakterystyczna konstrukcja samorządu terytorialnego, wraz z nazwą przeniesioną, co do zasady, z Anglii (tyle że na oznaczenie samorządu ustaliło się, skądinąd bardziej adekwatne, określenie Selbstverwaltung, a więc dosłownie "samoadministracja" czy też "samozarząd", a nie Selbstregierung czyli dosłownie "samorząd").

Była to konstrukcja dualistyczna - zakładająca daleko idące współistnienie w terenie organów reprezentujących władzę centralną (administracja państwowa, administracja polityczna, obecnie nazywamy ją administracją rządową) i organów reprezentujących obywateli danej jednostki podziału terytorialno-administracyjnego (samorząd terytorialny). Jedne i drugie organy mają różne zadania: administracja państwowa zajmuje się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym, samorządowi przypadają, w ramach zadań własnych, sprawy o znaczeniu lokalnym, choć może on również przejąć wykonywanie, pod nadzorem administracji państwowej (rządowej), określonych zadań tejże administracji, w tym celu mu zleconych lub powierzonych.

Rozdział kompetencyjny nie oznaczał jednak pełnej równości administracji państwowej i samorządu. W ślad za tradycjami monarchii absolutnej, organy samorządu nie mogły wkraczać w sferę działania administracji państwowej, nawet przez kontrolowanie jej działalności, podczas gdy organom administracji państwowej mogły przysługiwać uprawnienia nadzorcze wobec samorządu; nadzór, należy pamiętać, obejmuje uprawnienia kontrolne oraz prawo władczego wkraczania w sprawy nadzorowanego podmiotu, ale tylko w zakresie i przy pomocy środków określonych przez prawo (środków nadzorczych). Rozdziałowi zadań i kompetencji towarzyszyć też miał rozdział źródeł finansowania działalności administracji państwowej i samorządu, mający zapewnić samorządowi realną podstawę jego względnej samodzielności.

Konstrukcja ta, mimo trudności z praktyczną realizacją niektórych z jej składników (a zwłaszcza samowystarczalności finansowej samorządu), do dziś stanowi podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i w Austrii. Wobec tego, że kraje te wywarły w XIX w. ogromny wpływ na kształtowanie się systemów prawnych i administracyjnych w reszcie Europy Środkowej oraz w Europie Wschodniej, omawiana koncepcja wykroczyła dalece poza obszar dawnej Rzeszy Niemieckiej. Polska reforma samorządowa z 1990 r., a następnie jej kontynuacja z 1998 r., są przykładem jej żywotności poza kręgiem państw języka niemieckiego.

5. Model szwedzki

Szwecja kształtowała swoje instytucje polityczne i administracyjne w XVII i XVIII w. w praktycznym odizolowaniu od tego, co działo się w innych krajach. Była natomiast w owym czasie przedmiotem zainteresowania sąsiadów, którzy jak Rosja za Piotra I i polsko-litewska Rzeczpospolita w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego, przejmowali wybiórczo jej rozwiązania. W XIX w. dokonała tylko pewnej modernizacji swoich instytucji administracyjnych, nie kierując się wcale, inaczej niż nawet Anglia, wzorami płynącymi z Francji czy potem z Niemiec.

Oryginalność jej instytucji jest więc jeszcze większa od angielskiej. Przez pewien czas stanowiło to powód, dla którego brakło zainteresowania tymi instytucjami i ich wpływu na inne kraje. Jedynym krajem, który znajdował się pod silnym wpływem rozwiązań Szwecji, była Finlandia. Do 1809 r. stanowiła ona część Szwecji, a po jej przejściu - jako Wielkiego Księstwa Finlandii - pod panowanie carskiej Rosji zachowano dawne szwedzkie prawo i instytucje. Republika Finlandii, powstała w 1919 r., kontynuuje wiele tradycji ścisłego związku z prawem i instytucjami szwedzkimi, wprowadziwszy zresztą niektóre rozwiązania szwedzkie z okresu następującego po utracie Finlandii przez Szwecję (jak na przykład jedną z najbardziej typowych dla Szwecji instytucję ombudsmana). Po II wojnie światowej model szwedzki zaczął ponownie budzić zainteresowanie - i to o wiele szersze niż w XVIII wieku. Wiele rozwiązań szwedzkich, poczynając od ombudsmana, jest przedmiotem recepcji. Z tego powodu w niniejszej książce nie mogło zabraknąć charakterystyki szwedzkiego modelu administracji publicznej.

Gdy idzie o administrację centralną, podstawowym rysem modelu szwedzkiego jest rozdzielenie rządu i administracji centralnej. Rozdział ten sięga 1634 r., kiedy to powstały pierwsze szwedzkie kolegia, odrębne urzędy centralne. Urzędy te, mające jasno określone kompetencje, w żaden sposób nie podlegały członkom organu rządowego, noszącego nazwę najpierw Senatu, a potem Rady Stanu - podlegając Radzie Stanu jako całości. Co więcej, aż do 1840 r. nie było resortowego podziału zadań między członków Rady, tak że nie było nawet w składzie Rady stałych referentów w materii poszczególnych urzędów, która to rola dopiero od tego czasu przypada szwedzkim ministrom, zgodnie z podziałem ich tek. Urzędy centralne były - i są - obsadzone przez stałych urzędników niezależnych od zmian politycznych.

Tradycją Szwecji jest traktowanie mianowanych urzędników państwowych na równi z sędziami, a więc gwarantowanie im nie tylko stabilizacji stosunku służbowego, ale wręcz niezawisłości. Wynika ono z głęboko zakorzenionego pojęcia rattsakerhet, literalnie bliskiego praworządności, lecz oznaczającego w pierwszej kolejności ochronę praw obywateli przez stworzenie właściwej procedury w postępowaniu tak sądowym, jak i administracyjnym. Procedura tego samego typu wymaga podobnego statusu osób, przed którymi toczy się postępowanie czy to sądowe, czy to administracyjne. Inną tradycją Szwecji jest szeroki zakres kolegialnego trybu podejmowania decyzji, nieporównanie szerszy od kolegialności w modelu niemieckim.

Urzędów centralnych, których początkowo było kilka, jest obecnie ponad 80. Swoim zakresem działania obejmują one łącznie prawie całą sferę administracji centralnej, poza - głównie - sprawami zagranicznymi (utworzono nawet odrębną od Ministerstwa Sprawiedliwości Centralną Administrację Sądownictwa). Niektóre z nich, jak Urząd Rent i Emerytur Pracowników Państwowych, Dyrekcję Rybołówstwa czy Państwowy Urząd Bezpieczeństwa Drogowego, przeniesiono w latach siedemdziesiątych na prowincję. Do 1984 r. od decyzji urzędu zawsze służyło odwołanie do rządu. Od tego czasu prawo składania odwołań jest ograniczone do decyzji mających znaczenie polityczne - nie podlegają odwołaniu do rządu decyzje urzędów centralnych, które nie mają faktycznego charakteru aktów władzy publicznej, albo też których skutki prawne są mało znaczące. Uwolniło to szwedzkie ministerstwa (mające bardzo niewielu pracowników, razem - poza MSZ - około 2 500) od rozpatrywania większości spraw indywidualnych w celu przygotowania wniosków dla rządu, a zarazem dość znacznie odciążyło Kancelarię Rządu - inny organ typowy dla modelu szwedzkiego.

Przy okazji trzeba zaznaczyć, że rozbudowany poprzednio system odwoławczy w ramach postępowania administracyjnego, tradycyjne zdominowanie administracji przez prawników, jak również kontrola działalności administracji wykonywana przez ombudsmana, o którym będzie zaraz mowa, powodowały w Szwecji wyjątkowo późne ukształtowanie instytucji sądownictwa administracyjnego. Sądownictwo to zaczęto tworzyć już od 1809 r., ale przełomowe znaczenie miało dopiero ustawodawstwo z lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych naszego stulecia, w wyniku którego powstał system sądów administracyjnych.

Najbardziej charakterystyczną instytucją modelu szwedzkiego jest oczywiście ombudsman. Jest on rzecznikiem (tj. - dosłownie - osobą, która wywiera wpływ na czyjąś rzecz) parlamentu, mającym za zadanie kontrolować działalność administracji publicznej (zarówno centralnej, tj. urzędów centralnych, jak i terytorialnej), z wyłączeniem zatem rządu. Początkowo był istotnie jeden ombudsman, obecnie jest ich czterech, z których jeden jest szefem całej instytucji, a wszyscy dzielą się sprawami według przyjętych przez siebie kryteriów merytorycznych. Osobno występują ombudsmani powołani dla szczególnych kategorii spraw, np. do spraw antymonopolowych (od 1954 r.), do spraw konsumentów oraz do spraw zawodowej równości płci (od 1980 r.); ich zakres działania może zatem wychodzić poza sprawy administracji publicznej.

Właściwi ombudsmani są wybierani przez parlament, przy stosowaniu w praktyce wielokrotnego odnawiania mandatu, spośród doświadezonych prawników i bez brania pod uwagę kryteriów politycznych. Nie podlegają oni żadnym poleceniom parlamentu ani rządu, a ich zadaniem jest wykrywanie - przy działaniu z urzędu lub na skargę obywatela - błędów czy uchybień w działaniu administracji. Ombudsman może wnieść sprawę do sądu, co zdarza się jednak wyjątkowo. Normalnie, stwierdzając błąd, ombudsman powiadamia o tym winnego urzędnika lub jego przełożonego, co biorąc pod uwagę wysoki autorytet urzędu, z reguły pociąga za sobą naprawienie sytuacji. Wolno mu również, zwłaszcza w sprawach o znaczeniu ogólniejszym, przedstawić sprawę w publikowanym corocznie raporcie przedkładanym właściwej komisji parlamentu, jak również wystąpić do rządu. Corocznie urząd ombudsmana, w którym pracuje ponad dwudziestu doświadczonych prawników, prowadzi 3-4 tysiące spraw, w ponad 10% znajdując podstawy do skrytykowania działalności administracji.

Inną charakterystyczną cechą administracji szwedzkiej, również występującą co najmniej od 1809 r., jest konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo dostępu obywateli do dokumentów administracyjnych, interesujących ich tak osobiście, jak i ze względów ogólnych. Oczywiście, prawo to - stopniowo zresztą rozszerzane - ograniczone jest w sytuacji, gdy w grę wchodzą kwestie bezpieczeństwa państwa.

Dostarczając tylu oryginalnych rozwiązań w sferze administracji centralnej, Szwecja nie wyróżniła się aż tak szczególnie w dziedzinie administracji terytorialnej. Administracja ta długo kształtowała się w tradycyjnych ramach geograficznych: gmin i ziem (lan, w tłumaczeniu na język angielski występujących na ogół pod mylącą nieco nazwą hrabstw) - i opierała się na szerokim samorządzie terytorialnym w znaczeniu angielskim, działającym jednak, w przeciwieństwie do Anglii, pod nadzorem przedstawicieli władz centralnych. Zasady te utrzymało ustawodawstwo z 1862 r., modernizując zarazem tradycyjne instytucje. Została zatem proklamowana tradycyjna zasada samodzielności gmin, rozciągnięta później na ziemie (które nowa konstytucja z 1974 r. nazywa "gminami rady ziemi", dla odróżnienia od właściwych gmin, zwanych podstawowymi). Obecnie kwestie te reguluje ustawa z 1992 roku.

Nakładając na samorząd bardzo szerokie zadania, np. w zakresie realizacji całości obowiązku szkolnego, począwszy od lat pięćdziesiątych naszego stulecia doprowadzono do drastycznego zmniejszenia liczby gmin - z 2 498 do 277 w 1977 roku. Powodem była chęć utworzenia silnych jednostek mających przeciętnie 8 tysięcy mieszkańców, zdolnych do wypełniania właściwych im zadań, przede wszystkim w dziedzinie szkolnictwa. Wobec oporu mieszkańców musiano potem nieco zwiększyć liczbę gmin, która ustabilizowała się na poziomie poniżej trzystu.

Podobne reformy, choć nie tak drastyczne - drastyczność w tym zakresie pozostała charakterystyczną cechą Szwecji - miały zresztą miejsce także w Danii i W Norwegii. Tworzenie du2ych gmin nie jest zresztą specjalnością Skandynawii, jako że ma ono znacznie szerszy charakter (będzie o tym mowa w rozdziale o samorządzie terytorialnym).

Model amerykański

Stany Zjednoczone Ameryki różniły się od wszystkich poprzednio omawianych krajów tym, że ich administracja kształtowała się w zasadzie w oderwaniu od instytucji właściwych feudalizmowi, choć bynajmniej nie w oderwaniu od podstawowych zasad modelu angielskiego. Z tego powodu koloniści amerykańscy, zbuntowani przeciwko brytyjskiej Koronie, mogli wprowadzić istotne, czasem wręcz zasadnicze, modyfikacje instytucji właściwych Anglii, które to modyfikacje szły w kierunku liberalnym, a szybko też i demokratycznym.

Wspomniany już Alexis de Tocqueville, przebywający w Ameryce w latach 1831-1832, był jednym z pierwszych, którzy zauważyli skutek szerokiego przyjęcia demokratycznego sposobu myślenia w postaci wystąpienia cech właściwych społeczeństwu masowemu (Demokracja w Ameryce, wyd.l 1835-1840); gdzie indziej społeczeństwa masowe, dziś typowe dla państw rozwiniętych, ukształtowały się o wiele później. Tocqueville, warto zauważyć, przebywał w Stanach już po objęciu prezydentury przez Andrew Jacksona (1829-1837). Jackson przyczynił się bardzo poważnie do ugruntowania demokracji, wraz z tym, co uważał za jeden z podstawowych jej aspektów, a mianowicie "systemem łupów", o którym będzie wkrótce mowa.

Liberalne, a rychło i demokratyczne, podejście do administracji spowodowało szerokie zastosowanie mechanizmów wyborczych w celu obsadzania stanowisk administracyjnych, ale tylko w ramach stanów. Od początku zatem istniał w stanach samorząd terytorialny typu angielskiego, ale oparty na wyborach.

W federacji, pierwszej zresztą nowoczesnej federacji świata, jedynym wybieralnym urzędnikiem natomiast był i pozostał prezydent. Jest on zarazem, jak głosi konstytucja z 1787 r., jedynym organem władzy wykonawczej. W Stanach Zjednoczonych nie ma rządu odrębnego od głowy państwa, a zatem nie ma premiera czy kanclerza ani ministrów. Sekretarze stojący na czele departamentów (pierwotnie było ich trzy, obecnie jest czternaście, z których jeden, mianowicie sprawiedliwości, ma na czele nie sekretarza, lecz prokuratora generalnego), jak i inni wyżsi urzędnicy federalni, są pomocnikami prezydenta, choć prezydent powołuje ich "za radą i zgodą Senatu". Prezydent ponosi odpowiedzialność prawną - konstytucyjną - za całość administracji federalnej, podczas gdy poszczególni sekretarze i inni wyżsi urzędnicy ponoszą prawną odpowiedzialność tylko za swoje działania, a nigdy, jak ministrowie europejscy, za akty głowy państwa.

Ten szczególny sposób zorganizowania władzy wykonawczej pociągnął za sobą trzy dalsze charakterystyczne cechy modelu amerykańskiego. Po pierwsze, prezydentowi, jak ongiś absolutnemu monarsze, służy prawo naradzania się z dowolnie dobranym zespołem doradców - i zawsze nieliczenia się z ich zdaniem. W praktyce bardzo szybko powstała instytucja gabinetu, zespołu doradców prezydenta, w którym znajdowali się sekretarze, ale prawie zawsze obok innych osób. Po wtóre, prezydent musiał dysponować własnym aparatem pomocniczym, spełniającym zadania odpowiadające w Europie obsłudze i głowy państwa, i szefa ` rządu. Aparat ten został zasadniczo rozbudowany w okresie prezydentury Franklina Delano Roosevelta (1932-1945), m.in. przez włączenie w 1933 r. do Urzędu Wykonawczego Prezydenta, powstałego 12 lat wcześniej, Biura Budżetowego USA, podstawowej komórki federalnego planowania i kontrolowania budżetowego (dla Biura ustaliła się następnie nazwa Biura Zarządzania i Budżetu). Po trzecie wreszcie, także Kongres mógł w drodze ustawodawczej wkraczać w sferę organizacji administracji federalnej, tworząc organy typu szczególnego, wyłączone z normalnego podporządkowania prezydentowi.

Ta ostatnia kategoria urzędów, na ogół nazywana niezależnymi agencjami (independent agencies), zaczęła się kształtować od 1887 r., kiedy to powołano pierwszą z nich, w postaci Międzystanowej Komisji Handlu, zajmującej się sprawami transportu, a przede wszystkim kolejami. Niezależne agencje nie wchodzące do struktur departamentów wyróżniają się tak charakterem swoich kompetencji (mają także uprawnienia wydawania aktów normatywnych, stąd określa się je nierzadko jako "agencje regulacyjne" - regulatory agencies - a także uprawnienia typu sądowego), jak i kolegialnym trybem podejmowania decyzji, i wreszcie bardzo tylko luźnym związkiem z prezydentem.

Już w 1935 r. federalny Sąd Najwyższy orzekł, że agencje nie należą do sfery władzy wykonawczej, w związku z czym prezydent może odwoływać ich członków tylko wtedy, jeżeli prawo takie wyraźnie wynika z ich statutów. Późniejsze orzecznictwo okazało się nawet jeszcze mniej korzystne dla uprawnień prezydenta. Prawnicy amerykańscy często nazywają agencje trybunałami administracyjnymi, choć termin ten o wiele bardziej odpowiada administracyjnym trybunałom w Anglii niż na kontynencie europejskim.

Istnienie "niezależnych agencji", których jest dziś około sześćdziesięciu, jest powodem, dla którego właściwa administracja federalna może być podzielona - poza Urzędem Prezydenta - pomiędzy stosunkowo niewielką liczbę departamentów.

Administracja federalna jest więc dość poważnie skomplikowana, ale zarazem wielką uwagę przywiązuje się w niej od dawna do stosowania organizacji i metod proponowanych przez nauki administracji i zarządzania. Dotyczy to również administracji niższych szczebli. I tak, na szczeblu stanowym od 1917 r. przeprowadzane są reformy, których podstawowym celem jest podporządkowanie odrębnie wybieralnych urzędników gubernatorom, którzy w rezultacie stają się prawdziwymi szefami władzy wykonawczej. Z kolei w wielkich miastach od czasów I wojny światowej wprowadza się system tzw. zarządcy (menedżera) miasta, przejęty z wielkiego businessu. Miasto jest w tym systemie zarządzane, pod nadzorem wybieralnej rady, przez kontraktowego menadżera rozliczanego na podstawie jego kontraktowych zobowiązań. Stany Zjednoczone dostarczają wielu innych udanych przykładów zbliżenia między administracją prywatną a administracją publiczną, gdzie ta druga korzysta z ludzi i doświadczeń tej pierwszej.

Charakterystyczną cechą modelu amerykańskiego w XIX w. był również "system łupów" (spoils system), wprowadzony w administracji federalnej, jak była o tym mowa, przez prezydenta Andrew Jacksona. Jackson oświadczył w 1829 r., że "[."] nikt nie jest stworzony dla urzędów, ani urzędów nie tworzy się dla nikogo [...]", a zadania urzędników są "[...] proste i nieskomplikowane, tak że człowiek inteligentny może z łatwością kwalifikować się do ich wykonywania [...]". W rezultacie, zgodnie z ówczesnym rozumieniem wymogów demokracji, administracja nie powinna być stała ani fachowa. Przeciwnie, wszystkie federalne urzędy administracyjne, od najwyższych do najniższych, powinny - jako "łupy" - każdorazowo przypadać "zwycięzcom", to jest politycznym zwolennikom nowo wybranego prezydenta. W związku z tym Jackson dokonał całkowitej wymiany aparatu federalnego, a za jego przykładem poszli jego następcy.

"System łupów", aczkolwiek pozornie bardzo demokratyczny, stopniowo wykazywał coraz więcej wad, a niestabilność i niefachowość administracji federalnej zagrażała jej sprawnemu funkcjonowaniu, tym bardziej że system ten rodził też ogromną korupcję. Poddawano go w rezultacie coraz ostrzejszej krytyce, a ostatecznie przełamano go w drodze ustawodawczej w 1883 r., co nastąpiło w bezpośredniej konsekwencji zastrzelenia dwa lata wcześniej prezydenta Garfielda przez niezaspokojonego "poszukiwacza urzędów". Ustawa z 1883 r. upoważniła prezydenta USA do wyłączania poszczególnych kategorii urzędów federalnych z systemu łupów - i z upoważnienia tego kolejni prezydenci coraz pełniej korzystali, wprowadzając profesjonalną i politycznie neutralną służbę cywilną.

"System łupów", aczkolwiek dziś już zarzucony, pozostawił po sobie pewne zjawiska, które stanowią trwałe cechy charakterystyczne amerykańskiego modelu administracji publicznej. Z jednej strony, uniemożliwił traktowanie - podobne do niemieckiego, szwedzkiego czy angielskiego - stosunku państwowej służby cywilnej jako zupełnie odrębnego od normalnego stosunku pracy. Urzędnicy amerykańscy są w dużej mierze poddani ogólnym regułom prawa pracy, a nie odrębnym regułom z zakresu prawa publicznego (administracyjnego). Z drugiej zaś strony, nawet obecnie, liczba stanowisk obsadzanych na zasadzie politycznej (do 10% stanowisk w administracji federalnej) pozostaje w Stanach wyjątkowo duża w porównaniu z jakimkolwiek z innych przedstawianych tu krajów, które w dużo silniejszym stopniu dbają o polityczną neutralność i fachowość administracji, jako warunku jej działania niezakłóconego przez - prawda, że nierzadko częstsze niż w USA - zmiany polityczne. Stanowiska obsadzane na zasadzie politycznej nie skupiają się przy tym w Stanach Zjednoczonych, jak ma to miejsce w Europie, na szczytach hierarchii administracyjnej, znajduje się je bowiem na różnych szczeblach administracji federalnej.

Jednym z pośrednich skutków "systemu łupów" jest znacznie szersze niż gdzie indziej otwarcie administracji amerykańskiej w kierunku sektora prywatnego. Dziś, oczywiście, nie wynika ono z Jacksonowskiego rozumienia demokracji, lecz jest skutkiem przekonania, że ten, kto osiąga dobre wyniki w zarządzaniu dużą firmą prywatną, będzie też dobrze zarządzał sprawami publicznymi. Wiąże się ono również z brakiem wyraźniejszej granicy między pojęciami interesu publicznego i interesu prywatnego, który to brak znalazł wyraz w znanym powiedzeniu Charlesa Wilsona, sekretarza obrony za prezydentury gen. Dwighta Eisenhowera (1953-1961), a przedtem prezesa General Motors: "co jest dobre dla General Motors, jest dobre dla Stanów Zjednoczonych i vice versa". Wielu wyższych urzędników wywodzi się z kręgów businessu (np. wywodziła się z nich prawie trzecia część wyższych urzędników mianowanych w 1973 r. przez prezydenta Nixona) i często, wychodząc potem ze służby państwowej, zajmują oni wysokie stanowiska w sektorze prywatnym.

Hiszpania

Dotychczas przedstawione modele administracji nie wyczerpują bogactwa narodowych rozwiązań z zakresu administracji publicznej - nawet takich rozwiązań, które trzeba uznać za ważne w ogólnych kategoriach administracji porównawczej. Aby zobrazować możliwości odmiennego od dotychczas przedstawionych modeli kształtowania instytucji administracji publicznej, wybraliśmy przykład Hiszpanii.

Hiszpania, jak inne europejskie kraje basenu Morza Śródziemnego, przejęła w XIX w. rozwiązania właściwe ówczesnej postaci modelu francuskiego. Rozwiązania te nie wyeliminowały jednak całkowicie dotychczasowej bogatej tradycji administracyjnej, wobec czego mówić należy nie o prostej recepcji modelu francuskiego, ale o jego adaptacji. Orientacja na model francuski była rzeczą normalną i później, jednakże rozwój instytucji Hiszpanii postępował w sposób samoistny, wiążąc się ze szczególnymi warunkami jej rozwoju historycznego, dalece odmiennego od francuskiego. W rezultacie, dzisiejsza administracja publiczna Hiszpanii różni się pod wieloma względami od administracji francuskiej, jak i różni się od administracji innych krajów, które adaptowały czy recypowały model francuski.

Hiszpania może być szczególnie interesująca dla Polaków nie tylko z tych powodów. Jest ona bowiem krajem, który z różnych względów stanowi wyjątkowo dobry przedmiot porównań z Polską. Polska i Hiszpania są jedynymi państwami europejskimi o liczbie ludności około 40 milionów; inne państwa są albo wyraźnie ludniejsze, albo mają wyraźnie mniej ludności. Twórca naszej historiografii, Joachim Lelewel, zwrócił uwagę na paralelizm historycznego rozwoju obu krajów do XVIII stulecia. Swoistą równoległość losów, choć może nie tak daleko idącą, można zaobserwować także w wieku XX.

Hiszpania nie miała zbyt wielu doświadczeń demokratycznych - kilkakrotnie przeżyła okres dyktatury, najdłużej za rządów generała Francisco Franco Bahamonde (1936/1939-1975), gdy nosiła oficjalną nazwę Państwa Hiszpańskiego. Dyktatura Franco miała przy tym wymiar nie tylko polityczny, ale również gospodarczy. Naczelnymi jej zasadami, potwierdzonymi ustawowo, były: ,~jedność, totalizm i hierarchia". Totalizm oznaczał możliwość ingerowania, często wykorzystywaną, przez państwo we wszelkie dziedziny życia-także życia gospodarczego. Gospodarka prywatna funkcjonowała w stopniu znacznie większym niż w Polsce "realnego socjalizmu", ale udział państwa w życiu gospodarczym frankistowskiej Hiszpanii istotnie wykroczył poza ramy właściwe gospodarce rynkowej.

Wraz z demokratyzacją Hiszpanii, musiało następować wycofywanie się państwa z dotychczasowej roli w gospodarce i przebudowa publicznych instytucji związanych z gospodarką. Doświadczenia hiszpańskie z tej dziedziny mogą być zatem użyteczne w rozwiązywaniu naszych problemów, także związanych z dostosowywaniem się do standardów Unii Europejskiej (Hiszpania stała się członkiem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej dopiero w 1986 r.), a podkreślana zbieżność losów obu krajów wydaje się nakazywać bliższe zainteresowanie modelem hiszpańskim. Dziś znowu, jak i za czasów Lelewela, można też zauważyć, że oba kraje leżą na przeciwległych "krańcach Europy", domykając ją - w tym szczególnym rozumieniu, które historycznie wynika z przynależności do zachodniego chrześcijaństwa, zaś współcześnie - z przynależności do Unii Europejskiej, do której także Polska niebawem przystąpi.

Państwo hiszpańskie powstało w wyniku unii dwóch państw, które ukształtowały się w toku walk z Arabami o odzyskanie Półwyspu Iberyjskiego: Kastylii (związanej już z dwoma królestwami, które nigdy nie znajdowały się pod panowaniem arabskim - Asturią i Leonem) i Aragonii (związanej z Katalonią). Unia, dokonana w 1479 r., była następstwem małżeństwa Izabeli Katolickiej, królowej Kastylii oraz Ferdynanda Katolickiego, króla Aragonii. Mimo stosunkowo szybkiego;; zapanowania w całym kraju absolutyzmu, tradycyjne odrębności poszczególnych dawnych państw nie uległy zatarciu. Do początku XIX w. Hiszpania dzieliła się na królestwa i księstwa i, jak zobaczymy, dawne podziały okazały się nader żywotne w naszym stuleciu, kształtując szczególny hiszpański typ regionalizmu.

Jeszcze w XVIII w., mimo pogłębiającego się osłabienia i utraty kolejnych terytoriów, absolutystyczna Hiszpania była wielkim mocarstwem światowymi sprawującym władzę nad prawie całą Ameryką Łacińską (utraconą niemal w całości w latach dwudziestych XIX w., gdy doszło do powstania wielu nowych państw na tym obszarze), a ponadto nad niektórymi obszarami Aftyki, Indii oraz nad Filipinami. Ponieważ od 1700 r. tron przypadał młodszej linii Burbonów panujących we Francji (królem został wnuk Ludwika XIV), już wówczas dokonywała się recepcja, czy raczej adaptacja, ówczesnych instytucji francuskich. Recepcja instytucji napoleońskich nastąpiła w okresie rządów brata Napoleona I;` Józefa Bonaparte (1808-1813), który musiał jednak przez cały czas walczyć z zwolennikami dotychczasowego władcy z dynastii Burbonów.

Panowanie francuskie trwało zatem krótko i nie objęło całego kraju, jednakże wpływ instytucji francuskich okazał się silny. Działo się tak, w dużej mierze niezależnie od ustroju politycznego, który był w Hiszpanii wyjątkowo zmienny o wiele nawet bardziej zmienny niż we Francji. Warto zaznaczyć, że już w XI',A w. podjęto próbę zaprowadzenia ustroju republikańskiego (I873-1874); po `' wtóry Hiszpania była republiką w latach 1931-1939 - z tym że przeciwko rządowi Frontu Ludowego, istniejącego od 1936 r., szybko wystąpił gen. Franco, który odniósł następnie zwycięstwo w prawie trzyletniej wojnie domowej.

Wpływ francuski dotyczył, w szczególności, podziału terytorialnego. W 1833 '' Hiszpania została podzielona na 49 prowincji, odpowiadających ogólną koncepcją francuskim departamentom. Nie można jednak nie zauważyć, że podział na prowincje nie naruszał historycznych granic dawniejszych jednostek. Urząd gubernatora cywilnego, reprezentującego władze centralne w prowincji, skonstruowano na wzór francuskiego prefekta. Z instytucji francuskich przejęto również Rada Stanu, Izbę Obrachunkową, konstrukcję korpusów w państwowej służbie cywilnej, jak również nazewnictwo stanowisk w ministerstwach (podsekretarze stanu i dyrektorzy generalni - z tym jednak, że podsekretarz stanu znalazł się obecnie na niższym szczeblu, bowiem na szczeblu wyższym ukształtowało się, istniejące od 1977 r., stanowisko sekretarza stanu, co oznacza znaczne "wysmuklenie" struktur ministerialnych w porównaniu ze wzorem francuskim).

Wszystkie te rozwiązania stały się, z większymi czy mniejszymi modyfikacjami, częścią obecnego hiszpańskiego modelu administracji. W szczególności, warto zauważyć znaczne rozbudowanie struktur ministerialnych. O ile liczba ministerstw jest w Hiszpanii stosunkowo niewielka jak na państwo tej wielkości (w 1995 r. było 15 ministerstw - wobec, w tym samym czasie, prawie 30 we Włoszech i ponad 20 w Grecji), o tyle w obrębie ministerstw wyróżnia się ich szczególne części (jedną lub więcej), kierowane przez sekretarzy stanu (19 w 199~ r.) - w zakresach, które stanowią "mini-resorty" (np. handel zagraniczny, administracja centralna czy administracja terytorialna); sekretarze stanu są przy tym funkcjonariuszami w pełni politycznymi. Podsekretarz stanu bądź podsekretarze stanu w ministerstwie odgrywają rolę o wiele bardziej polityczną niż ściśle administracyjną. Należy zauważyć, że posiedzenia Rady Ministrów są poprzedzone zebraniem Komisji Generalnej Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu (sformalizowanej w 1985 r., lecz faktycznie istniejącej już wcześniej). Dyrektorzy generalni - szefowie dyrekcji generalnych, na które dzielą się ministerstwa - mają status pośredni między politycznym i administracyjnym. Dyrekcje generalne dzielą się na poddyrekcje i sekcje.

W skład współczesnego wydania modelu hiszpańskiego weszła również pewna spuścizna po okresie dyktatury. Jeden z jej składników, odpowiadający jednak zarazem nowszym tendencjom w rozwoju administracji państw demokratycznych, stanowi formalne wyróżnienie stanowiska premiera, noszącego tytuł "przewodniczącego rządu". Premier Hiszpanii bynajmniej nie jest primus inter pares (pierwszym między równymi członkami rządu). Dysponuje on jednocześnie rozbudowanym aparatem obsługowym (w postaci Prezydencji Rządu), umożliwiającym mu wykonywanie zadań w zakresie kierownictwa pracami rządu.

Spuścizną po dyktaturze jest też - mimo postępów prywatyzacji, zapoczątkowanej jednak dopiero w 1985 r. i prowadzonej szerzej od 1989 r. - rozbudowany system instytucji państwowego udziału w gospodarce. W okresie Państwa Hiszpańskiego państwo było właścicielem znaczącej części majątku produkcyjnego, powiększanego w wyniku inwestycji państwowych.

Wówczas to ukształtował się podział zadań w tej dziedzinie, utrzymujący się, co do zasad do dzisiaj, między Ministerstwem Gospodarki i Finansów (w którym występuje Dyrekcja Generalna Własności Państwowej istniejąca od 1956 r.) oraz Ministerstwem Przemysłu i Handlu (obecnie Ministerstwem Przemysłu i Energii). Pierwszy urząd tradycyjnie zajmuje się nieruchomościami państwowymi, monopolami fiskalnymi, pocztą oraz bankami publicznymi (do 1991 r. podlegały one be2pośrednio ministrowi i były dofinansowywane przez specjalną agencję państwową pod nazwą Instytutu Kredytu Urzędowego), dysponując w tym zakresie instrumentem w postaci Państwowej Spółki Udziałów Własnościowych. Do zakresu działania drugiego urzędu należą m.in. sprawy państwowych hut, kopalni i innych gałęzi sektora paliwowego; za dyktatury część spraw tego sektora należała bezpośrednio do szczególnej państwowej osoby prawnej w postaci Państwowego Instytutu ds. Przemysłu (INI). Obecnie Minister Przemysłu wykonuje swoje zadania właścicielskie przy pomocy dwóch organizmów: Państwowej Spółki Udziałów Przemysłowych, która została utworzona ustawą z 1996 r., łączącą w ten sposób INI z innym tworem frankistowskim w postaci Państwowego Instytutu ds. Paliw, oraz utworzonej na mocy tej samej ustawy Państwowej Agencji Przemysłowej, która wykonuje prawa z akcji i udziałów w stosunku do deficytowych i w rezultacie subsydiowanych przedsiębiorstw państwowych.

Przedsiębiorstwa państwowe, trzeba to zaznaczyć, przybierają różną formę prawną: zarówno spółek prawa handlowego działających na podstawie przepisów kodeksu handlowego (uważa się je za przedsiębiorstwa państwowe, jeżeli państwo, agencje publiczne lub ,~jednostki prawa publicznego" mają ponad 50% kapitału), jak i ,~jednostek prawa publicznego". Szczególną kategorię stanowią autonomiczne zakłady publiczne (w tym ostatnim zakresie do 1997 r. utrzymano w mocy przepisy ustawy z 1958 r.). Zróżnicowanie prawne podmiotów państwowych jest tym większe, że istniejące w tym zakresie przepisy ogólne są często modyfikowane przez przepisy ustaw, na mocy których tworzy się poszczególne jednostki.

W Ministerstwie Gospodarki i Finansów tradycyjnie umiejscowiony jest też organizm wewnętrznej rewizji sektora państwowego pod nazwą Intervención General de la Administración del Estado.

Konstytucja demokratycznego Królestwa Hiszpanii z 1978 r. wprowadziła wiele nowych rozwiązań z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla nowej architektury państwa miało przyznanie, w nawiązaniu do prób podejmowanych od 1932 r., autonomii regionom ("wspólnotom autonomicznym") stanowiącym w dużej mierze pozostałość po dawnych, odrębnych jednostkach terytorialnych. Konstytucja określa Hiszpanię jako monarchię parlamentarną o strukturze regionalnej. Należy jednak zauważyć także istotną rolę parlamentu, noszącego tradycyjną nazwę Kortezów, w powoływaniu takich organów jak "obrońca ludu" (Defensor del Pueblo), hiszpański odpowiednik ombudsmana, czy radców Izby Obrachunkowej, hiszpańskiej instytucji audytu publicznego, kontrolującej również administrację "wspólnot autonomicznych".

"Wspólnot autonomicznych" jest siedemnaście, z tego czternaście na Półwyspie Iberyjskim (m.in. Andaluzja, Aragonia, Asturia, Kraj Basków, Kastylia-Leon i Kastylia-La Mancha, Katalonia i Nawarra, również będąca dawniej odrębnym królestwem) oraz trzy poza Półwyspem. Dzięki rozwiązaniom regionalistycznym, Hiszpania przestała być państwem unitarnym w klasycznym sensie i zbliża się do rozwiązań typowych dla federalizmu. Początkowo status regionów był bardzo zróżnicowany, bowiem pełną autonomię uzyskało w 1979 r. tylko siedem regionów, a pozostałe regiony uzyskały ją dopiero w latach dziewięćdziesiątych. Zakres autonomii wciąż nie jest jednak identyczny. Autonomiczne regiony mają własne parlamenty, rządy (noszące różną nazwę: najczęściej właśnie "rządu", ale również "rady wykonawczej", "rady rządowej", "junty" oraz "deputacji generalnej") i administrację, działające na podstawie "statutu autonomicznego" danego regionu, stanowiącego pewien odpowiednik konstytucji regionalnej.

Prowincje (jest ich obecnie 50), z gubernatorami cywilnymi na czele, są jednostkami administracji rządowej, a jednocześnie pozostały na ogół jednostkami, tradycyjnie ograniczonego, samorządu terytorialnego; ustrój samorządu terytorialnego jest jednak materią zastrzeżoną dla autonomii regionalnej i jest zróżnicowany w poszczególnych wspólnotach autonomicznych, również na poziomie lokalnym.

Rozdział III

Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce

1. O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej

Jak wynika z dotychczasowych rozważań, najważniejsze narodowe modele administracji publicznej są wytworem wielowiekowego rozwoju. Jednakże może poza Szwecją- szczególne znaczenie dla ukształtowania ich współczesnego charakteru miał wiek XIX, zwłaszcza jeżeli będzie się go rozumieć w szeroki sposób, mianowicie jako okres od wielkiej rewolucji francuskiej 1789 r. do wybuchu I wojny światowej. Stwierdzenie, że w wieku XIX ukształtowały się klasyczne zasady i instytucje administracji publicznej, które w naszym stuleciu zostały wzbogacone o nowe rozwiązania i częściowo tylko zmodyfikowane, przede wszystkim w związku z utrwaleniem nowych poglądów na pozycję obywatela i zmianami technik zarządzania, wydaje się nie wymagać już dalszego uzasadnienia.

Tymczasem Polska była w XIX w. pozbawiona samodzielnego bytu państwowego. Utraciła go w 1795 r. w wyniku trzeciego rozbioru, by odzyskać go wraz z końcem I wojny światowej. W początkach okresu porozbiorowego występowały na jej ziemiach organizmy państwowe, które niezbyt ściśle określa się jako półsuwerenne: Księstwo Warszawskie (1807-1813/1815), konstytucyjne Królestwo Polskie (1815-1830), Wolne Miasto Kraków, zwane Rzecząpospolitą Krakowską (1815-1846). Dwukrotnie wystąpiły też instytucje suwerennego państwa polskiego: pierwszy raz w formie właściwej państwu, ze wszystkimi jego atrybutami, w okresie powstania listopadowego (1830-1831), drugi raz w szczególnej formie "państwa podziemnego", równoległego wobec instytucji rosyjskich, w dobie powstania styczniowego (1863-1864). Wszystkie te organizmy państwowe tylko w niewielkim stopniu mogły jednak nawiązywać do dawniejszych rodzimych rozwiązań administracyjnych.

Rozwiązania te - kształtowane od czasów demokracji szlacheckiej XVI w., lecz zasadniczo zmodernizowane w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego (1764-1795) - miały wiele cech szczególnych, pozwalających mówić o ówczesnym polskim modelu administracji publicznej. Był to model władzy obywatelskiej - swoiście demokratyczny, bo do 1791 r., to jest daty wydania Prawa o miastach królewskich i Ustawy Rządowej (włączonego rychło do Konstytucji Trzeciego Maja), dopuszczał do udziału we władzy politycznej i administracyjnej tylko stan szlachecki (cives), w Polsce zresztą wyjątkowo liczny w porównaniu z innymi krajami. W 1791 r. stworzono szansę stopniowego rozszerzania uprawnień obywatelskich na członków innych stanów, poczynając od bogatego mieszczaństwa.

Osiemnastowieczny model polskiej administracji publicznej wyróżniał się więc szerokim stosowaniem mechanizmów wyborczych - wyborem przez Sejm, od 1764 r., coraz większej liczby organów centralnych (w latach 1775-1789 łącznie z rządem, którym była wówczas Rada Nieustająca) oraz wyborem przez sejmiki ziemskie, od 1789 r., organów administracji terytorialnej (komisji porządkowych cywilno-wojskowych). Wybór łączył się również z szerokimi uprawnieniami kontrolnymi organów wybierających w stosunku do osób i organów wybieranych. Szerokie zastosowanie mechanizmów wyborczych stanowiło zasadniczą różnicę w stosunku do tych krajów, z którymi w II połowie XVIII w. można było porównywać Rzeczpospolitą Obojga Narodów ze względu na kształt rozwiązań organizacyjnych: do szwedzkich rozwiązań z zakresu administracji centralnej oraz do angielskich instytucji samorządu terytorialnego. Jednak wraz z utratą suwerenności państwowej na ziemie polskie wprowadzone zostały rozwiązania obce.

Także instytucje Księstwa Warszawskiego, stanowiące zresztą próbę przeniesienia na nasz teren rozwiązań napoleońskiej Francji, instytucje Królestwa Polskiego (będące w dużej mierze kontynuacją polskiej odmiany modelu francuskiego) czy wreszcie urządzenia administracyjne Rzeczypospolitej Krakowskiej nie mogły wywrzeć wpływu na późniejsze kształtowanie się administracji publicznej na ziemiach polskich. Do czasów I wojny światowej instytucje administracyjne na ziemiach polskich rozwijały się bowiem w ramach systemów poszczególnych państw zaborczych - bez nawiązywania do jakichkolwiek polskich tradycji.

Taki zróżnicowany stan rzeczy, zastany w chwili odzyskania niepodległości, musiał więc być punktem wyjścia wszelkich prac nad kształtowaniem administracji Polski Odrodzonej.

2. Kształtowanie się administracji II Rzeczypospolitej

Wskutek braku polskiej państwowości w XIX w., rodzimy model administracji publicznej, skrystalizowany w czasach stanisławowskich, nie mógł wywrzeć wpływu na kształtowanie się instytucji administracji polskiej u progu niepodległości, a konstruowanie nowego modelu, podjęte w Drugiej Rzeczypospolitej jako jedno z główniejszych zadań na drodze do unifikacji państwa, dokonywać się musiało ze znacznym uwzględnieniem rozwiązań państw zaborczych. Łączyło się to często z wyborem dla całego państwa - lub przynajmniej dla większości jego obszaru - rozwiązań bliskich tym, które funkcjonowały w jednym z państw zaborczych.

Druga Rzeczpospolita przejęła zatem austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa administracyjnego, pruski - co do zasady - model samorządu terytorialnego oraz rosyjskie wzory instytucji finansowych, łącznie z koncepcją Najwyższej Izby Kontroli.

System administracji Drugiej Rzeczypospolitej, wypracowany zastanawiająco szybko, bo w dużej mierze już w ciągu pierwszych kilku lat niepodległości, był jednak zlepkiem przypadkowych zapożyczeń z różnych dawnych systemów. Był to - jako całość - system oryginalny, zapewniający należyte wywiązywanie się przez państwo z większości zadań, które powinno ono było wypełni; W szczególności ówczesny ustrój administracyjny umożliwił szybką unifikacją gospodarczą państwa złożonego z obszarów funkcjonujących poprzednio w ramach całkiem odrębnych struktur terytorialnych, jak też stanowił instrument budowy przez państwo infrastruktury technicznej i cywilizacyjnej dla nowoczesnej gospodarki rynkowej.

Nie był to system wolny od wad. Podstawowe wynikały jednak z ogólny uwarunkowań społecznych i politycznych tamtego okresu, a nie z prawa ustrojowego. Druga Rzeczpospolita była państwem wielonarodowym. Dla takiego państwa pożądane wydają się instytucje, jeżeli nie federalistyczne, to przynajmniej zapewniające autonomię regionalną lub lokalną poszczególnych części składowych, zwłaszcza zamieszkałych przez mniejszości narodowe. Ponieważ jednak część mniejszości narodowych, zwłaszcza na wschodzie, wyrażała silne tendencje c środkowe, model autonomii terytorialnej zagrażałby integralności państwa, szczególnie w warunkach ówczesnych stosunków geopolitycznych; z tego względu poza województwem śląskim, dla którego. przyjęto w 1920 r. rozwiązanie autonomiczne - administrację publiczną zbudowano na zasadzie pełnego unitaryzmu.

Druga Rzeczpospolita przeszła również - typową dla tej części Europy ewolucję od demokracji, która nie mogła dobrze funkcjonować w tamtych warunkach, do autokratyzmu, który stanowił nadmierne ograniczenie demokracji. Z obydwu powyższych powodów - zewnętrznych w stosunku do administracji nie rozbudowano instytucji samorządu terytorialnego, który w skali całości kraju nie wykroczył poza szczebel powiatowy, mimo zapowiedzi Konstytucji Marcowej z 1921 r. o stworzeniu silnego samorządu wojewódzkiego.

System administracji zmagał się jednak także z problemami o charakterze wewnętrznym. Podstawowe znaczenie miała tu formalna tymczasowość urządzeń administracyjnych, utworzonych na początku odzyskanej państwowości. Tymczasow miała być organizacja rządu i administracji centralnej. Jej podstawą był dekret Ra~ Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji wladz naczelrry w Królestwie Polskim, nawiązujący do wzorów niemieckich, obowiązujący do ko ca okresu, mimo że jego przedmiot miał być na nowo uregulowany w ustawie 2 powiedzianej przez Konstytucję Marcową z 1921 r., a potem w dekrecie zapowi dzianym przez Konstytucję Kwietniową z 1935 r., których to aktów nie wydan Tymczasowy miał być podział na województwa, wprowadzany od 1919 roku. 1 regulowano również tymczasowo kwestii samorządu wojewódzkiego, który w rezultacie nie dziakał poza byłym zaborem pruskim, gdzie stanowił kontynuację dawnych rozwiązań zaborczych. Tymczasowa miaka być organizacja sądownictwa administracyjnego.

Wiadomo, że nie ma nic tak trwałego jak prowizorka, wobec czego wszystkie powyższe rozwiązania przetrwały - najwyżej z pewnymi korektami, wprowadzonymi np. w podziale wojewódzkim - do 1939 roku. Nie zapewniało to poczucia wystarczającej stabilności systemu, dodatkowo osłabianej przez wspomniane weześniej czynniki zewnętrzne.

Trzeba jednak podkreślić, że brak tego poczucia nie wpływał na osłabienie sprawności administracji publicznej, która przy wszystkich trudnościach mogła wykazać się znacznymi osiągnięciami. Również i to wymaga podkreślenia, że w dwudziestoleciu międzywojennym doprowadzono do wytworzenia się w Polsce profesjonalnych kadr administracji, które skużbę państwu traktowały jako misję publiczną.

3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej

Formalna tymczasowośe instytucji administracyjnych Drugiej Rzeczypospolitej miała też jednak korzystne konsekwencje. Wręcz zmuszała ona bowiem do poszukiwania nowych, trwałych rozwiązań, na których można byloby oprzeć rodzimy model administracji publiczuej. Trzeba zauważyć, że w okresie międzywojennym "reforma administracji" była hasłem modnym i wszędzie starano się ją wypracować i wprowadzać w życie. Polska, obok USA, była wszakże krajem, który miał największe osiągnięcia w tej dziedzinie, przynajmniej w sferze koncepcyjnej.

W Drugiej Rzeczypospolitej powołano kolejno cztery rządowe komisje dla spraw całościowej reformy administracji, a więc wypracowania ostatecznego kształtu polskiego modelu administracji publicznej. Rezultaty prac tych komisji tak koncepcyjne, jak i praktyczne, realizacyjne - byky bardzo różne.

Pierwsza z komisji reformy administracji została powołana w 1920 r. pod przewodnictwem Stanisława Wojciechowskiego (1869-1953), byłego ministra spraw wewnętrznych i przyszłego Prezydenta Rzeczypospolitej. Miała ona przedstawić propozycje uproszczenia administracji publicznej, zmniejszenia liczby urzędów i urzędników oraz zapewnienia jednolitości i sprawności dzialania całej administracji. Rezultaty pracy komisji Wojciechowskiego były stosunkowo skromne, choć przyczyniła się ona do uproszczenia funkcjonowania struktur ministerialnych.

Druga komisja działała w 1923 r. pod przewodnictwem Władysława Sikorskiego (1881-1943), ówczesnego premiera (pierwszego premiera po wejściu w życie Konstytucji Marcowej) i ministra spraw wojskowych. Komisja ta zdąźyła wypracować wiele propozycji, w szczególności dotyczących samorządu terytorialnego, funkcjonowania administracji rządowej (w kierunku zwiększenia uprawnień koordynacyjnych wojewodów i starostów), reformy podziału wojewódzkiego oraz organizacji policji - zanim kres jej działalności przyniósł upadek rządu Sikorskiego. Propozycje dotyczące administracji rządowej zostały w duże mierze zrealizowane nieco później przez rząd Władysława Grabskiego, a prope zycje w przedmiocie samorządu terytorialnego posłużyły przy redakcji rządowyc~ projektów ustaw samorządowych z 1924 r., które to ustawy nie doczekały si jednak przyjęcia przez Sejm, co było związane z nową sytuacją polityczną p~ przewrocie majowym 1926 roku.

Trzecia komisja, popularnie zwana "komisją trzech", działała w początki 1926 r. W jej skład wchodziii: Michał Bobrzyński (1849-1935), wybitny historyl i działacz polityczny, niegdyś namiestnik Galicji, Stanisław Kasznica (18741958), również działacz polityczny i profesor prawa administracyjnego n; Uniwersytecie Poznańskim (obydwaj byli także czlonkami komisji Sikorskiego)~ oraz doświadczony urzędnik, były podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprat~ Wewnętrznych. Zajęła się ona prawie tymi samymi kwestiami co komisj: Sikorskiego, dodając do nich zagadnienie dekoncentracji w obrębie administracj rządowej. Wobec upadku rządu, który ją powołał do życia, nie wpłynęła v~ znaczący sposób na kształt polskiej administracji.

Czwartą wreszcie była Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicz nej, działająca pod kierunkiem Maurycego Jaroszyńskiego (1890-1974), znawc~ prawa administracyjnego i działacza administracyjnego, w początkowej fazie ję istnienia - podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Komisja Jaroszyńskiego wyróżniała się, na tle poprzednich komisji reformy administracji, pod wieloma względami.

Po pierwsze, działała wyjątkowo długo, bo w latach 192$-1933, po ra~ pierwszy w związku nie tylko z tym rządem, który powołał ją do życia. Prze~ pewien czas sądzono nawet, że pozostanie ona stałym składnikiem organizacji administracji Rzeczypospolitej - jako organ sztabowy rządu we wszelkich materiach dotyczącyeh administracji. Opierając się na tezach referatu o polskiej Komisji, IV Międzynarodowy Kongres Nauk Administracyjnych w Madrycie w 1930 r przyjąl uchwałę zalecającą wszystkim rządom powołanie tego rodzaju struktur doradczych i legislacyjnych. Niektóre rządy, jak fiński, uchwałę tę zresztą nie~ zwłocznie wykonały.

Po wtóre, komisja Jaroszyńskiego szybko zaczęla rozszerzająco interpreto~ wać zakres swojej misji, określonej jako "przygotowanie planu racjonalizacj: administracji publicznej", i zajęła się całością problematyki związanej z organi~ zacją i funkcjonowaniem administracji publicznej. Jej propozycje miały komplek; sowy charakter, stanowiąc próbę całościowego wypracowania polskiego modeh administracji publicznej.

Stąd wśród projektów Komisji, poza propozycjami wynikającymi z wyraźnego zamówienia rządowego, jak w przedmiocie dekoncentracji, podziału ad~

~ Stanisław Kasznica, warto zaznaczyć, jest autorem najfepszej syntezy konstrukcji teoretycz nych i zasad rozwiązań ustawowych prawa administracyjnego Drugiej Rzeczypospolitej - Polski~ prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze. Wyd. ] okupacyjne pod pseudonimem D A. Łużycki; wyd. 2--4, Poznań 1946-1947.

ministracyjnego oraz przygotowania urzędników państwowych, znalazły się projekty zasadniczych zmian w organizacji administracji centralnej i rządowej administracji w terenie, definitywnego ustroju Warszawy, organizacji systemu kontroli w obrębie administracji, ukształtowania nowoczesnej rachunkowości publicznej oraz prawa budżetowego, jak również inicjatywa wydania Zbioru Praw - to jest oficjalnego zbioru obowiązujących przepisów prawnych w układzie rzeczowym, który stanowiłby istotną pomoc w pracy urzędów.

Po trzecie, inaczej niż dotychczasowe komisje, Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej zajęła się problematyką reformy administracji nie tylko w aspekcie czysto praktycznym, ale również w sposób bardziej teoretyczny, traktując propozycje praktyczne jako efekt zastosowania określonych konstrukcji teoretycznych. Jej propozycje przeobrażenia podziału wojewódzkiego wynikały z przyjęcia założeń regionalizmu jako modnego wówczas kierunku z dziedziny nauk geograficznych i ekonomicznych. Jest oczywiste, że tego rodzaju sposób pracy wymagał włączenia do prac Komisji znacznej ilości osób - tak praktyków, jak i teoretyków administracji. Z komisją Jaroszyńskiego, składającą się z kilku osób, współpracowała ponad setka osób. Komisja stała się więc organizatorem zbiorowego myślenia o administracji publicznej, a nie tylko ciałem doradczym rządu w praktycznych kwestiach organizacji administracji.

Wszystko to nadało propozycjom Komisji szczególną wartość - jeżeli nie praktyczną, to przynajmniej teoretyczną. Za "punkt zworny" swojego dzieła komisja Jaroszyńskiego uznawała ogłoszpny w 1933 r. projekt organizacji centralnych władz administracyjnych.

Projekt ten zaczyna się od następujących słów:

"[...] Organizacja naszych ministerstw jest bardzo stara. Można powiedzieć, że nie wyszła ona jeszcze ze stanu pierwotnego i w istocie swej nie odbiegła od organizacji ministerstw z epoki rewolucji francuskiej, a nawet od organizacji dawnych kancelarii królewskich. Pozornie dzisiejsze nasze ministerstwo różni się od tego prawzoru bardzo - przede wszystkim rozmiarami swego aparatu. Wówczas mieliśmy do czynienia z niewielkim urzędem, którym kanclerz czy inny minister królewski bez trudu mógł sam bezpośrednio kierować, obecnie mamy ogromne urzędy, o wielkiej liczbie urzędników i rozbudowanej strukturze, jako wynik wzrostu zadań, ciążących na administracji państwowej. Jedno tylko nie uległo zmianie: minister w dalszym ciągu sam kieruje administracją powierzonego mu resortu [...] Państwo w żadnym wypadku nie może wyzbyć się roli regulatora życia społeczeństwa i przez swoją administrację zawsze musi wykonywać nadzór nad [...] zdecentralizowanymi administracjami i organizacjami społecznymi.

Tymczasem kierownictwo administracją rządową, pomimo, że ta obejmuje tak rozległy i skomplikowany zakres obowiązków, nie jest u nas należycie zorganizowane. Przede wszystkim sam rząd nie ma należycie zorganizowanego kierownictwa [...] również i ministrowie są pozbawieni organu kierownictwa - nie można bowiem za taki organ uznać dyrektorów departamentów, którzy swoimi zainteresowaniami obejmują pewne grupy spraw, należących do danego resortu i pochłonięci są prowadzeniem powierzonych im jednostek. To samo można powiedzieć o podsekretarzach stanu, którzy w przyjętym u nas systemie kierują poszczególnymi departamentami albo grupami departamentów [...]".

Dostosowanie administracji centralnej do wymogów współczesności powinno, zdaniem Komisji, łączyć się z wyodrębnieniem w jej ramach funkcji politycznych i funkcji czynnej administracji, a w ramach tej ostatniej funkcji zadań badawczo-projektodawczych, wykonawczych i obsługujących. Wykonywanie zadań politycznych należało powierzyć połitycznemu podsekretarzowi stanu i gabinetowi ministra, złożonemu z "ludzi zaufania politycznego. urzędników niezawodowych, ustępujących z tych stanowisk z reguły wraz z ministrami", a zadań kierownictwa administracyjnego - fachowemu wiceministrowi i biuru'erownictwa.

Zdaniem Komisji:

"[...] racjonalna organizacja prac projektodawczych wymaga wydziele~ nia ich ze stałych jednostek organizacyjnych i powierzenia ich specjalnie dla każdego projektu (albo też grupy powiązanych ze sobą projektów) utworzonemu zespołowi urzędników - specjalistów, którzy ponoszą odpowiedzial~ ność za rezultat swojej pracy. Natomiast funkcje wykonawcze i obsługujące mogą być wykonywane w stałych jednostkach organizacyjnych, departa~ mentach, wydziałach i w sekretariacie (dla funkcji obsługujących) [...]". Prezydium Rady Ministrów - organ pomocniczy premiera i rządu, występujący w Drugiej Rzeczypospolitej od początku jej istnienia - powinno, zdaniem Ko~ misji, mieć strukturę kierownictwa jeszcze bardziej rozbudowaną niż ministerstwo Proponowano, by w jego skład wchodziły: gabinet Prezesa Rady Ministróv~ z politycznym podsekretarzem stanu lub dyrektorem na czele, gabinet ekonomicz~ ny z politycznym podsekretarzem lub dyrektorem, biuro kierownictwa na czelc z fachowym wiceministrem oraz sekretariat podległy wiceministrowi.

Inną istotną tezą projektu była zasadnicza dekoncentracja - potrzeba wpro wadzenia zasady, w myśl której w ministerstwach nie powinno się rozpatrywac indywidualnych spraw obywateli, lecz zajmować sprawami o znaczeniu ogólnym,

Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej, dla której zabrakło dal szych kredytów budżetowych, przerwała działalność w listopadzie 1933 r., choc nigdy nie została rozwiązana. W czasie jej istnienia zrealizowano tylko niektórc z jej propozycji, zwłaszcza w zakresie częściowej dekoncentracji, jak równie: przebudowy aparatu ministerialnego bardzo ograniczonej w stosunku do zakresi propozycji. Korekta podziału wojewódzkiego, której dokonano w latach 19381939, również wiązała się z pewnymi wnioskami komisji Jaroszyńskiego.

Podstawowa część propozycji komisji nie doczekała się więc realizacji przy czym Komisja nie zdążyła przedstawić wszystkich wyników swoich prac Powodów, dla których prace Komisji nie wywarły większego wpływu na prakty kę, było wiele, poczynając od kryzysu gospodarczego, który wystąpił w trakcie ję

prac - i który, zmuszając do skupienia się na kwestiach doraźnych, nie sprzyjał myśleniu o docelowym kształcie instytucji państwowych.

Powody te miały na ogół charakter polityczny. Odnosi się to tak do coraz wyraźniejszego oczekiwania na nową konstytucję i wynikającej stąd niechęci do przesądzania rozwiązań ze sfery ustroju administracji przed generalnymi rozstrzygnięciami konstytucyjnymi, jak i rezerwy ówczesnych decydentów w stosunku do części członków Komisji, poczynając od jej przewodniczącego, oraz do ogólnego wydźwięku projektów, utrwalającego swoisty model państwa prawnego i zapewniającego znaczną samodzielność aparatu administracyjnego.

Propozycje Komisji, znakomicie przez nią rozpropagowane zagranicą, wywarły jednak pewien wpływ na kraje obce. Wplywu tego można dopatrzyć się np. w reorganizacji administracji japońskiej, idącej właśnie w kierunku zaproponowanym w projekcie organizacji centralnych władz administracyjnych. Zaznaczyć trzeba, że silny ładunek teoretyczny, zawarty w dziele komisji Jaroszyńskiego, pozwala na korzystanie z jej dorobku nawet w zupełnie innych niż polskie z lat 1928-1933 ramach instytucjonalnych.

Z tego punktu widzenia dzieło to i w dzisiejszych czasach może być - i to w dużym stopniu - uważane za znaczące dla wypracowania trwałego modelu polskiej administracji publicznej. Do "punktu zwornego" dzieła Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej, mianowicie projektu organizacji centralnych władz administracyjnych, wyraźnie nawiązano w trakcie przygotowań do reformy Rządu (1992-1993 r.) oraz w trakcie prac - skądinąd mało owocnych nad reorganizacją Ministerstwa Spraw Zagranicznych w 1994 roku. Nawiązywano doń, wprost i poprzez projekty z lat 1992-1993, także w toku prac, które toczyły się w latach 1995-1996 w zakresie, jak wówczas mówiono, "reformy centrum gospodarczego Rządu" - gdy przekształciła się ona, o czym będzie niedługo mowa, w "reformę centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu". W rezultacie, reformę "centrum Rządu", jaką podjęto w 1996 r. i po przerwie kontynuowano w 1999 r., po przeprowadzeniu w 1998 r. reformy terytorialnej, można uznać za próbę wcielenia w życie niektórych założeń tego projektu.

4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944 r.

Po II wojnie światowej administracja publiczna w Polsce kształtowała się pod wpływem sprzecznych ze sobą czynników. Z jednej strony, Polska wykazywała szczególnie duże przywiązanie do własnych, przedwojennych tradycji w tej dziedzinie, podobnie zresztą jak i w wielu innych dziedzinach prawa.

Przez pierwszych kilka lat "Polski Ludowej" utrzymywano zatem, rozciągając nadto jego moc na tzw. Ziemie Odzyskane, niemałą ezęśe przedwojennego ustawodawstwa administracyjnego: ustrojowego, formalnego (w zakresie postępowania administracyjnego, lecz bez sądownictwa administracyjnego, którego nie przywrócono, początkowo traktując jego brak jako prowizoryczny) i materialnego.

Od ustawodawstwa tego zaraz zresztą zaczęto odchodzić, choć zmiany czynione były stopniowo - najpierw w prawie ustrojowym (w administracji centralnej w dużym stopniu już w 1949 r., w administracji terytorialnej w 1950 r i faktycznie w prawie procesowym (choć przedwojenne przepisy o ogólnym pc stępowaniu administracyjnym zostały formalnie uchylone dopiero w 1960 w wyniku uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego), najdłużej v prawie materialnym. Ogólnie rzecz biorąc, w miejsce dawnych przepisów poja wiały się przepisy oparte na wzorach radzieckich.

Z drugiej strony mimo, wyraźnych początkowo, prób zachowania rodzimycl tradycyjnych instytucji administracji publicznej i rozwiązań prawnych w tej sferz (a od lat siedemdziesiątych prób, początkowo nieśmiałych, przywracania dawnie szych instytucji, o którym to procesie będzie zaraz mowa), Polska po II wojni światowej była zmuszona do rozległej recepeji instytucji radzieckich. Zrazu bya to recepcja tylko częściowa, choć od samego początku dotyczyła podstawowyc czynników władzy: przede wszystkim zasad sprawowania władzy politycznej, ap~ ratu przymusu (aparatu bezpieczeństwa publicznego i milicji) oraz po części - ac ministracji terytorialnej. Starano się bowiem utrzymywać społeczeństwo w przekc naniu, że nowa władza ma charakter rodzinny i demokratyczny. I tak, w sferze ac ministracji terytorialnej do odtworzonych w 1944 r. przedwojennych instytuc administracji rządowej i samorządu terytorialnego dołożono polityczną "nakładk~ z nowego systemu: rady narodowe, hierarchicznie podporządkowane; rady te, nal~ ży zaznaczyć, do 1954 r. nie były wybieralne.

Już jednak w latach 1949-1950 rozpoczęła się całkowita recepcja wzorcó radzieckich, poczynając od administracji centralnej oraz - szczególnie - admin stracji terytorialnej, gdzie w 1950 r. recypowano w całości model rad, oparty r zasadzie podwójnego podporządkowania. System władzy państwowej w PRL n był bowiem oparty na monteskiuszowskich zasadach podziału i równoważenia s władz, lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z Sejmem jako "najwy: szym organem władzy państwowej" i radami narodowymi jako "terenowymi o ganami jednolitej władzy państwowej".

Nowe zasady ustrojowe utrwalała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolit Ludowej z 22 lipca 1952 r., wzorowana ściśle na stalinowskiej konstytucji ZSR z 1936 roku. Wedle Konstytucji PRL, władza należała nie do Narodu, lecz c "ludu pracującego miast i wsi". Ów "lud" sprawował swe rządy w Sejmie i radach narodowych za pośrednictwem kandydatów wystawionych na listach w; borczych Frontu Jedności Narodu. Władza rzeczywista jednak znajdowała s poza tymi organami państwowymi - w rękach komitetów partyjnych Polski Zjednoczonej Partii Robotniczej, partii typu komunistycznego. To "państwo pa tyjne" działało równolegle do aparatu państwowego, przenikając się z nim jedm wzajemnie za przyczyną tzw. nomenklatury, czyli kontrolowanego przez kom tety partyjne mechanizmu doboru kadr i obsady stanowisk zarówno partyjnyc jak i państwowych.

Jednolitość wypełniania ustaleń kierownictwa partyjnego zapewniała nie ty ko wspomniana już konstrukcja jednolitej władzy państwowej, lecz również jei nolity fundusz własności państwowej, powstały w wyniku nacjonalizacji przemysłu oraz innych sektorów (w Polsce - w zasadzie poza rolnictwem), a także zasada imperatywnego planowania gospodarki socjalistycznej, obejmująca zarówno "sektor uspołeczniony" (państwowy i spółdzielczy, przy zatarciu tradycyjnej autonomii ruchu spo-ldzielczego), jak i zachowany, pierwotnie tylko z intencją tymczasowości, sektor prywatny (głównie w rolnictwie i w ściśle licenejonowanym rzemiośle). '

Koncentracja całej władzy politycznej w rękach jednej partii (a ściślej - w gestii jej kierowniczych ogniw), przynosząc drastyczną centralizację w administracji państwowej, a także w zarządzaniu gospodarką narodową, bez przerwy rodziła również - i to w wielkiej skali - liczne problemy ściśle organizacyjne. W administracji państwowej następowały więc ciągłe reorganizacje mające usprawnić zarządzanie tym wielkim systemem.

Dla przykładu można wskazać, że - pomijając wiele pomniejszych zmian system terenowych organów władzy i administracji państwowej był reorganizowany w ciągu 45 lat wiele razy (1944-1946, 1950, 1954, 1958, 1963, 1972-1975, 1983, 1988). Za każdym razem były to poważne zmiany strukturalne. Kilkakrotnie tworzono, a następnie likwidowano samodzielne prawnie, fachowe organy administracji terenowej o kompetencji szczególnej (wydziały), którym na zmianę przypisywano i odbierano kompetencje administracyjne. Podobnie na zmianę zespalano organizacyjnie administrację terenową albo wydzielano z niej organy niezespolone. Następowały ciągłe zmiany ilości jednostek terytorialnych na wszystkich szczeblach, a zwłaszcza na najniższym. Przede wszystkim zaś nie można zapominać o wielkiej reorganizacji z lat 1972/1973-1975, kiedy na miejsce uporządkowanej trójstopniowej struktury organizacyjnej wprowadzono formalnie dwa szczeble zespolonej administracji terenowej ogólnej, pozostawiając jednak obok niej około 50 dalszych administracji niezespolonych, działających w różnych, nie pokrywających się skalach terytorialnych. Po reformie administracyjnej z 1975 r. polska administracja terenowa nie podniosła się i funkcjonowała w zanarchizowanym stanie rozproszenia organizacyjnego. Okres ten kończy dopiero reforma podziału terytorialnego połączona z głęboką przebudową ustroju administracyjnego, dokonana w 1998 roku.

Proces recypowania instytucji radzieckich nie został zakończony przed 1956 r., w którym - w wyniku "polskiego Października" - zaczęto mówić o "polskiej drodze do socjalizmu" i dopuszczać znaczne nawet odstępstwa od rozwiązań radzieckich. Dopuszezalność takich odstępstw poważnie wzrosła w latach siedemdziesią tych, a w latach osiemdziesiątych - jeszcze przed 1989 r. - w ogóle przestano inspirować się rozwiązaniami radzieckimi. Jednakże przecież do samego końca "ulepszano" mechanizmy zarządzania socjalistycznego. W ustawodawstwie, a przede wszystkim w praktyce administracyjnej, zachowało się niemało, nawet do dziś jeszcze, pozostałości tamtegó okresu.

W rezultacie, tylko do 1954 r. przetrwał przedwojenny model podziału na gminy. Zastąpiono wtedy około 3 tysiące gmin prawie 9 tysiącami gromad. Planowana kolektywizacja w rolnictwie wymagała osłabienia oporu wsi, m.in. poprzez likwidację tradycyjnych struktur i instytucji. Potem ilość gromad sukce sywnie malała, do nieco ponad 4 tysięcy w 1972 roku. Wtedy przeprowadzon reformę administracji terytorialnej, w wyniku której utworzono 2 100 gmin.

Dłużej przetrwał przedwojenny, tradycyjny w Polsce, model podziału n powiaty (w 1975 r. było ich 317) i województwa (17). Jedne i drugie w 1975 zostały zlikwidowane i zastąpione przez 49 małych województw. W sferze pol tycznej reforma ta miała wzmocnić centralne kierownictwo partyjne, przez osł, bienie roli terenowych komitetów partii. W sferze państwowej chodził o umożliwienie dalszej centralizacji władzy administracyjnej i koncentracji zarz~ dzania w gospodarce, co było w połowie lat siedemdziesiątych próbą opanowan rozległego kryzysu spowodowanego ekstensywnym charakterem gospodarki sc cjalistycznej i roztrwonieniem pobranych wówczas kredytów zagranicznycl W sferze psychologii społecznej chodziło 0 ostateczne zerwanie z przedwoje~ nymi tradycjami ustroju terytorialnego państwa, który tworzył podstawę wię: lokalnych opartych na czynniku instytucjonalnym. Analogiczne kroki, z podol nych pobudek, podejmowano w innych krajach socjalistycznych, począwszy ji od lat pięćdziesiątych.

Jak wspomniano, system terenowych organów władzy i administracji pa~ stwowej został przejęty z ZSRR. Jego fundament organizacyjny stworzyła usta~ z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowe ostatecznie likwidując pozostałości samorządu terytorialnego i instytucję własn~ ści komunalnej; podstawowe rozwiązania tej ustawy przejęły kolejne ustawy radach narodowych z lat 1958 i 1983. System ten w istocie swojej przetrw przełom 1989 roku. W 1990 r. zlikwidowano rady narodowe i odtworzono gmit jako samodzielne podmioty zdecentralizowanej władzy publicznej. W pozostały jednak zakresie centralistyczny system administracyjny, stanowiący spuściznę 1 PRL, zachował się w stanie w zasadzie nie zmienionym do końca 1998 rok Dopiero od 1 stycznia 1999 r. administracja polska funkcjonuje w układzie trć stopniowego samorządu terytorialnego (w gminie, w stworzonym na nowo p wiecie i w nowym dużym województwie) oraz dwustopniowej administracji rz dowej (centralnej i w województwie).

Wspomniany już dekret Rady Regencyjnej z 1918 r. o tymczasowej orgar zacji wladz naczelrrych w Królestwie Polskim formalnie pozostawał w mocy aż ~ wydania ustaw o organizacji rządu w drugiej połowie lat dziewięćdziesiąty~ (tj. ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów or o zakresie działania ministrów, uzupełnionej ustawą z 4 września 1997 r. o dzi lach administracji rzctdowej, która jednak weszła w życie dopiero 1 kwietr 1999 r.) Inna sprawa, że, inaczej niż przed wojną, w okresie PRL na dekret 1918 r. już się nie powoływano, zaś mechanizmy sprawowania władzy polityc nej w państwie oparte były od samego początku na wzorach radzieckich, z wioć cą zasadą kierowniczej roli partii komunistycznej. Niemniej niektóre tradyc~ ne zasady organizacji administracji centralnej przetrwały i ten okres.

5. Lata osiemdziesiąte - powracanie do dawniejszych rozwiązań i adaptacja instytucji zachodnich

Potem, od lat połowy siedemdziesiątych zaczął się nieśmiało zaznaczać powrót do niektórych rozwiązań przedwojennych, najpierw bardzo selektywny i powierzchowny (przyjęcie w latach 1972-1975, w imię bieżących racji politycznych, niektórych zasad przedwojennego ustawodawstwa o rządowej administracji ogólnej, wraz z przywróceniem nazwy urzędu wojewody), potem nieco szerszy.

Punktem zwrotnym okazało się przywrócenie sądownictwa administracyjnego ustawą z 31 stycznia 1980 r. Sądownictwo administracyjne, mimo odmiennej koncepcji ustrojowej, de facto szybko zaczęło zbliżać się do modelu przedwojennego. Należy zauważyć, że tylko w Polsce stworzono osobny sąd administracyjny - w tych krajach socjalistycznych, które w ogóle wprowadziły sądową kontrolę administracji, przekazano te sprawy sądom powszechnym. Co więcej, był to tylko jeden sąd, mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, co już samo w sobie oznaczało nawiązanie do przedwojennej tradycji Najwyższego Trybunału Administracyjnego.

Zmiany dokonane w Kodeksie postępowania administracyjnego w 1990 r., przywracające generalną klauzulę w odniesieniu do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. dalej, rozdział o stosunku administracji do prawa), oznaczały zasadniczy krok na drodze powrotu do dawnych rozwiązań, czy raczej w ' kierunku norm świata cywilizowanego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nadała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu charakter "sądu suwerennego" w sensie całkowitego wyłączenia judykacyjnego nadzoru Sądu Najwyższego czyli taki status, jaki w Drugiej Rzeczypospolitej miał Najwyższy , Trybunał Administracyjny. Konstytucja, trzeba jednak zauważyć, jednocześnie odeszła od przedwojennej tradycji, przewidując utworzenie sądów administracyjnych I instancji.

W latach osiemdziesiątych, częściowo dla stworzenia pozorów normalizacji po okresie stanu wojennego, utworzono w Polsce pewne instytucje przejęte z Zachodu - w szczególności Trybunał Konstytucyjny oraz urząd Rzecznika Praw ` Obywatelskich jako odpowiednika ombudsmana (por. ostatni punkt rozdziału . VIII). Działalność obu tych instytucji, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprzeczyła jednak owym intencjom, tworząc w rezultacie dobry fundament dla mechanizmów państwa prawnego, które - wpisane do noweli konstytucyjnej z grudnia 1989 r. - nastało po 1989 roku.

Nie wszystkie jednak "implanty" przyjęły się tak dobrze. Próbując zatem tej samej sztuki pozorów, radom narodowym przypisano w latach osiemdziesiątych miano "organów samorządu terytorialnego", nie zmieniając jednak nic w ich strukturalnym położeniu jako terenowych organów jednolitej władzy państwowej, w szczególności co do politycznych, majątkowych i organizacyjnych podstaw ich działania. Próba usamodzielnienia jednostek terenowych należących do centralistycznego systemu i od niego zależnych, bo skonstruowanych jako składniki większej całości, nie mogła się powieść bez zmiany podstawowych zasad, na których ów system (jako całość właśnie) był oparty. Tak też się i stało. W rezultacie, zamiast usamodzielnienia rad narodowych jako ogniw terenowych jednolitego systemu zarządzania, u schyłku PRL doprowadzono do zupełnego zanarchizowania tego systemu. Już przestał on działać na dawniejszych centralistycznych zasadach, ale jeszcze zabrakło warunków - i odwagi - dla wdrożenia mechanizmów zdecentralizowanej władzy publicznej.

6. Projekty kompłeksowej reformy administracji po 1989 r. i ich wdrożenie (1989-1999)

Konieczność jak najszybszej przebudowy administracji publicznej - jako warunku ogólnej transformacji ustrojowej ku demokracji i gospodarce rynkowej niezmiennie podkreślali kompetentne międzynarodowe instytucje i ich eksperci.

W jednym z materiałów OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, której Polska jest członkiem od 1996 r. - znalazło się następujące stwierdzenie dotyczące wszystkich europejskich krajów postkomunistycznych:

"[...] Transformacja instytucji publicznych jest pomocna i wręcz klu' czowa, gdy chce się skutecznie przejść do demokratycznych systemów rządzenia i gospodarek rynkowych. Proces przechodzenia, sam w sobie, w od

; niesieniu zarówno do formułowania polityki, jak i jej realizacji, zależy od ' funkcjonowania instytucji publicznych. Cel procesu-państwo funkcjonujące w dużym stopniu tak jak w krajach OECD - oznacza, że potrzeba sprawnych biurokracji, aby wspomóc wypracowywanie decyzji, aby organizować dostawę i produkcję publicznie dostarczanych dóbr i usług w sposób jak najefektywniejszy z punktu widzenia stosunku kosztów i efektów oraz bez nad

' użycia władzy, jak również aby stworzyć warunki dla prywatnej działalności gospodarczej. Funkcjonowanie instytucji publicznych jest niezbędne dla przetrwania i stabilności demokracji [...]".

': Tymczasem, jak podkreśla cytowany raport, w krajach regionu "[...] admini` stracja publiczna jest widziana jako narzędzie dawnego systemu. Ogólnie, nie mają do niej zaufania ani decydenci polityczni, ani działacze społeczeństwa obywatelskiego [...]" - co oznacza konieczność szybkich zmian w jej dziedzinie.

To samo zauważono w naszym kraju. Od 1989 r. mamy do czynienia ze stopniową rekonstrukcją państwowości Rzeczypospolitej na gruncie zasad demokr~tycznego państwa prawnego, gospodarki rynkowej i prawa własności oraz pa

; szanowania wolności jednostki. "Mała Konstytucja" (Ustawa Konstytucyjna z 1'7 października 1992 r.) jednoznacznie zadeklarowała oparcie ustroju państwowego RP na zasadzie trójpodziału władz (art. 1). To fundamentalne przesądzenie pozwoliło na jednoznaczne ustalenie kierunków przekształceń na rzecz zbudowania ,

sprawnego i przejrzystego mechanizmu działania władzy wykonawczej: Rządu, w powiązaniu z urzędem Prezydenta RP, i administracji publicznej. Zasadę trójpodziału władz następnie zadeklarowała i rozwinęła Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku.

Praktyczne prace państwowe nad reformą państwa i administracji publicznej toczą się w Polsce ze zmienną intensywnością, bowiem kolejne rządy po przełomie 1989 r, prowadziły politykę, która nie we wszystkich dziedzinach jednoznacznie charakteryzowała się ciągłością. Jednakże w latach 1989-1993 kontynuację widać na pewno w stałym dążeniu do takiej przebudowy państwa, aby stało się ono racjonalne, to jest uporządkowane i obywatelskie, administracja zaś sprawna i efektywna.

Z inicjatywy Senatu RP, podjętej jeszcze w lipcu 1989 r., za rządu Tadeusza Mazowieckiego przywrócony został ustrój samorządowy w gminach. Była to fundamentalna - a przy tym uwieńczona powodzeniem - reforma państwowa i pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego. W gabinecie Mazowieckiego Pełnomocnikiem Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego był pro@ Jerzy Regulski. Głównym aktem reformy była, obok nowelizacji Konstytucji, ustawa z 8 marca 1990 r. o samorzc~dzie terytorialnym (obecnie, po wprowadzeniu następnych etapów reformy ma ona nazwę: ustawa o samorządzie gminnym), nadto wiele innych niezbędnych ustaw, w tym około stu nowelizacji w zakresie prawa materialnego. Reforma gminna miała wyłącznie charakter strukturalny - nie wymagała zmian w podziale administracyjnym kraju. Reforma z 1990 r. była działaniem radykalnym, również w kategoriach politycznych, jako przejaw zerwania z poprzednim systemem władzy. W kategoriach merytorycznych traktowana była jako mechanizm odbudowy demokracji lokalnej i gospodarki komunalnej. Reformę tę można było wprowadzić tak prędko m.in. dlatego, że już uprzednio - od 1981 r. - grono ekspertów związanych z opozycją solidarnościową pracowało nad założeniami nowego ustroju terytorialnego. 27 maja 1990 r. odbyły się wybory komunalne - pierwsze od ponad pół wieku w pełni wolne wybory w Europie Środkowej i Wschodniej. '

Następnie - po sukcesie reformy gminnej - pojawiały się różnego rodzaju inicjatywy kolejnych rządów na rzecz całościowej lub częściowej przebudowy administracji publicznej. W przypadku projektów częściowych, z reguły łączyły się one z administracją terytorialną - samorządem terytorialnym lub modną w niektórych kręgach politycznych w 1991 r. ideą regionalizacji; odnosiły się one jednak, i to już od 1991 r., także do "centrum rządu" oraz do służby cywilnej. W zakresie tym wskazać trzeba na dorobek dwóch zespołów rządowych powołanych przez premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego: Zespołu ds. Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa (kierował tymi pracami Jerzy Sulimierski) oraz Zespołu ds. Reformy Administracji Państwowej (Jerzy Stępień).

Gdy idzie o inicjatywy przebudowy całościowej, po raz pierwszy powołano do jej zaprojektowania w styczniu 1992 r. Zespół ds. Reorganizacji Administracji Pubłicznej przy Prezesie Rady Ministrów. W marcu 1992 r. Zespół, którym kierował senator Jerzy Stępień, przedstawił kompleksowy raport pt.: Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej8, aprobowany przez Radę Ministrów w maju

8 Opubl. w Samorządzie Terytorialnym 1995/1-2. Tamże również wcześniejszy raport zespołu J. Sulimierskiego.

1992 roku. W konkluzjach tego raporlu podkreślano, że dla efektywnego przepr wadzenia gruntownej i rozległej przebudowy administracji konieczne jest utwor2 nie specjalnej agendy rządowej, prowadzącej sprawy reform i koordynującej w ty zakresie prace podejmowane przez różne organy i instytucje państwowe. Zesf podjął również prace nad reorganizacją ministerstw, projektem ustawy o państw wej służbie cywilnej oraz nad ustawowym uregulowaniem problematyki repreze tacji Skarbu Państwa. Rząd Jana Olszewskiego nie zdążył tych materiałów i pt jektów wykorzystać praktycznie.

Następnie, już w ramach nowego rządu, kierowanego przez Hannę Suchoc (1992-1993), zadanie przygotowania całościowej reformy powierzono Pełn mocnikowi Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej. Rząd S chockiej od początku swojej działalności deklarował jednoznaczną wolę polityc ną przeprowadzenia reform, przede wszystkim w następujących zasadniczy~ obszarach administracji publicznej:

1) w sferze funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej admit stracji rządowej;

2) w zakresie systemu terytorialnego - wiązać się to miało przede wszystkim uporządkowaniem struktury podziału administracyjnego państwa (gminy, p wiaty, duże województwa) oraz z kontynuacją rozpoczętego w 1990 r. proce decentralizacji administracyjnej i fnansowej, poprzez utworzenie samorzą~ powiatowego i przekazanie na jego rzecz zadań publicznych, w tym komp tencji administracyjnych oraz odpowiednich uprawnień do dysponowar mieniem i środkami finansowymi;

3) w dziedzinie państwowej służby cywilnej;

4) w sferze usprawnienia funkcjonowania administracji, w tym przepływu infc macji i procesów decyzyjnych oraz informatyki administracyjnej;

5) w zakresie efektywności wykorzystania środków publicznych.

Pełnomocnik Rządu, którym był Michał Kulesza, przygotował obszerny d kument programowy Zalożenia i kierunki reformy administracji publicznej. Je; ostatnia, trzecia wersja pochodziła z marca 1993 roku9. Dokument ten stanov podstawę dalszych prac nad reformą, również w latach następnych. W rama~ praktycznej działalności Pełnomocnika i współpracujących z nim zespołów els pertów całościowo przygotowana została reforma powiatowa, traktowana jal "koło zamachowe" dalszej decentralizacji i przebudowy administracji, w ty reformy wojewódzkiej i usprawnienia pracy rządu. W ramach reformy powiat wej przygotowano projekt mapy powiatowej (320) - uzgodniony z gminami trakcie kilkumiesięcznej publicznej debaty, trzy warianty kierunkowe podzia wojewódzkiego (12-17-25), oraz przede wszystkim projekty legislacyjne, w ty ustawy ustrojowe oraz około 150 projektów nowelizujących ustawodawstwo m terialne. Przygotowano również miejski program pilotażowy reformy admii stracji pubłicznej, skierowany do około czterdziestu największych polski

9 Także opubl. w Samorządzie Terytorżalnym 1995/I-2

miast, które na podstawie umów z rządem miały przejąć do prowadzenia liczne zadania publiczne (przyszłe zadania powiatowe). W zakresie reformy centrum przygotowano (pod kierunkiem ministra Jana Marii Rokity) szczegółowe rozwiązania organizacyjne, wykorzystane później w 1996 roku. Przygotowano również wiele innych projektów, m.in. projekt ustawy o państwowej skużbie cywilnej oraz projekt ustawy o zamówieniach publicznych.

Tym samym otwarta została - merytorycznie i formalnie - droga do całościowej przebudowy polskiej administracji publicznej, jako części składowej ogólnej transformacji ustrojowej Polski, podjętej w 1989 roku. Jednak nowa większość parlamentarna, wyłoniona w wyniku wyborów jesienią 1993 r., nie wykazywała żadnej woli kontynuowania dzieła przebudowy, doprowadzając jedynie do uchwalenia ustawy o zamówieniach publicznych oraz ustawy o ustroju m.st. Warszawy, zresztą zdeformowanej w toku prac parlamentarnych. Inne projekty złożone przez poprzedni rząd do Sejmu wycofano, a większości przygotowanych wcześniej materiałów nigdy nie opublikowano.

Rząd Hanny Suchockiej odszedł na jesieni 1993 roku. Poza bogatą dokumentacją prograrnową oraz wieloma projektami, które później były podstawą dalszych prac reformatorskich, w praktyce pozostał po nim jeszcze miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej, przekształcony w 1995 r. w ustawowo uregulowany szerszy zakres kompetencji dużych miast.

Rząd Waldemara Pawlaka (1994-1995) zaprzestał wszelkich reform ustrojowych, próbując nawet - na szczęście bezskutecznie - zablokować miejski program pilotażowy, w czym szczególną rolę odegrał Michał Strąk - ówczesny Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów.

W 1995 r. w czasie rządu Józefa Oleksego, poza uchwaleniem wspomnianej ustawy miejskiej, powrócono do spraw reformy centrum. Zapoczątkowana wówczas została "reforma centrum gospodarczego Rządu", dla której celów powołano Pełnomocnika Rady Ministrów (Marek Pol). Reforma ta była pierwotnie planowana w bardzo skromnym wymiarze. W latach 1996-1997 r. - już za rządu Włodzimierza Cimoszewicza - znacznie wykroczyła ona jednak poza pierwotne zamierzenia, doprowadzając do reformy "centrum administracyjnego i gospodarezego Rządu". Uchwalono wtedy pakiet podstawowych ustaw reformujących centrum, w tym zwłaszcza ustawę o organizacji i trybie dzialania Rady Ministrów oraz o zakresie dzialania ministrów, a także ustawę zmieniającą ustawę o terenowych organach rzc~dowej administracji ogólnej (1996 r.). Obie te ustawy bezpośrednio nawiązywały do projektów z 1993 roku. Nadto jeszcze w 1997 r. przyjęto ważną ustawę o działach administracji rzcidowej, odkładając jednak datę jej wejścia w życie do 1999 roku.

Uchwalone ustawy stanowiły w ten sposób jedynie otwarcie praktycznej przebudowy centrum - odłożonej na następną kadencję parlamentarną. Od strony konstrukcyjnej reforma centrum miała dwa istotne ograniczenia. Po pierwsze wobec zaniechania reformy terytorialnej nie można było wprowadzić żadnych rozwiązań strukturalnych odciążających rząd w sferze zadań i kompetencji doty

czących spraw regionalnych. Po wtóre - przebudowa centrum nie została wysta czająco skorelowana z wprowadzeniem ustawy o slużbie cywilnej, znacznie sk< dinąd odbiegającej od projektów z 1992 i 1993 r. i bardzo w stosunku do nic okrojonej.

Co do reformy terytorialnej, brak zgodności ówezesnych partnerów koalicy nych w kwestii kształtu ponadgminnego samorządu terytorialnego uniemożliw prowadzenie, aż do 1997 r., jakichkolwiek poważniejszych prac reformatorskic w tej ważnej dziedzinie.

W okresie 1989-1997 przyjęto również wiele innych istotnych ustaw odn< szących się do ustroju administracyjnego państwa. Jednak w praktyce, poza ri formą gminną z 1990 r., administracja publiczna w Połsce i sposób jej funł cjonowania nie ułegły w latach 1989-1997 poważniejszym praktyczny przeobrażeniom o charakterze transformacji ustrojowej, mimo przełomowyc zmian w ustroju politycznym Rzeczypospolitej ("Mała Konstytucja" z 1992 r Konstytucja z 1997 r.) i przekształceń zachodzących w gospodarce. Przebudow administracji publicznej stanęła w ten sposób jako jedno z podstawowych wy zwań przed kolejną, nową większością parlamentarną wyłonioną w 1997 r. stworzonym przez nią rządem.

Rząd Jerzego Buzka podjął to wyzwanie - traktując przebudowę administra cji publicznej jako fundament "reformy ustrojowej Państwa". Reforma ustroj administracyjnego realizowana jest wraz z innymi "reformami społecznymi", t reformą ubezpieczeń społecznych, reformą ubezpieczeń zdrowotnych i reform edukacyjną. Jest to wielkie przedsięwzięcie, istotne dla powodzenia transformac ustrojowej Polski, choć - jak się wydaje -,prowadzone przy niewystarczający wzajemnym skorelowaniu, zwłaszcza w aspekcie finansowym.

Na refonnę ustroju administracyjnego państwa, przygotowaną pod kierunkie~ Pełnomocnika Rządu Michała Kuleszy (1998 r.)'°, złożyło się, w szczególnośc uchwalenie i wdrożenie - od 1 stycznia 1999 r. - pakietu przede wszystkim ustav o samorzcidzie powiatohym, o samorzc~dzie województwa, o administraeji rzc~dom w województwie oraz o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podzialu tc rytorialnego państwa. W ciągu niewielu miesięcy, poza uchwaleniem powyższyc ustaw o charakterze ustrojowym, opracowano też głębokie zmiany w systemi kompetencji administracji publicznej; w tym celu znowelizowano też prawie dwic ście ustaw prawa materialnego. Dokonano tego w ustawie o zmianie niektóryc ustaw określajc~cych kompetencje orgartów administracji publicznej w związku reformc~ ustrojowd państwa (tzw. ustawa kompetencyjna) oraz w ustawie o zmian~ niektórych ustaw w zwic~zku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa.

Poza przepisami ustrojowymi i materialnymi przygotowano całą sferę wdrożeni reformy; należy tu w szczególności przywołać istotną ustawę - Przepisy wprowc d<ające ustawy reformujc~ce administrację publiczrtą. Za wdrożenie reformy ustrojc wej odpowiadał Józef Płoskonka - podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wc

io Sprawozdanie z działalności Pełnomocnika Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa op~ blikowane zostało w Samorządzie Terytorialnym 1999/7-8.

wnętrznych i Administracji. Mapę powiatową przygotowano w ścisłym nawiązaniu do projektu z 1993 r. pod kierunkiem Jerzego Stępnia - jako podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do pakietu reformy należało również nowe ustawodawstwo prawno-finansowe: ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o dochodach jednostek samorzddu terytorialnego w latach 1999-2000 ~ ~ . Za konstrukcję nowego systemu finansów publicznych, w tym system finansowy samorządu terytorialnego oraz skoordynowanie ad strony finansowej wszystkich czterech reform rządu J. Buzka odpowiadał Jerzy Miller - Pełnomocnik Rządu ds. Decentralizacji Finansów Publicznych. Przy Prezesie Rady Ministrów działała także - jako ciało konsultacyjne - Rada ds. Reform Ustrojowych Państwa z Jerzym Regulskim na czele. Rada, należy zaznaczyć, przez "reformy ustrojowe" traktowała zarówno reformę administracji, jak i "reformy społeczne".

W następstwie reformy administracji dochodzi do przebudowy zarządzania we wszystkich niemal dziedzinach zarządzania sprawami publicznymi w Polsce dotyczy to m.in. policji i wszystkich innych służb inspekcji i straży, działających w sferze ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, pomocy społecznej, instytucji kultury, dróg publicznych i innych segmentów administracji i usług publicznych. Stąd nie jest przesadą określenie, że jest to "reforma ustrajowa państwa". Niezależnie od tych zmian, wynikających zarówno z przebudowy podziału administracyjnego państwa, jak i z przyjęcia rozwiązań decentralizacyjnych w sferze strukturalnej, prowadzone są też - jak wspomniano - trzy wielkie reformy społeczne: w sferze ochrony zdrowia, szkolnictwa oraz systemu emerytalnego. Dwie pierwsze ściśle wpisują się w reformę ustroju administracyjnego.

W okresie 1997-1998 r, nie przygotowywano żadnych nowych materiałów programowych, lecz oparto się na wcześniejszych opracowaniach, o których była już mowa. Dzięki temu możliwe stało się natychmiastowe rozpoczęcie prac projektowych i wdrożeniowych, których podstawę programową i organizacyjną zawierał oficjalny dokument rządowy, a mianowicie niepublikowana uchwała Rady Ministrów Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie zasad przygotowania i przeprowadzenia reformy administracji publicznej. Ze względu na wagę tego dokumentu dla zrozumienia istoty reformy obszerne uzasadnienie jego projektu załączamy na końcu tego rozdziału, w tym miejscu ograniczając się do przytoczenia jego preambuły:

"W celu sprawnego przeprowadzenia reform ustrojowych państwa, zważywszy, że zadanie to, istotne dla pomyślnej przyszłości Polski i dobra wspólnego, powinno stać się polem zgodnej współpracy wszystkich środowisk politycznych mających na uwadze te wartości,

opierając, zgodnie z Konstytucją, projekt nowego ustroju Rzeczypospotitej Polskiej na zasadzie pomocniczości, w myśl której sprawy interesu lokalnego i zbiorowych potrzeb mieszkańców powinny znaleźć się bezpośrednio w gestii wspólnot gminnych i powiatowych, czyli samorządu lokalnego,

~ ~ Gdy oddawaliśmy do druku II wydanie tej książki, w Sejmie trwały jeszcze prace nad wieńczącą reformą terytorialną ustawą o wspieraniu rozwoju regionalnego.

zaś silny Rząd i jego przedstawiciele w województwach - wojewodowie, powinni odpowiadać za sprawy interesu ogólnego, do których należy przede wszystkim suwerenność i jedność państwa, bezpieczeństwo zbiorowe - wewnętrzne i zewnętrzne oraz dbałość o przestrzeganie prawa, a także zapewnienie warunków rozwoju cywilizacyjnego i gospodarki, uznając, że do pracy państwowej nad pomyślnym rozwojem gospodarczym kraju powinien być włączony, w skali regionalnej, samorząd wojewódzki,

a liczba województw, a także potencjał ekonomiczny, intelektualny, kulturowy i organizacyjny każdego z nich muszą zapewniać im zdolność do podejmowania zadań publicznych w skali regionalnej,

uznając też, że optymalnym jest przeprowadzenie wyborów do ciał stanowiących samorządu powiatowego i samorządu wojewódzkiego - w 1998 r. Rada Ministrów uchwala, co następuje: [...]"

Jak można łatwo dzisiaj stwierdzić, przyjęte w końcu 1997 r. podstawowe założenia reformy ustroju administracyjnego państwa zrealizowane zostały w całości, choć z pewnością w wymiarze praktycznym będą one wymagać jeszcze kontynuacji wielu prac wdrożeniowych oraz dokonywania niezbędnych uzupełnień i modyfikacji.

Poza kompleksem ustaw dotyczących reformy terytorialnej należy tu jeszcze wspomnieć o nowej ustawie o slużbie cyrvilnej (która weszła w życie 1 lipca 1999 r.), a także o ustawie z 1999 r. zmieniającej ustawę o dzialach administracji rzddowej i niektóre inr~e ustawy. Obie one umożliwiają praktyczne wdrożenie koniecznych zmian w ministerstwach i w administracji centralnej.

Niezależnie od licznych trudności, jakie napotkano przy przygotowywaniu i wdrażaniu reformy, i także tych, które nas jeszcze czekają, wielka reforma ustroju administracyjnego RP jest faktem. Udało się przełamać dotychczasową barierę niemożliwości przeprowadzenia kompleksowej przebudowy polskiej administracji publicznej. Dalsze przeobrażenia naszej administracji będą się już teraz dokonywać w ramach wyznaczonych w 1998 roku. Jest oczywiste, że prryjęcie rozwiązań ustawodawczych stanowi w rzeczywistości dopiero początek, a nie koniec przeobrażeń. Te bowiem dokonają się w praktyce politycznej i administracyjnej - i będą spotykać się z wieloma wyzwaniami, do których z pewnością będą należały działania przeciwników przyjętych rozwiązań'2. I w tym sensie reforma 1998 r. nie zakończyła procesu kształtowania się wspólczesnego modelu polskiej administracji publicznej.

Na koniec, powinno nasuwać się pytanie, z jakich wzorów korzystano reformując polski ustrój administracyjny. Po przełomie 1989 r. nawiązywanie do wzo

~z I tak np, środowiska związków zawodowych próbują odzyskać kontrolę nad wojewódzkimi funduszami pracy i powiatowymi urzędami pracy. Instytucje te, a razem z nimi znaczne środki finansowe, oddano pod kontrolę samorządu wojewódzkiego i powiatowego, jednak odkładając wejście w życie tych zmian do 1 stycznia 2000 r., co było - w trakcie prac nad reformą- rezultatem politycznego kompromisu polityków ze związkowcami. Jeśli teraz związkowcom uda się ich zamysł, samorząd terytorialny straci istotną część uprawnień i możliwości zarządzania sprawami publicznymi. W szczególności zostanie osłabione oddziaływanie samorządu na lokalny rynek pracy oraz szanse prowadzenia przez samorząd wojewódzki kompleksowej polityki regionalnej, dla której sfera zatrudnienia stanowi jedną z najistotniejszych płaszczyzn.

wowoczesne traayc~e aamimstrac~i pua~iczne~ w ro~sce

rów przedwojennych i do rozwiązań obcych stawało się coraz częstsze, niekiedy wręcz oczywiste, co jednak w żaden sposób nie oznacza mechanicznego przejmowania. Rozwiązania ustrojowe przyjmowane po 1989 r. mają charakter oryginalny i są dziełem polskich elit politycznych i ekspertów.

Nie zmienia to faktu, że w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorzdcLie terytorialnym (jak wskazano, od 1999 r. nosi ona nazwę ustawy o samorzc~dzie gminnym) nietrudno dopatrzeć się nawiązań do rozwiązań przedwojennych. Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorzddzie powiatowym i o samorzddzie województwa zbudowane są na zasadach bliskich rozwiązaniom gminnym z 1990 roku. W ustawie powiatowej, a także w ustawie z tej samej daty o administracji rzc~dowej w województwie jest wiele przywołań tradycji ustrojowych Drugiej Rzeczypospolitej.

W ustawodawstwie administracyjnym lat dziewięćdziesiątych znajdziemy także niejedno nawiązanie do rozwiązań zagranicznych. Jest to szczególnie widoczne w ustawach dotyczących służby cywilnej oraz rządu i administracji centralnej. Nie można jednak nie zauważyć, że te doświadczenia zachodnie są zbieżne z przedstawionymi już przez nas wnioskami komisji Maurycego Jaroszyńskiego z lat 1928-1933, wykorzystującej najnowocześniejsze wówezas poglądy i rozwiązania. W ten sposób, nawiązywanie do tradycji łączy się z wykorzystywaniem dorobku innych krajów, a zwłaszcza krajów dostarczających modeli organizacji i funkcjonowania administracji publicznej.

Aneks:

Uzasadnienie projektu uchwały Rady Ministrów Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie zasad przygotowania

i przeprowadzenia reformy administracji pubłicznej

"Program działania Rządu, zdefiniowany w expose Prezesa Rady Ministrów zakłada szybkie przeprowadzenie reform ustrojowych. Jest to pojęcie szerokie, zakładające - najogólniej - konieczność zbudowania nowych podstaw życia publicznego, w szerokim zakresie, uwzględniającym nie tylko reorganizację ustroju administracyjnego państwa, lecz również odbudowę wartości pracy państwowej w służbie cywilnej, a także prostej uczciwości i racjonalności w zarządzaniu środkami publicznymi (m.in. nowelizacja uregulowań dot. zamówień publicznych), do czego potrzebny jest przejrzysty system odpowiedzialności za sprawy publiczne. W pojęcie to wchodzi nie tylko kwestia uporządkowania kompetencyjnego i reorganizacji administracji, lecz również zagadnienie uporządkowania własności publicznej a także odpowiednie, nowe ułożenie systemu fmansów publicznych.

Są to warunki konieczne, bez spełnienia których nie będzie możliwe zdynamizowanie rozwoju gospodarczego ani przeprowadzenie głównych reform społecznych, jak ubezpieczenia zdrowotne, reforma ubezpieczeń społecznych, reforma systemu edukacyjnego, odbudowa poczucia bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego obywateli i in.

Reforma kompetencyjno-terytorialna ma dwa zasadnicze cele, o charakterzc bezpośrednim.

Po pierwsze ma ona wzmocnić rząd, realizując zasadę oddzielenia funkcj politycznych (rządzenia) od funkcji wykonawczych z zakresu administracji pu blicznej. Dzięki dekoncentracji administracyjnej i decentralizacji zadań publicz nych rząd stanie się władzą polityczną, ciałem podejmującym zasadnicze decyzjf strategii rozwoju państwa, jego bezpieczeństwa i porządku publicznego, zamias zarządzać sprawami jednostkowymi.

Ta funkcja rządu będzie realizowana nie tylko na szczeblu centralnym, ale również w terenie, przy pomocy instytucji silnego rządowego wojewody - jakc władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej - dysponującego narzę~ dziami zabezpieczenia interesu państwa i przestrzegania prawa w województwacl w postaci zespolonej administracji rządowej. Zespolenie administracji rządowej v~ województwie przyniesie wymierne oszczędności finansowe. Z kolei decentrali zacja funkcji rządu w zakresie polityki społeczno-gospodarczej stworzy warunk lepszego planowania strategii rozwoju ekonomicznego regionów.

Drugim bezpośrednim celem reformy jest wzmocnienie integracji społeczne poprzez odbudowę wspólnot lokalnych i przekazanie im kompetencji w zakresif zaspokajania potrzeb zbiorowych na szczeblu lokalnym. Priorytetem reformy powia~ towej jest więc wzmocnienie identyfikacji ze wspólnotą lokalną, a poprzez to równie: ze wspólnotą narodową oraz wzmocnienie udziału obywateli w życiu publicznym n~ poziomie lokalnym ("być u siebie"). Reatizacja zadań publicznych o charakterze lokalnym (dotychezasowych zadań wojewódzkiej i rejonowej administracji rządowej; przez samorządny powiat i zespolenie organizacyjne administracji również w tej skal terytorialnej przyniesie też lepsze zarządzanie środkami publicznymi znajdującym się pod bezpośrednią kontrolą reprezentantów wspólnot lokalnych.

Przesłankami takiego porządku przeprowadzania reform są ponadto:

- konieczność likwidacji bałaganu kompetencyjnego i organizacyjnego w Pań~ stwie i dokonanie jasnego podziału odpowiedzialności pomiędzy lokalne, regio nalne i centralne segmenty władzy publicznej. Służyć temu będzie również ra~ dykalne ograniczenie liczby administracji specjalnych (zespolenie ich organiza~ cyjnie, z pozostawieniem jednak niezbędnej autonomii kompetencyjnej);

- koniecznośe wyrazistego oddzielenia polityki od administracji, a obu tych sfer od gospodarki;

- uczynienie systemu finansów publicznych wydolnym i przejrzystym, poprze: poddanie go kontroli obywatelskiej we wszystkich segmentach władzy pu~ blicznej, w ramach zdecentralizowanych funkcji Państwa;

- stworzenie organizacyjnych przesłanek dla ograniczenia korupcji i kumoterstw~ w administracji, i dla odbudowy etosu służby publicznej, usprawnienie działania administracji i uczynienie z niej instytucji służebnej wobec obywatela;

- stworzenie warunków personalnych sprawnego wykonywania zadań publicz nych przez administrację, profesjonalną i neutralną politycznie. Konieczne jes w tym zakresie zbudowanie na nowo podstaw prawnych służby cywilnej;

- zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego oraz stworzenie właściwych warunków do zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Przeprowadzenie reform musi dojść do skutku w taki sposób, by uniknąć

bałaganu reorganizacyjnego i destabilizacji wypełniania funkcji publicznych. Wynika stąd założenie, że reformy muszą być przeprowadzone jednocześnie i jak najszybciej, by ustrój państwowy w nowym kształcie zaczął funkcjonować już od początku 1999 r. Łączne przeprowadzenie reformy powiatowej i wojewódzkiej (a w konsekwencji - przeprowadzenie również wyborów wojewódzkich w 1998 r.) uzasadnia fakt, że ok. sto projektowanych powiatów narusza granice obecnych województw. Wcześniejsze (w 1998 r.) przeprowadzenie reformy powiatowej przy odsunięciu na późniejszy termin reformy wojewódzkiej wymuszałoby i tak przeprowadzenie w 1999 r. korekty granic wszystkich 49 obecnych województw. Zaś bałagan reorganizacyjny i kompetencyjny trwałby odpowiednio dłużej, gdyż przy tworzeniu dużych województw w innym terminie i oddzielnym wprowadzeniu samorządu wojewódzkiego trzeba by, za każdym razem na nowo, przeprowadzać rozległąnowelizację ok. stu ustaw ustrojowych i kompetencyjnych.

Przedkładana uchwała, określając zakres zadań niezbędnych do wykonania w najbliższym czasie przez członków rządu i odległe im urzędy administracyjne, wyznacza równocześnie nieprzekraczalne terminy ich wykonania.

Dla dotrzymania tych terminów niezbędne jest również przesądzenie, że pierwsze budżety powiatowe zostaną ustalone przez Regionalne Izby Obrachunkowe, z możliwością korekty przez rady powiatowe po ich ukonstytuowaniu.

Niezbędne jest także przyśpieszenie prac w ramach rządu, co ma zapewnić uproszczenie trybu rozpatrywania projektów przez Radę Ministrów - po ich odpowiednim przygotowaniu przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Ustrojowej Państwa oraz akceptacji Premiera.

W okresie przygotowania i wdrażania reformy konieczna jest stabilizacja istniejących podziałów administracyjnych: zarówno podstawowego na gminy, jak i podziałów specjalnych.

Reformy administracji (a także sądownictwa) są również niezbędne w szerokim zakresie w kontekście przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, bowiem jest to jedna z podstawowych dróg zapewnienia Polsce partnerskiego udziału w pracach struktur europejskich i w stosunkach z krajami członkowskimi.

Proponowana uchwała zapewnia przygotowanie przeprowadzenia reform w możliwie krótkim terminie, co wychodzi naprzeciw oczekiwaniom obywateli i elit politycznych, w tym partii tworzących rząd, bez destabilizacji pełnienia funkcji publicznych przez organy władzy samorządowej i rządowej. Należy wyrazić nadzieję, że sąto również oczekiwania sił politycznych pozostających obecnie w opozycji.

Reformy w proponowanym kształcie nie wymagają zmian w Konstytucji."

Rozdział IV

Administracja publiczna

- pojęcia i problemy podstawowe

l. Definicja administracji publicznej. Pojęcie interesu publicznego

We wprowadzeniu oraz w pierwszych rozdziałach książki przedstawialiśmy - różne zresztą - robocze definicje administracji publicznej. Obecnie, przed przystąpieniem do systematycznego omówienia poszczególnych kwestii merytorycznych, konieczne jest sformułowanie takiej definicji administracji publicznej, która stanowić będzie podstawę dalszego wywodu. Jest to następująca definicja:

Przez administrację pubłiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Definicja ta ma charakter mieszany, czyli wyrażą przedmiotowo-podmiotowe ujęcie administracji. Nie jest to, co wynika zresztą z uprzedniego posługiwania się przez nas innymi rozumieniami administracji publicznej, jedyne możliwe ujęcie tematu.

W definicji funkcjonalnej, która do niedawna królowała we wszystkich niemal podręcznikach nauki prawa administracyjnego i administracji w naszej części Europy, kładzie się główny nacisk na aktywność państwa ("administracja jest to organizatorska działalność państwa"), ale również na pełną zależność tej działalności od p a ń s tw a (na kategorialną jedność tej funkcji z "państwem", w istocie rzeczy). W określeniu tym unika się z jednej strony pomieszczenia owej "działalności" (administracyjnej - organizatorskiej) w instytucjonalnym systemie podziału władzy, z drugiej zaś - odmawia przypisania, względem administracji, jakichkolwiek funkcji prawu. Ponadto, co najważniejsze, w ujęciu tym brak czynnika opisowo-wartościującego - tego mianowicie, że w działalności administracyjnej zawsze idzie o interes publiczny, co silnie podkreśla przedstawiona powyżej definicja mieszana.

Funkcjonalne określenie administracji po prostu jako "organizatorskiej działalności (funkcji) państwa" zamazuje więc specyfikę administracji pubłicznej pośród różnych sfer i form działalności państwowej, a zwłaszcza poznawczą funkcję zasady podziału władzy państwowej między autonomiczne, ale współdziałające, kontrolujące się wzajemnie i przez to równoważące się organy ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze.

Takie funkcjonalne ujmowanie administracji było powszechne poprzednio przed 1989 r., gdy królowała zasada jednolitości władzy państwowej, ujęta w organizacyjny (i polityczny) wymiar centralizmu demokratycznego, a także zasada jedności własności państwowej. Służyło to zamazywaniu odrębności administracji i polityki, podporządkowując administrację - polityce (kierownietwu partyjnemu, również w sferze personalnej: system tzw. nomenklatury), jak również czyniło nieczytelną swoistość ról poszczególnych aktorów życia publicznego. Nadto pozwalało włączyć w ową rozległą "organizatorską działalność państwa" również i funkcję zarządzania gospodarczego. W realnym socjalizmie państwo i partia komunistyczna (a raczej: Partia i państwo) Iączyły przecież wszyst- ~ kie role: władzy publicznej, właściciela, zarządcy (administratora), pracodawcy itp. Dlatego definicja funkcjonalna, choć tak lakoniczna i ogólnikowa, dobrze ' obrazowała istotę tamtego systemu. Dziś jednak, przez swój synkretyzm, okazuje ' się być dla nauk prawno-administracyjnych nieprzydatna, choć przecież administracja publiczna nadal - i jak zawsze w przeszłości - wypełnia swą organizator- ;' ską powinność.

Być może najistotniejszym jednak mankamentem deimicji funkcjonalnej -z punktu widzenia nauk prawnych - jest to, że niczego nie można się z niej dowiedzieć, nawet pośrednio, o zasadach odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa. W systemie jednolitości władzy państwowej administracja (z rządem na czele) jedynie bowiem działa, organizuje życie społeczne i gospodarcze w myśl ; dyrektyw naczelnego organu władzy państwowej, któremu jest całkowicie podporządkowana, właśnie zgodnie z zasadą jednolitości władzy. Administracji przypisuje się więc aktywność, ale rząd (stojący na jej czele) nie jest w żadnej mierze samodzielny. W tamtym systemie wszystkim bowiem kierowała "Partia" (w 1976 r. zasada kierowniczej roli partii komunistycznej została nawet wpisana pośrednio do konstytucji PRL, która od tego czasu głosiła, że PZPR jest "przewodnią siłą polityczną społeczeństwa w budowie socjalizmu"), lecz i jej odpowiedzialność za bieg spraw państwowych nie była w żaden sposób zdefiniowana

konstytucyjnie. W tym stanie rzeczy renesans przeżywają ciągle bardzo aktualne, choć dziś już

niezupelnie wystarczające, klasyczne określenia administracji publicznej, a przede wszystkim tzw. definicja negatywna.

Definicja ta pochodzi jeszcze od Waltera Jellinka, z czasu, gdy rodziła się doktryna państwa prawnego. Zgodnie z nią, administrację stanowi ta działalnośó państwowa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości. Takie ujęcie jest ważne dla wskazania prawnej wtórności działalności administracyjnej względem ustawodawstwa, ale jednocześnie - dla podkreślenia swoistości i o d r ę b n o ś c i władzy wykonawczej (a z nią i administracj i publicznej) jako formy władzy państwowej. Istota władzy wykonawczej (a z nią i administracji publicznej), uchwycona w definicji negatywnej, polega bowiem na

tym, że dwie pozostałe władze - ustawodawcza i sądownicza - mają role ściśle sprecyzowane. Inaczej jest z władzą wykonawczą. Jej odpowiedzialność za sprawy państwa ma charakter praktyczny i ogółny. W szrankach prawnych, wyznaczonych przez ustawodawcę, i pod kontrolą władzy sądowniczej, która pilnuje, by prawo było przestrzegane, władza wykonawcza odpowiada za wykonanie ustaw i zajmuj e się r z ą d z e n i e m , co oznacza, że ponosi - w kategoriach nie tylko historycznych - realną i definitywną odpowiedziałność za stan spraw państwowych. Tym różni się władza wykonawcza od dwu pozostałych, a definicja negatywna (deimicja "Wielkiej Reszty") dobrze tę specyfkę podkreśla.

Warto zwrócić uwagę, że - historycznie rzecz biorąc - definicja "Wielkiej Reszty" prawidłowo pokazuje, choć w największym uproszczeniu i skrócie, proces oddawania części prerogatyw władzy monarszej: uprawnień ustawodawczych - stanom (parlamentowi, Narodowi), niezawis-lym sądom - pieczę nad przestrzeganiem prawa. Nie zmienia to faktu, że nadal istota władzy pozostaje przy "władzy królewskiej", choć i tu w większości państw nastąpiła jej dalsza fragmentacja: głowa państwa reprezentuje "majestat Rzeczypospolitej", natomiast codzienna odpowiedzialność za praktyczne funkejonowanie państwa obciąża rząd i administrację publiczną. Przy czym działalność władz (w tym - rządu i administracji) jest związana prawem, przebiegając pod kontrolą sądów (również - sądów konstytucyjnych).

Ów sens istotny, zawarty w definicji klasycznej, zachowano również w określeniu mieszanym, zaproponowanym na wstępie tego rozdziału. Nie pomija się w nim wskazania na r e a I i z a c y j n y c h a r a k t e r działalności administracyjnej względem ustawy - odbywa się "na podstawie ustawy". Jednocześnie ta działalność - to "zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych [...] w określorrych prawem formach", co podkreśla, po pierwsze - konkretny i praktyczny charakter czynności i działań administracji publicznej, po wtóre - istotę administracji publicznej, nie tylko "wykonawczą", lecz również organizatorską, po trzecie zaś - związanie prawem formalnym.

Wiemy już jednak, że administracji nie można traktować wyłącznie w aspekcie czynnościowym ("zespół działań [...]") ani tym bardziej tylko w ujęciu funkcjonalnym, o którym była mowa wyżej. Definicja administracji publicznej winna przede wszystkim odnosić się do przedmiotu administracji publicznej, a także musi zwracać uwagę na jej stronę podmiotową. W obu tych kwestiach nie można dzisiaj - jak czynili to w XVIII w. policyści i kameraliści - po prostu o p i s ać administracji publicznej.

W sferze podmiotowej - definicja zaznacza ogólnie, że wykonywanie administracji znajduje się w gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na który składają się "różne podmioty, orgarry i instytucje". W ten sposób dotykamy szerszego, interesującego zagadnienia, mianowicie: jak są wewnętrznie zorganizowane (ukształtowane) poszczególne władze - wykonawcza, ale także ustawodawcza i sądownicza. Warto zauważyć, że w ujęciu tym "władza" to przecież nie pojedynczy "organ". "Władza" wykonawcza, ustawodawcza czy sądownicza - oznacza przede wszystkim fu n kc j ę państwową wypełnianą przez różne ciała czy podmioty. O wewnętrznym podziale władzy wykonawczej będzie jeszcze w tym rozdziale mowa (funkcjonują w tym obszarze owe "różne podmioty, orgahy i instytucje"), ale od razu trzeba wskazać, że również funkcja ustawodawcza podzielona jest między Sejm i Senat, a władzę sądowniczą także sprawują różne niezawisłe sądy i trybunały.

Co do przedmiotu administracji publicznej, nasza definicja odwołuje się do kategorii nadrzędnej - do pojęcia interesu publicznego. Pojęcie to - tożsame z dobrem współnym - jest kluczowe dla zrozumienia współczesnej administracji. Choć jest to pojęcie nieostre (niedookreślone), rozumiemy, że wystarczająco precyzyjnie wyznacza ono pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej, a przedtem jeszcze - pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze, w prywatne życie jednostki itp. Właśnie spór o to, co leży w interesie publicznym, w praktyce dzieli ludzi, różnicuje poglądy polityczne, a także pozwala odróżniać doktryny i epoki. Praktyczny rezultat tego sporu stanowi o p r z e d m i o c i e działalności administracji publicznej, a zatem o konkretnej treści ustaw ją regulujących. Na marginesie można dodać, że to zkolei informuje również - najlepiej i najbardziej precyzyjnie - o funkeji administracji publicznej w danym systemie państwowym.

W rezultacie, rózumienie interesu publicznego znajduje przede wszystkim wyraz w obowiązującym prawie. Jest to zatem czynnik kluczowy dla nauki prawa administracyjnego, zaś wszystkie "pojęcia-narzędzia" przez tę naukę wypracowane, takie jak publiczne prawo podmiotowe, uznahie administracyjhe i władza zwicizana, policja administracyjna, akt administracyjrry - jego prawomocność i wykonalność, podmiotowość publicznoprawna, nadzór czy też sr~dowa kontrola administracji, w istocie rzeczy służą właśnie opisaniu relacji między położeniem jednostki ("obywatela") a działalnością administracji publicznej, nakierowaną na zapewnienie dobra wspólnego (prowadzoną "w interesie publicznym").

Należy jednak od razu zauważyć, że prawo obowiązujące nie zawsze jest w stanie opisać, co j e st - czy być powinno - interesem publicznym, nawet przy użyciu pojęć nieostrych (niedookreślonych), pozostawiających władzom administracyjnym swobodę decyzyjną, w określonych sytuacjach faktycznych (uznanie administracyjne). Nie zawsze bowiem prawo jest w ogóle narzędziem właściwym do definiowania "wzorca" (treści) interesu publicznego.

Często o tym, co jest interesem publicznym, decyduje wola polityczna. Wola ta - to przejaw rządzenia, które w państwie prawnym odbywa się - oczywiście w ramach prawa. Raczej mówimy wtedy jednak o przestrzeganiu prawa niż o jego stosowaniu, bowiem nie chodzi o wykonanie prawa (stosowanie ustawy), lecz o osiągnięcie celu (politycznego, administracyjnego, gospodarczego, społecznego) przy uwzględnieniu obowiązującego prawa. To rozróżnienie jest bardzo istotne, zwłaszcza dla oddzielenia poziomu politycznego w administracji publicznej od administracji wykonawczej, o czym będzie jeszcze mowa.

Tak więc pojęcie interesu publicznego nie jest obojętne dla nauki administra cji - nauki o administracji publicznej. Już sam ustrój administracyjny danegc państwa, a w jego ramach sposób, w jaki zorganizowano rządzenie, jest bo wiem sam w sobie wyrazem panującego rozumienia interesu publicznego v~ tym kraju i w danej epoce. Jest wiele czynników, których praktyczny splot składa się na to, że administracja publiczna dobrze - albo źle - służy społeczeństwu.

Ustrój administracyjny trzeba zatem badać i oceniać pod tym kątem, co czy~ niono już w okresie Odrodzenia czy tym bardziej Oświecenia. Chodzi tu m.in 0 ogólny kształt administracji publicznej i o to, czy jest on dostosowany do funk cji, które ma spełniać, o zasady organizacyjne i techniczne administracji publicz nej, na których się ona opiera, o mechanizmy doboru kadr do administracji, a także systemy kształcenia personelu i drogi karier i awansów skużbowych ora; zasady uposażenia, o zasady odpowiedzialności urzędniczej, o udział (albo bral udziału) czynnika obywatelskiego w zarządzaniu sprawami publicznymi, o po dział administracyjny państwa, o ilość środków finansowych do dyspozycji (zaw sze zresztą za małą), o rozdział zakresów działania i odpowiedzialności, a takżc uprawnień (kompetencji) między różne szezeble i segmenty administracji pu blicznej, o zasady obiegu informacji i środków finansowych ezy też o reguły do tyczące obsadzania stanowisk publicznych i zasady funkcjonowania urzędów.

Podsumowując te skrótowe z natury rzeczy uwagi na temat definicji admini stracji publicznej, należy zaznaczyć, że w określeniu administracji publiczne zachowana powinna być równowaga wszystkich trzech elementów konstruk cyjnych. Chodzi o równowagę między podstawowym (1) ujęciem przedmioto~ wym (działalność "na rzecz realizacji interesu publicznego" prowadzona "nc podstawie ustaw") i (2) ujęciem funkejonalnym, ezyli ezynnościowym ("zespó działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych" odbywają cych się "w określonych prawem formach), a wspomnianym już (3) ujęcien podmiotowym ("różne podmioty, organy i instytucje"). Z punktu widzenia nauk prawa administracyjnego główny ciężar definicji administracji publicznej spo czywa na składniku przedmiotowym i czynnościowym, zaś dla nauki admini stracji (nauki o administracji publicznej) kluczowy jest element podmiotowy tę definicji, gdyż odnosi się on bezpośrednio do ustroju administracyjnego państwa.

Z powyższego wywodu wynika najwyraźniej, że spory definicyjne wokó pojęcia administracji publicznej są przede wszystkim konsekwencją zróżnicowa nego spojrzenia na jej położenie i rolę w systemie władzy publicznej.

I tak, administracja bywa traktowana instrumentalnie, jako urządzenie dc wykonywania zadań na nią nałożonych, co widać zwłaszcza na tle definicji funk cjonalnej). Przy tym ujęciu cele (cele polityczne) określane są poza administracją ona zaś służy tylko do ich osiągania. W takim kontekście najczęściej używa sii też pojęcia "aparat" (administracyjny). Wówczas główne pytania i problem~ dotyczące administracji - to, z jednej strony, zagadnienie sprawności, dyscyplin~ ("ludzie aparatu"), z drugiej zaś - kwestia kompetencji, specjalizacji, koordynacji "Aparat" jest anonimowy, ludzie administracji-to co najwyżej "funkcjonariusze", icl

działalność (i odpowiedzialność) idzie na rachunek państwa. "Organy administracji" - to w takim ujęciu części składowe dużej całości organizacyjnej, wyposażone - na gruncie stosownej specjalizacji - w kompetencje. "Organ" więc jest pojęciem czysto technicznym i organizacyjnym (a z punktu prawnego, w rezultacie, pojęciem wyłącznie niemal proceduralnym, ograniczającym się do kwestii właściwości). Tak też - tylko technicznie - musi być wówczas traktowana "samodzielność organu" i "decentralizacja" - właśnie w cudzysłowie; w znaczeniu prawnym jest to wtedy nic innego, jak tylko synonim koniecznego porządku organizacyjnego, bez żadnych konotacji politycznych, a więc wyraz swoistego reżimu technologicznego, który musi być przestrzegany, by maszyneria administracyjna państwa funkcjonowała bez zakłóceń.

Jak już wspominano, w ustroju socjalistycznym cała władza miała należeć do "ludu pracującego miast i wsi". Lud władzę tę miał wykonywać przez swoje organy; w imieniu ludu sprawami państwa kierowała, wedle oficjalnej ideologii, przodująca jego część, najbardziej świadoma i aktywna w budowaniu socjalizmu - Partia. Naczelnym organem władzy państwowej w PRL był Sejm, a terenowymi organami tej władzy były rady narodowe. Łącznie był to system organów jednolitej władzy państwowej. Przy takim spojrzeniu na istotę władzy, administracja państwowa w całości była aparatem zarządzająco-wykonawczym. Szczególnie po reformach lat 1972-1975 pionowe przełamanie całego aparatu państwowego - na "organy władzy" i "organy administracji państwowej" - stało się faktem. W takim rozumieniu, administracja - ta organizatorska działalność państwa - była równocześnie wielką organizacją (instytucją) o złożonym wewnętrznie charakterze, podległą "organom jednolitej władzy państwowej". Oba te segmenty podporządkowane były z kolei kierownictwu partii komunistycznej, której ciała kierownicze wykonywały pełnię władzy politycznej w kraju, zarówno w skali ogólnej, jak i na szczeblach terenowych.

Powyższe rozróżnienie "władzy państwowej" i "administracji państwowej", pozbawionych przy tym rzeczywistej władzy politycznej, nie daje się utrzymać w świetle definicji nawiązujących do doktryny podziału i równoważenia się władz. Władza wykonawcza bowiem - jedna z trzech władz - to nie tylko "aparat administracyjny" i "organy", lecz przede wszystkim właśnie władza polityczna (rząd), ponosząca samodzielną odpowiedzialność za sprawy państwowe. W warunkach państwa obywatelskiego i decentralizacji odpowiedzialność ta rozkłada się również na inne instytucje (podmioty) władzy publicznej, stosownie do zasad ustroju państwowego. Zwłaszcza decentralizacja niesie za sobą przeniesienie odpowiedzialności na władze lokalne i regionalne. Istotne jest to, że odpowiedzialność ta obciąża nie "aparat" i anonimowe "organy", lecz konkretnych ludzi - "osoby urzędowe", którzy pełnią funkcje publiczne, zarówno w sferze władzy politycznej, jak i w administracji publicznej.

2. Funkcje administracji publicznej

"Rzeczypospolitej nie stać jeszcze na zapewnienie (obywatelomJ bezpieczeństwa socjalnego i ekonomicznego. Może ona jednak zagwarantować wszystkim bezpieczeństwo prawne i polityczne"

(Prezydent RP Lech Walęsa w uzasadnieniu projektu Karty Praw i Wolności, listopad 1992 r.)

W podręcznikach nauk o zarządzaniu formułuje się sekwencje funkcji i czynności zarządzania (kierowania). I tak klasyczna szkoła zarządzania wymienia: przewidywanie, organizowanie, koordynowanie, rozkazodawstwo, kontrolowanie (Henri Fayol). Z kolei tzw. cykl działania organizatorskiego obejmuje ustalenie celu działania, określenie środków i metod umożliwiających osiągnięcie celu, zgromadzenie tych środków, wykonanie zaplanowanych działań, wreszcie kontrolę wyników (Henri le Chatelier). To podejście ma również zastosowanie do administracji publicznej, która jest złożoną organizacją- zarówno gdy traktuje się ją jako całość (system administracyjny państwa), jak i wówczas gdy przedmiotem analizy jest poszczególny, większy lub mniejszy, wyodrębniony fragment administracji publicznej (np. cała administracja rządowa, administracja konkretnej gminy, urząd administracji, resort).

W rozdziale niniejszym chodzi jednak o inne rozumienie funkcji administracji publicznej, przyjęte raczej w nauce prawa administracyjnego, a nie w naukach o zarządzaniu. Są to funkcje, które administracja musi wypełniać, działając

na rzecz interesu publicznego.

W wielkim uproszczeniu, chodzi przede wszystkim o: - klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną, - administrację świadczącą,

- administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające,

a ponadto o:

relacje między administracją a polityką, w tym zwłaszcza związane z odpowiedzialnością władzy wykonawczej za stan rzeczy państwie.

A. Administracja porządkowo-reglamentacyjna

W pierwszej kolejności należy omówić (A) klasyczne funkcje policyjne państwa, związane z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego - w szerokim, przedmiotowym rozumieniu tych pojęć, będące więc atrybutem każdego państwa w każdym czasie, i jednocześnie określające podstawowy zakres odpowiedzialności władzy publicznej względem obywateli (administracja porządkowo-reglamentacyjna).

Przez długie wieki była to główna funkcja władzy państwowej, w której mieści się stosowanie instrumentów władczych, zwłaszcza nakazów i zakazów (zarządzeń) policyjnych oraz zezwoleń administracyjnych upoważniających zainteresowane podmioty do prowadzenia określonej działalności, jeśli odpowiada ona określonym standardom, a także utrzymywanie stosownych slużb, straży, inspekcji i innych instytucji stojących na straży porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Z funkcją tą, z drugiej strony, od samego początku związana była kwestia ciężarów publicznych (osobowych i majątkowych), ponoszonych przez członków wspólnoty na utrzymanie instytucji i urządzeń służących ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w różnych dziedzinach życia.

Środki na zapewnienie funkcjonowania życia zbiorowego mogą pochodzić z danin publicznych, ale także z dochodów z majątku. Chodzi o majątek gospodarczy, którego właścicielem jest wspólnota miejscowa (gmina) czy regionalna albo państwo. W tym ostatnim zakresie majątek ten był nieraz związany nierozdzielnie z osobistym mieniem panującego, służąc utrzymaniu i władcy, i urzędników, nagradzaniu zasług, ustanawianiu urządzeń publicznych itp. Do dziś majątek gospodarczy tego rodzaju daje się wyodrębnić wśród innych składników mienia państwowego - dość wskazać na państwową własność lasów, wód, kopalin.

Z kolei funkcjonowanie zbiorowości wymaga w wielu przypadkach istnienia majątku publicznego. Do tej kategorii należy przede wszystkim konstrukcja rzeczy publicznych (dobro wspólne, majątek użyteczności publicznej, majątek administracyjny). Ale w miarę rozwoju cywilizacyjnego władza publiczna przejmuje coraz więcej obowiązków i zakres tej odpowiedzialności wchodzi nieraz , w kolizję z interesami indywidualnymi. Stąd także możliwość publicznoprawnego ograniczania własności prywatnej i wywłaszczeń - w granicach i na rzecz interesu publicznego. Zaczyna się też rozwijać planowanie publiczne; w zakresie zagospodarowania przestrzeni miejskiej różne formy reglamentacji prawa zabudowy występowały już w starożytności.

Administracja reglamentacyjna z istoty swojej powinna być wykonywana jak najbliżej podmiotu prawa czy miejsca, którego ona dotyczy. Nie można wydawać w stolicy konkretnych zakazów i nakazów postępowania (np. nakazu rozbiórki budynku) czy zezwoleń na postępowanie (np. pozwolenie budowlane) komuś, kto mieszka w odległej miejscowości. To, na jakim szczeblu może być załatwiana sprawa, zależy, oczywiście, od jej wagi z punktu widzenia interesu ogólnego - na innym szczeblu będzie wydawana koncesja na import czy eksport broni bądź import farmaceutyków, a na innym koncesja na detaliczną sprzedaż alkoholu. Tym niemniej podstawową regułą- coraz częściej stosowaną- jest to, że decyzja powinna być podejmowana, w miarę możliwości, jak "najniżej".

Oznacza to, że dla administracji reglamentacyjnej podstawową kwestią będzie odpowiednia budowa rządowego aparatu administracyjnego w terenie bądź też wykorzystanie w tym celu innych struktur, przede wszystkim samorządowych, i dokonywana w tym zakresie, odpowiednio, dekoncentracja zadań państwowych, wewnętrzna (w ramach własnego aparatu administracyjnego) lub zewnętrzna (zlecenie ich samorządowi lub innym podmiotom do wykonania) lub, i to przede wszystkim, decentralizacja zadań publicznych (przekazanie ich samorządowi jako zadań własnych).

Administracja porządkowo-reglamentacyjna (policyjna) ma na celu ochrom porządku pubłicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Zadania te wykonywane s; przez różne organy i służby, wyposażone w kompetencje w poszczególnych dziedzi nach życia zbiorowego. Konieczna rozmaitość rozwiązań organizacyjnych i kompe tencyjnych nie zmienia faktu, że z punktu widzenia strukturalnego w tej akurat sferz~ najbardziej istotny jest rzeczywisty skutek działalności władz: i skuteczność jednost kowa tej działalności, i ogólny stan rzeczy. Potrzebne są tu zatem instrumenty koor dynacyjne względem różnych s~lużb i organów działających w tym obszarze, jal i przede wszystkim - mechanizmy odpowiedzialności, w danej skali terytorialnej, z~ stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Dlatego przede wszystkin okazuje się istotne, czy w jednostce podziału administracyjnego państwa jest ustano wiona taka władza administracyjna o odpowiedzialności ogólnej (w zależności o~ przyjętych rozwiązań może to być władza rządowa albo samorządowa), czy też od powiedzialność polityczna za stan rzeczy w sferze porządku publicznego i bezpie czeństwa zbiorowego jest rozproszona (według kompetencji) lub umieszczona n~ innym, wyższym poziomie organizacyjnym (np. w rządzie).

Aparat administracyjny rządu w terenie wykonujący te zadania może by~ budowany na trzy sposoby. Pierwszy opiera się na założeniu, że powinien on si~ skupiać wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej jednostce podzia-lu te rytorialno-administracyjnego (administracja zespolona) przy sprowadzeniu d~ minimum jednostek nie podlegających temu przedstawicielowi (administracj; niezespolona, specjalna). Drugi sposób - to oparcie aparatu na rozproszonych koordynowanych tylko na szczeblu rządowym jednostkach administracji spe cjalnej, terytorialnie nie zespolonych. Trzecim wreszcie sposobem jest przyzna nie podstawowych uprawnień policyjnych i reglamentacyjnych władzom samo rządu terytorialnego (które z natury rzeczy są zorganizowane na zasadzie ze spolenia organizacyjnego), bez powoływania osobnych przedstawicieli rządu v terenie i przy sprowadzaniu do niezbędnego minimum liczby jednostek rządowe administracji specjalnej. Możliwe też jest, oczywiście, łączenie ze sobą elemen tów właściwych dla każdego z tych sposobów.

Jak łatwo stwierdzić, model francuski opiera się tradycyjnie na pierwszyn z tych sposobów, podczas gdy model angielski - na trzecim. Sposób drugi - dalek~ idącej dezintegracji - nie występuje w czystej postaci w żadnym z przedstawionycl w rozdziale II modeli zagranicznych, był natomiast od 1975 r. do końca 1998 r. v znacznym stopniu charakterystyczny dla administracji polskiej. W praktyce współ czesnych państw wysoko rozwiniętych występuje jednak na ogół większe cz~ mniejsze pomieszanie różnych przedstawionych sposobów, o czym będzie mow; w rozdziale poświęconym administracji terytorialnej.

Jest rzeczą oczywistą, że działalność reglamentacyjna administracji ma naj więcej wspólnego z działalnością orzeczniczą sądów - polega na wydawanii aktów stosowania przepisów prawa. Dlatego w tym właśnie zakresie szczególnu istotną sprawą staje się odpowiednia procedura stosowana w toku postępowania administracyjnego, jak również dopuszczalność sądowej kontroli decyzji wydanych w ramach tego postępowania.

O ile sądowa kontrola decyzji administracyjnych była od początku rzeczą ważną dla wszystkich modeli administracji publicznej omówionych w drugim rozdziale pracy (z wyjątkiem jednak modelu szwedzkiego), o tyle waga ustawowego uregulowania postępowania administracyjnego była pierwotnie doceniona tylko w niektórych krajach, a przede wszystkim w Austrii. Problematyka ta doczeka się rozwinięcia w rozdziale o stosunku administracji do prawa.

Konstrukcja klasycznych środków o charakterze policyjnym (porządkowym) opiera się na założeniu, że jednostka ma przestrzegać obowiązujące prawo: władza może ją do tego przymusić, stosując nakazy i zakazy powinnego zachowania się albo karząc tych, którzy nie podporządkowują się obowiązującym standardom, a w szczególnych sytuacjach stosując przymus fizyczny. Niekiedy to, co jest w danej, konkretnej sytuacji właściwe, co więc "odpowiada interesowi publicznemu", ustala sam organ administracyjny (funkcjonariusz), np. policjant kierujący ruchem czy władza weterynaryjna nakazująca dokonać szczepienia zwierząt.

Kompetencje reglamentacyjne administracji mają formę zezwoleń administracyjnych i zasadniczo ich konstrukcja opiera się na tych samych przesłankach, co i inne, klasyczne środki o charakterze policyjnym (nakazy i zakazy, zarządzenia policyjne). Także służą ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, według ustalonych standardów, przede wszystkim w sferze ogólnych warunków życia społecznego, ale także w różnych dziedzinach szczegółowych - m.in. w ruchu drogowym, w handlu wewnętrznym i zaganicznym (czy szerzej - w obrocie gospodarczym), w ochronie środowiska i przyrody, w sferze zdrowia publicznego i żywności, w budownictwie itp. Wykonywanie tych kompetencji opiera się ściśle na wymaganiach interesu publicznego ustalonych w prawie (władza związana) bądź określanych w konkretnej sytuacji faktycznej, w ramach określonych w ustawie, przez samą administrację - organ administracji lub funkcjonariusza (uznanie administracyjne). Kto chce podjąć działalność określonego rodzaju, musi te wymagania spełnić. Zezwolenie potwierdza spełnienie wymagań i dopuszcza zainteresowanego do prowadzenia działalności (wykonywania czynności itp.)

Bywa jednak, że jako warunek prowadzenia działalności lub postępowania nie wystarczy spełnienie przez zainteresowanego konkretnych wymagań wynikających z prawa. Dzieje się tak wówczas, gdy pozwolenie ma charakter przywileju, z natury rzeczy dostępnego tylko dla niektórych. Zachodzi to zawsze w warunkach monopolu prawnego, gdy państwo udziela przywileju dostępu do rynku reglamentowanego pod postacią kontyngentu lub koncesji gospodarczej. Takie kompetencje przypisywane są zazwyczaj nie organom administracyjnym, opartym na czynniku urzędniczym, lecz władzom państwowym o charakterze politycznym (np. ministrom). W rezultacie, znajdują się one zazwyczaj poza sferą zadań samorządu terytorialnego, nawet zadań zleconych czy powierzonych.

W nowszych czasach, w warunkach gospodarki globalnej, pojęcie bezpieczeństwa zbiorowego przekroczyło sferę stosunków życia społecznego i dotyczy również gospodarki, zwłaszcza kontroli rynku, dla ochrony go przed patologiami, v tym nadużywaniem pozycji monopolistycznej, oraz załamaniem koniunktury. Od powiednie kompetencje organów administracji publicznej w tej dziedzinie - prz, crym coraz częściej tworzy się organy powołane głównie bądź nawet wyłącznie v tym celu - przyjęło się od pewnego czasu nazywać w naszym języku prawnyn i prawniczym (także w języku ustawowym), w ślad za nazewnictwem anglosaskim regulacyjnymi. Stąd też coraz częściej też używa się i nas terminu "organ regula cyjny". Ze względu na szczególny charakter materii tak rozumianej "regulacji'' sprowadzającej się do niezależnego, fachowego rozstrzygania sytuacji konflikto wych w danym segmencie rynku (konfliktów między podmiotami rynkowymi konfliktów z interesem ogólnym), "organy regulacyjne" nie mogą mieć statusi zwykłych organów rządowej administracji ogólnej, o których będziemy mówić v następnym rozdziale. Ustawodawca polski - zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę zasa dy podporządkowania urzędów centralnych właściwym ministrom lub Prezesow Rady Ministrów, wyrażone w znowelizowanej w 1999 r. ustawie o działach admi nistracji rzc~dowej-zdaje się nie zauważać tej specyfiki "regulacji".

Od powyższego należy odróżnić koncesję w sensie ścisłym, o charakterz~ publicznoprawnym, która łączy się z przekazaniem do wykonywania prze: podmioty sektora prywatnego zadania publicznego, zazwyczaj o charakterz~ gospodarczym, leżącego w zakresie odpowiedzialności władzy publicznej (np. rza du, gminy). Taka koncesja ma więc charakter nie tyle przywileju, ile obowiązku treścią aktu koncesyjnego są właśnie zasady i warunki, a także okres realizacj tego obowiązku przez uprawniony podmiot przejmujący od administracji odpo wiedzialność publicznoprawną za realizację danego zadania publicznego. Obol koncesji udzielanych bez ograniczeń każdemu, kto spełni określone w prawie wy magania (zbliżonych więc konstrukcją do zezwoleń administracyjnych), wystę pują koncesje o charakterze prawa specjalnego (nieraz limitowane co do ilości będące też niekiedy przedmiotem obrotu) i koncesje o charakterze prawa wy łącznego. W tym ostatnim przypadku właśnie publicznoprawny charakter przy wileju chroni przed zarzutem naruszania zasad konkurencji.

B. Administracja świadczctca

Administracja tradycyjnie nie tylko uczestniczy w kształtowaniu i wcielani w życie polityki oraz wydaje nakazy, zakazy i zezwolenia. Od dawna wykonuje te fuukcje organizacyjno-prestacyjne: w miarę rozwoju cywilizacyjnego przejmuj coraz szerzej (B) odpowiedzialność za rosnący zakres usług publicznych (admini stracja świadcząca). Chodzi zarówno o usługi typu społecznego - z zakres oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury itp. - jak i o usługi o charakte rze technicznym (komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło i energe tyka cieplna, oczyszczanie miast i wiele innych), ale także o rozwój świadczeń spa łecznych różnego rodzaju (ubezpieczenia społeczne).

Rola administracji publicznej w tym zakresie może być zróżnicowana. C najmniej polega ona na odpowiedzialności władzy publicznej za standard usług świadczonych przez sektor prywatny - i wtedy ta funkcja państwa mieścić się będzie pośród innych zadań reglamentacyjnych i policyjnych, o czym właśnie była mowa. Może polegać również na bezpośrednim organizowaniu świadczenia usług publicznych różnego rodzaju, a może obejmować nawet samo ich świadczenie za pośrednictwem instytucji świadczących należących do sektora publicznego (przedsigbiorstw użyteczności publicznej i zakładów administracyjnych).

Funkcja ta rozszerza się: obejmuje także coraz częściej udział w organizowaniu badań naukowych (prowadzonych nie tylko na własny użytek organów państwowych) oraz promocji i organizacji życia gospodarczego (jak udzielanie pomocy powstającym małym i średnim przedsiębiorstwom czy wspieranie inwestycji w upośledzonych dotąd regionach). W szczególności, w wielu krajach kontynentalnych, w tzw. modelu reńskim (o którym będzie mowa w ostatnim rozdziale książki), rola administracji świadczącej jest i pozostanie znacząca.

Administracja świadcząca ma inne problemy organizacyjne i funkcjonalne niż policja i administracja reglamentacyjna. Podstawowym jej problemem jest wielka liczba odbiorców usług, a zatem jeżeli sama świadczy usługi, potrzeba dysponowania ogromnym potencjałem tak rzeczowym, jak i kadrowym, służą cym realizacji jej celów. Co więcej, w wielu przypadkach, np. w sferze oświaty, funkcji tych nie można szerzej przekazać, na zasadzie kontraktowej, poza aparat administracji publicznej - mogąc, co najwyżej, ustalać odpowiedni podział zadań między rządem i administracjąrządowąa samorządem.

Jest oczywiste, że administracja świadcząca nie może w dużym stopniu być wykonywana w ramach administracji rządowej, gdyż konieczna jest kontrola obywatelska nad jej działalnością. Powinna być więc prowadzona - co wcale nie musi oznaczać bezpośredniego świadczenia - przede wszystkim przez samorząd różnych szczebli. Jeżeli jednak wykonuje ją administracja rządowa, na ogól odbywa się to w formie administracji niezespolonej, podległej ministrom resortowym.

Administracja świadcząca zarządza rozbudowaną infrastrukturą oraz zatrudnia wielką liczbę pracowników, z których zdecydowana większość, jak nauczyciele, lekarze, bibliotekarze czy pracownicy muzeów, nie wykonuje pracy o charakterze administracyjnym; w wielu krajach ma jednak status urzędników publicznych lub zbliżony do urzędniczego. Jest także wielkim odbiorcą kredytów budżetowych. Z tego powodu jest szczególnie podafia na wszelkie cięcia budżetowe w przypadku trudności finansowych państwa. Źle się dzieje, jeżeli cięcia dokonywane są mechanicznie, bez prób racjonalizacji tej administracji, obniża to bowiem zasadniczo jakość jej usług. Dowodem na to była nazbyt ukierunkowana ideologicznie działalność gabinetu Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii (a skutkiem - konieczność ustąpienia "żelaznej lady" w celu uchronienia konserwatystów przed klęską wyborczą, której doznał jednak jej następca). Świadectwem jeszcze wyraźniejszym było obniżenie jakości usług administracji świadczącej w Polsce w ciągu ostatnich lat.

Dlatego lepiej jest, jeśli za dostarczanie usług publicznych, szczególnie charakteru powszechnego, odpowiada lokalny samorząd. W trudnych warunkach władze lokalne potrafią elastycznie dokonywać niezbędnych wyborów, kie się rzeczywistymi możliwościami i koniecznością.

Może być jednak i tak, że zamysł cięć budżetowych wynika z poszukiwaf dziej efektywnego sposobu zaspokajania potrzeb społecznych, bez zamiaru obni jakości usług. Pod tym względem istnieją koncepcje teoretyczne i doświadc praktyczne niektórych krajów OECD, które są godne uwagi zwłaszcza w aktl sytuacji polskiej. Z natury rzeczy łączą się one z próbami "ekonomizacji" ad stracji świadczącej, co w pierwszej kolejności musi oznaczać zaprzestanie, w c~ lub w części, finansowania jej z budżetu (z pieniędzy podatników) i przenie: ciężaru kosztów na użytkowników, którzy ponoszą oplaty za korzystanie z tych (przy odpowiednim zmniejszeniu obciążeń na rzecz budżetu). Może też następ komercjalizacja i prywatyzacja wielu usług publicznych, co bynajmniej nie mu~ równoznaczne z odrzuceniem odpowiedzialności publicznej za standard i pows ną dostępność tych usług - jeżeli stwarza się odpowiednie mechanizmy finan (dzięki którym, przykładowo, "pieniądz idzie za pacjentem", bez względu r z jakiego korzysta on zakładu opieki zdrowotnej).

W tym ostatnim zakresie, coraz większą rolę muszą odgrywać kontrakt wierane przez właściwe instytucje publiczne z dostarczycielami usług o chat rze publicznym - zarówno publicznymi, jak i niepublicznymi, w tym i kome nymi, i nie nastawionymi na uzyskanie zysku do podzialu między inwest (w szczególności organizacjami pozarządowymi). Jest to istotny element sze go zjawiska wzrostu tzw. kultury kontraktowej w sferze administracji, : przy tym powiązany z "nowym zarządzaniem publicznym" (new public n gement), uznającym kontrakt za podstąwową formę zapewnienia wykony zadań publicznych. Należy zaznaczyć, że owo "nowe zarządzanie publiczne dotyczy tylko sfery administracji świadczącej. Jak dowodzi tego przykład ar skich "następnych kroków" (o których mowa w rozdziale II), można podejm próby wprowadzania instytucji kontraktów do sfery administracji reglament nej, dokonując w tym celu pewnego wyodrębnienia strukturalnego i finanso określonych służb administracyjnych.

Rysunek 1

C. Administracja właściciel

Po względnym wycofaniu się w XIX w. z właściwej okresowi Oświecenia aktywności w dziedzinie gospodarczej, państwo - mowa o państwie demokratycznym dzialającym w ramach gospodarki rynkowej - zaczyna w XX w. wkraczać z interwencją na pole życia gospodarczego, tym razem podejmując rolę regulatora rozwoju ekonomicznego dla ochrony gospodarki przed załamaniem. Chodzi przede wszystkim o nowe zastosowania klasycznych instrumentów policyjnych i reglamentacyjnych z rosnącym udziałem "regulacji" (o czym była już mowa), ale także o rosnący udział państwa w zarządzaniu gospodarką narodową i wzrost bezpośredniego udziału własności państwowej w rynku. Wraz z tym, ale także wobec coraz bardziej znaczącej koncentracji kapitału prywatnego, następuje również rozwój instytucji ochrony konkurencji i konsumentów oraz wzrost roli władzy publicznej w ochronie rynku przed tendencjami monopolistycznymi.

W państwach komunistycznych państwo rozwiązało problem kryzysu gospodarczego definitywnie: po prostu przejęlo zarządzanie całą gospodarką i sektorem usług spokecznych po wywłaszczeniu prywatnych wlaścicieli z majątku produkcyjnego i mienia użyteczności publicznej. Eksperyment ten, jak wiadomo, nie był udany: zarządzanie majątkiem gospodarczym, w tym prowadzenie przedsiębiorstw, wymaga innych umiejętności niż wykonywanie uprawnień władzy publicznej.

Jednak w każdych warunkach ustrojowych administracja wykonuje uprawnienia właścicielskie państwa (a także gminy czy innej jednostki samorządu terytorialnego) w odniesieniu tak do majątku publicznego - służącego wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, jak i gospodarczego (akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe itp.). Administracja jest też wielkim nabywcą pracy ludzkiej oraz towarów i uslug.

Wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku administracyjnego i tzw. dobra wspólnego nie nasuwa nazbyt wielu szczególnych problemów. Uprawnienia te z reguły należą do organów administracji publicznej, których wykonywaniu zadań służy dany składnik majątkowy - przy przyznaniu szczególnych uprawnień w tej dziedzinie, gdy idzie o administrację rządową, ministrowi skarbu lub finansów. W Polsce od 1996 r. organem o ogólnej kompetencji reprezentowania Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych jest Minister Skarbu Państwa, działający obok Ministra Finansów (wedle terminologii ustawy o działach administracji rzcldowej, obowiązującej od 1999 r., jest to, minister właściwy do spraw, odpowiednio, Skarbu Państwa i finansów publicznych).

Inaczej może wyglądać kwestia wykonywania uprawnień właścicielskich odnośnie do majątku użyteczności publicznej (państwowego, komunalnego). W celu wykonywania zadań związanych z wykorzystaniem tego mienia a także utrzymywania go w należytym stanie, zazwyczaj - obok organów administracji publicznej - tworzone są oddzielne jednostki organizacyjne, niekiedy wyposażone w odrębną osobowość prawną, którym powierza się zarząd konkretnymi składnikami mienia (przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, zaklady administracyjne). Majątek ten ("publiczny" - ze względu na funkcję) może być też zaliczany do kategorii majątku gospodarczego, o którym będzie niebawem mowa. Wobec rozmiarów majątku administracyjnego niektórych działów administracji rządowej występuje jednak tendencja do uelastyczniania struktur wykonujących najbardziej kapitałochłonne i odpowiedzialne funkcje wlaścicielskie, a mianowicie funkcje inwestorskie (nabywanie nieruchomości, modernizacja oraz wznoszenie budynków i budowli). Na przykład, we Francji w strukturze Ministerstwa Sprawiedliwości zarządzającego, jak w Polsce, nie tylko gmachami sądowymi, ale i więzieniami, znajduje się obecnie delegacja do spraw operacji nieruchomościami, mająca status równy dyrekcji (to jest polskiemu departamentowi), lecz zorganizowana w szczególny, bardziej elastyczny sposób.

W niektórych krajach w ślad za wielkimi firmami prywatnymi, wydziela się ze zwykłych budżetów (które stają się "budżetami bieżącymi") budżety "kapitałowe" lub inwestycyjne. System ten, dość powszechny po II wojnie światowej, gdy odrębne budżety inwestycyjne umożliwia-ly przyspieszenie odbudowy majątku administracyjnego i realnego majątku gospodarczego państwa, nie jest dziś szeroko stosowany. W pełni stosuje go bodaj jedynie Irlandia. Tym niemniej jego stosowanie jest poważnie rozważane w Stanach Zjednoczonych Ameryki, a w ślad za nimi w niektórych innych krajach OECD, jest również zalecane przez ekspertów OECD do rozważenia krajom postkomunistycznym. Jest oczywiste, że wyodrębnienie budżetu inwestycyjnego musi pociągać za sobą stworzenie, wcale niekoniecznie w ramach ministerstwa skarbu lub finansów, odrębnych struktur zajmujących się przygotowaniem tego budżetu i czuwaniem nad jego wykonywaniem.

Interesujące mogą być również doświadczenia brytyjskie. Mianowicie, zarząd nieruchomościami państwowymi, także użytkowanymi przez pocztę - jedno z nielicznych przedsiębiorstw publicznych - został tam skoncentrowany w Agencji Usług Własnościowych. Agencja wchodzi w skład Ministerstwa Środowiska, wyróżnia się jednak od innych jednostek organizacyjnych ministerstwa odrębną rachunkowością oraz znaczną samodzielnością w sprawach kadrowych. Podobny status - w ramach Ministerstwa Obrony-ma służba zaopatrzenia, zajmująca się zakupami zbrojeniowymi.

Majątek gospodarczy państwa sprawia o wiele więcej problemów natury administracyjnej niż majątek użyteczności publicznej czy majątek administracyjny. Po pierwsze, nie ma jednego tylko kryterium podziału na majątek publiczny i gospodarczy. Jest bowiem wiele takich składników majątkowych, które mogą slużyć zarówno celom ściśle administracyjnym, jak i prowadzeniu działalności gospodarczej, nie mówiąc już o tym, że pewnego typu działalność można uważać - w zależności od przyjętej konwencji i dostosowanych do niej rozwiązań-albo za wykonywanie funkcji publicznoprawnych, albo za prowadzenie działalności gospodarczej.

Działalność w dziedzinie poczty, na którąwszystkie państwa miały monopol, długo uważano za należącą do zwykłych zadań administracji i wykonywano w formach właściwych normalnemu administrowaniu, zwłaszcza gdy chodziło 0 organizację oraz o status pracowników. To samo wystąpiło w tych krajach, w których, jak w Niemczech czy na ziemiach polskich, państwo miało prawny lub tylko

faktyczny monopol na budowę i utrzymywanie kolei. Istnieje tendencja do wyłą ezania tego rodzaju działalności ze zwykłego zakresu działania administracji, jednak zawsze traktuje się ją w sposób szczególny, wynikający z wykonywania w tych ramach nie tylko działalności gospodarczej, ale i - używając terminologii francuskiej - "służby publicznej".

Po wtóre, zakładając, że przyjmuje się pewną definicję majątku gospodarczego państwa, podstawowym problemem, zwłaszcza dziś, jest to, na ile majątek ten jest państwu w ogóle potrzebny - czy nie powinien ulec prywatyzacji. Jeżeli nie jest potrzebny, pojawia się natychmiast pytanie: kto i na jakich zasadach przeprowadza w imieniu państwa prywatyzację.

Pod tym względem kraje postkomunistyczne, przed którymi stoi zadanie przeprowadzenia prywatyzacji w skali dotąd niespotykanej, nie bardzo mogą korzystać z doświadczeń państw wysoko rozwiniętych - w których prywatyzacja była zawsze dozowana, jeżeli nie indywidualizowana w ten sposób, że przyjmowano różne rozwiązania dla każdego odrębnego przedmiotu prywatyzacji. Wyją tek stanowił niemiecki Urząd Powierniczy, który dokonał - bo taki był cel polityczny- szybkiej prywatyzacji gospodarczego majątku państwowego na obszarze byłej Niernieckiej Republiki Demokratycznej. W Polsce prywatyzację gospodarezego mienia państwowego powierzono zasadniczo jednemu z ministrów (najpierw Ministrowi Przekształceń Własnościowych, od 1996 r. Ministrowi Skarbu Państwa), jednakże kompetencje w wielu materiach uzyskały także inne niektóre inne organy administracji rządowej (Minister Gospodarki czy też ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie jako "organy założycielskie" przedsiębiorstw państwowych: w zakresie tzw. prywatyzacji bezpośredniej) bądź specjalnie w tym celu utworzone szezególne agendy państwowe (jak Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa czy też Agencja Mienia Wojskowego).

Jak wspominaliśmy, prywatyzacja nigdy nie dotyczy całości gospodarczego majątku państwa. Dlatego też państwo, działając poprzez swoją administrację, pozostaje właścicielem określonego majątku gospodarczego i musi nim odpowiednio zarządzać. Dotyczy to zarówno przedsiębiorstw uznanych za podstawowe dla gospodarki kraju, w tym, w wielu krajach, klasycznych przedsiębiorstw użyteezności publicznej, jak poczta, koleje, produkeja i dystrybucja energii elektrycznej (wyżej zaliczyliśmy mienie tego rodzaju do majątku publicznego, a nie gospodarezego; widać jak względne są te podziały w zależności od przyjętego kryterium), jak i przedsiębiorstw, które stały się przedmiotem własności państwa wskutek politycznej woli zapobieżenia ich upadkowi ("nacjonalizacja deficytu", która obejmuje nierzadko kopalnie węgla, niektóre huty żelaza czy też stocznie). Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej występują również - i to nierzadko liczniej - w innej części sektora publicznego, mianowicie w obrębie samorządu terytorialnego.

Po trzecie wreszcie, zakładając, że zdecydowano - najlepiej na zasadzie konsensusu politycznego - o zakresie sektora publicznego, w tym państwowego, podstawowym zagadnieniem staje się forma, w jakiej państwo (i odpowiednio samorząd terytorialny) działa w sferze swojego majątku.

Może to bowiem być, po pierwsze, bezpośrednia działalnośe administracji państwowej, wykonywana, tak jak kiedyś w odniesieniu do poczty czy kolei, w sposób zbliżony do zwykłego administrowania przy rozliczaniu się z budżetem brutto, to jest wszystkimi przychodami i kosztami. Może to być, po wtóre, działalność zdecentralizowana, ezy zgodnie z przedwojenną terminologią polską skomercjalizowana'3, polegająca na wyłączeniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych jako odrębnych osób prawnych, obdarzonych określonym zakresem samodzielności, upodabniającym je do zwykłych podmiotbw gospodarczych, i rozliczających się z budżetem netto, to jest tylko wynikiem finansowym. Rozwiązaniem pośrednim jest formuła określona u nas jako zakład budżetowy - jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, lecz rozliczająca się z budżetem netto. W każdym z tych przypadków przedsiębiorstwo pozostaje w "zarządzie publicznoprawnym".

Po trzecie, może to być wreszcie działalnośe typowo pośrednia, wykorzystują ca podstawową dla gospodarki rynkowej formułę handlowej spółki kapitałowej. Państwo jest w sensie prawnym wyłącznie właścicielem akcji bądź udziałów spółki, a swoje uprawnienia właścicielskie wykonuje tak, jak każdy inny właściciel, to jest przez dysponowanie całością lub przynajmniej odpowiednią większością głosów w strategicznym organie spółki, jakim jest zgromadzenie akcjonariuszy bądź wspólników. W takim przypadku mówimy o "zarządzie prywatnoprawnym".

W pierwszym przypadku podstawowe znaczenie ma pytanie do jakiego organu państwowego należy zarządzanie danym majątkiem państwa, w drugim jaki jest konkretny status przedsiębiorstwa państwowego, a w szczególności jakie uprawnienia właścicielskie państwo sobie pozostawiło i kto wykonuje je w jego imieniu (często, jak w Drugiej Rzeczypospolitej, państwo nie przekazuje przedsiębiorstwu żadnych zbywalnych praw w stosunku do nieruchomości), a w trzecim przypadku - kto dysponuje w imieniu państwa prawami z akcji lub udziałów i jak wykorzystuje swe uprawnienia, mając możliwość skorzystania z elastycznych rozwiązań prawa handlowego (np. skupianie spółek w holdingi).

Godne podkreślenia jest to, że współczesne państwa wysoko rozwinięte, zwłaszcza państwa kontynentu europejskiego, bynajmniej nie ograniczają się do wykorzystywania tylko ostatniej z przedstawionych tu możliwości, to znaczy formuły spółki kapitałowej, działającej na zasadach ogólnych. Obok takiej spółki,

~3 Por. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 marca 1927 r. noszące charakterys~yczny tytuł O wydzielaniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych i ich komercjalżzacji, gdzie komercjalizacja była zdefiniowana w następujący sposób: "przedsiębiorstwa te będą zarządzane według zasad gospodarki handlowej". Obecnie używane w Polsce, także ustawowo (ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komerejalizacji tPrYWatyzacji przedsiębiorstw państwowych), pojęcie komercjalizacji ma inne znaczenie. Oznacza ono bowiem tylko jedną z możliwych form poddania działalności państwowej gospodarczej jednostki organizacyjnej regułom rynkowym ("handlowym") a mianowicie przekształcenie jej - i to wówczas, gdy jest już ona państwową osobą prawną, obdarzoną pełnią uprawnień właścicielskich w kategoriach prawa cywilnego - w spółkę prawa handlowego.

w pełni podlegającej przepisom prawa prywatnego, istnieją różnego rodzaju roz-: wiązania, które zalicza się do sfery prawa publicznego.

Na przykład, we Francji i we Włoszech dośe szeroko stosuje się również mimo postępów prywatyzacji - formułę, którą można ogólnie określić jako' przedsiębiorstwo państwowe (we Francji przede wszystkim pod nazwą "zakładu publicznego przemysłowego i handlowego"'4, a we Włoszech - "aziendy" i "administracji autonomicznej") bądź szczególnej państwowej jednostki organizacyj.,. nej o znacznej samodzielności (jak dwie "osoby prawne prawa publicznego"' utworzone we Francji na mocy ustawy z 20 lipca 1990 r. o organizacji słuiby; publicznej poczt i telekomunikacji, a mianowicie Poczta i France Telecom, tetl'~, ostatni jednak z perspektywy prywatyzacji).

Władze Finlandii wręcz szczycą się przyjęciem w 1988 r. generalnego ustaw~. dawstwa o przedsiębiorstwach państwowych oraz rozszerzaniem kręgu jednostek orga~:; nizacyjnych posiadających status takich przedsiębiorstw (w 1989 r. - Drukarnia Narodowa, Państwowe Centrum Informatyczne i Centralne Służby Prac Restauracyjnych;' w 1990 r. - poczta i koleje państwowe). W Wielkiej Brytanii wciąż występują- praw~~ da, że bardzo nieliczne w stosunku do okresu przedthatcherowskiego - korporacje pu~; bliczne. W Irlandii odróżnia się "korporacje ustawowe" (czyli przedsiębiorstw~I' państwowe) i "kompanie" (czyli spółki prawa handlowego), w Niemczech - "zaw kłady" publiczne (którymi są ważne organizmy fmansowe, na ezele z Bankieni~: Związkowym) i spółki z udziałem państwa, w Brazylii - "autarkie" i "przedsię-; biorstwa publiczne" itd.

Tymczasem ustawodawca polski, w ferworze "komercjalizacji", zagub#~` istotę zarządu publicznoprawnego, utrzymując - wprowadzony w okresie "re~ alnego socjalizmu - brak wystarczającego rozróżnienia w tym zakresie podmio~ towości publicznoprawnej i prywatnoprawnej, co ma za skutek dominację formuły prywatnoprawnej. Ustawodawca wykluczył zatem w ustawodawstwie z 1996 r. możliwość tworzenia przez gminy administracyjnych zakładów (przedsiębiorstw) użyteczności publicznej, wyposażonych w osobowość prawną, odrzucił możliwość stosowania koncesji publicznoprawnej, zaś tworząc przedsiębiorstwcs

~4 Należy pamiętać o tym, że terminologia stosowana we Francji, jak i w wielu innych pafistwach, jest daleka od precyzji, co wynika z ogromnego skomplikowania kwestii statusu prawnegt~ tych podmiotów, dla których brakuje jednolitych przepisów ustrojowych. Po pierwsze bowiem; "przedsiębiorstwo publiczne", które można uznać za francuski odpowiednik polskiego terminu "przedsiębiorstwo państwowe" w szerokim znaczeniu (każde przedsiębiorstwo należące do pań~ stwa), jest pojęciem nie prawnym, ale ekonomicznym - obejmującym, poza "zakładami publiczny-mi przemysłowymi i handlowymi", inne kategorie prawne, jak spółki państwowe oraz spółki mi~ szane. Po wtóre zaś, "zakłady publiczne przemysłowe i handlowe", tworzone na podstawie szezd~ gólnych ustaw lub aktów wykonawczych, dzielą się na dwa podstawowe typy: zakłady poddaMti przepisom o rachunkowości publicznej, a więc w pełni poddane reżimowi prawa publicznego (ty~ ten reprezentują m. in. porty lotnicze w Paryżu, niektóre inne porty i teatry państwowe) oraz zakłady również mające osobowość prawa publicznego (z czego wynika niemożliwość ich upadłości), lec2 stosujące powszechne zasady rachunkowości handlowej (typ ten reprezentują nieliczne firmy, od· grywające jednak ogromną rolę, jak Kopalnictwo Węglowe Francji, Elektryczność Franeji, Gaz Francji czy francuskie koleje państwowe).

Telekomunikacja Polska S.A. w formie spółki prawa handlowego ani nie zadbał o publicznoprawne instrumenty wpływu władzy na jego działalność, ani nie określił precyzyjnie granic jego misji publicznej.

Jak zauważył jeden z autorów francuskich, mając na myśli nie tylko instytucje swojego kraju:

"[...] przeważa zasada polegająca na tym, że państwowe przedsiębiorstwa przemysłowe, bankowe lub ubezpieczeniowe są bardziej w stanie stawić czoła konkurencyjnym spółkom prawa prywatnego, gdy przejmują ich prawne struktury. Przeciwnie, imperatywy, wynikające dla przedsiębiorstw publicznych, na które nałożono zadania użyteczności publicznej, z celów określonych przez władzę publiczną, wymagają ściślejszej kontroli i wyraźniejszego powiązania z administracją [...]"ls.

Należy zauważyć na marginesie tej dyskusji, iż niekiedy wyodrębnia się też inną kategorię - przedsiębiorstwa "ogólnego znaczenia gospodarezego", przy czyrn nie ma w tym ujęciu znaczenia, do jakiego sektora własności: publicznego czy prywatnego, takie przedsiębiorstwo należy.

Wykonywanie w imieniu państwa funkcji właścicielskich lub nadzorezych wobec przedsiębiorstw państwowych lub też spółek z udziałem państwa jest na ogół stosunkowo rozproszone i należy do właściwych centralnych organów administracji. Pewien wyjątek stanowią tu Włochy, gdzie w 1956 r. powstało Ministerstwo Udziałów Państwowych - obok Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Skarbu (obydwa w tym układzie działają od I944 r.) oraz Ministerstwa Budżetu i Programowania Gospodarczego (od 1947 r. jest to jedno z ministerstw zajmujących się sferą finansów) - wykonujące swoje zadania dzięki możliwości tworzenia systemu kierowanych przez siebie holdingów, spółek i przedsiębiorstw państwowych. Ten system, uważany za wzorcowy do początku lat dziewięćdziesiątych, okazał się jednak, trzeba to podkreślić, korupcjogenny w sensie finansowym i politycznym i przestał być uznanym rozwiązaniem modelowym. Znaczne skupienie dyspozycji w dwóch ministerstwach: finansów oraz przemysłu - nastąpiło również w Hiszpanii, jako spadek po frankistowskim etatyzmie (por. rozdział II).

Należy przy tym zauważyć, że tylko w niektórych krajach występuje - przyjęte w Polsce - poj ęcie Skarbu Państwa jako szczególnej osoby prawnej, reprezentującej państwo w stosunkach cywilnoprawnych wszędzie tam, gdzie nie utworzone zostały i nne państwowe osoby prawne. Tak rozumiany Skarb Państwa, w którego imieniu działają upoważnione organy administracji oraz państwowe jednostki organizacyjne, jest konstrukcją charakterystyczną dla niemieckiego kręgu kultury prawniczej. Gdzie indziej mówi się po prostu o państwie jako podmiocie własności i innych praw majątkowych. Nie oznacza to, że nie ma tam pojęcia Skarbu Państwa, termin ten ma jednak zupełnie inne znaczenie.

W Wielkiej Brytanii Skarb (Treasury) jest resortem administracyjnym, wykonują cYm zadania w takich sferach, jak: przygotowanie i wykonywanie budżetu, międzyna

~s M. Durupty, Les entreprises publigrtes, T. 1: Róle economigue, cadre juridigue, Paris 1986, s. 225.

rodowy obrót fmansowy państwa i współpraca z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, a także w sferze kontroli kapitałowej sektora publicznego.

Podobne znaczenie tego terminu przyjmuje się w USA, gdzie Skarb nie zajmuje się jednak przygotowaniem budżetu, bowiem należy to do kompeteneji Biura Zarządzania i Budżetu w urzędzie prezydenckim.

We Francji przez Skarb Państwa rozumie się Dyrekcję Skarbu w Ministerstwie Finansów, obsługującą i kontrolującą wykonywanie budżetu oraz operacje . finansowe pozabudżetowe i dokonywane przez podmioty zdecentralizowane, jak również odpowiedzialną za utrzymanie zewnętrznej równowagi fnansowej. Jest to więc kasa publiczna, przechowująca i wypłacająca środki pieniężne na pokry-, ; cie wydatków państwowych.

Mówiąc o włoskim Ministerstwie Udziałów Państwowych, wspomnieliśmy także o Ministerstwie Skarbu jako jednym z czterech ministerstw łącznie zajmu- : jących się sferą majątkową państwa. Ministerstwo Skarbu zajmuje się wydatkami państwa, jak również obsługą jego długów i depozytów.

Termin Skarb Państwa jest znakomitym przykładem na to, jak zajmując się obcymi rozwiązaniami prawnymi, zwracać trzeba uwagę na funkcje, jakie spełnia dana instytucja, a nie na jej nazwę. W odniesieniu do Skarbu Państwa zbliżone do ' siebie terminy oznaczają zupełnie inne instytucje - wobec czego, kierując się nazwą, nie można dojść do żadnych poważniejszych wniosków w skali porównawezej. Innym przykładem, wykraczającym poza kwestie administracji gospodarczej, jest Rada Stanu, którym to terminem w Szwecji tradycyjnie określano radę ministrów, a we Francji (a w ślad za nią w Belgii i we Włoszech) używa się ' go na określenie organu, którego podstawową kompetencją stało się orzekanie w sporach administracyjnych - o czym zresztą będzie jeszcze mowa.

Powyższe omówienie trzech kategorii zadań administracji publicznej (porządkowo-reglamentacyjne, świadczące, właścicielskie) nie jest, trzeba to podkreślić, bynajmniej wyczerpujące. Pominęliśmy na przykład istotne zadania : typu ewidencyjnego - gromadzenie wiadomości potrzebnych do wykonywania innych funkcji, przy obowiązku prowadzenia odpowiednich ewidencji ze względu na interes publiczny (ewideneja ludności, ewidencja gruntów i budynków, ewidencja pojazdów) lub z troski o potrzeby obrotu gospodarczego (ewidencja podmiotów gospodarczych, prowadzona w niektórych krajach niezależnie od reje-strów prowadzonych przez sądy bądź też zastępująca te rejestry).

Jest oczywiste, że struktury administracji i sposób jej funkcjonowania muszą,: być dostósowane do pełnionych przez niąfunkcji. Ogólnie rzecz biorąc, mamy dcl. czynienia ze stałym wzrostem zadań administracji publicznej - częściowt~~ tylko zahamowanym w latach osiemdziesiątych naszego stulecia. Upadek syste~;', mów totalitarnych pokazał, czym kończy się omnipotencja państwa, realizowan8i~ przy użyciu prostackich instrumentów organizacyjnych. Nie zmienia to faktu, ż~~ administracja publiczna nadal ma się dobrze, tyle, że na miejscu wielkich i ocię-~,. źałych systemów biurokratycznych pojawia się wiele mniejszych, bardziej ela-' stycznych i konkurencyjnych systemów lokalnych (regionalnych) lub funkcjonal-=

~aministrac~a publiczna po~ęcia i problemy podstawowe 99 nych (np. branżowych i zadaniowych) zaś bezpośrednie panowanie nad ludźmi i majątkiem zamienia się na liczne formy władztwa pośredniego - sprawowanego za pomocą standardów i procedur. Powodować to musi rozbudowywanie i kompłikowanie struktur administracji, przy coraz większym zróżnicowaniu tych jej poszczególnych części składowych, które realizują różne jej funkcje. To zaś z kolei wymaga mnożenia instrumentów różnorakiej koordynacji zapewniającej - przy całym zróżnicowaniu - jednolitość działania systemu administracyjnego.

D. Administracja a poliiyka

Jak już zaznaczano, administracja jest aparatem wykonawczym deeyzji politycznych - ale aparatem aktywnym, na którym, wobec głębokiej znajomości realiów, jaką z natury rzeczy posiada, oraz wobec ogólnego charakteru jego zadań, omawianego na początku niniejszego rozdziału, spoczywa obowiązek inicjowania określonych decyzji politycznych.

"[...~ Nie ma rozwodu pomiędzy administracją i polityką. Administracja jest instrumentem w rękach rządu, pozwalającym skonkretyzować w działaniu ideały i programy polityczne. Polityka wymaga harmonijnego połączenia wzuiosłych ideałów i zdrowego wyczucia realiów. Administracja bez polityki nie miałaby kierunku postępowania. Natomiast polityka bez administracji nosi inną nazwę - utopii.

Administracja jest niezbędna, ale podporządkowana. Nie powinna ona działać tak, jak gdyby należała do niej władza najwyższa. Jeżeli udaje się jej być ogromną i obejmować wszystko, jeżeli wszystko jej dotyczy, jeżeli towarzyszy ona ezłowiekowi od kolebki po grób, jak twierdzili to trochę retorycznie pionierzy nauki administracji, nie powinna ona nigdy działać suwerennie, lecz tylko jako sługa, rozwijając ideały formułowane przez aparat polityczny. Jest to jej podstawowe zadanie: nie robić polityki, ale uruchomić procesy techniczne niezbędne, by polityka się realizowała, zapewnić [...], aby wszystko szło dobrze.

Wykonawstwo nie jest jednak służalczością - administracja powinna przyczyniać się, w pewnym zakresie i w pewien sposób, do formułowania ogólnych ideałów. Jej działalność, w tym znaczeniu, jest podobna do roli prywatnych sekretarzy: staranne wykonywanie, inteligentna interpretacja, właściwe sugestie - i to wszystko z taktem, wirtuozerią i dyskrecją [...]"

Ten, może przydługi, cytat z programowego artykułu hiszpańskiego znawcy zagadnień administracji - i polityka L. Lopeza Rodo'6, stanowi jeden z wielu dowodów na to że kwestia stosunku pomiędzy administracją i polityką, kluczowa d1a zrozumienia roli administracji, wymaga dokonywania subtelnych analiz i formułowania ostrożnych wniosków. Tym niemniej, wnioski takie są potrzebne, a pierwszym z nich jest niewątpliwie potrzeba funkejonalnego oddzielenia od

~6 L'administratżon espagnole devant les transformations economigues et sociales contempo

raines, Annuai~°e Europeen d'Admżnistration Publique, T. 1: 1978, s. 35.

siebie - w obrębie administracji - aparatu spełniającego funkcje polityczne i '' aparatu o charakterze administracyjnym.

Problem rozdziału polityki i administracji wiąże się we współczesnych demo-;# kracjach przede wszystkim z tym, że - poza modelem szwedzkim - ministrowie ;; (a w USA sekretarze pod zwierzchnictwem prezydenta) są jednocześnie, jako`: członkowie rządu, twórcami polityki i szefami administracji, ponosząc (poza; USA), polityczną odpowiedzialność za podległą sobie administrację. Ponieważ,=1 ministrowie są szefami zorganizowanej resortowo administracji, ich aparat pomocY.~~ niczy w postaci ministerstw jest z natury rzeczy uwikłany w wykonywanie zadan'~ politycznych. Przygotowuje decyzje polityczne - przy czym decyzjami politycz. ~ nymi jest też treść aktów wykonawczych do ustaw - i czuwa nad ich wykonaniern;.~~ dokonując w związku z tym ich stałej interpretacji. ';

Kwestii tych nie ma w zasadzie w modelu szwedzkim, gdzie tradycyjnie wy-`~ stępuje rozdział między ministerstwami zajmującymi się sprawami politycznymirc~ (w szczególności planowaniem, przygotowaniem projektów ustaw i aktów wyko- ! nawczych, powolywaniem na najwyższe stanowiska, rozpatrywaniem odwołań od `; decyzji indywidualnych, mających ogólniejsze znaczenie) oraz urzędami central-`'~ nymi, których zadania ograniczają się do wykonywania trzech zczterech powyżej-' wymienionych funkcji administracji.

Ze względu na swoją daleko posuniętą konsekwencję model ten mógłby być przykładowym rozwiązaniem kwestii roli ministra i ministerstwa w administracji, gdyby nie to, że jest zbyt ściśle związany z odwiecznymi tradycjami Szwecji, a zatem nie może być łatwym przedmiotem recepcji w państwach o zupełnie innych tradycjach. Tym niemniej, obserwowany obecnie we wszystkich modelach rozwój form organizacyjnych luźno poddanych kontroli rządu - poczynając od amery-; kańskich "niezależnych agencji", część których stała się wzorem europejskich;~ "organów regulacyjnych" - wskazuje na to, że Szwecja może dostarczać mate-' riału tak do przemyśleń, jak i do przejmowania określonych rozwiązań.

W modelach europejskich podstawowe znaczenie będzie miała jednak przede;' wszystkim kwestia rozdziału zadań politycznych i administracyjnych w obrębie struktur ministerialnych. Francja, jak była o tym mowa, jest przykładem instytuejonalnego rozdziału - dzięki stworzeniu "gabinetu ministerialnego". Cała ta kwestia będzie przedmiotem rozważań w rozdziale następnym, poświęconym orga-' nizacji administracji centralnej. W tym miejscu nie można jednak nie zauważyć, że;: jak się to ocenia obecnie, gabinety nie zapewniły wystarczającego rozdziału między,,'~:~' polityką i administracją. Złożone w dużej mierze z oddelegowanych stałych urzędników, uległy "funkcjonaryzacji", ale jednocześnie pracujący w nich urzędnicy stali się swoistymi ofiarami polityzacji.

Innym aspektem problematyki stosunku polityki i administracji w obrębie ad-' ministracji publicznej jest zagadnienie politycznego charakteru niektórych urzędów administracyjnych. Jak wiemy, w administracji federalnej USA przez wiele dziesiątków lat zeszłego stulecia wszystkie stanowiska były uważane za polityczne, to jest podlegające zmianom wraz ze zmianą prezydenta. Z kolei tradycją Anglii, Szwecji i Niemiec jest apolityczność państwowej shiżby cywilnej i jej stabilność, niezależność od zmian politycznych. Model francuski, ukształtowany pod tym względem ostatecznie dopiero po II wojnie światowej, stara się łączyć stabilność właściwej administracji ze zmiennością politycznych struktm w administracji. 1 ta kwestia doczeka się rozwinięcia w odpowiednim rozdziale.

Warto jednak na koniec tych rozważań zaznaczyć, że konieczny rozdziaa między polityką i administracją łączy się następnie z kwestią charakteru odpowiedzialności osób za rezultaty zarządzania sprawami życia zbiorowego. Odróżniać bowiem trzeba odpowiedzialność rządu (czy władz samorządowych). a więc ciał politycznych w ścisłym znaczeniu tego słowa, od odpowiedzialności organu czy funkcjonariusza administracyjnego. Mówiliśmy poprzednio o policjach, służbach czy organach administracyjnych wykonujących różne funkcje luli zadania publiczne. Każda z tych instytucji ponosi odpowiedzialność cząstkową. zakreślonąkompetencją(właściwością) organu.

W życiu zbiorowym liczy się jednak również stan spraw publicznych jako całość. Za to zaś odpowiadają rządy centralne czy władze samorządowe, a więc politycy demokratycznie wybierani do sprawowania władzy. Wraz z nimi za ogólny stan spraw publicznych odpowiada pewna szczególna grupa urzędników, którycl; odpowiedzialność ma również charakter ogólny (za stan rzeczy, odpowiedzialność polityczna). Szczególnie istotna jest w tej mierze zawsze konstrukcja zarządu terenowego, gdzie odpowiedzialność polityczna za ogólny stan spraw na danym terytorium jest zazwyczaj skupiona i może wtedy bądź znajdować się w gestii rządu i administracji rządowej, bądź też należeć do władz samorządowych. Gdy odpowiedzialność w omawianym zakresie należy do rządu, w niektórych krajach przedstawicielami państwa w terenie są członkowie służby cywilnej (prefekci we Francji, choć mają oni w ramach służby szczególny status), w innych - urzędnicy polityczn: odchodzący ze stanowiska razem z rządem (polscy wojewodowie).

Wśród spraw publicznych, za które władza terytorialna (rządowa czy samorządowa) ponosi odpowiedzialność ogólną (polityczną), wyodrębnia się przede wszystkim opisywana tu poprzednio sfera porządku publicznego i bezpieczeństw~ zbiorowego, i to niezależnie od tego, czy bezpośrednie uprawnienia policyjne przy~ sługują tej władzy, czy też leżą w gestii wyodrębnionych slużb lub inspekcji. Wła~ śnie wspomniana już konstrukcja władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej odnosi się przede wszystkim do tej sfery obowiązków państwa, niezależnie od tego czy odpowiedzialność tę przypisuje się urzędnikom rządowym (wojewoda; czy władzom samorządowym (starosta). Obok sfery porządku publicznego i bez~ pieczeństwa zbiorowego należą tu ogólne kwestie rozwoju gospodarczego danegc terytorium i dobrobytu mieszkańców, lecz w tym drugim zakresie odpowiedzial~ ność ogólna zazwyczaj przypisywana jest współcześnie władzom politycznym v~ sensie ścis-lym (zatem rządowi w skali ogólnej a w skali terytorialnej - władzorr samorządowym). One bowiem, pochodząc z wyborów powszechnych, mają legi~ tymację polityczną do aktywnego zarządzania rozwojem, jako, że w tym właśnis zakresie ponoszą główną odpowiedzialność przed wyborcami.

3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej

W podanej na początku tego rozdziału definicji wskazano, że zadania ~ nistracji publicznej wypełniane są przez różne podmioty, organy i instytucj'~k niżej zostanie przedstawiona zasadnicza klasyfikacja w tym zakresie.

Zadania administracji publicznej wykonywane są:

A) w ramach administracji państwowej - przez scentralizowaną i zbud~ hierarchicznie administrację rządową;

B) na zasadach zdecentralizowanych - przez inne podmioty i instytucje ad~ stracji publicznej, a więc: v a) inne (poza państwem samym, stanowiącym związek wszystkich oby~

związki publicznoprawne, w tym przede wszystkim przez wspólnoty te~ rialne, ale również korporacje zawodowe, samorząd gospodarczy, rolniczy ~ b) różne ciała administracyjne (organy) o samodzielnym statusie w s~ prawa publicznego,

c) rozmaite podmioty prawa publicznego, nie mające charakteru osobovi lecz oparte na czynniku majątkowym;

C) w formie zadań zlecanych różnym organizacjom, instytucjom i innym miotom, zwłaszcza spoza sektora publicznego.

A. Scentralizowana administracja państwowa

Stanowi ją własny aparat państwa, oparty zasadniczo na czynniku ur czym. W ramach administracji państwowej wyróżnia się w szczególno naszej terminologii administracyjnej, administrację podległą rządowi - a~ strację rządową. Administracja rządowa dzieli się - znów trzeba to podk w naszym nazewnictwie - na centralną i terenową (we Francji bowiem wielu innych krajach - przez "administrację centralną" rozumie się w! agendy hierarchicznie podporządkowane władzy centralnej, a zatem takż~ nowe agendy centralnych władz administracji).

Niektóre segmenty administracji państwowej podlegają nie rządowi, 1~ nym naczelnym władzom państwa, a zatem nie należą do administracji rzą Do tej kategorii należą np. kancelarie: Sejmu, Senatu i Prezydenta czy te wyższa Izba Kontroli.

Ponadto w ramach administracji państwowej występują ciała i instytue konujące zadania z zakresu administracji publicznej, nie należące jednak c temu administracji rządowej (nie podległe rządowi), a więc o samodzielny tusie w sferze prawa publicznego. W niniejszym omówieniu zaliczyliśmy form administracji zdecentralizowanej (zob. dalej pkt Bb i częściowo Be).

W centralnej administracji rządowej wyróżnia się zasadniczo dwa pa organizacyjne, wyraźnie zróżnicowane co do spełnianej funkcji.

Po pierwsze, jest to administracja bezpośrednio obsługująca sam iząd członków, a bardziej precyzyjnie mówiąc - funkcję rządzenia krajem. Od p~

nalizmu i sprawności tego segmentu administracji centralnej, zwanej niekiedy "admini~cją na rzecz rządzenia", zależy w dużym stopniu faktyczna rola rządu jako ciała proWadzącego politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa i ponoszącego za to konstytucYJnąodpowiedzialność oraz kierującego całością administracji riądowej.

O różnyclr, sposobach zorganizowania rządu w niektórych krajach, a także aparatu go obsługującego, mowa jest w rozdziale następnym. W Polsce w skład rządu wchodzą, obok premiera czyli Prezesa Rady Ministrów (którego pracę obsługuje od 1996 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów), ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej (aparatem pracy takiego ministra jest ministerstwo), a także ministrowie wykonujący zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów (ministrowie "bez teki", "zadaniowi"). Ministrowie bez teki mogą też w imieniu premiera politycznie kierować działalnością określonych urzędów centralnych, należących do zakresu odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów. Ministrów bez teki obsługuje bądź Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, bądź kierowane przez nich lub podlegające ich nadzorowi urzędy centralne. Nadto w skład rządu wchodzą prcewodniczący określonych w ustawach komitetów (Komitet Integracji Europejskiej, który jednak może być, jak to jest obecnie, kierowany przez Prezesa Rady Ministrów, oraz Komitet Badań Naukowych).

Po wtóre, jest to poziom wykonywania zadań publicznych i kompetencji administracyjnych, określonych ustawami. Jest to więc centralna "administracja wykonaweza", zbudowana wedle dziedzin (obszarów) wyznaczonych ustawami administracyjnymi, nastawiona na realizację tych ustaw i egzekucję obowiązującego porządku prawnego. W warunkach polskich poziom ten nie jest jeszcze konsekwentnie wydzielony. W części funkcje te należąnadal do ministrów i ministerstw, gdzie mieszają się z zadaniami z zakresu obsługi procesów rządzenia, w części już wykonują je wydzielone urzędy centralne (centralne urzędy administracji rządowej), zajmujące się wykonywaniem administracji publicznej w poszczególnych działach administracji rządowej, zatem podległe ministrom, którzy za te działy odpowiadają w rządzie. Niewielka grupa urzędów centralnych - przy tendencji do sprowadzania jej liczby do niezbędnego minimum - podporządkowana jest bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Przypominamy jednak o, sygnalizowanym już przez nas, problemie szczególnego statusu "organów regulacyjnych" w obrębie urzędów centralnych.

Z kolei rządowa administracja terenowa zbudowana jest w głównej części na zasadzie zespolenia organizacyjnego - zasadnicza rola przypada tu wojewodom wykonującym w województwach władzę administracyjną o odpowiedzialności ogólnej; podlegają oni Prezesowi Rady Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a w województwie sprawują zwierzchnictwo nad całą zespoloną administracją rządową. Ponadto, poza adminiS~cją zespoloną w skład rządowej administracji terenowej wchodzą władze nie~spolone - są to wyodrębnione organizacyjnie (nie zespolone z urzędem wojewódzkim) terenowe administracje specjalne, podległe bezpośrednio ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, takie jak urzędy celne, adminiS~acJa skarbowa, urzędy górnicze, administracja leśna, straż graniczna i in.).

Zespolenie organizacyjne administracji rządowej w województwie j`` dwustopniowe: w pełnej postaci znajduje ono wyraz w instytucji urzędu wo~' wódzkiego. Poza nim w ramach zespolonej administracji rządowej w wo"`" wództwie występują również inne jednostki organizacyjne: służby, inspekcj ';~; straże, podległe zwierzchnictwu wojewody.

W ramach organizacyjnych urzędu wojewódzkiego funkcjonuje zarówno ad~' nistracja o kompetencji ogólnej, jak i organy o kompetencji szczegółnej. Organę` administracji o kompetencji ogólnej (czyli właściwym w zakresie wielu działów) ar ` przedstawicielem rządu w województwie jest sam wojewoda. Organami o kompete cji szczególnej sąorgany właściwe w poszczególnych działach (np. kurator oświatyn~ również obsługiwane przez urząd wojewódzki. Wojewoda nadto, będąc odpowi dzialny jest za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w woj`~;,~ wództwie, działa w tym zakresie za pośrednictwem zespolonych służb, inspekc' ~ i straży (np. wojewódzka komenda policji, wojewódzki inspektorat sanitarny).

Pozycja tych służb, inspekcji i straży jest złożona: należą do wojewódzkie,~~ administracji zespolonej podlegając w tym zakresie zwierzchnictwu wojewody~;~ z drugiej jednak strony, w sensie operacyjnym, działają w ogólnokrajowych sys~;,;~~ temach zarządzania kierowanych ze szczebla centralnego (np. Komendant Głów ~' ny Policji, Główny Inspektor Sanitarny).

Wyrazem szezególnej pozycji wojewody jako władzy administracyjne,~;;' 0 odpowiedzialności ogólnej są nie tylko jego uprawnienia zwierzchnie wobe~';~ całej administracji zespolonej w województwie, lecz również uprawnienia kon·:,.: trolne i koordynacyjne wobec organów rządowej administracji niezespolone,~,;;t~, uprawnienia kontrolne wobec innych jednostek i instytucji państwowych funkw ! cjonujących na terenie województwa, a także uprawnienia kontrolne i nadzorez~;"'~ wobec wszystkich organów samorządu terytorialnego w województwie.

Administracja rządowa zbudowana jest wieloszczeblowo i działa na zasadzis,~4 hierarchicznego podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompeten·'' eji. Dekoncentracja a.dministracyjna może być: terytorialna lub resortowa, oso~ ' bowa lub rzeczowa, wewnętrzna lub zewnętrzna, prawna lub f'aktyczna. Jeśli~:' kompetencje administracyjne, przypisane konkretnym organom administracji ' rządowej, instytucjom lub funkcjonariuszom, wynikają z ustaw, jest to dekoncen- ` tracja prawna, jeśli zaś z aktów samej władzy administracyjnej (lub organu nadrzędnego) - dekoncentracja faktyczna.

Obecnie w terenowej administracji zespolonej jest zasadniczo jeden szczebel -wojewódzki (z delegaturami w niektórych dziedzinach - np. w dziedzinie oświaty łub w niektórych województwach - np. w województwie mazowieckim), jednak wypada podkreślić, że wiele zadań z zakresu administracji rządowej na zasadzie dekoncentra-' eji zewnętrznej wykonują na obszarze województwa organy samorządu terytorialne-'' go. Jest to dekoncentracja prawna (wynika z ustawy), choć poza tym wiele zadań ' z zakresu administracji rządowej samorząd wykonuje też na zasadzie porozumienia z wojewodą (dekoncentracja faktyczna). W administracji niezespolonej występują częściej dwa szczeble terenowe (np. izby skarbowe i urzędy skarbowe).

Prezes RM ministrowie

Kierowmcy urzędów centralnych

O I O CO

O

Rząd i administracja centralna

rządowa administracja terenowa

W

Hierarchiczne podporządkowanie organów rządowej administracji terenowej

W Wojewoda jako organ o kompetencji ogólnej

1b ~rgany o kompetencji szczególnej: 1. w ramach administracji zespolonej:

1a. obsługiwane przez urząd wojewódzki

1b. obsługiwane przez odrębne jednostki organizacyjn Le (służby, inspekcje i straże).

2. w ramach administracji niezespolone Ij

Podległośe służbowa Uwaga: rysunek nie przedstawia

i funkcjonalna kierowników wszystkich sytuacji organizacyjnych

wojewódzkich służb inspekcji ani wszystkich powiązań między

i straży, działających pod organami administracji rządowej

zwierzchnictwem wojewody ---

Rysunek 2

Organy administracji rządowej są jednoosobowe (jak Prezes Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wojewoda, kurator oświaty) lub - rzadziej - kolegialne (np. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa).

Podstawowa grupa pracowników administracji państwowej to urzędnicy. . We współczesnych państwach mają oni, o czym będzie przede wszystkim mowa' w rozdziale poświęconym kadrom administracji, ustabilizowany status i są zorga-' nizowani w korpusy państwowej służby cywilnej, odpowiadające działom admi- ' nistracji lub pewnym grupom stanowisk administracyjnych. Ich pracodawcą jest Państwo, a nie kierownicy poszczególnych urzędów, służb czy resortów. Od sta-' nowisk o charakterze urzędniczym należy odróżnić te, które mają charakter poli-; tyczny. Inaczej niż stabilizowane stanowiska urzędnicze należące do służby cy- ' wilnej, stanowiska polityczne (przede wszystkim w rządzie) mają obsadę zmienną, zależną od wyników wyborów.

W Polsce wprowadza się dopiero, i z oporami, zasady państwowej służby cywilnej, w związku z czym zmiany polityczne na szczytach władzy często pro- , wadzą również do rozległej wymiany kadr urzędniczych, opartej na przesłankach nomenklaturowych. Tymczasem wymiana kadr państwowych po zmianie rządu powinna dotyczyć samych tylko członków rządu i związanych z nimi urzędników' o statusie politycznym, którymi są przede wszystkim wiceministrowie, a więe sekretarze i podsekretarze stanu, onaz ezłonkowie gabinetów ministrów. Ponadt~r może to dotyczyć grupy wyraźnie określonych przepisami stanowisk kierowni:':: czych lub samodzielnych w administracji, których wymiana po zmianie rządu:' jest, z przyczyn politycznych, dopuszczalna. Ta polityczna część personelu admi<; nistracji państwowej (zmienna) powinna być wyraźnie określona, a tym samym oddzielona od stałej zawodowej kadry urzędniczej, której nabór bezwzględnie: winien być oparty na innych zasadach.

B. Formy zdecentralizowanej administracji publicznej

Decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesii odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań blicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje adm stracyjne, nie nałeżące do scentrałizowanej administracji rządowej.

a) Formy korporacyjne

Podstawową formą decentralizacji jest samorząd. Jego istotą jest po~ rzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym czyli z szeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach pr publicznego. Taka ustawowo ustanowiona korporacja to inaczej - w trady nej terminologii prawniczej - publicznoprawny związek osób. Państwo związkiem publicznoprawnym wszystkich obywateli, gmina czy powiat związkiem publicznoprawnym mieszkańców danego obszaru, zaś izby: le ska, notarialna, adwokacka czy radców prawnych (przykłady samorządov korporacji zawodowych) - to związki publicznoprawne oparte na kryte~ zawodowym.

Tak więc korporacja (zrzeszenie, wspólnota) może mieć charakter terytorialny - wówczas mamy do czynienia z samorządem terytorialnym, dawniej zwanym również samorządem powszechnym, albo nieterytorialny - i wtedy chodzi o samorząd zawodowy, gospodarczy, rolniczy lub inny, w zależności od ustawowego kryterium, na którym opiera się wyodrębnienie danej korporacji.

Korporacje te wykonują zadania publiczne samodzielnie - w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z tego powodu przypisujemy im przymiot podmiotowości publicznoprawnej, odrębnej od państwa. Niezależnie od tego, są wyposażone w osobowość prawną, niezbędną do samodzielnego występowania w stosunkach cywilnoprawnych. Istotą i przesłanką takiej konstrukcji jest uznanie przez prawo odrębności interesów danej korporacji (np. interesu lokalnego, gdy chodzi o gminę ezy powiat) od interesu ogólnego, reprezentowanego przez organy państwa (rząd i jego administrację). Zakres samodzielności korporacji (zakres działania, konkretne uprawnienia itp.) wyznaczony jest ściśle przez prawo. Dlatego - i do granic ustalonych prawem - samodzielność ta podlega ochronie sądowej.

Prawo dopuszcza współdziałanie korporacji w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, zazwyczaj na gruncie porozumień administracyjnych między zainteresowanymi podmiotami, niekiedy jednak w formie specjalnie tworzonych instytucji. Taką instytucją w sferze współdziałania jednostek samorządu lokalnego są związki komunalne (związki celowe) - odrębne podmioty prawa publicznego, wykonujące przejęte zadania tak jak gminy czy powiaty, tj. w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Korporacje (terytorialne, zawodowe itp.) działają za pomocą swoich organów ustrojowych. Przykkadowo, organami ustrojowymi gminy są, zgodnie z ustawą o samorzcidzie gminnym, rada gminy i zarząd gminy. Od organów ustrojowych należy odróżnić organy administracji pubłicznej w rozumieniu przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego, określających kompetencję. Wójt jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy wydaje decyzję administracyjnąna podstawie np. ustawy o utrzymaniu czystości i porzctdku w gminach. W sensie ustrojowym wójt jest natomiast tylko przewodniczącym kolegialnego organu gminy w postaci zarządu.

Samorząd jest formą ustrojową wykonywania zarządu sprawami danej korporacji przez jej członków. Ponieważ mamy do czynienia z instytucją prawa publicznego o charakterze związku osób (zrzeszenia), ta forma ustrojowa jest narzucona przez ustawę. Jednak przynależność do korporacji prawa publicznego nie ma charakteru przymusowego (obowiązkowego), jak powiada się niekiedy, lecz wynika z samego prawa, jako naturalna konsekwencja przyjętego sposobu zarządzania sprawami publicznymi.

Tym zresztą związki prawa publicznego różnią się od różnego rodzaju trwałych zrzeszeń (korporacji) o charakterze prywatnoprawnym (a więc opartych na zasadzie dobrowolnego oświadczenia woli członków - stowarzyszenie, spółka prawa handlowego czy spółdzielnia). Należy podkreślić, że o prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym statusie konkretnej instytucji (korporacji) nie decyduje jej nazwa, lecz podstawa prawna działania i zespół posiadanych cech. Na przykład, "izba gospodarcza" jest dzisiaj w prawie polskim, mimo nazwy i ustawowego uregulowmia, szczególnego typu stowarzyszeniem (przewidzianym dla przedsiębiorców, do niedawna określanych jako ; "podmioty gospodarcze"), a nie instytucją prawa publicznego.

Często takie stowarzyszenia i inne organizacje społeczne, wykonują zlecone zadania z zakresu administracji publicznej (zob. niżej pkt C); niektóre zresztą w związku z tym mogą być przymusowe. Mimo tych funkcji nie tracą ; swojego podstawowego statusu - należą do kategorii "organizacji interesu", organizacji pozarządowych (o których będzie mowa w rozdziale o pozycji administracji w ramach społeczeństwa obywatelskiego), a nie do podmiotów władzy publicznej. Do kategorii organizacji pozarządowych zalicza się, poza określonymi typami zrzeszeń, także fundacje - jednostki organizacyjne, które tworzone są, w drodze oświadczenia woli ich założycieli, w oparciu o majątek, przekazany na cel określony w oświadczeniu woli i które w ogóle nie mają członków.

O ile z punktu widzenia prawa administracyjnego samorząd zaliczany jest do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej (kładzie się wtedy nacisk przede wszystkim na kryteria prawne, zwłaszcza odrębną podmiotowość publicznoprawną danej korporacji i sądowe instrumenty ochro- , ny jej samodzielności), o tyle z punktu widzenia prawa konstytucyjnego więc ze względu na ktyteria prawno-polityczne - samorząd bywa rozważany w kategoriach "pionowego" podziału władzy wykonawezej.

Dotyczy to przede wszystkim samorządu terytorialnego, ze względu na jego rolę w państwie. Oto częśe zadatS i uprawnień władzy wykonawczej konstytucja, a za nią ustawodawstwo zwykłe, przyznaje nie rządowi, lecz właśnie tetytorialnym związkom publicznoprawnym. Dlatego władze tych związków, pochodzące z wyborów (lokalny lub regionalny czynnik polityczny), sprawują w tym ujęciu funkcje zdecentralizowanej władzy wykonawezej; Konstytucja RP z 1997 r. wyraźnie wskazuje, że samorząd terytorialny należy do systemu . władz publicznych. Jeśli natomiast pionowy podział władzy dotyczy nie władzy wykonawczej, lecz łączy się z przekazaniem na rzecz jednostki terytorialnej części ustawodawstwa, mamy do czynienia z autonomią, a odpowiednie lokalne czy regionalne ciało polityczne ma charakter zdecentralizowanej władzy ustawodawczej. Nasza Konstytucja, tak jak konstytucja Republiki Francuskiej, formułując zasadę unitaryzmu, wyklucza możliwość przyznania tak ro- ' zumianej autonomii, czym Polska i Francja różnią się np. od Hiszpanii, której konstytucja przyznała regionom bardzo szerokie uprawnienia, także ustawodawcze, nakazujące traktować Hiszpanię jako przykład regionalizmu - kategorii pośredniej między federalizmem a klasycznym państwem unitarnym.

W Polsce unitarny charakter państwa powoduje zatem, że instytucje samorządu terytorialnego mieszczą się w całości w ramach decentralizacji

Administracja publiczna -pojęcia i problemy podstawowe

władzy wykonawczej. Samorząd terytorialny w Polsce występuje jako sam rząd lokalny oraz samorząd regionalny. Samorząd lokalny - to samorz; gminny i samorząd powiatowy (uprawnienia powiatu mają również więks miasta), a także samorząd wiejski i osiedlowy - jako samorząd jednostek f mocniczych. Samorząd regionalny funkcjonuje w województwach. Bardz szczegółowo polski system samorządu terytorialnego zostanie przedstawio: w rozdziale VI.

b) Inne formy osobowe

Charakter niniejszej książki nie pozwala na rozbudowane omawianie i nych zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że obok przedstawiouych wyżej kc

poracyjnych podmiotów administracji publicznej, wyposażonych również osobowość prawa cywi(nego, występują także władze (ciała) administracyjr którym ustawodawca co prawda nie przydał przymiotu odrębnej podmiotowo~ prawnej, natomiast nadał im samodzielny status w sferze prawa publiczne; (administracyjnego), głównie poprzez gwarancje personalne. Chodzi o takie i stytucje, jak samorządowe kolegia odwoławcze, regionalne izby obrachunko~ kolegia do spraw wykroczeń (blisko powiązane z wymiarem sprawiedliwośc Rada ds. Uchodźców i inne, a należy tu również m.in. Krajowa Rada Radiofo~ i Telewizji, mająca przy tym konstytucyjne umocowanie swojego działania.

Inaczej niż organy korporacji - jak rady gmin, które wykonują zadan publiczne, przede wszystkim o charakterze organizatorskim, na rzecz dan korporacji (mieszkańców gminy), czy rady adwokackie, któtych zadania p bliczne dotyczą czuwania nad dostępem~do zawodu zaufania publicznego i n, prawidłowym wykonywaniem tego zawodu - te organy mają głównie funkc orzecznicze. Ich członkowie pochodzą z wyboru, a w zależności od zakre odpowiedzialności są to ciała urzędnicze (np. kolegia odwoławcze) lub po tyczne (np. KRRiT, która ma również kompetencje regulacyjne).

Niezawisłośe orzecznicza tych organów opiera się z jednej strony na ni zależności osobistej i nieusuwalności członków tych organów, z drugiej zaś na ich samodzielnym bycie organizacyjnym i braku organizacyjnej podległo~ oraz na samodzielnej pozycji w sferze fnansów publicznych, gwarantowan bezpośrednio ustawą budżetową. Ze względu na centralistyczne nawyki pc skiej administracji, tego rodzaju ciał orzekających, których siła opiera się v wysokim, osobistym autorytecie członków, jest u nas wciąż stosunkowo ni wiele. Niektóre, jak zaliczone wyżej do omawianej grupy regionalne izby o rachunkowe, tylko częściowo spełniają podane kryteria. Inne zaś nie potraR sprostać wyzwaniom.

Tymczasem w wielu krajach to właśnie tego rodzaju ciała mają nie tyll kompetencje orzecznicze, lecz również istotne uprawnienia regulacyjne i ko trolne, wykonywane w imieniu własnym (czyli w imieniu Państwa), ciesz się przy tym zaufaniem nie tylko ze względu na swój profesjonalizm, le również z powodu niezależności od płynnych koniunktur politycznych.

W Polsce dopiero rozpoczęła się dyskusja nad statusem władz tego rodzaju. Z trudnością przełamywane są wspomniane nawyki systemu hierar- ' chicznego, powodujące, że wciąż zalicza się je do administracji rządowej (np. Rada ds. Uchodźców, regionalne izby obrachunkowe) lub do administracji samorządowej (np. samorządowe kolegia odwoławcze). Tymczasem, tak na- ź prawdę, to właśnie tego rodzaju niezależne ciała już niedługo będą musiały w :_ wielu dziedzinach, szczególnie w gospodarce, przejąć od rządu odpowiedzial- ; ność za funkcję regulatora (rynku); jeśli zaś rzeczywiście mają spełnić taką . funkcję, muszą cieszyć się bezwzględnym zaufaniem środowiska (np. przedsiębiorców), w ich skład wchodzić więc będą raczej cieszący się autorytetem przedstawiciele tego środowiska (np. danego sektora gospodarki), tak jak jest ' ono ustrukturyzowane, niż przedstawiciele biurokracji rządowej czy świata polityki partyjnej. Jak widać, kwestia "regulacji" wykracza poza podnoszoną już materię statusu "organu regulacyjnego"; "regulacja" może być również a w wielu sektorach gospodarki nawet powinna być - "samoregulacją", dokonywana przez same "regulowane" podmioty lub reprezeńtujące je instytucje.

Od władz administracyjnych tego rodzaju należy odróżniać ciała doradcze i konsultacyjne, licznie organizowane przy różnych organach administracyjnych, tak rządowych, jak i samorządowych.

c)

Formy oparte na czynniku majątkowym

Obok wspomnianych wyżej form administracji zdecentralizowanej, opartych na czynniku osobowym, do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej należą także instytucje oparte przede wszystkim na czynniku majątkowym (kapitałowym).

Są wśród nich instytucje zarządzające wyodrębnionym rzeczowo majątkiem pubłicznym, wykonujące zadania publiczne o charakterze praktycznym (usługi użyteczności pubłicznej - np. w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, komunikacji zbiorowej czy dostawy wody i kanalizacji). Są to przedsiębiorstwa użyteczności pubłicznej i zakłady administracyjne. Obok nich występujątakże instytucje o charakterze kapitałowym (fun-, duszowym - np. kasa chorych, Fundusz Pracy, Agencja Rynku Rolnego).

Utworzenie i konkretny zakres działania tych instytucji wynika bądź wprost z ustawy (np. Polskie Koleje Państwowe, Uniwersytet Warszawski, Biblioteka Narodowa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych), bądź z indywidualnych aktów władz administracyjnych wydanych na podstawie ustawy (np. za- : kłady opieki zdrowotnej, szkoły, muzea czy biblioteki).

W grupie tej występuje znaczne zróżnicowanie typów instytucji i ich sta- ` tusu prawnego. Najogólniej jednak można powiedzieć, że z jednej strony chodzi tu o usługi publiczne świadczone na rzecz szerokiego kręgu odbiorców, < zazwyczaj na gruncie stosunków umownych (przedsiębiorstwa użyteczności publicznej - np. energetyczne, wodociągowo-kanalizacyjne, transportu publicznego). Z drugiej zaś - o usługi wykonywane na rzecz konkretnej grupy użytkowników (zakład administracyjny - szkoła i uczniowie, szpital i pacjenci)

i wtedy stosunek prawny między stronami ma charakter administracyjny, a zakład ma wobec swoich użytkowników uprawnienia zwierzchnie - tzw. władztwo zakładowe. Niektóre instytucje tej drugiej kategorii łączą status zakładu administracyjnego z formułą korporacyjną, o której była mowa poprzednio, np. państwowa szkoła wyższa, która jest z jednej strony korporacją pracowników (nauczycieli akademickich i innych pracowników) oraz studentów, składających się na "samorząd akademicki", z drugiej - wykonuje wobec studentów uprawnienia władztwa zakładowego.

Obok przedsiębiorstw użyteczności publicznej i zakładów administracyjnych do podmiotów zdecentralizowanej administracji publicznej należą też instytucje finansowe, jak kasy chorych czy Fundusz Pracy, zwłaszcza oparte na wpływach ze źródeł pozabudżetowych (tu - składki). Mogą one posiadać równocześnie charakter korporacyjny (samorząd ubezpieczonych) bądź być tylko formą wyodrębnienia majątku publicznego (funduszu), z zarządem wyznaczanym w inny sposób. Ich zadania mogą wyrażać się zarówno w finansowaniu usług publicznych (np. usług opieki medycznej) czy wspieraniu realizacji innych zadań publicznych (np. finansowanie tworzenia miejsc pracy lub programów szkoleniowych umożliwiających zmianę kwalifikacji), jak i w wypłacaniu świadczeń finansowych osobom uprawnionym. Niekiedy takie instytucje mają za zadanie interwencję na rynku - w interesie publicznym (np. Agencja Rynku Rolnego).

Instytucje administracyjne świadczące usługi publiczne zwane są "samoistnymi" - jeśli są wyposażone w osobowość prawną (np. przedsiębiorstwo wodociągowe) - albo "niesamoistnymi", gdy działają w ramach innej osoby prawnej - podmiotu prawa publicznego (np. szkoła podstawowa czy ponadpodstawowa, prowadzona jako jednostka budżetowa albo zakład budżetowy z reguły przez jednostkę samorządu terytorialnego). Wymaga podkreślenia, że wszystkie występujące w tej grupie podmioty pozostają "w zarządzie pubłicznoprawnym" - gdyż ich byt regulowany jest przepisami prawa administracyjnego, niezależnie do tego czy są wyposażone w osobowość prawną, czy też nie (zarówno więc nie posiadający osobowości prawnej zakład budżetowy, jak i, będące osobami prawnymi, przedsiębiorstwo państwowe, samodzielny zakład opieki zdrowotnej czy kasa chorych).

Należy jeszcze raz podkreślić, że w obowiązujących uregulowaniach prawnych, a także we współczesnej doktrynie polskiej, brak jest wyraźnych ustaleń co do publicznoprawnej podmiotowości omawianych instytucji, pozostających w zarządzie publicznoprawnym, nawet tych samoistnych. Wciąż zatem oddziałuje na nas tradycja - ukształtowana jednak dopiero w "Polsce Ludowej", w sprzeczności z dziedzictwem Drugiej Rzeczypospolitej - zacierania granicy między prawem publicznym a prawem prywatnym. Wskazuje to zarazem, jak wiele jest jeszcze do zrobienia w tej materii.

Natomiast podmioty państwowe i komunalne, których byt opiera się na prawie prywatnym (spółki prawa handlowego, fundacje, stowarzyszenia itp.)

nie należą do omawianej tu grupy instytucji administracji zdecentralizowanej. Pozostają bowiem "w zarządzie prywatnoprawnym". Jeśli więc wykonują zadania publiczne, to czynią to w formie zadań zleconych (ustawaU aktem administracyjnym, na gruncie porozumienia albo w drodze umowy - z regu-ly , zawieranej w trybie zamówienia publicznego).

Zazwyczaj władza publiczna nie ma monopolu na świadczenie usług '~ określonego rodzaju, choć zdarzają się wyjątki - np. w odniesieniu do usług :' pocztowych. Trzeba też zauważyć, że w większości dziedzin usług użyteczno-';' ści publicznej to od właściwej władzy zależy, czy utrzymana zostanie forma ~,;~ zarządu publicznoprawnego, czy tej dana jednostka świadcząca zostanie sko- ~ mercjalizowana (w obecnym rozumieniu tj. oparta na podstawach prawa pry-;,,;` watnego - handlowego) lub sprywatyzowana.

W obowiązującym w Polsce porządku prawnym nie występuje, znana''.'' w niektórych innych krajach, ogólna konstrukcja przedsiębiorstwa użytecz·'; ności publicznej, wyposażonego w osobowość prawną. W rezultacie, usługi ", komunalne w zarządzie publicznoprawnym świadczone są powszechnie w ; formach niesamoistnych, tj. w formie jednostki budżetowej albo zakładu budżetowego, tworzonych na podstawie ogólnych przepisów o finansach publicznych, a w formach samoistnych - tylko wówczas, gdy wynika to z ustaw'' szczególnych (np. z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultu- ! ralnej, o szkołach wyższych czy o zakładach opieki zdrowotnej), albo w for-:` mach prawa prywatnego (jako spółki prawa handlowego). Również - poza f- ' nansowym mechanizmem funduszu celowego - nie ma ogólnej administracyj- ; noprawnej konstrukcji instytucji decentralizacji kapitałowej (finansowej).

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro w obecnym podpunkcie omawiamy;:;~ jedynie samodzielne podmioty administracji publicznej oparte na czynniku:::; majątkowym, instytucje nie mające takiego charakteru (te "niesamoistne") ńie~,~ przynależą tutaj, lecz winny były zostać omówione w punkcie pierwszym ;; (jako instytucje administracji rządowej, działające na zasadach dekoncentracji rzeczowej, np. ośrodek szkolenia rolniczego) albo w punkcie Bb (jako instytu-' cje samorządu i administracji komunalnej, również działające na zasadzie de-! koncentracji rzeczowej, np. szkoła). Wspólne omówienie ich w tym miejscu podyktowane jest jedynie faktem, że wszystkie - niezależnie od statusu prawnego - mają charakter majątkowy.

Również podmioty państwowe i komunalne, których byt opiera się na prawie prywatnym (spółki prawa handlowego, fundacje, stowarzyszenia i in.) nie należą do omawianej tu grupy instytucji (podmiotów) administracji zdecentralizowanej. Skoro pozostają "w zarządzie prywatnoprawnym", nie należą w: ogóle do kategorii podmiotów administracji publicznej. Jeśli więc wykonująza-: dania publiczne, to czynią to tak, jak podmioty sektora prywatnego - na gruncie koncesji lub w formie zadań zleconych (o których zaraz będzie mowa).

C. Zadania i funkcje zlecone

Wykonywanie zadań publicznych może też być zlecane "na zewnątrz' a więc innym podmiotom, zazwyczaj spoza administracji. Chodzi o różnorodn podmioty funkcjonujące na zróżnicowanych podstawach prywatnoprawnych, ja fundacje, stowarzyszenia czy spółki prawa handlowego (w tym również te, ktć rych fundatorem czy "ekonomicznym właścicielem" jest Skarb Państwa lub jed nostka samorządu terytorialnego), ale również o osoby fizyczne, a także o podmio ty prawa publicznego (np. gminy, którym - obok ich własnych zadań public~ nych - przekazano dodatkowo do prowadzenia zadania administracyjne rządowe;

W rezultacie chodzi o dwie fale zlecania zadań publicznych: wewnątrz admin stracji publicznej - między jej różnymi segmentami (zazwyczaj podmiotom admini stracji zdecentralizowanej państwo przekazuje dodatkowe zadania, jako zlecone) oraz na zewnątrz administracji (prywatyzacja wykonywania zadań z zakresu ad ministracji publicznej); to ostatnie łączy się najczęściej ze zlecaniem zadań public~ nych organizacjom pozarządowym jako podstawowym instytucjom społeczeństw obywatelskiego - o czym będzie mowa w rozdziale dotyczącym właśnie spoleczer stwa obywatelskiego.

Najkrócej mówiąc, zadania publiczne bywają zlecane dwiema głównym drogami - mocą ustawy lub w drodze czynności indywidualnej. Mocą ustaw zlecenie jest imienne (np. Telekomunikacji Polskiej w ustawie o łączności cz Polskiemu Związkowi Łowieckiemu w ustawie -Prawo łowieckie) lub odnosi si do pewnej kategorii podmiotów (np. zadania zlecone gminom). W takim przy padku mamy do czynienia z przeniesieniem właściwości (odpowiedzialności pu bliczno-prawnej). Zaś czynność indywidualna, w drodze której zleca się różnym konkretnym podmiotom wykonywanie zadań publicznych, może mieć charakte publicznoprawny (np. koncesja, powierzenie zadania w trybie porozumienia ad ministracyjnego) lub prywatnoprawny (np. umowa).

Również wiele zadań samorządu terytorialnego (szczególnie usługi publiczn o charakterze odpłatnym) wykonuje się obecnie w Polsce na podstawie zlecenia Przykładowo, gminy powierzają ich wykonanie różnym podmiotom prawa prywai nego, co zawsze następować musi z uwzględnieniem zasad równości i konkurencji zasadniczo (jeżeli z przepisów szczególnych nie wynika co innego) w trybie zamć wień publicznych. Tryb ten jest obowiązkowy także wówczas, gdy wykonawcą zad~ nia jest spólka prawa handlowego ze 100% udziałem gminy (komunalna osoba pra~ na znajdująca się "w zarządzie prywatnoprawnym"; zazwyczaj jest to skomercjalizc wane przedsiębiorstwo komunalne). Zlecenie wykonania konkretnego zadania ni zmienia zasady, że odpowiedzialność publicznoprawna za prowadzenie zadań komv nalnych określonego rodzaju pozostaje przy jednostce samorządu terytorialnego.

Gdy zlecenie ma charakter publicznoprawny, prowadzi ono w rezultacie d ustalenia szczególnego statusu podmiotu przejmującego odpowiedzialność lu wykonującego zadanie. Chodzi o tzw. prawa specjalne lub wyłączne. Należy prz tym odróżnić wyraźnie sytuację, w której chodzi tylko o powierzenie wykonywania zadania publicznego, od stanu, w którym przeniesieniu podlega sama kompetencja administracyjna (zadanie publiczne), a wraz z tym - sfera odpowiedzialności publicznoprawnej.

***

Powyższe omówienie podstawowych pojęć administracji publicznej służy ukazaniu ogromnego zróżnicowania form organizacyjnych, w których prowadzona jest działalność państwowa na rzecz interesu publicznego.

Oto bowiem "administracja" w jej podmiotowym ujęciu to nie tylko "władze polityczne", a więc ciała reprezentujące związek publicznoprawny, jakim jest państwo, gmina ezy inne jednostki samorządu terytorialnego, ale także ich liczne organy, służby, instytucje administracyjne, różne inne podmioty administracji publicznej i samodzielne władze administracyjne, różnorodne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i zakłady administracyjne, fundusze i inne formy decentralizacji administracji publicznej oparte na czynniku kapitałowym, a także wiele zadań wykonywanych na rzecz interesu publicznego przez podmioty sektora prywatnego, na gruncie zlecenia.

Na koniec należy więc podkreślić, że w państwach demokratycznych, w których decentralizacja zadań publicznych należy do podstawowego kanonu myślenia politycznego, widoczna jest również - w ramach wspomnianego już "nowego zarzą dzania publicznego - rozległa tendencja do szerokiej prywatyzacji wykonywania zadań publicznych i ich uspołeczniania - właśnie w różnych formach zlecania tyeh zadań rozlicznym podmiotom gospodarczym, instytucjom i organizacjom pozarzą dowym, a także osobom fizycznym. Z drugiej strony jest istotne, by procesowi temu towarzyszyło umacnianie istoty administracji publicznej - mechanizmów odpowiedzialności państwa za stan spraw publicznych.

Rozdział V

Problemy organizacji administracji centralnej

Zagadnienia ogólne

Zwracaliśmy już uwagę na stopień kompłikacji problematyki organizacji administracji centralnej. Wynika on przede wszystkim z tradycyjnego dla wszystkich modeli administracji, poza szwedzkim, łączenia na tym szczeblu funkeji politycznych i funkcji o charakterze administracyjnym. Innym powodem szczególnego skomplikowania problematyki jest równie tradycyjna struktura centralnego aparatu administracyjnego, ukształtowana pod kątem podziału na resorty administracyjne, których nigdzie nie ma już tylko pięciu, jak w "klasycznym" podziale resortowym z wieku osiemnastego (o czym była mowa przy okazji omawiania tradycji niemieckiego modelu administracji publicznej).

Liczba ministerstw rośnie - jest ich dziś około dwudziestu w państwie europejskim przeciętnej wielkości, aż czternaście w małej Szwecji - i w rezultacie coraz częściej wiele spraw dotyczy więcej niż jednego resortu. Z reguły mniejsza jest liczba ministerstw w państwach federalnych, lecz wynika to z faktu załatwiania znacznej części spraw administracyjnych w krajach związkowych, a więc przez organy władzy wykonawczej i administrację tych krajów (stanów).

Coraz trudniejsza jest w tych warunkach koordynacja działania aparatu administracyjnego, do czego kiedyś wystarezała Rada Ministrów - i to nawet, w tradycyjnym modelu angielskim i francuskim, bez żadnego odrębnego aparatu pomocniczego.

Trzeba tworzyć coraz to nowe techniki i instytucje koordynacji międzyresortowej - na obu poziomach: politycznym i administracyjnym. Jest to konieczne, zwłaszcza wówczas, gdy same ministerstwa są bardzo rozbudowane, co ma miejsce wszędzie tam, gdzie nie ma pełnego, instytucjonalnego rozdziału między rzą dem (i ministerstwami) a administracją centralną. Rozdział taki, jak wiemy, konsekwentnie występuje tylko w modelu szwedzkim i po części w modelu amerykańskim. Z kolei w Szwecji i w Finlandii narzeka się na trudności w skoordynowaniu działalności poszezególnych urzędów centralnych, przyzwyczajonych do tradycyjnie dużej samodzielności, i poszukuje się sprawniejszych niż dotąd mechanizmów w tej dziedzinie.

Trudności, na jakie napotyka współczesna administracja centralna, wynikają więc z nałożenia się na siebie tradycyjnych rozwiązań organizacyjnych dotyczą cych rządu oraz skomplikowania - a z nim rozrostu - administracji centralnej. Za tradycyjnymi rozwiązaniami organizacyjnymi stoją dzisiaj także ogólniejsze zasady: demokratycznego ustroju politycznego (w szczególności, zasada odpowiedzialności' władzy wykonawezej za działalność administracji, realizowana, jak wiemy, w różny' sposób). Z kolei ogromna rozbudowa aparatu administracji centralnej wynika ze' znacznego zwiększenia zakresu jej zadań - i procesy te postępują, mimo przeprowadzenia decentralizacji albo kontynuowania tradycyjnej "niecentralizacji", a także' podejmowania jednocześnie deregulacji - szczególnie modnej w latach osiemdziesiątych. Ponieważ rozwiązań tradycyjnych, nieraz mało efektywnych, często nie można odrzucić ze względu na ich ścisły związek z zasadami ustroju politycznego, wszędzie odczuwana jest silna potrzeba poszukiwania nowych rozwiązań.

Z tego powodu kwestia odpowiedniego zorganizowania "centrum rządu" budzi w wielu krajach duże zainteresowanie. Również w Polsce konieczne jest ukształtowanie sprawnego systemu władzy centralnej, łączącego w sobie instytucje polityczne i administracyjne, służącego kształtowaniu spójnej polityki państwa, a następnie jej realizacji.

Jądro tego systemu stanowi szef rządu i pozostali członkowie rządu, z reguły noszący tytuly ministrów, jak również organ kolegialny - ciało kolektywne, w którym szef rządu spotyka się z ministrami - najczęściej nazywane Radą Ministrów. System powinien objąć także różnej rangi komitety ministerialne i międzyresortowe jako istotne części składowe mechanizmu kolektywnej koor-, dynacji działania aparatu centralnego", jak wreszcie aparat pomocniczy szefa rządu oraz kolektywnych form koordynacyjnych szczebla centralnego.

Istotne jest to, że musi to być - różny w różnych krajach, ze względu na właściwe im reżimy polityczne oraz tradycje - system, działający w dużej mierze na`~

~~ Przedstawienie problematyki tego rodzaju komitetów przekracza potrzeby niniejszej książki, ~

a jest ona stosunkowo dobrze omówiona w literaturze (por. np. H. Izdebski, Kolegialność i jednooso-: bowość w zarządzie centralnym pańshva noworytnego, Warszawa 1975). Dla przykładu tylko można; zatem wskazać, że w niedużej Belgii na podstawie zarządzenia królewskiego z 30 maja 1974 r. powin-' ny działać następujące "komitety ministerialne o kompetencji ogólnopaństwowej": zwężony gabinet', polityki ogólnej, międzyministerialny komitet koordynacji gospodarczej i społecznej, komitet ministe- ~ rialny ds. budżetu, komitet ministerialny ds. reform instytucjonalnych, komitet ministerialny ds. śro- v dowiska, komitet ministerialny ds. polityki naukowej, komitet ministerialny ds. programowania inwa°a stycji publicznych, komitet ministerialny ds. stosunków zagranicznych oraz komitet ministerialny'; ds. statusu kobiety. Zgodnie z zarządzeniem skład każdego z komitetów jest ustalony przez Premiera, ~ który powołuje też ich przewodniczących. Członkowie Rządu, którzy nie wchodzą w skład danegoł~ komitetu, są zapraszani do udziału w jego obradach w sprawach, które ich szczególnie dotycz$.':! W 1991 r., wobec niepowołania ich składu, nie działały trzy z tych komitetów: polityki ogólnej, bu-.:' dżetu i programowania inwestycji publicznych, przy czym funkcje dwóch ostatnich wykonywał komi- ` tet koordynacji gospodarczej i społecznej. Działały natomiast formalnie, powołane ad hoc, komitety: ds. bezpieczeństwa, ds. stosunków z Holandią oraz ds. europejskich. Szczególną rolę komitetowa formuła koordynacji odgrywa tradycyjnie w Wielkiej Brytanii, gdzie w początku lat dziewięćdziesią tych występowało 17 komitetów ministerialnych (w tym komitet ds. administracji lokalnej i komitet ds. legislacji) oraz 10 podkomitetów ministerialnych (w tym podkomitet ds. Europy wschodniej).

zasadzie rutynowej. Współczesna Polska, trzeba to jeszcze raz podkreślić, jest jeszcze odległa od jego ostatecznego ukształtowania, mimo dokonania podstasvowych rozstrzygnięć ustawowych w ustawodawstwie z lat 1996-1997 (ustawa 0 organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów oraz ustawa o działach administracji rządowej). Tę drugą, warto pamiętać, uchwalono z odsuniętą do 1999 r. datą wprowadzenia w życie, i w tym roku poważnie znowelizowano.

Należy podkreślić, że współcześnie w ramach "centrum rządu" wszędzie muszą funkcjonować i współdziałać swoiste mechanizmy "administracji na rzecz rządzenia", związane z obslugą "woli politycznej", której przejawem jest dziś demokratycznie obierana władza wykonawcza (rząd w swoim politycznym składzie), oraz obok tego - klasyczny aparat administracji centralnej, służący realizacji zadań publicznych i wykonywaniu określonych prawem kompetencji administracyjnych.

Dziś administracja centralna, a także rząd (choć samodzielny w funkcjach rządzenia), związane są prawem ustanowionym przez władzę ustawodawczą inaczej niż w dawniejszych ustrojach, zwłaszcza w monarchii absolutnej, a także w państwach totalitarnych XX w., gdzie władza polityczna była skupiona w ręku władcy (dyktatora) i była oddzielona od administracji centralnej państwa, kierując z zewnątrz nie tylko nią, lecz również i organami ustawodawczymi. Te ostatnie były politycznie zupełnie zmarginalizowane, choć nieraz rozbudowywano je, czasem wręcz nadając barokowe ksztakty.

2. Skład i funkcja Rady Ministrów

W modelu angielskim, francuskim, niemieckim i szwedzkim ciałem, w którym podejmuje się decyzje polityczne, nawet jeżeli mają one wymiar symboliczny, jest wspólnie obradujący zespół ministrów (członków rządu), na czele którego stoi szef rządu, odrębny od głowy państwa, to jest króla lub prezydenta. Tak jest również w Polsce. Na oznaczenie tego ciała możemy przyjąć rodzajową nazwę rady ministrów, choć w wielu krajach nosi ono inną nazwę, jak gabinet w Wielkiej Brytanii, Rząd Związkowy w Niemczech czy Rada Stanu w Szwecji.

Rada ministrów ponosi przed parlamentem polityczną odpowiedziałnośe za działalność władzy wykonawczej. Gabinet amerykański spełnia tę rolę tylko po części ze względu na szezególną konstytucję władzy wykonawczej, właściwą systemowi prezydencjalnemu. W USA nie ma urzędu premiera, a prezydent ponoszący odpowiedzialność konstytucyjną za całość władzy wykonawczej może, prrynajmniej teoretycznie, powołać do składu stałego ciała doradczego, noszącego nazwę gabinetu, dowolne osoby.

Rady ministrów w poszczególnych krajach różnią się dość poważnie.. Po pierwsze, przewodniczy im albo głowa państwa (model francuski i model szwedzki do czasu wejścia w życie aktualnej konstytucji z 1974 r.), albo szef rządu, zwany Prezesem Rady Ministrów, jak w Polsce (co podkreśla jego tradycyjny charakter "pierwszego między równymi", mimo że obecny stan prawny przyznaje mu szczególny status w stosunku do ministrów), premierem (cz pierwszym ministrem - Wielka Brytania, Francja od 1958 r.) lub kanclerz~ (RFN stanowiąca przykład formalnego systemu półkanclerskiego, Austria).

Przewodnictwo głowy państwa, o ile nie posiada ona, jak we współczes~ Francji czy Finlandii (przykładach systemu półprezydencjalnego; nieco podob~ było w pierwszych latach Trzeciej Rzeczypospolitej, ale nowa Konstytucja og niczyła pozycję prezydenta), odpowiednio silnej osobistej pozycji prawnej i fa tycznej, może mieć charakter tylko symboliczny. Rzeczywistym szefem ra ministrów pozostaje w takim przypadku premier, jak dowodzi tego dawnieja przykład szwedzki czy przykład Francji III i IV Republiki. Nawet jeżeli gło~ państwa obdarzona odpowiednio silnym statusem przewodniczy radzie mi strów, rada ministrów i premier posiadają własny aparat pomocniczy, niezale~ od aparatu pomocniczego głowy państwa.

Wzajemne praktyczne relacje między głową państwa i premierem w tej s rze, choć opisywane ustawowo, w dużym stopniu są wynikiem ususu politycz~ go, który zależny jest od osobistej pozycji i autorytetu kolejnych osób pełniący te najwyższe urzędy państwowe, ale też od danego układu politycznel W szczególności, w przypadku gdy prezydent nie jest wybierany przez parla~~ lub co najmniej z udziałem parlamentu (taki wybór jest dość typowy dla repub parlamentarnych), zwłaszcza gdy czerpie on mandat z wyborów powszechnycl jak jest we Francji V Republiki, ale też i we współczesnej Polsce - rozróż~ trzeba sytuację, w której premier i prezydent reprezentują tę samą orientację l lityczną, od sytuacji odmienności orientacji. Tę ostatnią przyjęło się nazywat w ślad za Francją, gdzie odmienność taka wystąpiła w latach 1986-1988 i wys puje obecnie - kohabitacją (czyli dosłownie "współzamieszkiwaniem"). J oczywiste, że kohabitacja oznacza znaczne skomplikowanie stosunków w obrę władzy wykonawczej, której głowa państwa i premier są dwoma podstawowy osobistościami, przynajmniej w kategoriach formalnych.

W skład rady ministrów wchodzą wszyscy ministrowie, w rozumieniu o; ponoszących solidarną- i również ewentualnie indywidualną- odpowiedzialn~ polityczną przed parlamentem (tak jest w większości państw parlamentarny w tym w modelu niemieckim i szwedzkim, a także w Polsce) bądź tylko niek rzy ministrowie.

Co do tego ostatniego typu rozwiązania, występuje ono w modelu angi skim, gdzie, jak wiemy, tradycyjnie odróżnia się rząd od gabinetu. Francja, 1 ska pierwszemu typowi, coraz bardziej zbliża się do typu drugiego, ze względu występowanie coraz to nowych kategorii członków rządu, którzy nie są człon mi Rady Ministrów. W latach dziewięćdziesiątych rządy francuskie składają : poza premierem, z 35-45 członków (z tendencją malejącą), wśród których wy~ puje kilku ministrów stanu (tytuł ministra stanu, przyznawany ad personam r którym ministrom resortowym, zapewnia pierwszeństwo przed innymi minisl mi), kilkunastu "pełnych" ministrów (pozostałych ministrów resortowych), ki ministrów delegowanych (wykonujących określone zadania u boku "pełny ministrów, w tym często więcej niż jeden minister delegowany u boku ministra spraw zagranicznych; ministrowie delegowani mogą również występować u boku premiera) oraz do kilkunastu sekretarzy stanu, również działających, z powierzonym sobie zakresem spraw, u boku premiera lub "pełnego" ministra. Ministrowie delegowani, a tym bardziej sekretarze stanu, zasiadają w Radzie Ministrów tylko wówczas, gdy rozpatrywane są sprawy należące do ich zakresu działania, a nie w zastępstwie danego ministra.

Do modelu francuskiego zbliżają się nieco rozwiązania przyjęte w Hiszpanii i w Portugalii. Konstytucja Portugalii z 1976 r. wprost nawet uważa za członków rządu nie tylko premiera i innych ministrów, lecz również sekretarzy stanu (którzy występują, czasem po kilku, w prawie każdym ministerstwie, mając z reguły z góry przydzielony zakres spraw) i podsekretarzy stanu (których ostatnio się nie powołuje). Konstytucja zastrzega jednak, że sekretarze i podsekretarze stanu nie wchodzą w skład Rady Ministrów, lecz tylko mogą być zapraszani na jej posiedzenia. Z kolei w Hiszpanii, sekretarze i podsekretarze stanu, choć nie wchodzą w skład Rady Ministrów, stanowią zbiorowo istotny element przygotowania decyzji Rady. Tworzą oni bowiem, od 1986 r. pod przewodnictwem wicepremiera lub Ministra Prezydencjalnego komisję (Commission General de Secretarios de Etado y Subsecretarios), której zadaniem jest przedyskutowanie spraw przedkładanych na posiedzenie Rady Ministrów. Brak zgody komisji oznacza nieprzekazanie sprawy Radzie Ministrów, chyba że sprawę uznaje się za szczególnie ważną.

Oczywiście jest istotne, kim są (politycznie rzecz biorąc) sekretarze i podsekretarze stanu. Mogą bowiem pochodzić z tej samej partii, co ich ministrowie, ale mogą też reprezentować w składzie szeroko rozumianego rządu inna partię koalicyjną; w tym drugim przypadku (tak jest obecnie w Polsce) nie zawsze poglądy wyrażone przez sekretarza stanu okażą się tymi samymi, które wyraża minister (lub kierownictwo partii, którą on w rządzie reprezentuje). Czasem sekretarz lub podsekretarz stanu bywa urzędnikiem i nie posiada - przynajmniej formalnie rzecz biorąc - afiliacji politycznej.

Członkowie rządu odróżniają się w każdym razie od najważniejszych urzędników ministerstw, którzy stoją na czele profesjonalnej, stałej administracji, a zarazem nie mają jakiegokolwiek prawa reprezentowania resortu na posiedzeniu organu politycznego, jakim jest rada ministrów. Dotyczy to również - znanych w niektórych krajach, w tym, jak zaraz zobaczymy, w Polsce (mowa o naszych sekretarzach stanu i podsekretarzach stanu) - takich najwyższych urzędników ministerstw, którzy nie należą do służby cywilnej i których można zakwalifikować do grupy urzędników politycznych. Pewien wyjątek stanowi tu RFN, gdzie w posiedzeniach rządu tradycyjnie biorą udział nie tylko ministrowie i ich polityczni zastępcy (parlamentarni sekretarze stanu występujący od 1967 r.), ale nawet administracyjni zastępcy ministrów (sekretarze stanu), choć, oczywiście, również bez prawa głosu.

Poza znaną w różnych postaciach kategorią ministrów bez teki (u nas określanych coraz częściej mianem "ministrów zadaniowych"), w radzie ministrów zasiadają przede wszystkim ministrowie odpowiadający za określone działy (dziedziny, resorty) administracji rządowej. Urzędy tych ministrów sątworzone albo w drodze ustawowej, albo na mocy indywidualnego aktu - z reguły głowy państwa - tworzącego dany rząd.

Pierwszy model - ustawowego tworzenia urzędów ministrów resortowych, wciąż najpowszechniejszy w Europie, choć nie w świecie - jest bardziej tradycyjny, stanowiąc w pewnym stopniu modyfikację jeszcze starszego, w XIX w. dość powszechnego, systemu, w którym urzędy ministrów były wyliczane wprost w konstytucji. Jest oczywiste, że w ten sposób petryfikuje się podział na resorty, a jednocześnie utrudnia dostosowanie składu rządu do bieżących potrzeb i uwarunkowań politycznych, zwłaszcza tam, gdzie istnieje znak równości między radą ministrów (jako centralnym, kolegialnym organem administracji państwowej) i rządem (jako organem władzy politycznej). Jest tak np. we Włoszech, gdzie istnieją aktualnie 22 urzędy ministrów, działające na podstawie aktów ustawodawczych, z których najstarszy pochodzi z 1848 r. (urząd Ministra Robót Publicznych, następny z kolei urząd Ministra Łaski i Sprawiedliwości działa na podstawie dekretów z 1927 i 1932 r.) a najnowszy - z 1989 r. (urząd Ministra Uniwersytetów, Badań Naukowych i Technologii).

Wielka Brytania daje przykład rozwiązania w pewnym sensie pośredniego między oboma systemami tworzenia urzędów ministrów. Od 1937 r. wydawane są tam "ustawy o ministrach Korony", z których ostatnia pochodzi z 1975 roku. Ustawy te, w pierwszej kolejności dotyczące wynagradzania ministrów, coraz silniej wkraczają w materię prawa ustrojowego. W rezultacie, obok tradycyjnych podstaw funkcjonowania urzędów ministrów - w postaci ustawy lub zwyczaju - uregulowana została możliwość dokonania zmian w tym zakresie na podstawie zarządzenia głowy państwa, wydanego, oczywiście, na wniosek premiera. Dokonuje się to w ramach "przekazywania funkcji ministrów Korony", zawsze za zgodą parlamentu, bądź milczącą, bądź - w sprawach większej wagi, jak zniesienie urzędu - wyrażoną w formie "pozytywnej rezolucji". Do tego dochodzi jeszcze rozdział rządu od gabinetu i - częściowo swobodnie kształtowany w każdym rządzie - podział ministrów na gabinetowych i niegabinetowych. Rozwiązania te poważnie łagodzą niedogodności tworzenia urzędów ministrów w drodze ustawowej.

Innym pośrednim rozwiązaniem jest to, co przyjęto w Japonii. Mianowicie, na mocy ustawy o gabinecie z 1947 r., ograniczono tam liczbę ministrów stanu, to jest członków gabinetu poza premierem, do dwudziestu.

Drugi system - elastycznego kształtowania składu rządu - łączy się z przyznaniem tzw. władzy organizacyjnej samej władzy wykonawczej. Gdy idzie o rozstrzygnięcia konstytucyjne, przyznanie takie najdobitniej wyraziła konstytucja Portugalii, zgodnie z którą "rząd ma wyłączne kompetencje w sprawach dotyczących jego własnej organizacji i sposobu pracy". Przede wszystkim jednak system elastycznego kształtowania składu rządu jest praktykowany we Francji. Wprawdzie w 1920 r. wydana została, nigdy potem wprost nie uchylona, ustawa nakazująca tworzenie ministerstw w drodze ustawowej, od początku jednak nie była ona przestrzegana, a obecnie jest po prostu zapomniana. Niechęć do ustawowego tworzenia urzędów ministrów mogła umocnić się jako reakcja na okres Vichy, kiedy to skład rządu był regulowany aktem ustawodawczym. Fakt, że we Francji prawie nie ma już, niegdyś powszechnie występującej, funkcji szefa administracji ministerstwa w osobie sekretarza generalnego (o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego rozdziału), również przypisuje się łączeniu tego urzędu z ocenąreżimu Vichy.

W rezultacie nie ma we Francji utrwalonego, także w praktyce, wykazu ministrów. Lista stanowisk ministerialnych jest różna i zależy od składu rządu. Możliwe jest powołanie ministrów o dowolnym zakresie działania, określonym najpierw ogólnie w akcie nominacyjnym, a następnie sprecyzowanym w "dekrecie atrybucyjnym" wydanym przez Prezydenta Republiki po zasięgnięciu opinii Rady Stanu i Rady Ministrów, to jest w rozporządzeniu w sprawie kompetencji danego ministra. Dekrety takie wydaje się również dla ministrów niższej rangi, a mianowicie dla ministrów delegowanych i sekretarzy stanu.

Oczywiście, pewne urzędy ministrów występują stale. Przez cały okres V Republiki funkcjonuje najbardziej tradycyjny urząd ministra sprawiedliwości (zarazem "strażnika pieczęci" - Garde des Sceaux), a ponadto urzędy ministrów: spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych (który ma jednak w aktualnym rządzie nazwę ministra spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego), obrony i rolnictwa. Urzędy występujące od dawna można łatwo łączyć lub rozłączać; w latach 1991-1992, był, dość tradycyjny dla Francji, minister gospodarki, budżetu i finansów, a potem działało w tych sprawach dwóch ministrów: gospodarki i finansów oraz budżetu, przy czym podobny rozdział występował i wcześniej. Można zmieniać rangę ministra; raz pewne .sprawy załatwia "pełny" minister, innym razem tylko sekretarz stanu. Można wreszcie tworzyć całkiem nowe urzędy ministerialne (jak minister ds. miast, który ostatnio pojawił się po raz drugi w rządzie Francji).

Wobec rozdziału politycznego aparatu ministra (w postaci jego gabinetu) i aparatu administracyjnego (ministerstwo) - system ten jest dodatkowo elastyczny, bo nie wprowadza zamieszania w organizacji administracji centralnej. Powołanie ministra oznacza zawsze jedynie utworzenie jego gabinetu, natomiast wcale nie musi oznaczać tworzenia dla niego osobnej struktury administracyjnej w postaci ministerstwa. Brak ministerstwa może być udziałem nawet ministrów często spotykanych w kolejnych rządach, jak ministra ds. służby publicznej i reformy administracji. W ten sposób zaciera się tradycyjny podział na ministrów resortowych i ministrów bez teki.

Urzędów ministrów zasadniczo nie tworzy się również w drodze ustawowej w RFN. I tam skład rządu jest w rezultacie zmienny, w zależności od potrzeb politycznych i administracyjnych - z tym, że muszą zostać powołani ministrowie, których zakres działania wynika wprost z konstytucji (tj. ministrowie: obrony, sprawiedliwości, finansów i spraw zagranicznych) lub urząd został powołany ustawowo (minister spraw wewnętrznych). W krótkich stosunkowo dziejach RFN liczba ministrów zawierała się między 9 i 20. Warto zaznaczyć, że w poszczególnych krajach związkowychRepubliki Federalnej (landach) przeważa zasada tworzenia urzędów ministrów w drodze ustawodawczej.

W różnych państwach różnie kształtuje się kwestia zastępstwa premiera, kiedy nie może on kierować pracami rządu, a w szczególności jest nieobecny na posiedzeniu rady ministrów. W niektórych tylko krajach występuje stanowisko wicepremiera lub, jak w RFN, wicekanclerza. Na ogół stanowisko takie nie jest znane, a premiera zastępuje jeden z ministrów, specjalnie wyznaczony w tym celu lub. kierujący resortem, który tradycyjnie uważa się za pierwszy w ustalonym porządku.

W zależności od tradycji danego kraju, w skład rady ministrów może wcho~' dzić szef aparatu pomocniczego rządu, mający w rezultacie rangę ministra. Sytu-,: acja taka występuje w praktyce Niemiec, które, jak wiemy, od dawna wykształciły`; taki aparat, jak również w Finlandii i Japonii. W krajach śródziemnomorskich. uznać ją można nawet za pewną zasadę. W Hiszpanii tradycyjnie istnieje Ministerstwo Prezydialne, które określa się je jako "organ administracji ogólnej Państwa";;;. kierujący nim minister jest jednocześnie sekretarzem Rady Ministrów. W Portugalii' funkcjonuje Prezydium Rady Ministrów, którym kieruje minister z tytułem Prze-' wodniczącego Prezydium. Dekret o strukturze prawnej rządu z 1995 r. określił za~ kres działania Prezydium jako obejmujący "wszystkie funkcje podległe Premiero:' wi, Przewodniczącemu Prezydium i jego zastępcy, jak również działy i instytucje'" podległe Premierowi na mocy wcześniejszych uchwał oraz inne nie posiadaja~Ce;; wyraźnej przynależności do innych ministerstw" - w tym sprawy administracj'1' państwowej. Nie może dziwić, że właśnie Przewodniczącemu Prezydium przypad~ zastępstwo premiera, chyba że premier zdecyduje inaczej. W Grecji istnieje Mini-' sterstwo ds. Prezydium Rządu, działające jednak, co trzeba podkreślić, obok Politycznego Urzędu Premiera oraz Sekretariatu Rządu. Jest oczywiste, że szef urzędu prezydenta USA również bierze udział w posiedzeniach gabinetu, ale amerykańslG:i., gabinet nie jest radą ministrów w używanym przez nas znaczeniu.

W Polsce taką pozycję miał od 1985 r. Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów. Od 1996 r. stanowisko Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (tak samo jak stanowiska jego odpowiedników - szefów kancelarii Prezydenta RP, Sejmu i Senatu) nie jest polityczne. Jest wszakże interesujące, jak daleko sięga wpły w dawniejszej, długoletniej tradycji: w 1997 r. stanowisko to powierzono członkowi rządu (w nowych warunkach prawnych już tylko jako ministrowi bez teki).? W ramach reorganizacji Kancelarii, przeprowadzonej w 1999 r., starano się powrócić do pierwotnych założeń: szef Kancelarii nie jest już członkiem Rady Ministrów. Praktyka wykaże, na ile udał się ten powrót - konieczny, w naszym przekonaniu, w sytuacji, gdy dopiero kształtuje się u nas "centrum rządu" porównywalne z odpowiednimi instytucjami demokratycznych krajów rozwiniętych. Wiele w tej materii zależy od osobowości człowieka zajmującego to stanowisko.

Od 1996 r. - w świetle znowelizowanej wówczas "Małej Konstytucji", a obecnie w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. rząd to zespół osób wyłanianych metodą polityczną, w sposób określony w Konstytucji, i decydujących - pod przewodnictwem Premiera - przy użyciu różnych mechanizmów (z których szczególne znaczenie ma Rada Mini strów) o zasadniczych kwestiach polityki państwowej, jak również sprawują cych - w ramach systemu władzy wykonawczej - polityczne kierownictw~ wobec wyspecjalizowanych agend administracji rządowej.

W myśl Konstytucji RP, w skład Rady Ministrów - której, inaczej niż v "Małej Konstytucji", nie traktuje się już w przepisach konstytucyjnych jako syno nimu rządu - wchodzą Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Ministrowie bąd: "kierują określonymi działami administracji rządowej", bądź "wypełniaj; zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów" Ci drudzy to mini strowie "bez teki", choć takie zadanie "wyznaczone przez Prezesa Rady Mini strów" może polegać na przejęciu kontroli nad określonym urzędem centralnym znajdującym się w zakresie odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów; np. nai Urzędem Ochrony Państwa'8. Sam Prezes Rady Ministrów może pełnić takż~ funkcję ministra resortowego.

Nadto, w skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rad~ Ministrów. Konstytucja nie określa zakresu obowiązków wiceprezesa Rady Mi nistrów. Może to być jeden z ministrów resortowych lub członek rządu "bez teki'' po prostu zastępujący premiera w razie nieobecności, ale także jest możliwe po wierzenie mu określonych zadań ustalonych przez premiera lub konkretnego za kresu działania, spośród obowiązków Prezesa Rady Ministrów. Nadto zgodni~ z Konstytucją w skład Rady Ministrów wchodzą przewodniczący określonych v ustawach komitetów. Chodzi wyłącznie o komitety, których przewodnicząc; "wchodzą w skład" Rady Ministrów z mocy wyraźnego postanowienia ustawy Obecnie taki status ma w pełni tylko przewodniczący Komitetu Badań Nauko wych, istniejącego od 1991 roku. Inna nieco jest sytuacja, utworzonego w ramacl "reformy centrum" z 1996 r., Komitetu Integracji Europejskiej, któremu z moc~ ustawy przewodniczy Prezes Rady Ministrów (i takie przewodnictwo wystąpił~ na początku i występuje obecnie), lecz możliwe jest też powołanie osobneg~ przewodniczącego, co miało miejsce w latach 1997-1998. Do przewodniczącycl omawianych komitetów stosuje się odpowiednio przepisy o ministrach resorto wych - z uwzględnieniem kolegialnego trybu działania danego organu - i tytułuj się ich ministrami. Do wejścia w życie ustawy o działach administracji rzc~dowE tytułowanie to miało charakter zwyczajowy; obecnie przewodniczący daneg~ komitetu jest jednocześnie "ministrem właściwym" do danej kategorii sprav w rozumieniu tej ustawy.

Uprzednio ustanowienie urzędu ministra "kierującego określonym dzia łem administracji rządowej" następowało drogą ustawową (ustawą "o urzędzi ministra", np. Ministra Skarbu Państwa, albo, w dawniejszej konwencji, o "utwc rzeniu urzędu ministra"). Ustawa taka nie tylko tworzyła urząd resortowego mini stra, ale również tworzyła obsługujące go ministerstwo pod nazwą tożsamą ż na

~$ Pozostawiamy tu poza zakresem wywodu kwestię konstytucyjnej odpowiedzialności Prez< sa Rady Ministrów za sprawy ustawowo należące do jego zakresu działania, które przekazał d prowadzenia innemu członkowi rządu.

zwą urzędu ministra. Przyjęta w 1997 r. ustawa o działach ad~ninistracji rządowej, która weszła w życie w 1999 r., uchyla w zasadzie wszystkie dotychczas obowiązujące ustawy o urzędach ministrów (poza ustawą o w pełni umocowanym konstytucyjnie Ministrze Obrony Narodowej) i prowadzi do zmiany tego sztywnego systemu na bardziej elastyczny, rozwijając ogólną zapowiedź ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zadaniach ministrów. Ustawa o działach administracji rządowej wiąże określenie zakresu działania ministra "działowego" z aktem powierzenia mu urzędu - poprzez rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, w którym określane są "dzialy administracji rządowej" należące do zakresu odpowiedzialności danego ministra, a więc przez niego kierowane, wraz z nadzorowanymi przezeń urzędami centralnymi, za jakie ma on ponosić polityczną odpowiedzialność.

W tym kontekście warto zauważyć, że w świetle obecnej Konstytucji nie jest możliwe ustawowe sytuowanie kierowników urzędów centralnych jako czlonków Rady Ministrów - poza omawianymi komitetami. Jest to słuszne rozstrzygnięcie, bowiem urzędy centralne należą do administracyjnej, a nie politycznej części centrum władzy wykonawczej. Jeśli więc działalność jakiegoś urzędu centralnego ' lub innej instytucji centralnej wydaje się być w danym okresie szczególnie istotna . z punktu polityki państwowej, kontrolę nad jego działalnością- ale wówczas nie właściwe kierownictwo - premier musi powierzyć ministrowi bez teki, w wyżej : opisanym trybie (przykładem jest Urząd Ochrony Państwa), lub też wprost powołać ministra bez teki na stanowisko kierownika danego urzędu centralnego lub instytucji (w 1997 r. minister bez teki zostak powołany na stanowisko Prezesa Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, będącego szczególną instytucją rządową, nie urzędem centralnym). Ważne zróżnicowanie urzędów centralnych ;; wynika z faktu, że dwanaście z nich (obecnie) z mocy ustawy nie jest przypo-:` rządkowane do żadnego z działów (a więc - żadnemu z "ministrów właściwych"),'°; lecz podlega bezpośrednio nadzorowi Prezesa Rady Ministrów.

Rada Ministrów - najbardziej sformalizowane wyrażenie Rządu RP - ma zatem, w myśl założenia konstytucyjnego, stanowić co do zasady kolektyw par excellence polityczny, tzn. reprezentujący z regu-ly siły mające większość w parlamencie, ale równocześnie stanowiący samodziełny podmiot władzy wykonawczej, wykonywanej pospołu z urzędem Prezydenta Rzeczypospolitej. Wyrażona wyraźnie w Konstytucji (również poprzednio - w "Małej Konstytucji" z 1992 r.) zasada podziału i równoważenia się władz (o której była już mowa, w szczególności w rozdziale I) ustanawia tę nową rolę rządu oraz jego pozycję ustrojową jako względnie niezależną od Sejmu; w związku z tym ustanowiono nowe reguły kontroli parlamentarnej i odpowiedzialności politycznej.

Oznaczać to musi - należy jeszcze raz podkreślić - odejście od dawniejszego rozumienia rządu jako "organu" wykonawczego w systemie jednolitej władzy państwowej, a jednocześnie jako swoistego "zgromadzenia ministrów", z których każdy reprezentuje, względem centrum politycznego, partykularne interesy centralistycznej administracji resortowej i resortowych lobbżes. Taka

t'roblemy organizacji adritinistracji centralnej 125 formuła rządu pochodzi jeszcze z okresu PRL, kiedy Rada Ministrów była tylko swoistą "główną radą administracyjną", koordynującą wykonywanie ustaleń politycznych, bo rządem "prawdziwym" było Biuro Polityczne KC PZPR, dysponujące zresztą oddzielnym aparatem administracyjnym (partyjnym) do obsługi funkcji rządzenia.

Rząd nie może poruszać się wyłącznie w płaszczyźnie kompromisów, kreując politykę państwową jedynie jako wypadkową interesów resortów i partii tworzących koalicję. Rząd działa pod przewodnictwem premiera, a Konstytucja i ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów, zwłaszcza w kontekście ustawy o dzialach administracji rzctdowej, znacząco wzmocniły pozycję premiera jako kierownika i koordynatora prac rządu i jego członków - po to właśnie, by rząd mógł wykonywać właściwe sobie fimkcje rządzenia.

Z punktu widzenia przyjętego w niniejszym rozdziale, istota problemu polega na wyraźnym rozróżnieniu między połitycznymi funkcjami rządu a funkcjami z zakresu administracji pubłicznej, wykonywanymi przez Radę Ministrów i ministrów. W rezultacie zaś, chodzi o uwzględnienie konsekwencji takiego rozróżnienia w organizacji pracy rządu oraz w budowie struktur administracyjnych ministerstw i administracji centralnej.

Dla wyjaśnienia tego zagadnienia od strony administracyjnej i praktycznej (a administrowanie jest przecież par excellence działalnością praktyczną), należy zwrócić uwagę na to, że elementarną cząstką aparatu administracyjnego jest zawsze urzędnik. Rola urzędnika, każdego poszczególnego urzędnika, a w rezultacie także zespołów urzędniczych (urzędów), musi być więc jasno i wyraziście określona, co jest oczywiste w warunkach współczesnego podziału pracy, specjalizacji itp.

W konsekwencji, w organizacji administracji centralnej podstawowym podziałem w tym zakresie jest podział funkcjonalny - na administrację wykonawczą oraz na administrację działającą "na rzecz rządzenia" (obsługującą kreowanie polityki państwowej i następnie jej prowadzenie). Jest niedobrze, jeśli obie te funkcje są pomieszane w aparacie administracyjnym. Jest jeszcze gorzej, gdy owej drugiej administracji po prostu nie ma.

Administracja nastawiona na działalność wykonawczą - to urzędy centralne i urzędnicy (funkcjonariusze), których zasadniczym zadaniem (i umiejętnością) jest realizacja obowiązującego prawa i wynikających z niego zadań pubłicznych. Są to zatem różnego rodzaju służby policyjne i inspekcyjne, instytucje nadzorcze i kontrolne, instytucje odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji różnego rodzaju, organy orzekające, instytucje świadczące, instytucje zarządzające mieniem użyteczności publicznej, agencje zarządzające mieniem Skarbu Państwa itp. Wszystkie te organy, urzędy, inspekcje, agencje, zarządy itp., w zasadzie funkcjonować powinny jako wyodrębnione z ministerstw władze i instytucje administracji centralnej, podporządkowane Prezesowi Rady Ministrów bądź ministrom - oni bowiem za działalność tych agend ponoszą odpowiedzialność polityczną. Ich rola "polityczna" jest ograniczona, bowiem całość ich zadań mieści się w ramach prawa obecnie obowiązującego, i nie mają one innych zadań, jak tylko najlepsze wywiązanie się ze swoich powinności służby publicznej określonych właściwymi ustawami - w tym ustawami przyznającymi uprawnienia "regulacyjne" w znaczeniu omówionym w poprzednim rozdziale.

Od strony organizacyjnej, w obecnym aparacie administracji państwowej wciąż nie ma wyraźniejszej reguły rozdziału, jakie funkcje mają spełniać ministerstwa, a jakie obszary merytoryczne winny należeć do urzędów i instytucji administracji centralnej. Co prawda rok po roku z ministerstw wyodrębniane są kolejne urzędy centralne, ale ma to wciąż niewielki wplyw na wewnętrzną organizację, a przede wszystkim na merytoryczna zmianę funkcji ministerstw. W rezultacie, wielkie ministerstwa w większości nadal realizują funkcje wykonawcze administracji publicznej, o których była wyżej mowa, zaś administracyjnej obsługi polityki państwowej - której prowadzenie należy do ministrów i rządu jako całości - wciąż nie sprawuje w zasadzie nikt.

Dzisiejszy korpus urzędniczy polskiej administracji centralnej, łącznie z ministerstwami (co wymaga podkreślenia), wciąż nastawiony jest właśnie - nieomal wyłącznie - na działalność wykonawczą tego rodzaju. Urzędnicy ministerstw i administracji centralnej mają zasadniczo wysokie kwalifikacje zawodowe, jednak są to przede wszystkim umiejętności wykonawcze (orzecznicze, policyjne, nadzorcze, inspekcyjne, ewidencyjne, zarządzające itp.). Inaczej mówiąc, wśród zawodowych urzędników państwowych nie spotyka się wielu posiadających umiejętności niezbędne do twórczego współdziałania z politykami przy tworzeniu polityki państwowej.

Gdy kiedyś "rządem" było Biuro Polityczne KC PZPR, również i cała "administracja na rzecz polityki" istniała poza aparatem administracji państwowej, Była to administracja KC PZPR. Po upadku aparatu partyjnego, w naturalny sposób wszystkie te funkcje musi przejąć administracja rządu Rzeczypospol'itej, który po Biurze Politycznym przejął funkcje rzeczywistego rządu. Jednak idące w tym kierunku reformy ustrojowe centrum, oczekiwane od przełomu 1989 r., nad któ-, rymi pracowały rządy RP i zespoły ekspertów w latach 1991-1993, zostały wstrzymane przez rząd Waldemara Pawlaka.

Udało je się uruchomić na nowo dopiero w 1995 r. - z tym jednak, że ich rezultat ustawodawczy z lat 1996-1997 musiał być stosunkowo ograniczony, a rezultaf praktyczny (w sferze organizacyjnej i personalnej) pozostaje wciąź mierny, nawet mimo nowych rozwiązań ustawowych z 1999 r., wiążących się z nowelizacją ustawy o dzialach administracji rzcidowych oraz z wejściem w życie nowej ustawy o służbie cywilnej, jak również mimo reorganizacji Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dokonanej w 1999 roku. Na efekty tych rozwiązań trzeba bowiem będzie poczekać. Innymi słowy, samo tylko wydzielenie z ministerstw materii (i urzędów) administraeji centralnej nie wystarczy do zmiany merytorycznego charakteru tych ministerstw; to: samo dotyczy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Potrzebne są znaczne zmiany kadrowe, bowiem większośe urzędników, tych pozostałych w ministerstwach, nie

Yroblemy organizacji administracji centralnej 127' rozumie, jakiej roli w nowych warunkach się od nich wymaga. Nadal chcą słać dyrektywy "w dół", "rządzić" podległymi instylucjami.

Tymczasem, dotychczasowy stan zagraża nie tylko sprawnemu działaniu, lecz wręcz suwerenności Państwa Polskiego, na dłuższą metę bowiem uniemożliwia rządowi Rzeczypospolitej właściwe wykonywanie jego konstytucyjnej funkcji. To wła_ śnie profesjonalna "administracja na rzecz polityki państwowej" musi obsługiwać Premiera i każdego z ministrów - czyli rząd, to znaczy ma służyć mu przy wykonywaniu jego funkcji połitycznej, funkcji rządzenia, a nie funkcji administrowania i zarządzania - czym rząd nie powinien się, co do zasady, zajmować. Musi więc być nastawiona na obsługę członków Rady Ministrów jako członków rządu, a nie jako "naczelnych organów administracji państwowej" (to określenie, pochodzą ce z systemu jednolitej władzy państwowej i nie mające zastosowania w warunkach podziału władzy, nie znajduje się już w Konstytucji od 1996 r.).

Oznacza to, że ministerstwa, ich organizacja, a także ich personel urzędniczy: administracyjny i polityczny - w przeciwieństwie do władz i instytucji administracji centralnej nastawionych na wykonywanie prawa - muszą być w sposób profesjonalny ukierunkowane na obsługę ministra (i Premiera) jako członka rządu. To jest zupełnie inna funkcja, niż obsługa "organu administracji państwowej" i wymaga ona całkiem innego proflu zawodowego urzędników. Więcej, należy podkreślić, że również do obsługi ministrów (a więc politycznych członków rządu) potrzeba w ministerstwach - niezależnie od personelu politycznego skupionego w gabinecie ministra - apolitycznej i stabilizowanej, wysoko kwalifikowanej kadry urzędniczej. Tacy urzędnicy są "pamięcią organizacyjną" rządu. Politycy z różnych obozów muszą nauczyć si~ę szacunku dla nich. Tak się też z pewnością stanie, ale też urzędnicy muszą swym profesjonalizmem i postawą moralną na ów szacunek zasłużyć.

Rysunek 3 obrazuje dwa poziomy organizacyjne centrum władzy wykonawczej, wyróżniane we współczesnych państwach demokratycznych z punktu widzenia spełnianych zadań (w związku z czym kwestię tę poruszaliśmy już w ostatnim punkcie poprzedniego rozdziału). Używając nazw przyjętych u nas, jest to poziom ministerstw (rządu) oraz poziom władz i instytucji administracji centralnej, o jasno zdefiniowanych i zróżnicowanych funkcjach i odpowiedzialności politycznej i administracyjnej (publicznoprawnej).

Urzędy i władze administracji centralnej podlegają członkom rządu, działając w ramach ich politycznej (konstytucyjnej) odpowiedzialności. Wśród urzędów centralnych administracji państwowej, jako wyjątek, wyróżniają się te, które mają charakter stricte polityczny - zatem ze zmienną obsadą ich kierownictwa °raz pozostałe, które powinny stanowić większość i na czele których stać mają profesjonalni urzędnicy lub osoby o wysokim autorytecie fachowym - ustabilizowani, nie podlegający więc wymianie razem z rządem w wyniku przejęcia władzy przez inną opcję polityczną. Jak wspomniano, u nas proces przebudowy administracji centralnej w kierunku wyraźnego określenia statusu poszezególnych władz i urzędów dopiero się rozpoczyna.

Warto więc w tym miejscu zaznaczyć, że liczne "administracyjne" problemy z przyjęciem Polski do Unii Europejskiej mniej będą wynikać z opóźnień harmonizacji prawa, co wcześniej lub później można zawsze nadrobić, bardziej zaś z zupełnie odmiennej, ze względu na utrzymującą się kontynuację praktyk "Polski Ludowej", kultury rządzenia i administrowania, a więc z braku pasujących do siebie mechanizmów sprawowania władzy politycznej. Ten brak, co powinno być oczywiste, trzeba jak najszybciej nadrobić.

3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu i Rady Ministrów

Pomijając organizację amerykańskiego Urzędu Białego Domu, która odpowiada wymogom tamtejszego specyficznego - prezydencjalnego - systemu politycznego, we współczesnych krajach wysoko rozwiniętych występują organizmy, które można nazwać sekretariatami rządu (sekretariatami szefa rządu). Mają one dość różny charakter, przede wszystkim ze względu na różne tradycje poszczególnych krajów.

Podstawowym problemem aparatu pomocniczego szefa rządu i rady ministrów jest szczególnie silny związek tego aparatu z polityką. Dotyczy to także poszczególnych ministrów, w zakresie, w jakim chodzi o ich pozycję jako członków rządu.

Problem ten można rozwiązać w trojaki sposób, w zależności od tego, jak zorganizowany jest aparat "centrum rządu" i jakie są jego podstawowe zadania. Zadania te dadzą się podzielić na dwie kategorie: jedną - bardziej "neutralną", apołityczną, jaką jest czuwanie nad przebiegiem procedur decyzyjnych (przygotowawczych, uzgodnieniowych itp.) oraz koordynowanie działalności administracji centralnej, i drugą - typowo polityczną, w postaci wypracowywania propozycji w sferze polityki i czuwania nad realizacją połityki przyjętej przez premiera i rząd~9.

Pierwszy sposób organizacji "centrum rządu" polega na powierzeniu, niemal w całości, przygotowania decyzji szefa rządu oraz rządu in corpore, jak również kontroli ich realizacji, fachowemu zespołowi stałych urzędników, przy minimalnej roli niewielkiego zespołu osobistych doradców politycznych szefa rządu. Jest to model tradycyjnie przyjęty w Niemczech, gdzie aparatem pomocniczym szefa rządu i całego rządu jest Urząd Kanclerza Federalnego (Bundeskanzleramt), Urząd ten, warto zaznaczyć, jest ogromną jednostką organizacyjną, zatrudniająca

~9 Zastosowane tu rozróżnienie, zgodne zresztą z terminologią wcześniej stosowaną, dostosowaną do tradycji językowej kontynentu europejskiego, przejęte zostato w znacznej mierze z godne_ uwagi pracy wybitnego francuskiego przedstawiciela porównawczej nauki administracji, Gerarda Timsita (Admżr:istration et Etats: Etude comparee, Paryż 1987, s. 61 i nast.). Warto jednak zauważyć, że w krajach anglosaskich podobny charakter ma rozróżnienie, obce językom kontynentalnym, aparatu zajmującego się policy (w znaczeniu "działania lub postępowania zgodnie z rozwagą i ocem korzyści bądź rozważanego z tego punktu widzenia") i aparatu "politycznego" (politżcal - w zna~ czeniu związanego ze sferą polityki; w kwestii znaczeń tych słów, por. Websters Encyclopedżc Unabridged Dictionary of the English Language, New York 1989, s. l 1 l3).

ponad pięciuset funkcjonariuszy; co więcej, równolegle działa jeszcze liczniejs (ponad siedmiuset pracowników) Urząd Prasy i Informacji. Urzędem Kancler` skim kieruje szef, z reguły w randze ministra federalnego, przy pomocy dwóc ministrów stanu oraz sześciu dyrektorów generalnychz°. Kanclerz ma natomia do pomocy niewielki własny urząd, organizacyjnie wyłączony z Urzędu Kancler skiego, składający się z dwóch części: urzędu prywatnego, gdzie zatrudnieni s jego osobiści doradcy, oraz komórki ds. próśb i petycji.

Charakterystyczną cechą RFN jest jednak nie tylko wielkość Urzędu Kanc~ lerskiego i jego urzędniczy charakter (przy, podkreślanym w innym miejscu, pc>~ litycznym statusie i charakterze pracy najwyższych urzędników). Zaznaczyć bo-~; wiem trzeba inną jeszcze cechę, z której zresztą w dużym stopniu wypływaj~ cechy poprzednie. Idzie o faktyczne ograniczenie zadań Urzędu do koordyns:i; eji, bez szerszego podejmowania kwestii bardziej politycznych, które są załatwi~~ ne poza jego strukturami, co nie oznacza, że bez udziału jego szefów, którzy s~` również osobistościami politycznymi.

Po wtóre, można oddzielić zadania typu administracyjnego i prawniczego;°' wymagające fachowej wiedzy i rutyny, powierzając je stałemu aparatowi` urzędniczemu - od zadań typu politycznego, powierzonych osobnej jednoste~ organizacyjnej, złożonej z osób powołanych na zasadzie zaufania połitycznego: Jest to zarazem rozdział zadań koordynacyjnych i zadań w sferze kształtowania polityki, a także czuwania nad wcieleniem jej w życie. Rozwiązanie takie wystę-, puje - i to już od kilkudziesięciu lat - we Francji. Jednostką fachową i stałą jest Sekretariat Generalny Rządu, a jednostką polityczną- Gabinet Premiera.

Sekretariat Rządu, jak wynika to nazwy, stanowi komórkę obsługow~ i premiera, i całego rządu. Związany jest jednak całkowicie z premierem. Podlega mu, na bieżąco pomagając w wykonywaniu konstytucyjnych zadań kierowania działalnością rządu. Z tego powodu szef Sekretariatu - Sekretarz Generalny Rzą-`; du co najmniej raz dziennie spotyka się z premierem. Podstawowym zadaniem Sekretariatu jest, jak określił to jeden z autorów francuskich, "zapewnienie intendentury i regularności działania rządu".

Sekretariat zatrudnia do pięćdziesięciu pracowników merytorycznych. Wszyscy oni mają status właściwy państwowej służbie cywilnej. Zmieniają się bardzo rzadko. Od 1944 r. funkcjonowały we Franeji trzy różne systemy konstytucyjne, było siedmiu prezydentów i prawie czterdziestu premierów - a tylko ośmiu Sekretarzy Generalnych. Poprzedni Sekretarz Generalny, warto zauważyć; przestał pełnić tę funkcję, ponieważ został powołany na stanowisko wiceprzewodniczącego Rady Stanu - najwyższe w administracji francuskiej stanowisko o charakterze fachowym, a nie politycznym.

Z° Dyrektorzy generalni zajmują się sprawami: (1) administracji, wewnętrznymi i prawnymi, (2) zagranicznymi obrony i bezpieczeństwa, (3) polityki społecznej, ochrony środowiska, transportu, rolnictwa i badań naukowych, (4) polityki gospodarczej i finansowej, (5) analiz społecznych i politycznych, (6) służb wywiadu.

Ze względu na dużą rolę Sekretariatu w uzgadnianiu i redagowaniu aktów normatywnych, w praktyce zarówno Sekretarz Generałny, występujący jako główny doradca prawny premiera, jak i jego zastępca - w osobie Dyrektora Sekretariatu, są członkami Rady Stanu, najbardziej poważanego z "wielkich korpusów państwowych".

Sekretarz Generalny Rządu odgrywa również - tym razem wspólnie z Sekretarzem Generalnym Urzędu Prezydenckiego - poważną rolę w przygotowywaniu cotygodniowych posiedzeń Rady Ministrów, jak również sporządza protokoły z jej obrad. Czasem nazywa się go "pamięcią państwa", co okazuje się szczególnie istotne w okresie poważnych zmian politycznych (co miało miejsce w 1958 r. i w 1981 r.). Po to, by mogło dojść do podjęcia decyzji przez premiera lub Radę Ministrów, sekretarz organizuje czynności uzgadniające, ściśle współpracując w tym zakresie z dyrektorem gabinetu premiera, zajmującym się stroną merytoryczną.

Wszystkie te zadania Sekretariatu odzwierciedla jego organizacja wewnętrzna, w skład której wchodzą urzędnicy (charges de mission) załatwiający sprawy kilku powiązanych ze sobą resortówz'. Ponadto są dwie sekcje nie uczestniczące w procesie podejmowania decyzji politycznych, a mianowicie Sekcja Legislacyjna, która zajmuje się obsługą procesu ustawodawczego oraz Sekcja Dokumentacji, która m.in. wydaje Journal Oj~ciel, wydawnictwo urzędowe o treści szerszej niż w Polsce łącznie "Dziennik Ustaw" i "Monitor Polski". Podobnie jak ministerstwa, Sekretariat ma jednostkę administracyjno-obsługową w postaci Wydziału Służb Administracyjnych i Finansowych.

Gabinet Premiera kształtował się, na wzór gabinetów ministrów (o których będzie mowa w niniejszym rozdziale), od czasów III Republiki. Tuż przed II wojną światową premier miał około dwunastu doradców politycznych, skupionych w gabinecie. Po II wojnie światowej, a zwłaszcza w V Republice, liczba członków Gabinetu znacznie wzrosła, aczkolwiek ostatnio ustabilizowała się na poziomie nieco niższym niż kilkanaście lat temu22. Wszyscy zatrudnieni są tylko na czas istnienia danego rządu, choć - tak jak w gabinetach ministerialnych zdecydowana większość nie pochodzi z zewnątrz administracji, lecz są to urzędnicy oddelegowani z różnych korpusów i jednostek. Co więcej, w od trzeciej części do połowy całego składu są to absolwenci Narodowej Szkoły Administracji (ENA), którzy szezególnie łatwo mogą nawiązać kontakt z kolegami zatrudnionymi w Sekretariacie Generalnym Rządu oraz w gabinetach ministerialnych.

Powiązania osobiste są szczególnie ważne przy wykonywaniu zadań Gabinetu, które polegają na doradzaniu premierowi w sprawach polityki publicznej, to jest zarówno pomocy w wypracowywaniu polityki, jak i w kontrolowaniu wciela

Z~ Charges de mission jest mniej niż dziesięciu. Zadania charge pełni też z reguły, w swoim zakresie działania, radca ds. ekonomicznych, któremu jednak przysługują również uprawnienia koordŹ nacyjne wobec charges, w odniesieniu do wszelkich kwestii ekonomiczno-finansowych.

Z W 1957 r. było 16 merytorycznych pracowników Gabinetu Premiera, w 1960 r. - 30, w 1972 r. - 34, w 1982 r. - 56, w 1984 r. - 20, w 1986 r. - 36, w 1990 r. - 34.

;s nia jej w życie. O ile Sekretariat Generalny Rządu zajmuje się sprawami o cha

rakterze technicznym i ściśle profesjonalnym (zwłaszcza prawniczym), do gabi- : netu należy merytoryczna strona działania "centrum rządu". Stąd też z reguły to członek Gabinetu przewodniczy na konferencjach uzgadniających, w których ~ biorą udział przedstawiciele resortów. Gabinet wspomaga również premiera w '~ jego kontaktach z grupami interesów oraz z parlamentem.

Gabinetem Premiera kieruje dyrektor, będący z natury rzeczy osobą szcze- ! gólnego zaufania premiera. Obok dyrektora jest szef gabinetu, który organizuje '; osobistą pracę premiera, w tym wyjazdy krajowe i zagraniczne. W Gabinecie działa również służba prasowa. Wewnętrzna struktura Gabinetu jest różna w różnych rządach. Na ogół przyjmuje się zasadę, w myśl której przynajmniej jeden charge de mission przypada na ministerstwo, podlegając funkcjonalnie "doradcy . technicznemu", który zajmuje się szerszą sferą działalności administracji: "Doradca techniczny" podlega Dyrektorowi Gabinetu albo osobie wyznaczonej : przez tego ostatniego, ma jednak zawsze bezpośredni dostęp do osoby premiera.

W wielu sprawach więc występować musi we Franeji współdziałanie Sekretariatu Generalnego Rządu i Gabinetu Premiera. Dotyczy to w szczególności koordynacji i arbitrażu, którego "gospodarzem" jest Sekretariat, ale który nie może byc realizowany bez udziału aparatu czysto politycznego. Współistnienie i współdziałanie stałego aparatu fachowego i zmiennego aparatu politycznego jest charakterystyczną cechą francuskiego modelu organizacji administracji centralnej, w tym organizacji' "centrum rządu".

Francuski wzór gabinetu politycznego został przejęty przez niektóre kraje są: siadujące z Francją, zwłaszcza Belgię i Włochy. W Belgii w ramach szeroko rozumianego Sekretariatu Rady Ministrów wyodrębnia się Kancelarię Premiera z dość licznymi jednostkami organizacyjnymi (w tym właściwym Sekretariatem Rady Ministrów i Sekretariatem Komitetów Ministerialnych) oraz Gabinet Polityki Ogól: nej i Gabinet Ekonomiczno-Społeczny. Istnienie takich odrębnych gabinetów - jak' pamiętamy - proponowała prawie siedemdziesiąt lat temu polska Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów.

Wielka Brytania dostarcza przykładu trzeciego sposobu rozwiązania kwestii stosunku polityki i administracji w organizacji "centrum rządu". Podstawowy aparat pomocniczy szefa rządu - i całego rządu, który jednak, jak pamiętamy, razem się nie zbiera - stanowi tam Urząd Gabinetu (Cabinet Office). Jest to aparat podobny, jeźeli chodzi o ogólny charakter, do francuskiego Sekretariatu Generalnego Rządu, choć bardziej rozbudowany, ze względu na szerszy zakres zadań (m.in. obsługa premiera jako, od 1981 r., ministra służby cywilnej oraz obsługa ministrów związanych z urzędem premiera, jak minister - szef urzędu Rady Prywatnej); w związku z tym najwięcej wspólnego z francuskim Sekretariatem ma jego jednostka organizacyjna pod nazwą Sekretariatu Gabinetu.

Istotną różnicę w stosunku do francuskiego Sekretariatu stanowi zasada czasowego pełnienia funkcji w Urzędzie przez funkcjonariuszy (oddelegowanych doniego przez poszezególne ministerstwa), dużo liczniejszych niż we Franeji, choć nie tak licznych jak w RFN (około dwustu osób).

Jednocześnie, zupełnie niezależnie od Urzędu Gabinetu, istnieje zespół organizmów do spraw politycznych, dla których przyjmuje się łączną nazwę "Urzędu Premiera" lub - jak się mówi - Downing Street 10. Są to: Urząd Prywatny z prywatnymi sekretarzami do spraw: zamorskich, gospodarczych, wewnętrznych i parlamentarnych, Urząd Prasowy, Urząd Polityczny z sekretarzem politycznym na czele, Jednostka Polityczna, Doradca do Spraw Zagranicznych oraz Jednostka ds. Sprawności, ta ostatnia ulokowana poza siedzibą premiera na Downing Street. Większość wymienionych organizmów, aczkolwiek pełni funkcje polityczne, jest obsadzona przez stały aparat urzędniczy.

Urząd Polityczny, zatrudniający poniżej dziesięciu pracowników merytorycznych, jak również Jednostka Polityczna (nieco ponad dziesięciu pracowników merytorycznych), są uważane za polityczne również w tym znaczeniu, że mogą nie zatrudniać stałych urzędników, z czego zresztą na ogół korzystają. Urząd i Jednostka są dość zbliżone do francuskiego Gabinetu Premiera, w systemie brytyjskim brakuje jednak - wobec siły Urzędu Gabinetu a zarazem rozproszenia - jakiejkolwiek równowagi wspomnianych komórek politycznych w stosunkach między aparatem stałym i politycznym, jaka charakteryzuje Francję. Ich roli nie można jednak w żaden sposób lekceważyć, zwłaszcza że ich personel łącznie nie jest zasadniczo mniejszy od personelu gabinetu francuskiego. Z tego powodu rozwiązanie brytyjskie można uznać za pośrednie między niemieckim a francuskim.

Jak już wspomniano, połska Kancełaria Prezesa Rady Ministrów jest obecnie wciąż w trakcie kształtowania się. Już nię jest - jak jeszcze niedawno jej poprzednik, Urząd Rady Ministrów - "superministerstwem", zajmującym się licznymi sprawami "z zakresu administracji państwowej" - zazwyczaj takimi, które trudno było przypisać do któregoś innego resortu. W 1996 r. przekazano takie sprawy ministrom resortowym - większość do gestii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który ten ostatni człon swojej nazwy uzyskał przejmując z URM sprawy terenowej administracji rządowej i samorządu terytorialnego (dział "administracja publiczna" w rozumieniu ustawy o działach administracji rządowej).

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów obsługuje Premiera - w zakresie administracyjnym, merytorycznym i politycznym (doradcy polityczni skupieni w Gabinecie Politycznym Prezesa Rady Ministrów), obsługuje wicepremierów i ministrów bez teki (np. ministra ds. koordynacji reform społecznych, które to stanowisko istniało od jesieni 1997 r. do wiosny 1999 r.). Kancelaria obsługuje: też pracę Rady Ministrów (w tym jej posiedzenia) i pracę komitetów Rady Mini-strów: stałych (Komitet Ekonomiczny, Komitet Społeczny, Komitet Obronny,. Komitet ds. Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju) i tworzonych ad hoc, jak również pełnomocników Rządu (nazwę taką stosuje się od 1996 r., poprzednio występowali "pełnomocnicy Rady Ministrów"), np. Pełnomocnika ds. Rodziny czy (od jesieni 1997 r. do końca 1998 r.) Pełnomocnika ds. Reform Ustrojowych Państwa.

Należy też podkreślić, że to właśnie Kancelaria Prezesa Rady Ministrów sta ~ nowi główny czynnik poziomej koordynacji pracy całej administracji rządo = wej - w obu poziomach: politycznym i administracyjnym. Służą temu nie tylko :~ komitety stałe i ad hoc Rady Ministrów (i sama Rada Ministrów), lecz także licz:.. ~ ne zespoły doradcze powoływane przez Prezesa Rady Ministrów, o składzie po.;~ litycznym (sekretarze i podsekretarze stanu z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów' i z ministerstw, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie, doradcy), urzęd: 4 niczym (dyrektorzy departamentów, radcy) lub eksperckim. Szczególnie doniosłą:: rolę w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów spełnia Sekretarz Rady Ministrów, do-: którego obowiązków należy zapewnienie obsługi Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, również od strony legislacyjnejz3.

Być może najsłabszym ogniwem w systemie koordynacji na poziomie poli-' tycznym jest wciąż gabinet Premiera, który powinien współdziałać z gabinetami ' innych członków rządu (ministrów), tymczasem - jak na razie - pełni przede wszystkim funkcje doradeze. Również Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jak się wydaje, winien dużo silniej niż obecnie, oddziaływać na pracę dyrektorów generalnych ministerstw, organizując i koordynując przygotowanie ministerstw do wykonania nałożonych na nie zadań.

Nadto, na bieżąco funkcję koordynacji poziomej w całym aparacie administracyjnym rządu i organizację współdziałania odpowiednich komórek we wszystkich ministerstwach, urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich zapewniają merytoryczne departamenty Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (np. Departament Legislacyjny - obecnie, według Statutu Kancelarii z 1999 r., Centrum Legislacyjne . Rządu - względem departamentów prawnych w ministerstwach), a także różne organy działające przy Prezesie Rady Ministrów (np. Szef Służby Cywilnej oraz departamenty kadr w innych urzędach) oraz niektóre urzędy centralne podległe Prezesowi Rady Ministrów (np. Urząd Zamówień Publicznych i odpowiednie de`partamenty w ministerstwach i gdzie indziej).

4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej

Klasyczne rozwiązania w materii organizacji administracji centralnej na kontynencie europejskim - zarówno w modelu francuskim, jak i w modelu niemieckim - opierały się na zasadzie przyporządkowania całości spraw załatwia

23 Nie można nie zauważyć, że stanowisko Sekretarza Rady Ministrów od kilku lat zajmuje ta sama osoba (przedtem pełniąca funkcje dyrektora departamentu legislacyjnego URM), odpowiadając przez te lata za zapewnienie prawidłowego funkcjonowania już trzeciego z kolei rządu. Poprzedni Sekretarz Rady Ministrów (który wcześniej także był dyrektorem departamentu legislacyjnego rządu) obecnie jest Szefem Kancełarii Sejmu RP, pełniąc to stanowisko już drugą kadencję Izby. W obu przypadkach urzędnicy ci zachowali stanowiska, wymagające bezwzględnego zaufania ze strony szefa politycznego, mimo całkowitej zmiany warunków politycznych. Takich przypadków pozostawania na wysokich stanowiskach urzędniczych, mimo zmiany większości parlamentarnej i przejęcia władzy politycznej przez poprzednią opozycję, jest coraz więcej. Są to dobre przykłady budowania apolitycznej i profesjonalnej, stabilnej wyższej kadry urzędniczej.

na tym szczeblu ministerstwom, jako aparatowi pomocniczemu ministróv _ w jednej osobie szefów administracji i członków rządu.

Odwrotną zasadę, jak wiemy, przyjęto w Szwecji, gdzie tradycyjnie oddzie lano od siebie urzędy centralne i ministerstwa, te ostatnie o zadaniach typi politycznego. Wyjątkiem było i jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych, któr~ wobec braku w tym resorcie urzędów centralnych, doskonale odpowiada mini sterstwom spraw zagranicznych państw kontynentalnych, a także Foreign Oj~c, Wielkiej Brytanii czy Departamentowi Stanu USA. Warto przypomnieć, ż~ w ministerstwach szwedzkich - poza MSZ - pracuje tylko około 2 500 urzędni ków. Dodać zaś trzeba, że 80 urzędów centralnych i około 200 innego rodzaj~ agend administracyjnych zatrudnia łącznie 400 tys. urzędników (z czego jedna: sama poczta i łącznośe, organizacyjnie oddzielone, zatrudniają 60 tys. osób).

Wiełka Brytania dostarezała rozwiązań o charakterze pośrednim. Od XI: w. szefowie urzędów centralnych, choć mają rangę ministrów, nie muszą wchc dzić w skład gabinetu, stanowiącego odpowiednik rady ministrów.

Innego rodzaju pośrednie rozwiązanie stosuje się od końca XIX w. w Sta nach Zjednoczonych - w postaci kilkakrotnie już wspomnianych "niezależnycl ageneji". Agencje te są dwojakiego rodzaju. Jedne, jak Administracja Weteranóv czy Administracja Drobnej Przedsiębiorczości, przypominają urzędy centralnE Kierowane jednoosobowo, mają zadania o charakterze typowo administracyjnyrr choćby nawet chodziło wyłącznie o koordynację działania aparatu centralnego ~ określonej sferze spraw, uważanej za o tyle mniej ważną, że nie powinno się pc woływać dla niej odrębnego departamentu - ministerstwa. Inne, i to poczynaja od najstarszej, Międzystanowej Komisji Hąndlu, są to "niezależne agencje rE gulacyjne" (independent regulatory agencies). Na ich czele stoją kolegia złożon z osób należących do obydwu wielkich partii powołanych na dość długi okre i nieodwoływanych, a ich zadania obejmują udzielanie koncesji, stanowieni przypisów, zwłaszcza taryfowych, jak również wydawanie decyzji o charakterz sądowym (w przedmiocie zakazu prowadzenia określonej działalności jako niele galnej lub dyskryminacyjnej). Zadania te, także w Europie nazywa się "regula cjami"; pisaliśmy już o nich w poprzednim rozdziale. Zauważa się zresztą, ź agencje te często w większym stopniu reprezentują interesy podmiotów zainterc sowanych ich działalnością niż wyrażają interes ogólny.

W naszym stuleciu, zwłaszcza po II wojnie światowej, coraz częściE wprowadza się do administracji centralnej jednostki pozaministerialne. Częst następuje to na wzór instytucji amerykańskich. W szczególności wzór ten przc jęła Japonia. Wprowadzono tam agencje odpowiadające zarówno pierwszem z typów występujących w USA (np. Agencja Planowania Gospodarczego ora Agencja Zarządzania Administracyjnego przy urzędzie premiera czy też Ager eja ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw przy słynnym MITI - Ministerstwi Handlu Zagranicznego i Przemysłu), jak i drugiemu typowi (trzy komisje zwia zane z urzędem premiera oraz pięć komisji związanych z niektórymi urzędan 0ministrów)24. Zgodnie z ustawą z 1948 r. o organizacji rzcldu agencje mają status równy ministerstwom. Ich szefowie w praktyce często mają tytuł ministrów stanu, jeżeli podlegają one bezpośrednio premierowi.

Wzór amerykański miał wpływ również na Wielką Brytanię. Nowego typu pozaministerialne struktury administracji przybrały tam z reguły postać quangos, które to wyrażenie stanowi skrót ich rodzajowej nazwy "quasi-niezależne organizacje pozarządowe" (quasi-administrative non governmental organisations). Ich "pozarządowy" charakter oznacza jedynie wyjęcie spod normalnych reguł działania administracji, w tym reguł obsadzania stanowisk na zasadzie konkursowej i awansu na zasadzie starszeństwa.

Wyróżnia się dwie kategorie quangos. Jedne mają charakter quasi-sądowy (orzeczniczy), jak Komisja ds. Monopoli i Fuzji, Komisja ds. Równości Rasowej czy Komisja ds. Cen, wykonując zadania typu "regulacyjnego". Inne mają zadania typu administracyjnego, działając przede wszystkim w sferze nauki i kultury (jak Komitet ds. Grantów Uniwersyteckich), choć również i w sferze gospodarki. Mimo znacznego ograniczenia liczby quangos przez rząd Margaret Thatcher, pozostają one - pod coraz częściej stosowaną nazwą "organizmów peryferyjnych" - istotnym składnikiem dzisiejszej administracji centralnej Zjednoczonego Królestwa.

W ramach realizowanej od 1988 r. polityki "następnych kroków" (Next Steps), dokonano innego typu wyodrębnienia zadań administracyjnych od zadań ministerstw. Stworzono bowiem ponad 100 "agencji wykonawczych" (executive agencies) mających ściśle określony zakres działania (np. wydawanie paszportów), własny budżet i pewną samodzielność w zakresie zarządzania. Agencje, które zatrudniają obecnie prawie 400 tys. osób, nie są formalnie urzędami administracji; jeżeli występują w sferze prawa administracyjnego, działają w imieniu danego ministerstwa. Już w poprzednim rozdziale, w którym wspominaliśmy o tzw. nowym zarządzaniu publicznym, zwracaliśmy uwagę na fakt, że tworząc ageneje starano się maksymalnie wyzyskać w ich ramach instrumenty rynkowe i guasi-rynkowe (jak umowa z właściwą agencją w sprawie czasu, w jakim wydawane są paszporty). Z tego powodu nie może dziwić, że formę tę nadano wielu dotychczasowym jednostkom usługowym, jak drukarni rządowej (Her Majesty's Stationery Office).

Francuskim odpowiednikiem quangos są tzw. niezałeżne władze administracyjne. Jako ich przykład wskazuje się Komisję Kontroli Banków, Komisję Operacji Giełdowych czy Narodową Komisję ds. Informatyki i Wolności. Organy

z4 Do pierwszej trójki należą: Narodowa Komisja Bezpieczeństwa Publicznego, Komisja Uczciwego Handlu oraz Komisja ds. Koordynacji Sporów Dotyczących Środowiska. Resztę stanowią: Komisja Egzaminacyjna ds. Narodowęj Palestry i Komisja Spokoju Publicznego (przy ministrze sprawiedliwości), Komisja ds. Stosunku Pracy Marynarzy (przy ministrze komunikacji) oraz Centralna Komisja ds. Stosunków Pracy i Komisja ds. Stosunków Pracy w Przedsiębiorstwach Narodowych (przy ministrze pracy). Komisja Uczciwego Handlu przypomina swoim charakterem nasz Urząd Antymonopolowy przed reformą z 1996 r. (obecnie jest to Urząd Ochrony Konkureneji i Konsumentów mający szersze kompeteneje).

te wyróżniają się wspólnym celem działania, a mianowicie ochroną praw obywateli, jak również szczególnym trybem powoływania ich członków.

Nie te jednak organy - stosunkowo "peryferyjne" - są najbardziej charakterystycznym przykładem pozaministerialnych struktur administracji centralnej we Franeji. Przykładem takim sąbowiem dwa inne rodzaje struktur.

Jeden z nich ma charakter tradycyjny. Idzie o niektóre dyrekcje - czy też, jeżeli dysponują jednostkami terytorialnymi, dyrekcje generalne. Zasadą jest, że stanowią one wewnętrzne jednostki organizacyjne ministerstw (będzie o tym mowa w niniejszym rozdziale, przy okazji omawiania wewnętrznych struktur ministerstw), o tyle jednak ważne, że w praktyce są trwalsze od samych ministerstw (jak wiemy, nie mających ustawowej podstawy istnienia), a do tego mają ce pewne umocowanie w przepisie konstytucji (wśród stanowisk obsadzanych przez Prezydenta na posiedzeniu Rady Ministrów wymienieni są "dyrektorzy administracji centralnych").

Dyrekcje tworzy się w drodze aktów administracyjnych i w tym samym trybie deleguje się dyrektorom prawo podpisywania aktów w zastępstwie ministra. Niektóre z dyrekcji dysponujątakim zakresem samodzielności, że można je uznać za urzędy centralne, znajdujące się tylko pod nadzorem ministra. Możliwe jest jednak także utworzenie dyrekcji na podstawie ustawy. Jest ona wówezas niewątpliwym urzędem centralnym, wyodrębnionym ze struktur ministerialnych.

Charakter taki ma w szczególności Dyrekeja Służby Publicznej, utworzona w 1945 r. Formalnie podlega ona premierowi, choć od dawna powołuje się dla tych spraw ministra - po to, by nie angażować premiera w negocjacje ze związkami zawodowymi funkcjonariuszy państwowych. Odpowiedni minister - ds. służby publicznej lub ds. reformy administracji i służby publicznej - jest czynnikiem wyłącznie politycznym i w ogóle nie ma ministerstwa, dysponując tylko aparatem politycznym w postaci gabinetu. W tych warunkach Dyrekcja Służby Publicznej jest strukturą nie tylko pozaministerialną, ale i zastępującą ministerstwo, którego celowo się nie powołuje ze względu na ponadresortowy, a zarazem dość techniczny charakter jej zadań.

Drugim rodzajem pozaministerialnych struktur administracji centralnej Francji sa jednostki, jak się je tam nazywa, "administracji zadaniowej" (l'administration de rnission), przeciwstawianej tradycyjnej "administracji zarządzającej" (l'administration de gestion). Najstarszą z takich jednostek jest Generalny Komisariat Planu, działający od 1946 r., podporządkowany premierowi (a jedynie w latach 1954-1962 - ministrowi finansów). Jest to jednostka typu sztabowego, pozbawiona własnych służb technicznych i administracyjnych, a zarazem międzyresortowa, co wyraża się także w sposobie rekrutowania jej personelu - zawsze nielicznego, nie przekraczającego dwustu osób, ~'~' tym sześćdziesięciu pracowników merytorycznych - spośród wyższych funkcjonariuszy różnych ministerstw, choć też i ekspertów spoza administracji. Od końca lat pięćdziesiątych Komisariat Planu przestał być jedyną strukturą "zadaniową", bowiem na jego wzór zaczęto tworzyć inne jednostki tego samego rodzaju, jak Generalna Delegacja ds. Badań Naukowych i Technicznych (1959), Delegacja ds. Zagospodarowania

Przestrzennego i Działania Regionalnego (w skrócie DATAR - 1963) i Delegacja (później Misja) ds. Informatyki (1966).

Wszystkie te jednostki działają w tych sferach administracji, które uznano za zbyt nowe, a zarazem na tyle kompleksowe i wymagające wykazania inicjatywy w działaniu, że nie sposób wtłoczyć ich w dotychczasowy aparat ministerialny, ani też zorganizować w formie jednostek tradycyjnych, takich jak dyrekcje czy mini sterstwa.

Aktualnie wyróżnia się trzy rodzaje tych jednostek: organizmy z;ajmujące się określonymi aspektami działalności wspólnej różnym resortom (przykładem są tu najstarsze "administracje zadaniowe" - Komisariat Planu czy DATAR), organizmy zajmujące się sprawami, które wymagają pobudzenia zainteresowania opinii publicznej i samej administracji, a zarazem wypracowania koncepcji niezbędnych działań publicznych (jak Delegacja ds. Bezpieczeństwa na Drogach, Narodowy Komitet ds. Hałasu czy Stala Misja ds. Walki z Toksykomanią), i wreszcie organizmy spełniające funkcje arbitrażowe między dwoma lub kiikoma ministerstwami (jak Delegacja ds. Kształcenia Zawodowego lub Misja ds. Walki o Zatrudnienie).

Zadania należące do pierwszej z kategorii "administracji zadaniowych" nakładają się w pewnym stopniu na funkcje tradycyjnych jednostek centralnych. Uważa się to za zjawisko raczej korzystne. I tak, jeden z autorów francuskich stwierdza, że "administracja zadaniowa" - "stwarzając konkurencję, zrodzila niewątpliwie niebezpieczeństwo nakładania się kompetencji i konfliktów, ale też i wzbudziła ożywioną rywalizację", a tym samym stymulowała postęp w dziedzinie organizacji metod działania administracjiz5. Druga z kategorii "administracji zadaniowej" oznacza struktury, których zadania mają swoisty charakter polityczny - wypracowywanie polityki w dziedzinach o szczególnym charakterze, wymagającym znacznej wiedzy fachowej, a zarazem z natury rzeczy międzyresortowych i interdyscyplinarnych. Trzecia z kolei kategoria spełnia funkcje raczej administracyjne, podejmując swoistą koordynację działania określonych tradycyjnych jednostek administracji centralnej.

"Administracje zadaniowe" odnajdziemy także w wielu innych państwach kontynentu europejskiego - w postaci "stałych służb" w Belgii (jak Slużba Programowania Polityki Naukowej), lub "grup projektowych" w RFN - a także w niektórych krajach ("grupy wykonawcze" w Brazylii).

O rozwiązaniach w zakresie organizacji administracji centralnej w Polsce wspominaliśmy poprzednio, przy okazji relacjonowania organizacji rządu. W tym miejscu warto tylko nadmienić, że wciąż zasadnicza część polskiej administracji centralnej to właśnie "administracje zarządzające", przede wszystkim zorganizowane w formie wielkich ministerstw z rozbudowanymi komórkami organizacyjnymi o charakterze urzędniczym i niesamoistnym statusie prawnym (np. wewnętrzna komórka organizacyjna Departament Ochrony Przyrody czy słabo wyodrębniony Zarząd Lasów Państwowych w Ministerstwie Ochrony Środowiska,

25 Ch. Debbasch, Science administrative. Administration publique. Wyd. 2. Paris 1972, s. 359.

t~roblemy organizacji administracji centralnej 1_ Zasobów Naturalnych i Leśnictwa), a niekiedy już - coraz częściej - wyodrę nione jako urzędy centralne (np. Główny Urząd Geodezji i Kartografii i Główr Urząd Nadzoru Budowlanego podległe w ramach pierwotnego podziału na dziaadministracji rządowej ministrowi właściwemu do spraw administracji publiczn czy Komenda Główna Straży Pożarnej podległa ministrowi właściwemu do spra wewnętrznych). W 1998 r. i ostatnio w 1999 r. wyodrębniono z ministerstw kill' następnych urzędów centralnych (Główny Inspektor Sanitarny, Główny Leka~ Weterynarii, Główny Konserwator Zabytków i in.), zaś dalsze powstały w zwią: ku z nowymi regulacjami prawnymi w kilku dziedzinach życia zbioroweg (np. Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi). Jest to kierunek słuszm wydaje się, że docelowo tych różnych urzędów, agencji, zarządów itp. może b~ ponad sto. Odpowiada to strukturze obecnej i przyszłej regulacji prawnej w dzi~ dzinie prawa administracyjnego. Ciągle jednak nie widać oczekiwanej kons~ kwencji wyodrębniania z ministerstw urzędów centralnych: radykalnego zmnie szenia stanu zatrudnienia, a przede wszystkim zmiany mechanizmów i styl działania ministerstw w części pozostałej po wyodrębnieniu urzędów centralnyct

Należy zaznaczyć, że o ile, począwszy od 1999 r., organizacja polskich min sterstw może być bardzo elastyczna, bowiem tworzy się je kaźdorazowo w drodz rozporządzenia Rady Ministrów, przez wskazanie departamentów obsługującyc działy administracji rządowej wpisane w zakres odpowiedzialności polityczne danego ministra, o tyle urzędy centralne są tworzone ustawami. Jest to istotnc gdyż pokazuje podstawowe zróżnicowanie w organizacji aparatu administracyj nego. Aparat pracujący na rzecz rządzenia jest kreowany elastycznie, na miar potrzeb polityki, natomiast aparat administracji wykonawczej oparty jest n trwałych podstawach ustawowych, co stabilizuje obrót prawny i zasady zarządza nia w poszczególnych dziedzinach.

Tak czy inaczej, raz jeszcze zaznaczmy, polskie ministerstwa, zreorganizc wane już, w szczególności przez wyodrębnienie urzędów centralnych, ezy jeszez nie, wciąż nie są przygotowane do obsługi ministrów jako członków rządu, s one bowiem nastawione głównie na administrację wykonawezą. Dopiero wielo krotnie już wspominana ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów : 1996 r. włączyła do organizacji ministerstwa (trzeba dodać, ministerstwa obsłu gującego ministra właściwego do danych spraw) gabinet polityczny ministr~ jako ciało polityczne o doradczym charakterze. Na razie jednak, jak wspomniana gabinety te słabo wykonują swoją podstawową funkcję, a "urzędnicze" minister stwa nadal traktują nieufnie zadania związane z kreowaniem polityki, jako sfer~ nie należącą do zadań ministerstwa, funkcję z zewnątrz, będącą domeną polity. ków z nieistniejącego już Biura Politycznego i aparatu partyjnego.

Brak też wciąż szerszych prób ustalenia polskiego modelu "administracji za daniowej". Najbardziej interesująca wydaje się próba stworzenia sztabowej, eksperc kiej instytucji do spraw programowania makroekonomicznego i długoterminowycl analiz w postaci Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, które utworzono v ramach "reformy centrum" 1996 roku. Ustawa o Centrum nadała tej instytucji charakter o wiele bardziej "urzędniczy" niż wynikało to z projektów, a kolejny jej szef zyskak, czego też pierwotnie nie planowano, wyraźny status polityczny (pierwotnie " chodził w skład Rady Ministrów z mocy ustawy, co wykluczyła nowa Konstytucja; ~ becnie wchodzi w skład Rządu jako minister bez teki). Mamy też wiele "agencji", które winny właśnie wykonywa~;,administrację zadaniową", reagując elastycznie na okoliczności spoleczne czy gospodarcze, ale poza nazwą brak jednolitego założenia, czym twór o takiej nazwie winien się zajmować. Są "agencje" będące urzędami administracyjnymi w sensie ścislym (np. Agencja Atomistyki) i są "agencje" wyposażone w osobowość prawną, wykonujące właśnie funkcje zadaniowe w różnych dziedzinach, m.in. zadania interwencyjne w gospodarce poprzez np. wykupywanie udziałów (Agencja Rozwoju Przemyslu), czy interwencyjny skup płodów rolnych (Agencja Rynku Rolnego). Forma prawna tych agencji też nie jest jednolita; mogą to być zarówno kapitałowe spólki Skarbu Państwa, jak i szczególne państwowe osoby prawne, utworzone w drodze odr~bnej ustawy.

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. w rozdziale o źródłach prawa zapomniała przy tym o centralnych organach administracji rządowej. Tym samym według szeroko przyjętej, choć niekoniecznie jedynej z możliwych, interpretacji pozbawiła je prawa wydawania przepisów administracyjnych (do tej sprawy powrócimy zresztą w rozdziale o stosunku administracji do prawa). Funkcję tę z pewnością mogą wykonać ministrowie, wszakże ta droga niemal wyklucza odpolitycznienie części uprawnień regulacyjnych, które powinny znaleźć się w gestii "niezależnych wkadz administracyjnych" lub "niezależnych agencji", działających szczególnie w odniesieniu do niektórych rynków lub sektorów gospodarki - niezależnych od rządu, z natury rzeczy wpisanego w określoną opcję polityczną, gdy tymczasem chodzi o stworzenie w ten sposób ciał o odpowiednim parytecie, np. politycznym. Tym samym jeszcze raz podnosimy problem szczególnego statusu "organów regulacyjnych", bez których współczesna gospodarka rynkowa nie może należycie funkcjonować.

5. Zasady organizacji ministerstw

Mimo ogromnego rozwoju "niezależnych agencji", guangos czy "administracji zadaniowych", podstawowymi jednostkami organizacji administracji centralnej pozostają wciąż - poza modelem szwedzkim - ministerstwa. Znów, jak w odniesieniu do rady ministrów, terminu "ministerstwo" używamy jako określenia rodzajowego, bez względu na terminologię poszczególnych państw, która może być różna. Na przykład, część ministerstw brytyjskich nazywa się urzędami (Foreign Office, Home Office itd.), a w USA używa się terminu "departament".

Ministerstwa różnych państw są, z jednej strony, zorganizowane w sposób podobny, jeżeli idzie o ich wewnętrzne jednostki (komórki) organizacyjne, bez względu na nazwy. Występują w nich jednostki o zadaniach współnych dła całego ministerstwa - a zatem typu obsługowego w stosunku do zadań urzędu (jak w zakresie spraw personalnych czy administracyjno-gospodarczych) - jak i jednostki załatwiające określone rodzaje spraw merytorycznych. Jedne i drugie z reguły

t~roblemy organizacji administracji centralnej 141 dzielą się na trzy szczeble: najwyższy (noszący we Francji nazwę dyrekcji bądź dyrekcji generalnej, we Włoszech - dyrekcji generalnej, w administracji związkowej RFN - wydziału, a w Wielkiej Brytanii i USA - najczęściej wydziału), pośredni (we Francji - poddyrekcje i biura, w RFN - oddziały) i najniższy (najbardziej wyodrębniony w RFN w postaci referatu, który jest określony przez Wspólny Regulamin Ministerstw Związkowych jako "podstawowa jednostka struktury ministerstwa", we Francji występujący najczęściej jako biuro lub sekcja). Szczególnie rozbudowane struktury ministerstw występują, jak się wydaje, w Hiszpanii i w Portugalii - co w dużej mierze wynika z tradycji tych państw.

W Połsce zasadnicza organizacja wewnętrzna ministerstw jest dwuszczeblowa. Zgodnie z wielokrotnie już powoływaną ustawą o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zadaniach ministrów, podstawową komórką podziału dla celów merytorycznych są departamenty, a do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa - biura. Departamenty i biura mogą mieć strukturę bezwydziałową lub - częściej - dzielą się jeszcze na wydziały. Odrębnymi komórkami organizacyjnymi są sekretariaty, tworzone do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów; nie mogą się już one dzielić na wydzialy. Szczególny charakter mają gabinety polityczne ministrów, w których pracują doradcy polityczni ministra, razem z nim przychodzący i razem odchodzący z urzędu.

Zasadą jest, że rutynowe sprawy są merytorycznie załatwiane na najniższym szczebłu26, co nie oznacza, że kierownicy komórek tego szczebla muszą mieć prawo podpisywania decyzji wydawanych zawsze w imieniu ministra. Pod tym względem występuje spore zróżnicowanie, zależne od tradycji danego kraju. W modelu niemieckim - zresztą także w praktyce palskiej - prawo podpisu jest usytuowane stosunkowo nisko, podczas gdy w Wielkiej Brytanii i we Francji tradycyjnie sytuuje się je wysoko - nie niżej niż na szczeblu odpowiadającym polskiemu dyrektorowi departamentu.

Francja dostarcza przykładu wyjątkowego braku "kartezjańskiego podejścia" - którego w jej administracji i tak nie ma za wiele - do zagadnienia wewnętrznej organizacji aparatu ministerstw. Podstawową komórką organizacyjną francuskich ministerstw są dyrekcje. Są one nieporównanie bardziej stabilne niż same ministerstwa, które, jak wiemy, mogą być tworzone i znoszone bez większych formalności - w drodze aktów władzy wykonawczej. Oznacza to, źe dyrekcje stanowią w znacznej mierze "cegiełki", z których konstruuje się ministerstwa -w niektórych dziedzinach całkiem inne w kolejnych gabinetach.

Do niedawna dyrekcje były tworzone i znoszone w bardzo prosty sposób, mianowicie w drodze dekretów "zwykłych", wydawanych przez samego premiera, bez udziału Prezydenta i Rady Ministrów oraz Rady Stanu. Dopiero od kilkunastu lat stosowne dekrety są opiniowane przez Radę Stanu, a zatem wydaje je Prerydent. Podział dyrekcji na niższe komórki dokonywany jest wspólnym zarzą

26 Zasadę tę w Polsce formułowało już rozporządzenie Rady Ministrów z 25 sierpnia 1926 r., zgodnie z którym naczelnicy wydziałów merytorycznie rozstrzygali wszelkie sprawy, które można uznać za czysto administracyjne.

dzeniem premiera i właściwego ministra. Z kolei jednak tworzenie i znoszenie stanowisk w obrębie administracji centralnej następuje tradycyjnie na mocy dekretów wydawanych w Radzie Ministrów, po zasięgnięciu opinii Rady Stanu, a faktycznie za zgodą Dyrekcji Budżetu w Ministerstwie Finansów. Jeśli zaś chodzi o upoważnienie do składania podpisów w zastępstwie ministra, to stosuje się formę dekretów Prezydenta.

Na brak spójności prawnych podstaw organizacji ministerstw oraz na wynikające stąd różnice pomiędzy uprawnieniami różnych szczebli, wynikającymi z różnych podstaw prawnych, zwróciła uwagę Rada Stanu w raporcie Struktury rzddowe i organizacja administracyjna, ogłoszonym w 1986 roku. Jej postulaty dotyczące ujednolicenia i uproszczenia zasad w tym przedmiocie doczekały się jednak tylko częściowej realizacji.

Z drugiej strony, mimo stosunkowo zbliżonego charakteru wewnętrznych struktur ministerstw różnych krajów, można zauważyć poważne różnice, w szczególności w sposobie rozwiązania dwóch kwestii. Pierwszą stanowi organizacja zastępstwa ministra - określenie kto i na jakich zasadach bezpośrednio podlega ministrowi, mając prawo do zastępowania go w poruczonych sprawach. Drugą kwestią - pozostającą nie bez związku z pierwszą - jest to, czy minister musi bez reszly opierać się na stałym, profesjonalnym aparacie urzędniczym ministerstw, czy też ma do dyspozycji określone grono doradców o szczególnym statusie politycznym.

W pierwszej kwestii przez długi czas trzymano się rozwiązań tradycyjnych dla danego modelu administracji publicznej. Tradycją modelu angiełskiego było, jak wiemy, współwystępowanie dwóch zastępców ministra: jednego politycznego - w osobie parlamentarnego podsekretarza stanu, drugiego profesjonalnego - niegdyś w osobie stałego podsekretarza stanu, a obecnie stałego sekretarza, jako dysponenta kredytów budżetowych oraz przełożonego wszystkich urzędników ministerstwa.

Bardziej skomplikowaną strukturę miał od początku Skarb (Treasury) ze względu na jego formalnie kolegialną organizację. Jego kolegium, na którego czele stoi premier jako Pierwszy Lord Skarbu, od dawna się jednak nie zbiera, a urzędem kieruje, jako minister finansów, Kanclerz Skarbu, przy pomocy, w szczególności, stałego sekretarza o wyjątkowo szerokich uprawnieniach, najwyższego rangąurzędnika administracji brytyjskiej.

W innych resortach też pojawił się, jak wiemy, tytuł stałego sekretarza w miejsce stałego podsekretarza stanu. Od lat pięćdziesiątych, w miarę tworzenia "wielkich" ministerstw, grupujących kilka dotychczasowych jednostek, co było szczególnie modne w latach sześedziesiątych i siedemdziesiątych, zaczęto mnożyć liczbę politycznych zastępców ministra. Pojawiła się - w hierarchii wyższa od nadal istniejących podsekretarzy stanu - kategoria ministrów stanu, która jest obecnie stosunkowo powszechna. Na przykład, w Ministerstwie Handlu i Przemysłu w latach dziewięćdziesiątych było trzech ministrów stanu: do spraw handlu, przemysłu i technologii informacji, a w Ministerstwie Szkolnictwa i Nauki również trzech ministrów, załatwiających sprawy nauki, szkolnictwa oraz uniwersytetów. Rozbudowuje się też kategoria zastępców stałego sekretarza ("drugi s sekretarz", a czasem dwóch urzędników tej rangi, "zastępcy stałego sekretarza~ Godne uwagi jest to, że do klasycznego modelu angielskiego nawiązan,

1990 r. na Węgrzech. Ustawowo odróżniono tam zadania politycznego sekreta stanu i administracyjnego sekretarza stanu w każdym ministerstwie. Pierw sprawuje urząd tylko równocześnie z ministrem, a jego podstawową funkcją, zastępowanie ministra w parlamencie oraz - bez prawa głosu - w Radzie M strów. Stały sekretarz stanu kieruje administracją ministerstwa oraz może za pować ministra, z jego upoważnienia, we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ~ stępowania przed parlamentem.

We Francji od czasów Restauracji Burbonów powoływano, w miarę potr politycznych i rzeczowych, podsekretarzy stanu u boku niektórych ministr~ Podsekretarze stanu mieli charakter polityczny, a zarazem otrzymywali, na z~ dzie delegacji, daleko idącą samodzielność w przydzielonych im sprawach obrębie zadań danego ministra. Wykonywali zatem także zadania administrac ne. Dziś stanowisko to zostało zastąpione przez sekretarzy stanu wchodzący jak była o tym mowa, w skład rządu, lecz nie do Rady Ministrów. Obok sekre rzy stanu występuje dziś także kategoria ministrów delegowanych, o zbliżon charakterze, lecz wyżej usytuowanych w hierarchii politycznej. Ministrowie dc gowani wspomagająpremiera lub niektórych ministrów.

Równolegle do podsekretarzy stanu w ministerstwach francuskich od czas rewolucji występowali sekretarze generalni o charakterze urzędniczym, nic podobni do brytyjskich stałych sekretarzy. Instytucja ta miała różne wzl~ i upadki. Po II wojnie światowej zaznaczy~ się jej definitywny upadek, co po c ści wynikało z reakcji na wprowadzenie urzędu sekretarza generalnego wszystkich ministerstwach reżimu Vichy.

Obecnie urząd sekretarza generalnego występuje tylko w jednym minist stwie, a mianowicie w MSZ. W rezultacie, gdy idzie o urzędniczą częśe apar, ministerstwa, na jej czele stoi we Francji najstarszy rangą spośród dyrektorów 1 dyrektorów generalnych. Również we Włoszech sekretarze generalni występi dziś tylko w dwóch ministerstwach: spraw zagranicznych i obrony. Natomiast Belgii, która również wzorowała swą administrację na rozwiązaniach fi-ancuski~ sekretarze generalni zachowali się we wszystkich ministerstwach, poza Minist stwem Obrony Narodowej. Ich zadania są jednak ograniczone do koordyna administracyjnej strony działania ministerstwa, dyrektorzy nie są bowiem i podwładnymi i, jak we Francji, załatwiają sprawy bezpośrednio z ministrem.

Z kolei tradycją Niemiec była zawsze silna pozycja aparatu urzędniczeł na którego czele w ministerstwie stał sekretarz stanu. Sekretarz stanu (w wi~ szych ministerstwach RFN dwóch sekretarzy stanu) był pierwotnie jedynym : stępcą ministra, odgrywał więc rolę jeszcze większą niż brytyjski stały sekreta W 1967 r. do tych urzędników profesjonalnych dodano parlamentarnych selo tarzy stanu o charakterze politycznym, przybliżając organizację najwyższy szczebli kierownictwa ministerstwa do modelu angielskiego.

Silna pozycja brytyjskich stałych sekretarzy oraz niemieckich sekretarzy tanu łączyła się z tradycyjnym brakiem osobnego połitycznego aparatu po

ocniczego ministra. Obecnie aparat taki w tych krajach występuje, ale jest on

bardzo wątly.

W Wielkiej Brytanii ministrowie mają "urzędy prywatne", to jest osobiste sekretariaty obsadzone przez stałych urzędników, ale obok nich, poczynając od 1945 r. spotyka się "specjalnych doradców" lub "doradców politycznych" o innym 'uż charakterze. Doradcy ci występowali przede wszystkim u boku ministrów Partii Pracy, która mniej dowierzala stałej służbie cywilnej. W 1974 r., ezyli zaraz po zwycięstwie wyborczym labourzystów, było ich lącznie trzydziestu ośmiu, a w 1977 r. - dwudziestu pięciu (w tym pięciu u boku premiera i tyle samo u boku ministra zdrowia i ubezpieczeń spolecznych, lącznie ośmiu w ezterech ministerstwach i po jednym w dalszych siedmiu, podczas gdy za czasów Margaret Thatcher ich liczba nieznacznie tylko przekroczyła 10). Jest oczywiste, że przy tej liczbie jedyną rolę, j aką mogą odgrywać doradcy, stanowi wypracowywanie ogólnych idei polityki w danej dziedzinie, bez żadnego kontaktu z wykonawcami tejże polityki.

W Niemezech, zgodnie z regulaminem ministerstw związkowych, minister może mieć tylko jednego "prywatnego referenta" o charakterze politycznym. Trzeba jednak zauważyć, że pewne funkcje polityczne spełnia również "biuro ministra", obsadzone przez urzędników, do których minister ma polityczne zaufanie. Zadania "biura" wykraczają bowiem w praktyce poza to, co czyni zwykły osobisty sekretariat.

Prawdziwy, wyodrębniony polityczny aparat pomocniczy ministra (także ministra delegowanego i sekretarza stanu, czyli każdego członka rządu) występuje natomiast tradycyjnie we Franeji - w formie "gabinetu ministerialnego". W ślad za Francją poszły pod tym względem Włochy i Belgia (i w pewnym stopniu, co warto podkreślić, choć wciąż raczej formalnie, ostatnio Polska). Gabinety francuskie wywodzą się z "intymnych gabinetów" ministrów epoki napoleońskiej. Utrwali-ly się one w okresie III Republiki, kiedy to stały się skupiskiem "politycznych przyjaciół" danego ministra, przychodzących i odchodzących razem z nim. Charakter ten zachowały do dzisiaj, choć aktualnie około 90% ich członków jest funkcjonariuszami państwowymi, czasowo oddelegowanymi z różnych instytucji do pomocy ministrowi.

W rezultacie, mówi się obecnie o "funkejonaryzacji" tego politycznego składnika struktury organizacyjnej administracji centralnej - i w ogóle o "funkcjonaryzacji" polityki. Odwrotną stroną procesu "funkcjonaryzacji" musi być połityzacja administracji, bowiem urzędnicy zatrudnieni w gabinetach ministerialnych wykonują zadania uważane we Francji za polityczne i mogą przenosić doświadczenia z pracy w gabinecie do urzędów, do których powracają.

Gabinet "pełnego" ministra liczy do dwudziestu członków (tylko w Ministerstwie Obrony jest on dwukrotnie liczniejszy) - dokładną liczbę członków określa premier na wniosek zainteresowanego ministra. Gabinet spełnia dwojaką funkcję: wobec ministra i wobec podleglych mu "administracji". Wobec ministra-przygotowując jego decyzje, a prrynajmniej kontrolując projekty decyzji wychodzące od administracji oraz organizując jego działalnośe polityczną. Wobec administracji - starając się narzucić jej wolę ministra, kontrolując, jak również koordynując jej dzialalność. Dyrektor gabinetu może przy tym podejmować decyzje z upoważnienia ministra.

Gabinet stanowi zatem rodzaj filtru pomiędzy administracją a ministrem - ze wszystkimi zaletami i wadami takiego pośrednictwa. Do zalet należy skupienie uwagi ministra na rzeczach istotnych z punktu widzenia politycznego. Wadą jest natomiast możliwość odcięcia ministra od fachowej administracji, realna tym bardziej, że w gabinetach pracują osoby odpowiednio wykształcone, ale - ze względu na średnio niski wiek lub brak dotychczasowej praktyki w administracji - często mniej doświadczone od dyrektorów, a zarazem ambitne i nazbyt często chcące wykazać swoją wyższość.

Prawidkowe funkcjonowanie instytucji zależy więc przede wszystkim od postawy ministra, który nie powinien odcinać się od kontaktów z dyrektorami, ale też nie zanadto ingerować w sprawy bieżącej administracji, powinien natomiast wykorzystywać zalety posiadania odrębnej struktury o zadaniach politycznych. Sama administracja na ogól wie, jakimi sprawami można zainteresować gabinet; samodzielnie załatwia sprawy, w których nie odnajduje aspektu politycznego, natomiast dąży do uzgodnienia z gabinetem spraw, które mają w jej oczach charakter polityczny.

We Włoszech gabinety, działające wciąż na podstawie dekretu z mocą ustawy z 1924 r., są nawet liczniejsze niż we Franeji, dochodząc do liczby stu członków. Ich jądro stanowią: szef gabinetu, szef gabinetu ustawodawczego oraz specjalny sekretariat ministra, a członkowie w jednej trzeciej wywodzą się z Rady Stanu i w jednej trzeciej spośród funkcjonariuszy ministerstw. W Belgii starano się ograniczyć liczbę członków gabinetów, najpierw do czterech (w 1939 r.), potem do siedmiu (w 1973 r.), w obu przypadkach nie całkiem skutecznie. I tu równieź coraz częściej spotyka się funkcjonariuszy państwowych, oczywiście podzielających polityczne poglądy ministra. Zauważa się, że rola gabinetów w Belgii jest mniejsza niż we Francji ezy we Włoszech, co wynika z powszechnego występowania stanowiska sekretarza generalnego ministersW a.

Być może, ma tu miejsce następująca prawidłowość: im silniejsza jest pozycja stałego szefa administracji ministerstwa, tym słabszy jest połityczny aparat pomocniczy ministra - i odwrotnie: brak takiego szefa albo jego słaba pozycja wprowadza szczególne zapotrzebowanie na strukturę typu francuskiego gabinetu ministerialnego. Przykład Belgii dowodzi przy tym, że możliwe jest połączenie instytucji stałego szefa administracji oraz gabinetu.

Połska reforma z 1996 r., kontynuowana przez przepisy nowej ustawy o slużbie cywilnej z 1998 r., jest, co do zasady, podobna do rozwiązania przyjętego w Bełgii. W wyniku tej reformy wprowadzono polityczne gabinety resortowych ministrów (ale też, co nie ma politycznego uzasadnienia, gabinety szefów urzędów centralnych), oraz ustanowiono stanowiska dyrektorów generałnych w ministerstwach, którzy wchodzą w skład służby cywilnej (także w urzędach centralnych i w urzędach wojewódzkich). Ponieważ w Polsce nie ukształtowała się jeszcze wyraźniejsza praktyka co do gabinetów politycznych (o czym już była mowa) i dyrektorów generalnych, trudno jest obecnie przewidzieć, jaką konkretną postać przybiorą te obydwa składniki organizacji ministerstw - tym bardziej, że status urzędników służby cywilnej uzyskało wciąż bardzo mało osób, a pierwszemu procesowi nominacyjnemu, który przeprowadzono w lecie 1997 r. na podstawie przepisów ogólnie krytykowanej pierwszej ustawy o służbie cywilnej z 1996 r., postawiono zarzut niedotrzymania zasad neutralności politycznej.

Nadto w ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów ustalono wykaz komórek funkcjonalnych, podległych bezpośrednio dyrektorowi generalnemu, obowiązujący we wszystkich ministerstwach, a odpowiednio także w urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich. Ma to uporządkować wewnętrzną organizację urzędów administracji rządowej i umożliwić poziomą koordynację ich pracy. Funkcję koordynacyjną wobec komórek funkcjonalnych w ministerstwach sprawować winny, na co zwracaliśmy już uwagę, odpowiednie komórki w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (np. departament legislacyjny czy Centrum Legislacyjne Rządu w Kancelarii względem departamentów bądź biur prawnych w ministerstwach) lub odrębne urzędy centralne, podległe Prezesowi Rady Ministrów lub ministrowi właściwemu do spraw administracji (np. Szef Urzędu Służby Cywilnej względem departamentów kadr czy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych względem stosownych komórek w ministerstwach).

Wreszcie, ustawą z 4 września 1997 r. o działacli administracji rządowej zniesiono ustawowy status ministerstw, obowiązujący w Polsce jeszcze od 1918 r., wprowadzając ustawową listę działów administracji rządowej. Na podstawie tej listy premier określać ma zakres odpowiedzialności ministrów tworzą cych rząd, przypisując każdemu z nich jeden lub więcej działów wraz z przynależnymi urzędami centralnymi. Organizacyjnym odpowiednikiem działów są odnośne departamenty merytoryczne (lub grupy departamentów), z których, jak z klocków lego, aktem Rady Ministrów, tworzy się ministerstwa obsługujące poszczególnych ministrów, umożliwiając im wykonywanie zadań w sferze polityki i sprawowanie nadzoru nad urzędami centralnymi, przydzielonymi do zakresu ich politycznej odpowiedzialności.

Reforma z 1996 r. spowodowała istotną zmianę w zakresie ogólnego statusu zastępców ministrów, w osobach podsekretarzy stanu występujących w polskim systemie od 1917 r, oraz sekretarzy stanu, powoływanych od 1985 roku. Status ten, który do 1996 r. pozostawał niejasny, ma dziś charakter wyraźnie polityczny: sekretarze i podsekretarze stanu, wraz z wojewodami i wicewojewodami, mają bowiem obowiązek złożenia dymisji po sformowaniu nowego rządu. Natomiast dyrektorzy generalni w ministerstwach, urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich mająmieć status urzędniczy.

Od strony ustawodawczej kształt głównych zasad organizujących pracę rzą du i administracji centralnej jest już w Polsce niemal kompletny. Ogólny kształt naszej administracji centralnej, jaki wynika z powołanych nowych przepisów z uwzględnieniem pożądanego kierunku ich realizacji - przedstawia rysunek 4.

Urzttd Centralny

Kierownicy Urzędów Centralnych (organy centralne administracji rządowej)

Organy (i urzędy) terenowe administracji rządowej

RZAtD Strefa polityczna administracji rządowej w sensie ścisłym

, (obszar władzy wykona

(2) Strefa przejściowa między polityką

a administracją (urzędnicy o statusie politycznym)

Apolityczna strefa urzędnicza (stabilizowani, zawodov urzędnicy należący

do służby cywilnej, pozostały personel administracyjny i inni pracownicy)

(terenowa) jw. (3)

jw. (3)

RYsunek 4

Przyjęte zasady organizacji administracji centralnej, zarówno ministerstw jak i urzędów centralnych, wymagająteraz konsekwentnego wdrożenia. Nie jest to łatwe, gdyż reforma centrum - niezbyt nagłaśniana przez prasę, bo temat dla szerokiej publiczności nie jest zbyt interesujący - odbywa się "na żywym ciele" bieżącej polityki państwowej, boleśnie dotykając licznych interesów wielu środowisk politycznych i osób z pierwszych stron gazet, grup nacisku i - co nie najmniej ważne - dużych grup pracowników administracji rządowej, w tym administracji centralnej.

Wiele już w tej materii uczyniono, jednak przełomowe będą ostatnie miesią ce 1999 r. i rok 2000. Chodzi bowiem o to, czy w najbliższej praktyce politycznej uda się na konstrukcji działów administracji rządowej konsekwentnie oprzeć zarówno sam mechanizm powoływania ministrów, jak i sposób tworzenia ministerstw do obsługi tak powołanych członków rządu. Istotna jest też kontynuacja zabiegów legislacyjnych w celu wyodrębnienia z dotychczasowych ministerstw kolejnych urzędów centralnych z uwzględnieniem specyfiki "organów regulacyjnych". Równolegle niezbędna jest analiza organizacyjna i kadrowa tych segmentów ministerstw, które w poszczególnych resortach pozostaną po operacji wyodrębniania urzędów centralnych. Wyniki tej analizy, a także sama praktyka rządzenia wymuszą, prędzej czy później (mamy nadzieję, że prędzej), zmiany w mechanizmach obsługi ministrów.

Przede wszystkim nastąpią zmiany zasad działania departamentów (komórek ' merytorycznych), z których składać się będą nowe ministerstwa, wykrystalizują : się też role sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz gabinetów politycznych, a także ostatecznie zostanie zdefiniowana pozycja dyrektora generalnego jako "kierownika . ministerstwa", odpowiedzialnego za sprawnąi profesjonalnąpracę urzędu.

Ostatnim z ważnych etapów reformy centrum winno nowe ułożenie komórek obsługowych. Dotąd, jako biura, były one stałymi komórkami ministerstw, niezbędnymi tam dla obslugi licznych departamentów merytorycznych. Dlatego pracownicy komórek obsługowych byli zatrudnieni bezpośrednio w tych ministerstwach. Teraz nie jednak "ministerstwo", lecz "dział" (a od strony organizacyjnej - departament lub ` departamenty merytoryczne obsługujące ten dział) będzie stanowić podstawową cegiełkę, z jakich Rada Ministrów w drodze rozporządzenia składać będzie minister- ' stwa dla obshzgi poszczególnych ministrów. Skoro ministerstwa będą budowane elastycznie z działów (z departamentów), również komórki obsługi muszą być teraz ~ związaae z działami (departamentami, grupami departamentów), z którymi razem ; będą wchodzić w skład nowego ministerstwa, funkcjonującego na użytek danego ,.. rządu. Oznacza to, że w przyszłości pracownicy tych komórek muszą być pracownikami rządu, a nie - jak dzisiaj - poszczególnych ministerstw.

Gdyby koncepcja ta miała być przeprowadzona konsekwentnie do końca, ~~ pracownicy ci winni formować odrębne korpusy urzędnicze (np. korpus służby '; legislacyjnej, korpus służby zamówień publicznych). Byłoby to bowiem dla nich głównym warunkiem stabilizacji zatrudnienia w nowych warunkach organizacyj- _ nych, stanowiąc zarazem gwarancję wysokiego poziomu zawodowego i etycznego tych służb oraz ich niezależności od aktualnych nacisków politycznych.

6. Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu i administracji centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej

Organizacja rządu i administracji centralnej stanowi, na tle innych prob mów organizacyjnych administracji, zagadnienie zupełnie szczególne. Każ bowiem rozwiązanie z tego obszaru jest bowiem, z instytucjonalnego punktu v dzenia, unikalne. Jest tylko jedna Rada Ministrów, a każde ministerstwo czy ka dy urząd centralny jest instytucją swoistą, jednostkową. W administracji terer wej jest inaczej. Nie dość, że rozwiązania instytucjonalne są tam powtarzalne, rządowa administracja tereriowa wykonuje funkcje wykonawcze, jest więc rac: odbiorcą poleceń niż ich nadawcą. Rząd zaś ma do spełnienia zadania strategicz i ponosi ogromną odpowiedzialność.

Pytanie o to, jak mają być zbudowane struktury i mechanizmy rządzeni jest więc kluczowe dla funkcjonowania całości państwa. W tym zakresie, szc~ gólne znaczenie mają zasady organizacji i mechanizmy wewnętrznego kiero~ nictwa - obsługujące cały obszar instytucjonalny rządu i administracji centraln na poziomie zarówno decyzji politycznych, jak i zadań administracyjnych.

Zasady te i mechanizmy muszą spełnić jednocześnie dwa wymogi. Po pier~ sze, muszą być akceptowane przez rządzących i całą klasę polityczną, ale t i przez urzędników; w końcu jest to dla nich wszystkich po prostu miejsce prac które muszą znać i rozumieć, jak działa. Z drugiej strony, będąc wygodne c polityków i urzędników, przede wszystkim muszą one być racjonalne, co do brutalnie poznaje się po owocach - po tym, jak rząd rządzi, jak reaguje na licz wyzwania czy też na ile skutecznie nadzoruje on administrację. Problem poja~ się wtedy, gdy między tymi dwoma wymogami następuje rozziew: system jc nieracjonalny, nieadekwatny do sytuacji, a mimo politycy i urzędnicy dobrze ~ w nim czują.

Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia od dziesięciu lat w Polsce. Sta podkreślamy, że mechanizmy funkcjonowania rządu i administracji centralr pochodzą wciąż z poprzedniej epoki, z czasów, kiedy prawdziwym ośrodkie władzy było Biuro Polityczne KC PZPR, z własnym aparatem obsługi procesć rządzenia, zaś Rada Ministrów i ministrowie pełnili funkcje wykonawcze; mir strowie nie byli politykami, lecz urzędnikami, i za takich słusznie ich uważan Można zatem mówić o trwaniu wpływu instytucji i praktyk radzieckich, przym sowo recypowanych w "Polsce Ludowej".

Figura polityczna polegająca na tym, że prawdziwa władza polityczna je poza rządem, w Polsce ma jednak odleglejszą tradycję. W czasach Drugiej Rz czypospolitej Marszałek Piłsudski, który przez (ata miał decydujący wpływ na t~ spraw państwowych, tylko sporadycznie pełnił funkcje szefa rządu (ale też prz cały okres 1926-1935 zasiadał w Radzie Ministrów jako Minister Spraw Wc skowych), a wielu wybitnych polityków bardzo różnych obozów polityczny powstrzymywało się od udziału w kolejnych rządach; tendencji takiej nie wyk zywali jednak, warto zauważyć, przedstawiciele ugrupowań ludowych. Has

"rządu fachowców" (czyli niepolityków) w Drugiej Rzeczypospolitej głoszono często i czasem nie bez pewnego efektu. Oczywiście, okres PRL miafi dla utrwalenia "wyprowadzenia" rzeczywistej władzy poza rząd znaczenie przesądzające, gdyż Biuro Polityczne i jego aparat sprawowało władzę omnipotentną, do tego z obcego nadania, a rząd był wykonawcą decyzji partii.

W każdym razie, mimo zasadniczej zmiany warunków, nadal główny ośrodek władzy politycznej nadal - póki co - pozostaje poza rządem, choć nie ma ani osobistej pozycji Marszałka, ani funkcji Biura Politycznego - i nie ma też jego zaplecza instytucjonalnego i obsługi organizacyjnej. Popularne jest hasło "rządu fachowców", a ministrowie często uważają się za urzędników, a nie twórców (czy raczej współtwórców, w ramach rządu), polityki. Co gorsza jednak, tak jak i dawniej, główny ośrodek władzy politycznej w Polsce nie podlega żadnej zinstytucjonalizowanej kontroli politycznej ani odpowiedzialności opisanej w Konstytucji. O ile w Drugiej Rzeczypospolitej było to jeszcze możliwe - po 1926 r. nawet naturalne - a w "realnym socjalizmie" należało do istoty tamtego ustroju, o tyle w warunkach demokratycznego państwa prawnego stan taki jest już trudny do zaakceptowania. W skrócie, chodzi o to, by lider partii, która wygrała wybory, przejmując odpowiedzialność za sprawy państwa, stawal na czele rządu. W Polsce od 1989 r. nie stało się tak ani razu. W tej kwestii jednak potrzebna jest wola polityków podporządkowania się rygorom prawa.

Wszystkie praktyczne nawyki rządzenia i mechanizmy obsługi procesów rządzenia nadal też pochodzą z okresu PRL. Dziś, gdy trzeba je zmieniać, stale się na nie natykamy - tym bardziej, że wszystkie zmiany można wprowadzać tylko w trakcie funkcjonowania rządu, nie można przecież zawiesić jego pracy na czas reformy centrum. Więcej, operację tę rząd musi sam przeprowadzić na sob i e i na swoim aparacie. Jest to bardzo trudne - trudniejsze w pewnym sensie niż reforma terytorialna, która rząd przeprowadzał "na zewnątrz" własnych instytucji, w innych obszarach instytucjonalnych administracji.

Stan rzeczy w okresie ostatnich lat jest wyrazem pomieszania wielu tendencji. Z jednej strony, w Polsce widoczne jest przywiązanie do własnych tradycji i rutyn, zarówno dobrych, jak i zkych; przywiązanie do tradycji wyróżniało Polskę wśród prawie wszystkich innych państw socjalistycznych już od lat sześćdziesią tych. Z drugiej strony, utrzymują się skutki rozległej recepcji wzorów radzieckich, choć jednocześnie nawiązuje się do doświadczeń zachodnich.

Tendencje te są zasadniczo sprzeczne ze sobą czy nawet niepołączalne. W praktyce jednak ich połączenie okazuje się możliwe, a to tworzy tym bardziej złożony obraz naszych instytucji rządowych i administracyjnych. Co więcej, trwałość tak powstałych mechanizmów sprawowania władzy w praktyce okazuje się znaczna, w niektórych obszarach do dzisiaj.

Wciąż zatem nie udało się odrzucić - i to mimo wydania w 1996 r. wielokrotnie już wspomnianej ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów - mechanizmów przejętych z tradycyjnego modelu niemieckiego, będącego trwałym przez dziesięciolecia pokłosiem delcretu Rady Regencyjnej z 1918 roku. Wskutek tego

I'roblemy organizacji administracji centralnej

Rada Ministrów nadal nie jest rządem "politycznym", nastawionym na realizo~ nie programu politycznego partii koalicyjnych, w którego pracach biorą udział litycy, a w jej obradach nadal bierze udział wiele osób nie będących ministra przede wszystkim sekretarze i podsekretarze stanu; w 1996 r. wyraźnie - wreszc stwierdzono, że nie mają oni głosu stanowiącego. Przez całe dziesięciolecie 1989 r. aparat pomocniczy rządu (do 1996 r. w postaci Urzędu Rady Ministrów) - zgodnie z tradycjami modelu niemieckiego - rozbudowany i zajmował się tylko obsługą Premiera i rządu działającego in corpore (Rady Ministrów), 1 również wieloma kwestiami o charakterze administracyjnym. Na czele URM minister (członek Rady Ministrów), który w ten sposób kierował aparatem ob; gującym innego, i to ważniejszego, członka rządu (Prezesa Rady Ministrów) - ~ wiązanie takie odnajdujemy w praktyce RFN. Jak była o tym mowa, nie jest wc oczywiste, czy, stworzona w 1997 r. na miejsce URM, Kancelaria Prezesa R Ministrów ukształtuje się definitywnie jako techniczne "centrum rządu" o typc "sztabowym" charakterze, bliższe instytucjom brytyjskim czy nawet francuskim, było celem jej utworzenia. Nie jest też oczywiste, na ile nasi dyrektorzy gener; ministerstw będą faktycznie porównywalni z niemieckimi administracyjnymi kretarzami stanu, nie mówiąc już o stałych sekretarzach ministerstw brytyjskich.

Po Polsce Ludowej, a zatem po recepcji instytucji i praktyk radziecki pozostała też tradycja nadmiernej rozbudowy aparatu ministerialnego (w sam tylko 1949 r. liczbę ministerstw zwiększono o pięć, a zatrudnienie w administr, centralnej zwiększono aż dwukrotnie; te tendencje rozrostu administracji b następnie trwałe), jak również tradycja, zgodnie z którą ministerstwo służy wy nywaniu przez ministra funkcji z zakresu administracji państwowej. Jak zaz czaliśmy, wynikało to z faktu występowania w PRL ośrodka decyzji polityczn, nie w obrębie Rady Ministrów, ale poza nią- w naczelnych władzach partyjn~ Również niezbędny do sprawowania władzy politycznej aparat wspomagaj umieszczony był w Polsce (jak we wszystkich krajach obozu komunistyczne nie w ministerstwach, lecz poza administracją państwową - w ramach apa~ partii komunistycznej.

Jednak w 1989 r., po upadku poprzedniego systemu sprawowania włac nie utworzono w Urzędzie Rady Ministrów i w ministerstwach niezbędnego a ratu obsługującego funkcje rządzenia, pozostawiając te urzędy przede wszystl w obrębie funkcji administracyjnych. Z połączenia tych cech wynikł faktyc, brak tego, co na Zachodzie nazywa się "centrum rządu" w znaczeniu ścish zaplecza kadrowego, a także mechanizmów instytucjonalnych i proceduraln~ umożliwiających Premierowi wykonywanie politycznej funkcji kierowania ~ dem oraz koordynacji i arbitrażu działania administracji centralnej. Istotną pr wprowadzenia takiego "centrum" była reforma z 1996-1997 r. (z kontynu~ ustawodawczą w 1999 r.), o której rozwiązaniach wiele już napisaliśmy w nin szym rozdziale. Jak dotychczas, rozwiązania ustawodawstwa "reformy centrt pozostają na papierze, zaś życie polityczne i administracyjne w rządzie i w m sterstwach toczy się według dawniejszej rutyny. W szczególności, Rada Ministrów nie stała się po 1989 r. i nadal nie jest prawdziwym ośrodkiem władzy politycznej ani organem kształtującym politykę państwa (choćby symbolicznie, bo przecież de facto wszelkie decyzje muszą być należycie wcześniej przygotowane w obrębie rządu, aby ich materia mogła stać się przedmiotem posiedzenia rządu, który wtedy tylko je "przyjmuje"). Zachowała charakter swoistej komisji koordynacyjnej, w której zasiadają przedstawiciele poszczególnych resortów; nadal nieobecnego ministra na posiedzeniu zastępuje nie jego kolega polityczny - inny minister, najlepiej z tej samej partii, lecz jego kolega "urzędowy", jeżeli nie "urzędniczy", mianowicie sekretarz lub podsekretarz stanu z danego resortu, choćby był z innej partii niż sam minister.

Poza brakiem wyższych szczebli samorządu terytorialnego - który to brak usunięto w wyniku reformy 1998 r. - właśnie stan "centrum rządu", stanowiący wynik nałożenia się nienajlepszych własnych tradycji politycznych na kontynuację spuścizny "Polski Ludowej", dość paradoksalnie ugruntowaną przez tradycyjne przywiązanie do modelu niemieckiego, był najsłabszym punktem funkcjonowania władzy wykonawczej Trzeciej Rzeczypospolitej i organizacji naszej administracji publicznej. Słabości tej nie mogly przełamać same ustawodawcze rozstrzygnięcia z lat 1996-1999, które jedynie stwarzają odpowiednie możliwości. Nawet bowiem dokonana w 1999 r. nowelizacja ustawy o działach administracji rzcidowej - której celem ma być rzeczywiste wprowadzenie tej ustawy w życie - tylko może, lecz nie musi, pociągnąć za sobą jakościową zmianę w omawianej dziedzinie.

Pamiętać przy tym należy, że to właśnie od "centrum rządu" powinny wychodzić impulsy dalszego reorganizowania całej administracji publicznej. Reorganizacja ta, ukierunkowana przede wszystkim na decentrałizację i deregulację, ale także dekoncentrację kompetencji ministerialnych na szczebel administracji centralnej oraz do rządowej administracji terenowej, tylko częściowo została przeprowadzona w ramach reformy 1998 roku. W szczególności ciągle nie widać, by wojewodowie realnie odnaleźli się w nowej pozycji i istotnej roli "władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej". Większość z nich nadal tylko "wykonuje kompetencje".Bez praktycznego dokończenia reformy, ale też i normatywnego dopełnienia jej w sferze finansów publicznych, admini;;tracja rządowa, zamiast być inicjatorem i katalizatorem, pozostanie poważną blokadą w ogólnym procesie transformacji ustrojowej.

Rozdział VI

Problemy organizacji administracji terytorialnej

1. Zagadnienia ogółne

Najbardziej racjonalna organizacja rządu i administracji centralnej (w używ nym dotąd rozumieniu, tj. organów, urzędów i instytucji działających w stoli~ kraju) nie zapewni sama z siebie należytego wykonywania zadań, które przypada całej administracji publicznej. Poza pewnymi - i to raczej nielicznymi - kategori mi spraw, które rząd i administracja centralna są w stanie rozpoznać i załatwić ca kowicie samodzielnie, administracja państwowa nie może obyć się bez rozbudow nego aparatu terenowego, który, z jednej strony, zapewnia doplyw niezbędny informacji oraz dopływ spraw, a z drugiej strony umożliwia skonkretyzowan i wykonanie ustaleń przyjętych w centrum.

Problematyka administracji terytorialnej nie ogranicza się jednak do aspe tów czysto organizacyjnych, mianowicie do tego, jak - w jednostkach terytoria nych, ukształtowanych wedle określonych zasad, przy przyjętej liczbie ich szez bli - rozdzielić zadania agend podporządkowanych bezpośrednio lub pośredn rządowi i administracji centralnej, jak i te agendy zorganizować. Nie ogranic: się ona zatem do kwestii dekoncentracji administracyjnej (o której była mov w rozdziale IV). Zarządzanie w skali terytorialnej posiada bowiem także szczeg~ ne aspekty polityczne, łączące się z potrzebą uwzględnienia w jej ramach udzia obywateli w wykonywaniu zadań pubłicznych.

Na kontynencie europejskim, przede wszystkim w modelu niemiecku udział obywateli w administracji terytorialnej przybrał w XIX w. postać samorz du terytorialnego. Samorząd terytorialny, wraz z sądownictwem administrac~ nym, stanowił, jak była o tym mowa przy okazji omawiania tradycji tego model naturalne niejako uzupełnienie konstytucjonalizmu, a zarazem uzupełnienie centr listycznego modelu administracji terytorialnej, uformowanego w okresie absolut zmu. Był zatem podstawową formą decentralizacji administracji (z punktu ~ dzenia nauki o administracji publicznej i prawa administracyjnego) i równocześr najważniejszą formą podziału władzy wykonawczej w państwie między rz; i samodzielne korporacje terytorialne (z punktu widzenia prawa konstytucyjne; i nauk politycznych). W każdym razie samorząd i decentralizacja w takim ujęciu reakcja na centralizm absolutyzmu, a więc wymuszona lub oktrojowana forma podzielenia się przez rząd władzą z miejscowym obywatelstwem.

Samorząd terytorialny kształtował się na kontynencie europejskim w sposób różny, zależnie od miejscowych tradycji. Wystarczy przypomnieć, w jak różnym czasie i w jak różnych formach ukształtowano jego instytucje w Niemczech stało się to definitywnie już w drugiej połowie XIX w. - i we Francji - gdzie w XIX w. samorząd ograniczał się w praktyce tylko do gminy, a rzeczywisty samorząd wyższego szczebla pojawił się dopiero ponad sto lat później, po 1982 r., kiedy to zwiększono też istotnie samodzielność gmin.

Inaczej było w modełach angielskim i amerykańskim - a w odniesieniu do gmin także w modelu szwedzkim. Samodziełnośe określonych jednostek terytorialnych była tradycyjnie uważana za naturalną, a przez to oczywistą. Samorząd z natury rzeczy nie stanowił tam formy decentralizacji, lecz dowód na tradycyjne istnienie, jak ją nazywają niektórzy, "niecentralizacji" jako zjawiska politycznego, znacznie wykraczającego poza kwestie samej administracji. "Niecentralizacja", znana nam także z polsko-litewskiej Rzeczypospolitej, była, trzeba to podkreślić, zjawiskiem naturalnym przed dobą absolutyzmu. Jest więc oczywiste, że zachowała się ona do dzisiaj w tych krajach, które nie przeszły przez etap monarchii absolutnej.

Gdy dziś chętnie w wielu krajach nawiązuje się do, stanowiącej jedną z podstawowych konsekwencji ogólnej zasady pomocniczości, idei pomocniczości państwa (a bardziej precyzyjnie: idei państwa pomocniczego), historycznie bliżej z nią do tradycji niecentralizacji, aniżeli do krajów, które przeszły przez stadium absolutyzmu. Ale paradoksalnie, właśnie dlatego idea ta zyskuje największe powodzenie w systemach z gruntu centralistycznych, choć - z łaski władcy - zdecentralizowanych w mniejszym lub większym stopniu. Chodzi bowiem przede wszystkim o samą flozofę urządzenia życia zbiorowego, bardziej nawet aniżeli o konkretny układ podziału kompetencji czy odpowiedzialności publicznoprawnej. Nie jest przypadkiem, że idea pomocniczości państwa stała się tak atrakcyjna w krajach postkomunistycznych.

Kształt administracji terytorialnej poszczególnych państw, nawet współcześnie, jest zatem w znacznym stopniu określony przez tradycję. To stwierdzenie odnosi się nie tylko do dawniejszych tradycji, lecz - paradoksalnie - także do naszych czasów. Polska jest najlepszym przykładem tego, jak skrajnie scentralizowany system zarządzania państwem i związana z nim organizacja administracji terenowej - wprowadzona w 1975 r. przez Edwarda Gierka dla ściślejszego kontrolowania administracji i gospodarki, a także samej partii - znajdowała również w latach dziewięćdziesiątych obrońców, powołujących się na "tradycyjne" i państwowe wartości przyjętych wówczas rozwiązań. Dodajmy zaraz, by nie uchybić prawdzie, że większość tych obrońców, to beneficjenci tamtego systemu, a więc przede wszystkim biurokracja państwowa i parlyjna, która przetrwała przełom 1989 r. oraz wielu z tych, których kariery polityczne i administracyjne po 1989 r. związane były z tamtą strukturą terytorialno-administracyjną.

Samorząd terytorialny - czy to jako forma decentralizacji administracji 1 stwowej, czy jako instytucja "niecentralizacji" - ma charakter nie tylko adm stracyjny (publicznoprawny), lecz jest zjawiskiem par excellence polityezc i musi się ściśle łączyć z ogólniejszymi kwestiami reżimu politycznego. Nie gamy w tym omówieniu w odleglejszą przeszłość, kiedy instytucje władzy ter rialnej kształtowały się na zupełnie innych zasadach, często prywatnoprawnyc w lennach, majątkach, miastach. Być może jednak jest przy tym interesujące w krajach "niecentralizacji" zazwyczaj władze lokalne czy prowinejonalne ni~ wyposażone w osobowość prawa publicznego; skoro ich samodzielność jest n ralna, pojęcie to nie jest poniekąd potrzebne. Pojęcie to pojawia się i jest p~ tycznie wykorzystywane tam, gdzie samodzielność gminy była przywile otrzymanym od państwa, była nadana (lub przywrócona, po okresie absob zmu), a więc należało ją doktrynalnie i prawniczo zaznaczyć, by odrębność : nostki samorządu terytorialnego (poczynając od gminy) od państwa stała wyr sta, zwłaszcza w kategoriach odpowiedzialności publicznoprawnej.

Związek pomiędzy tradycją samorządu a reżimem połitycznym podl ślił cytowany już (w rozdziale II) Alexis de Tocqueville, który mając na m instytucje dawnej "niecentralizacji", stwierdził:

"[...] swobody prowincjonalne mogą jakiś czas przetrwać mimo br wolności narodowej, jeśli sąto swobody stare, wrośnięte w zwyczaje, obyc; i wspomnienia, a despotyzm jest, odwrotnie, nowy; ale nierozsądnie był wierzyć, że lokalne swobody można dowolnie stwarzać ezy choćby dł utrzymać, jeżeli się zniesie wolność powszechną [...]".

Pod innym kątem ten sam związek podkreśliła Europejska Karta Samorz Terytorialnego (Lokalnego). Samorząd lokalny stanowi dla Karty jedną z za~ niczych podstaw ustroju demokratycznego.

Problematyka udziału obywateli jednostek terytorialnych państwa w wy nywaniu zadań publicznych nie ogranicza się jednak do instytucji samorz; terytorialnego, w powyższym klasycznym rozumieniu tego słowa - jako fot decentralizacji władzy wykonawczej. Innymi formami zapewniającymi ten ud: są: autonomia oraz federalizm. Obie mają zabarwienie znacznie bardziej p tyczne niż samorząd terytorialny, nawet w warunkach "niecentralizacji" - i od szą się w całości do sfery konstytucyjnej.

W warunkach autonomii chodzi o podział (decentrałizację) władzy u~ wodawczej między parlament a ciała stanowiące jednostek terytorialnych, kt wówczas uzyskująuprawnienia do stanowienia prawa rangi ustawy, wszakże p zachowaniu jedności państwa. Z kolei federałizm oznacza podział suwerennc państwowej między państwo związkowe a jego części składowe. Dla porzą~ należy nadmienić, że przyjęcie rozwiązań autonomicznych czy federalistyczn. nie wyklucza się rozwoju decentralizacji terytorialnej, lecz, przeciwnie, zwy się z nim łączy.

Federalizm jest rozwiązaniem klasycznym w tym sensie, że posiada u: lone, powszechnie przyjęte standardy, nawiązujące do instytucji pierwszej nowoczesnej federacji, jaką stanowiły Stany Zjednoczone Ameryki. Opiera się on na podziale suwerenności między federację oraz jej części składowe, noszące zresztą różne nazwy. Sąto stany (czyli w osiemnastowiecznej polszczyźnie "państwa") w USA, Australii i federacjach latynoamerykańskich (Argentyna, Brazylia, Meksyk, Wenezuela), prowincje w Kanadzie, kantony w Szwajcarii, kraje w RFN i Austrii czy republiki. Ta ostatnia nazwa znalazła zastosowanie w federacjach socjalistycznych, które w początku lat dziewięćdziesiątych przestały istnieć, co odnosi się zarówno do ZSRR i "dużej" Jugosławii, jak i Czechosłowacji. Federacja oznacza zatem państwo związkowe, to jest państwo złożone, w którego skład wchodzą jednostki składowe, również o charakterze państwowym. I państwo związkowe, i jego ezęści składowe mają konstytucje i systemy własnych organów, w tym organów administracji.

Oczywiście, między federacjami występują dość poważne różnice. I tak, gdy idzie o zasadę podziału kompeteneji między organy państwa złożonego i organy jego części składowych, może to być, jak w USA, zasada domniemania kompetencji części składowych, bądź, jak w Kanadzie, zasada domniemania kompeteneji federacji. W pierwszym przypadku organy federalne są właściwe tylko w materiach enumeratywnie wyliczonych w konstytucji federalnej, a wszystkie pozostałe materie należą do organów stanowych, natomiast drugi przypadek opiera się na odwrotnej zasadzie - enumeratywnego wyliczenia materii zastrzeżonej dla części składowych federacji. Możliwe jest też konstytucyjne wyliczenie kompetencji i federacji, i jej części składowych, jak to ma miejsce w RFN, gdzie federacja ma przewagę w dziedzinie ustawodawstwa, podczas gdy większość działań w dziedzinie administracji i wymiaru sprawiedliwości pozostaje w kompetencji organów krajowych.

Różna jest też państwowa forma poszczególnych federacji (ustrój prezydencjalny w USA, republika parlamentarna w RFN czy Austrii, system zwany "rządami zgromadzenia", to jest formalne skupienie władzy w parlamencie w Szwajcarii), przy czym wcale nie musi być tak, że państwo związkowe i jego części składowe reprezentują tę samą formę, bowiem kraje związkowe RFN mają ustroje zbliżone do "rządów zgromadzenia", podezas gdy sama Republika Federalna opiera się na zasadzie podziału władz, a w jej ramach stanowi przykład ustroju parlamentarnego.

W różny sposób może też być zorganizowane wykonywanie "w terenie" zadań państwa związkowego: albo przez jego własny aparat terenowy, co stanowi normę w USA, albo w znacznym stopniu przez aparat terenowy części składowych federacji, co ma miejsce w RFN.

Dziś pytanie o federalizm wraca na naszym kontynencie w kontekście pytań o przyszłe zasady funkcjonowania Unii EuropejskiejZ'; w bardzo uproszczonym ujęciu (tak bardzo uproszczonym, że aż nieprawdziwym) zagadnienie to zamyka się w dylemacie: "Europa ojczyzn" czy "Europa regionów".

2~ Por. J. W. Tkaczyński, Między unżtaryzmem a,federalizmem - Unia Europejska w świetle doświadczeń ustrojowych Republiki Federalnej Niemiec, Kraków 1999.

W porównaniu z federalizmem, autonomia jest formułą znacznie mniej równywalną w skali międzynarodowej oraz mniej klarowną. Może ona wysta w różnych kontekstach ustrojowych i spełniać różne cele polityczne, bowiem podstawowa cecha, mianowicie, prawo danej jednostki terytorialnej do posiada własnego organu ustawodawczego, może być zrealizowane w różnych form państwa. Autonomia może zatem być swoistą odmianą federalizmu w odniesie do takiej monarchii, która nigdy nie była prawdziwie unitarna. Tak było w Au; w latach 1861-1918 - i w tych właśnie ramach należy traktować autonomię Ga owego ezasu - i tak staje się w odniesieniu do Wielkiej Brytanii w wyniku wl wadzenia, pod nazwąprocesu "dewolucji", autonomii Szkocji i Walii.

Autonomia może dotyczyć tylko niektórych, szczególnych części skła wych państwa, wyłączonych tym samym z ogólnych reguł unitaryzmu państ, wego, obowiązujących w danym kraju. Przykładem była autonomia wojewa twa śląskiego w Drugiej Rzeczypospolitej, a współcześnie - autonomia niel rych, pozakontynentalnych regionów Portugalii (Azory i Madeira) oraz autc mia Wysp Alandzkich w Finlandii.

Wprowadzenie instytucji autonomicznych, obejmujących niekiedy cad obszaru państwa (wszystkie jego jednostki terytorialne), może też stanowić pr rozwiązania problemów państwowych w niektórych krajach unitarnych, tam r nowicie gdzie zasada jedności państwowej w klasycznym ksztakcie nie może kontynuowana ze względu na tradycyjny partykularyzm regionalny, zaś z różn powodów nie akceptuje się konstrukcji federalistycznych, ze względu na mo~ chiczną formę rządów lub po prostu ze względu na niechęć do uznania cz~ składowych państwa za jednostki państwowe.

Monarchiczna forma rządów stale występuje w Belgii, która od noweliz konstytucji dokonanej w 1970 r. zmierzała stopniowo w kierunku daleko pc niętej autonomii trzech regionów: Flamandii, Walonii i Brukseli. Autonomia gijska przekształciła się już jednak w federację.

Monarchią jest też znów - omówiona w rozdziale II wśród narodowych mc administracji publicz~~ej - Hiszpania. Występuje w niej tradycja powszechnej a nomii regionalnej, zapowiedzianej jeszcze przez republikańską konstytucj 1931 roku. Hiszpania, w której o powszechnej autonomii regionalnej wypowi się aktualnie obowiązująca konstytucja z 1978 r., ma w tej mierze wiele wspó go z Republiką Włoską - tu autonomię regionów wprowadzono na podsta konstytucji z 1947 roku. W obu przypadkach autonomię wprowadzano stopnii - poczynając od regionów najbardziej specyficznych, przede wszystkim etnic: (we Włoszech Sycylia, Sardynia, francuskojęzyczny Val d'Aosta i części~ niemieckojęzyczny region Trentino - Górna Adyga, a w Hiszpanii Kraj Basl i Katalonia). Autonomia tych regionów nie wykazuje tendeneji do przeradz; się w swoistą postać federalizmu. W 1999 r. we Wloszech rząd podjął na now zagadnienie; wydaje się, że czyni to z pobudek czysto politycznych. Wprowa nie autonomii regionalnej przewiduje też konstytucja portugalska.

Nie wydaje się natomiast, aby ewolucja w kierunku autonomii regionalnej miała być zapoczątkowana w - tradycyjnie unitarnej - Francji, gdzie, powołane po II wojnie światowej, początkowo dla celów administracji rządowej, regiony stały się w 1982 r. jednostkami samorządu terytorialnego. Nie uzyskały jednak żadnych uprawnień ustawodawczych.

Podobnie jak we Francji, reformy decentralizacyjne projektowane po 1989 r. w Polsce i zasadniczo sfinalizowane w 1998 r., nie mają kontekstu autonomicznego. Ich celem jest radykalna decentralizacja administracyjna, jednak oparta na konstrukcji powszechnego samorządu terytorialnego, bez cech autonomii regionalnej. Decentralizacja administracji, połączona z podziałem władzy wykonawczej, jest w Polsce, w warunkach spuścizny po trwającym prawie pał wieku biurokratycznym hipercentralizmie socjalistycznym, być może jeszcze bardziej konieczna niż we Francji, co prawda tradycyjnie centralistycznej, lecz przecież nigdy nie pozbawionej fundamentów demokracji i własności prywatnej. Nie może ona jednak, przy konstytucyjnym zagwarantowaniu jednolitości państwa, przekroczyć granicy między decentralizacją administracyjną opierającą się na samorządzie terytorialnym i decentralizacją ustawodawstwa.

O ile ewolucja w kierunku autonomii regionalnej w Belgii została wywołana przez konflikty narodowościowe, o tyle podobne przemiany w Hiszpanii i Włoszech (oraz zapoczątkowane przemiany w Portugalii) mają silne podłoże doktrynalne, które stanowi polityczny ruch regionalizmu, rozwijający się w Europie od końca XIX wieku. Ruch ten, najbardziej charakterystyczny dla krajów romańskich, podkreślał znaczenie tradycyjnych więzi prowincjonalnych, uważając je za podstawę prawdziwej spójności państwa. Jest to godne mocnego podkreślenia, że także dzisiaj w krajach tych nie traktuje się rozwiązań regionalistycznych jako antypaństwowych. Przeciwnie, zwraca się uwagę na to, że, służąc zaspokojeniu potrzeb naturalnej różnorodności życia zbiorowego, tradycji i uczuć narodowych, a także ambicji politycznych, wzmacniają one państwo, traktowane wtedy jako dobro naprawdę wspólne, m.in. właśnie poprzez eliminację zabójczych konfliktów między państwem (rządem centralnym) a społecznościami regionalnymi. Tak rozumiany regionalizm, związany bardziej z tradycyjną prawicą niż z lewical, zatriumfował, nieco paradoksalnie, po upadku rządów faszyzmu, w sytuacji znacznego wzrostu sił lewicy.

Konstrukcja autonomii regionalnej w państwie unitarnym, reprezentowana przez Włochy i Hiszpanię, jest obecnie, co stanowi kolejny paradoks, przedmiotem szczególnego zainteresowania przedstawicieli innego politycznego nurtu prawicy - a czasem centroprawicy - w osobach, ogólnie niechętnych tradycji, łiberałów. Taki kontekst przypisywany był też - nieco na wyrost - działaczom liberalnym w Polsce, głoszącym w początkach lat dziewięćdziesiątych hasło regionalizmu politycznego.

O regionalizacji istotnie najwięcej mówiono w 1991 r., za czasów rządu Jana Krzysztofa Bieleckiego. Sam premier powiedział w lutym tego roku, że regionalizacja Polski stanowiłaby:

"[...] dalszy krok w kierunku decentralizacji i demokratyzacji. Chodzi o to aby przez utworzenie terytorialnych ośrodków decyzyjnych realizują

cych określone funkcje w regionach czyli na obszarach o dużej powierzch i znacznej liczbie ludności, a stanowiących terytoria względnie jednolite punktu widzenia gospodarczego, społecznego i kulturowego, umożliv~ prowadzenie stosownej do problemów i potrzeb danego regionu samodzu nej polityki gospodarczej, społecznej i kulturalnej [...] Główną przesłan regionalizacji, obok elementu demokratyzacji, jest założenie, że szereg fun cji przypisanych organom centralnym może być racjonalniej realizowa w wymiarze regionalnym, bowiem mają one właśnie regionalny, a nie ce tralny wymiar [...]".

Tego rodzaju wypowiedzi, zrozumiane jako pochwała regionalizmu po tycznego, cokolwiek miały one oznaczać, spotkały się z głośnym sprzeciwe wielu środowisk. We współczesnej świadomości społecznej w Polsce wciąż ba dzo silne jest poczucie unitaryzmu państwowego, rozumianego bardzo rygot stycznie. Dla wielu zbyt wciąż silne są reminiscencje rozbiorów i ponownej utra suwerenności po II wojnie światowej, by w ogóle chcieli podejmować kwes~ regionalizmu politycznego (niektórzy na poparcie swoich argumentów przyw łują nawet polskie rozbicie dzielnicowe), choć nie ma żadnego związku międ tymi zdarzeniami a doktryną regionalizmu. Związku tego nie było też w przesza ści, gdyż rozbiory nie stanowiły w żadnej mierze konsekwencji słabości ustrc terytorialnego Polski (autonomii poszczególnych jej obszarów), lecz odwrotnie były rezultatem anarchii politycznej i słabości władzy centralnej.

Za słowami o potrzebie regionalizacji Rzeczypospolitej poszły w 1991 określone działania. W celu wypracowania koncepcji regionalizacji - niekoniec nie zresztą autonomicznej, bo dopuszczano również wersję regionu samorząd wego a nawet regionu "funkcjonalnego" (powołanego tylko do wykonywar określonych zadań administracji rządowej) - w marcu 1991 r. powołano Zesp do opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej państv~ W ogłoszonym w listopadzie 1991 r. raporcie Zespołu znalazły się m.in. następ jące sformułowania:

"[...] Regionalizacja w kategoriach podziału administracyjnego, roz miana jako istotne zmniejszenie liczby województw (z 49 do 10-15), powi na być związana z utworzeniem samorządu terytorialnego II stopnia - p wiatów, które w całości winny wchodzić do nowych województw - regi nów [...] Ustrojowe formy regionalizacji nie muszą przybierać jednakow postaci na całym obszarze państwa (we wszystkich województwach) i mo, być wprowadzane sukcesywnie. Wprowadzanie tych bardziej zaawansow nych form regionalizacji wymaga istotnych przekształceń funkcji i struktu administracji centralnej, a wprowadzenie regionalizacji politycznej - ponad istotnych zmian Konstytucji RP [...] Procesów regionalizacyjnych nie nale: łączyć [...] z instytucją samorządu terytorialnego, która odnosi się do zaga nień lokalnych, lecz trzeba traktować je oddzielnie, zarówno w kategoria~ administracyjnych, jak i legislacyjnych [...]".

Zespól opowiedział się więc dość wyraźnie - przynajmniej jako rozwiązaniem perspektywicznym - za regionalizacją polityczną, nie przesądzając jednak o jej autonomicznym czy też tylko samorządowym charakterze. Zmiana rządu przerwała prace Zespolu, a powołany w stycmiu 1992 r. Zespól ds. Reorganizacji Administracji Publicznej senatora Jerzego Stępnia przyjął, przynajmniej na początek przeobrażeń bardziej unitarystyczną koncepcję nowych, województw - regionów nieco mniejszych niż zespól poprzedni.

W ten sposób powstała jednocześnie koncepcja trzystopniowego ustroju terytorialnego, złożonego z samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, która legła następnie u podstaw kompleksowego opracowania Zalożenia i kierunki reformy administracji publicznej RP, przygotowanego przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej Michała Kuleszę w marcu 1993 rokuz8. Wypracowano wówczas koncepcję utworzenia nieco ponad 300 powiatów (w każdym przeciętnie osiem gmin miejskich i wiejskich oraz prawie 100 tys. mieszkańców) i około 50 dużych miast nie należących do powiatów - mających prawa powiatu. Przygotowano także trzy kierunkowe warianty rozwiązań wojewódzkich (12 województw - wariant prospektywny, 17 - wariant tradycyjny albo 25 - wariant zachowawczy), z opcją na możliwie duże województwa. Taka koncepcja reformy była bliska realizacji już w 1993 r., a powrócono do niej w 1997 r., po czterech latach niezdolności do podjęcia jakichkolwiek decyzji w tym przedmiocie przez rządzącą wtedy koalicję SLD i PSL. O sprawach była już mowa w rozdziale III.

Trzeba dodać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie określa, jaki ma być w Polsce podział administracyjny, lecz zawiera w omawianej materii sformułowania oparte na określeniu funkcji władzy terytorialnej (samorząd lokalny - regionalny), co umożliwiało zarówno wprowadzenie samorządu dwustopniowego (gminnego i "regionalnego"), jak i samorządu trójstopniowego. Dziś spór w tej materii mamy już za sobą. Jego gwałtowny, zwłaszcza w 1998 r., przebieg potwierdza ogólniejszą prawidłowość, że reorganizacja administracji terytorialnej może być, ze względu na uwikłania polityczne, rozmaitość bliższych i dalszych konsekwencji, a także wielość możliwych do zastosowania modeli rozwiązań, kwestią jeszcze trudniejszą niż reorganizacja rządu i administracji centralnej. Zarazem jednak - co trafnie podkreślano przy okazji wszystkich kolejnych prac, począwszy od 1991 r. - reorganizacji administracji terytorialnej nie można dokonywać w oderwaniu od reorganizacji administracji centralnej.

Zarówno reforma decentralizacyjna czyli przekazanie odpowiedzialności publicznoprawnej podmiotom samorządu terytorialnego różnego szczebla, jak i dekoncentracja - przeniesienie kompetencji z centrum na terenowe organy administracji rządowej, prowadzą do zmiany charakteru zadań władz centralnych i ich sposobu działania, co w rezultacie musi prowadzić do zmian w ich organiza

2g Główne dokumenty reformy administracji publicznej z lat 1991-1993 opublikowane zostały w Samorzqdzie Terytorialnym z 1995 r., nr 1-2.

cji; właśnie obecnie stoimy przed tym wyzwaniem. Wobec stworzenia większych województw (choć nie tak dużych, jak zamierzano) zakres tych zmian musi być znaczny, bowiem jednostkom terytorialnym o dużym potencjale demograficznym, organizacyjnym czy kapitałowym można przekazać więcej zadań z centrum niż jednostkom małym i słabym.

Zauważyć też trzeba inną jeszcze ogólniejszą prawidłowość w dziedzinie administracji terytorialnej. Od z górą dwóch dziesiątków lat demokracje zachodnie doświadczająnieustającej reformy tej administracji-w stopniu o wiele jeszcze silniejszym niż reformy administracji centralnej. Reforma wynika z chronicznego już kryzysu administracji terytorialnej, którego występowanie nie budzi wątpliwości co najmniej od lat siedemdziesiątych. Kryzys dotyka przede wszystkim najniższych, najbardziej tradycyjnych szczebli tej administracji, to jest w pierwszej kolejności gmin.

Instytucje te znalazły się bowiem w zasięgu oddziaływania procesów globalizacji, na które nie mają wpływu: po pierwsze, polityzacji samorządu terytorialnego w ramach ogólnokrajowych walk politycznych, co odbiera gminom znaczną część politycznej (a więc faktycznej) niezależności od szczebla centralnego; po wtóre, procesów koncentracji kapitału w gospodarce, w skali krajowej i ponadnarodowej, które pozbawiają gminy możliwości wykonywania kontroli nad znaczną częścią działalności gospodarczej, prowadzonej na ich terenie, a także i uzyskiwania z tego tytułu wpływów podatkowych, co z kolei pogłębia kryzys finansowy samorządu; po trzecie wreszcie, postępu technicznego, który - w warunkach globalizacji - bardziej sprzyja centralizacji niż decentralizacji władzy, a tym samym powoduje spadek zainteresowania obywateli samorządem.

Próbą przełamania kryzysu było w wielu krajach tworzenie w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych wielkich gmin, co jednak z kolei prowadziło do utraty tożsamości lokalnej wielu wspólnot miejscowych. Lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte przyniosły odwrót od tych tendencji i przywrócenie rangi lokalności. Obok argumentów racjonalistycznych istotną rolę odegrała - w warunkach integracji europejskiej - nowa funkcja tożsamości lokalnej jako kulturowej podstawy czynnika narodowego i demokracji. Nierzadko również formą obrony przed kryzysem stała się - taka czy inna - regionalizacja. Negatywne skutki globalizacji próbuje się też w wielu krajach łagodzić przy pomocy reform finansów lokalnych.

Kryzys nie został jednak wciąż przełamany, a w krajach, w których samorząd funkcjonuje od dawna, reforma nie ma końca. Administracja terytorialna stanowi bardzo trudny przedmiot dla polityków i wspomagających ich ekspertów: w kategoriach dydaktycznych, jest też jeszcze trudniejsza do syntetycznego omówienia niż administracja centralna.

2. Podział terytorialny (administracyjny)

Przy okazji poruszania ogólnych problemów administracji terytorialnej kilkakrotnie dotknęliśmy kwestię podziału terytorialnego (podziału administracyjnego) państwa. Bez jej rozwinięcia trudno będzie przystąpić do omawiania innych aspektów administracji terytorialnej.

Z punktu widzenia funkcji, wyróżnia się zasadniczy podział administracyjny państwa dla celów administracji ogólnej - tu zwykle mówi się właśnie o podziale "terytorialnym", zwracając uwagę na to, że służy on nie tylko klasycznej administracji państwowej, lecz stwarza ramy ustrojowe i polityczne dla rozwoju terytorialnego - i podziały dla celów administracji specjalnych. Ponadto istnieje podział pomocniczy - w jednostkach zasadniczego podziału administracyjnego pojawiają się nieraz tzw. jednostki pomocnicze, niekiedy o bardzo dużym znaczeniu (np. komisariaty na obszarach komend miejskich czy powiatowych policji, sołectwa w gminach wiejskich).

Poza najmniejszymi państwami, podział administracyjny dla celów ogólnych jest więcej niż jednostopniowy. Liczba stopni tego podziału zależy zarówno od wielkości państwa, jak i jego struktury (w szczególności od tego, czy i jaką jest ono federacją), jak i wreszcie - a czasem przede wszystkim - od tradycji. Podział może być zatem dwustopniowy, trójstopniowy lub czterostopniowy.

W ramach podziału mogą występować - często obok siebie - jednostki dwojakiego rodzaju. Jedne mają charakter historyczny - w tym sensie, że zostały ukształtowane w mniej lub bardziej odległym okresie, a w naszym stuleciu najwyżej wprowadzono w nich pewne tylko zmiany, uwzględniające nowe zjawiska demograficzne i ekonomiczne. Inne jednostki podziału mają charakter "racjonalistyczny" - w tym sensie, że przy ich tworzeniu kierowano się przesłankami innymi niż tylko tradycja historyczna (a więc przesłankami geograficznymi, ludnościowymi, ekonomicznymi, komunikacyjnymi itd.).

Przykłady jednostek historycznych to angielskie hrabstwo i angielska parafia, istniejące od czasów średniowiecza - choć trzeba też zauważyć, że w ciągu zeszłego i obecnego stulecia podział na hrabstwa uległ, czasem dość znacznym, modyfikacjom. W rezultacie "czystszym" przykładem jednostki historycznej jest "ziemia" w Szwecji, ukształtowana w XVI-XVII wieku, jak również prowincje holenderskie, mające wciąż wiele wspólnego z prowincjami, które zbuntowały się przeciwko panowaniu hiszpańskiemu w XVI stuleciu. Jest oczywiste, że historyczny charakter ma podział na części składowe federacji, zwłaszcza w federacjach istniejących od dłuższego czasu, jak Szwajcaria, USA czy Austria; w należącej do tej samej kategorii RFN dokonano zbyt wielu zmian tradycyjnego podziału na kraje, aby można było ją uznać za dobry przykład podziału historycznego na tym szczeblu. Warto przy tym zauważyć, że nawet w Szwajcarii, bardzo przywiązanej do tradycji, możliwe było powstanie niedawno nowego kantonu Jury, przez wyodrębnienie go w 1979 r. z historycznego kantonu berneńskiego.

W Polsce podział administracyjny zmieniał się dość często ze względu na porozbiorowe i powojenne zmiany graniczne i polityczne. W czasach najnowszych najbardziej historycznymi jednostkami na ziemiach polskich, okazały się powiaty w dużej mierze uksztaktowane przestrzennie w sposób ostateczny już pod koniec XIX wieku. Rodowód powiatów jest przy tym dużo starszy i sięga późnego średniowiecza, kiedy stanowiły one okręgi sądowe.

Kształt powiatów na ziemiach polskich przed ponad stu laty (wtedy pod zaborami) został wyznaczony lokalnymi więziami ekonomicznymi i jeszcze wcześniejszą tradycją, ale przede wszystkim powstającą wówczas infrastrukturą ponadgminnych usług publicznych (szpitale, szkoły, instytucje opieki społecznej) i administracji państwowej (starostwa, komendy policji, straży pożarnej itp.). Do tego dostosowała się, z jednej strony, sieć drogowa, z drugiej - cały system informacyjny i ewidencyjny administracji publicznej (mapy, kartoteki, katastry itp.), a wraz z nimi zachowania i rutyny pokoleń administratorów, urzędników, policjantów, geodetów itp., dla których obszar działania jest ważnym czynnikiem służby i pracy zawodowej.

Mimo zniesienia powiatów w 1975 r. (było ich wówczas 317), większość administracji terenowych specjalnych działała nadal w układzie rejonowym ("popowiatowym"), opierając się na obiektach infrastruktury usług publicznych i urzą dzeniach administracyjnych, istniejących w terenie, jak również na innych, niezbędnych dla procesów administrowania, trwałych w tej skali podstawach sprawowania administracji publicznej (zwłaszcza chodzi o systemy ewidencyjne). W rezultacie okazało się, że reforma była bardzo powierzchowna: w 1975 r. zniesiono w istocie jedynie powiatową administrację "polityczną" - powiatowe komitety partii i powiatowe rady narodowe, natomiast cała administracja powiatowa, w swoim techniczno-prawnym wymiarze, pod postacią licznych rejonowych instytucji, służb, inspekcji i administracji specjalnych, w istocie została zachowana.

Jak trwałe byty, i są nadal, tradycyjne więzi powiatowe, okazało się w 1993 roku. Tworzona wówczas, w związku z przystąpieniem do drugiej fazy reformy samorządowej, w konsultacji z gminami nowa mapa powiatowa ułożyła się niemal w całości sama, według poprzedniego układu, z kilkunastoma zaledwie punktami spornymi. Trzeba dodać, że to właśnie specyfika ram organizacyjnych życia zbiorowego w skali lokalnej była jednym z głównych argumentów za powiatami w dyskusji ustrojowej. Chodziło przecież o odbudowę więzi lokalnych w tej skali, o żywe instytucje demokratyczne, o realną kontrolę obywatelską nad administracją i wydatkowaniem publicznych pieniędzy. Przeciwnicy reformy powiatowej wywodzili się zasadniczo z dwóch grup. Jedni byli przeciwni powiatom z tych przedstawionych przez nas powodów, które stanowiły uzasadnienie reformy, jako że właśnie obawiają się więzi lokalnych i miejscowej tożsamości, siły demokracji, a przede wszystkim skuteczności obywatelskiej kontroli nad biurokracją. Inni wywodzili swój sprzeciw wobec powiatów z przesłanek racjonalistycznych: administrowanie w większej skali jest tańsze (zatem: nie 100 tysięcy mieszkańców, lecz choćby 300 tysięcy albo nawet pók miliona ludności przeciętnie w każdym powiecie). To prawda, ale tylko częściowa. W dużym powiecie, jak w małym województwie, i tak trzeba by było tworzyć filie (rejonowe?) instytucji powiatowych, gdyż inaczej reforma doprowadziłaby do znacznego pogorszenia standardu usług publicznych oraz dostępności urzędów i instytucji administracyjnych. W rezultacie, było by nie taniej, lecz drożej. Nadto stracony by został

t'roblemy organizacji administracji terytorialnej

główny społeczny cel reformy, w której chodziło 0 odbudowę ram instytucjonalnych dla wzmocnienia więzi lokalnych i miejscowej tożsamości.

Powracając do typologii jednostek podziału administracyjnego, inny ich typ nazywa się racjonalistycznym. Jednostki tego typu tworzy się w oderwaniu od tradycji historycznych, przy zastosowaniu kryteriów o charakterze demograficznym, ekonomicznym czy komunikacyjnym. W praktyce zresztą podział racjonalistyczny wcale nie musi okazać się racjonalny, wobec czego warto pamiętać, że terminu tego używa się w znaczeniu technicznym, a nie w znaczeniu sugerującym jakąkolwiek wyższość tego typu podziału na podziałem opartym na kryteriach historycznych.

Klasycznym przykładem jednostki racjonalistycznej był francuski departament, utworzony na początku Wielkiej Rewolucji w 1790 r. jako okręg, z którego obrzeży można było pieszo dojść do centrum i wrócić w ciągu jednego dnia. Departamenty otrzymały nazwy pochodzące od rzek, gór czy mórz - po to, by zerwać z nazwami historycznych prowincji, których granice, z natury rzeczy, nie mogły zostać całkiem zatarte przez podział departamentalny. W praktyce jednak departamenty powstały w wyniku podziału prowincji, a czasem po prostu przez przemianowanie prowincji. Po dwustu z górą latach istnienia departamenty stały się jednostkami w dużej mierze historycznymi.

Gminy były i są we Francji jednostkami historycznymi (są to na wsi wciąż dawne, średniowieczne parafie), ale w wielu innych krajach gminy stały się jednostkami racjonalistycznymi, szczególnie w wyniku reform ostatnich dziesiątków lat. Wspominaliśmy już o drastycznym ograniczeniu liczby gmin w Szwecji, przy przyjęciu zasady, że gmina powinna liczyć co najmniej 8 tysięcy mieszkańców, jak również o podobnych zmianach podziału na gminy w innych krajach skandynawskich. Obecnie warto podać inne przykłady: RFN, gdzie liczbę gmin zmniejszono z około 25 tysięcy do 10 tysięcy, Anglię z Walią (spadek z 1 400 do poniżej 400) czy też Włochy, gdzie ustawa z 1990 r. zabrania tworzenia nowych gmin mających mniej niż 10 tysięcy mieszkańców.

Warto jednak zaznaczyć, że Włochy - co do wielkości gminy - pozostają raczej wyjątkiem wśród państw łacińskich. Kraj tej grupy, na którym na ogół wzorują się pozostałe, mianowicie Francja, ma wciąż ogromną liczbę gmin, przekraczającą 36 tysięcy. Mała Portugalia ma ponad 4 tysiące jednostek najniższego szczebla, którymi są parafie, nie mające jednak zresztą większych uprawnień, w przeciwieństwie do jednostek wyższego stopnia, noszących nazwę gmin. Grecja, której administracja silnie wzoruje się na francuskiej, ma prawie 6 tysięcy gmin. W Japonii, w której poza tym nie dał się odczuć silniejszy wpływ modelu francuskiego, jest 47 historycznych prefektur oraz 3 245 gmin. Większe kraje o podziale tego typu spotyka się jednak coraz rzadziej.

W Polsce podział na gminy był po II wojnie światowej przedmiotem szczególnie brutalnej ingereneji politycznej nowej władzy w tradycyjne podstawy życia zbiorowego. Po wojnie było w Polsce około 3 tysięcy gmin, z czego większość była ukształtowana historycznie; w Drugiej Rzeczypospolitej, należy pamiętać, poza autonomicznym województwem śląskim, przyjęto model gminy zbiorowej.

W 1954 r. gminy zastąpiono prawie 9 tysiącami małych gromad (obok który~ wystąpiły osiedla jako jednostki tego samego szczebla), co było zwia~ane z pró osłabienia siły lokalnych środowisk w kontekście planowanej wówczas kolektywiz cji rolnictwa. Zmiany polityczne w ZSRR i polski październik 1956 r. zatrzyma realizację tego zamiaru, a liczba gromad sukcesywnie malała, zgodnie zresztą z miE scowymi żądaniami, do okolo 4 tysięcy na początku lat siedemdziesiątych. Pols reforma gminna z 1972 r., w wyniku której na miejscu gromad powstało okc 2 100 gmin, odpowiadała zatem ogólniejszym tendencjom tamtego czasu.

W rezultacie struktura podziału terytorialnego na szczeblu gminnym je w Polsce prawidłowa i korzystna, a przy tym - co bardzo ważne - "przyjęła si~ w odczuciu społecznym. Na marginesie zwróćmy uwagę, że jest to, w znaczny stopniu, powrót do stanu występującego zaraz po wojnie. Na tym szczeblu, n stając w sprzeczności z regułami "ekonomii skali", można umieszczać wiele z dań publicznych i kompetencji administracyjnych o lokalnym charakterze, po dając ich wykonywanie kontroli obywatelskiej, w ramach samorządu gminneg Obecnie jest w Polsce niecałe 2,5 tysięcy gmin, z przeciętną 15 tysięcy mieszka ców w gminie (ale około 7 tysięcy w gminie wiejskiej), przy czym gmin poniż 2.500 mieszkańców prawie nie ma. Więcej danych na ten temat przekażemy ostatnim podrozdziale.

Trudno natomiast uznać, że racjonalnym tendencjom odpowiadała wiell reforma terytorialno-administracyjna z 1975 r. W jej ramach zlikwidowano z równo tradycyjne powiaty (o ezym była już mowa wyżej), jak i ówczesne woj wództwa, też już dość utrwalone; najstarsze z województw utworzono w 1919 r.. większość powstała po II wojnie światowej w związku z przesunięciem obsza Polski ze wschodu na zachód (przed wojną było w Polsce 16 województw ziet skich, po wojnie 14, a później 17). Na miejsce obu zlikwidowanych szczebli utw rzono jeden szczebel pośredni między gminą a "centrum" - z 49 nowymi, w wię szości niedużymi jednostkami administracyjnymi, które dla łatwiejszej akceptai ze strony społeczeństwa, a przede wszystkim elit partyjnych i administracyjnyc nazwano województwami. Najmniejsze, chełmskie, miało około 350 tysięcy mies kańców, największe, katowickie - aż 12 razy więcej, bo ponad 4 mln.

Oczywiście, nowe kompetencje szczebla wojewódzkiego musiały być prz krojone do możliwości najmniejszych województw. Istotą i celem tamtej reforn była jednak po prostu centralizacja władzy politycznej i gospodarczej w Wa szawie, dlatego trudno odnaleźć inne, poza ambicjonalnymi, jasne kryteria wyo rębnienia większości niewielkich województw, zwłaszcza małych województ rolniczych, nie posiadających zaplecza ekonomicznego, organizacyjnego ani i telektualnego (większych miast, szkół akademickich itp.), niezbędnego dla pr wadzenia polityki regionalnej. Zresztą - nie chodziło o politykę regionalna~, le~ 0 osłabienie środowisk wojewódzkich PZPR. Nowym władzom wojewódzki przypisano też wyłącznie kompetencje administracyjne o miejscowym charakterz odebrane powiatom, zaś większość byłych kompetencji wojewódzkich przeję centrum. Z tego powodu, reformę z 1975 r. można oceniać nie tyle jako zmniejszenie województw, ile jako swoiste powiększenie powiatów - z wyeliminowaniem jednostek o charakterze regionalnym, niezbędnych w każdym współczesnym państwie tej wielkości co Polska.

Jak już wspomniano, reforma z 1975 r. była merytorycznie powierzchowna i zasadniczo odnosiła się tylko do administracji politycznej. Dlatego jej rezultatem stał się rozległy nieporządek organizacyjny, trwający w polskiej administracji do końca 1998 roku. Zaledwie niewielką część dziedzin administracji udało się po 1975 r. dopasować do nowego modułu wojewódzkiego. Większość z nich, pod postacią wyodrębnionych wówczas spod kontroli wojewodów administracji specjalnych (niezespolonych - było ich ponad 40), działała nadal w układzie rozproszonym, w skali powiatowej (instytucje rejonowe) lub w skali regionalnej czy okręgowej (instytucje ponadwojewódzkie).

Reforma z 1975 r. miała również służyć zatomizowaniu społeczeństwa ostatecznemu rozerwaniu tradycyjnych więzi lokalnych i regionalnych w Polsce. Nadzwyczaj rzadko się zdarza, aby jednostki wszystkich szczebli ogólnego podziału terytorialno-administracyjnego nie miały charakteru historycznego, a to właśnie wystąpiło w Polsce w wyniku reform lat 1972-1975.

Omawiana poprzednio regionalizacja stanowi, przynajmniej w niektórych współczesnych przypadkach, próbę pogodzenia ze sobą tradycji historycznej z racjonalistycznymi kryteriami wyodrębniania jednostek najwyższego szczebla. Regiony, mimo różnego charakteru ustrojowego - włoskie, hiszpańskie, francuskie - mają nazwy nawiązujące do dawnych prowincji, a kiedyś często państw. Niektóre z nich, jak najstarsze autonomiczne regiony Włoch i Hiszpanii, są po prostu jednostkami historycznymi. Większość regionów ma jednak charakter bardziej racjonalistyczny niż historyczny, dzięki czemu podział regionalny może uwzględniać także nowe okoliczności ekonomiczne i społeczne, wymogi współczesnego zarzą dzania, a także - co obecnie bardzo istotne - wyzwania, jakie stawia współpraca i integracja europejska.

Przeciętna wielkość jednostki regionalnej w dużych państwach Europy Zachodniej to około 3 mln mieszkańców. Dla uzyskania w warunkach polskich porównywalnego potencjału, pozwalającego na partnerską współpracę, należało by przyjąć wariant 12 województw (przy 16 - ta przeciętna spada do około 2,5 mln, zaś przy 25 województwach wynosiłaby już tylko około 1,5 mln mieszkańców). Przed reformą, przy 49 województwach, przeciętna wynosiła około 800 tysięcy, przy wskazanej wyżej dwunastokrotnej rozpiętości między wielkościami krańcowymi.

Podział wojewódzki Polski ma, ze względu na całą naszą historię, tak społeczną (w szczególności masowe migracje ludności po II wojnie światowej), jak i administracyjną, charakter w dużej mierze racjonalistyczny. Stanowiło to jeszcze jeden istotny powód do tego, aby - biorąc również pod uwagę racjonalistyczny charakter podziału na szczeblu gminnym - starać się zbudować jednostkę pośrednią, w postaci powiatu właśnie, na zasadach jak najbardziej historycznych, oczywiście przy uwzględnieniu aktualnych realiów społecznych, gospodarczych czy komunikacyjnych. Raz jeszcze podkreślmy: w warunkach nowych wyzwań

współczesnej globalizacji, zwłaszcza związanych z integracją europejską, konieczność odbudowy i utrwalenia tożsamości lokalnej, integracji lokalnych związków gospodarczych i więzi społecznych staje się polską racją stanu.

Oznaczało to potrzebę przeprowadzania - takiej czy innej - regionalizacji Polski, ale "od dołu", poczynając od tworzenia (odtwarzania) powiatów składających się z silnych gmin, powiązanych ze sobą możliwie naturalnie, a nie "od góry", tj. od reformy podziału wojewódzkiego, jak niektórzy proponowali. Tak też się stało - dziś Polska ma ponownie, zarzucony w 1975 r., trójstopniowy podział terytorialno-administracyjny, u nas tradycyjny i dość typowy dla kraju tej wielkości, oraz uporządkowaną na nowo całą administrację terytorialną.

Podział dwustopniowy tradycyjnie występuje w krajach skandynawskich, w Holandii i - ostatecznie od reform lat siedemdziesiątych - w Anglii. W Szwecji są 24 historyczne jednostki wyższego stopnia oraz poniżej 300 gmin. Anglia wraz z Walią dzielą się, odpowiednio, na 45 i 12 hrabstw oraz 312 i 37 dystryktów, jak również 33 gminy londyńskie o szczególnych zadaniach. Przeprowadza się tu reformę, prowadzącą do dalszego ujednolicenia struktur administracji terytorialnej, pierwotnie bardzo zróżnicowanej, zwłaszcza w większych miastach. Nie należy jednak zapominać, że Anglia, Walia i Szkocja to części, w bliskiej przyszłości części autonomiczne, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, a zatem - z tego punktu widzenia - również tam podział terytorialny jest trójstopniowy. Do wprowadzenia trzeciego szczebla w postaci regionu przygotowuje się Irlandia.

W dużych krajach - ale nie tylko w nich - najczęściej spotyka się podział trójstopniowy. Jest on dość naturalny w państwach federalnych różnej wielkości, gdzie tylko jeden szczebel podziału w krajach składowych może nie wystarczać. Stąd podział trójstopniowy spotykamy nie tylko w USA ~ (stany dzielą się na hrabstwa, za wyjątkiem kilku, w których hrabstwa nie występują, a te z kolei - na jednostki gminne) czy w RFN, lecz także i w niedużej Austrii (kraje dzielą się na powiaty i gminy) oraz w części Szwajcarii. Należy jednak pamiętać, że organizacja administracji terytorialnej stanowi klasyczną sferę zastrzeżoną dla ustawodawstwa poszczególnych części składowych federacji, w związku z czym rozwiązania przyjęte w różnych częściach składowych mogą być różne. W Szwajcarii dotyczy to, jak widać, także samego modelu podziału kantonów.

Przyjęcie rozwiązań regionalnych spowodowało wprowadzenie trójstopniowego podziału w Belgii (która, jak była o tym mowa, jest już federacją) i w Hiszpanii oraz może spowodować jego wprowadzenie w Portugalii.

O trzystopniowym podziale można też mówić we Francji. Trójstopniowy był podział napoleoński, praktykowany do niedawna, a wyrażający się w następującym układzie jednostek: gmina - okręg (arrondissement, w Księstwie Warszawskim nazwany powiatem) - departament (z których gmina, jak wiemy, ma charakter historyczny, a departament powstał przed Napoleonem). Po II wojnie światowej zaczął się stopniowo kształtować region "funkcjonalny", który w 1982 r. nabrał charakteru samorządowego. Przez jakiś czas występował zatem podział czterostopniowy, który w latach osiemdziesiątych stał się definitywnie

znowu trzystopniowy, w związku z zupełnym zanikiem okręgu, będącego obecnie jednostką pomocniczą administracji rządowej.

Podział czterostopniowy jest obecnie zupełną rzadkością, choć był on praktykowany w XIX w. w Prusach (gmina - powiat - obwód regencyjny - prowincja), co oznaczało, że na ich obszarze Niemcy po zjednoczeniu miały aż pięć szczebli jednostek terytorialnych. Nasz obecny podział terytorialno-administracyjny odpowiada zatem nie tylko polskiej tradycji, ale i doświadczeniom innych krajów.

3. Administracja rządowa a samorząd terytorialny

W krajach niemieckich w XIX w. stworzony został - jak była o tym mowa przy okazji omawianiu tradycji tego modelu - dualistyczny model administracji terytorialnej, który przejęła Druga Rzeczpospolita Polska. Model ten oznaczał odróżnienie "w terenie" administracji podporządkowanej władzy centralnej (którą nazywano administracją polityczną lub administracją państwową i dla której przyjęto w Drugiej Rzeczypospolitej nazwę administracji rządowej) oraz administracji samorządowej. Ta ostatnia wykonywała zadania własne samorządu terytorialnego odróżniane od zadań państwowych, realizowanych przez administrację rządową, jak również "zadania poruczone", to jest zadania państwowe powierzone jej z reguły na mocy rozstrzygnięcia ustawodawczego (te ostatnie są u nas obecnie nazywane "zadaniami zleconymi", podczas gdy zadania przejęte od administracji rządowej w drodze porozumienia nazywa się "powierzonymi").

Rozróżnienie tych dwóch sfer zadań administracji samorządowej gwarantowało z jednej strony, zaćhowanie koniecznego minimum uprawnień samorządu ("zadania własne") i sprowadzenie w tym zakresie roli administracji rządowej wyłącznie do sprawowania nadzoru, to znaczy do władczego wkraczania w sprawy samorządu jedynie w przypadkach określonych prawem i przy użyciu środków prawem przewidzianych (o ile nadzoru nie przekazano innym organom, jak wyższym organom samorządu lub sądom). Z drugiej jednak strony, odróżnianie zadań własnych i poruczonych - zawsze mało precyzyjne wobec braku praktycznej możliwości ścisłego oddzielenia od siebie spraw lokalnych i spraw ogólnopaństwowych - pozwalało na obciążanie samorządu załatwianiem spraw z zakresu zadań państwa, przy traktowaniu w tym zakresie administracji samorządowej jako części składowej administracji rządowej, a więc działania nie pod nadzorem, lecz pod kierownictwem administracji rządowej.

Od strony organizacyjnej dualizm administracji terytorialnej polegał na występowaniu obok siebie, w tych samych jednostkach podziału terytorialno-administracyjnego, organów administracji rządowej i organów administracji samorządowej. Tak rozumiany dualizm nie występował jednak na wszystkich szczeblach podziału administracyjnego. W gminach nie tworzono organów administracji rządowej (a przynajmniej organów administracji rządowej o kompetencji ogólnej); na tym szczeblu administracja samorządowa wykonywała zadania i własne, i poruczone. W Drugiej Rzeczypospolitej nie stworzono, poza byłym zaborem pruskim, samorządu wojewódzkiego, na którym to szczeblu działała

w rezultacie wyłącznie administracja rządowa. Dualizm dotyczył więc, w więl szej części Rzeczypospolitej, jedynie powiatu - oraz Warszawy, mającej defin tywnie od 1928 r. status województwa.

Dualizm może jednak przybierać dwie formy. Pierwsza, występująca w pc wiatach ziemskich Drugiej Rzeczypospolitej, opierała się na u~stytucjonalnym pc wiązaniu administracji rządowej i samorządowej - starosta jako organ administrac rządowej w powiecie był jednocześnie przewodniczącym zarządu powiatoweg~ tj. kolegialnego organu wykonawczego samorządu powiatowego. Druga forrr oznacza konsekwentny dualizm organizacyjny - powołuje się odrębny organ adm nistracji rządowej o kompetencji ogólnej oraz odrębnego przewodniczącego organ wykonawczego samorządu działającego w tej samej jednostce terytorialnej. Tals właśnie konsekwentnie dualistyczną konstrukcję przyjęto w 1998 r. w Polsc w odniesieniu do województw. Rozwiązanie takie przyjmowano w dawnej Austri a w Drugiej Rzeczypospolitej w odniesieniu do Warszawy oraz do powiató~ grodzkich (którymi były większe miasta, wyodrębnione z powiatów ziemskich).

W modelu niemieckim przyjmowano też, że rozdziałowi zadań pomiędzy ac ministrację rządową i samorząd powinien odpowiadać rozdział źródeł finansc wania wykonywania tych zadań, polegający na oddzieleniu od siebie podatkó~ pobieranych przez państwo i pobieranych przez samorząd. Miało to zapewnić m: terialną samowystarczalność samorządu - i być tym samym gwarancją jeg samodzielności. Nawet jeżeli początkowo rozdział ten przynosił zamierzor efekty, z biegiem czasu okazywało się, że zadania samorządu, a w rezultacie jeg wydatki, zwiększały się szybciej niż wpływy z przysługujących mu podatkóv a podatki państwowe okazywały się bardziej wydajne. W ten sposób samorzą musiał uzależniać się pod względem finansowym od państwa, nie mogąc należ; cie działać najpierw bez zadłużania się - co miało miejsce w Drugiej Rzeczypc spolitej - a potem bez różnego rodzaju dotacji centralnych, chyba że zapewnion mu stały udział w określonych podatkach państwowych, co obecnie staje się ro; wiązaniem coraz bardziej popularnym (tak jest i w Polsce).

Dualistyczny typ administracji terytorialnej, typowy dla modelu niemiecki~ go, nie wystąpił w innych podstawowych modelach administracji publiczne Model angielski i amerykański nie znały i nadal nie znają- w Anglii w odni~ sieniu do hrabstw i dystryktów, w USA do jednostek wchodzących w skład st~ nów - organów administracji rządowej o kompetencji ogólnej. "Niecentral styczny" typ samorządu terytorialnego oznacza tam przekazanie znacznej cz~ ści zadań administracji publicznej, w tym również zadań, które w modelu ni~ mieckim miałyby charakter państwowy, organom samorządu właściweg szczebla. Trzeba jednak zauważyć, że typ ten w praktyce może oznaczać równie dość znaczną rozbudowę jednostek administracji specjalnej, wyłączonej zakresu działania samorządu, a zbudowanej bądź na zasadzie hierarchiczneg podporządkowania administracji centralnej (w USA administracji federalnej lu stanowej), bądź na zasadzie szczególnego samorządu (zwłaszcza w odniesieni do szkolnictwa w części stanów USA).

Od razu trzeba zaznaczyć, że współczesne polskie rozwiązania lokalne: gminne i powiatowe bliskie są w znacznym stopniu takim właśnie ujęciom. Ani w gminie, ani w powiecie nie ma rządowego organu o kompetencji ogólnej. W gminie funkcję władzy o odpowiedzialności ogólnej wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta, a w powiecie starosta powiatowy, który jest obecnie, inaczej niż przed wojną, organem samorządowym. Większość administracji specjalnych (rządowych) na szczeblu powiatowym włączono do administracji powiatu samorządowego, z zachowaniem jednak szczególnego statusu tych administracji (służb, inspekcji i straży) oraz ich funkcjonalnych więzi z odpowiednikami wojewódzkimi. Na szczeblu wojewódzkim administracje specjalne należą bowiem do zespolonej administracji rządowej i działają pod zwierzchnictwem wojewody.

Nie wolno również zapominać o typowym dla Anglii, i to już od XIX w., zjawisku faktycznej centralizacji dokonywanej przy pomocy instrumentów finansowych, a zwłaszcza dotacji celowych władzy centralnej, przyznawanych pod warunkiem spełnienia przez samorządy określonych wymogów. Na przykład, sprawy policji należą w Anglii do hrabstw, ale - wykorzystując instrumenty finansowe - władza centralna doprowadziła do ujednolicenia policji w skali całego kraju. W latach osiemdziesiątych, jak wiemy, doszło także do formalnego przejęcia niektórych zadań przez władzę centralną.

W tradycyjnym modelu francuskim rozwiązanie dualistyczne odrzucano z powodów całkiem odmiennych niż w Anglii czy w USA. Powodem nie była "niecentralizacja", lecz odwrotnie: skrajny centralizm i w związku z tym odrzucanie wszelkiego samorządu terytorialnego. Samorząd ten, jak była o tym mowa w rozdziale o tradycjach narodowych modeli administracji, dopiero stopniowo się kształtował, pozostając, aż do zasadniczych reform zapoczątkowanych siedemnaście lat temu, pod silnym nadzorem administracji rządowej. Nadzór ten nosił nader charakterystyczną nazwę "opieki" czy "kurateli", zawierającej w sobie przekonanie o niedojrzałości czy wręcz niższości "administracji zdecentralizowanej" w stosunku do państwa. Terytorialne organy państwa były zarazem - poza gminą - jedynym wykonawcą decyzji organów samorządu. W tych warunkach, przed 1982 r. trudno było mówić nawet o kształtowaniu się we Francji dualistycznego typu administracji terytorialnej. Z tego punktu widzenia nie sposób nie zauważyć, jak dalece polska administracja lat dziewięćdziesiątych, z samorządowymi gminami i rządową "resztą" dysponującą ponad 80% środków publicznych, przypominała dawniejszy model francuski.

Francuskie ustawodawstwo lat osiemdziesiątych, jak wiemy, wprowadziło w tym zakresie zasadnicze zmiany. W sposób istotny rozszerzono zakres zadań samorządu wszystkich szczebli, uznając za jednostkę samorządową także region. Przede wszystkim zaś zmieniono sposób wykonywania decyzji organów samorządu - co przekazano przewodniczącym odpowiednich rad - jak i sposób wykonywania nadzoru nad działalnością samorządu. W miejsce "opieki" czy "kurateli" wprowadzono "kontrolę" wykonywaną przez przedstawicieli władzy centralnej, dokonywaną już z punktu widzenia legałności i polegającą na zaskarżat decyzji organu samorządu do sądu administracyjnego.

Uprawnienia nadzorcze polskich wojewodów względem władz samorzą terytorialnego są, warto zaznaczyć, podobne, choć nieco odmiennie techniczn Wojewoda uchyla sprzeczne z prawem akty samorządu, a jego rozstrzygnię~ w tym zakresie podlegają zaskarżeniu przez organ samorządu do sądu administ cyjnego. W systemie polskim spory między samorządem a organami nadzc administracyjnego są sporami o prawo, których rozpoznawanie w systemie kc tynentalnym należy zasadniczo do sądów prawa publicznego.

Ponieważ przedstawiciele władzy centralnej we Francji - którymi aktu nie są prefekci regionalni oraz departamentalni - posiadają także własne ~ dania administracyjne, w szczególności w materii koordynacji działań różny służb administracji rządowej w sprawach takich jak bezpieczeństwo publicz ochrona środowiska czy realizacja inwestycji publicznych, w dzisiejszej Frar spotykamy swoisty dualizm administracji terytorialnej (podobnie w Polsce szczeblu wojewódzkim). Francuski dualizm jest swoisty przede wszystkim względu na jego pragmatyczność.

Nie wynika on bowiem, jak dualizm typu niemieckiego, z przyjętych, i dawno temu, założeń ideologicznych, lecz jest próbą dostosowania tradycyjne; centralistycznego modelu administracyjnego do potrzeb współczesnego państ post-industrialnego. W państwie tym nie można już ignorować prawidłowo; którą zauważył przed wiekiem jeden z uczonych belgijskich - dobrze rząd można tylko z daleka, ale dobrze administrować można tylko z bliska. Za zem trzeba też coraz bardziej wychodzić poza podział zadań samorządu na wła; i poruczone (zlecone), który to podział nigdy nie był zresztą we Francji zbyt k~ sekwentny.

W rezultacie trzeba zająć się nie tylko jak najbardziej precyzyjnym rozgra czeniem zadań państwa oraz samorządów różnych szczebli, co w sposób barc pragmatyczny - to znaczy również prawnie zawiły - stara się czynić nowe ustav dawstwo francuskie, ale także organizować to, co nazywa się we francuskiej d trynie "współadministracją". "[...] W schemacie współadministracji organ państ oraz różne wspólnoty terytorialne zarządzają razem pewnymi dziedzinami, r dzielając w sposób nierówny, zależnie od potrzeb, role w poszczególnych : diach działania. Uwydatnia się rosnąca współzależność sfer administrowania; ma już spraw wyłącznie lokalnych, ani spraw wyłącznie państwowych, są m miast wielkie zespoły problemów decyzyjnych [...]"z9.

"Współadministracja" nie jest, oczywiście, cechą wyłącznie dzisiejszej ad nistracji francuskiej - kształtuje się ona, w różnych formach, we wszystkich inn. modelach administracji, teraz również w Polsce. Ponieważ jednak Francja obecnie bodaj najnowocześniejsze ustawodawstwo o administracji terytorial

29 J. Jeżewski, Podzial kompeteneji między samorząd terytorialny a państwo we Franejż, Samorząd Terytorialny, 1992, nr 3, s. 36-37.

spośród krajów reprezentujących podstawowe narodowe modele administracji, właśnie we Francji zjawisko to przybiera najbardziej rozwiniętą postać.

Pozostając jeszcze w kręgu tradycyjnych modeli administracji publicznej, kilka uwag należy poświęcić modełowi szwedzkiemu. Opiera się on na tradycyjnie silnej samodzielności gmin, które wykonują bardzo szerokie zadania, dotyczące - poza tradycyjną sferą komunalną - m.in. całości spraw przedszkoli i obowiązkowego szkolnictwa.

Drugi szczebel samorządu, mianowicie "ziemia", posiada z kolei obszerne zadania w dziedzinie opieki zdrowotnej. Szczebel ten istnieje od 1862 r. i jest zorganizowany w sposób odbiegający od "niecentralistycznej" gminy. Obok organów samorządu takich samych jak w gminie: rady i jej komitetu wykonawczego, "ziemia" posiada gubernatora powołanego przez rząd, który stoi na czele swoistego kolegialnego organu administracji rządowej, jakim jest rada administracyjna. Pozostali członkowie tego organu, który reprezentuje władzę centralną, nadzoruje działalność samorządu oraz koordynuje działalność całości administracji publicznej na danym terenie, są od 1977 r. wybierani przez samorzą dową radę. W tej sytuacji trudno jest w odniesieniu do Szwecji mówić o dualizmie administracji terytorialnej, mimo że - inaczej niż w Anglii i w USA występują formalni przedstawiciele władzy centralnej "w terenie". Drugi szczebel samorządu jest zatem dość podobny do pierwszego, tradycyjnego.

Szeroki zakres działania szwedzkiego samorządu terytorialnego oznacza też jego poważny - i rosnący - udział tak w dochodzie narodowym brutto (około 30% wobec 8% administracji rządowej), jak i w zatrudnieniu w sektorze publicznym (w 1988 r. gminy były pracodawcą 712 500 osób, "ziemie" - 430 700 osób, a rząd - tylko 410 800 osób). Warto tu przytoczyć - nie całkiem zresztą porównywalne - dane dla Wielkiej Brytanii z 1990 r.: zatrudnienie w "rządzie centralnym" wynosiło 2 060 000, a w samorządzie terytorialnym - 2 290 000 osób. Wynika z tego, że szwedzki samorząd terytorialny jest relatywnie o wiele większym pracodawcą niż samorząd angielski, co dobitnie świadczy o rzeczywistej roli tego pierwszego.

Samorząd angielski z kolei zatrudnia relatywnie więcej osób niż samorząd francuski (2 044 000 w 1989 r. wobec 2 674 600 zatrudnionych w administracji rządowej) czy włoski (w tym samym roku, wraz z regionami - 736 000 osób wobec 1 944 000), a nawet łącznie samorząd terytorialny i kraje Austrii (w 1990 r. 298 700 osób wobec 308 700 pracowników administracji związkowej). W tym zakresie Belgia wyróżnia się nie tyle proporcją zatrudnienia w administracji samorządowej i podporządkowanej władzy centralnej (w 1991 r. proporcja ta wyniosła 196 600 do 300 479), ale wyjątkowo dużym zatrudnieniem w administracji do niedawna regionalnej, a obecnie administracji części składowych federacji (335 900 etatów). Zbliża ją to do proporcji występującej w Republice Federalnej Niemiec, państwa o szerokich uprawnieniach krajów (w 1990 r. zatrudnienie w administracji samorządowej wyniosło tam prawie 1 305 000 osób, a w administracji federalnej, bez kolei i poczty, 332 250 osób; natomiast administracja kra

jowa zatrudniała 1 935 000 osób) oraz w Szwajcarii (w 1985 r., odpowiednic 137 254, 148 763 i 187 424).

Dość zbliżone do szwedzkich proporcje między zatrudnieniem w administ eji rządowej i w samorządzie (211 000 do 479 000) posiada Finlandia, któ instytucje, jak wiemy, wzorują się w dużej mierze na modelu szwedzki W Finlandii samorząd istniał jednak do niedawna, jak w Szwecji przed 1862 tylko na szczeblu gminy, choć na szczeblu prowincji od 1986 r. wprowadza~ początkowo eksperymentalnie, przedstawicielskie organy doradcze przy kolegi nych organach administracji rządowej.

Wykraczając już poza podstawowe historyczne modele administracji 1 blicznej, warto zwrócić uwagę na, zbliżone do siebie, rozwiązania Holan i Bełgii. Samorząd terytorialny obu szczebli: prowincji i gminy ma, obok r~ własne wybierane przez siebie organy wykonawcze. Organom tym, jak i rado przewodniczą osoby powołane przez rząd, niekonieczne spośród członków r; burmistrzowie w gminach, gubernatorzy (w Belgii) i komisarze królews (w Holandii) w prowincjach. Osoby te są traktowane jako urzędnicy samorząc wi, posiadają one jednak osobiste uprawnienia dotyczące policji i porządku 1 blicznego. W rezultacie, Holandia i Belgia wyróżniają się zarówno występov niem przedstawiciela władzy centralnej w gminie - co nie ma miejsca w przf stawionych dotąd modelach, a jest rzadkością i gdzie indziej3° - jak i daleko 1 suniętym wtopieniem przedstawicieli władzy centralnej w struktury samorząc we, powodującym, że w odniesieniu do obydwu tych krajów nie można móv o dualizmie administracji terytorialnej.

Rozdział zadań między administracją rządową - czy szerzej, władzą centr ną- a samorządem terytorialnym, do którego coraz częściej stosuje się, jako pc stawowe kryterium, zasadę pomocniczości (jest ona również wpisana do prea buly naszej Konstytucji), może mieć za podstawę akty różnego rzędu. Zazwyc; jego najogólniejszą podstawę stanowią odpowiednie przepisy konstytucji, u~ wające zresztą bardzo różnych określeń, wynikających z odmiennych trady poszczególnych krajów.

Na przykład, art. 108 konstytucji belgijskiej z 1831 r. (w redakcji ustalor w 1971 r.) głosi, że "[...] ustawa określa sposób realizacji następujących zasa [...] 3) Decentralizacja kompetencji na rzecz instytucji prowincjonalnych i kon nalnych [...]". W art. 15 polskiej Konstytucji czyni się decentralizację zasadą ust jową. Zgodnie z art. 5 konstytucji włoskiej z 1947 r., "[...] Republika, jed i niepodzielna, uznaje i popiera autonomie lokalne, [...] dostosowuje zasady i meto swojego ustawodawstwa do wymogów autonomii i decentralizacji [...]". J stwierdza art. 239 konstytucji portugalskiej z 1976 r., "[...] zadania i organizac

3o Warto tu zwrócić uwagę na włoską instytucję "sekretarza gminnego", urzędnika państv wego podlegającego bezpośrednio ministrowi spraw wewnętrznych, którego zadaniem jest nad rowanie i koordynowanie administracji gminy, sprawowanej przez organ kolegialny pod naz giunta.

autarkii lokalnych, jak również kompetencje ich organów określa ustawa, zgodnie z zasadą decentralizacji administracyjnej [...]".

Konstytucja może jednak zawierać znacznie mniej wyraźne deklaracje na rzecz samorządu, czego przykładem jest konstytucja V Republiki Francuskiej, a możliwe też jest pominięcie w ogóle tego zagadnienia w konstytucji. Przykładem takiego podejścia może być Norwegia, której konstytucja - najstarsza z obowiązujących dziś konstytucji europejskich, jako że została wydana w 1814 r. - milczy na temat samorządu, co nie stoi na przeszkodzie temu, że proporcje zatrudnienia w administracji rządowej i samorządowej (działającej, jak w Szwecji, na dwóch szczeblach) są zbliżone do szwedzkich czy fińskich, a nie angielskich czy tym bardziej francuskich lub włoskich. Oczywiście, świadczy to o wielkiej praktycznej roli samorządu norweskiego, dla której brak konstytucyjnej podstawy działania nie stanowi żadnej przeszkody. Wielka Brytania, jak wiemy, tradycyjnie nie ma pisanej konstytucji.

W jednym i drugim przypadku nie konstytucja, a tradycja stanowi wystarczające umocowanie istnienia rozwiniętego samorządu. Pozakonstytucyjnym umocowaniem instytucji we wszystkich demokratycznych państwach Europy, w tym od 1994 r. i w Polsce, jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego.

Bez względu na sposób regulacji tej kwestii w konstytucji, podstawowe znaczenie dla określenia zakresu działania samorządu terytorialnego posiada ustawodawstwo zwykle. Takie ujęcie odróżnia samorząd terytorialny i te formuły autonomii regionalnej, które są bliższe samorządowi niż federalizmowi, od federalizmu, gdzie rozdział zadań federacji i jej części składowych musi być zdefiniowany w konstytucji.

4. Organizacja administracji rządowej

Omawiając w rozdziale IV ogólne pojęcie administracji, zwróciliśmy uwagę na to, że aparat administracyjny rządu w terenie może być budowany na trzy sposoby. Pierwszy sposób opiera się na założeniu, że aparat ten powinien się skupiać wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej jednostce podziału terytorialnoadministracyjnego (administracja ogólna), przy sprowadzeniu do minimum jednostek nie podlegających temu przedstawicielowi (administracja niezespolona, specjalna). Drugi sposób - to oparcie aparatu na rozproszonych, koordynowanych tylko na szczeblu rządowym, jednostkach administracji specjalnej. Trzecim wreszcie sposobem jest przyznanie podstawowych uprawnień administracyjnych "w terenie" samorządowi terytorialnemu, bez powoływania osobnych przedstawicieli rządu i przy sprowadzaniu do niezbędnego minimum liczby jednostek rządowej administracji specjalnej.

Przykładem pierwszego rozwiązania jest Francja z jej prefektami, do których kiedyś należała pełnia władzy administracyjnej w departamentach, a którzy dzisiaj sąwłaściwi tam, gdzie nie przyznano odpowiednich kompetencji samorzą dowi. Przykładem trzeciego rozwiązania są, oczywiście, Anglia i USA.

Drugie rozwiązanie nigdzie nie wystąpiło w czystej postaci, jako że wszędzie istniał albo jakikolwiek przedstawiciel władzy centralnej, albo samorząd.

Tym niemniej ich uprawnienia mogły być na tyle ograniczone, a rozbudowa ac ministracji centralnej na tyle posunięta, że można się było spotkać z przewag elementów takiego rozwiązania. W tym znaczeniu występowało ono w admin stracji carskiej Rosji czy w administracji polskiej w początkach Drugiej RzeczS pospolitej. Generalnie, i takie rozwiązanie okazywało się mało sprawne na tyle, ż - jak w Drugiej Rzeczypospolitej - przedstawicielowi rządu w danej jednostc (wtedy w powiecie i w województwie) bezpośrednio podporządkowywano częś administracji specjalnej, a co do reszty tej administracji, z pewnymi wyjątkan (np. co do administracji wymiaru sprawiedliwości) przyznawano mu uprawnieni koordynacyjne (w Drugiej Rzeczypospolitej "harmonizacyjne"). Oznaczało t przejście do rozwiązania pierwszego typu.

Jak wskazywaliśmy, cechy rozwiązania drugiego typu można było do końc 1998 r. odnaleźć przede wszystkim w Polsce, gdzie występowało znaczne rozprc szenie administracji terenowej rządowej, niezespolonej w wielu zakresach sprav zbudowanej na różnych piętrach organizacyjnych, ze zróżnicowanym terytorialni zakresem działania. Dopiero w 1996 r. wojewodom przyznano dodatkowe, isto niejsze uprawnienia koordynacyjne względem administracji specjalnych. Obecni w Polsce przewagę rozwiązania pierwszego mamy w województwie, gdzie, n tym samym obszarze, obok samorządu regionalnego funkcjonuje przedstawici~ rządu - wojewoda, z silnymi uprawnieniami władzy administracyjnej o odpowi~ dzialności ogólnej odnoszącymi się do wszystkich instytucji prawa publiczneg na terenie województwa; była już o tym mowa w rozdziale IV. Natomiast w sfi rze interesu lokalnego czyli w powiecie i w gminie przyjęto zasadniczo rozwi: zanie trzecie, powierzając samorządowi również prowadzenie większości spra~ "z zakresu administracji rządowej". W powiecie występują tylko nieliczne adm nistracje rządowe niezespolone; jest to przede wszystkim administracja skarbow Pozostałe administracje rządowe na tym szczeblu zostały włączone do powiatc wej administracji zespolonej, działającej pod zwierzchnictwem starosty.

Cechy rozproszenia występują również, warto zauważyć, w regionalnej o ganizacji administracji federalnej USA. Administracja ta posiada różnego r~ dzaju wyspecjalizowane agendy terytorialne, które zatrudniają zdecydowar większość jej pracowników. W latach siedemdziesiątych dokonano standaryzac tych agend w tym sensie, że przyjęto dla nich jednolite ramy terytorialne, na na wyższym szczeblu regiony, w liczbie dziesięciu, grupujące te same stan, W każdym regionie utworzono regionalną radę koordynacyjną z zadaniem ha monizowania działalności różnych służb na tym szczeblu. Za prezydentury R~ nalda Reagana rady zostały zlikwidowane, choć struktury regionalne poszczegó nych administracji specjalnych na ogół utrzymały się, co oznacza koordynowan ich działalności tylko przez agendy centralne.

Wobec pojawienia się samorządu terytorialnego również i pierwsze rozwi zanie utraciło swoją dawną klarowność, odnosząc się już nie do całości admin stracji terytorialnej, ale tylko do administracji rządowej. W Belgii i Holandii je ono, jak wiemy, silnie zrośnięte z trzecim rozwiązaniem.

W zakresie pierwszego rozwiązania wystąpiło bardzo duże zróżnicowanie form organizacyjnych, wynikające z różnych tradycji poszczególnych krajów. Trzeba np. zwrócić uwagę na to, że w niektórych krajach (np. Niemezech a ! zwłaszcza w Szwecji), mimo przeważania w administracji ogólnej jednoosobowości, zachowuje się w pewnym stopniu tradycja kołegialności; w Niemczech występuje obecnie tendencja do wypierania kolegialności przez jednoosobowośe, , co wynika tam z upowszechniania się modelu bezpośredniego wyboru szefa gminy. Z drugiej strony, z zakresu działania administracji ogólnej wyłącza się na ogół, za czym przemawiają różnego rodzaju względy praktyczne, te same lub zbliżone do siebie zakresy spraw. Są to sprawy dotyczące służb z natury rzeczy scentralizowanych (jak wojsko, służba graniczna, służba celna, a także kolej i poczta, obecnie, wraz z komercjalizacją, przestające jednak być służbami administracyjnymi, a wraz z postępującą prywatyzacją wychodzące w ogóle poza sektor pu- ; bliczny) oraz służb bardzo wyspecjalizowanych (jak miary i wagi), ale też często sprawy skarbu oraz sprawy szkolnictwa, w tym zawsze szkolnictwa wyższego.

W rozwiązaniu trzeciego rodzaju o wiele częściej niż w pierwszym występuje kolegialnośe. Kraje reprezentujące ten rodzaj, przede wszystkim Anglia~, mają bowiem tradycje kolegialności w administracji terytorialnej. Ponieważ jednak zagadnienie to odnosi się już nie do administracji rządowej, lecz do samorzą-; du terytorialnego, zostanie ono omówione w następnym punkcie opracowania.

5. Organizacja samorządu terytorialnego - uwagi porównawcze

Regułą jest, że samorząd terytorialny występuje na co najmniej dwóch szeze-;'p blach podziału terytorialno-administracyjnego - zawsze w gminie, a do tego ;'y jeszcze co najmniej w jednostce następnego szczebla, na ogół odpowiadającej :,`~ naszemu powiatowi jako drugiej jednostce samorządu lokalnego. Wyjątki od tej ':!' reguły są coraz rzadsze - wspomniano już o niedawnym wprowadzeniu drugiego-~~ szczebla samorządu w Finlandii. Podobnie w Grecji - wprowadzenie takiego " szczebla na poziomie departamentu ustawowo przesądzono w 1986 r., a nastąpiło " ono w 1994 roku. Do samorządu lokalnego odnosi się wielokrotnie tu wspomina- a na Europejska Karta Samorządu Lokalnego.

Ponadto, jak już wskazano, w wielu krajach europejskich, zwłaszcza tych ~ dużych i ludnych, istnieje również trzeci, regionalny (krajowy, prowinejonalny itp.) szczebel obieralnych władz terytorialnych. Do niego odnosi się inna, najnowsza konwencja Rady Europy, mianowicie Europejska Karta Samorządu ' Regionalnego, jednak tylko wówczas, gdy chodzi o polityczne władze regionalne o charakterze wewnątrzkrajowym (o charakterze samorządowym lub autonomicznym). Nie dotyczy ona części składowych (w postaci krajów czy kantonów) w państwach związkowych (federalnych), a to z uwagi na szezególną pozycję ustrojową tych ezęści jako państw niższego rzędu. dysponujących częścią suwerenności państwowej, której to pozycji formalnie nie mogą uzyskać regiony autonomiczne, nawet o najbardziej rozbudowanych zadaniach i kompetencjach.

Inną regułę stanowi współcześnie również i to, że kolejne szezeble samorz du uważa się nie za hierarchicznie "wyższe", ale za powołane do załatwian spraw innych, tzn. takich, które dotyczą społeczności danego (większego) obsz ru. Zasada "komplementarna" (uzupełniania) wchodzi wtedy miejsce dawnie szej zasady "hierarchicznej" (podporządkowania). W związku z tym obok kwes podziału zadań pomiędzy administrację rządową i samorząd (który to podzi: oczywiście, występuje tylko tam, gdzie w ogóle jest terenowa administracja rz dowa) istotne znaczenie dla funkcjonowania samorządu posiada podział zad~ między poszczególnymi szczeblami samorządu.

Najwięcej zadań z reguły przypada szczeblowi gminnemu, co jest o ty zrozumiałe, że właśnie gmina stanowi podstawową społeczność lokalną, związ~ osób silnie złączonych interesem typu komunalnego - miejscowego. Gmina, n wet największa, nie jest jednak w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb swoi~ mieszkańców, a wiele tych potrzeb jest tego rodzaju, że ich zaspokojenie nie mL należeć do organów administracji rządowej, a czasem organy te wręcz nie powi ny się tym zajmować, gdyż są to również sprawy ze sfery interesu lokalnego, ty że o szerszej skali, albo ze sfery typowego interesu regionalnego.

Stąd właśnie powszechna, jak widać, rozbudowa samorządu terytorialne; co najmniej o jeszcze jeden szczebel. Łączy się ją w wielu krajach z, wielokrotr już przez nas powołanai, zasadą pomocniczości, oznaczającą w tym przypadku, samorządom wyższych szczebli i władzom państwowym przypisuje się tylko tal< sprawy o charakterze lokalnym, których gmina nie jest w stanie załatwić sama.

W organizacji samorządowej danego szczebla występują organy uchwał dawcze oraz organy wykonawcze. Podziału tego nie przeprowadza się w Angl gdzie wybieralne rady mają znaczną swobodę kształtowania własnych form org nizacyjnych. Nie ma tam bowiem powszechnie obowiązujących przepisć w przedmiocie organizacji procesu decyzyjnego w samorządzie, z tym jednak, organem decyzyjnym formalnie pozostaje rada. Każda rada organizuje proc podejmowania decyzji w dogodny dla siebie sposób, w praktyce mając do wybo dwie podstawowe możliwości: jej decyzje są przygotowywane albo przez zes~ wyspecjalizowanych komisji, albo przez, wzorowaną nieco na gabinecie, dora czą komisję polityczną bądź komisję koordynacyjną. Przewodniczący samorząc mayor pełni tylko funkcje typu reprezentacyjnego. Zasada podejmowania decy przez całą radę wręcz zmusza do przekazywania wielu spraw szefowi urzędnicze aparatu rady, który w rezultacie może odgrywać poważną rolę faktyczną. Podc nego typu organizację przyjęto również w Irlandii.

Dziś uważa się za standard demokracji - ugruntowany w powołanych kc wencjach Rady Europy - to, że organy uchwałodaweze, bez względu na szc: bel, powinny pochodzić z wyborów bezpośrednich. Warto odnotować przejśc do tej reguły w Norwegii w 1963 r. w odniesieniu do rad drugiego szczeb uprzednio wybieranych przez rady gmin. Zasadę taką sformułowała też no~ Konstytucja RP. W tej sytuacji po 1997 r. nie było u nas podstaw do tego, 1 tworząc samorząd powiatowy, nawiązywać do tradycji Drugiej Rzeczypospolit

gdzie rady powiatowe (noszące przed 1933 r. na ogół nazwę sejmików powiato.'~ wych) były wybierane pośrednio - składały się z delegatów gmin wchodzących ;r w skład powiatu. Tradycyjne rozwiązanie niemieckie - pośredniości wyborów do!.`

. . .< organów samorządu wyższych szczebli - ustępuje męc dziś memal wszędzu ~` miejsca rozwiązaniu angielskiemu i francuskiemu.

Organy wykonaweze pochodzą z wyboru, co najwyżej z wyłączeniem, jałc y w Belgii i w Holandii, ich przewodniczących. W Europie wyboru najczęściej ~~ dokonują organy uchwałodawcze, z reguły spośród swoich członków. W Stanac~ : Zjednoczonych mają miejsce wybory bezpośrednie, co stanowi pewien odpa:'';;~ wiednik systemu prezydencjalnego, przyjmowanego na szczeblu zarówno fede.:';.° ralnym, jak stanowym. Oznacza to zarazem, że zasadę stanowi tam jednoosobo::e~ wość organu wykonawczego - inaczej niż jest to w większości państw europej~:','.~ skich. Może to być również jednoosobowość innego jeszcze rodzaju. Mianowicie,; w wielkich miastach zdarza się powoływanie przez radę kontraktowego "zarządcy:' miasta", który wykonuje swe obowiązki w sposób zbliżony do profesjonalnegt~:l menedżera wielkiego koncernu.

W Europie jednoosobowośe - ale już innego, tradycyjnego rodzaju - stanowi'; charakterystyczną cechę organów wykonawczych samorządu francuskiego, hisz--.; pańskiego i greckiego. Ciekawe, że w innych krajach tradycyjnie znajdujących sy,,~ pod wpływem francuskich rozwiązań administracyjnych rodzima tradycja okazał~:;: się silniejsza od wzoru francuskiego. Kolegialne organy administracji samorzą ~ dowej występują tam zresztą pod szczególnymi, rodzimymi nazwami (kolegium '' burmistrza i ławników w Belgii, giuhta we Włoszech, camara w Portugalii).

Jednoosobowość, z reguły połączona z bezpośrednim wyborem organu wy konawczego, występuje również, jak wspomniano, w coraz większej liczbie kra-~ ~ jów związkowych RFN. Początkowo przyjęto ją w Nadrenii-Palatynacie ora~;:.~ w Badenii-Wirtembergii, a więc krajach historycznie najbliższych tradycjom,';;~ francuskim. Przeciwieństwem tego "ustroju burmistrzowskiego" był "ustrój kole-` ~ gialny", przyjęty w miastach Hesji i Szlezwiku-Holsztynu. Rozwiązanie pośred- ~: nie, podziału zadań wykonawczych między burmistrza i radę, stanowił, przyjęty,:'; w Bawarii "południowoniemiecki ustrój radny". Występowała również miejscovva-:y adaptacja angielskiego systemu samorządowego. Mianowicie w Północnej Nadrenii-Westfalii oraz w Dolnej Saksonii rada, której przewodniczył burmistrz, po-' wierzała sprawowanie administracji "dyrektorowi" miejskiemu lub gminnemu, ; działającemu z pomocą "wydziału administracyjnego". Obecnie, coraz ezęściej :-; przeważa jednak rozwiązanie jednoosobowe, co ozuacza także upodabnianie, do ~' pewnego stopnia, bardzo różnych uprzednio rozwiązań.

Przeszło stuletnie doświadczenie wykazuje, że ograniczenie się do formalnych `' struktur samorządu nawet na kilku szczeblach nie zapewnia należytego wykonywania .` zadań samorządu terytorialnego. Konieczna jest różnorodna współpraca pomiędzy ! jednostkami samorządu - i poszczególne ustawodawstwa współpracę tę przewidują i umacniają.

Pod tym względem wyróżnia się trzy grupy krajów~'. Pierwsza, do któr w Europie zachodniej zalicza się Francję, Belgię, Hiszpanię i Holandię, charakter zuje się rozwiniętą dobrowołną współpracą poszczególnych gmin. Za współpra~ tą przemawia tak tradycja (na przykład, w Hiszpanii tworzenie związków gm umożliwiła już ustawa z 1845 r.), jak i szczególna potrzeba; są to kraje, w który~ gminy wciąż pozostają relatywnie małe, a zatem trudno im realizować wiele zad~ bez współpracy z gminami sąsiednimi.

Prawne formy współpracy gmin są w tych krajach różne. We Francji instyt cje te stanowią "zakład publiczny", będąc albo "związkiem wielozadaniowyn (w dwóch postaciach: dystryktu i wspólnoty miejskiej, przy ezym eztery tak wspólnoty powstały w sposób przymusowy), albo "związkiem jednozadani wym". W Belgii jest to związek "międzygminny", który może przybrać forn spółki akcyjnej, spółdzielni lub stowarzyszenia. W Hiszpanii, obok starych zwia ków zwanych mancomunidades, występują, na podstawie nowego ustawoda` stwa, "stowarzyszenia gmin", a w Katalonii - związki celowe, dla których prz jęto nazwę entitat (czyli po prostu "jednostka").

Drugą grupę reprezentują RFN, Anglia (a ściślej Wielka Brytania) oraz kra skandynawskie. Wobec istotnego powiększenia rozmiai°ów gmin nie ma tam t; pilnej potrzeby tworzenia związków komunalnych, co nie oznacza, że związki nie powstają- w RFN w różnych zresztą formach, w zależności od treści ustaw dawstwa krajowego. Łączenie gmin spełniło - i może jeszcze spełnić - czę zadań, dla których zazwyczaj powołuje się związki komunalne. Szczególną trad cją krajów skandynawskich jest silna rola ogólnych stowarzyszeń samorządć obu szczebli. Można ją zaobserwować na przykładzie Stowarzyszenia R; Hrabstw oraz Narodowego Stowarzyszenia Władz Lokalnych w Danii. Projek ustawodawcze dotyczące samorządu, jak również środki finansowej kontroli rz du nad samorządem (w szczególności w zakresie wydatków), są tam naturalny przedmiotem negocjacji ze stowarzyszeniami. Zobowiązania zaciągnięte przez n w toku negocjacji powodują zresztą, że częściowo zbędne jest ustawowe regul wanie wielu materii.

Trzecia grupa jest najbardziej zróżnicowana, a jej wyróżnik stanowi br: tendencji łączenia gmin, a zarazem mała aktywność gmin w dziedzinie wspć pracy. Do grupy tej można zaliczyć w szczególności Włochy, Portugalię i Grec Konstytucje dwóch ostatnich krajów, warto zauważyć, wyraźnie przyznają gn nom prawo zrzeszania się w celu sprawowania zarządu wspólnymi interesan Być może, ogólne umacnianie się w nich instytucji demokratycznych spowodt też rozwój tej szczególnej formuły demokracji lokalnej, jaką stanowi współpra komunalna. Grecja wyróżnia się obligatoryjną przynależnością wszystkich gm darlego departamentu do "lokalnej unii miast i gmin", która z kolei wchoc przymusowo w skład Centralnej Unii Miast i Gmin Grecji. Organizacji tych r uważa się jednak za związki publicznoprawne.

'~ Por. A. Delcamp, Les institutions locules en Europe, Paris 1990, s. 29 i nast.

Związki gmin - często o charakterze przymusowym - mogą też stanowić jeden ze sposobów rozwiązania problemu aglomeracji miejskich, stosowany, jak była przed chwilą o tym mowa, np. we Francji. Przy tym w świecie stosowane są różne rozwiązania dla zarządzania aglomeracjami miejskimi, nieraz dość złożone, bowiem aglomeracje miejskie stanowią wielki konglomerat ludności i przemysłu, a także zespół wielu samodzielnych miast i gmin wiejskich, położonych na obszarach zurbanizowanych.

Na obszarach metropolitalnych odróżnia się więc, z jednej strony, zarządzanie problemami miejscowymi, z którymi lepiej lub gorzej dają sobie samodzielnie radę poszczególne gminy, z drugiej - problemy wymagające współdziałania wielu zainteresowanych władz miejscowych (zagadnienia komunikacji zbiorowej, wodociągów, kanalizacji, gospodarki odpadowej itp.), które mogą być rozwiązywane na ogólnych zasadach przyjętych w danym kraju w zakresie współdziałania gmin, np. przy pomocy konstrukcji związków celowych, i wreszcie, po trzecie, problemy ogólnego sterowania rozwojem w skali całej aglomeracji, co wymaga wyjścia poza "żabią" perspektywę pojedynczej, nawet i największej gminy składowej. W tym ostatnim zakresie tworzy się niekiedy dla całego obszaru aglomeracji specjalne władze metropolitalne, mające przynajmniej uprawnienia planistyczne; ezasami uprawnienia tego rodzaju zastrzeżone są dla władz państwowych32.

Szczególne problemy łączą się z organizacją największych miast, zwłaszcza gdy są nimi stolice, co w Europie stanowi regułę. Przyjmuje się tu bardzo różne rozwiązania. Dość często sprowadzają się one do przyznania stolicy (i ewentualnie jednemu jeszcze czy kilku innym największym miastom) statusu jednostki podziału administracyjno-terytorialnego nie tylko pierwszego, ale i najwyższego szczebla. Najdalej poszła w tej dziedzinie Belgia, gdzie Bruksela stanowi obecnie odrębny człon federacji, obok francuskojęzycznej Walonii oraz holenderskojęzycznej Flamandii. Za takim potraktowaniem stolicy Belgii przemawia jednak fakt, że stanowi ona w dużym stopniu francuskojęzyczną wyspę w otoczeniu flamandzkim, przez co tym bardziej konieczne wydało się niewłączenie jej do któregokolwiek z pozostałych regionów. Zresztą, stolicy w paastwach federalnych przydaje się nieraz status dystryktu specjalnego.

6. Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce

Omówienie obecnego położenia i roli samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej w Polsce należy rozpocząć od kilku uwag o ogólniejszym, systemowym charakterze. Do spraw najważniejszych należy ukazanie dwu zasadniczych sfer interesu publicznego, a za nimi - dwóch głównych segmentów z;arządu publicznego, których właściwe ułożenie w systemie (strukturze) władzy wykonawczej i administracji warunkuje prawidłową realizację zadań

;Z Por. M. Maciołek, Ustrój aglotneracji rrtiejskich, [w:] Samorząd Terytorialny 1993/9. Zob.

też M. Kulesza Polożenie aglomeracjż warszawskięj w świetle prawa, [w:] Samorząd Terytorialny, 1994/6.

rruuterrtyur~untzuc~t uuoucccoccu~~o vciyvisucwc~ i publicznych określonych prawem. W szczególności, chodzi o ustrojowe v~ runki prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publiczny i wykonywania podstawowych usług publicznych o charakterze zbiorowy takich jak ochrona zdrowia, oświata, opieka społeczna, porządek publicz i wiele innych.

Uwzględniając niezbędne w tym miejscu uproszczenia, te dwie zasadnic sfery interesu publicznego - to, z jednej strony, (1) interes lokalny, obejmuj~ praktyczne zadania administracyjne o charakterze wykonawczym, z drugiej ; (2) interes ogólnopaństwowy, dotyczący strategicznych zagadnień życia zbio wego z zakresu polityki państwowej.

(1)Zadania, określone tu jako "wykonaweze", obejmują samodzielne prowad nie bieżącej administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej, zwłaszcza b pośrednie dostarezanie (świadczenie) usług publicznych w różnych dzied nach. Takie aktywne "wykonawstwo" zawiera w sobie prowadzenie - w mach prawa - bezpośredniej działalności organizatorskiej i administracyj w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. Poć mowane w tym zakresie rozstrzygnięcia mają w bardzo niewielkim stop~ charakter "polityczny" (tzn. zależny od partyjnych preferencji), choć oc wiście każda dyspozycja środkami publicznymi, szczególnie w warunkach ostrego deficytu, jest naznaczona wartościami politycznymi.

Zadania tego rodzaju, o charakterze miejscowym, komunalnym (czyl wspólnotowym), w zakresie możliwie najszerszym winny znajdować się w ge samorządu lokalnego. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości, a także z zas możliwie najbliższego obywatelskiej kontroli lokowania odpowiedzialności za alizację tych zadań i kompetencji. Tylko bowiem obywatelskie instytucje sac rządu terytorialnego gwarantują racjonalne, tzn. oszczędne i zgodne z miej~ wymi potrzebami, przeznaczenie środków publicznych na poszczególne cele.

Rzeczą ustawodawstwa jest zapewnienie tego, by decyzje lokalne poc mowane w tym trybie nie naruszały interesu publicznego w szerszej, ogól państwowej skali (aby, przykładowo, nie została ograniczona powszechna stępność publicznych uskug zdrowotnych czy edukacyjnych). Gdy bezpoś~ nim świadczeniem takich us-lug zawiadują- jak do niedawna było w Polsc resortowe służby państwowe, nie ma ani obywatelskiej, lokalnej kontroli ich działalnością, ani też możliwości racjonalizacji wydatków publiczn w ramach lokalnego budżetu.

Zatem właśnie lista zadań administracyjnych, o których tu mowa, w ' usług publicznych służących bezpośrednio zaspokajaniu zbiorowych trzeb wspólnot lokalnych, wyznacza przedmiot (zakres) działania sekt komunalnego, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Do tak wyznaczonego kresu działania sektora komunalnego dostosowana powinna być strukt (organizacja) tego sektora, a także podział terytorialny państwa, wyzna~ jący przestrzenne ramy zarządu publicznego, zarówno w skali lokalnej, i regionalnej (o którym poniżej).

(2)Z kolei funkeje i zadania, nazwane powyżej "strategicznymi", nie mogą należeć do samorządu lokalnego, mają bowiem wymiar ogólnospołeczny. Częściowo realizowane są one wprost poprzez ustawodawstwo, częściowo zaś poprzez przeznaczanie środków publicznych na olcreślone cele (budżet państwa), należą więc zasadniczo do parlamentu, a w sferze władzy wykonawczej - do rządu i administracji rządowej; do funkeji tych, oprócz prawodawstwa i kreowania polityki państwowej, należy również nadzór nad wykonywaniem zadań publicznych przez samorząd terytorialny i inne podmioty administracji zdecentralizowanej.

O ile w sektorze komunalnym (w samorządzie lokalnym) istota interesu publicznego ma, rzec moźna, charakter bardzo realny, "rzeczowy" i znajduje odbicie w wydatkach na zazwyczaj zdefiniowane z góry, bezpośrednie cele komunalne, inwestycyjne i na koszty bieżącej eksploatacji, o tyle w sferze strategii rozwoju państwa i gospodarki decydują przede wszystkim racje i opeje polityczne, niekiedy o długofalowym charakterze. Inaczej więc niż w sektorze komunalnym, tutaj reguły gry określane ustawami i polityka gospodareza mają wymiar ściśle polityczny.

Zwycięstwo tej czy innej partii w wyborach parlamentarnych skutkuje następnie kierunkami przyjmowanymi w rozwiązaniach ustawowych, a także w polityce gospodarczej i społecznej promowanej przez parlament i prowadzonej przez rząd. Partie lewicowe np. zazwyczaj zmierzają do zwiększenia roli państwa w gospodarce i jego kontroli nad rynkiem, ograniczają prywatyzację majątku państwowego, zwiększają redystrybucyjną funkcję budżetu państwa przeznaczając więcej środków na cele socjalne, w tym zasiłki dla bezrobotnych itp. Z kolei opcje Iiberalne będą raczej promować konkurencyjny rynek i rozwój sektora prywatnego, stymulując jego wzrost, jako jedną z metod walki z bezrobociem.

W mniejszym kraju funkcje strategiczne tego rodzaju zazwyczaj realizuje jedynie władza centralna - parlament i rząd. W krajach większych - część takich rozstrzygnięć, natury politycznej, bywa przenoszona na potityczne ciała przedstawicielskie usytuowane na szezeblu regionalnym, o czym była już mowa. Polska jest krajem "większym", przynajmniej w rozumieniu europejskim, należącym więc do tej drugiej kategorii.

Jednak dopiero w 1998 r. nastąpiło u nas powołanie władz regionalnych w stosunkowo dużych województwach, wystarczających do tego, by (3) przejąć od rządu znaczną część funkcji o charakterze strategicznym, w tym kierowanie rozwojem regionalnym. Poprzednio polskie województwa były za małe i wykonywały głównie zadania o charakterze lokalnym, przy czym - to istotne - zadania te znajdowały się w zakresie dziakania wojewódzkiej administracji rządowej, a nie samorządu, którego w małych województwach przed 1999 r. nie było. Tym samym funkcje związane z zawiadywaniem rozwojem regionalnym były w całości skupione w gestii centrum.

W 1998 r. udało się zrealizować projekt z lat 1991-1993, zakładający powrót do trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Nie udało się co prawda wprowadzić dwunastu dużych województw, czyli wariantu "prospektywnego",

uznawanego za optymalny w 1993 r. i proponowanego przez rząd takźe w 19 roku. Wprowadzając szesnaście województw zrealizowano rozwiązanie blisl' wariantowi nazwanemu w 1993 r. "tradycyjnym", obejmującemu siedemnaśc województw średniej wielkości. Lepsze to niż wariant "zachowawczy" (dwadz ścia pięć województw), ostatni z trzech kierunkowych modeli przygotowanych 1993 r. - i lepsze niż każde inne z rozwiązań dyskutowanych w 1998 r. w Sejn (w tym trzydzieści dwa, trzydzieści pięć i czterdzieści dziewięć województw).

Należy przy tym przypomnieć, źe ciała regionalne, pochodzące z wybor< powszechnych, mogą mieć różny status. Jeżeli do ich uprawnień należy równi ustawodawstwo, mamy do ezynienia z autonomią w sensie ścisłym (następv przedmiotowy podział władzy ustawodawezej między parlament ogólnokrajov i parlamenty regionalne). W innym przypadku ciała regionalne należą do zdecE tralizowanych ogniw władzy wykonawczej i mają charakter samorządowy; ~ jest to jednak samorząd lokalny (komunalny) w sensie ścisłym, gdyż tak czy ic czej na szczeblu regionalnym ustalenia mają charakter polityczny - służą prze wszystkim kreowaniu polityki regionalnej, a nie bezpośredniemu zarządzaniu sł< bami administracyjnymi.

W Polsce, gdzie w wielu środowiskach występują duże obawy przed tende cjami odśrodkowymi, a przy tym państwo jest etnicznie i geograficznie jednoli nie ma potrzeby kreowania regionów (województw) autonomicznych. Jest to obE nie zresztąwykluczone przez wyraźne sformułowanie w Konstytucji zasady uni ryzmu, jednolitości państwa.

Debata regionalizacyjna dotyczyć może tym samym wyłącznie zmian w c szarze władzy wykonawezej, i dlatego - w warunkach polskich - funkcję san rządu regionalnego można pomieścić w ramach określonych powyżej jako "wym ogólnospołeczny". W innych krajach, gdzie struktury regionalne są silniej osadzc w świadomości społecznej, mają odległe tradycje, w tym czasem odrębnej pa stwowości, a nieraz i kontekst etniczny (narodowy), taki dwudzielny tylko podz interesu publicznego, z wyróżnieniem interesu lokalnego i interesu ogólnopa stwowego, taki jak przedstawiono powyżej, byłby niewystarezający. W Polsce jf nak jesteśmy dopiero na początku drogi definiowania interesu regionalnego i orl nizowania w tej skali mechanizmów źycia zbiorowego, a także odpowiedzialno politycznej. Dlatego zapewne w kilku jeszeze wydaniach tej książki trzeba będ pozostać przy dotychczasowej konstrukcji.

Rysunek 5 ukazuje schematycznie - w kolumnie po lewej stronie - podział n terii spraw publicznych między sferę interesu ogólnopaństwowego, interesu regior nego i sferę interesu lokalnego (kornunalnego) - w państwie średniej wielkc z rozwiniętymi urządzeniami demokratycznymi ale o charakterze unitarnym, a w nie mającym zbytnich ambicji regionalistycznych. Organizacyjna konsekweneja kiego podziału spraw publicznych jest w demokratycznym państwie dość oczywi: sprawy lokalne winny znaleźć się w gestii władz lokalnych, sprawy ogólnopańst, we winny leżeć w gestii rządu. Wyodlrębnienie spraw interesu regionalnego poja~ się na porz~ądku dyskusji jako przesłanka ustanowienia władz regionalnych.

W drugiej kolumnie - obok, widać, jak zorganizowany był ustrój administracyjny w Polsce przed 1989 r. włącznie: istotą było podporządkowanie interesów miejscowych i regionalnych decyzjom organów wyższego szczebla. Całość aparatu państwowego podporządkowana była dyspozycjom płynącym z centrum.

Dalej idąc w prawo, rysunek - równie schematycznie - ukazuje ustrój administracji z lat 1990-1998, tj. po reformie gminnej z 1990 roku. Duża część spraw typowo komunalnych, które winny znaleźć się w gestii powiatu (z zakresu zdrowia publicznego, oświaty, kultury, opieki społecznej, utrzymania dróg publicznych, ochrony przeciwpożarowej, ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, geodezji, inspekcji sanitarnej i wiele innych) przez te lata nie należała do samorządu lokalnego, lecz prowadzona była przez administrację rządową- w formach scentralizowanych, bez kontroli obywatelskiej. Jak dawniej, sprawy regionalne należały do centrum. Jedynie gmina cieszyła się niezależnością.

W czwartej kolumnie ukazano schematycznie wojnę przeciw powiatom z lat 1994-1997 oraz głośny spór z pierwszych miesięcy 1998 r. o liczbę województw. Widać, że im więcej województw, tym są one mniejsze i tym mniejszy jest sens tworzenia powiatów, gdyż małe województwa są w stanie prowadzić tylko sprawy o charakterze lokalnym, a zatem dla powiatów nie ma już miejsca. Z drugiej strony, im więcej województw i im są one mniejsze, tym mniejszy zakres działania w sprawach regionalnych można im przypisać; więcej zatem pozostaje domeny centrum i centralizacji.

Wreszcie kolumna po prawej stronie rysunku pokazuje stan obecny; jak widać, nie jest najgorzej - schemat organizacyjny w tej kolumnie odpowiada dość ściśle założeniom podziału odpowiedzialności publicznoprawnej, z kolumny pierwszej (przynajmniej w ujęciu modelowym; jak będzie naprawdę, pokaże praktyka).

Kontynuacja reformy gminnej (utworzenie powiatów samorządowych a obok nich wyodrębnienie kategorii miast dużych, nie należących do powiatów), spowodowała, że wszystkie sprawy komunalne, do końca 1998 r. w dużej części wciąż zawiadywane przez organy administracji rządowej: wojewódzkiej i rejonowej, znalazły się w gestii samorządu lokalnego w gminach wiejskich i w gminach mniejszych miast, w powiatach i w miastach nie należących do powiatu (na prawach powiatu). Ten ruch kompetencyjny spowodował, że terenowe organy administracji rządowej w małych województwach przestały mieć rację bytu, skoro odebrano im prawie wszystkie kompetencje.

Dlatego uzasadnione było, równoczesne z wprowadzeniem powiatów, zlikwidowanie makych województw i utworzenie na to miejsce dużych, ze znacznie silniejszym potencjałem. Ale dopiero decyzja o równoczesnym wprowadzeniu w dużych województwach samorządu regionalnego oznaczała otwarcie drogi do decentralizacji centrum. Zwracaliśmy już uwagę na to, że dogłębna reforma centrum możliwa jest dopiero po przekazaniu dużej części zadań szczebla centralnego w ręce samorządu regionalnego w województwach, zwłaszcza zadań z zakresu polityki regionalnej, wraz z odpowiednimi środkami. Bez tego województwo i polityka rozwoju regionalnego pozostaną wyłączną domeną rządu i administracj i rządowej.

W ramach reformy 1998 r. - wprowadzającej ogólny samorząd powiatowy i regionalny, którego brak był coraz dotkliwiej odczuwalny - nie znalazło się jeszcze miejsce na szczególne instytucje administracji obszarów metropolitalnych, odpowiadające wspomnianym w poprzednim podrozdziale rozwiązaniom innych krajów. Potrzeba wprowadzenia takich instytucji będzie się stawała coraz widoczniejsza-poczynając od Warszawy, której obecny kształt ustrojowy nie może być długo utrzymywany, z przyczyn nie tylko konstytucyjnych (m. st. Warszawa jest szczególnym obligatoryjnym związkiem komunalnym, a Konstytucja wydaje się obecnie wykluczać przymusowe uczestnictwo w związku), ale przede wszystkim merytorycznych (żaden z wielkich problemów metropolii warszawskiej nie może być rozwiązany w zbyt małej skali obszaru m. st. Warszawy, który stanowi jednocześnie obszar powiatu warszawskiego).

7. Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny33

A. Reforma gminna 1990 r. i jej ograniczenia

Po przerwie, która trwała lat czterdzieści, w 1990 r. przywrócono w Polsce samorządowy ustrój gminy. Reforma gminna doszła do skutku bez konieczności dokonywania zmian w podziale administracyjnym; reforma ta polegała więc nie na zmianach terytorialnych, lecz na przebudowie zasad zarządzania. Odtworzona wówczas samodzielność komunalna ukształtowana została w sposób klasyczny. Ma ona różne aspekty, przede wszystkim:

- organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania stanowisk w administracji komunalnej, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych);

- administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjny~h i do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych - w ramach upoważnień ustawowych);

- ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tym uprawnienia właścicielskie i środki finansowe);

- polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie na dylematach rangi ogólnopaństwowej).

Tak określona samodzielność gminy - jako podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej i jako osoby prawnej - podlega ochronie sądowej.

Gmina stanowi podstawową jednostkę samorządu terytorialnego i jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego (administracyjnego) państwa. W gminach mogą być tworzone jednostki pomocnicze, tj. sołectwa oraz osiedla, dzielnice i inne. Ta wewnętrzna organizacja gminy jest szczególnie istotna na terenie wiejskim, gdzie ma odległą i bogatą tradycję, w wyniku której podstawową formą gminy wiejskiej w Polsce jest, jak już wskazywaliśmy, tzw. gmina zbiorowa, a więc

33 Wykorzystane tu zostało Wprowadzenie M. Kuleszy [w:l Samorząd Terytorialny. Teksty jednolite z indeksem rzeczowym ("Teksty ustaw Becka"), C. H. Beck Warszawa 1999.

rroblemy organtzac~t admmrstracy terytortalne~ 18 ~

obejmująca kilka czy kilkanaście wsi. Sołectw - podstawowych form organizacj życia zbiorowego na wsi - jest w Polsce około 40 tysięcy.

Nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta leży w uprawnieniach Ra~ dy Ministrów.

W Polsce jest prawie dziewięćset miast, z których tylko część to samodzielne gminy miejskie (jest ich około 320). Największą gminą miejską jest Warszawa~ Centrum (prawie 1 mln mieszkańców), potem Lódź - 810 tys., Kraków - 740 tys. Wrocław - 640 tys., Poznań - 580 tys., Gdańsk - 460 tys., Szczecin - 420 tys. Bydgoszcz - 390 tys., Lublin - 360 tys., Katowice - 350 tys. mieszkańców. Po~ nad 100 tysięcy mieszkańców jest jeszcze w Polsce w kolejnych 35 gminacl miejskich, zaś w dalszych 51 gminach miejskich mieszka od 50 tysięcy do 10( tysięcy obywateli. Gminy miejskie są bardzo zróżnicowane co do wielkości: obo)' miast dużych status gminy miejskiej mają niewielkie miasteczka. Najmniejsze sa trzy gminy miejskie z ludnością poniżej 2 500 mieszkańców, a w dalszych 1 S gminach miejskich jest mniej niż 5 tysięcy ludności. W gminach miejskich ciałerr stanowiącym i kontrolnym jest rada miasta34, zaś funkcje wykonawcze i zarzą dzające sprawuje zarząd miasta, z burmistrzem lub prezydentem miasta na czele.

Inne jednostki osadnicze mające status miasta (zazwyczaj mniejsze i najmniejsze miasteczka) leżąna terenie gmin wiejskich; takich gmin miejsko-wiejskich jest okołc 570. Gmina miejsko-wiejska (a więc nieduże miasto i gmina wiejska połączone we wspólnym organizmie administracyjnym) stanowi zazwyczaj spójny mikroregior społeczno-gospodarczy, zapewniając korzystne warunki obsługi zarówno ludnośc miejskiej jak i mieszkańcom okolicznych wsi. W gminie miejsko-wiejskiej ciałerr stanowiącym jest rada miasta i gminy, a na czele zarządu miasta i gminy stoi bur~ mistrz. Samo miasto położone na terenie takiej gminy może mieć status jednostk pomocniczej. Przeciętna gmina miejsko-wiejska liczy prawie 15 tysięcy mieszkań~ ców, jest też jednak 15 takich, które mają ponad 40 tysięcy ludności. Z drugiej stron~ - są dwie gminy miejsko-wiejskie z ludnością mniej niż 2 500 mieszkańców każda.

W pozostałych gminach nie ma jednostek osadniczych o statusie miasta. Sa to klasyczne gminy wiejskie, których jest około 1 600. Władzę sprawuje tam rada gminy, a pracami zarządu gminy kieruje wójt. Przeciętna gmina wiejska licz~ 6 700 mieszkańców. Jest też osiem gmin wiejskich mających ponad 20 tysięc~ ludności; z drugiej strony gmin wiejskich poniżej 5 tysięcy mieszkańców jest 531 w tym - 23 gminy poniżej 2 500 mieszkańców.

34 W gminach warszawskich ciałem stanowiącym i kontrolnym są rady gmin. Ta odmiennośc ustrojowa wynika z faktu, że gminy te, leżące na terenie miasta stołecznego Warszawy (gmim Warszawa-Centrum i 10 pozostałych gmin warszawskich - razem ponad 1,6 mln mieszkańców) tworzą z mocy prawa związek komunalny m.st. Warszawy. Do zadań związku należą sprawy pla nowania strategii rozwoju i zagospodarowania miasta oraz sprawy wielkich przedsięwzięć infra~ strukturalnych o charakterze ogólnomiejskim. Organem stanowiącym m.st. Warszawy (tj. - orga nem stanowiącym związku komunalnego) jest Rada miasta stołecznego Warszawy, a na czele za~ rządu Warszawy stoi Prezydent m.st. Warszawy, który jest jednocześnie jednoosobowym zarząden gminy Warszawa-Centrum. W pozostałych gminach warszawskich funkcje wykonawcze należą d< kolegialnego zarządu, na czele którego stoi burmistrz.

Razem jest w Polsce prawie 2 500 gmin. Przeciętna polska gmina ma okot0;x;v 15 500 mieszkańców. Jak można z;auważyć, trudno byłoby ułożyć gminy miejski~*;;; i wiejskie w wyraźne kategorie, wiąiące ich status prawny z liczbą ludności - podział i'' terytorialny w Polsce elastycznie uwzględnia zróżnicowane tradycje i interesy wspólnc~: samorządowych. Z drugiej strony - Polśka szczyci się bardzo dobrą strukturą terytt~;' rialną: gmin poniżej 5 tysięcy mieszkańców jest tylko 572 (jest to ok. 23% wszystkiCf~`: gmin), w tym - mniej niż 2 500 mieszkańców ma zaledvie 28 gmin (nieco ponad l~f~~, wszystkich gmin). Taka struktura terytorialna i wielkość poszczególnych jednostełi~':,;. umożliwia powierzenie gminom szerokiego zakresu odpowiedzialności publicznc,~`3 prawnej - zadań z wielu dziedzin i instytucji je obsługujących. Najmniejsza gmina w" Polsce (Nowe Warpno) liczy 367 mieszkańeów (wszystkie dane GUS z 1997 r.). y

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniti ~°; lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. ~ ~ ustawy o samorzc~dzie gminhym). Podstawowy zakres działania gminy obejmuj~' ~~; "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej" (art. 7 ust. 1 ;; ustawy o samorzc~dzie gminnym). ;;

Od początku przemian ustrojowych, istotne wyzwanie polityczne stanowił`a':;v kwestia głębokiej przebudowy podziału administracyjnego kraju, bez której refor-.';h ma decentralizacyjna nie mogła przynieść zadowalających rezultatów - ze względu ;~ na mały potencjał i skalę terytorialną ówczesnych województw. To był ważny me- i rytoryczny powód, dla którego nie można było dokonać od razu w 1990 r. zmian ~ decentralizacyjnych dalej idących, poprzez upodmiotowienie ówczesnych woje- ~ wództw. Jak już wskazywaliśmy kilkakrotnie, były one sztucznymi tworami admi- .9 nistracyjnymi - zbyt małe, by podjąć wyzwania polityki regionalnej, zaś zbyt duże, ;; by realizować pod kontrolą miejscowego społeczeństwa zadania o charakterze lo-`:d`~ kalnym. Małe województwa (49) utworzono dopiero w 1975 r. likwidując wtedy ;' powiaty (317) i duże województwa (17), i było to ustrojowe wzmocnienie centrali--' stycznych metod zarządzania państwem, gospodarką i społeczeństwem a także :; ostateczne zerwanie z tradycją ustrojową i podziałem terytorialnym Drugiej Rze-'' czypospolitej. Podobne zmiany, z tych samych względów, w latach sześćdziesią-' tych i siedemdziesiątych przeprowadzono w innych państwach bloku radzieckiego: :`

Bez odwrócenia strukturalnej istoty tamtej reformy nie była możliwa głębsza e decentralizacja administracyjna i polityczna, odbudowa tożsamości lokalnej, ani budowa skutecznych mechanizmów państwa obywatelskiego. Zaś bez uwolnieni~ : rządu od obowiązków bieżącego zarządzania i administrowania, które należało `;:: przekazać władzom regionalnym i lokalnym, nie było też możliwe sprostanie'`' największemu wyzwaniu politycznemu obecnego czasu: stworzenie nowychz~ skutecznych mechanizmów r z ąd z e n i a krajem, dla rozwiązywania strategicz-=' nych wyzwań stojących przed państwem i gospodarką.

W tym stanie rzeczy samorząd terytorialny (gminny) - choć od 1990 r. było to coraz bardziej istotne ogniwo polskiego systemu administracji publicznej nadal stanowił, w ciągu całej następnej dekady, zaledwie niewielki fragment systemu. Dominanta centralizmu w administracji polskiej była przy tym na tyle silna,

rrvucenty vryurtt~uyt uunttratauuc.~t verytvreusrv

że znacząco uwidaczniała się w całokształcie zarządzania sprawami publicz w kraju, grożąc powrotem do starych mechanizmów nawet tam, gdzie zdc wprowadzić instytucje zdecentralizowane.

W miarę upływu lat recentralizacja stanowiła coraz bardziej realne za żenie dla istoty samorządu gminnego - jego samodzielności politycznej i f sowej, i to niezależnie nawet od takiego czy innego nastawienia konkretnegc du czy administracji centralnej względem gmin. Decydujątu bowiem obiekt· cechy systemu administracyjnego. I choć w końcu 1995 r. nastąpiły w pr samorządu terytorialnego znaczne zmiany (m.in. znowelizowano istotnie ustawę o samorządzie terytorialnym, duże miasta obciążono nowymi zadar i wprowadzono możliwość przejmowania analogicznych zadań rządowych 1 miejskie strefy usług publicznych, wszystkie gminy przejęły szko-ly podstaw zmieniono ustawę o finansowaniu gmin), to były to jedynie ulepszenia dotycl sowego systemu. Dopiero konsekwentne wprowadzanie kolejnych etapów r my administracji publicznej stworzyło warunki do wyrównania dysproporcji dzy centralizmem a instytucjami administracji zdecentralizowanej.

Jak wspominaliśmy, w sensie terytorialnym reforma powiatowa była : niem stosunkowo prostym (inaczej w aspekcie politycznym czy prawnym) wiem nawiązywała bezpośrednio do tradycji podziału powiatowego, a tak2 istniejącej sieci instytucji administracji reglamentacyjnej i świadczącej, nadal cież prowadzących swoją działalność w tej skali (określonej w 1990 r. jako re wa). Projekt mapy powiatowej został już w 1993 r. uzgodniony przez rząd z nami - w wyniku długotrwałych negocjacji - niemal w 100%. Projekt ten st; podstawą podziału powiatowego przygotowanego w 1998 roku. Z kolei powię nie obszaru województw czyniło realną perspektywę przebudowy centrum z dzania, tj. rządu i administracji centralnej, bo taka rzeczywista reforma cer możliwa jest dopiero po przekazaniu dużej części dotychczasowych zadań szc centralnego na szczebel wojewódzki (czyli szczebel samorządu regionalnego;

Wraz z wprowadzeniem reformy terytorialnej miała też nastąpić zasad~ zmiana mechanizmów gospodarki finansowej, podobna do tej, jaka w 19 nastąpiła na szczeblu podstawowym po utworzeniu samorządu gminnego. nowicie, na miejsce resortowego i centralistycznego systemu kierowania ad~ stracją (w tym również - zarządzania środkami publicznymi) pojawiły się te rialne systemy zarządzania, oszczędniejsze i lepiej odpowiadające wymaga zaspokajania potrzeb lokalnych i regionalnych. Tak więc, kontynuacja ref samorządowej stanowiła niezbędne przedsięwzięcie na rzecz całościowej t formacji systemu administracyjnego, dla uzyskania innej jego jakości, konie~ w nowych warunkach ustrojowych i gospodarczych Polski.

Podsumowując, oczekiwane efekty tych zmian - w zakresie tu omawian: były przede wszystkim następujące:

- dalsza decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi, rozbudowa m~ nizmów państwa obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli dzia administracji, w tym utworzenie drogi naturalnych karier elit politycznycl

- większa efektywność instytucji świadczących usługi publiczne, zarówno ' w skali lokalnej jak i ogólnokrajowej, standaryzacja ich kosztów, a w konsekwencji wzrost racjonalności wydatków publicznych w tym zakresie;

- przebudowa systemu finansów publicznych, w kierunku zwiększenia jego szczelności oraz decentralizacji dla lepszego powiązania zarówno z potrzebami zbiorowymi jak i systemem politycznym;

- uporządkowanie podziału administracyjnego - "rusztu terytorialnego" całej ;, administracji publicznej, rządowej i samorządowej, zespolonej i niezespolonej; : - uporządkowanie systemu kompetencyjnego administracji publicznej a w ślad

za tym - usprawnienie przepływu informacji;

- stworzenie lepszych warunków instytucjonalnych dla ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, w tym - zarządzania w warunkach kryzysowych;

- przyspieszenie rozwoju gospodarczego i wzmocnienie międzynarodowej pozycji Polski, zwłaszcza poprzez stworzenie nowych impulsów i warunków instytucjonalnych rozwoju regionalnego;

- usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu - zwłaszcza oddzielenie władzy politycznej rządu od administracji centralnej z jej uprawnieniami regulacyjnymi i nadzorczymi, moderniz~acja rządowej administracji centralnej i terenowej; a w tym ukształtowanie profesjonalnej państwowej służby cywilnej.

Reforma z 1998 r. umożliwiła w znacznym stopniu spełnienie tych wań, a w pozostałym zakresie - tam gdzie rezultat uzależniony jest od długofalowych - stworzyła warunki ustrojowe dla ich pełnej realizacji.

B. Podstawy konstytucyjne z 1997 r.

oczekidziałań

Od października 1997 r. obowiązuje w Polsce nowa Konstytucja. Rozwiązania reformy administracji możemy więc analizować i oceniać pod kątem zgodno-; ści z założeniami ustroju państwowego, zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej. Tutaj trzeba przywołać - czy raczej przypomnieć, jako że była już o tym mowa, tyle że w różnych kontekstach - te przynajmniej, które wydają się podstawowe dla systemu terytorialnego.

Należy do nich przede wszystkim zasada unitarności (jednolitości) Państwa Polskiego (art. 3) oraz kanon nowoczesnego ustroju państwowego: zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz (art. 10). Należy tu także klauzuła korporacyjna (art. 16 ust. 1), która wraz z zasadą decentralizacji~ władzy publicznej (art. 15 ust. 1) stanowi praktyczną, ustrojową konsekwencję nowej filozofii państwowej, zanotowanej już w preambule do Konstytucji, opartej na fundamencie pomocniczości i solidarności.

Decentralizacja terytorialna nie jest zatem, w świetle art. 15 ust. 1 Konstytucji, żadnym szczególnym przywilejem społeczności lokalnych i regionalnych, a więc - jak nieraz poprzednio bywało - wyrazem łaskawości rządzących elit politycznych. Stanowi ona podstawową zasadą ustrojową Rzeczypospolitej. Funkcję w stosunku do niej pierwotną, bo podstawową, spełnia klauzula korpo

racyjna ("ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialne~ stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową" - art. 16 ust. 1 ). W taki sposób z mocy prawa - ukształtowana "wspólnota samorządowa" jest więc związkie publicznoprawnym osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną.

W konsekwencji decentralizacja terytorialna dotyczy nie tylko porządl prawnego i administracyjnego (czyli podziału zadań publicznych i kompeten~ między różne o r g a n y ) , lecz odnosi się do społeczności lokalnych i region: nych ("wspólnot samorządowych") i dotyczy w związku z tym również zas wykonywania władzy politycznej. Oznacza zatem podział uprawnień wład wykonawczej, a także odpowiedzialności, między rząd i wspólnoty terytorialr Klauzula korporacyjna ma swoją konsekwencję w postaci podmiotowości public noprawnej jednostek samorządu terytorialnego, które wykonują przypisane im zac nia publiczne "w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" (art. 16 ust. 2).

Z powodu "wojny przeciw powiatom" (a raczej - wojny o utrzymanie biurola tycznych struktur i wpływów w małych województwach), która toczyła się przez ost nie lata, w Konstytucji nie wymieniono, poza gminą, żadnych innych nazw jednost samorządu terytorialnego, pozostawiając ich ustalenie do ustawy zwykłej, razem z rc strzygnięciem kształtu podziału administracyjnego Państwa (art. 15 ust. 2, art. 164 ust i 2). Choć ucieczka od podjęcia na gruncie konstytucyjnym decyzji w kwestiach t fundamentalnych i przekazanie stosownych rozstrzygnięć ustrojowych do ustawoda stwa zwykłego może się wydać rozwiązaniem nieco osobliwym, w sumie "wojna pr: ciw powiatom" przyniosła skutek korzystny. Nie mogąc bowiem w Konstytucji zapis wprost nazw jednostek podziału administracyjnego, w istocie uczyniono znacznie w cej, dokonując ustaleń na wyższym poziomie - fimkcjonalnym, odpowiadającym, więcej, konstrukcjom i terminom przyjętym w skali międzynarodowej.

W rezultacie samorząd terytorialny został w Konstytucji opisany za pomo kategori i ogólnych, odnoszących się do r e g i o n a 1 n e g o lub 1 o k a 1 n e g o cl rakteru (znaczenia) spraw publicznych, a zatem do funkcji spełnianych prz poszczególne segmenty władzy terytorialnej. W takim ujęciu Konstytucja wym nia samorząd regionalny oraz samorząd lokalny (art. 164 ust. 2), przy zastrzeżer podstawowego charakteru gminy (art. 164 ust. 1). Poza gminą, do kategorii samor: du lokalnego ustawodawstwo zwykłe zaliczyło jeszcze powiat (art. 1 ustawy pow towej). Natomiast samorząd regionalny funkcjonuje w województwie (art. 1 usta~ o samorządzie województwa) - choć, w świetle Konstytucji, województwo jest sat w sobie obszarem działania wojewody jako organu administracji rządowej wykor jącego jednak uprawnienia nadzorcze także wobec samorządu regionalnego; wot tego region i województwo mogą być tożsame obszarowo (jak to przyjęto w 1998 ~ ale jest konstytucyjnie możliwe również funkcjonowanie dwóch lub nawet wię~ regionów samorządowych w ramach jednego województwa.

Ustrój administracyjny Rzeczypospolitej, który wstępnie był wynegocjov~ ny przez środowiska samorządowe w trakcie prac nad kolejnymi projekta ustawy zasadniczej i w omawianym tu kształcie został zapisany w akcie konsty cyjnym z 1997 r., stał się w 1998 r. treścią serii aktów ustawodawczych.

C. Nowy podzial administracyjny kraju z 1998 r.

Od 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny państwa. Nie uległa zmianie ilość gmin (2489). Powstało 308 powiatów35, które uzupełniły system samorządu lokalnego. Przeciętnie powiat ziemski (spośród 307, a więc bez uwzględnienia powiatu warszawskiego) liczy około 85 tysięcy mieszkańców i 8 gmin. Największy powiat ziemski liczy około 245 tysięcy mieszkańców w 17 gminach (powiat poznański). Najwięcej gmin - po 19, jest w powiatach kieleckim i bialskim. Najmniejszy powiat - białobrzeski - ma około 34 tysiące mieszkańców w sześciu gminach. W czterech powiatach są tylko po trzy gminy, w 18 - cztery, a w 48 - pięć gmin. Jak widać, nie jest prawdą, że nasze powiaty są ogólnie "za małe". Zróżnicowanie ich wielkości jest naturalne.

Nadto, 65 gmin miejskich zostało wyłączonych z powiatów, gdyż przyznano im prawa powiatu. Są to wszystkie miasta powyżej 100 tysięcy mieszkańców (nie należą tu gminy warszawskie), kilka miast mniejszych (ze względu na ich szczególne położenie geograficzne, jak Sopot czy Świnoujście) oraz wszystkie byłe miasta wojewódzkie, nawet jeśli liczyły mniej niż 100 tysięcy mieszkańców (z wyjątkiem trzech, które zrezygnowały z tego wątpliwego przywileju). W miastach na prawach powiatu mieszka około 11 mln obywateli (nadto w powiecie warszawskim, którego obszar obejmuje w całości związek komunalny m.st. Warszawy, zamieszkuje około 1,6 mln osób).

Z pewnością problem stanowi przyznanie praw powiatu również około 30 niedużym miastom z ludnością poniżej 100 tysięcy mieszkańców (są wśród nich także miasta poniżej 50 tysięcy), tylko dlatego, że przed 1999 r. pełniły one rolę "stolic województw", tzn. były siedzibami wojewodów. Większość tych miast otoczonych jest powiatami ziemskimi, z którymi tworzą spójną całość społecznogospodarczą. Administracyjne wyodrębnienie tych miast rozrywa ową całość, rodząc konflikty między społecznością miejską i mieszkańcami sąsiadujących gmin wiejskich. Powiaty zieinskie wokół mniejszych miast są bardzo słabe, gdyż wszystkie ważniejsze instytucje powiatowe obsługujące mieszkańców takiego powiatu ziemskiego znajdują się na terenie miasta na prawach powiatu i pod kontrolą władz miejskich. Z drugiej strony nieduże miasta na prawach powiatu mają kłopoty finansowe z utrzymaniem rozbudowanych instytucji powiatowych obsługujących również sąsiadujący powiat ziemski. W miastach dużych, a zwłaszcza największych, wszystkie te problemy występują z mniejszym natężeniem.

Na szczeblu regionalnym utworzono 16 województw, przeciętnie po 2,4 mlp mieszkańców. Największe to województwa: mazowieckie (około 5 mln mieszkańców) i śląskie (4,8 mln). Najmniejsze: lubuskie i opolskie mają po około 1 mln mieszkańców; kolejne: podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie mają poniżej 1,5 mln mieszkańców.

35 Wśród nich jest powiat warszawski, obejmujący swoim obszarem związek komunalny m.st. Warszawy. Jest to jedyny powiat, wobec którego nie można użyć określenia "ziemski", w jego skład bowiem wchodzi 11 gmin o ewidentnie miejskim charakterze, choć bez formalnego statusu miasta (wszystkie gminy warszawskie). Powiat ten zamieszkuje ponad 1,6 mln mieszkańców.

D. Zasady rozdzialu odpowiedzialności publicznoprawnej

Formuła kompetencyjna samorządu terytorialnego jest wewnętrznie zróż cowana. W Konstytucji zawarty jest wyrazisty system klauzul kompetencyjny regulujących zagadnienia odpowiedzialności publicznoprawnej w całym syster państwowym. Zgodnie z Konstytucją, sprawy publiczne dzielą się na spra o charakterze ogólnopaństwowym (sprawy "polityki państwa"), i na sprawy do czące wspólnot samorządowych różnych szczebli.

Podział ten jest istotny, gdyż wyznacza różne porządki organizacyjne w ~ ministracji, w ramach których są prowadzone sprawy publiczne. W tym wzg dzie waga klauzuli korporacyjnej (art. 16 ust. 1) jest zasadnicza. Godzi się 1 wiem podkreślić, iż to właśnie za jej pośrednictwem, w wyniku normatywne uznania odrębności interesów lokalnych i regionalnych od spraw ogólnop; stwowych, nastąpiło, na poziomie konstytucyjnym, definitywne zerwanie z f mulą jednolitej władzy państwowej, w poprzednim ustroju będącej wyraz~ prymatu kolektywizmu w życiu zbiorowym.

W sprawach o charakterze ogólnopaństwowym domniemanie odpow dzialności przysługuje na rzecz Rady Ministrów kierującej administracją rządo (art. 146 ust. 1-3), przy czym do kategorii tych spraw ustawodawca konstytuc ny zalicza także zadania "z zakresu polityki państwa" zastrzeżone na podstav ustaw do prowadzenia przez samorząd terytorialny (art. 146 ust. 2 in fine). Są sprawy z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez samorząd jako : dania zlecone (art. 166 ust. 2). Rozwinięcie tych ustaleń konstytucyjnych nas puje w art. 1 i 2 ustawy o administracji rzcldowej w województwie.

Z kolei w sprawach dotyczących ~ wspólnot samorządowych różny szczebli (art. 16) pierwszeństwo przysługuje właściwym władzom samorzą terytorialnego (art. 163), przy czym zadania publiczne służące zaspokajat potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorzą terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1). Ta zasada domniema~ odpowiedzialności samorządu terytorialnego w sprawach lokalnych i region nych uzupełniona jest istotnym domniemaniem odpowiedzialności gminy ja pierwotnej (art. 164 ust. 3). To domniemanie odpowiedzialności gminy ja pierwotnej dotyczy obu układów kompetencyjnych, w których działa gmit zarówno porządku lokalnego (art. 6 ust. l ustawy o samorządzie gminnyr gdzie pozycja gminy spotyka się przede wszystkim z uprawnieniami powia jak i w ramach całego systemu samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 164 u 3 Konstytucji, w zakresie wszystkich zadań samorządu terytorialnego nie ; strzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego). To szczegól położenie gminy wynika z faktu, iż jest ona podstawową jednostką samora du terytorialnego (art. 164 ust. 1).

W sferze rozdziału odpowiedzialności istotna jest zasada przysługiwania ; morządom "istotnej części" zadań publicznych (art. 16 ust. 2), która stanowi n terialnoprawną gwarancję procesu decentralizacji. Drugą jest gwarancja zabezp

czenia ftnansowego realizacji zadań przez samorząd, ujęta w postać zasady adekwatności (odpowiedniości środków do zadań) - art. 167 ust. 1 i 4, przejęta z Europejskiej Karly Samorządu Lokalnego.

E. Podział zadań i kompetencji

Spośród trzech szczebli samorządu terytorialnego jedynie w odniesieniu do ' samorządu powiatowego przyjęto jako wyłączną podstawę wyznaczenia zakresu ` jego działań, enumerację przedmiotową. Zarówno bowiem gmina, jak i samorząd województwa, obok ich zadań i kompetencji wyraźnie określonych ustawa- ~ mi, opierają swój zakres działania na kłauzulach generalnych określających zakres ich odpowiedzialności: gmina w zakresie spraw lokalnych, samorząd wo- . jewództwa w zakresie spraw o znaczeniu wojewódzkim (regionalnym). Powiat jest więc jedynym spośród trzech rodzajów jednostek samorządu terytorialnego; do którego nie zastosowano konstrukcji klauzuli generalnej. Ustawa powiatowa ` stwierdza w art. 4 ust. l, że do zakresu działania powiatu należą tylko "określone ; ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym".

Enumeracja zadań i kompetencji powiatowych niezbędna była dlatego wła- ~ śnie, iż na klauzuli generalnej bazuje zakres odpowiedzialności gminy (art. 6 `; ustawy gminnej). Stosunki między powiatem a gminą zostały więc oparte na za- `. sadzie uzupełniania (komplementarności), a nie przy użyciu formuły zależności hierarchicznej między nimi (podległości, podporządkowania). Jak już wspomnia~ ' no, podstawowy charakter gminy wyraża się w podwójnym domniemaniu jej '';; kompetencji: jest ona właściwa we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu ', lokalnym nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy gminnej)~ ; co rozstrzyga w przypadku ewentualnej konkurencji przede wszystkim właśnie ; ~z powiatem. Nadto gmina jest także właściwa w zakresie wszystkich zadań samo-'; rządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorial~. : nego (art. 164 ust. 3 Konstytucji), co z kolei jest istotne, zwłaszcza dla dużych ' miast, w relacjach z samorządem województwa.

Z tym zastrzeżeniem samorząd województwa właściwy jest w sprawach regionałnych (art. 1 oraz klauzula generalna z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa): wykonuje "zadania publiczne o znaczeniu wojewódzkim, nie zastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej", przy czym "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (tamże art. 4 ust. 1 ).

Inne zadania komunalne "o charakterze ponadgminnym", tzn. zadania przekraczająee zdolności pojedynczych gmin, które jednak nie zostały wyraźnie przypisane do zakresu działania powiatu lub nie należą do województwa, pozostają w zakresie odpowiedzialności gmin i są przez nie wykonywane w formach współdziałania międzykomunalnego. Powiat (ani tym bardziej województwo) nie może przejmować takich zadań (art. 4 ust. 6 ustawy powiatowej, art. 4 ust. 1 ustawy o samorzctdzie województwa), a gdyby tak się stało, będzie to działanie podjęte z

naruszemem prawa.

W powyższym stanie rzeczy - inaczej niż w odniesieniu do gminy i do samorządu województwa - do powiatu nie stosuje się podział zadań publicznych na zadania o charakterze dobrowolnym i zadania o charakterze obowiązkowym. Wobec enumeracji pozytywnej (braku generalnej klauzuli zakresu odpowiedzialności) nie ma bowiem w odniesieniu do powiatu takich zadań, których podjęcie zależy zaledwie od woli władzy i posiadanych środków, co jest charakterystyką zadania dobrowolnego. Wszystkie zadania powiatowe są enumeratywnie wyliczone i określone ustawowo, są więc w tym sensie obowiązkowe, że jeśli powiat ich nie podejmuje, to dlatego jedynie, iż nie ma takiej potrzeby, bo nie istnieje przedmiot działania, lub też wykonuje dane zadanie w inny sposób, na przykład nie udzielając bezpośrednio świadczeń pomocy społecznej, lecz działając w drodze umownego zlecenia tych zadań. Powiat nie może uchylić się od odpowiedzialności w żadnym zakresie przypisanych mu spraw, choć w niektórych dziedzinach władze powiatu mogą, na gruncie przepisów szczegółowych, dokonywać wyboru formy organizacyjnej (i finansowej) wykonywania danego zadania.

Tradycyjny podział zadań samorządu na własne i zlecone stał się obecnie zagadnieniem znacznie bardziej skomplikowanym niż uprzednio, gdy odnosił się wyłącznie do gmin. W gminie bowiem zadania zlecone były kategorią łatwo odróżnianą od zadań własnych na kilku płaszczyznach (inny organ odwoławczy w sprawach indywidualnych, szerszy zakres uprawnień nadzorczych, odmienne zasady fnansowania), i podział ten był prosty, a zarazem wyrazisty.

Zlecanie jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej może obecnie dochodzić do skutku na podstawie ustawy lub w drodze porozumienia, przy czym ta druga formuła odnosi się jedynie do samorządu lokalnego (gminy i powiatu), na gruncie ogólnych podstaw prawnych zawartych w obu odnośnych ustawach ustrojowych. Takiej ogólnej kompetencji do prowadzenia zadań zleconych nie zawarto w ustawie o samorządzie województwa, co oznacza, że zawieranie przez samorząd województwa porozumień w sprawie prowadzenia zadań z zakresu administracji rządowej możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych ustawami szczególnymi.

Ustawowe złecenie władzom samorządu terytorialnego prowadzenia zadań z zakresu administracji rządowej przybiera z kolei dwie podstawowe formy. Pierwsza, znana już z gmin, obecnie stosowana do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, polega na przekazaniu zadania rządowego, które samorząd wykonuje przy pomocy własnych organów i jednostek organizacyjnych. Druga forma ma zastosowanie wyłącznie w powiecie i polega na przekazaniu jednostce samorządu, razem z zadaniem z zakresu administracji rządowej, również organów administracyjnych prowadzących dane zadanie wraz z ich aparatem, którym są powiatowe służby, inspekcje i straże (art. 4 ust. 2 w związku z art. 33 ustawy powiatowej).

Jest to rozwiązanie nowe i istotne. Ma ono centralne miejsce w nowym ustroju administracyjnym Polski. Przy zastosowaniu tej konstrukcji władze powiatu stały się zwornikiem między interesami lokalnymi i lokalną odpowiedzialnością władz samorządowych za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa

zbiorowego na danym terenie a funkcjami ogólnopaństwowymi (art. 146 ust. 2 in fine Konstytucji), wykonywanymi "w terenie" za pośrednictwem administracji specjalnych należących do powiatowej administracji zespolonej. W tym zakresie ' szczególne znaczenie, obok zespolenia organizacyjnego, ma kwestia zwierzchnictwa starosty nad tymi administracjami specjalnymi (służbami, inspekcjami, strażami), o czym będzie dalej mowa.

W nowym ustroju terytorialnym również organy administracji rządowej w województwie (w tym i sam wojewoda) "działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy" (art. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie, por. także art. 152 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że - podobnie jak w przypadku powiatu - zakres działania wojewody i innych terenowych organów administracji rządowej oparty został na ustaleniach pozytywnych, wynikających z samej ustawy o administracji rządowej i z innych ustaw prawa przedmiotowego, bez zastosowania klauzuli generalnej.

F. Zagadnienie zespolenia organizacyjnego

Zespolenie organizacyjne w administracji terytorialnej jest obecnie ważną zasadą ustrojową, dotyczącą zarówno terenowej administracji rządowej, o czym' była już mowa poprzednio w rozdziale IV (art. 4 i 5 ustawy o administracji rzc~dowej w województwie), jak i administracji samorządowej (art. 3 ustawy o samo- ' rządzie województwa, art. 33 ustawy powiatowej). Poza zespoleniem organizacyj-;; nym w ramach administracji powiatowej i wojewódzkiej pozostało, na chwilę obecną, tylko kilkanaście administracji specjalnych, o bardzo specjalistycznym ' charakterze. Listę (niestety niepełną) administracji niezespolonych zawiera załącz-` nik do ustawy o administracji rządowej w województwie.

Przewiduje się dwie formy zespolenia organizacyjnego w administracji ~; terytorialnej. Po pierwsze, występuje forma ściślejsza, znana z dotychczaso-~ wych rozwiązań, która występuje w samorządzie gminnym i w samorządzie województwa. W jej ramach "administracja samorządowa jest zespolona w jed,-:' nym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem". Po wtóre, występuje też forma;, luźniejsza. Znalazła ona zastosowanie w administracji rządowej w wojewódz-.~ twie oraz w samorządzie powiatowym, w których obok urzędu wojewódzkiego:'' i obok starostwa występują - odpowiednio - kierownicy wojewódzkich ora2,` kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, "wykonujący zadania i kom-' peteneje określone w ustawach" (art. 2 pkt. 2 i 5 ustawy o adrninistracji rzc~dowej w województwie). Kierownicy ci działają "pod zwierzchnictwem" - odpowiednio - wojewody i starosty.

Na mocy ustawy powiatowej, "zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji' i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administracje zespołoną" (art. 33). To właśnie wymienieni tu "kierownicy powiatowych służb inspekcji i straży" stanowią organizacyjną formę wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej. W obecnym stanie

rruacemy organczac~c uumcncscruc.~c cerycurcucne~ ly ~ prawnym są to: komendant powiatowy policji, komendant powiatowy straży po_ żarnej, powiatowy inspektor sanitarny, powiatowy inspektor weterynaryjny, po_ wiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Przewiduje się, że w nieodległej przyszlości dołączy tu jeszcze powiatowy inspektor ochrony środowiska - obecnie usytuowany tylko w wojewódzkiej administracji rządowej z agendami terenowymi (delegaturami) obejmującymi po kilka powiatów.

Powiatowe służby, inspekcje i straźe są wyodrębnione organizacyjnie ze starostwa powiatowego. Kierownicy tych służb, inspekcji i straży są- w odnośnych zakresach działania - wyodrębnionymi organami administracji publicznej o właściwości szczególnej i wykonują swoje kompetencje samodzielnie, w zakresie przypisanej ustawami właściwości rzeczowej. Ich zwierzchnikiem jest starosta (art. 35), ale w zakresie określonym ustawami szezególnymi podlegają oni służbowo wlaściwym organom służb, inspekcji i straży stopnia wojewódzkiego, zespolonych w ramach wojewódzkiej administracji rządowej. W ustawach szczególnych opisane są też szczegółowe zasady tej podległości służbowej i instrumenty oddzialywania w poszczególnych administracjach specjalnych.

Wymaga jednak podkreślenia, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy powiatowej w y k o n y w a n i e z a d a ń powiatowych służb, inspekeji i straży należy do zakresu działania powiatu. Jest to więc odpowiedzialność powiatu, mimo, że zadania te wykonywane są w szczególnym reżimie organizacyjnym i prawnym, również w zakresie prawa urzędniczego, gdyż funkcjonariusze tych służb, inspekcji i straży nie są pracownikami samorządowymi. Jak wspomniano, zwierzchnikiem (ale nie w znaczeniu zwierzchnictwa skużbowego) powiatowych służb, inspekcji i straży jest starosta (w mieście na prawach powjatu - prezydent tego miasta). Zwierzchnictwo starosty (a także odpowiednio - wojewody) ma charakter cywilny - ogólny (art. 35 ustawy powiatowej), bowiem taką, cywilną (polityczną) odpowiedzialność za rezultaty dzialania tych służb ponosi starosta przed radą powiatu, a rada - przed miejscowym elektoratem.

Zwierzchnictwo starosty wyraża się na kilka sposobów, wśród których do najważniejszych należą władcze uprawnienia ad personam w stosunku do kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Kierowmicy ci powoływani są bądź przez starostę w uzgodnieniu z właściwym organem wojewódzkiej administracji rządowej, bądź przez ten organ w uzgodnieniu ze starostą (komendant policji). Kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży składają sprawozdania władzom powiatu, które zatwierdzająprogramy działania powiatowych służb, inspekcji i straży.

Powiatowe służby, inspekcje i straże podlegają też kontroli starosty. Starosta nie może wydawać im konkretnych rozkazów działania i poleceń służbowych, lecz może określać wiążące wytyczne (wydawać "polecenia celu"), określając tą drogą pożądany stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, o osiągnięcie którego chodzi, lub wskazując zagrożenia bezpieczeństwa zbiorowego, które mają być wyeliminowane. Sposób wykonania tych poleceń jest kwestią pragmatyczną, wynika z przepisów ustaw szczególnych i jego ustalenie należy do właściwego komendanta (kierownika) powiatowej służby, inspekcji czy straży ("uznanie policyjne").

Do starosty należy też uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na ob~;' szarze powiatu. Warto tu zaznaczyć, że powiat jest w skali całego państwa prak~: tycznym węzłem zarządzania w warunkach kryzysowych (obrona cywilna;;:: ochrona przeciwpowodziowa itp.) i starosta w sytuacjach szczególnych kierujs,;: wspólnymi działaniami powiatowych służb, inspekcji i straży i innych jednostek.-:.;;:`

Finansowanie powiatowych służb, inspekcji i straży oparte jest, na razie w cało>t~';; ści, na dotacjach celowych z budżetu państwa, które muszą być wydawane zgod- . nie z przeznaczeniem, na ustalony cel. Należy sądzić, że jest to rozwiązanie tym~';; czasowe, wynikające z faktu, że w tym zakresie nie ma na razie określonycli ' prawnie, a więc powszechnie obowiązujących standardów. Gdy zostaną wprow~'';~ dzone stosowne standardy, np. odnośnie do etatów policji, straży pożarnej, można ':l będzie, przynajmniej w części, zrezygnować z dotacji na rzecz finansowania tyc~ `_ służb z ogólnych źródeł dochodowych, a wiec z dochodów podatkowych powiatu !:.,~ lub z subweneji ogólnej. Wtedy bowiem będzie możliwa kontrola, czy działania ;l powiatu zgodne są z obowiązującym prawem - z ustalonymi prawnie standarda- ,~ mi. Obecnie jedynie dotacyjny charakter środków jest gwarancją, że pieniądze ''u trafią na cel określony.

Dotacje stanowią dochód budżetu powiatowego, a wydatkowanie tych środ- ;' ków podlega zwyczajnej procedurze związanej z wykonywaniem budżetu po~ :" wiatu, a więc m.in. kóntroli przeprowadzanej przez komisję rewizyjną powiatu. .'-, Na marginesie można też zauważyć, iż w pierwszych latach funkcjonowania for- ,; ma dotacji jest - w warunkach niedoboru środków finansowych - dla samorządu " bezpieczniejsza. Pozwala jednostce samorządu terytorialnego na domaganie się, '~ na drodze prawnej, uzupełnienia środków, których zapewnienie, na realizację ;` zadania zleconego, jest obowiązkiem rządu.

Należy zaznaczyć, że w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej załatwianych przez samorząd, a wiec również przez powiat i jego organy, tok postępowania odwoławczego jest identyczny w zakresie spraw własnych i w zakresie spraw zleconych: ogólna klauzula jest taka, iż zawsze droga odwoławcza prowadzi do samorządowego kolegium odwoławezego. Wyjątki w tym zakresie muszą wyraźnie wynikać z ustaw prawa materialnego.

Nadzór nad samorządem terytorialnym oparty jest na kryterium legalności, w całym zakresie działania samorządu, na równi więc w zakresie spraw własnych i spraw zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 171 ust. 1 : Konstytucji) w tym również spraw indywidualnych.

Tak więc w nowym ujęciu zmieniła się konstrukcja zadania zleconego ', z zakresu administracji rządowej. Na poziomie ogólnych norm i kryteriów sprawa ' jest jasna - w kwestiach określonych jako zadanie zlecone generalna odpowiedzialność pozostaje przy rządzie, zarówno co do zasady (por. art. 146 ust. 2 Konstytucji), jak i przede wszystkim w sferze odpowiedzialności za finansowanie realizacji tych zadań jako rządowych (por. art. 167 ust. 1 Konstytucji). W ustawach ustrojowych różnice, w porównaniu z konstrukcją zadań własnych, są nieco mniej wyraziste (poza konstrukcją podmiotową służb, inspekcji i straży, o czym

rroniemy orgamzac~c aammcscrac~c ceryeoreucne~ ~ y5 była wyżej mowa), są to bowiem tak czy inaczej zadania publiczne ustawowc przypisane do prowadzenia jednostkom samorządu terytorialnego.

Natomiast na poziomie rozwiązań bardziej szczegółowych, w konkretnych odnośnych ustawach prawa materialnego, odmienności są wyraźnie widoczne. Pc pierwsze, sposoby wykonywania przez samorząd zadań z zakresu administracj rządowej regulowane są bardziej szezegółowo. Po wtóre, w tych zakresach moż~ liwe są również zróżnicowane rozwiązania, narzucone przez ustawę, np. policja straż pożarna, inspekcje i niektóre inne dziedziny zadań ustawowo zleconych sa prowadzone - z przyczyn praktycznych - przez miasta na prawach powiatu jakc wspólne dla tego miasta i dla okalającego go powiatu ziemskiego. Gdyby to byłc zadanie własne, narzucenie takiego rozwiązania byłaby niemożliwe, jako naru szające chronioną Konstytucją samodzielność samorządu. Po trzecie, ustaws szczegółowe w poszczególnych dziedzinach spraw stwarzają podstawy dla funk ejonowania ogólnokrajowych systemów operacyjnych (np. w zakresie ochrom przeciwpożarowej i systemu gaśniczego), których administracja powiatowa sta nowi integralną częśe. Z tego tytułu przepisy umożliwiają organom wyższegc stopnia w tych dziedzinach administracji publicznej kontrolę działania odpowied nich służb powiatowych i wpływ na działalność, nieraz nawet z uprawnieniam koordynacyjnymi i rozkazodawczymi - w sytuacjach określonych ustawami.

Zlecanie zadań możliwe jest również - w drodze porozumienia - międz; jednostkami samorządu terytorialnego, ale tylko "w dół", nigdy "w górę".

G. Konstrukcja zwierzchniclwa starosty (wojewody)

Opisane powyżej zwierzchnictwo wymaga w tym miejscu uzupełnieni; w zakresie zasadniczej funkeji tej konstrukcji w nowym systemie ustrojowyn administracji publicznej w Polsce. Należy raz jeszeze podkreślić, że zwierzch nictwo starosty i wojewody wiąże się przede wszystkim z odpowiedzialności; ogólną tych władz administracyjnych za stan spraw publicznych na obszarz ich właściwości miejscowej, w szczególności za stan porządku publicznego bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie. Konstrukeja zwierzchnictwa służ więc w administracji publicznej wykonywaniu klasycznych funkcji policyjnych

Jak zaznaczono, starosta za stan porządku publicznego i bezpieczeństw zbiorowego na terenie powiatu odpowiada - jako władza samorządowa - prze radą powiatu i miejscowym społeczeństwem. Wojewoda zaś, jako organ admini stracji rządowej i przedstawiciel rządu w województwie, odpowiada za stan pc rządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na terenie województwa prze Prezesem Rady Ministrów oraz ministrem właściwym do spraw administrac publicznej (przed rządem). Odpowiedzialność ta w obu przypadkach ma przed wszystkim charakter politycznoprawny, co oznacza, że od prawidłowego wykc nywania nałożonych zadań zależy akceptacja starosty przez radę powiatu i woje wody przez Prezesa Rady Ministrów.

Odpowiedzialność ta wiąże się z uprawnieniami kierowniczymi i koordym cyjnymi starosty i wojewody względem licznych zespolonych organów administracji specjalnej, w szczególności właściwych służb, inspekcji i straży, o czym była już `~ mowa poprzednio. Należy tu dodać, że w Polsce są to wszystko nowe konstruke~e ,'~ i rozwiązania. W poprzednim ustroju nie istniała żadna forma cywilnej, obywatel-"' skiej kontroli nad działalnością służb policyjnych ani też nie działały żadne mecha- :~,~ nizmy odpowiedzialności lokalnej czy regionalnej władzy administracyjnej za stan `~ porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie

Odnośnie do roli i uprawnień starosty w omawianym zakresie, regulują to ~ zagadnienie relacjonowane już poprzednio przepisy art. 35 ust. 2 i 3 ustawy po- ;~; wiatowej. Z kolei ustawa o administracji rzcidowej w województwie wyraźnie :~~ wskazuje, że wojewoda sprawuje "wladzę administracji ogólnej" (art. 1 pkt 1,;;~ lit. a). Dalsze przepisy tej ustawy szczególowo określają uprawnienia wojewody !.y względem zespolonych pod jego zwierzchnictwem slużb, inspekcji i stra'zy, ''; a także innych organów zespolonej administracji specjalnej.

Konstrukcji "odpowiedzialności (władzy) ogólnej" nie należy przede "' wszystkim mieszać z pojęeiem właściwości (kompetencji) ogólnej lub szczegól-'~I nej organu administracyjnego. Właściwość administracyjna związana jest bowiem ~ z kompetencją do wykonywania określonych prawem zadań publicznych. I tak, ; "kompeteneja ogólna" - to połączenie w ramach właściwości jednego organu :~ uprawnień (kompetencji) z wielu dziedzin (działów) administracji publicznej. ,~ Takimi organami o kompetencji ogólnej są: wójt, starosta, marszalek wojewódz- '', twa, a także wojewoda, o czym była już mowa w rozdziale IV. Organy te są zawsze obsługiwane przez urząd, w ramach którego zespolone są dziedziny (dzialy) ;' objęte kompetencją danego organu - a więc urząd gminy czy miasta, starostwo, y urząd marszałkowski, urząd wojewódzki.

"Kompetencja szezególna", z kolei, to przypisana określonemu organowi a; wiązka uprawnień w zakresie jednego dzialu (jednej dziedziny) administracji. ~° Organy o kompetencji szczególnej (zwane też organami administracji specjalnej) : mogą, od strony organizacyjnej, funkcjonować zarówno w postaci administracji ': niezespolonej (np. administracja celna, skarbowa, leśna), jak też mogą działać w ;' ramach administracji zespolonej, wojewódzkiej lub powiatowej. Warto dodać, źe względem organów administracji specjalnej niezespolonej pewne, szczególne uprawnienia kontrolne i koordynacyjne przysługują wojewodzie jako przedstawicielowi rządu w województwie, a więc w ramach jego pozycji jako władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej (por. przepisy art. 16-20 ustawy o ad ministracji rzcidowej w województwie), ale, z takim zastrzeżeniem, administracja niezespolona podlega wyłącznie właściwym ministrom czy kierownikom urzędów centralnych.

W ramach administracji zespolonej organy o kompetencji szczególnej działają pod zwierzchnictwem wojewody lub starosty. Od strony organizacyjnej występuje tu obie wspomniane formy zespolenia administracji. Jest to więc zarówno forma luźniejsza, w ramach której dla obslugi wyodrębnionego organu administracyjnego o kompetencji szczególnej (komendant powiatowy policji, wojewódzki inspektor sanitarny) powolana zostaje wyodrębniona jednostka organizacyjna (komenda powiatowa policji, wojewódzki inspektorat sanitarny), jak i forma ściślejsza zespolenia, w ramach której wyodrębniony prawnie organ o kompetencji szczególnej (np. wojewódzki konserwator przyrody) obsługiwan~ jest przez wspólną jednostkę organizacyjną (urząd wojewódzki).

Konstrukcja zwierzchnictwa występuje więc wtedy, gdy określona wła~ dza administracyjna (wojewoda, starosta) ma uprawnienia kierownicze wo~ bec innych, wyspecjalizowanych organów administracji publicznej. Łączy sii to z założeniem, że taka władza administracyjna odpowiada za stan spraw publicznych, na który składają się rezultaty działania, na danym terenie również innych organów administracji publicznej, mających własne, przypi~ sane im ustawami zadania i kompetencje (zob. art. 2 pkt 2 i 5 ustawy o admini stracji rzc~dowej w województwie). Jest to więc swoista odpowiedzialnośe za sku tek. Aby była ona realna, wojewodzie i staroście przysługują wspomniane upraw nienia zwierzchnie względem organów zespolonej administracji specjalnej. Nie sa to klasyczne władcze kompetencje administracyjne do stosowania "na zewnątrz" w stosunku do osób trzecich, lecz uprawnienia zwierzchnictwa organizacyjnego wlaśnie w ramach administracji zespolonej. Z drugiej strony warto też raz jeszcz~ podkreślić, że nie są to uprawnienia kierownictwa służbowego (por. art. 35 usta wy powiatowej, w którym to rozróżnienie jest wyraźne).

H. Prawo miejscowe

Poza prawem państwowym dotyczącym samorządu terytorialnego, jeg~ ustroju i zasad funkejonowania oraz roli w poszczególnych dziedzinach życi publicznego, do systemu prawa samorządu terytorialnego należą przepisy stano wione przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W rezultacie w każde gminie i każdym powiecie mogą obowiązywać własne, zróżnicowane porządk administracyjne. Również samorząd wojewódzki może na terenie swojej wkaści wości stanowić akty prawa miejscowego.

Zgodnie z Konstytucją (art. 94), organy samorządu terytorialnego oraz tere nowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnie zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące ua ol: szarze działania tych organów jako źródła prawa o mocy powszechnie obowiązL jącej na tym obszarze.

Zagadnienie charakteru prawnego prawa miejscowego jest bardzo zkożonf zwłaszcza w świetle konstytucyjnej formuły zamkniętego katalogu źródeł praw~ Nie ma tu miejsca na omawianie tego problemu. Należy tylko zauważyć, że ot w jednym przepisie Konstytucja reguluje zagadnienie dwóch zróżnicowanyc rodzajów przepisów prawa miejscowego. Oba rodzaje mają charakter przepisó~ administracyjnych - są stanowione w ramach normotwórczych uprawnień władz wykonawczej i administracji publiczuej. Należą więc do tej samej grupy, co akt prawne stanowione przez Radę Ministrów, jej Prezesa czy ministrów. Z drugi~ jednak strony różnią się bardzo, są bowiem wydawane przez organy należące d odmiennych kategorii ustrojowych: przez działające w hierarchicznym podporządkowaniu terenowe organy administracji rządowej oraz przez samodzielne politycznie organy jednostek samorządu terytorialnego.

Przepisy miejscowe stanowi organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wspólne dla wszystkich przepisów miejscowych jest to, że mogą by stanowione - jak w ogóle przepisy administracyjne - wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Jest to bowiem system zamknięty, który nie przewiduje dla gmin ani prawotwórczej "klauzuli generalnej", ani ich "autonomii prawodawczej". Warto tu, za przepisem art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, przypomnieć, że są trzy główne grupy podstaw prawnych stanowienia przez jednostki samorządu terytorialnego własnych przepisów prawnych:

- do pierwszej grupy należą ogólne i szczegółowe upoważnienia prawotwórcze zawarte w ustawach;

- grupę drugą stanowią przepisy miejscowe określające wewnętrzny ustrój jednostki samorządu terytorialnego oraz organizację urzędów i instytucji samorządowych, zasady zarządu mieniem oraz zasady i tryb korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;

- do trzeciej grupy należą tzw. przepisy porządkowe, wydawane - w braku innych, bardziej szczegółowych podstaw prawnych - na podstawie ogólnych klauzul policyjnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie o samorządzie powiatowym, w niezbędnym zakresie, dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W ramach pierwszej grupy, na podstawie upoważnień poszczególnych ustaw samorząd może (a niekiedy ma obowiązek) stanowić przepisy miejscowe, o zróżnicowanym charakterze, zależnym od treści ustawowego upoważnienia: niekiedy będą to typowe przepisy wykonawcze, precyzujące tylko postanowienia ustawy ~, lub shiżące wdrożeniu ustawy w życie (np. ustalanie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i określanie zasad ich sytuowania - na podstawie art. 12 : ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdzialaniu alkoholizmowi), niekiedy zaś będą to miejscowe przepisy stanowiące nowe normy prawne (żeby wspo- `' mnieć tylko uchwałę o planie zagospodarowania przestrzennego, zawierającą, zasady zagospodarowania i przeznaczania terenów na określone cele).

Co do trzeciej grupy, organy powiatu właściwe są wówczas, gdy przyczyny ; wydania przepisów porządkowych występują na obszarze więcej niż jednej gminy. ; W przypadkach nie cierpiących zwłoki przepisy takie zamiast rady może wydawać zarząd gminy czy powiatu. Samorząd województwa nie ma prawa stanowić przepisów porządkowych. W skali calego województwa jest to kompetencja wojewody jako odpowiedzialnego za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na terenie województwa.

Przepisy miejscowe ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym albo przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, zależnie od charakteru przepisu i organu, który go wydał.

I. Nadzór nad samorzc~dem

Zgodnie z art. 171 Konstytucji, dzialalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności. Postanowienie to jest konsekwencją zasady, że samorząd jest - do granic prawa - samodzielny a samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Nadzór ten ma charakter ustrojowy (zwierzchni); w jego ramach wydawane są rozstrzygnięcia nadzorcze. Spory na tym tle między samorządem a organem nadzoru rozstrzyga sąd administracyjny.

Nadto liczne kompetencje wobec samorządu przysługują wielu innym organom administracji publicznej, na podstawie wyraźnych przepisów ustaw szczególnych. Kompetencje te mają w tym sensie charakter nadzorczy, że przy ich pomocy właściwe organy administracji publicznej wpływają na działalność wladz samorządowych lub na działalność poszczególnych organów, jednostek czy instytucji. Część z tych uprawnień należy do kategorii nadzoru o charakterze proceduralnym (np. uzgodnienia), inne odpowiadają konstrukcji "nadzoru fachowego" (np. nadzór biblioteczny, nadzór pedagogiczny), jeszcze inne to zwykły nadzór policyjny (np. nadzór sanitarny). Przekroczenie takich kompetencji przez właściwy organ stanowi podstawę do zaskarżenia jego aktu do sądu administracyjnego.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że z dniem 1 stycznia 1999 r. uległy zmianie zasady kontroli instancyjnej nad decyzjami administracyjnymi w sprawach indywidualnych, wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Do tej pory, w sprawach należących do własnego zakresu działania gminy odwołanie bylo kierowane do samorządowego kolegium odwoławczego, lecz w sprawach zleconych do wydania decyzji odwolawczej właściwy był wojewoda. Obecnie przyjęto w tej kwestii klauzulę generalną, że odwołanie, niezależnie od rodzaju sprawy, rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny ustala inny organ odwolawczy.

J. Podsumowanie

W wyniku uporządkowania systemu organizacyjnego administracji publicznej w Polsce i jegó podstaw terytorialnych, nastąpilo rozdzielenie funkcji między poszczególnymi segmentami władzy rządowej i samorządowej - regionalnej i lokalnej - oraz przeniesienie licznych zadań publicznych do samorządu, zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji. Nadto, co wymaga szczególnego podkreślenia, odtworzone zostało pojęcie władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej. Taka władza administracyjna o odpowiedzialności ogólnej występuje obecnie przede wszystkim w skali województwa (jest nią wojewoda), jednak jej istotne elementy można znaleźć również w samorządzie terytorialnym (wójt w gminie, starosta w powiecie, marszałek w samorządzie województwa), zwłaszcza zaś w powiecie, ze względu na szczególną odpowiedzialność powiatu za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie oraz pozy- ;1 cję starosty jako zwierzehnika powiatowych służb inspekcji i straży. Przepisy :~s~ wyraźnie sytuują w tym miejscu z jednej strony odpowiedzialność za rezultat ,~ działania danej administracji, z drugiej stwarzają warunki - ustrojowe, prawne ś~ i organizacyjne, w tym finansowe, do wykonania tego zadania. Wskazane osoby ~ urzędowe zatem ponoszą odpowiedzialność ogólną w zakresie działania danej ;~, władzy administracyjnej, rządowej ezy samorządowej, niezależnie od tego, jakie `:" są przypisane im realne kompetencje administracyjne w poszczególnych dziedzi-, .'~ nach. Kompetencje administracyjne i organy o właściwości ogólnej lub szczegol ;~ nej, organizacyjnie zespolone na różne sposoby z urzędem (powiatowym, wo~e- ~ wódzkim), rozłożone są bowiem zgodnie z zasadami koncentracji i specjalizacji~'`;~ w całym obszarze władztwa administracyjnego danego podmiotu. Niezależnie vi jednak od takiego czy innego ułożenia tych organów i kompetencji, ogólne ; zwierzchnictwo przypisane jest władzy administracyjnej o odpowiedzialności 'ogólnej, wraz z wynikającymi stąd uprawnieniami organizacyjnymi, służbowymi; l, personalnymi względem licznych jednostek organizacyjnych, w tym służb, in- ; spekcji i straży o różnym zresztą zakresie podległości.

Dlatego istotne jest w tym miejscu zwrócenie uwagi na fakt, iż w nowym `~ systemie administracji publicznej, obok aspektu podmiotowego (samorząd ' terytorialny w kilku skalach i administracja rządowa), wyodrębnia się silnie : aspekt funkejonalny. W tym zakresie wymaga zwłaszcza podkreślenia mecha· ' nizm służący realizacji klasycznej funkcji administracyjnej państwa, tj. ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Została ona przeprowadzona przez różne - rządowe i samorządowe - elementy struktury władzy publicznej w Polsce. Na poziomie powiatu, wchodzi ona w zakres odpowiedzial- ' ności starosty, który za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego ';, odpowiada przed radą powiatu i przed miejscową społecznością. Na szczeblu wojewódzkim, odpowiedzialność w zakresie tej funkcji przypisana jest do wo- ; jewody jako organu administracji rządowej i reprezentanta rządu w wojewódz- : twie. Wojewoda odpowiada za funkcjonowanie administracji rządowej i samo-'' rządowej w województwie, w szezególności za zgodność z prawem działania ` wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w województwie, i w tym zakresie przysługują mu stosowne uprawnienia nadzorcze. Równocześnie woje-;; woda odpowiada za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w`; województwie. O ile - jak wskazano - starosta ponosi odpowiedzialność w tym`'.~ zakresie przed miejscową społecznością, o tyle wojewoda odpowiada za stan'' rzeczy w tych sprawach przed rządem, przed premierem.

System zespolenia administracyjnego, o którym była powyżej mowa, słuźy~ pogodzeniu odpowiedzialności służbowej oraz elementów operacyjnych i facho-'r wych w poszczególnych systemach administracji porządku publicznego i bezpie- ` czeństwa zbiorowego z czynnikiem odpowiedzialności cywilnej (politycznej, i publicznoprawnej) w tym zakresie.

Powyższy rysunek ilustruje schematycznie, w jaki sposób przeprowadzono w Polsce rozdział funkcji władzy publicznej między trzy główne segmenty ustroju administracyjnego państwa, wymienione w Konstytucji. Sąto:

- samorząd lokalny (w gminach wiejskich i miejskich oraz w powiatach), który odpowiada przed mieszkańcami przede wszystkim za "zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych", a więc za dostarczanie usług publicznych w wielu dziedzinach, zarządzanie majątkiem publicznym i podstawowymi służbami obsługującymi życie zbiorowe, za administrację reglamentacyjną w różnych sferach, za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego; powiat, obok zadań własnych, w dużym zakresie prowadzi zadania z zakresu administracji rządowej; powiat prowadzi m.in. szpital (ochrona zdrowia finansowana jest przez kasy chorych), instytucje edukacyjne stopnia średniego, instytucje kultury, centrum pomocy rodzinie i domy pomocy społecznej, drogi powiatowe, wskazywane już służby, inspekcje i straże (m.in. policja, straż pożarna), liczne administracje (np. w dziedzinie komunikacji, prawa budowlanego, geodezji), urząd zatrudnienia;

- samorząd regionalny (w województwach), który przede wszystkim odpowiada za politykę regionalną i stworzenie konkurencyjnych warunków rozwoju gospodarczego na danym terenie, za rozwiązanie głównych strukturalnych problemów regionu i współdziałanie w tym zakresie zwłaszcza z rządem, ale również i z samorządami lokalnymi; w tym zakresie istotną rolę odgrywać ma wspomniana ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego, która - na zasadzie "kontraktu regionalnego" zawieranego z rządem - powierzy samorządom województw zarządzanie środkami finansowymi dużej skali, pochodzącymi za- ~ równo z budżetu państwa, jak i ze środków europejskich; samorząd woje- . wództwa ponadto w niewielkim zakresie zarządza również niektórymi dzie- ', dzinami życia zbiorowego i odpowiednimi instytucjami użyteczności publicz-'' nej o charakterze regionalnym, przede wszystkim w dziedzinie kultury naro- . dowej i oświaty oraz ochrony zdrowia, prowadzi też drogi wojewódzkie;

rząd i administracja rządowa (centralna i terenowa) wykonuje zadania zwią zane z polityką państwa i zarządzaniem sprawami o ogólnopaństwowym cha- ' rakterze; rząd, na podstawie ustaw, ustanawia standardy interesu publicznego w poszczególnych dziedzinach życia zbiorowego; poza niewielką grupą administracji niezespolonych, podległych bezpośrednio ministrom lub (zazwyczaj) ; kierownikom urzędów administracji centralnej, większość administracji tere- : nowych rządu została zespolona w ramach wojewódzkiej administracji zespolonej, działającej pod zwierzchnictwem wojewody, do którego też należy sprawowanie nadzoru nad działalnością wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w województwie - na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Rozdział VII

Kadry administracji

1. Zagadnienia ogólne

Sposób rekrutowania, kształcenia oraz status kadr urzędniczych należy dc najistotniejszych problemów administracji publicznej. Jest bowiem rzeczą oczy~ wistą, że najlepiej nawet zorganizowana administracja nie będzie zdolna dc sprawnego działania, jeżeli stanowiska w niej nie zostaną obsadzone przez odpo~ wiednio wykwalifikowane i umotywowane osoby, których status formaln3 i materialny odizoluje je, w miarę możliwości, od sfery bieżącej polityki, a jesz cze bardziej od sfery prywatnej przedsiębiorczości.

Ukształtowane w praktyce III Republiki Francuskiej - bo wówczas jeszcze nie w ustawodawstwie - hasło "rządy i parłamenty odchodzą, a administracja pozostaje" okazało się ogólnym podsumowaniem praktycznych doświadczer demokracji zachodnich w tej materii. Stało się tak, mimo bardzo różnych punk~ tów wyjścia ewolucji w wielu krajach.

Jak wiadomo, nie wszędzie przyjęto w XIX w. pruskie i angielskie podejście do państwowej służby cywiłnej jako profesjonalnej grupy administratoró~ związanych stabilnym stosunkiem służbowym z państwem, nie mówiąc ju: o traktowaniu funkcjonariuszy państwowych jak sędziów, a więc z okreś(onym gwarancjami ich niezawisłości, co stało się tradycją w Szwecji. We Francj i w krajach, które na Francji się wzorowały, urzędnicy byli długo pozbawien jakiejkolwiek formalnej stabilizacji stosunku służbowego. Formalne odrzucenie stabilizacji miało miejsce w Stanach Zjednoczonych, gdzie przez ponad pięć dzie~ siątków lat ubiegłego stulecia praktykowano "system łupów" - obejmowanie wszystkich stanowisk w administracji federalnej przez politycznych zwolennikóv~ nowo wybranego prezydenta.

Późniejsza ewolucja doprowadziła jednak do dość znacznego zbliżenia si~ do siebie wielu różnych uprzednio modeli narodowych - przy przyjęciu, jakc ogólnego standardu, podstawowych zasad modelu niemieckiego i angiełskiego z tym jednak, że ten ostatni uległ w ostatnim czasie znacznym zmianom, polegaJącym przede wszystkim na uelastycznieniu rozwiązań. W USA, jak wiemy, oc 1883 r. ogranicza się zakres działania "systemu łupów", który obejmuje dziś dc 10% stanowisk w administracji federalnej. We Francji, o czym też była już mowa. po II wojnie światowej wprowadzono ogólną pragmatykę służbową, zapewniającą'; urzędnikom stabilizację stosunku służbowego. Ustawodawstwo lat osiemdziesią--;, tych oznaczało jedynie modyfikację wcześniej obowiązujących przepisów. ;~ Z drugiej zaś strony, o czym nie było dotąd mowy, w Szwecji ograniczono :ś~ uprawnienia urzędników, większe do tej pory niż w Niemczech czy w Anglii. y W 1976 r. skorzystano bowiem ze zmiany ustawodawstwa pracy, zapewniającej :: pracownikom ochronę przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy ;~-, i znacznie polepszając status pracowników, zrównano do niego "w dół" status e urzędników państwowych.

Doświadczenia krajów demokratycznych - choć są one, jak będzie o tym :;i~ jeszcze mowa, dość zróżnicowane, i to nie tylko historycznie - prowadzą do ;,~ uznania za ideał sytuacji, w której istnieje

"rozdział między politykami wybranymi na stanowiska i zmuszonymi :,f do okresowego starania się o reelekcję i urzędnikami służby cywilnej zatrud- ';' nionymi na stanowiskach, które piastują tak długo, jak cechuje ich good behaviour. Podstawą jest to, że sama służba cywilna nie ma prawa wydawania -:~ ustaw ani innych aktów normatywnych ani tworzenia polityki; jej członkoj ' wie istnieją tylko po to, by doradzać i wypełniać instrukcje swoich szefów ` politycznych i są zazwyczaj uważani za bezstronnych. W praktyce te ideały ', osiąga się rzadko [...] Tym niemniej, idea służby cywilnej jako ciała politycznie neutralnego, poświęcającego się wykonywaniu decyzji, których ono r nie podejmuje, ma istotne znaczenie"36.

Jeden z największych autorytetów w dziedzinie administracji publicznej jako ' cechy wspólne europejskim już tylko demokracjom w dziedzinie służby cywilnej wymienił przestrzeganie zasad: legalizmu, podporządkowania czynnikowi politycznemu, kariery, jakości, odpowiedzialności oraz, od niedawna, partycypacji ezyli prawa urzędników do współdecydowania przez swoich przedstawicieli o warunkach pracy i płacy3'.

Ogólnie rzecz biorąc, współcześnie ukształtowały się dwa modele organizaeji systemu zatrudnienia urzędników publicznych: mode) kariery i model stanowisk (zwany też pozycyjnym)38. Pierwszy, bardziej tradycyjny, zakfiada stopniową karierę urzędniczą - od do-lu do góry hierarchii. Wstępuje się do służby' w zasadzie dożywotniej, a podstawowe znaczenie ma egzamin umożliwiający wejście, w ramach którego bada się zdolność kandydata do zajmowania określonej kategorii stanowisk, a nie zajmowania konkretnego stanowiska. W rezultacie, ` urzędnika zatrudnia państwo, a nie dany urząd, a status urzędnika określają przepisy ze sfery prawa publicznego. Przepisy te odnoszą się również do materii wynagrodzeń oraz rent i emerytur. Model stanowisk (pozycyjny) opiera się na re

36 D. Robertson, The Penguin Dictionary ofF'olitics, London 1986, s. 44.

3~ G. Braibant, A Comparative Overview of Civżl Service Gegislation in OECD Countries, materiał dla: SIGMA Seminar on Civil Service Law, Budapest l 1-12 March, 1993.

3$ Por. D. Długosz, Slużba cywilna - jaki system dla Polski?, [w:] Res Publica nowa, czerwiec 1998, s. 32 i nast.

krutacji na konkretne stanowiska, co oznacza, że zatrudnienie nie jest dożywotnie., i, co łączy się z badaniem w toku postępowania rekrutacyjnego konkretnych kompetencji, niezależne od posiadanych dyplomów oraz formalnego stażu pracy. Model ten odwołuje się w wielu sferach do doświadczeń sektora prywRtnego, w szczególności w odniesieniu do rekrutacji oraz metod ustalania wynagrodzeń ora2 emerytur. Trudno się dziwić, że jest on znacznie bliższy zwolennikom - opieraja~ cego się na jak najszerszym wykorzystaniu instrumentów kontraktowych - "nowego zarządzania publicznego", o którym już kilkakrotnie wspominaliśmy.

Spośród państw europejskich, system kariery - w różnych wariantach - wy. stępuje, gdy idzie o państwa omawiane w rozdziale II, we Franeji, w Niemczecli w Hiszpanii, a ponadto m.in. w Belgii, Grecji, Portugalii oraz Austrii. Z kole system stanowisk przyjęła Wielka Brytania oraz Szwecja, a ponadto m.in. Dania Holandia i Finlandia, jak również - w szczególnej odmianie charakteryzującej si~ ścisłym powiązaniem z "partiokracją", tj. podziałem instytucji publicznych m strefy wpływów wielkich partii - Włochy. System stanowisk z natury rzeczy bar~ dziej odpowiada tradycjom administracji USA. Ostatnio w niektórych krajach dotyczy to zwłaszcza Nowej Zelandii, w niektórych kręgach przedst~wianej jakc wzór nowoczesnych rozwiązań w tym zakresie - w ogóle kwestionuje się zasadE, istnienia szczególnego korpusu służby cywilnej- Wychodząc także poza "mode stanowisk", mówi się o zasadzie "naboru rynkowego" czy "systemie menedżer skim" w służbie państwowej, odpowiadającym zasadom zatrudniania w sektorzc prywatnym. Hasła takie, ściśle związane z "nowym zarządzaniem publicznym" bardziej jednak wpływają na kierunek ewolucji dotychczasowych rozwiązań nis stanowią program ich porzucenia. W szczególności, wprowadza się różne kon strukcje mieszane, łączące elementy modelu kariery z modelem stanowisk, cora: szerzej stosowanym w wielu dziedzinach zatrudnienia publicznego.

W zakresie służby cywilnej, wciąż zatem występują- i tradycyjne, i świeże daty - dość poważne różnice pomiędzy poszczególnymi państwami i grupam krajów. Różnice te na ogół odnoszą się do szczegółów. Trudno jednak zaliczyć d~ szczegółów np. to, czy urzędnicy państvuowi podlegają ogólnym przepisom praw~ pracy, ezy też szczególnym, właściwym tylko dla stanu urzędniczego, bądź też to jaki typ wykształcenia preferowany jest u kandydatów na wyższe stanowisk~ administracyjne, bądź wreszcie to, czy rekrutacja na te stanowiska jest scentrali zowana i należy do szczególnego organu państwowego (pewną modyfikację ta kiego rozwiązania, polegającą na rozdziale zadań między co najmniej dwa orgam przyjęły dwie kolejne polskie ustawy o slużbie cywilnej: ustawa z 1996 r. podzie liła zadania między Szefa, Radę i Komisję Kwalifikacyjną Służby Cywilnej a nowa ustawa z 1998 r. - między Szefa i Radę Służby Cywilnej), ezy też doko nują jej osobno poszczególne organy administracji.

Ważniejsze z tych różnic będą przedmiotem rozważań w następnym punkcie dotyczącym pracowników administracji państwowej w ścisłym tego słowa zna czeniu, to jest bez samorządu, czyli przede wszystkim administracji rządowe (polska instytucja służby cywilnej ogranicza się do administracji rządowej, c

wynika nie tylko w przepisów ustawowych, ale również nowych przepisów kon: stytucyjnych). W niektórych krajach przepisy dotyczące pracowników admini: stracji rządowej obejmują również pracowników samorządu terytorialnego. Gdzie indziej jednak status pracowników samorządowych jest, jak w Polsce, odrębny, co zmusza do potraktowania go w osobnym punkcie.

2. Pracownicy administracji rządowej

Administracja rządowa zatrudnia różne kategorie pracowników w szerokim tego ;~ słowa znaczeniu (bez ograniczenia do osób pozostających w stosunku pracy na pod- :' stawie ogólnych przepisów prawa pracy): wyższych urzędników, to jest tych, którzy '' podejmują decyzje lub przynajmniej przygotowują je merytorycznie (z koniecznym dalszym wewnętrznym podziałem w obrębie tej kategorii), średni personel admini- `' stracyjny, personel pomocniczy i wreszcie pracowników obsługi.

Poszczególne ustawodawstwa dość istotnie różnią się zresztą między sobą, gdy idzie o szczegółowe zasady podziału na kategorie, ale są, lub raczej - stają się coraz bardziej do siebie zbliżone - co do ogólnych kryteriów podziału.

W szczególności wyraża się w nich tendencja do wytwarzania nielicznej elitarnej grupy najwyższych urzędników, "generalistów", zdolnych do zajmowania najwyższych stanowisk w różnych działach administracji, gdzie następuje bliski kontakt z polityką i gdzie potrzeba raczej ogólnej wiedzy o administrowa-,, niu oraz o procesach politycznych, gospodarczych i społecznych niż wiedzy specjalistycznej. Status prawny najwyższych urzędników administracji jest jedna.k stosunkowo zróżnicowany - tak jak zróżnicowany jest sposób organizacyjnego oddzielenia od siebie, w obrębie administracji centralnej, funkcji o charakterze bardziej politycznym i funkcji bardziej wykonawczych.

Inaczej przecież status ten musi kształtować się we francuskim modelu rozdziału stałej administracji i zmiennych "gabinetów" premiera i ministrów, a inaczej w modelach brytyjskim lub niemieckim, charakteryzujących się, każdy na swój sposób, słabością, tworzonych zresztą od niedawna, jednostek organizacyjnych o charakterze czysto politycznym (o rozwiązaniach właściwych tym modelom była mowa w rozdziale o organizacji administracji centralnej). Inaczej też oczywiście status ten musi kształtować się w modelu amerykańskim, w którym mimo profesjonalizacji służby cywilnej, nie mogła nie zachować się pewna tradycja "systemu łupów".

Co do podziału na kategorie, w USA pracownicy administracji federalnej nie licząc poczty - dzielą się na osiem grup. Pierwszą, w liczbie około 600, stanowią najwyżsi urzędnicy - osoby powołane na stanowiska w takim samym trybie jak sekretarze czyli odpowiednicy ministrów oraz sędziowie Sądu Najwyższego, a mianowicie przez prezydenta za radą i zgodą Senatu. Są to typowe stanowiska polityczne. Druga i trzecia grupa - to "starsza służba vvykonawcza" (7 800 osób) i odpowiadająca jej "starsza służba zagraniczna" (1 100 osób). "Starsza służba wykonawcza" została wyodrębniona w 1978 r., w roku, w którym uchwalono aktualnie obowiązującą ustawę o federalnej służbie cywilnej. Kolejna po dwóch "starszych służbach", to nieliczna (600 osób) grupa "starszego szczebla

z tabeli ogólnej", a po niej bardzo liczna (148 800 osób) kategoria "płatnych menadżerów w systemie zasługi". Następna jest grupa "niemenedżerów" (107 300 przedstawicieli). Na końcu hierarchii znajduje się ogromna liczbowo kategoria "tabeli ogólnej" (ponad 1,3 mln osób) oraz kategoria pracowników iizycznych (370 000 osób).

Podstawowym ogniwem systemu amerykańskiej służby cywilnej jest w rezultacie "starsza służba wykonawcza". Do 90% jej członków ma charakter profe~ sjonalny w znaczeniu możliwości długotrwałego, zawodowego związania si~ z państwem. Przyjęcie do tej służby następuje po wykazaniu się odpowiednimi kwaliiikacjami fachowymi i uzyskaniu certyfikatu Kolegium Badania Kwalifika~ cj i przy Urzędzie Zarządzania Personelem (Office of Personnel Management) agencji federalnej, która w 1978 r. zastąpiła istniejącą od 1883 r. Komisję SłużbS Cywilnej; warto zauważyć, że sam Urząd zatrudnia ponad 6 000 osób.

Pozostałe kategorie obsadza się - poza limitem pozostawionym dla "lupów' oraz pewnymi szczególnymi kategoriami - w drodze otwarlych konkursów, które organizuje Urząd Zarządzania Personelem. Ustawodawstwo zapewnia materialno~ prawną i proceduralną ochronę przed bezzasadnym zwolnieniem ze służby, jal również prawo do awansu w przypadku należytego wywiązywania się~ż obowiąz ków, nad czym czuwa Urząd Ochrony Systemów Zasługi.

System amerykański stanowi zatem połączenie tradycji "systemu łupów" który ostał się nie tylko dla szczytów administracji, ale również dla 10% innycl stanowisk, z funkcjonowaniem profesjonalnej stałej administracji, względniE izolowanej od polityki. Zwraca się jednak uwagę na to, że izolacja od polityki ni~ jest w USA duża, tym bardziej że w praktyce występuje tam duża mobilnoś~ także profesjonalnej kadry administracyjnej, wynikająca z jej częstego przepłym do sektora prywatnego i powracania do służby państwowej.

Rozwiązania amerykańskie są częściowo bliskie brytyjskim. Idzie o istnie nie odrębnego organu do spraw rekrutacji, którym w Wielkiej Brytanii wciąż jes Komisja Służby Cywilnej, utworzona w 1855 r. jako jeden z pierwszych efektóv raportu Northcote'a i Trevelyana, wspominanego w rozdziale o narodowych mo delach administracji. Zmienił się tam jednak polityczny organ zajmujący si~ sprawami służby cywilnej. Od czasów Margaret Thatcher jest nim formalnie pre mier, który jednocześnie jest ministrem służby cywilnej. Uprzednio, od 1968 r. istniał osobny urząd ministra do tych spraw. Premierowi pomaga w tym zakresi~ Urząd Służby Publicznej i Nauki (Office of Public Service and Science), wcho dzący w skład Urzędu Gabinetowego.

Pozostałe cechy systemu amerykańskiego i brytyjskiego są jednak odmienne Podstawą podziału grup urzędników są w Wielkiej Brytanii, pomieszane ze soba kryteria organizacyjne i fachowe. Prawie polowa urzędników należy do "grupy admi nistracyjnej", pozostali - to grupa "przychodu wewnętrznego", ubezpieczeń społec2 nych, "zawodowa i technologiczna", sekretarska i "naukowa". W ramach grupy aC ministracyjnej wyróżnia się trzy kategorie: jako najwyższą, "strukturę otwartą" (nie całe 800 osób), następnie urzędników wykonawczych i na końcu sekretarzy.

Najistotniejszą cechą Wielkiej Brytanii jest najdalej posunięta izolacja ad- Ń°ł ministracji od polityki. "Doradcy polityczni" - jak wiemy, bardzo nieliczni - nie ;'~ są w żadnym stopniu uważani za część aparatu administracyjnego. Rekrutuje się ';t ich spoza tego aparatu (co stanowi wielką różnicę w stosunku do francuskich '~ "gabinetów"), mają oni szczególny status prawny (urzędników czasowych), ,`' a wszelkie formalne kontakty z osobami zatrudnionymi na podobnych stanowi- ~ skach w innych urzędach mogą nawiązywać tylko za zgodą stałych szefów admi- : nistracji tych urzędów. Z kolei wszelkie stanowiska administracyjne - łącznie:'; z urzędami stałych wiceministrów - są obsadzane w odpolityzowany sposób. ::; Nominacja jest w praktyce dokonywana przez premiera lub właściwego ministra; ~ na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu.

Kraje anglosaskie mająwięc, jako cechę wspólną, występowanie szczególnej '; struktury organizacyjnej, formalnie czy tylko faktycznie niezależnej (jak w Wielkiej Brytanii), zajmującej się sprawami rekrutacji personelu administracji, :;` zwłaszcza najwyższego, jak również - ogólniej - zapewnieniem jego profesjonalizmu oraz politycznej neutralności.

Zadania te we współczesnej administracji coraz częściej nazywa się - wła- `: śnie w ślad za terminologią anglosaską - "zarządzaniem zasobami ludzkimi". Terminologię tę, jak i samodzielną instytucję tego "zarządzania" wprowadziła również - w ramach recepcji wielu rozwiązań amerykańskich, dokonującej się po II wojnie światowej - Japonia. Instytucją taką jest w Japonii Narodowa Władza ' Personalna o charakterze "niezależnej agencji".

Francuska "służba publiczna" (fonction publique) w wielu aspektach różni się od rozwiązań anglosaskich - tak brytyjskich, jak amerykańskich. Mimo unifikacji ustawodawstwa urzędniczego po II wojnie światowej zachowała ona tradycję ' podziału na "korpusy"; każdy urzędnik państwowy należy do jednego z licznych; korpusów, przy czym przejście z korpusu do korpusu jest nader rzadkie. Od dawna ugruntowana instytucja "gabinetów" oznacza uznanie istnienia kategorii urzędników o charakterze politycznym.

Wzorowano się na tej konstrukcji w naszym najnowszym ustawodawstwie, wprowadzając w 1996 r. szczególną regulację stosunku zatrudnienia pracownika w gabinecie politycznym (Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ; ministra oraz innego członka Rady Ministrów), jak również zatrudnienia dorad- :, ców osób zajmujących inne kierownicze stanowiska państwowe. Inna sprawa, że członkami francuskich "gabinetów" są w zdecydowanej większości przypadków ~ zawodowi urzędnicy czasowo oddelegowani do tych czynności. To również 'r w związku z tym we Francji mówi się w ostatnich latach o postępującym zjawi-'! sku "funkcjonaryzacji" polityki, ale też i polityzacji administracji. W Polsce praktyka jest zbyt krótka, aby można było kusić się o jakiekolwiek oceny w tym zakresie - poza stwierdzeniem, że na razie gabinety polityczne na ogół nie odróżniają się od innych komórek organizacyjnych urzędów swoim szczególnym, "politycznym" charakterem zadań; zwłaszcza uwydatnia się to w odniesieniu do ga

binetów politycznych tworzonych u boku kierowników niektórych urzędów cer tralnych, co samo w sobie jest już nieporozumieniem.

We Francji nie ma ostrej granicy - takiej jak w Wielkiej Brytanii - międz światem polityki i światem administracji, choć związek miedzy polityką a adm nistracją jest nieco innego rodzaju niż w USA. Urzędników tradycyjnie już dzif lono we Francji na cztery klasy: A, B, C, i D. Klasa A stanowi piątą część ogół korpusu urzędniczego, z tym że jest ona bardzo niejednolita. Jej dwie trzecie sta nowią nauczyciele szkół wyższych i średnich. Spośród reszty najliczniejsi s członkowie najważniejszych "korpusów" technicznych: dróg i mostów, rolnictw oraz górnictwa i specjalistycznych korpusów administracyjnych (jak poborc podatkowi i celnicy).

Najważniejsi są jednak - z natury rzeczy nieliczni - członkowie bardzo elita nych "wielkich korpusów państwowych" (Rady Stanu, dyplomatycznego, pr~ fekturalnego, Generalnej Inspekcji Finansów oraz Izby Obrachunkowej). Korpu: te, kiedyś zupełnie odrębne, łączy dziś ujednolicony system rekrutacji i szkoleni którego podstawę stanowi Narodowa Szkoła Administracji.

Szczególną kategorię stanowią "wyższe stanowiska, nominac e na które s pozostawione decyzji rządu". W jej skład wchodzą, co do zasa~y, wszystk stanowiska bezpośrednio podporządkowane premierowi lub ministrowi, a wi~ np. stanowisko sekretarza generalnego rządu czy szczątkowe stanowiska sekret; rzy generalnych ministerstw, stanowiska dyrektorów generalnych i dyrektoróv jak też m.in. stanowiska prefektów. Na stanowiska te można powoływać tak: osoby spoza administracji - i ze stanowisk tych można zwalniać bez żadnyc ograniczeń (poza tym ograniczeniem, że zawodowy urzędnik pozostaje nad członkiem swojego korpusu, z pełnią wynikających stąd praw). Rozwiązania odpowiadają w pewnej mierze rozwiązaniom wprowadzonym w Polsce w 1996 przez ustawę o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zadaniach min strów i praktykowanym po raz pierwszy po wyborach parlamentarnych z 195 roku. Zgodnie z ustawą, w razie przyjęcia dymisji Rządu przez Prezydenta, s~ kretarze i podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie są obowi zani złożyć dymisję; premier nie jest obowiązany dymisji przyjąć, ale musi w; powiedzieć się w tej kwestii w ciągu trzech miesięcy od dnia powołania Rac Ministrów, co oczywiście nie pozbawia go prawa odwołania tych osób równic później, na zasadach ogólnych.

Jest więc, przynajmniej formalnie, kategoria "urzędników politycznych zupełnie nieznana ustawodawstwu brytyjskiemu. W praktyce jednak kategoria we Francji nie jest tak spolityzowana, jak można by sądzić na podstawie samyc przepisów. Dawany był już zresztą przykład poważnej, faktycznej stabilizac najwyższych stanowisk w Sekretariacie Generalnym Rządu, w praktyce zastrz żonych dla członków Rady Stanu.

We Francji nie ma niezależnego organu do spraw państwowej służby cywv nej, poza organem doradczym w sprawach legislacji i innych kwestiach ogólnyc występującym pod nazwą Wyższej Rady Państwowej Służby Publicznej. Sprav~

. państwowej służby cywilnej należą we Francji do zakresu działania istniejącej

1945 r. Generalnej Dyrekcji Administracji i Służby Publicznej, formalnir~ podlegającej premierowi, prawie zawsze jednak politycznie podporządkowanej,:x ministrowi ds. administracji czy też służby cywilnej.

Niemcy nie przyjęły wzoru - ani anglosaskiego, ani francuskiego - szcze;'.~ gólnego organu państwowego do spraw "zarządzania zasobami ludzkimi" w po~' staci bądź odrębnej komisji, bądź urzędu centralnego. Sprawy te tradycyjnie nale~.a żą do zakresu działania związkowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Tradycyjnie również stosuje się tam trójpodział pracowników publicznych: f uriędnicy (Beamte) - niżsi funkcjonariusze (Angestellte) - pracownicy (Arbeiter)~~ Liczebność tych trzech grup jest następująca (dane pochodzą z 1990 r.)~ ~ 1 841 891, 1 783 053 i 1 045 476. Pierwsza grupa, to jest urzędnicy, ma status `e publicznoprawny, natomiast członkowie obu następnych grup są zatrudniani n~ '_ ogólnych zasadach prawa pracy. Z punktu widzenia wymogów kwalifikacyjnych w skład pierwszej grupy wchodzą cztery kategorie: "służba wyższa", obejmująca ' stanowiska od asesora do sekretarza stanu (idzie, oczywiście, o administracyjnego ,sekretarza stanu, o którym była mowa w rozdziale o administracji centralnej), "służba wykonawcza", "służba średnia" i "służba podstawowa". Warunkiern przyjęcia do "służby wyższej" jest zdanie państwowych egzaminów, organizowa- : nych przez krajowe ministerstwa sprawiedliwości.

W obrębie "służby wyższej" wyodrębniona jest - pod taką właśnie nazwą kategoria "urzędników politycznych", odpowiadająca francuskiej kategorii stano- . wisk zastrzeżonych do decyzji rządu. W jej skład wchodzą urzędnicy najwyższych ` szczebli, a mianowicie "dyrektorzy ministerialni" i sekretarze stanu. W praktyce rząd korzysta z tej możliwości upolitycznienia szczytów administracji, choć nie wprowadza na te stanowiska prawdziwych polityków. Kategoria "urzędników po- : litycznych" odgrywa raczej inną rolę - mianowicie, zastępuje w pewnym stopniu nieistniejącą w Niemczech francuską kategorię członków gabinetów.

Innym środkiem prowadzącym do - zawsze względnego - upolitycznienia administracji RFN jest swoista interpretacja przepisu ogólnej pragmatyki służbowej, pochodzącej z 1953 roku. Przepis ten stanowi, że "[...] urzędnik powinien całym swoim postępowaniem utożsamiać się z fundamentalnym porządkiem demokratycznym i liberalnym, wypływającym z ustawy zasadniczej, jak również powinien działać na rzecz jego utrzymania [...]". Na jego podstawie wprowadzono w 1972 r., w ramach walki z lewacką "opozycją pozaparlamentarną", "zakaz zajmowania stanowisk" (Berufsverbot) przez osoby, w odniesieniu do których , uznano, że nie dają gwarancji spełnienia ustawowych wymogów lojalności wobec ; państwa. Interpretację tę potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził:

"[...] obowiązek lojalności politycznej wymaga więcej niż podejścia opartego na beznamiętności, zewnętrznej poprawności, braku zainteresowania i wewnętrznego dystansowania się wobec państwa i Konstytucji. W szczególności oznacza on, że urzędnik powinien oddalić się od grup i ini

cjatyw, które atakują, zwalczają i oczerniają państwo, obowiązujący pc dek konstytucyjny i organy przewidziane przez Konstytucję [...]".

W ten sposób nadzwyczaj wyraźnie postawiony został problem, który w puje we wszystkich demokracjach, a mianowicie, na ile urzędnikowi pańs wemu wolno zachowywać krytyczny stosunek do instytucjonalnego porz danego państwa.

Z drugiej strony, zapewniając urzędnikom stabilizację stosunku służbov~ trudno jest nie dostrzegać całej tej kwestii zwłaszcza w działach i na stanowis silniej związanych z polityką. Podstawowy problem stanowi tu jednak wyp wanie właściwych mechanizmów rekrutacyjnych. Jest to dziedzina, która w Niemczech od dawna doceniana, aczkolwiek nastawiony na egzekwov konkretnej wiedzy system niemiecki - inaczej niż francuski czy, w innym dzie, brytyjski - nie jest nastawiony na selekcję pod względem osobowościov

W każdym razie, mimo braku szczególnego organu do spraw "zarząd zasobami ludzkimi", zarządzanie to jest w Niemczech bardzo dobrze zorga wane w przekroju tak federacji, jak i poszczególnych krajów. Tym Niemcy r~ się np. od Włoch, gdzie co prawda od 1983 r. istnieje urząd ministra funkc blicznej, działającego w ramach Urzędu Rady Ministrów, ale gdzie "zarząd zasobami ludzkimi" jest wciąż nazbyt rozbite pomiędzy poszczególne o~ administracji, a nawet ich poszczególne jednostki organizacyjne.

Osobnego organu fachowego czy też politycznego do spraw "zarządzan sobami ludzkimi" nie ma też w niektórych innych krajach. Przykładowo, w 1 sprawy te należą do zakresu działania Ministerstwa Finansów, w którym obo partamentu Budżetu jest Departament Zarządzania i Personelu. Ministrowie i sów zajmują się "zarządzaniem zasobami ludzkimi" także w dwóch innych kr nordyckich, mianowicie w Szwecji i w Finlandii, z tym jednak że w Szwec nieje specjalny urząd centralny, podporządkowany ministrowi finansów, w p Narodowej Agencji Pracodawców Rządowych. Z kolei w Norwegii cała ta należy do zakresu działania Ministerstwa Pracy i Administracji Rządowej, mach którego działa Departament Spraw Zatrudnienia Rządowego.

Połączenie materii pracy oraz administracji, na pozór przypadkowe, v runkach współczesnej administracji może okazać się bardzo korzystne. Fm nowanie państwowej służby cywilnej stopniowo oddala się bowiem od trac nego modelu jednostronnego ustalania ogólnych warunków pracy i płacy organy państwowe i nabiera charakteru negocjacyjnego.

Organy "zarządzania zasobami ludzkimi" - poza USA, gdzie pov~ w tym celu osobną jednostkę pod nazwą Federalnej Władzy ds. Stosunków - w coraz większym stopniu reprezentują państwo w negocjacjach z przed; cielstwami pracowników państwowych. Przedstawicielstwami są coraz c~ związki zawodowe. Pierwsze jednak przedstawicielstwo pojawiło się w w którym urzędnicy w dużym stopniu do dziś nie mogą zrzeszać się w z~ zawodowe, a mianowicie w Wielkiej Brytanii, gdzie od 1917 r. działaj~ Whitley Councils. W Norwegii z przedstawicielami urzędników negocjuje

ramach urzędu zajmującego się w ogóle kwestiami stosunków pracy, co ułatwia~;~ skoordynowanie ogólnej polityki w tej dziedzinie z ogólną polityką w zakresie ~ zatrudnienia pracowników państwowych.

Mimo stopniowego zbliżania się do siebie ogólnych zasad dotyczących ka* ~ dry administracji, a przynajmniej administracji rządowej, nie doszło do zatarcia:r~`' jeszcze jednej istotnej różnicy między historycznie ukształtowanymi modelam'1 `:, administracji publicznej. Mowa o charakterze wymogów, jakie muszą spełnić -`'' na ogół zresztą w praktyce, bez ich formalizowania - kandydaci do zatrudnienia . w najwyższej kategorii państwowej służby cywilnej. Sprawa ta jest nadzwyczaj `! istotna, chodzi bowiem o ogółną formację administracyjnej elity danego kraju; ; odgrywającej także pośredniąrolę polityczną.

W Stanach Zjednoczonych preferuje się generalistów o jak najszerszej wiedzy, ale jednak wiedzy konkretnej, jak prawniczej, ekonomicznej czy, coraz' częściej, z zakresu zarządzania. W Wiełkiej Brytanii natomiast dominuje wciąż tradycja "oświeconego amatora", który dzięki kulturze i wiedzy ogólnej, jest w stanie zawsze nabyć wiedzę specjalistyczną, o ile jest ona niezbędna na danym stanowisku. W rezultacie większość wysokich urzędników rekrutowana jest spośród absolwentów kierunków humanistycznych dwóch najstarszych uniwersytetów: Oxfordu i Cambridge. Tradycyjnie zresztą wyróżnia się kategorię urzędników o ściśle fachowym charakterze, noszącą wspomnianą już nazwę "grupy za- ; wodowej i technologicznej".

W Niemczech - ale też i we Włoszech - wciąż dominuje formacja prawnicza, co pociąga za sobą silniejsze. niż gdzie indziej pojmowanie, administracji jako działalności polegającej na wydawaniu aktów prawnych.

Rozmiar omawianych różnic znakomicie ilustrują wyniki badań wykształcenia najwyższych urzędników brytyjskich, niemieckich i amerykańskich. Przeprowadzone w końcu lat siedemdziesiątych, wydają się one nadal aktualne. I tak, procentowy udział w gronie najwyższych urzędników absolwentów studiów prawniczych wynosi: 3 w Wielkiej Brytanii, 18 i 28 w USA (odpowiednio dla urzędników stałych i z nominacji politycznej) i aż 66 w Niemczech. Z kolei udział absolwentów kierunków humanistycznych i społecznych wynosi w Wielkiej Brytanii aż 40% (w Niemczech 2%, w USA 6-7%), a absolwentów kierunków technicznych i nauk ścisłych - 26% (w Niemczech 14%, w USA odpowiednio 42% i 10%). O ile w omawianej grupie w Niemczech i w USA w praktyce w ogóle nie ma osób bez wyższego wykształcenia, o tyle w Wielkiej Brytanii osoby te stanowią aż 16% grupy39.

We Francji na tradycję profesjonalnego kształcenia członków korpusów technicznych oraz kształcenia generalistów w Szkole Politechnicznej, będącej szczególną wyższą szkołą wojskową, nałożyła się powojenna tradycja funkcjonowania Narodowej Szkoły Administracji jako pepiniery generałistów nowego typu. Szkoła ta, trzeba to podkreślić, nie tyle kształci kandydatów na najwyższe

39 por. Edward C. Page, Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis, wyd. 2., New York 1992, s. 46.

stanowiska administracyjne, ile dokonuje selekcji, preferując określone cechy psychofizyczne bardziej niż wiedzę. Można powiedzieć, że współczesny model francuski - to model selekcjonowania generalistów technokratów.

Bez względu na tradycje poszczególnych krajów, wszędzie da się zauważyć tendencję do zatrudniania na najwyższych stanowiskach w administracji nie wą skich specjalistów, ale różnego rodzaju generalistów. Różnice sprowadzają się do różnego, historycznie ukształtowanego modelu generalisty: "oświeconego amatora" w Wielkiej Brytanii, prawnika (ale o szerokiej wiedzy z zakresu nauk spolecznych) w Niemczech czy też technokraty we Francji. Różnice te zdają się zresztą częściowo zacierać dzięki rozwojowi różnych form kształcenia przygotowawczego i ustawicznego urzędników. Gdy idzie o wyższych urzędników, znaczną rolę odgrywają w tym zakresie szkoły administracyjne, powoływane w większym lub mniejszym stopniu na wzór francuskiej Narodowej Szkoły Administracji. Szkoły takie, jak wiemy, działająnp. w Wielkiej Brytanii i w RFN.

Nie jest zatem w żaden sposób przypadkiem, że reformę polskiej państwowej slużby cywilnej rozpoczęto od powołania do życia w 1990/1991 r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wzorowanej na szkole francuskiej. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej zapewnia bowiem tak samo kształcenie podyplomowe typu generalistycznego. Ustawowo określonym celem Szkoły jest "ksztakcenie i przygotowywanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej". Absolwenci Szkoly mają obowiązek podjęcia i wykonywania, przez okres nie krótszy niż pięć lat od daty jej ukończenia, pracy w urzędach administracji na stanowiskach postawionych im do dyspozycji przez Prezesa Rady Ministrów. Obowiązkowi temu odpowiadają szczególne uprawnienia w toku procesu naboru do korpusu służby cywilnej oraz mianowania w służbie, wynikające z nowej ustawy o slużbie cywilnej z 1998 r., która weszła w życie w 1999 roku.

O ile utworzenie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej nastąpiko szybko, a jej absolwenci stali się znaczącym czynnikiem ksztaktowania nowej polskiej administracji publicznej, przez siedem lat Trzeciej Rzeczypospolitej - mimo kilkakrotnie podejmowanych prób, w tym uchwalenia, i to prawie jednogłośnie. ustawy z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej - nie zdołano stworzyć służby cywilnej (choć powstał Urząd Służby Cywilnej, jak też dokonano pierwszych, politycznie kwestionowanych, mianowań do służby), ani nawet stworzyć wystarczającycl" prawnych podstaw dla jej wykreowania. Podstawy takie, należy mieć nadzieję, tworzy nowa ustawa o slużbie cywilnej z 18 grudnia 1998 roku.

Potrzebę stworzenia służby cywilnej w Polsce uznano od samego początki transformacji. Od 1990 r. pracowano nad stosownymi projektami - najpiervr o "państwowej służbie publicznej" (co wskazuje na francuską inspirację połączo ną z tradycją polską - termin "służba cywilna" jest pochodzenia anglosaskiego tyle że znów złączony jest z przedwojenną tradycją "państwowej służby cywil nej", paralelnej do służby wojskowej), potem o państwowej służbie cywilnej, oc 1995 r. - o służbie cywilnej.

Co ważniejsze, nie tylko pracowano nad różnymi projektami, lecz nadawano!;~ im daleko zaawansowany bieg. I tak, projekt ustawy o państwowej służbie pu: ;`;; blicznej został wniesiony do Sejmu przez rząd J. K. Bieleckiego wraz z projektem'` reorganizującym "centrum rządu" poprzez utworzenie Kancelarii Rządu. Wobec,:.~ odrzucenia przez Sejm tego ostatniego projektu, prace nad projektem ustawy ; o państwowej służbie publicznej nie zostały rozwinięte, a sam zniknął formalni~';~ wraz z końcem kadencji Sejmu. Kolejny projekt, mianowicie projekt ustawy`; o państwowej służbie cywilnej został przygotowany w ramach, wspomnianego ; już kilkakrotnie, Zespołu ds. Reorganizacji Administracji Publicznej przy Preze: °Ę sie Rady Ministrów. Ten właśnie projekt stał się podstawą dalszych prac prowa: `:~ dzonych w ramach rządu H. Suchockiej. Po uzyskaniu licznych konsultacji i opii'':~ nii ekspertów zagranicznych - opinii z reguły bardzo pozytywnych (w SIGMA x OECD polski projekt był nawet traktowany jako wzór dla innych europejskich;; krajów postkomunistycznych) - oraz po przeróbkach projekt ustawy o państwo-`; wej służbie cywilnej został uchwalony przez Radę Ministrów 7 września 1993 r roku. Został on - w ramach pakietu ustaw reformujących administrację publiczną'; - wniesiony do nowego Sejmu i natychmiast wycofany - jak inne projekty wcho- ` dzące w skład pakietu - przez nowy rząd Waldemara Pawlaka.

W ramach tego rządu pracowano nad inną koncepcją wprowadzenia s-lużby `, cywilnej - nie jednorazowo, z uchyleniem ustawy z 16 września 1982 r. o pra- ` cownikach urzędów państwowych, lecz przy dozowaniu kreacji służby i utrzymaniu, najwyżej znowelizowanej, ustawy z 1982 roku. Skutkiem tych prac był projekt ustawy o slużbie cywilnej - który stał się ustawą, choć już za innego premiera ; (ustawa z dnia 5 lipca 1996 r.) - i który też, odchodząc dalece od rozwiązań dotychczasowych projektów, okazał się całkiem niedostosowany do naszych warunków i potrzeb.

Należy zauważyć, że tuż przed uchwaleniem nowego projektu ustawy o służbie cywilnej przez Radę Ministrów w maju 1998 r. w sposób zasadniczy . i dość spektakularny wystąpił spór o podstawowy charakter naszej s-lużby cywilnej. Niektórzy bardzo znaczący członkowie rządu w ogóle zakwestionowali zasadę stworzenia zawodowego, opartego na klasycznych zasadach publicznoprawnych, korpusu służby cywilnej - i, powołując się na idee "nowego zarządzania publicznego" i doświadczenia niektórych krajów, z Nową Zelandią na czele, postulowali wprowadzenie zasady "naboru rynkowego" czy "systemu menedżer- . skiego" do służby państwowej. Rada Ministrów przyjęła ostatecznie pewien wa- ; riant modelu klasycznego, i to raczej modelu kariery niż pozycyjnego. Zadecy-'' dowały o tym, jak można sądzić, następujące względy.

Po pierwsze, nie można nie zauważyć względu formalnego. Nowa Konstytucja używa określenia "korpus służby cywilnej", wyraźnie nawiązującego do tradycyjnego rozróżnienia między dwoma korpusami służącymi państwu: korpusem urzędniczym i korpusem wojskowym.

Po wtóre, istotne znaczenie musiały odegrać względy merytoryczne. Nie ulega wątpliwości, na co już zwracaliśmy uwagę, że w świecie można zaobserwować

ewolucję w kierunku "urynkowienia" i uelastycznienia służby cywilnej, której początków można szukać w krajach pozaeuropejskich, poczynając od USA. Jej punktem wyjścia jest jednak - nawet w USA, po porzuceniu dziewiętnastowiecznego "systemu łupów" - taki czy inny typ modelu klasycznego, choćby typ pozycyjny, oraz utrwalenie - dość różnie pojmowanej, o czym wiemy, w różnych krajach zasady rozdziału w administracji publicznej tego co polityczne od tego co profesjonalne. W kraju takim jak Polska, pozbawionym podstaw fiznkcjonowania służby cywilnej przez wiele dziesięcioleci, nie można od razu wprowadzać bardziej elastycznych i mniej publicznoprawnych rozwiązań wprowadzanych ostatnio w niektórych krajach zachodnich, lecz najpierw należy wprowadzić rozwiązania typu klasycznego, a dopiero później, w miarę krzepnięcia instytucj i demokratycznych i samej służby cywilnej, uelastyczniać funkcjonujące już rozwiązania. Podobne podejście przyjęto na Węgrzech - jedynym, co trzeba zauważyć, kraju postkomunistycznym, w którym występuje nie tylko ustawodawstwo o służbie cywilnej (ustawa z 1992 r.), ale instytucja służby zaczyna już funkcjonować. Co więcej, wprowadzanie od razu rozwiązań elastycznych, określanych czasem jako rynkowe, może, w konkretnej sytuacji polskiej, wręcz zagrozić "zawodowemu, rzetelnemu, bezstronnemu i politycznie neutralnemu wykonywaniu zadań państwa w urzędach administracji rządowej", o którym mowa w Konstytucji RP.

Po z górą pięćdziesięciu latach odrzucania klasycznego modelu służby cywilnej i braku, w rezultacie, etosu takiej służby, oraz wobec - występującej także aktualnie (co więcej, jak się wydaje, aktualnie ze szczególną siłą) - tendencji do politycznych kryteriów rekrutacji istotnej części kadry, "rynkowe metody naboru" mogą oznaczać umacnianie polityzacji. Polityzacja administracji publicznej zaprzecza podstawowym cechom europejskiego demokratycznego państwa prawnego - i demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu naszej Konstytucji.

Podkreślaliśmy już przy tym, że kształtująca się na nowo demokracja polska tym różni się od demokracji zachodnich, że stanowiska typowo polityczne (poczynając od ministrów) stosunkowo rzadko są obsadzane przez wybitnych polityków (których znacząca część nie decyduje się na udział w rządzie), natomiast stosunkowo często powierza się je osobom uznanym za fachowców z danej dziedziny. O zatarcie granicy między tym co polityczne i tym co politycznie neutralne jest u nas o wiele łatwiej niż nawet w wielu innych państwach postkomunistycznych. Tymczasem granica ta powinna być ostra i czytelna. Neutralnie politycznie służba cywilna musi być tak skonstruowana, aby wypełniała wolę polityków - ale nie w ich interesie, lecz w interesie państwa jako całości. Jeżeli ocenia się, że - prawidłowo skonstruowana - zagraża ona politykom, a i takie zdania padły w debacie poprzedzającej wniesienie projektu do Sejmu, oznacza to, że nie rozumie się istoty instytucji współczesnej demokracji typu parlamentarnego.

Polska klasa polityczna w swoim dobrze pojętym interesie - skoro już wie, że istnieje alternance - powinna uznawać względy, przemawiające za klasycznym, co do istoty, modelem, uwzględniającym elementy publicznoprawne stosunku służby cywilnej, także wynikające z Konstytucji. Model ten powinien,

oczywiście, ewoluować następnie w kierunku uelastycznienia i uwzględnienia niezbędnych elementów "kultury kontraktowej" - lecz punkt wyjścia ewolucji nie może nie być dość tradycyjny.

Ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. wydaje się odpowiadać wa- ' runkom takiego punktu wyjścia. Idąc w ś(ad za sformułowaniem Konstytucji, używa ona terminu "korpus służby cywilnej". Korpus tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz urzędach niezespolonych organów administracji rządowej, Rządowym Centrum Studiów Strategicznych, jak również w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, w tym zakresie jednak tylko jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Konstytucja przesądziła już bowiem, że korpus służby cywilnej działa wyłącznie w administracji rządowej - a zatem nie w innych jednostkach administracji państwowej, nie mówiąc już o administracji samorządu terytorialnego.

Ustawa stwierdza, że każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych : stanowiskach w służbie cywilnej, a nabór do służby jest otwarty oraz konkuren- ' cyjny. W terminologii ustawy, "członkiem korpusu służby cywilnej" jest zarówno ` pracownik służby cywilnej (zatrudniony na podstawie umowy o pracę zgodnie z przepisami ustawy), jak i urzędnik służby cywilnej (zatrudniony na podstawie mianowania, a zatem posiadający pełny status publicznoprawny). Nabór kandydatów do korpusu służby dotyczy tylko pracowników. O uzyskanie mianowania może się ubiegać osoba, która jest już pracownikiem służby cywilnej, posiada ca najmniej dwuletni staż pracy w służbie, posiada tytuł magistra lub równorzędny oraż zna co najmniej jeden język obcy. Nabór kandydatów do korpusu organizuje dyrektor generałny urzędu, szef służby w urzędzie organu centralnego albo urzędu wojewódzkiego (w innych urzędach administracji rządowej zadania te wykonuje osoba wykonująca zadania organu). Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie prowadzi Szef Służby Cywilnej. Mianowania dokonuje się w ramach limitu corocznie ustalanego przez Radę Ministrów.

Ustawa wprowadziła kategorię wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Są to stanowiska: Sekretarza Rady Ministrów, dyrektora generalnego urzędu, dyrektora departamentu i jego zastępcy w urzędzie organu centralnego, jak również dyrektora wydziału w urzędzie wojewódzkim. Stanowiska te - co do których występuje szczególny wymóg fachowości - mają być obsadzane w drodze konkursu. Do konkursu mogą, w zasadzie, przystępować wyłącznie urzędnicy służby cywilnej.

Dzięki nowej ustawie, mamy wreszcie szansę wykreowania rzeczywistej służby cywilnej, odpowiadającej standardom państw rozwiniętych. Czy szansa ta zostanie wykorzystana, zależy od wielu czynników, zarówno bardziej obiektywnych (jak stan finansów publicznych, warunkujący szerszy lub węższy zakres mianowania), jak i subiektywnych (właściwa postawa klasy politycznej, której ugruntowanie wymagać może jeszcze wiele czasu).

3. Pracownicy samorządu terytorialnego

Jak była o tym mowa na początku niniejszego rozdziału, w niektórych krajach to samo ustawodawstwo obejmuje całość służby publicznej, tak państwowej, jak samorządowej. Są to przede wszystkim Hiszpania i Portugalia, jak również w dużym stopniu - Niemcy, gdzie ustalanie zasad statusu prawnego służby krajowej i samorządowej należy do kompetencji federacji. We Francji, jak wiemy, istnieje osobna ustawa o służbie samorządowej, ma ona jednak wspólną część ogólną z ustawami o służbie państwowej oraz o służbie szpitalnej.

Z kolei we Włoszech, w Belgii i w Irlandii ustawodawstwo reguluje tylko ogólne zasady dotyczące pracowników samorządowych, a w Holandii pozostawiono jeszcze większą swobodę samorządom terytorialnym, ustawowo regulując wyłącznie zasady wynagradzania.

Inną wreszcie możliwością jest poddanie służby samorządowej ogólnym przepisom prawa pracy i ustalanie zasad zatrudniania, wynagradzania i awansowania w sposób wlaściwy temu prawu, to jest w drodze zbiorowych układów pracy. System taki przyjęto m.in. w Wielkiej Brytanii i w Danii, jak również w USA.

Pracownicy samorządu terytorialnego wszędzie stanowią poważną grupę pośród nie tylko pracowników publicznych, ale także ogółu zatrudnionych. Należy jednak pamiętać, że pomiędzy poszczególnymi krajami występują poważne różnice, gdy idzie o względne i bezwzględne liczby osób zatrudnionych przez samorząd terytorialny. Jest to nader wymowna miara rzeczywistej roli samorządu w ramach instytucji publicznych danego kraju (o czym była już mowa w rozdziale o samorządzie terytorialnym).

Rozdział VIII

Administracja a prawo

1. Zagadnienia ogólne - "demokratyczne państwo prawne"

W systemach ustrojowych opierających się na zasadzie podziału władz wśród demokracji systemy te stanowią regułę - administrację uważa się za aparat władzy wykonawczej. Na pierwszy rzut oka, głównym zadaniem administracji winno zatem być wykonywanie prawa, a w szczególności wykonywanie ustaw pochodzących od władzy ustawodawczej. Pod tym względem administracja nie różniłaby się zatem zasadniczo od aparatu władzy sądowniczej, którego zadaniem może być tylko stosowanie prawa. Nie jest zresztą kwestią przypadku, że pierwsza nowoczesna koncepcja podziału władz, sformułowana u schyłku XVII w. przez Johna Locke'a (1632-I704), zaliczała do władzy wykonawczej na równi administrację i sądy, jako aparat czuwający nad przestrzeganiem ustawodawstwa.

Pogląd o tym, że administrowanie ogranicza się do wykonywania prawa, był powszechnie przyjęty przez liberałów XIX stulecia i nie pozostał on bez wplywu na praktykę, również współczesną. Dopiero co zwracaliśmy zresztą uwagę na praktykowane do dziś masowe zatrudnianie prawników przez administrację niemiecką lub włoską, jako odpowiedników "generalistów" francuskich czy anglosaskich.

Zadania współczesnej administracji są jednak znacznie szersze niż to, co na ich temat twierdziii liberałowie zeszłego stulecia. Wiemy, że administracja to nie tylko działalność reglamentacyjna, która jest właśnie wykonywaniem prawa (choć niekoniecznie w sposób dokładnie taki sam, jak robią to sądy, bowiem administracji, aparatowi służebnemu wobec czynnika politycznego, brak niezawisłości cechującej wymiar sprawiedliwości); administracja - to również udział w kształtowaniu polityki, świadczenie istotnych dla społeczeństwa usług oraz wykonywanie funkcji właściciela w imieniu państwa (a w naszej sferze prawnej w imieniu Skarbu Państwa) lub w imieniu danej jednostki samorządu terytorialnego. W rezultacie administracji nie da się sprowadzić do funkcji wykonywania ustaw - tak jak, nie da się jej sprowadzić do prostego wykonywania polityki, którą by kształtowano całkowicie poza nią.

Jak zauważa wielu autorów, współczesna administracja nie może być, jak to było w wielu krajach w XIX w., "nastawiona na normy" czy też "nastawiona na procedurę". Jest ona coraz bardziej "nastawiona na problemy" czy też "nastawiona na programy", operując kategoriami w większym stopniu politycznymi, społecznymi i ekonomicznymi niż prawnymi.

Nie oznacza to jednak zerwania - w ustrojach demokratycznych - z ustaloną w ciągu zeszłego stulecia fundamentalną zasadą legalności działania administracji, w myśl której administracja może działać tylko w granicach prawa, a w zakre--' sie co najmniej wszelkiej działalności w formach władczych - także na podstawie przepisów prawa. Zasada legalności działania administracji stanowi ważną ; kategorię w obrębie szerszej jurydycznej zasady legalizmu, którą art.7 Konstytu- ; cji RP formułuje w sposób następujący: Organy wladzy publicznej dzialajc~ na . podstawie i w granicach przepisów prawa. Do tradycyjnych instrumentów mają ;` cych zapewnić legalność działania administracji, takich jak sądowa kontrola aktów administracyjnych, wciąż dochodzą nowe instrumenty, z których największe . znaczenie posiada przejęta ze Szwecji instytucja ombudsmana (wspominaliśmy o niej przy okazji omawiania modelu szwedzkiego oraz będzie o tym mowa w' dalszym ciągu niniejszego rozdziału).

Legalność działania administracji stanowi zarazem wycinek szerszych kon- ' strukcji prawno-politycznych, odnoszących się do stosunku między aparatem państwowym i prawem. W krajach anglosaskich przyjmuje się konstrukcję "rządów`'': prawa" (rule of law), będącą swoistym podsumowaniem cafiości zasad ustroju po= t litycznego, a w szczególności gwarancją zasad wolności i równości. Przeciwstawi~;:'; się ją "rządom ludzi". Przez "rządy prawa" rozumie się zatem takie zorganizowani~~"; państwa, w którym obowiązują ogólne, abstrakcyjne reguły prawa, stanowiorLe'~; przez ustawodawcę bądź sankcjonowane przez sądy, a osoby sprawujące władzę'. publiczną muszą stosować się do tych reguł, a nie podejmować decyzje na podsta=:`: wie wlasnych upodobań czy własnego poczucia sprawiedliwości.

"Rządy prawa" oznaczają zarazem znaczną władzę sądów, których zadaniem'^ jest czuwanie nad przestrzegani

em przyjętych reguł. W klasycznych ujęciach ' powodowało to odrzucenie możliwości tworzenia szczególnych sądów admini='" stracyjnych jako organów spoza zwykłego porządku sądowego (w tej kwestii'~ należy przypomnieć poglądy A. V. Diceya, o których była mowa przy okazji ~: omawiania tradycji angielskiego modelu administracji publicznej). Obecnie, jak~' wiemy, w krajach anglosaskich istnieją "trybunały administracyjne" lub "nieza·;; leżne agencje" o kompetencjach sądowych, ale, po pierwsze, są to szczególnv~~ organy typu administracyjnego, a nie sądowego, po wtóre zaś, poddane są on8'y kontroli sądów powszechnych.

v "Rządy prawa" są również - jako istotny składnik europejskiego dziedzic=.., twa kulturalnego i instytucjonalnego - terminem przyjętym w statucie Rady;~b Europy oraz w pierwszym i wciąż podstawowym dokumencie tej organizacji,;;` popularnie znanym Europejską Konwencją Praw Człowieka.

W kręgu oddziaływania niemieckiej kultury prawniczej, do którego pod'y tym względem zalicza się także Polska, podstawową prawno-polityczną kon-: strukcją odnoszącą się do stosunku między aparatem państwowym i prawem jest', jednak konstrukcja "państwa prawnego". Znalazła ona - w postaci "socjalnego

państwa prawnego" - odzwierciedlenie w konstytucji RFN. Pod postacią "demokratycznego państwa prawnego" trafiła także do naszego ustroju konstytucyjnego już w końcu 1989 r., znajdując następnie, oczywiście, odzwierciedlenie w aktualnej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Konstrukcja państwa prawnego nawiązuje do myśli wybitnego niemieckiego filozofa, również filozofa prawa, Immanuela Kanta (1724-1804), a explicite sformułował ją prawnik i politolog, przedstawiciel wczesnego niemieckiego liberalizmu zeszłego stulecia, Robert von Mohl (1799-1875), w książce pod wymownym tytułem Nauka policji zgodnie z zasadami państwa prawnego, wydanej w latach 1832-1834.

"Państwo prawne" było i jest traktowane jako przeciwieństwo "państwa policyjnego", to jest państwa, w którym obywatel nie ma żadnych prawnych środków ochrony przed samowolą organów i urzędników państwowych. W rezultacie konstrukcja państwa prawnego jest nie tyle podsumowaniem całości zasad ustroju politycznego, co pragmatyczną, dostosowaną do warunków miejsca i czasu kodyfikacją gwarancji praw jednostki. W tych warunkach jest oczywiste, że jej istotną - jeśli nie najistotniejszą - częścią składową stała się sądowa kontrola decyzji administracyjnych, wykonywana - tak jak to się wyklarowało w XIX w. w Niemczech - przez szczególne sądy administracyjne.

Niezależnie więc od ideowych różnic, jakie mogą dzielić konstrukcję "rządów prawa" i konstrukcję "państwa prawnego", w odniesieniu do administracji obie one zakładają istnienie sądowej kontroli aktów administracyjnych (indywidualnych i generalnych). Współczesna administracja nie może istnieć bez takiej kontroli, ale też coraz bardziej odczuwa się potrzebę funkcjonowania także innych instytucji, które sprawią, że będzie ona działać w ramach i na podstawie przepisów prawa.

Dzialanie administracji na podstawie przepisów prawa - to nie tylko działanie zgodne z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego i materialnego. To również działanie zgodne z przepisami administracyjnego prawa formalnego, tzn. procedury administracyjnej. Tradycyjnym podejściem do zagadnień procedury - procedury przed organami administracji publicznej, a nie sądami administracyjnymi - było traktowanie jej jako wewnętrznej sprawy administracji. Przedmiotem zainteresowania prawników był efekt procedury w postaci decyzji administracyjnej, mogący stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, a nie sama procedura.

Przyjęta w Austrii w 1875 r. zasada, gdzie indziej wówczas nieznana, że do sądu administracyjnego można się skarżyć dopiero po wyczerpaniu środków przysługujących w ramach postępowania administracyjnego, spowodowała zainteresowanie Trybunału Administracyjnego kwestiami formalnego prawa administracyjnego. W rezultacie orzecznictwo Trybunału zaczęło ksztaltować zasady tego prawa, stopniowo formułowane przez ustawodawstwo: najpierw ramowo w 1896 r., potem szczegółowo - w 1925 roku.

Ustawodawstwo austriackie stało się wzorem dla krajów znajdujących się pod wpływem austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego. W ślad za Austrią kodyfikacji procedury administracyjnej dokonano w Czechosłowacji, w Jugosławii oraz w 1928 r. w Polsce. Przedwojenna kodyfikacja (stanowiło ją rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym) stała się podstawą polskiego kodeksu postępowania administracyjnego, wydanego w 1960 r. i gruntownie znowelizowanego w latach 1980 i 1990 oraz ostatnio, w związku z reformą samorządową, w 1998 r. (dopiero w ramach tej ostatniej nowelizacji, warto zauważyć, wprowadzono do kodeksu termin administracja publiczna na miejsce typowej dla okresu PRL administracji państwowej).

Zupełnie niezależnie od doświadczeń austriackich, kodyfikacji procedury administracyjnej dokonano w 1889 r. w Hiszpanii (gdzie kolejne przepisy wydano w 1958 r.), a na jej wzór w USA (akt o procedurze administracyjnej z 1946 r., dotyczący administracji federalnej). Po II wojnie światowej formalne prawo administracyjne coraz częściej staje się przedmiotem kodyfikacji. Nastąpiło to w szczególności w RFN i w Szwajcarii, a o potrzebie takiej kodyfikacji coraz. częściej mówi się w bardzo pod tym względem tradycyjnej Francji, gdzie odpowiednie reguły kształtuje, jak dotąd, orzecznictwo sądowo-administracyjne.

2. Źródła prawa administracyjnego

Prawo administracyjne jest stosunkowo nową dziedziną prawa w porównaniu z prawem cywilnym, którego tradycje sięgają czasów Imperium Rzymskiego, czy prawem karnym, które kształtowało się co najmniej od XVI wieku. Jako od-` rębna dyscyplina powstało ono bowiem dopiero w XIX stuleciu.

Ograniczając się już tylko do kontynentu europejskiego - w krajach anglosa-' skich pojęcie "prawa administracyjnego" ma bowiem, jak była o tym mowa w rozdz. II, specyficzne znaczenie - powstanie prawa administracyjnego można powiązać z dwoma zjawiskami tamtego czasu.

Po pierwsze, łączyło się ono z wprowadzaniem wspomnianej instytucji'~ "państwa prawnego". Przepisy, które wydawano w odniesieniu do spraw admi-' nistracji publicznej, przestawały być - jak to miało miejsce w "państwie policyj-' nym", typowym dla osiemnastowiecznego absolutyzmu - wewnętrznymi instruk- ` cjami służbowymi dla aparatu administracyjnego i stawały się przepisami bez~względnie wiążącymi, na które można się było skutecznie powołać, zarówno przed właściwymi organami administracji, jak i przed sądami, w tym sądami ad-' ministracyjnymi.

Przepisy te, w związku z postępami konstytucjonalizmu, coraz częściej wy-' dawały parlamenty, a organy administracji wykonywały uprawnienia w tym' zakresie coraz bardziej tylko z woli ustawodawcy (nawet jeźeii był to ustawodawca konstytucyjny) i w zakresie jego upoważnienia. Warto zaznaczyć, że kon-' stytucja Francji V Republiki powróciła do pewnych rozwiązań z I połowy XIX wieku, wyliczając materie zastrzeżone dla ustawodawstwa parlamentarnego, co oznacza, że w pozostałym zakresie (odnoszącym się do znacznej części materii administracji publicznej) powszechnie obowiązujące przepisy prawne wydają właściwe organy władzy wykonawczej.

Po wtóre, na podstawie nowego rozumienia przepisów administracyjnyc oraz kształtującego się dorobku sądów administracyjnych powstała, dopiero jec nak w ostatnich dziesiątkach lat ubiegłego stulecia nauka prawa administracy nego, tworząca teoretyczne podstawy tej dyscypliny, wraz z właściwą jej siatl~ pojęć, konstrukcji i zasad.

Rozwój prawa administracyjnego nie doprowadził jednak do jego skodyf kowania, inaczej niż to miało poprzednio miejsce w odniesieniu do prawa cywi nego czy karnego. Prawo cywilne jest przedmiotem odrębnych kodyfikacji c początku XIX w., a podstawowym wzorcem jego kodyfikacji stał się Kodeks c~ wilny Francuzów z 1804 r., potocznie zwany Kodeksem Napoleona. Prawo karn~ choć jest dyscypliną o wiele młodszą od prawa cywilnego, zaczęło stanowi przedmiot kodyfikacji już w XVI wieku. Nawet więc, jeżeli istnieje akt pod n~ zwą "kodeksu administracyjnego" - tak jest w Porfugalii od XIX w., nie jest t kodyfikacja całości prawa administracyjnego ani nawet kodyfikacja istotniejsz~ części materialnego prawa administracyjnego. Prawo administracyjne okazuje s; - ze względu na ogromne zróżnicowanie i rozproszenie jego przedmiotu, a takż szczegółowość rozwiązań i ich znaczną zmienność - niepodatne na kodyfikacj w znaczeniu stosowanym w odniesieniu do prawa cywilnego czy karnego.

Kodyfikacja, jak wykazuje praktyka, może zatem dotyczyć tylko admin stracyjnego prawa formalnego, to jest procedury (o czym była już mowa), lu też pewnych kompleksów prawa materialnego (prawo budowlane, prawo ruchu drogowym, prawo urzędnicze), lub, co zdarza się najrzadziej, ogólnyc zasad stosowanych w przypadku, gdy przepisy szczególne, odnoszące się do da nej materii, nie stanowią inaczej.

Wspominana kodyfikacja portugalska jest właśnie próbą sformułowani ogólnych zasad prawa administracyjnego. Ogólne zasady prawa materialneg powstają jednak przede wszystkim w wyniku orzecznictwa sądów administracy nych, których rola, jak francuskiej Rady Stanu, może być w tym zakresie ta wielka, że sądom tym przypisać trzeba stworzenie systemu zasad prawa admin stracyjnego. W rezultacie, konstruowanie ustawodawstwa zawierającego ogóln przepisy prawa administracyjnego może - przynajmniej w krajach, w któryc występuje odrębne sądownictwo administracyjne - mieć sens jedynie jako prób ustawowego ugruntowania ustalonej linii orzecznictwa sądowego. Próbę tak podjęła w 1995 r. polska Rada Legislacyjna, organ doradczy rządu w zakresi procesu tworzenia prawa, przedstawiając projekt ustawy - Przepisy ogólne praw administracyjnego, opartej na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjneg oraz Trybunału Konstytucyjnego. Projektowi nie został zresztą, jak dotąd, nadan dalszy bieg.

W każdym razie, taki punkt wyjścia ewentualnej kodyfkacji wskazuje n szczególną rolę orzecznictwa sądowego jako swoistego źródła prawa admin stracyjnego - także w "krajach prawa pisanego", opierających swój system źródc3 prawa na prawie stanowionym przez ustawodawcę. Rolę taką orzecznictwo oc grywa nawet wówczas, gdy, jak ma to miejsce w nowej Konstytucji Rzeczypcspolitej Polskiej, ustawodawca konstytucyjny podejmie próbę "zamknięcia" systemu źródeł prawa, ograniczając go do wymienionych w konstytucji aktów normatywnych.

Inną charakterystyczną cechę prawa administracyjnego stanowi brak możliwości ograniczenia ~ego źródeł do aktów parłamentu czy szerzej - do aktów władzy centralnej. Zródłami prawa administracyjnego są bowiem również - wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych - przepisy "prawa miejscowego". Zgodnie z terminologią przyjętą także w nowej Konstytucji RP, mogą je wydawać zarówno terenowe organy administracji rządowej, jak i organy samorządu terytorialnego. Na marginesie, wymaga zaznaczenia, że co najmniej niezręcznością było umieszczenie, obok siebie - w jednym przepisie (art. 94 Konstytucji) - zarówno aktów prawnych wydawanych przez politycznie niezależne ciała samorządu terytorialnego, jak i przez organy i urzędników hierarchicznej administracji rządowej. Jest oczywiste, że przepisy prawa rniejscowego mają moc': obowiązującą jedynie na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Obok przepisów o mocy powszechnie obowiązującej, wiążących wszystkie podmioty prawa, także znajdujące się poza sferą podległości organowi wydającemu' dany akt normatywny, w prawie administracyjnym zachowała się kategoria przepi-! sów o charakterze wewnętrznym, wydanych przez właściwe organy administracji~';', rządowej i obowiązujących tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wy-~.'; dającemu te akty. Akty te nie mogą być traktowane jako podstawa prawna dla de-v cyzji administracyjnych, co może wynikać zarówno z ustalonej linii orzecznictwa; sądowego (taka była u nas linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnegt~; oraz Trybunału Konstytucyjnego), jak i z ustaleń konstytucji (próbę sformułowaniav odpowiedniej zasady zawiera art. 93 nowej Konstytucji RP).

Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła zatem zarówno: "zamknięty" system źródeł prawa, jak i w jego ramach utrwaliła rozróżnienie przepisów o mocy powszechnie obowiązującej i przepisów o charakterze wewnętrznym:' Jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej poza, przepisami rangi konstytucyjnej wymienia ona: ustawy, ratyfikowane umowy mię-, dzynarodowe, rozporządzenia (jako jedyne akty wykonawcze o mocy powszech-' nie obowiązującej, które mogą wydawać, na podstawie szczegółowego upoważnieni~ zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, jedynie organy wymienione w Konstytucji, w szczególności Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie kierujący działami administracji rządowej), jak również - na danym obszarze -akty prawa miejscowego (por. wyżej). Jako akty o charakterze wewnętrznym Konstytucja wymienia uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, stwierdzając, że te ostatnie sąwydawane tylko na podstawie ustawy. Należy zaznaczyć, że jest to tylko jedna z form "zarządzeń", jako że terminem tym określa się wiele innych aktów jednoosobowych organów administracji publicznej, w tym także aktów indywidualnych.

Powyższe sformułowania Konstytucji rodzą wiele problemów. Główny problem wynika z faktu, że Konstytucja, traktując bardzo restryktywnie katalog źródeł prawa, nie zawęża go expressis verbis do aktów s t a n o w i e n i a prawa. Ale równocześnie nie wyróżnia odrębnej kategorii - przepisów administracyjnych, będących aktami s t o s o w a n i a prawa, należących więc do sfery form działania administracji, a nie do "źródeł prawa" w ścisłym sensie. Konstytucja posługuje się określeniem "akty normatywne", które ma zastosowanie do wszystkich aktów zawierających przepisy (normy ogólnego charakteru), a więc i do tych powszechnego obowiązywania, i tych wewnętrznych, a także do źródeł prawa i do przepisów administracyjnych (aktów administracyjnych ogólnych). Ponieważ w rozdziale Konstytucji o źródłach prawa uregulowano też wiele ubocznych kwestii nie należących do problematyki źródeł prawa w ścisłym sensie (ustawodawczej), jak wspomnianą kompetencję do stanowienia przepisów wewnętrznych (interna administracyjne) czy kompetencję terenowych organów administracji rządowej do wydawania przepisów administracyjnych, to w rezultacie pojawiło się wiele dodatkowych wątpliwości.

Z jednej strony, uregulowania te oznaczają istotne zmiany w dotychczasowym stanie uregulowania materii aktów wykonawczych do ustaw. Do wejścia w życie Konstytucji nie było bowiem przeszkód prawnych do tego, by aktami wykonawczymi o mocy powszechnie obowiązującej - poza materią doktrynalnie zastrzeganą dla rozporządzeń w postaci sfery bezpośrednio dotyczącej praw obywateli - były także zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz zarządzenia kierowników urzędów centralnych. Ustawowe upoważnianie tych organów było, co więcej, ezęste. Teraz pojawił się problem: jaki organ jest uprawniony - i w jakiej prawnej formie - do wydawania powszechnie obowiązujących przepisów prawa na podstawie takich upoważnień ustawowych, pochodzących sprzed wejścia Konstytucji w życie.

Z drugiej strony, w nowo wydawanych ustawach trzeba już liczyć się z ograniczeniem kręgu podmiotów uprawnionych do wydawania aktów wykonawezych o mocy powszechnie obowiązującej - a zatem, przy literalnym rozumieniu zasady "zamkniętego" systemu źródeł prawa, może dojść do obciążania Prezesa Rady Ministrów i ministrów obowiązkiem wydawania czasem bardzo szczegółowych i technicznych przepisów, np. w sprawie określenia wzorów formularzy czy legitymacji służbowych.

Rozwiązanie pierwszego problemu zależy w znacznym stopniu od rozwiązania problemu drugiego, bowiem wskazanie następstwa prawnego jest możliwe dopiero po ustaleniu komu dzisiaj powinny przysługiwać odpowiednie kompetencje. W tym zakresie - wychodząc z podstawowej, jak wiemy, zasady podziału władz - trzeba mieć świadomośe faktu, że konstytucyjnego "zamknięcia" systemu źródeł prawa nie można rozumieć literalnie, w szezególności nie można go rozciągać na cały system "aktów normatywnych". Zamknięcie to może dotyczyć jedynie prawotwórstwa w sensie ścisłym (ustawodawstwa i źródeł pochodnych). Nie może natomiast dotyczyć własnych czynności władz administracyjnych oparlych na udzielonej ustawą kompetencji, aktów stosowania prawa (aktów administracyjnych), również generalnych, podejmowanych przez właściwe do działania w danej materii organy administracji publicznej, w tym m.in. przepisów zawierających treści czysto techniczne. Bez możliwości podejmowania takich działań, a więc wydawania przepisów administracyjnych w licznych dziedzinach życia zbiorowego (oczywiście zawsze na podstawie i w granicach kompetencji zawartych w ustawach), administracja nie jest stanie wykonać należących do niej obowiązków.

Kategoria "przepisów administracyjnych" o mocy powszechnie obowią zującej, lecz o charakterze ściśle związanym z bieżącym wykonywaniem zadań z zakresu administracji - i w tym sensie czysto technicznym, należy do normal-: nych form prawnych działania administracji i jest starsza od ustawodawstwa administracyjnego, w nowoczesnym tego rozumieniu będącym synonimem państwa` prawa. Administracja bowiem zawsze działała wydając akty administracyjne -indywidualne i o ogólnym charakterze (właśnie przepisy administracyjne), czerpiąc do nich najpierw upoważnienie ze swoich uprawnień policyjnych, a potem w warunkach państwa prawnego - z ustaw.

Przy takiej konstrukcji, i dzisiaj przepisy tego rodzaju mogą być wydawane także przez kierowników urzędów centralnych (wyraźnie w Konstytucji zgubionych, skoro znalazły się w niej terenowe organy administracji rządowej) - i to' w ramach, a nie tylko na podstawie przepisów prawa. Jest oczywiste, że "przepisy; administracyjne" wydawane bez wyraźnej podstawy ustawowej nie mogą być samodzielną podstawą decyzji administracyjnych. Występowanie kategorii "przepisów administracyjnych" jest niezbędne zarówno z punktu widzenia właściwegc~ funkcjonowania administracji publicznej, jak i z punktu widzenia podkreślanej po-, trzeby oddzielenia od siebie zadań rządowych - politycznych (do których należy: również wydawanie właściwych "aktów wykonawczych" na podstawie upoważnień:' ustawowych), od zadań administracyjnych. Zresztą zmierza się do tego, aby, co dozasady, ministrowie nie zajmowali się również sprawami indywidualnymi, w których wydaje się decyzje administracyjne, aby więc postępowanie administracyjne kończyło się na poziomie urzędów centralnych.

Omawiane "przepisy administracyjne" znajdują się obecnie poza klasyfika-: cją konstytucyjną. Skoro jednak należą do prawnych form działania administracji~'ij a nie do źródeł prawa - nic w tym dziwnego. Konstytucja w ogóle nie reguluje;: prawnych form działania administracji, gdyż jest to kwestia należąca do materii ustawowej.

Konstytucyjna próba "zamknięcia" systemu źródeł prawa może być uznana za próbę ograniczenia zjawiska określanego jako inflacja prawa. We wszystkicll państwach występuje tendeneja wzrostu zarówno liczby wydawanych aktów normatywnych (ezęsto zawierających tylko nowelizację obowiązującego aktu), jak i rozmiarów przeciętnego aktu normatywnego, przy czym wzrost ten w dużej mierze dotyczy właśnie sfery prawa administracyjnego4°. Wskazuje się różne

ao por. C. Wiener, Inflacja prawa i jej konsekwencje, [w:] Państwo - Prawo - Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej prof. A. Łopatki, Wrocław 1989, s. 437-463.

przyczyny tego zjawiska, zaliczając do nich także tworzenie, omawianych już, independent czy regulatory agencies, które starają się wykazać w ten sposób potrzebę swojego istnienia.

Skutkiem inflacji jest, mimo ogłaszania aktów prawnych w odpowiednich organach promulgacyjnych (w Polsce podstawowe znaczenie mają w tym zakresie "Dziennik Ustaw" i "Monitor Polski"), coraz mniejsza faktyczna dostępność prawa i możliwość ogarnięcia go już nie tylko przez przeciętnego obywatela, ale również przez prawników. Tradycyjna prawna fikcja powszechnej znajomości prawa, z której wynika zasada ignorantia iuris nocet, stała się rzeczywistą fikcją w nigdy dotąd niespotykanych rozmiarach. Skutkowi temu stara się w niektórych krajach zapobiec przez wydawanie urzędowych zbiorów obowiązujących przepisów, na które można się powoływać przed właściwyrni organami władz publicznych; w USA charakter taki mają: US Code, zawierający ustawy federalne, i Code of Federal Regulations, zbiór federalnych aktów wykonawczych, a w Szwajcarii co kwartał aktualizuje się "Zbiór Prawa Związkowego". Na ogół jednak ujednolicone zbiory ustawodawstwa - w formie drukowanej, a ostatnio także na nośnikach magnetycznych - są produktem prywatnych wydawców, a zatem nie można ich traktować na równi ze zbiorami urzędowymi. W Japonii zastosowano rozwią zanie typu pośredniego: nie ma urzędowych zbiorów obowiązującego prawa, lecz wydawanie zbiorów prywatnych następuje pod nadzorem właściwych organów publicznych.

Do tej pory mowa była o źródłach prawa administracyjnego tworzonych przez właściwe organy państwowe. W dobie - podkreślanej przez nas w rozdziale końcowym - internacjonalizacji stosunków międzypaństwowych, obejmującej także (a raczej przede wszystkim) wiele dziedżin materialnego prawa administracyjnego, źródłami prawa stosowanego przez organy administracji publicznej stają się również akty prawno-międzynarodowe - i to zarówno te tradycyjne, mianowicie konwencje (które, po ratyfikowaniu i ogłoszeniu stają się częścią wewnętrznego porządku prawnego), jak i nowe, tworzone w ramach organizacji integracji w postaci Unii Europejskiej (prawo europejskie w najściślejszym znaczeniu). Podpisując w 1991 r. Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie Polski ze Wspólnotami Europejskimi, Rzeczpospolita Polska przyjęła na siebie obowiązek zbliżania jej istniejącego i przyszłego ustawodawstwa do prawa europejskiego. Obok tej harmonizacji, przyjęcie do Unii będzie oznaczało także bezpośrednie stosowanie określonych przepisów europejskich - do czego nasza administracja musi być przygotowana.

3. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych

Jak wiemy, ugruntowaną tradycją krajów anglosaskich - tak Anglii, jak USA - jest sprawowanie kontroli nad legalnością działania administracji przez sądy powszechne. Zasadą jest, że obywatel może zaskarżyć do sądu powszechnego każdą nielegalną, jego zdaniem, decyzję administracji, a wyjątki od tej zasady, zawsze interpretowane zwężająco, mogą wynikać tylko z ustawy. Anglosaski

system kontroli działalności administracji przez sądy powszechne był uważany za wzorowy przez wielu dziewiętnastowiecznych liberałów, zwłaszcza w pierwszych dziesiątkach stulecia. Postulowano zatem jego przeniesienie na kontynent europejski - wprowadzono go w Belgii po uzyskaniu przez nią niepodległości (co nastąpiło w 1831 r.), jak również we Włoszech, zaraz po ich zjednoczeniu, ` a mianowicie w 1865 roku.

Rychło jednak o wiele bardziej atrakcyjny okazał się inny model sądowej kontroli administracji. Jego początków należy poszukiwać w napoleońskiej Francji, gdzie powołano do życia rady prefekturalne i Radę Stanu, której jednym z zadań bylo przyjmowanie odwołań od orzeczeń rad prefekturalnych, jak rów- , nież, w praktyce, rozpatrywanie skarg na nadużywanie władzy przez administra- ; cję (recours pour exces de pouvoir). Należy jednak pamiętać, że celem systemu bo tak go nazywano - "sądownictwa administracyjnego" nie było zapewnienie ' legalności działania administracji, ale wyłączenie spraw, głównie cywilnoprawnych, w których administracja była stroną, z jurysdykcji sądów powszechnych, ' a "sądy administracyjne": Rada Stanu i rady prefekturalne w żaden sposób nie; ; były niezawisłe, pozostając jedynie szczególnymi organami administracji. "Są: downictwo administracyjne" oznaczało więc instytucję - co do zasady - uprzy-. ' wilejowującą administrację w prawnych sporach z obywatelami, a nie instytucję właściwą "rządom prawa" czy "państwu prawnemu".

Dopiero w drodze długiego procesu napoleońskie "sądownictwo administracyjne" przeobraziło się w to, co dzisiaj rozumie się przez sądowmictwo administracyjne, a mianowicie rozpatrywanie przez niezawisłe od administracji organy odwołań obywateli od nielegalnych decyzji administracyjnych. Ewolucja ta polegała, z jednej strony, na instytucjonalnej i proceduralnej rozbudowie instytucji, skargi na nadużycie władzy (ta skarga bowiem odnosiła się do tego, co uważamy = dziś za sądownictwo administracyjne), a z drugiej strony, na ograniczaniu zakresu sporów cywilnoprawnych rozpoznawanych przez sądy administracyjne.

Aktualnie skargi na nadużycie władzy nie są już rozpatrywane, jak to było przez półtora stulecia, w pierwszej i w ostatniej instancji przez Radę Stanu, ale poza skargami na akty ministrów i niektóre inne akty - w pierwszej instancji przez międzydepartamentalne trybunały administracyjne, działające od 1954 r., a w drugiej instancji przez apelacyjne sądy administracyjne, działające od 1989 roku. Są to prawdziwe sądy szczególne, w odróżnieniu od Rady Stanu, która tradycyjnie zajmuje się innymi jeszcze sprawami (jest w szczególności organem doradczym prezydenta i rządu w sprawach legislacji), a jej członkowie nie mają formalnych gwarancji niezawisłości (i ich, niekwestionowana, niezawisłość ma tylko charakter faktyczny).

Z dawnego cywilnoprawnego zakresu jurysdykcji sądy administracyjne pozostawiły sobie materię tzw. kontraktów administracyjnych oraz odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody wyrządzone przez państwo i jego funkcjonariuszy. Kontrakty administracyjne odróżnia się od kontraktów prawa cywilnego na tej zasadzie, że jedną ze stron jest osoba prawa publicznego,

że ich przepisy wykraczają poza normy prawa cywilnego i że kontrahent osob prawa publicznego ma bezpośrednio uczestniczyć w wykonywaniu służby pt blicznej; charakter taki ma, w szczególności, część kontraktów o udzielenie za mówienia publicznego.

Inną, wynikającą z tradycji, cechą francuskich sądów administracyjnych je: szerokie rozumienie decyzji administracyjnej, przez którą rozumie się nie tylk akt indywidualny, ale i akt normatywny, o ile został wydany przez organ adm nistracji (a więc nie przez organ ustawodawczy).

Zracjonalizowany i ograniczony do kontroli aktów indywidualnych modc francuski stał się wzorem dla ustawodawców poszczególnych państw niemiec kich drugiej połowy ubiegłego stulecia. Poczynając od Badenii (1863 r.) powc ływano tam do życia szczególne sądy administracyjne jako instytucje kontro legalności indywidualnych aktów administracyjnych.

Instytucje te były bardzo zróżnicowane. Zróżnicowanie odnosiło się zatem dc - celu, którym mogła być ochrona publicznych praw podmiotowych jednostk jak w Austrii, albo ochrona przedmiotowego porządku prawnego, ja w Prusach;

- organizacji: sądownictwo trójinstancyjne w Prusach, dwuinstancyjne w Ba denii, jednoinstancyjne w Austrii;

- zakresu działania, w której to materii wystąpiły dwa podstawowe, przeci~ stawne rozwiązania: generalna klauzula kompetencyjna, to jest przyjmowani w zasadzie wszystkich skarg na nielegalne decyzje administracji (w Austri i enumeracyjna klauzuła kompetencyjna, to jest działanie tylko w przypac kach ściśle wskazanych w ustawodawstwie (jak w Prusach).

Tym niemniej - jako pewna ogólna konstrukcja - zyskały one ogólne uzm nie, co, wraz z opisywaną ewolucją francuskiego sądownictwa administracyjnegc powodowało spadek na kontynencie europejskim atrakcyjności modelu anglc saskiego i ograniczanie jego zastosowania tam, gdzie go wprowadzono. I tak, w Włoszech w latach 1889-1890 powołano do życia Radę Stanu i giunty prowit cjonalne jako odpowiedniki francuskich rad prefekturalnych, stopniowo przeka zując im sprawy administracyjne, uprzednio należące do sądów powszechnycl W 1972 r. giunty zostały zastąpione przez regionalne trybunaly administracyjm W Belgii Radę Stanu wprowadzono w 1946 r., znów ograniczając jurysdykcj sądów powszechnych w sprawach administracyjnych.

Szczególne sądownictwo administracyjne zaczęto też wprowadzać - w oc miennych warunkach prawnych i instytucjonalnych - od początku XX w. ~ Szwecji. Od 1970 r. Szwecja ma trójszczeblowe sądownictwo administracyjm Warto zauważyć, że wśród krajów skandynawskich na Szwecji wzoruje się po tym względem tylko Finlandia, pozostałe kraje zachowały bowiem tradycyjn instytucje wewnątrzadministracyjnej i zewnętrznej kontroli legalności działani administracji.

Wracając do Niemiec, zróżnicowanie sądownictwa administracyjnego przc trwało tam jeszcze w okresie republiki weimarskiej. Jego unifikacji dokonano dopiero w RFN. Aktualnie organizację i działanie tego sądownictwa reguluje ustawa z 21 stycznia 1960 roku. Zgodnie z nią w poszczególnych krajach działają sądy administracyjne oraz - po jednym dla każdego kraju - wyższe sądy administracyjne. Na szczeblu federacji istnieje Związkowy Sąd Administracyjny, przed którym toczy się spory o naruszenie prawa związkowego przez krajowe sądy administracyjne i który orzeka w innych jeszcze sprawach określonych w ustawie. Kompetencję sądów administracyjnych określa klauzula generalna ("spory publicznoprawne o charakterze niekonstytucyjnym"). Sprawy podatkowe nie należą do właściwości sądów administracyjnych, a rozstrzyganie w ich materii stanowi przedmiot działalności odrębnych sądów finansowych. Podobnie wyod- , rębnione jest sądownictwo ubezpieczeń społecznych.

Współczesna Austria kontynuuje model jednoinstancyjny z generalną klau-_ zulą kompetencyjną, wprowadzony w 1875 r., który musiano jednak zmodyfikować ` w związku z wprowadzeniem skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, w których jednostka doznała naruszeń swych konstytucyjnych praw w wyniku władczego rozporządzenia lub decyzji władz administracyjnych.

Druga Rzeczpospolita przyjęła, jak wiemy, ówczesny austriacki model są downictwa administracyjnego - z jednym Najwyższym Trybunałem Administracyjnym orzekającym na podstawie generalnej klauzuli kompetencyjnej. W byłym: zaborze pruskim utrzymano jednak, zmodyfikowany w związku z odmienną or-` ganizacją administracji terytorialnej, trójinstancyjny model pruski, oparty na;; klauzuli enumeracyjnej. Konstytucja Marcowa z 1921 r. przewidywała wprowadzenie co najmniej dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, jednakże' jej zapowiedzi nie zrealizowano.

Jak wiemy, sądownictwo administracyjne należało do tych instytucji przedwojennej administracji, których - początkowo nawet nie ze względów zasadni-` czych - nie przywrócono po II wojnie światowej. Przywrócono je dopiera` w 1980 r., w warunkach politycznych i prawnych właściwych owym czasom. .

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem być "sądem suwerennytn"` jak Najwyższy Trybunał Administracyjny, bowiem obowiązywała, właściwa "kon-. stytucjonalizmowi socjalistycznemu", konstytucyjna zasada poddania wszystkich sądów nadzorowi judykacyjnemu Sądu Najwyższego. Wobec programowej zasady koncesjonowania życia społecznego i gospodarczego oraz właściwej modelo~ wi politycznemu dyskrecjonalności, niemożliwe też było wówczas inne rozwiąza·:_ nie kwestii właściwości sądu administracyjnego, niż przyjęcie swoistej klauzuli~ enumeracyjnej, pomijającej wszelkie decyzje o charakterze politycznym.

Tym niemniej, przywiązanie do dawnej tradycji, które było w Polsce wyjątkowo silne (na co zwracaliśmy uwagę w rozdziale III), spowodowało istotne odstępstwo od rozwiązań przyjmowanych w tych krajach bloku radzieckiego~ które w ogóle wprowadzały sądową kontrolę decyzji administracyjnych. Zamiast sądów powszechnych kontrolę tę miał sprawować jeden sąd szczególny.

W nowych warunkach, nawiązywanie do tradycji mogło stać się pełniejsze. W 1990 r. nastąpiła zmiana formuły określania właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na klauzulę generalną, a ustawa o NSA z 1995 r. ograniczyła nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego do rozpatrywania rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń sądu administracyjnego.

Nowa Konstytucja, z jednej strony, zakończyła proces przywracania tradycji, nadając NSA charakter "sądu suwerennego", z tym że na odpowiednie zmiany ustawodawcze przewidziała okres pięciu lat. Z drugiej strony, nawiązując do Konstytucji Marcowej, zapowiedziała wprowadzenie - w tym samym terminie niższych sądów administracyjnych. Zrealizowanie zapowiedzi Konstytucji będzie oznaczało, że nasze sądownictwo administracyjne będzie w pełni odpowiadało rozwiązaniom przyjmowanym w krajach, zwłaszcza większych, kontynentu europejskiego.

Dziś - wobec takiej kolei rzeczy - stajemy w Polsce przed kolejnym wyzwaniem w omawianej tu dziedzinie. Ostatnio postawione zostało pytanie, czy nadal utrzymywać dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, skoro Konstytucja wymaga wprowadzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Dotąd obowiązywał model: dwie plus jedna (dwie instancje administracyjne i jedna sądowa). Gdy pojawią się niższe sądy administracyjne, czy nadal konieczne są dwie instancje administracyjne? Może wystarczy model: jedna plus dwie? W postępowaniu liczy się również kwestia szybkości i ekonomiki - tym bardziej, że gdy wprowadzono szeroki system samorządu terytorialnego, na miejsce dawniejszej hierarchicznej struktury administracji państwowej, zmienił się kontekst organizacyjny całej administracji publicznej w Polsce. Wobec jednostek samorządu brak władz "wyższego szczebla", a i Konstytucja ogranicza nadzór nad samorządem do kryterium legalności. Klasyczny "wyższy szczebel", który z tytułu swojej nadrzędności organizacyjnej jest władny zmienić decyzję I instancji, pozostał dziś tylko w administracji rządowej, gdzie można utrzymać system dwóch instancji administracyjnych. Zresztą, w każdym przypadku, stronie może przysługiwać prawo zwrócenia się do władzy administracyjnej, która wydała akt, o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w większości krajów europejskich.

4. Inne instytucje kontroli legalności działania administracji

Szwedzka instytucja ombudsmana - istniejąca, jak wiemy z rozdziału II, od 1809 r. - była długo uważana za rozwiązanie egzotyczne, mogące funkcjonować tylko w swoistych warunkach tego kraju. Poglądu tego nie zmieniła recepcja instytucji w Finlandii w 1919 r., jako że Finlandia zachowała lub przejęła wiele innych swoistych instytucji administracji szwedzkiej. Uważano zresztą, że sądownictwo administracyjne uruchamiane z woli obywatela jest wystarczającą gwarancją, prawidłowości działania administracji i nie odczuwano potrzeby tworzenia nowych instytucj i.

Po II wojnie światowej podejście do instytucji ombudsmana uległo jednak zmianie. Coraz wyraźniej okazywało się, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych, skuteczna w stosunku do znacznej części typowych aktów administracji reglamentacyjnej, nie może znaleźć zastosowania wobec czynności administracji podejmowanych w innych zakresach, w szczególności w zakresie administracji ' świadczącej. Ponadto zaś to, co interesuje obywatela, nie zawsze musi być rzeczą '" istotną dla sądu - i odwrotnie.

Instytucja ombudsmana stała się więc przedmiotem recepcji najpierw w ! krajach skandynawskich, które nie rozwinęły szczególnego sądownictwa admi- ~ nistracyjnego (w Danii w 1955 r., w Norwegii w 1962 r.), a potem w krajach '~ o wielkich tradycjach sądowo-administracyjnych: w RFN w 1956 r., jednak tylko ~ w odniesieniu do spraw wojskowych, w Wielkiej Brytanii (pod nazwą parla- "y mentarnego komisarza do spraw administracji) w 1967 r. (od lat siedemdzie- vł, siątych tworzy się tam także regionalne urzędy ombudsmanów do spraw admini- ;~ stracji lokalnej) i we Francji, pod nazwą mediatora, w 1972 roku. W 1987 r. ~ powołano do życia polską odmianę ombudsmana w postaci Rzecznika Praw w Obywatelskich.

Spośród 22 krajów, które OECD skupiała w 1992 r., ombudsman lub Jego ; odpowiednik (czasem pod oryginalną nazwą, jak obrońca ludu w Hiszpanii) wy~;~ stępował na szczeblu centralnym w 13 krajach. Nie jest w ogóle znany w Belgir;-.,~ Grecji, Japonii i Turcji, natomiast w Kanadzie, w RFN, we Włoszech, w Szwajca~ ; rii i w USA występuje w jednostkach bezpośrednio niższego szczebla (i tylko we:.'' Włoszech - we wszystkich takich jednostkach, to jest regionach).

Ombudsmani mają dość różny zakres dzialania, czasem - jak w Holandii - pro~~~, gramowo nie odnoszący się do właściwej kontroli legalności, pozostawionej sądomr~:' najbardziej skrótowo, ale może i najbardziej adekwatnie, zakres ten określono w Anglii~; mówiąc o wkraczaniu w przypadkach "złej administracji" (ntaladministration~a Na ogól ombudsmani podlegają, jak w Szwecji, parlamentom, ale możliwe też je~ powiązanie ombudsmana z głową państwa, jak ma to miejsce we Francji. Zasa ` przyjętą poczynając od Szwecji (także w Polsce), jest bezpośredni dostęp obywat

ze skargami do ombudsmana. Wielka Brytania, a w ślad za nią Francja, wprowadzi ` jednak inne rozwiązanie: mianowicie, tamtejsi ombudsmani przyjmują skargi wyłąc~ nie za pośrednictwem członków parlamentu, którzy tym samym stanowią "sito" kott~; trolne, w praktyce zresztą mało skuteczne.

Jeszcze powszechniejsza od ombudsmana jest inna instytucja kontroli legal;'` ności działania administracji - tym razem w pewnym tylko zakresie spra~vv a mianowicie prawidłowego gospodarowania finansami publicznymi. Idzie instytucję najogólniej określaną jako urząd audytorski. Występuje ona w.' wszystkich dawniejszych krajach członkowskich OECD, poza Szwajcarią, przy:: bierając jednak różne formy: Izby Obrachunkowej (instytucji typu sądowego, : krajach tradycyjnie związanych z modelem francuskim), Trybunału Rachunk ';;., wego w RFN i w Austrii, powiązanego z parlamentem kontrolera i audytora gene~~ ralnego w krajach anglosaskich itd. Rola tych instytucji rośnie wraz z podkreślan~ już "ekonomizacją" administracji.

Nasza Najwyższa Izba Kontroli, istniejąca z przerwami od 1919 r., nie na-` wiązuje, warto zauwaźyć, do żadnego z tych wariantów urzędu audytorskiego: Stanowiąc adaptację dawnego rosyjskiego modelu "kontroli państwowej", sprawuje ona kontrolę nie tyle rachunkową, ile merytoryczną-w tym kontrolę bieżą cą. Jest ona w dużej mierze oryginalna, co oznacza, że ma tym bardziej ugruntowaną pozycję spośród naszych instytucji. Zupełnie inną sprawą jest to, czy NIK można uznać za szczególną postać urzędu audytorskiego. W świetle rozwiązań innych krajów na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco.

Ombudsmani i urzędy audytorskie stanowią - obok sądownictwa administracyjnego - najważniejsze przykłady instytucji zewnętrznej kontroli administracji. Obok nich w niektórych państwach wytwarza się jeszcze jeden, szczególny rodzaj kontroli zewnętrznej, mianowicie kontrola sprawowana przez trybunały konstytucyjne.

Rolą tych trybunałów, coraz częściej tworzonych także w państwach unitarnych (początkowo istniały tylko w niektórych federacjach), jest zasadniczo kontrola zgodności ustawodawstwa z konstytucją. Możliwe jest jednak rozszerzenie ich właściwości - na kontrolę zgodności z konstytucją podustawowych aktów normatywnych, wydawanych przecież z reguły przez organy administracji (kompetencję taką posiada od początku polski Trybunał Konstytucyjny), jak i na rozpatrywanie tzw. skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna jest instytucją typową dla niemieckojęzycznych państw Europy (Niemcy, Austria, Szwajcaria), recypowaną następnie przez niektóre inne państwa europejskie (Hiszpania, Czechy, Słowacja, Słowenia, a także Polska), której istotę da się sprowadzić do uprawnienia każdego do zwrócenia się do trybunału konstytucyjnego w razie naruszenia przez władzę publiczną jego praw konstytucyjnych; naruszenie to może nastąpić w drodze aktu administracyjnego, indywidualnego czy też generalnego. Polska skarga konstytucyjna, uregulowana w art. 79 Konstytucji oraz w przepisach ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jest skonstruowana w sposób dość odległy od uczynienia z niej rzeczywistego instrumentu kontroli administracji; kwestii tej nie możemy ze względu na jej szczegółowość rozwijać, pozostawiając ją autorom podręczników prawa konstytucyjnego.

W obrębie administracji również tworzy się różnego rodzaju instytucje kontrolne - instytucje kontroli wewnątrzadministracyjnej. Przybierają one różne formy, z których najpopularniejszą stanowią inspekcje. Wzorów pod tym względem na ogół dostarcza Francja, w której ogromną rolę odgrywa utworzony w 1816 r. korpus Generalnej Inspekcji Finansów - jeden z "wielkich korpusów państwowych", obok którego działają korpusy inspekcji resortowych, a wśród nich korpus Generalnej Inspekcji Administracji, podporządkowany ministrowi spraw wewnętrznych.

Rozdział IX

Administracja a etyka

1. Uwagi ogólne

Problematyka etyki w działalności administracji coraz częściej stanowi przedmiot analiz, także w naszej literaturze". Następuje to w dużej mierze pod wpływem krajów anglosaskich, poczynając od Stanów Zjednoczonych Arneryki, gdzie problematyką tą i politycy, i przedstawiciele dokhyny zajmują się od dość dawna i gdzie nigdy nie doszło do rozerwania więzi między polityką i - traktowaną jako szczególny aspekt polityki - administracją z jednej strony i etyką z drugiej strony.

Rozerwanie to było długo typowe dla kontynentu europejskiego, gdzie uważano, że te kwestie etyki, które mają praktyczne znaczenie dla administracji publicznej (lub dla polityki), rozstrzygane są przez prawo, a zatem także w odniesieniu do administracji występują one o tyle, o ile stanowią przedmiot regulacji w przepisach prawa przede wszystkim w przepisach karnych, starających się zwalczać korupcję urzędników. Ponieważ ustawowo zobowiązano urzędników do kierowania się interesem publicznym, bezstronności oraz neutralności politycznej, nawet problem korupcji uważano za marginesowy - poza krajami Trzeciego Świata, gdzie brak było odpo~ wiednich tradycji42. W krajach anglosaskich panowała natomiast wrażliwość na kwestię potencjalnego konfliktu interesów, wskutek czego poszukiwano mechanizmów jego instytucjonalnego i proceduralnego uniknięcia; w rezultacie, kształtowała się także koncepcja "kodeksu etycznego postępowania" w polityce czy w administracj: publicznej, jako katalogu norm odrębnych od norm prawnych, lecz tak samo obowią zujących w sferze polityki i administracji - z sankcjami w postaci nie tylko dezaproĘ baty społecznej, ale również uruchomienia określonych procedur.

Nawet jednak w krajach anglosaskich problematykę związków między ad ministracją publiczną a etyką na ogół sprowadza się do troski o zapewnienie od powiedniej postawy etycznej pracowników administracji. W rezultacie, proble

4~ Por. Slużba cywilna a etyka w życiu publicznym, Materiały z konferencji zorganizowanej okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach 14-15 marca 1996 r., Warszaw 1996, jak również B. Kudrycka, Dylematy urzędników w administracji publicznej, Białystok 1995.

az Jest godne uwagi, że w wyborze tekstów G'Administration publigue, przygotowanym prze Belgijski Instytut Nauk Administracyjnych i Francuski Instytut Nauk Administracyjnych (Par 1971), problematyce korupcji poświęcono tylko dwa niewielkie fragmenty, obydwa odnoszące s do krajów Trzeciego Świata.

matykę tę omawia się przy okazji omawiania zagadnień kadr administracji pu-~ blicznej, traktując ją jako fragment znacznie szerszego zjawiska rozwoju "etyk", profesjonalnych", odnoszący się do administracji publicznej; "etyka administratora" jest traktowana jako odpowiednik etyki medycznej czy etyki prawniczej.

W naszym przekonaniu, podejście takie - aczkolwiek jest ono w naszych wa-,~ runkach potrzebne, wobec przerwania w okresie "Polski Ludowej" tradycji profe-~ sjonalizmu urzędnika administracji publicznej - nie jest wystarezające, a nawet:~ nie jest właściwe.

Problematyka etyki dotyczy bowiem całości aspektów administracji, a nie-~ tylko jej aspektu personalnego, i powinna ona być jednym z ogólnych kryteriów',~ rozstrzygnięć w odniesieniu do zadań, struktur czy też poddania prawu admini:~,~',~ stracji publicznej. W tym zakresie należy zawsze mieć na względzie maksymę,.~ którą sformułował jeden z klasyków liberalizmu, historyk czasów nowożytnych;,..~ John Emerich Acton, znany jako Lord Acton (1834-1902): "wszelka władz~;:~ korumpuje, władza absolutna korumpuje absolutnie". Jeżeli chce się mie~~ administrację jak najdalszą od pokus korupcji - antonimu postawy etycznej ;. trzeba w pierwszej kolejności ograniczyć władzę administracji w ogóle oraz wła~.,;~, dzę poszczególnych jej ogniw i urzędników. Ograniczenie to powinno dotyczy~~ zarówno zakresu zadań i struktur, jak i trybu wykonywania zadań.

W pierwszej sferze, proetyczne będzie zarówno ograniczenie do niezbędnegcs~ minimum zakresu decyzji uznaniowych (a takimi są, w szczególności, decyzj~~i, typu koncesyjnego) oraz w ogóle zakresu działalności reglamentacyjnej (dere~~,' gulacja), jak i przeprowadzenie decentralizacji oraz dekoncentracji, uniemo~~'~ liwiających skupianie zbyt dużych uprawnień na jednym szczeblu czy w rama~~tf

~~, jednego urzędu. Nie można przy tym nie podkreślić, że idzie o decentralizacj' , i dekoncentrację odpowiednio przygotowaną, także pod względem spełnieni~ wymogów właściwych drugiej sferze. We Francji zauważono bowiem, że szybk~~ decentralizacja dokonana w 1982 r. przyniosła ze sobą zjawisko znacznego wzro'ix, stu liczby i rozmiarów "afer" w administracji samorządu terytorialnego. ;

W drugiej sferze, podstawowe znaczenie ma zapewnienie maksymalnej jawności dziakania administracji i jego efektów. Odnosić się ona powinna do różnyc~;~ form działania, zarówno niewładczych, w tym cywilnoprawnych (szczególna regu*:.~ lacja procedury udzielania zamówień publicznych jest w tym zakresie tylko jedy nym z licznych aspektów, prawda, że bardzo istotnym), jak i władczych, w szcze~~ gólności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. W tym ostatnimtf zakresie idzie nie tylko o tzw. jawność wewnętrzną, to jest dla stron postępowania;;r lecz również o maksymalną jawność zewnętrzną; zwracaliśmy przy tym uwagę n~ budzące coraz szersze zainteresowanie i zastosowanie szwedzkie rozwiązani~' w przedmiocie dostępu obywateli do dokumentów publicznych. Jawność łączy się~ ściśle z zorganizowaniem odpowiednich mechanizmów kontroli - zarówno zewnętrznej, w tym politycznej i obywatelskiej, jak i wewnętrznej. Mechanizmy te' powinny być wystarczająco skuteczne, lecz zarazem nie mogą one krępować administracji i pozbawiać jej koniecznej inwencji i inicjatywy.

W rezultacie, aby występowało, jak się je czasem nazywa, "uczciwe pań

stwo", nie wystarczy skupiać się na - skądinąd bardzo ważnych - zagadnieniach właściwego doboru, kształcenia, wynagradzania oraz kontrolowania pracowników administracji. Przede wszystkim, bowiem, trzeba prawidłowo zorganizować całe państwo - traktując problematykę etyki jako jedno z podstawowych kryteriów rozstrzygnięć dokonywanych przez ustawodawcę w tak pozornie tylko odległych od siebie sferach, jak koncesjonowanie, udzielanie zamówień publicznych czy dostęp obywateli do dokumentów administracji. Z tego powodu względy etyki były już co prawda pośrednio - brane pod uwagę na wielu kartach niniejszej książki. W dalszym ciągu niniejszego rozdziału zwrócimy zatem uwagę tylko na te aspekty administracji publicznej, które bezpośrednio już związane są ze sferą etyki.

2. Administracja a standardy życia publicznego

Poszukując klucza służącego prawidłowemu zorganizowaniu państwa pod kątem standardów etyki, w wielu państwach zaczęto ostatnio formułować katalog zasad. (standardów) życia publicznego, wymieniający takie podstawowe etyczne aspekty sprawowania urzędów publicznych, w tym wykonywania zadań wynikających z piastowania stanowisk w administracji publicznej, które powinny stać się podstawą zarówno praktycznego postępowania wszystkich zainteresowanych, jak i rozstrzygnięć ustawodawcy.

Zasady takie sformułowano, w szczególności, w Wielkiej Brytanii. Dokonała tego w 1995 r. Komisja ds. Standardów Życia Publicznego, znana pod nazwą komisji Lorda Nolana, powołana przez premiera w 1994 r. w związku z serią skandali w życiu publicznym, w tym oskarżeniem dwóch posłów o przyjęcie łapówek za zgłaszanie interpelacji w Izbie Gmin. Komisja objęła swoim sprawozdaniem parlamentarzystów, członków rządu, urzędników administracji państwowej oraz pracowników quangos (o których mówiliśmy w rozdziale o administracji centralnej). Podkreślając, że zdecydowana większość tych osób, "to ludzie uczciwi i pracowici, przestrzegający wysokich norm etycznych", komisja Nolana stwierdziła, że istnieje potrzeba stałego przypominania o podstawowych zasadach obowiązujących w życiu publicznym (standards in public life).

Za zasady takie komisja uznała:

1) bezinteresownośe: osoby piastujące urząd publiczny powinny podejmować rozstrzygnięcia wyłącznie w imię interesu publicznego, nie czyniąc tego dla jakichkolwiek korzyści fmansowych czy materialnych dla nich samych, ich rodzin czy przyjaciół;

2) prawośe: osoby piastujące urząd publiczny nie powinny znaleźć się w zależności finansowej lub materialnej od osób i organizacji, co mogłoby wywierać wpływ na wykonywane przez nie obowiązki urzędowe;

3) obiektywizm: prowadząc sprawy publiczne - włączając w to powoływanie na stanowiska publiczne, zawieranie kontraktów lub przedstawianie do nagród osoby piastujące urząd publiczny powinny dokonywać wyboru według kryteriów merytorycznych;

4) odpowiedziatność: osoby piastujące urząd publiczny powinny być odpowie- ' dzialne przed społeczeństwem za swe rozstrzygnięcia i działania i muszą pod- ` dać się każdej procedurze wyjaśniającej, właściwej dla ich urzędu;

5) jawność (otwartość): osoby piastujące urząd publiczny powinny podejmować rozstrzygnięcia w sposób jawny, na ile tylko jest to możliwe, jak również uzasadniać swoje rozstrzygnięcia, a przekazywanie informacji ograniczać tylko wówczas, gdy wyraźnie wymaga tego interes publiczny;

6) uczciwość: osoby piastujące urząd publiczny mają obowiązek zgłosić wszelkie prywatne interesy, które mogą mieć związek z ich obowiązkami publicznymi i podjąć odpowiednie kroki dla rozwiązania każdego zaistniałego konfliktu korzyść interesu publicznego;

7) przykład z góry: osoby piastujące urząd publiczny powinny upowszechniać i wspierać powyższe zasady własnym zachowaniem.

Dość podobne formuły, warto zauważyć, głosi się we Francji, mimo że jej system : administracji i tradycje są odmienne od brytyjskich. We Francji szczególnie podkreśla się wagę otwartości czy "prcejrzystości". W jej ramach, gdy idzie o sferę administracji publicznej, uwypukla się potrzebę precyzyjnego określania terminów i warunków wprowadzania danych przepisów oraz kompleksowego informowania obywatela o jego : prawach w danej dziedzinie (zwłaszcza przez wykorzystanie instytucji kart, jak kariy podatnika czy karta praw pacjenta szpitala publicznego, przedstawianych przed podjęciem kontroli podatkowej czy przy przyjęciu do szpitala), potrzebę jasnego formułowa-: nia przepisów prawa oraz instrukcj i i poleceń slużbowych, a przede wszystkim potrzebę ; traktowania działalności administracyjnej jako misji pubłicznej, to jest pracy dla dobra: ogólu, z której nie można wywiązać się inaczej niż całkowicie i uczciwie.

Tego rodzaju zasady odnoszą się do całej sfery działalności publicznej. Szcze· gólne znaczenie mają one jednak w odniesieniu do styku polityki i administracji z prywatną prLedsiębiorczością, która - poza prostą korupcją - może oddzialywać na osoby piastujące stanowiska publiczne w bardziej wyrafinowany sposób, np. zapewniając zatrudnienie po zakończeniu kariery publicznej (zatrudnienie takie we Francji określa się jako "wejście w pantofle" - pantouflage). Wplyw sektora prywat-` nego jest o tyle niebezpieczny, że działa on nierzadko w skali ponadnarodowej, starając się oddziaływać na korzystne dla siebie rozstrzygnięcia polityczne i administracyjne jednocześnie w wielu krajach, przy znacznej bezkarności zjawiska korupcji transgranicznej. Ustawodawstwa karne większości państw (w tym Polski, także gdy idzie o nowy kodeks karny z 1997 r.) za przestępstwo uważają bowiem tylko korumpowanie własnych urzędników, a nie urzędników obcych. Kwestią tą zajęła się OECD, która w 1997 r. przyjęła konwencję o zwalczaniu korupcji transgranicznej. Polska, aczkolwiek była współautorem konwencji, do tej pory jej nie ratyfikowała, a zatem nie inkorporowała jej postanowień do systemu prawa wewnętrznego.

Standardy życia publicznego odgrywają złoźoną rolę. Z jednej strony, są one dyrektywami właściwego postępowania zarówno dla polityków, jak i dla urzędników, a w tym ostatnim zakresie stanowią one podstawowe zasady, na których moźe opierać się orzecznictwo dyscyplinarne Z drugiej strony, zawierają one dyrektywy dla ustawodawcy, stające się coraz bardziej nakazami.

W rezultacie, poczynając od USA, standardy wpływają coraz bardziej na ustawodawstwo. Skutkiem tego nieliczne, tradycyjne przepisy karne są uzupełniane - niezależnie od regulowania zagadnień zamówień publicznych, procedury administracyjnej oraz dostępu do dokumentów administracyjnych - o obszerne przepisy "antykorupcyjne". Te ostatnie regulują takie sprawy jak zakres łączenia stanowisk publicznych - państwowych i samorządowych - ze stanowiskami w sektorze prywatnym, dopuszczalność prowadzenia przez osoby piastujące stanowiska publiczne oraz ich najbliższych działalności gospodarczej oraz posiadania akcji i udziałów spółek, dopuszczalność przyjmowania korzyści majątkowych w różnej postaci oraz obowiązek ich rejestrowania, dopuszczalność "wejścia w pantofle", jak również zasady działania profesjonalnych grup nacisku (lobbies).

Poza tą ostatnią materią, w której zakresie zresztą również toczą się prace legislacyjne, kwestie te stały się również przedmiotem regulacji ustawodawstwa polskiego. Idzie, mianowicie, o ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełnicłce funkcje publiczne, dotyczącą także wyższych urzędników; ustawa ta zastąpiła z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawę, z 5 czerwca 1992 r., noszącąten sam tytuł mającąwęższy przedmiot regulacji.

3. Administracja a zasady etyki zawodowej urzędników

Przepisy wcielające w życie standardy życia publicznego formułuje się również w ustawach o służbie cywilnej. Ustawy te zawierają przecież katalog podstawowych obowiązków urzędników, który nie może być zasadniczo odmienny w różnych państwach. W rezultacie, wyliczenie zawarte w polskich ustawach o służbie cywilnej (z 1996 i 1998 r.) - prawie zresztą tożsame z wyliczeniem zawartym od 1995 r. w utrzymanej w mocy ustawie z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - może być uznane za typowe. Ustawa z 1998 r. (i 1996 r.) nakazuje zatem członkom korpusu służby cywilnej (urzędnikom służby cywilnej), w szczególności: chronić interesy państwa oraz prawa człowieka i obywatela, racjonalnie gospodarować środkami publicznymi, rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania, rozwijać własną wiedzę zawodową oraz godnie zachowywać się w pracy oraz poza nią Ustawy o służbie cywilnej albo adaptują przepisy "antykorupcyjne" do potrzeb administracji, albo - jak czyni to ustawa polska - nakazują stosowanie tych przepisów w odniesieniu do wszystkich urzędników służby.

LTstawowa regulacja obowiązków urzędniczych, także mających przede wszystkim wymiar etyczny (jak "godne zachowywanie się"), uzupełniona o kształtowanie standardów właściwego zachowania się poprzez orzecznictwo dyscyplinarne może być uznana za tradycyjne, kontynentalne podejście do zagadnienia etyki zawodowej urzędników. Jego przeciwstawieniem jest anglosaska tradycja obszernych, profesjonalnych "kodeksów etycznych", także dotyczących urzędników ugruntowana wobec generalnego braku przepisów o obowiązkach urzędniczych w ustawodawstwie o służbie cywilnej.

Zasadnicza część postanowień brytyjskiego "kodeksu administracji publicznej" obowiązującego od 1996 r. określa zatem, stosunkowo szczegółowo, powinności civil servants. Wśród tych powinności, "kodeks" wymienia: f, - udzielać ministrom, bez obawy, lecz także bez liczenia na względy, uczciwych

i bezstronnych rad i dostarczanie wszelkich informacji niezbędnych do podejmowania decyzji; ' - dokładać wszelkich starań, aby odnosić się do spraw społeczeństwa ze zrozumieniem, sprawnie, szybko i bez uprzedzeń;

- dokładać wszelkich starań, aby wykorzystanie środków publicznych było wła- ;' ściwe, skuteczne i sprawne.

Urzędnicy natomiast, zgodnie z "kodeksem", nie powinni:

- wykorzystywać stanowiska urzędowego lub informacji uzyskanych w czasie i~ zajmowania stanowiska dla swoich celów prywatnych;

- uzyskiwać od osób trzecich jakichkolwiek korzyści, które w sposób uzasad- ~ niony mogłyby być traktowane jako narażające na szwank ich osobisty osąd ~ lub uczciwość;

_ oszukiwać lub świadomie wprowadzać w bł d ministrów, Parlament lub spo- ąłeczeństwo; ;

- ujawniać urzędowych informacji przekazywanych im w zaufaniu lub uzyski-:~ wanych w zaufaniu od innych osób;

- próbować wpływać na politykę bądź udaremniać rozstrzygnięcia lub działania~~ rządu przez nieupoważnione, niewłaściwe lub przedwczesne ujawnienie jakich-;; kolwiek informacji, do których majądostęp z racji zajmowanego stanowiska.

"Kodeksy" mogą być przy tym bardziej wyspecjalizowane. Przykładem ta-r kiego wyspecjalizowanego aktu może być kanadyjski Konflikt interesów i kodeJrs; postępowania służby cywilnej po ustaniu stosunku służbowego, mający za przed-i;; miot dopuszczalność podjęcia nowego zatrudnienia przez urzędnika kończącego, zatrudnienie w administracji. .

Tradycją anglosaską jest rozwijanie i konkretyzowame postanowień "kodek-;~ sów" w instrukcjach personalnych i "podręcznikach", przekazywanych pracow-'. nikom każdego resortu wraz z podjęciem zatrudnienia - i regularnie aktualizowanych. Dopiero wszystkie te dokumenty łącznie określają powinności urzędnika; a naruszenie ich treści pociąga za sobą sankcj, 'e w szczególności dyscyplinarne

Idea kodyfikowania zasad etyki zawodowej staje się przedmiotem recepcji~ także na kontynencie europejskim. Nasze ustawodawstwo o służbie cywilne~" przyznało Radzie Służby Cywilnej kompetencję "wyrażania opinii w sprawacH~ etyki zawodowej korpusu służby cywilnej", co można traktować jako, bardzo~; zresztą nieśmiałe, otwarcie drogi do kodyfikacji.

Recepcja nie jest jednak ani zupełna, ani nawet szeroka. Szczególnie oporna okazuje się wobec niej Francja. "Kodeksy etyki" przyjęły się tam w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego wykonywanych na zasadzie prywatnej praktyki (adwokaci, lekarze, weterynarze). W sferze publicznej istnieje jedynie, od 1986 r.,

kodeks etyki zawodowej policjantów. Ministerstwo Służby Publicznej ofcjalnie zrezygnowało z przygotowania takiego dokumentu, stwierdzając, że nie można pominąć specyfiki poszczególnych zawodów, "korpusów" oraz urzędów.

Wydaje się, że francuskie wahania w tej materii mogą mieć praktyczne znaczenie dla naszego kraju - gdzie, jak była o tym mowa w rozdziale o tradycjach administracyjnych, przywiązanie do tradycyjnych rozwiązań jest szczególnie silne. Oznaczać to jednak może najwyżej konstruowanie zasad etyki zawodowej urzędników w oparciu o przepisy ustawowe oraz o orzecznictwo dyscyplinarne, a nie brak wrażliwości na problematykę etyki urzędniczej, w szczególności w związku z potencjalnymi i realnymi sytuacjami konfliktu interesów.

Etyka urzędnicza lub "etyka administracyjna" ma przecieź:

"[...] uzupełniać i rozwijać przepisy prawne z punktu widzenia pożądanych społecznie zachowań urzędniczych. Powinna też podpowiadać urzędnikom, jak należy podejmować rozstrzygnięcia, aby zgodne były z takimi uniwersalnymi wartościami społeczeństwa demokratycznego jak zasada sprawiedliwości, równości wobec prawa, ochrony interesu publicznego, etc. [",]"43 Dyskutować zatem można - i, co więcej, należy - o formie powiązania ze

sobą norm prawa i reguł etyki, o formie kształtowania się zasad etyki administracyjnej. I u nas głosi się pogląd, że "[...] można oczywiście próbować zastępować reguły etyczne sformalizowanymi prawnie procedurami działań, jednakże [...] dro a uzu ełniania rawa e k moźe b ć skutecznie sza "44

g p p h' ą y j [...] . Co więcej, za poglądem tym mogą przemawiać określone argumenty, jak choćby to, że pewnych reguł postępowania etycznego nie da się przełożyć na język prawa45. Argumenty te są jednak o tyle obosieczne, że nakazują tym większą ostrożność we wszelkiej formalizacji standardów właściwego żachowania się urzędnika publicznego. Ostrożność taką, warto podkreślić, zalecają nawet niektórzy autorzy amerykańscy, choć właśnie w USA, jak była o tym mowa, najwcześniej pojawiły się próby formalizacji związków między administracją publiczną a etyką.

a3 B. Kudrycka, op. cit., s. 194. °° Tamże.

4~ Jako przykład można by podać trzy praktyczne zasady dokonywania etycznego wyboru, sformułowane przez Michaela Josephsona (tamże, s. 271): złotą zasadę, zgodnie z którą innych należy traktować tak, jak chce się być traktowanym przez innych; zasadę pubłicznego ujawniania, zgodnie z którą sprawy należy tak rozstrzygać, aby czuć się dobrze, gdy o rozstrzygnięciu napisze na pierwszej stronie popularna gazeta; zasadę "dziecko cię ocenia" zgodnie z którą należy liczyć się z tym, że dziecko w stosunkach z tobą przejmie zasady, na których~ dokonałeś danego rozstrzygnięcia.

Rozdział X

Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie

1. Pojęcie społeczeństwa obywatełskiego

Współczesne analizy odnoszące się do pozycji jednostek i grup społecznycl w państwie demokratycznym z regu-ly posługują się terminem "społeczeństwc obywatelskie". Bez uwzględnienia treści tego terminu trudno będzie zatem wska zać pozycję administracji publicznej wśród instytucji społeczeństwa, wobec któ rego administracja- nie tylko ze względu na pochodzenie swojego określenia, al~ względu na to, że do niej przede wszystkim należy operatywne wykonywani~ zadań publicznych - powinna wypełniać funkcję służebną. O służbie publiczne jako celu administracji publicznej w państwie demokratycznym piszemy poczy nając od pierwszego rozdziału niniejszej książki.

Termin "społeczeństwo obywatelskie" - choć obecnie kojarzy się przed~ wszystkim z typowym dla liberalizmu politycznego oddzielaniem od siebie państw jako aparatu władzy publicznej od jego podstawy w postaci społeczeństwa - funk cjonuje w Europie, trzeba zaznaczyć, od sześciu stuleci. Zaczęto go stosować - jak~ civilis societas - około 1400 r., w związku z recepcją poglądów znanego rzymskie go męża stanu i myśliciela I w. p.n.e. Marka Tuliusza Cycerona. Oznaczał wówcza określonego typu "społeczeństwo polityczne", społeczeństwo zorganizowane v państwo. Podstawą funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego miało być iu civile, które to pojęcie, aczkolwiek szersze od współczesnego prawa cywilnegc podkreślało określony poziom cywilizacyjny i powiązanie "życia cywilnego" czyl "obywatelskiego" ze stosunkami towarowo-pieniężnymi, kształtującymi się w mia stach i narzucającymi to, co obecnie nazywa się "kulturąkontraktową".

Ścis-ly związek omawianego terminu z kategoriami kontraktowymi wystąpi również w myśli Johna Locke'a (1632-1704), wspomnianego już jako twórca teor: podziału władz - w tym przypadku występującego jako twórca teorii umowy spa łecznej w jej wersji liberalnej. Umowa spoleczna pojawila się w myśli XVII stuleci jako racjonalistyczny sposób wyjaśnienia powstania państwa, zrywający z tradycyj nymi wątkami religijnymi. Wedle tej teorii, państwo miało genezę kontraktow~ miało ono powstać w wyniku umowy, jakązawarli ludzie, gdy postanowili przejść o stanu natury do stanu politycznego czy, właśnie, obywatelskiego. Konstrukcja umc

wy społecznej była instrumentem intelektualnym, ale też i ideologicznym, przy po- ; mocy którego, różnie formułując treść tej hipotetycznej umowy, można było uzasad- , niać bardzo odmienne cechy państwa jako jej efektu: od uzasadniania niczym nie- :;: ograniczonej władzy absolutnego monarchy (do czego prowadziły wywody pierwszego wielkiego przedstawiciela teorii z polowy XVII w., Tomasza Hobbesa) do '. konstruowania państwa opartego na instytucjach demokracji bezpośredniej (co postułował już w XVIII w. ojciec europejskiej demokracji Jan Jakub Rousseau).

Zdaniem Locke'a, głoszącego prymat jednostki nad zbiorowością, w tym ~ państwem, umowa społeczna polegaka na dobrowolnym porozumieniu się wol- . nych jednostek w celu zapewnienia im bezpieczeństwa poprzez przekazanie pra- : wa karania przestępców zbiorowości. Umowa miała być zawierana w dwóch eta- ' pach. W pierwszym, ludzie stworzyli społeczeństwo; w drugim, społeczeństwo '? przekazało utworzonemu przez siebie państwu niezbędne uprawnienia wkadzy ~ publicznej. Locke'owska konstrukcja umowy społecznej uzasadniała w ten spo- .~ sób zarówno z natury rzeczy ograniczony zakres zadań państwa, jak i podporząd- v' kowanie państwa, zorganizowanego na zasadzie podziału władz i nie wkraczają ''e cego w sferę wolności jednostek i tworzonych przez nie podmiotów, społeczeństwu - społeczeństwu politycznemu i obywatelskiemu.

Społeczeństwo obywatelskie, choć nie istniało od zawsze, było z każdego .' punktu widzenia pierwotne w stosunku do państwa. Zarazem społeczeństwo to zgodnie z utrwalającym się wcześniejszym rozumieniem tego terminu - nie było ' do pomyślenia bez gospodarki rynkowej i wynikającej z niej ogólnej "kultury ;` kontraktowej". Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego oznaczało zatem afirmację stosunków rynkowych.

Powyższe implikacje odrzucił w dużej mierze Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), wielki filozof niemiecki, który wprowadził termin "spoleczeństwo ; obywatelskie" do szerszego obiegu naukowego. Hegel uważał państwo za twór, co ' do istoty, bardziej pierwotny i istotniejszy od jednostki, która dopiero w ramach państwa mogła uzyskać właściwy wymiar moralny. Społeczeństwo obywatelskie było dla Hegla systemem stosunków społeczno-ekonomieznych, którego podstawą ; jest "zależność i wzajemne odnoszenie się ludzi do siebie"; w rezultacie, stanowiło ' ono, ogólnie poddaną władzy państwowej, szczególną sferę społeczną o właści- ' wych jej prawidłowościach, będących przedmiotem ekonomii politycznej.

Także później występowały dość daleko idące różnice w rozumieniu terminu "społeczeństwo obywatelskie". Jedni, w duchu liberalnym, przeciwstawiali społeczeństwo obywatelskie państwu jako aparatowi władzy; rozumienie takie występowało w pewnym stopniu także w Polsce w latach osiemdziesiątych XX stulecia, gdy podkreślano odrębność "spokeczeństwa" i "władzy", choć, wobec popularności poglądów o potrzebie znalezienia "trzeciej drogi" między "realnym soejalizm" a kapitalizmem, nieczęsto zwracano uwagę na konieczny związek między społeczeństwem obywatelskim a gospodarką rynkową. Inni, w duchu heglowskim, traktowali społeczeństwo obywatelskie jako szczególną sferę życia społecznego, odległą od podstawowych przedmiotów zainteresowania państwa.

Przy pierwszym podejściu, łatwo może dojść do poszukiwania sposobów "uspołecznienia państwa" - a wówczas samorząd okaże się jedną z formuł takiego uspołecznienia, obok rozwijania działalności "organizacji pozarządowych", o których będzie zaraz mowa. Drugie podejście, w aspekcie instytucjonalnym, koncentruje się właśnie na organizacjach pozarządowych. Ponieważ, w kategoriach prawnych, samorządu nie można traktować jako instytucji "pozarządowej" (w anglosaskim znaczeniu terminu "rząd", tożsamego z systemem władz publicznych), stanowi on bowiem część składową systemu władz publicznych, w dalszych rozważaniach zastosowane zostanie tylko to drugie rozumienie społeczeństwa obywatelskiego, sprowadzające się w aspekcie instytucjonalnym do systemu form samoorganizacji obywatelskiej. Jest oczywiste, że pojęcie ma sens tylko wówczas, gdy obywatelom przysługuje prawo swobodnego - w granicach prawa - tworzenia takich form, funkcjonujących w ramach mechanizmów "kultury kontraktowej". Nie jest zatem kwestią przypadku, że w okresie "realnego socjalizmu" pojęcie "społeczeństwa obywatelskiego" nie bylo stosowane w nauce oficjalnej, dla której bliższe byly wszelkie inne terminy pozbawione konotacji liberalnych, w szczególności termin "system polityczny". Powinno być również oczywiste, że pojęcie społeczeństwa obywatelskiego - aczkolwiek zawsze posiada ono określony wymiar ideologiczny - ma charakter czysto analityczny w tym sensie, że społeczeństwo obywatelskie nie może istnieć niezależnie od władz publicznych i, jak będzie o tym mowa, granice między nim a państwem nie są- i jest tak w coraz większym stopniu - klarowne i ostre.

2. Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej - organizacje pozarządowe

W analizach funkcjonowania współczesnych demokracji o gospodarce rynkowej wychodzi się często z założenia występowania w nich trzech sektorów. Pierwszym jest sektor gospodarczy, na który składają się przedsiębiorcy. Zdecydowaną większość przedsiębiorców stanowią podmioty prywatne, bowiem przedsiębiorczość publiczna (państwowa, samorządowa) jest uważana za wyjątkowąa, gdy chce się zachować pewien bezpośredni wplyw publiczny, coraz częśeiej przyjmuje się, że bardziej wskazana jest tzw. gospodarka mieszana, tzn. udział kapitałowy podmiotów publicznych obok podmiotów prywatnych. Charakterystyczną cechą "pierwszego sektora" jest jego podstawowy motyw działania, eałkowicie partykularny, mianowicie uzyskanie zysku. Drugi sektor - to sektor władzy publicznej, o którego cechach, w tym ukierunkowaniu na dobro wspólne, była już mowa w wielu rozdzialach tej książki.

Współczesne społeezeństwo obywatelskie nie mogłoby jednak funkcjonować, gdyby nie było trzeciego sektora - sektora organizacji pozarządowych, z natury rzeczy niepublicznego (jak sektor pierwszy), nastawionego jednak na cele zbiorowe, a nie czysto partykularne. Z tego ostatniego powodu, za organizacje "trzeciego sektora" uważa się podmioty o celach niezarobkowych (non profit lub, bardziej adekwatnie, notforprofit). O roli przypisywanej takim organizacjom

mogą świadczyć następujące fragmenty uchwały Komitetu Ministrów Rady Eu-F ropy z I993 r. w sprawie stosunków między Radą Europy a organizacjami poza-~ rządowymi, które to słowa można odnieść odpowiednio do każdego z państw f członkowskich Rady, w tym Polski:

"[...] Statutowym celem Rady Europy jest coraz ściślejsze jednoczenie:'~ swych członków, co ma sprzyjać pomyślności narodów wchodzących w jej.. skład [...] Tego celu nie można byłoby osiągnąć bez stałego liczenia si~ z opinią publiczną i z głównymi siłami działającymi w obrębie społecznośc" europejskiej, która obecnie podlega ewolucji i szybkim zmianom [...] Inicja·° tywy, idee i sugestie pochodzące od organizacji współpracujących mogą być~ uznawane za wyraz rzeczywistych poglądów europejskich obywateli [...] Po~ szanowanie demokratycznego pluralizmu, a także potrzeba dysponowani pełnymi informacjami dotyczącymi rozwiązywania wspólnych problemó `' wymagają wzięcia w większym stopniu pod uwagę organizacji pozarządo-.:.. wych, które spełniają różne funkcje społeczne i pobudzają uczestnictw v wszystkich swoich obywateli".

Termin "organizacja pozarządowa" - stosowany, jak widać, w aktach mi~ ~ dzynarodowych, a także przyjęty w literaturze porównawczej - do niedawna ni~~ był używany w naszym obiegu prawnym. Ustawodawstwo polskie, w jego zakreK9 sie, posługiwało się na ogół, pochodzącym z innej epoki i innej ideologii, termi~ nem organizacja społeczna, mającym zresztą dość zróżnicowany zakres znacze~ niowy. W okresie "realnego socjalizmu", opierającego się na podporządkowaniu~ i organów państwowych, i "organizacji społecznych", aparatowi partii typu komunistycznego, stosowanie terminu "organizacja pozarządowa", zakładająceg~~ działanie poza kontrolą państwową, było wręcz nie do pomyślenia. ;

Po raz pierwszy w naszym ustawodawstwie, terminu "organizacja pozarzą,-~ dowa" użyto w ustawie z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i spolecznej oraz zc~~~ trudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa ta nałoźyła na organy właściwe~ w sprawach niepełnosprawnych obowiązek współpracy m.in. z odpowiednirni; organizacjami pozarządowymi i fundacjami, wprowadzając definicję - jedyną, jal~~ dotąd w naszym ustawodawstwie - organizacji pozarządowej, dość bliską "org8~~3 nizacji społecznej" ("ilekroć w ustawie jest mowa o organizacjach pozarządoY' wych - oznacza to stowarzyszenia, związki, izby oraz organizacje pracodawcóv~ i pracobiorców o charakterze ogólnokrajowym w szczególności działające n~' rzecz osób niepełnosprawnych, tworzone na podstawie odrębnych przepisów")~ W tym kontekście - raczej jednak wyjątkowym w świetle, na ile nadają się db` interpretacji, późniejszych uregulowań - fundacje nie należą do kategorii organizacji pozarządowych. Szerzej do obiegu prawnego termin "organizacja pozarzą· dowa" wprowadziło nowe ustawodawstwo samorządowe z 1998 roku. Terminu używają, w szczególności, obie podstawowe ustawy ustrojowe z 5 czerwca 1998 r.: o samorzc~dzie powiatowym oraz o samorządzie województwa. "Ustawa powiatowa" wymienia współpracę z organizacjami pozarządowymi wśród zakresów "określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym" przypi

sanych powiatowi. Takie sformułowanie oznacza, że ustawodawca uważa tę współpracę za odrębny typ zadania powiatu, a, wobec odesłania do ustaw, zdaje się zapowiadać wydanie odpowiedniego ustawodawstwa, które by wskazało 2asady i tryb współpracy. "Ustawa wojewódzka" nakłada na samorząd województwa obowiązek współpracy z organizacjami pozarządowymi (do których wyraźnie nie zalicza samorządu gospodarczego i zawodowego), ale tylko przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, nie wspominając o tej współpracy przy, skądinąd przykładowym, wyliczeniu innych zadań samorządu województwa określonych ustawami. Z kolei "ustawa kompetencyjna", jak utarło się nazywać ustawę z dnia 1 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformc~ ustrojowd państwa, wprowadziła omawiany termin do niektórych ustaw z zakresu prawa materialnego, dotyczących administracji rządowej.

Szersze wprowadzenie do ustawodawstwa terminu "organizacja pozarządowa" nie łączyło się jednak z próbami jego dalszego ustawowego definiowania. W związku z tym, przynajmniej do tej pory, znaczenie terminu można określać tylko przez odwołanie się do tych ariykułów Konstytucji RP, które dotyczą form samoorganizacji obywatelskiej. Z tego punktu widzenia, szczególną rolę należy przypisać art.l2, który gwarantuje wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowołnych zrzeszeń oraz fundacji. Szczególną kategorię organizacji pozarządowych stanowią partie polityczne, które wyróżniają się celem, który stanowi "wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa" (art.l l), jak również kościoły i inne związki wyznaniowe (art.25). Konstytucja wskazała również osobńo podstawowe uprawnienia związków zawodowych oraz organizacji pracodawców (art.59). W rezultacie, za organizacje pozarządowe można uważać dobrowolne zrzeszenia, wśród których najbardziej typową formę stanowią stowarzyszenia (których jest w Polsce ponad 20 000), jak również fundacje (około 5 000).

Należy podkreślić, że "trzeci sektor", nie poddający się kontroli partyjnopaństwowej, kształtował się w Polsce już przed 1989 r. - i to nie tylko w odniesieniu do organizacji religijnych. W latach osiemdziesiątych powstawały bowiem, mimo wszelkich trudności, niezależne stowarzyszenia i, później, także fundacje. W okres transformacji wkroczyliśmy dzięki temu z podstawową inftastrukturą społeczeństwa obywatelskiego, czym wyróżnialiśmy się wśród krajów Europy środkowej i wschodniej, które infrastrukturę taką tworzyły już w ramach transformacji.

3. Współpraca władz pubłicznych z organizacjami pozarządowymi

Organizacje pozarządowe, tworzone i działające na zasadzie inicjatywy obywatelskiej i dobrowolności, mogą stawiać sobie cele, które jednocześnie naleźą do sfery zadań publicznych, wykonywanych przez władze publiczne. Co więcej, w rozwiniętych demokracjach dochodzi do coraz większego styku działalno

ści organów władz publicznych - którymi są w tym przypadku prawie zawsze organy administracji publicznej - i organizacji pozarządowych, z czego wynika, konieczność współpracy między sektorami: "drugim" i "trzecim".

Konieczność ta wynika z wielu powodów, z których za najważniejsze można uznać:

- podkreślane w powołanej uchwale Komitetu Ministrów Rady Europy przekona~ nie, że włączanie, w różnych formach, organizacji pozarządowych, które spełniaj~ ważne funkcje społeczne i pobudzają uczestnictwo obywateli, do wykonywania zadań publicznych, stanowi istotny aspekt płurałizmu demokratycznego;

- kierowanie się zasadą pomocniczości (subsydiarności) - w Polsce, co podkre-~ ślaliśmy, od 1997 r. stanowiącą zasadę konstytucyjną- która nie tylko służy ja:~ ko podstawa wyodrębniania zadań publicznych, a następnie ich podziału pomię; dzy różne szczeble władz publicznych, ale odnosi się także do sposobów reali~, zacji zadań publicznych; w tym zakresie, zasada pomocniczości oznacza, ~ jeżeli tylko jest to możliwe, zadania publiczne nie powinny być wykonywan~ przez agendy władz publicznych, lecz przez instytucje społeczeństwa obywatetw skiego, a zatem konieczne jest stworzenie mechanizmu przekazywania, bez po!y zbawiania władz publicznych odpowiedzialności za zadania, które są publiczn~ w rozumieniu podstawowego aspektu rozumienia zasady pomocniczości, orga~ nizacjom pozarządowym zadań publicznych, które te organizacje mogą skutee~ nie wykonać;

- występującą od dwóch dziesięcioleci tendencję do wykonywania zadań pu~ blicznych w zakresie szeroko rozumianych usług społecznych (administracjij świadcząca, o której była mowa w poprzednim rozdziale) z coraz większyr~ wykorzystaniem instrumentów kontraktowych, przy ograniczaniu zastc~ sowania klasycznych instrumentów władczych; państwo (w szerokim rozt~ mieniu tego terminu, jako wszelkiej władzy publicznej, obejmującym z~= równo państwo w znaczeniu wąskim, dysponujące administracją państwo~ wą, której podstawowa część stanowi administrację rządową, jak i wszelki~ samorządy w klasycznym rozumieniu, przede wszystkim samorząd teryta~ riałny) wycofuje się w znacznej mierze z bezpośredniego dostarczania po~ przez swoje agendy świadczeń społecznych z zakresu zdrowia, oświat~, kultury czy pomocy społecznej - przy obciążaniu władz publicznych odpo~ wiedzialnością za stworzenie warunków funkcjonowania takich świadczeń; oznacza to, że władze publicznę muszą więc poszukiwać pośrednich mecha~ nizmów wykonywania swoich zadań poprzez jednostki ze sfery zarówne "pierwszego", jak i "trzeciego" sektora; '

- istnienie i rozwój ustabilizowanej sieci organizacji pozarządowych, zdolnycr organizacyjnie, kadrowo i technicznie realizować zadania publiczne nie tylkc w tradycyjnej skali i formie, tzn. wyłącznie ze środków niepublicznych, t~ szczególności środków pochodzących z ofiarności publicznej, lecz także w for~ mach oznaczających mniej lub bardziej ścisłą i długookresową współpracę ~ właściwymi organami władzy publicznej i w skali odpowiadającej tym formom;

- kształtowanie się nowego charakteru społeczeństwa, jednocześnie postindustrialnego i obywatelskiego, w którym tradycyjne metody samoorganizacji społecznej w oderwaniu od władzy publicznej ustępują po części miejsca coraz szerszej i ściślejszej współpracy, opierającej się na wykorzystaniu różnego rodzaju instrumentów ekonomicznych, dzięki którym możliwe jest porównywanie kosztów i efektów oraz optymalizacja kosztów;

- empirycznie stwierdzony fakt, że wykonywanie zadań publicznych z zakresu administracji świadczącej z wykorzystaniem organizacji pozarządowych jest efektywniejsze nie tylko społecznie, lecz i ekonomicznie niż tradycyjne korzystanie z tworzonych w tym celu agend publicznych (co wynika m.in. z wykorzystywania przez organizacje pozarządowe instytucji wolontariatu, jak również pozyskiwania przez nie finansowania z innych źródeł).

Dzięki temu dokonuje się dalsza, nowego typu w stosunku do klasycznej i odpowiadająca postępowi "kultury kontraktowej" i ideom "nowego zarządzania publicznego", decentralizacja wykonywania zadań pubłicznych, sprzyjająca prawidłowemu wykonywaniu zadań przez podmioty publiczne oraz rozwojowi działalności organizacji pozarządowych jako podstawowych komponentów społeczeństwa obywatelskiego. Z punktu widzenia klasycznej doktryny administracyjne, łączy się ona ze zlecaniem przez właściwe organy publiczne organizacjom pozarządowym wykonywania zadań publicznych. Obecnie jednak nie da się już ona sprowadzić do zlecania jako formy decentralizacji, lecz rozumiana być musi w znacznie szerszych kategoriach uspołecznienia państwa jako instrumentu społeczeństwa obywatelskiego.

Na podstawie doświadczeń rozwiniętych~ państw demokratycznych, w szczególnośei państw członkowskich Unii Europejskiej i OECD, można stwierdzić, że za podstawowe zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi należy uznać:

- partnerstwo: organizacje pozarządowe mają prawo do współprecyzowania zadań publicznych i współdefiniowania sposobu ich wykonywania,

- wspomnianą już efektywność: władze publiczne wspierają rozwój organizacji pozarządowych jako istotnego składnika społeczeństwa obywatelskiego, mogącego wiele zadań publicznych wykonywać efektywniej w kategoriach nie tylko efektywności społeeznej, ale także efektywności ekonomicznej,

- jawność: udostępnianie partnerom oraz opinii publicznej podstawowych danych o zamiarach, celach i efektach wspólpracy oraz o jej kosztach, przy wymaganiu od współpracujących organizacji pozarządowych pełnej "przejrzystości" finansowej.

Z kolei, podstawowymi formami współpracy władz publicznych i organizacj i pozarządowych są:

- wzajemna informacja o planowanych kierunkach działalności i współdziałanie w kierunku ich uzgodnienia,

- konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów podstawowych rozstrzygnięć,

- wspieranie - w szczególności finansowe - działalności organizacji pozarzą dowych podejmowanej z ich inicjatywy w zakresie zadań publicznych o znaczeniu szczególnie ważnym dla organu wspierającego (dla określenia wspierania stosuje się na ogół termin "dotowanie", który, należy podkreślić, ma tu znaczenie znacznie węższe niż w naszych przepisach prawa budżetowego od 1999 r. w przepisach o finansach publicznych),

- powierzanie organizacjom pozarządowym wykonywania zadań publicznych na podstawie umów prawa cywilnego ("kontraktowanie", które w terminolo:; gii naszego prawa budżetowego również łączy się z udzielaniem dotacji).

Dwie ostatnie, najnowsze i najintensywniejsze formy współpracy - dotow, nie i kontraktowanie usług organizacji pozarządowych - oznaczające zaraze zlecanie wykonywania zadań publicznych w klasycznym rozumieniu tej formu~ decentralizacji, o której była mowa w rozdziale IV, stanowią coraz istotniejs~ składnik wykonywania zadań publicznych przez organy administracji rządow oraz samorządu terytorialnego europejskich rozwiniętych państw o gospodari rynkowej. "Trzeci sektor" staje się w tym zakresie ważnym współpracownikie sektora publicznego, jak również, z jednej strony, ważnym uzupełnieniem dzi łalności, jaką w tym zakresie prowadzi sektor przedsiębiorczości prywatnej, a, drugiej strony, konkurentem tego sektora. O tyle też dotowanie (które dotycz; może, co do zasady, tylko "trzeciego sektora") i, zwłaszcza, kontraktowanie (kt re odnosi się do obu sektorów niepublicznych) stanowi formułę swoistej, funl cjonalnej prywatyzacji świadczenia usług społecznych. Ustawodawstv państw rozwiniętych dostrzegają przy tym różnicę między sektorami "piert szym" i "trzecim" (tym ostatnim, jeżeli działa w sferze statutowej, a nie prowad działalności gospodarczej) i na ogół przewidują szczególne regulacje prawne materii dotowania i kontraktowania usług organizacji pozarz;ądowych, odrębne ~ ogólnych przepisów o zamówieniach publicznych.

Zauważa się przy tym, że proces rozwoju dotowania i kontraktowania prz nosi, obok wielu korzyści - i to obu stronom: i władzy publicznej, i organizacjo pozarządowym, jak też, a raczej przede wszystkim, adresatom świadczeń - tak pewne skutki ujemne. Zwraca się zatem uwagę na niebezpieczeństwo odchodz nia w działalności tej części organizacji pozarządowych, która jest zainteresowa dotowaniem i kontraktowaniem od, tak cennych dla "trzeciego sektora", sponl niczności i niezależności - i niebezpieczeństwo formalizacji czy wręcz biurola tyzacji wielkich organizacji pozarządowych. Podkreśla się też niebezpieczeństv zacierania się różnic między "sektorem pierwszym" i "sektorem trzecim", czy mogą być zainteresowane podmioty z obu sektorów: organizacje pozarządowe ~ to, by maksymalizować przychody w celu umacniania swojej pozycji, przeds~ biorcy, by wejść w niszę zajmowaną dotąd przez organizacje, i by dotrzeć ~ przywilejów, z których na ogół korzystają organizacje pozarządowe, w szczegc ności gdy podejmują działalność w społecznie preferowanych dziedzinach (ktć

to dziedziny wchodzą jednocześnie do sfery zadań publicznych). Ustawodawstwa starają się, jeżeli nie eliminować, to przynajmniej ograniczać tego rodzaju ujemne skutki omawianego procesu.

Gdy będzie się oceniać polskie ustawodawstwo dotyczące wspólpracy władz publicznych z organizacjami pozarządowymi, trzeba będzie stwierdzić, że ta kwestia doczekała się w nowym ustawodawstwie samorządowym ważkich deklaracji, o których była mowa, ale z reguły nie wystarczających regulacji. Nie zawiera ich nawet, najbardziej pod tym względem rozbudowana, ustawa z 1990 r. (poważnie znowelizowana przez "ustawę kompetencyjną" z 1998 r.) o pomocy spolecznej skądinąd jedyna nasza ustawa odróżniająca dotowanie i kontraktowanie. Polskie ustawodawstwo dotyczące współpracy władz publicznych z organizacjami pozarządowymi jest fragmentaryczne i mało spójne, nie ma źadnych cech systematyczności.

Ustawa o frnansach publicznych z 1998 r., która mogła dokonać przełomu w tej dziedzinie, przyniosła, ze względu na występującą w niej tendencję do zacierania granic między "pierwszym" i "trzecim" sektorem, bardziej regres niż postęp. W materii, w której oznaczała największy regres, mianowicie w materii dotowania i kontraktowania przez jednostki samorządu terytorialnego, musiała być szybko poddana nowelizacji, usuwającej najbardziej niekorzystne rozstrzygnięcia. Deklaracje ustawodawcy z 1998 r., dotyczące istotnego aspektu funkejonowania społeczeństwa obywatelskiego, nadal zatem oczekują na realizację, odpowiadającą doświadczeniom i standardom państw członkowskich OECD i Unii Europejskiej.

Rozdział XI

Zagadnienie reform administracyjnych. Transformacja ustrojowa po 1989 roku

1. Uwagi wstępne

Nie wymaga bliższego uzasadnienia pogląd, że administracja zmieniać się musi wraz ze zmianami otoczenia, w którym działa wypełniając swoją misję publiczną. W miarę upływu lat i dziesięcioleci widoczne są zmiany zachodzące nieustannie w sferze kultury, polityki i systemów wartości (a zwłaszcza tego, jak rozumiany jest w danym kraju i danym czasie interes publiczny) w sferze gospodarki, a także w sferze techniki i technologii pracy.

Administracja publiczna wykonuje we współczesnym świecie zadania tak ważne dla prawidłowego funkcjonowania życia zbiorowego, że stale musi dotrzymywać kroku zmianom zachodzącym w środowisku społecznym, któremu służy. Jest to przy tym złożony system organizacyjny o skomplikowanych wewnętrznych powiązaniach i wielostronnych związkach z otaczającym światem, którego jest częścią. Do zadań administracji publicznej, obok utrzymania porządku i bezpieczeństwa publicznego, obok poboru podatków, obok funkcji rejestracyjnych i reglamentacyjnych różnego rodzaju, należy przecież realizacja wielu istotnych świadczeń o charakterze społecznym, a także odpowiedzialność za poziom usług publicznych, od których w zasadniczym stopniu zależy właściwe funkcjonowanie życia zbiorowego. A również - poczucie zadowolenia odbiorcy tych świadczeń, czyli obvwatela.

W tym sensie procc<v reformowania administracji publicznej mają charakter nieustający. Ulepszanie uri;~dzeń życia zbiorowego jest teź stałą ambicją polityków i administratorów; są oni udpowiedzialni przed podatnikami za najkorzystniejsze spożytkowanie środków publicznych. Hasło "zmian na lepsze" jest przy tym częstym i zawsze chwytliwym zawołaniem wyborczym, a najłatwiej odnieść je do administracji (łatwiej niż do gospodarki i kwestii polepszenia bytu uboższych warstw społecznych), tym bardziej że synonimem administracji w odczuciu społecznym są takie pojęcia, jak "urząd", a z nim razem: "biurokracja", mitręga urzędowa, marnotrawstwo pieniędzy publicznych, korupcja. Przeciętny obywatel nie koj arzy przecież z a d m i n i s t r a c j ą rozwiniętego systemu infrastruktury społecznej i technicznej ani rozlicznych usług publicznych, z których korzysta na

codzień, nie musi też rozumieć, jakie skutki dla rozrostu administracji ma roz socjalnych funkcji państwa. Tymczasem, "im więcej świadczeń, tym więcej świadczeń", bowiem każdy grosz wydany z pieniędzy podatników wymaga kładnego udokumentowania.

Oznacza to, że niezależnie od realnych potrzeb zmian, samo hasło zmian cz bywa nadużywane. Oznacza to również, że odpowiednio nagłośniony pomysł reo nizacji administracyjnej bywa jednym z najtańszych sposobów na upuszczenie gromadzonego niezadowolenia społecznego, choć zaraz też rodzi zarzut "niepotr; nego wyrzucania pieniędzy publicznych", co zresztą słychać zawsze i wszędzie, wet wtedy, gdy przeprowadzane reformy należą do najbardziej niezbędnych. Re ma administracyjna bywa też używana jako środek do odsunięcia ze stanowisk 1 kurentów politycznych; z drugiej strony reorganizacje następują nieraz tylko w stworzenia nowych urzędów dla politycznych popleczników. W takich warunl trudno wymagać od publiczności telewizyjnej, by umiała odróżniać reformy "sł ne" i "ważne" od "pozornych", albo oddzielać ukryte zamiary polityków od ich swyrażających zawsze troskę o dobro publiczne. Z drugiej strony, wiadomo, że ac nistracja jest jak gospodarka i medycyna: najwięcej wśród nas polityków, ekonc stów i lekarzy, a każdy miewa własny pogląd na chorobę i panaceum na nią.

Trudno jednak równocześnie zaprzestać wprowadzania koniecznych zmian t dlatego, że powaga dyskusji ginie w zgiełku.

2. Pojęcia ogółne i uwagi metodologiczne

Należy wyróżnić kilka zasadniczych rodzajów reform (według ich przed~~ miotu), a także odróżnić kilka poziomów reformatorskiego myśłenia (i działa~» nia) w administracji i wobec administracji publicznej. ;r~

Co do przedmiotu reformy, najezęściej bywa nim sama struktura jednostk organizacyjnej administracji, jej część lub zespół takich jednostek - wtedy mamy czynienia z reorganizacją. Najprostsze reorganizacje polegają na łączeniu bąd~ dzieleniu instytucji administracyjnych, względnie wydzielaniu nowych instytuć,~i' z dotychczas działających. Ta ostatnia metoda, jako swoisty "inkubator", jes;t' często stosowana dla łagodniejszego, kontrolowanego wdrażania w administracji': nowych zadań i przedsięwzięć publicznych, co zawsze wymaga wielu skompli-; kowanych prac organizacyjnych, a zwłaszcza starannego zbudowania właściwego~; zespołu ludzkiego. Na przykład, Zespół Zamówień Publicznych w Urzędzie Rady Ministrów, do którego zadań należało przygotowanie projektu ustawy o zamó-' wieniach publicznych, był w 1993 r. zaczynem personalnym i merytorycznym dl~: Urzędu Zamówień Publicznych, który powstał w 1994 roku.

Reorganizacja może więc łączyć się ze zmianą statusu publicznoprawneg~. danej instytucji bądź tyczyć się tylko jej organizacji wewnętrznej. W pierwszym przypadku następuje również redefinicja prawnego zakresu działania i charakteru instytucji administracyjnej (celu jej powołania i posiadanej formy ustrojowej); w drugim - zazwyczaj nie. Taka właśnie "prosta" reorganizacja jest najczęstszą (i zazwyczaj zresztą oczywist~ konsekwencją wzrostu wielkości instytucji lub

zmian uwarunkowań zewnętrznych, w których ona działa, albo też bywa wyni~ kiem przeprowadzonej w instytucji analizy organizacyjnej. Przegląd zakresi i charakteru dokonanej reorganizacji pozwala zazwyczaj ocenić, czy nie mam~ przypadkiem do czynienia ze zmianą pozorną.

Czasem powstaje zupełnie nowa instytucja administracyjna. Tak dzieje si~ zazwyczaj tylko wówczas, gdy wprowadzane reformy mają charakter systemowy Oto kilka przykładów. Systemową zmianą było z pewnością przywrócenie w Polsce w 1980 r. sądowej kontroli legalności działania administracji, w związ~ ku z czym pojawił się Naczelny Sąd Administracyjny. Zmiana stosunków gospo~ darczych w kierunku powrotu do gospodarki rynkowej przyniosła koniecznoś~ wdrożenia instytucjonalnych mechanizmów ochrony konkurencji, w związku : czym w 1990 r. powołano Urząd Antymonopolowy i Sąd Antymonopolowy, za~ wobec reaktywowania w 1991 r. instytucji publicznego obrotu papierami warto ściowymi dla nadzoru nad prawidłowym jego przebiegiem utworzona została Komisja Papierów Wartościowych. Z kolei demokratyzacja życia publicznegc przyniosła decentralizację administracyjną i wprowadzenie w 1990 r. samorząd~ gminnego, a w 1998 r. - samorządu powiatowego i regionalnego. Przydanie gmi~ nie atrybutu odrębnej w stosunku do państwa padmiotowości publicznoprawnę oznaczało też konieczność innego niż dotąd ujęcia fundamentalnej zasady dwuin~ stancyjności postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych. Gdy~ by bowiem nadal, jak przed 1990 r., odwołania od decyzji podjętych w gminie rozpatrywać miał, jako "szczebel wyższy", wojewoda, samorządowa gmina była~ by w tych sprawach poddana merytorycznej presji administracji rządowej. Ab~ tego uniknąć, utworzono samorządowe kolegia odwoławcze jako samodzielne ciała administracyjne, właściwe w drugiej instancji.

Wobec nowego uregulowania ubezpieczeń spolecznych i emerytalnych powstak~ nowe instytucje nadzorcze (np. Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi). Zmiana systemowa łączy się nie tylko z tworzeniem nowych instytucji, ale

często również z reorganizacją w postaci likwidacji starych. Okres po 1944 r. kiedy wprowadzano dyktaturę proletariatu i gospodarkę planową, dostarcza wieh znanych przykładów takich likwidacji. Warto zwrócić uwagą na pewną szczegól~ ną metodę działania w tym zakresie, będącą jakby odwrotnością wspominanegc powyżej "inkubatora zmiany". Jest to mianowicie - sięgając do porównań ze świata przyrodniczego - coś w rodzaju groźnej jemioły: narośl na dotychczasowe_ instytucji, która po jakimś czasie przejmuje wszystkie jej funkcje.

Tak stało się z radami narodowymi, produktem importowanym z ZSRR, któ~ re w 1944 r. powołano tylko jako polityczną dobudówkę do znanych sprzed woj ny i szanowanych przez obywateli instytucji samorządu komunalnego. Następnif przez kilka lat ograniczano samodzielnośe i kompetencje samorządu, sukcesyw nie upaństwawiając też jego majątek. Nie drażniono jednak społeczeństwa zmia nami aż do 1950 r., kiedy to nastąpiła formalna likwidacja pozostałości po przed! wojennym systemie zarządu lokalnego, a na miejscu po nim pozostały wyłączniE rady narodowe - jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej.

Podobnego przykładu dostarcza historia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zasłużonej przedwojennej instytucji i osoby prawa publicznego, która po wojnie nadal gromadziła i wciąż gromadzi składki od zobowiązanych, jednak były one sukcesywnie przeznaczane na zasilanie budżetu państwa. Ta z kolei "reforma" nastąpiła plynnie, bez wyraźnej zmiany prawa ubezpieczeń społecznych i nawet bez zmiany nazwy samej instytucji, która "tylko", przy kolejnej nowelizacji ustawy,.! utraciła swój odrębny w stosunku do państwa status publicznoprawny.

Ze względu na temat niniejszego rozdziału warto nadmienić, że w skali nieporównanie mniejszej, ale przecież podobnie co do metody, postąpiono w latach' 1994-1995, gdy mimo zupeknego wstrzymania prac nad reformą administracji pu-' blicznej, by nie drażnić krajowej opinii publicznej i zagranicznych sponsorów, nie'~ zlikwidowano Biura Reformy Administracji Publicznej w Urzędzie Rady Mini-' strów, uźywając go do wyhamowywania pozostałości impetu reformatorskiego.

Szczególnym rodzajem reformowania struktur są te, które dotyczą teryto-<~ riałnego zasięgu działania lub przestrzennego rozmieszczenia instytucji. Po=~ wiada się zazwyczaj, że rozmieszczenie przestrzenne instytucji (jej jednostek: organizacyjnych) jest pochodną spełnianych celów..Jest to uwaga z pewnościi~;~ słuszna w odniesieniu do organizacji gospodarczych, które są dość w tym zakresie; elastyczne. W odniesieniu do administracji publicznej uwaga ta jest słuszna jedy·; nie wtedy, gdy gospodarkę, administrację czy państwo i jego cele widzi się jaka:;. pewną całość, w perspektywie historycznej i strategicznej; wtedy podział teryto~~~ rialny państwa można, pod tym kątem, oceniać instrumentalnie i ewentualni~,~ odpowiednio modelować. `

Natomiast w codziennej praktyce państwowej jest odwrotnie - to zasadnicz~~ podział terytorialny państwa ma istotne znaczenie sprawcze: rozstrzyga on ni~ tylko o kształcie (o racjonalności lub wadliwości) struktury organizacyjnej ro~~ licznych instytucji administracyjnych, lecz również - pośrednio lub bezpośrednitli - o wielu czynnikach istotnych dla organizacji życia zbiorowego, takich jak do-~ stępność instytucji czy zakres i charakter wpływu obywateli na jej działalnośćr:' a także jest jedną z ważniejszych przesłanek (pozytywnych lub negatywnych). rozwoju lokalnego i regionalnego.

Wystarczy tylko wskazać, że pod tą sama nazwą mogą się kryć bardzo różne desygnaty. Przykładem może być "województwo", które, trzeba jednak podkreślić, w nowej Konstytucji oznacza wprost jedynie obszar działania wojewody jaka': organu rządowej administracji ogólnej. "Województwo" - w znaczeniu konstytu-: cyjnego regionu - to zarówno 49 małych jednostek terytorialnych, liczących przeciętnie po 800 tysięcy mieszkańców, wykonujących przede wszystkim funkcje z zakresu zadań publicznych o charakterze lokalnym, jak i np. 12 dużych jednostek, z przeciętną liczbą ludności ponad 3 mIn, z ogromnym potencjałem ekonomicznym (gospodarka), intelektualnym (ośrodki akademickie), z silnym węzłem informacyjno-medialnym (prasa, radio, telewizja), z rozległą domeną publiczną (kadry administracyjne, budżet, instytucje świadczące itp.), a takie jednostki mogą przejąć od rządu i administracji centralnej istotne funkcje z zakresu

polityki regionalnej. Przyjęte w 1998 r. rozwiązanie (16 województw) jest dość bliskie temu drugiemu modelowi, choć niektóre województwa nie odpowiadają takim standardom regionalnym.

Rzadko kiedy poważniejsza reorganizacja struktur może się obyć bez zmian trybu działania (postępowania) administracji (jej jednostek organizacyjnych lt~b stanowisk pracy). Sama struktura organizacyjna instytucji jest przecież tylko z~_ wnętrzną formą dla więzi zachodzących między poszczególnymi jednostkarhi organizacyjnymi czy stanowiskami pracy, których współdziałanie nakierowatle jest na osiągnięcie celów i zadań publicznych, wyznaczonych tej instytucji prz~z prawo. Teoria organizacji wskazuje, że na ogólną strukturę każdej instytucji skłg_ da się zawsze zarówno jej struktura organizacyjna (ustrój), jak i struktura funk_ cjonalna - czyli właśnie zespół więzi zachodzących między jej poszczególnyrni elementami organizacyjnymi (a także wspomniany wyżej kształt przestrzenny).

Jednak bywa i tak, że przedmiotem reformy jest, sama w sobie, zmiana trybu działania (postępowania) administracji. Wtedy odwroW ie - ewentualna reorganizacja instytucji następuje jako konieczna konsekwencja zmian proceduralnych. Trzeba zaznaczyć, że nie chodzi tu tylko o postępowanie (w ścisłym prawnym znacze_ niu) w indywidualnych sprawach administracyjnych i o różne inne procedury prawne, którymi posługuje się administracja i współdziałające z nią podmioty (np. postępowanie w sprawach planowania przestrzennego, postępowanie w sprawach budżetowych, postępowanie w sprawach o udzielenie zamówienia publiczne_ go), ale także o "postępowanie" (procedurę) w znaczeniu organizacyjnym i technologicznym, w którym chodzi o utrwalone sposoby działania (współdziałania) osób, jednostek organizacyjnych i instytucji (pozostając przy podanym przykładzie, w planowaniu przestrzennym chodzi o umiejętności warsztatu planistycznego).

Wymaga więc podkreślenia, że reformy proceduralne, o których tu mówimy, mogą mieć trojaki charakter.

Po pierwsze, podobnie jak i w odniesieniu do zmian organizacyjnych, mogą to być zmiany dokonujące się na poziomie normatywnym, a więc w sferze obowią zującego prawa. Za tym zazwyczaj muszą nastąpić inne zniiany w praktycznych zachowaniach jednostek organizacyjnych czy pracowników administracji. Przykładem takiej zmiany prawa proceduralnego, która wywołała konsekwencje w praktycznej działalności administracyjnej jest to, że skargę na decyzję administracyjną od 1995 r. składa się do Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpośrednio, a nie jak dotąd, za pośrednictwem władzy administracyjnej II instancji. W rezultacie, organ administracyjny odpowiada na taką skargę już pod kontrolą Sądu, który z urzędu pilnuje, skuteczniej niż może to uczynić sam zainteresowany obywatel, przestrzegania przez administrację obowiązujących ją terminów procesowych. Przykładem istotnej zmiany w sferze prawa obowiązującego, która jednak nie została przekształcona w praktyczną reformę ustrojową, było przyjęcie przez Sejm w 1996 r. ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie dzia~ania ~ninistrów, bowiem nie nastąpiły wystarczające praktyczne zmiany w mechanizmach funkcjonowania rządu (okres 1999-2000 powinien być tu przełomowy, n$` co zwracaliśmy już uwagę).

Po wtóre, zmiany toku działania instytucji administracyjnych mogą być wy=-,r wołane w samej administracji lub nawet poza nią, niekiedy bez zmian ustawo:~ dawczych, jako wynik oceny funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej luba' wynik analizy konkretnej procedury stosowanej w danej dziedzinie. Na przykład~" w wielu urzędach administracyjnych (szczególnie w urzędach gmin) pojawiły si~: komórki recepcyjne znane w wielu krajach, powolywane do wstępnej obsłu~:~ interesantów, udzielające im nie tylko informacji, ale pomagające poruszać się po_r urzędzie czy wypisywać formularze, a także interweniujące nieraz u kierowników' działów na rzecz osoby źle czy nieuprzejmie załatwianej przez konkretnego pra~;r cownika. Niekiedy reformy takie prowadzą do zmian ustawowych.

Po trzecie, zmiany toku pracy administracyjnej pojawiają się jako rezultat po~~ stępu technologicznego i technicznego, np. w wyniku komputeryzacji pracy biu~' rowej. Niektóre takie reformy winny być od razu wprowadzane w większej skall~~ organizacyjnej, inaczej może się bowiem okazać, że żywiołowo pojawia się róW~~~ nolegle w administracji wiele systemów, które potem nie są w stanie ze so ' wspóldziałać. Ten przykład, wcale nie abstrakcyjny, pokazuje przy okazji negatyw~;i ne skutki (organizacyjne, techniczne i finansowe) sytuacji, która zachodzi wówcza~,., gdy gremia kierownicze w administracji spóźniająsię z decyzjami strategicznymi.

Ogólnie można powiedzieć, że więcej zaufania budzą reformy organizacyjne;'~ wymuszone czynnikami funkcjonalnymi niż odwrotnie.

s~ Oddzielną, ze względu na przedmiot, kategorią reform administracyjnych są;,``j te, które dotyczą personelu admmistracy~nego. Są to, poruszane już, trudn~,~ problemy "zarządzania personelem", a więc m.in. metod i procedur doboru kadr,; sposobu formułowania, a następnie egzekwowania wymagań względem pracow~:~ ników, ich szkolenia i doskonalenia zawodowego, przejrzystych struktur i dróg;~ awansu itp. Często jednak pod hasłami "reformy" chodzi po prostu o zwolnienis ~ niewygodnych osób lub o ogólniejsząredukcję personelu.

Reformy administracyjne różnią się również pod względem skali przedsię~'`a wzięcia.

Obok małych przedsięwzięć reorganizacyjnych (np. dotyczących organizacji ~ pracy na poszczególnych stanowiskach pracy, godzin urzędowania czy ewidencjo- ; nowania czasu pracy), występują takie, które dotyczą poważniejszych zagadnień organizacyjnych, złożonych procedur lub dużych urzędów - może to byó'~e na przykład nowa organizacja komunikacji zbiorowej w dużym mieście czy wpro- ; wadzenie powszechnego opodatkowania dochodów osobistych, wspomniane zmia- ny w ogólnym postępowaniu administracyjnym albo w procedurze sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania projektów planów zagospodarowania przestrzennego, reforma ustroju metropolitalnego Warszawy lub wydzielenie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z ówczesnego Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wdrożenie nowych procedur zamówień publicznych albo przygotowywana już do wprowadzenia nowa forma dowodu tożsamości.

Już tu widać, że każde z tych różnorodnych przedsięwzięć ma rozlicz~ aspekty: organizacyjne, prawne i administracyjne, finansowe, personalne, tec niczne, edukacyjne i promocyjne, a zatem wymaga stosownych przygotowa poczynając od precyzyjnego ustalenia planu działania.

Sąrównież przedsięwzięcia reformatorskie a skali jeszcze większej, takie, kt re obejmują całe rozległe dziedziny życia publicznego i mają znaczący wplyw gospodarkę i życie społeczne. Do kategorii tej zaliczymy reformę gminną z 1990 a także np. przeprowadzoną zaraz przez gminy, prywatyzację handlu detaliczne~ reformę ustroju oświaty, polegającą najpierw na komunalizacji wszystkich szl~ podstawowych a potem na zmianie całego ustroju szkolnego (1999); dyskutowa od dawna i wprowadzaną obecnie reformę systemu ochrony zdrowia ( 199! wprowadzenie nowego systemu ubezpieczeń społecznych (1999); przygotowywa reformę opodatkowania nieruchomości, połączoną z wprowadzaniem systemu ka stralnego; planowaną od dawna, wprowadzaną sukcesywnie ale ciągle jeszcze n dokonaną kompleksową reformę całego centrum władzy wykonawczej, wraz stosowną przebudową odnośnych urzędów administracyjnych (począwszy 1996 r.). Do wielkich reform administracyjnych należy reforma podziału admi stracyjnego państwa oraz oparta na niej reforma ustrojowa i skojarzona z tym forma decentralizacyjna (1998 r.), które wyzwalają w następstwie liczne zmia strukturalne w wielu dziedzinach zarządzania sprawami publicznymi.

Nie wszystkie z wymienionych przedsięwzięć zalicza się do tradycyjnie zumianych "reform administracyjnych", widzianych pod postacią reorganiza urzędu czy resortu. Ale - choć trudno je, oczywiście, porównywać - wszyst one, niezależnie od założeń ideowych, programowych i merytorycznych, przede wszystkim skomplikowanymi przedsięwzięciami tak na poziomie pl~ stycznym, jak i wykonawczym, operacyjnym. Dlatego zawsze pierwsze jest p~ nie o to, czy celów przed tymi reformami stawianych nie można osia;gnąć ~ naruszania istniejących struktur czy procedur administracyjnych. Zasada: , pierwsze, nie szkodzić" ważna jest tak samo w medycynie, jak i w życiu publi nym, bowiem w obu przypadkach chodzi o funkcjonujący organizm: biologic: albo społeczny. Wiedza o metodach przeprowadzania takich skomplikowan, przedsięwzięć organizatorskich (reformatorskich) jest już dziś bardzo bogata pewnością nie powinno się tu ryzykować amatorszczyzny.

Na tle powyższych przykładów odróżnia się wyraźnie kilka poziomów formatorskiego myślenia (i działania) w administracji i wobec administr publicznej. Trzeba wskazać trzy takie zasadnicze poziomy, zwracając uwagę odnoszą się one do charakteru przedsięwzięć, a nie ich skali. Innymi słowy każdym z trzech podanych poziomów myślenia i działania reformatorskiego ~ gą być i bywają podejmowane przedsięwzięcia zarówno niewielkie, jak i oper; o wielkiej skali.

Pierwszy jest poziom modernizacyjny. Każdy dobrze rozumie, że adrr stracja musi się modernizować, i podawane przykłady dowodzą tego wystarcz co. Ten typ reform administracyjnych nie ma żadnych konotacji ideowych

formy tego rodzaju pozwalają na podniesienie sprawności administrowania v~` sensie czysto technicznym, zwiększenie niezawodności, zarządzanie większ~' ilością personelu itp. Jest to pole teorii organizacji i kierowania, obszar stosowa:~, nia rozlicznych metod i procedur badawczych, technik analitycznych i organizarm~ torskich (np. analiza wartości), a także miejsce dla dobrej organizacji pracy admi-' nistracyjnej i bardziej lub mniej nowoczesnej techniki biurowej. Prawnik nie mus~;' znać tych technik, winien natomiast wiedzieć, że są lepsi od niego specjaliści~` którzy potrafią zorganizować urząd, biuro, stanowisko pracy, obieg informacj~: i dokumentacji, archiwum, kancelarię albo sposób obsługi interesantów, lub n~; przykład - zbudować i zainstalować system informacyjny.

Po drugie, są to reformy na poziomie mechanizmów zarządzania spraw~~ mi publicznymi. Rozliczne przyklady takich reform były podawane poprzednie~~ a podręczniki nauki administracji pełne są informacji o różnych - udanych i ni udanych, potrzebnych i pozornych - przedsięwzięciach tego rodzaju. Powiada si~ nawet niekiedy, że współcześnie rozwiązania ustrojowe w administracji "starzej~;'~ się po już dekadzie i wtedy trzeba się im przyjrzeć, by ponownie je ocenić i doko~~ nać ewentualnych korekt.

Analiza obydwu omawianych poziomów dowodzi trafności anglosaskieg~' powiedzenia, że reforma administracji stanowi zajęcie, które nie ma końca (un nishable business).

Jest jednak jeszcze trzeci poziom reformy - mianowicie poziom transfor~: macji ustrojowej. W krajach demokratycznych poziom ten nazywa się niekied~'~ "konstytucyjnym", mając na myśli, że właśnie zmiana ustawy zasadniczej je dowodem na to, iż zachodzi transformacja ustrojowa. Jest to nieporozumien' `~ pojęciowe, choć transformacji ustrojowej rzeczywiście towarzyszą zazwyc zmiany ustawy zasadniczej. Chodzi tu jednak o coś więcej: o zmianę podsta . ładu politycznego, ustroju gospodarczego, a w sferze kulturowej - o znaczą ,; zmiany panującego systemu wartości. Tak więc, do tej kategorii nie należy by;;;~ najmniej każda zmiana ustrojowa wielkiej skali, nawet tak radykalna, jak gl ';~~ balna zmiana struktury terytorialnej i administracyjnej państwa w Polsce 1975 r. czy podobne reformy w Szwecji albo w Wielkiej Brytanii.

Poziom drugi i trzeci często są często ze sobą mylone. Istotę nieporozumi~ nia wyjaśnią, być może, dwa przykłady. Pierwszy - ze sfery przebudowy polski'" go ustroju gospodarczego (trudno ją zresztą zaliczyć do reform administracyj~~ nych). Otóż, z pewnością spółka prawa handlowego jest lepszą, w warunkaC .; rynku kapitałowego, formą zarządzania przedsiębiorstwem niż forma "przedsia~. biorstwa państwowego", pochodząca z początku lat pięćdziesiątych, choć uzupeł·' niona w 1981 r. o samorząd załogi. Ko m e r c j a 1 i z a c j a przedsiębiorstw pa~~_~ stwowych jest tylko reformą na poziomie mechanizmów zarządzania - nie ozna~, cza przecież zmiany ekonomicznego właściciela majątku państwowego, lecz tyl-~.. ko zmianę metody zarządzania gospodarką, nadal - w tym sensie - "uspołecznio-~ ną". Zmiana ta mogła więc nastąpić równie dobrze w PRL, gdyby ówcześni re y formatorzy, którzy to zresztą planowali zrobić w latach osiemdziesiątych, okazali'i więcej śmiałości, ale też i nieliczenia się z postawami załóg pracowniczych. O transformacji ustroju gospodarczego Polski można będzie mówić dopiero wówczas, gdy nastąpi p r y w a t y z a c j a znaczącej części maj ątku państwowego.

Drugi przykład dotyczy już administracji publicznej w sensie ścisłym, a mianowicie samorządu i jego roli we współczesnym życiu publicznym. Jest wszystkim wiadome, że w demokracji samorząd spełnia ważną rolę. Dlatego we wszystkich demokratycznych krajach Europy Środkowej i Wschodniej "samorząd" pojawił się zaraz po przełomie. W większości tych krajów reforma samorządowa polegała zasadniczo na dwóch tylko zmianach: na przeprowadzeniu wolnych wyborów komunalnych oraz na stosownej zmianie nazewnictwa organów władzy lokalnej. Szybko okazało się wszakże, że jedynie w Polsce, gdzie całkowicie zmieniono również zasady prawne i organizacyjne, podstawy finansowe oraz relacje między gminami a administracją rządową- i częściowo na Węgrzech - wkadza lokalna ma pozycję rzeczywiście samodzielną. Natomiast w innych krajach nie zmienione zasady centralistycznego systemu zarządzania pieniędzmi publicznymi sprawiły, że "samorząd", mimo iż demokratycznie wybrany, nie ma nic do powiedzenia.

Większość zachodnich doradców, przysyłanych w początku lat dziewięćdziesiątych do Europy Środkowej i Wschodniej, nie miała nigdy do czynienia z transformacją ustrojową. Rady wielu z nich, pozostając na poziomie mechanizmów zarządzania, choć zazwyczaj trafne merytorycznie, nie odpowiadały istocie zapotrzebowania. Tymczasem transformacja zachodząca w Europie Środkowej i Wschodniej ma bardzo rzadką w historii i szczególną charakterystykę, Jest glabalna, polega bowiem na próbie równoczesnego odbudowania wolności politycznej, własności prywatnej i warunków gospodarki rynkowej, a także wartości i mechanizmów państwa obywatelskiego. Być móże jedynymi, jak dotąd, praktykami globalnej transformacji ustrojowej takiej skali byli ci, którzy najpierw w Rosji, a przed pół wiekiem w całym regionie Europy Środkowej, wprowadzali ów wielki eksperyment polityczny i społeczno-gospodarczy, po którym właśnie przychodzi nam sprzątać.

Konieczność przeprowadzenia w krótkim czasie (w perspektywie historycznej znaczy to n a r a z ) wielu radykalnych reform mechanizmów zarządzania w różnych dziedzinach życia gospodarczego, społecznego i politycznego, powoduje, że również w administracji publicznej niezbędne są rozległe i istotne zmiany ustrojowe. Należało więc stworzyć warunki polityczne, ale również i organizacyjne, w których wprowadzanie reform ustrojowych i gospodarczych jest możliwe, po wtóre zaś sprawić, by wprowadzane rozliczne zmiany układaly się w konieczne, uporządkowane sekwencje.

3. Ogólne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce

Jak wiadomo, mechanizmy działania administracji publicznej wynikają z obowiązujących przepisów prawnych oraz stosowanych zasad i technik pracy administracyjnej i biurowej, ale także z utrwalonych obyczajów i rutyny urzędniczej. Mechanizmy te nie podlegają więc samoistnym przemianom ani pod wpływem

praw rynku, ani ze względu na przebudowę ustroju państwowego. ~1'ymczasef główna struktura i podstawowe zasady funkcjonowania administracji polskiej,; którymi stanęła ona naprzeciw wyzwaniom współczesności, ukształtowane zosta~ w swoim zasadniczym ujęciu, w poprzednim okresie (1944-1989). W tamtyi okresie administracja polska działała w zupełnie odmiennych warunkach, słufi~ innemu ustrojowi państwowemu, innej filozofii prawa, innemu systemowi włastt~ ści i zarządzania gospodarką, innym celom polityki wewnętrznej i zagranicznej. .~

Wraz z radykalną zmianą tych wszystkich uwarunkowań, gruntowna refor~ administracji publicznej stała się więc od początku polskich przemian w 1989~ oczywistą koniecznością i tym samym - jednym z głównych zadań pańs wych, którego pomyślna realizacja stanowi dopiero niezbędną przesłankę~ wielu dalszych przemian społecznych i gospodarczych. Bez tego administra~ publiczna, zamiast być czynnikiem kreatywnym, staje się czynnikiem destrukc~ nym, hamującym przemiany w różnych dziedzinach gospodarki i życia społei~ nego. W tym znaczeniu również w latach następnych - do 1999 r., system p~ skiej administracji publicznej był - jako całość - dysfunkcjonalny.

Ca~ly polski system administracyjny był przez pół wieku bardzo silnie scę tralizowany i oparty na zasadzie przewagi struktur resortowych. Na takiej sat~ zasadzie - w myśl spojrzenia resortowego - również i po 1989 r. podejmowi'~ większość istotnych decyzji państwowych. Tak również przepływała informa~ i środki finansowe, pod tym kątem rozbudowywane są też były administra~ specjalne (niezespolone). Ten stan rzeczy uniemożliwiał racjonalne prowadze~ polityki społecznej i gospodarczej w skali ogólnokrajowej, a także regional~ i lokalnej, utrudniał więc dokonywanie właściwej hierarchizacji i wyboru cel~ publicznych, a następnie - ich osiąganie. Wyłomem w układzie resortowym pr~ pierwszych 10 lat po przełomie 1989 r. była gmina, ale gminy zarządzały zale wie 10-15% publicznych środków finansowych.

System resortowy był tak silny, że skutecznie opierał się próbom koordynaic zarówno w sferze przygotowywania decyzji państwowych, jak i w sferze wyi nawstwa. Wciąż jeszcze - mimo reformy 1998 r. - w administracji centralnej na~ nie został w pełni wyodrębniony z ministerstw szczebel administracji wykonawc~ (urzędy centralne), a w samych ministerstwach trudno by odnaleźć nową orgat~ cję pracy, zapewniającą obsługę ministrów nie jako organów administracji rząl wej, ale - co stanowi ich podstawową misję - jako nosicieli władzy politycznej. `

W spadku po poprzednim ustroju pozostało nam bardzo niezdrowe pom szanie sfery politycznej władzy wykonawczej z funkcjami czysto administrac nymi, w wyniku czego nie ma jasności co do rozdziału odpowiedzialności pt tycznej i kompetencji urzędniczej. Dotyczy to również charakteru stanowisk służbie publicznej, zwkaszcza wyższych. Można rzec nawet, że pomieszanie zwiększyło się jeszcze w wyniku "amatorskiego" i żywiołowego przejmowa obslugi polityki państwowej przez personel administracyjny ministerstw, na: wiony dotąd wyłącznie na wypełnianie funkcji wykonawczych.

W rezultacie, nadmierna koncentracja władzy i kompetencji administracyjnych w centrum władzy wykonawczej, a także brak aparatu doradczego (rzeczywiście funkcjonujące gabinety polityczne) i urzędniczego, pracującego na rzecz strategicznych (politycznych) funkcji tego centrum, sprawia, że rząd i ministrowie są nadal bardziej nastawieni na załatwianie poszczególnych, często drobnych spraw, niż na przygotowywanie strategii państwowej i następnie dbałości o spójną jej realizację w sferze polityki wewnętrznej i zagranicznej. Zamiast więc rządzić, rząd i ministrowie zarządzają i administrują.

Nie jest teź wyraźnie (a więc instytucjonalnie) oddzielona sfera administracji od zarządu majątkiem państwowym. Poza rodzącymi się na ich styku zjawiskami patologicznymi, powoduje to - przy braku umiejętności i postaw menedźerskich odtwarzanie się biurokratycznych form zarządzania gospodarką.

Scheda po poprzednim ustroju obejmowała również rozproszoną i słabą organizacyjnie administrację terenową, na rzecz której nie sposób było przekazać żadnej znaczącej części zadań wykonywanych w centrum. Nadto, wojewodowie, formalnie przedstawiciele rządu w województwach, de facto okazywali się zakładnikami miejscowych środowisk partyjnych. Przed nami wciąż jest jeszcze sprawdzenie, czy w nowych warunkach ustrojowych (1999), uda się zlikwidować to uzależnienie.

Dlatego też w administracji terenowej rządowej lat 1989-1998 wyraźnie była odczuwalna słaba - względem administracji niezespolonych - pozycja terenowych władz administracji ogólnej. Tymczasem władze administracji ogólnej z natury rzeczy powinny ponosić odpowiedzialność polityczną i administracyjną za stan podstawowych warunków życia zbiorowego, a więc przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego - w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Przed 1989 r. państwo nie odczuwało owego resortowego rozproszenia odpowiedzialności administracyjnej tak dotkliwie jak w III Rzeczypospolitej, ponieważ realną władzę polityczną w terenie piastował nie naczelnik gminy czy wojewoda, lecz odpowiedniego szczebla komitet partii komunistycznej, którego wplyw na administrację ogólną i niezespoloną (w tym - na milicję) był bardzo silny, choć nie opierał się na podstawach prawnych.

Terenowa administracja rządowa była organizacyjnie bardzo rozproszona, przez to słaba, a przy tym zbudowana w sposób skomplikowany i dla obywateli nieczytelny. Podział administracyjny państwa, na którym była ona oparta, miał kilka nieskoordYnowanych przestrzennie stopni i segmentów: ponad województwem występowały jednostki administracyjne typu "okręgowego", zaś poniżej szczebla wojewódzkiego kilkanaście zróżnicowanych przestrzennie siatek rejonowych, stanowiących podstawę działania kilkudziesięciu administracji specjalnych.

W tej kwestii przede wszystkim niezbędne więc było, po prostu, uporządkowanie systemu organizacyjnego i terytorialnego administracji polskiej, ponadto zaś znaczne wzmocnienie władz administracji ogólnej i radykalne ograniczenie ilości administracji niezespolonych.

Porządkowanie podziału terytorialnego łączyło się jednakże z koniecznością;= podjęcia daleko bardziej zasadniczych decyzji, co do ilości szczebli tego podziału;,;, a także co do kontynuacji reformy decentralizacyjnej zarówno w sferze admini-' stracji lokalnej (samorządowe powiaty), jak i regionalnej (duże województwa jako, co wynika z Konstytucji, jednostki podziału dla celów administracji rządo-' wej, a zarazem jako regiony, z mocy Konstytucji o samorządowym charakterze):!;,~ Inna decyzja oznaczałaby utrzymanie - w takiej lub innej formie - podziału ad-; ministracyjnego z 1975 r., który został wówczas wprowadzony jako czynnik~;:~ wzmacniający system centralistycznego kierowania partią, administracją i gospo,~; darką. Ta zależność - małe województwo stanowi gwarancję centralizmu rządo-,; wego - była też ważna również z punktu widzenia perspektywy reformy rządu;.:: Dopiero przeniesienie części dotychczasowych uprawnień rządu na szczebel re~~~i gionalny stwarza warunki do uwolnienia centrum władzy wykonawczej od obo~~~ wiązków bieżącego zarządzania w wielu sprawach.

Liczne reorganizacje przeprowadzone w administracji polskiej w latachi. 1989-1998 należy w większości zaliczyć do zmian na poziomie modernizacyj~';~ nym lub menedżerskim; niektóre były udane i przy tym bardzo istotne. Jednal~'~ z wyjątkiem reformy gminnej, nie prowadziły one do przekształceń jakościowych'~ o skali wymaganej w warunkach transformacji ustrojowej, jaką Polska w tym; czasie przechodziła. Dominanta centralizmu (w jego biurokratycznej, a nie poll*''fi tycznej odmianie) była przy tym w polskim systemie administracyjnym na tylep~ silna, że w widoczny sposób zaczynała niweczyć osiągnięcia ustrojowe reformy~~ samorządowej z 1990 r.

W podsumowaniu tej skrótowej diagnozy należy więc jednoznacznie stwiet'~~ dzić, że administracja polska przed reformami 1998 r. była dysfunkcjonalna, a jakc~ system, jako całość znajdowała się na granicy sterowalności, poza którą jest Ju~ tylko bezwład i chaos. Rodziło to powaźne i praktyczne zagrożenia dla Polski, za ;; równo w skali ogólnej, jak i lokalnej. Przeprowadzenie niezbędnych zmian stało si a zatem sprawą pilną, a sukces w tej mierze - jednym z zasadniczych warunko ~', powodzenia innych przekształceń. Administracja publiczna jest przecież fun '~

~:.;~ mentem organizacji każdego państwa.

W ostatnich kilkunastu latach, zwłaszcza w rozwiniętych krajach zachod~ nich, w administracji publicznej zaszly ważne zmiany, o których będzie jeszc2:~! mowa w rozdziale końcowym. Chodzi o przekształcenia związane wprost z po~: stępem cywilizacyjnym czy też rozwojem techniki, ale również z nowymi wy'= zwaniami i zagrożeniami czasu współczesnego, a w związku z tym - o wielki rozwój funkcji publicznych, zadań, struktur administracyjnych, a także technola~ gii pozyskiwania informacji, przetwarzania danych, podejmowania decyzji i kontroli efektywności działania i innych czynników składających się na rewolucję menedżerską, która z przemysłu przeniesiona została również do administracji publicznej.

Koniecznością Polski jest osiągnięcie tego poziomu jak najszybciej; z archaiczną administracją odziedziczoną po poprzednim systemie nie można było

myśleć ani o sprawnym rozwiązywaniu własnych problemów zarządzania, w tym skomplikowanych kwestii okresu transformacji gospodarczej i społecznej, ani też o nawiązaniu partnerskiego współdziałania ze strukturami europejskimi. W tym ostatnim zakresie harmonogram przemian wyznaczają - pośrednio, lecz wyraźnie - ustalenia układu stowarzyszeniowego z Unią Europejską.

Wobec takiej skali potrzeb, dawniejszych ale i tych utrwalonych po 1989 r., przekształceń administracji publicznej RP nie można było traktować - ani tym bardziej realizować - jako jednorazowej, zmasowanej "akcji", która w krótkim czasie miałaby przynieść pożądany, całościowy rezultat. Przeciwnie, współczesne państwa starają się - w miarę możliwości - unikać wielkich reform o charakterze reorganizacyjnym (a jeśli je podejmują, to po długotrwałych, dogłębnych przygotowaniach), stosując w zamian metodę ciągłej obserwacji struktur i mechanizmów działania administracji i korygując je małymi pociągnięciami, w miarę potrzeby i na bieżąco. Dotyczy to nie tylko wielkich systemów i struktur, ale także poszczególnych instytucji. Poniewaź w warunkach polskich niektóre istotne przekształcenia (przede wszystkim reforma terytorialna) wymagały głębokiej reorganizacji strukturalnej, tym bardziej na innych obszarach należało - w miarę możliwości - unikać równoległych reform reorganizacyjnych o dużej skali. Istota problemu leży bowiem w tym, by wprowadzając niezbędne, radykalne zmiany nie prowadzić do destabilizacji państwa. Inaczej mówiąc - zmiany muszą być wprowadzane bezpiecznie. Niestety, skoro najlepszy czas sukcesywnego wprowadzania reform strukturalnych przepadł bezpowrotnie, w 1998 r. potrzebne było nadgonienie straconego czasu i podjęcie kilku wielkich prac reformatorskich na raz. Wygląda na to, że manewr ten powiódł się, choć nie bez strat politycznych dla rządzącej koalicji. Jest to kwestia jednak kwestia odpowiedzialności za kraj i politycy muszą podejmować takie dylematy i związane z nimi ryzyko: bez reform trudno byłoby Polsce sprostać wymaganiom globalizacji gospodarki oraz konkurencji i współpracy międzynarodowej.

Najkrótsze określenie metody przeprowadzania zasadniczych reform o szerokim zasięgu, to selektywny radykalizm. Przebudowa administracji publicznej powinna być zatem, po pierwsze, radykalna w sferze koncepcji, po wtóre, wybiórcza i pragmatyczna w realizacji. Bez jednoznacznej i radykalnej wizji zmian: i ich zasadniczych celów, polityka małych i średnich kroków, przytłoczona koniecznościami dnia codziennego, utknie znowu w powszechnej niemożności.

Zatem kompleksowa reforma administracji publicznej, podejmowana w celu= transformacji ustrojowej, to nie jednorazowa akcja czy reorganizacja, lecz cały zespół różnorodnych przedsięwzięć i działań różnej rangi, konsekwentnie i systematycznie realizowanych (lub raczej - realizowanych zawsze, gdy tylko pozwalają na to uwarunkowania polityczne), mających wspólny kierunek i cel, jednak zróżnicowanych co do charakteru, zakresu, a także kalendarza prac. Niekiedy chodzi o złożone i rozległe przedsięwzięcia organizacyjne i legislacyjne (jak nowy podział administracyjny państwa, wprowadzenie powiatu czy nowych zasad i mechanizmów państwowej służby cywilnej), wymagające precyzyjnej koordy

nacji przygotowań, niekiedy zaś - o posunięcia względnie niezależne od innych działań, również w sensie kalendarzowym (np. wprowadzenie przepisów regulujących zasady dokonywania zakupów i zamówień publicznych).

Ponieważ, jak wspomniano, zakres i głębokość niezbędnych zmian daje się zmierzyć jedynie głębokością kryzysu, w jakim tkwiła administracja polska, rola rządu jest proponować przede wszystkim takie posunięcia, które przy najmniejszym nakładzie prac i najmniejszym zakresie zagrożeń związanych z wprowadzaniem re.. form, są w stanie wyzwolić - bezpośrednio i pośrednio - oczekiwane skutki o możliwie najszerszym zasięgu. Podany przykład regulacji zamówień publicznych należy do tej właśnie kategorii. Regulacja ta, wsparta systemem instytucjonalnym i szerok~ akcją edukacyjną, wytworzyła w krótkim czasie nową jakość w sferze wydatkowanig środków publicznych, przyczyniając się nie tylko do zwiększenia przejrzystości systemu finansowego sektora publicznego i do wyraźnego wzrostu efektywności wykoa rzystania tych środków, lecz ponadto do korzystnych zmian w etyce urzędniczej.

Z kolei reforma powiatowa i regionalna ma nie tylko wymiar terytorialny; lecz w konsekwencji ułatwi również przebudowę administracji centralnej i tere~ nowej administracji rządowej, doprowadzając przede wszystkim do racjonalizacj~ podziału kompetencji i odpowiedzialności w całym systemie administracji pu~ blicznej i usług administracyjnych różnego rodzaju. Poprzez decentralizację za~ rządzania dużą częścią środków publicznych tworzy także warunki dla zmia~ zasad gospodarki finansowej w sferze budżetu państwa. ;:v

Występujące w niektórych dziedzinach i w niektórych kręgach społecznych oczekiwania na zmiany, a z drugiej strony obawy przed nimi, są szczególnie wy~ raźne, tym większe im bardziej rozległa jest proponowana zmiana. Równie~ z tego powodu reformy mają widoczny aspekt polityczny.

Dlatego podkreślić trzeba, że reformy większej skali, zwłaszcza - reformy ustroja we muszą być rozpatrywane w kategoriach społecznych, a nie tylko w kategoriae~ prawnych i technicznych - organizacyjnych, funkcjonalnych itp. Cele i prograt~ reform tej skali muszą być powszechnie znane i akceptowane. Ten wymiar - kw~ stia zadowolenia wyborców, odbiorców usług publicznych, petentów w urzędac~ itp., ale także sprawa satysfakcji administratorów i menadżerów z wykonywan~ pracy - wymaga zwrócenia baczniejszej uwagi, jest to bowiem w istocie rzecz; główny cel planowanych przedsięwzięć, a przy tym - podstawowy warunek powa dzenia reform. Tym bardziej że nawet najbardziej skrupulatnie przygotowane r~ formy administracyjne o dużej skali, takie jak wprowadzenie ustroju samorządowe go w gminach w 1990 r. czy wprowadzenie w 1998 r. samorządu powiatoweg~ i regionalnego, oznaczają jedynie ustanowienie warunków prawnych i ram organi zacyjnych, których wypełnienie zależne jest dopiero od aktywności i pozytywneg~ nastawienia elit obywatelskich.

Mówiąc idealistycznie, dla powodzenia reform ustrojowych istnieć też powi nien korzystny klimat polityczny i zgoda głównych sił politycznych - w parla mencie i poza nim - na ich przeprowadzenie, a przedtem na podstawowe kierunls proponowanych przekształceń, niezależnie od tego, że w poszczególnych kwe

stiach możliwe są - i konieczne - merytoryczne spory i dyskusje, prowadzące dopiero do ostatecznych, konkretnych rozstrzygnięć. Jeśli parlament jest politycznie podzielony, powszechna zgoda na reformy dotyczyć może jedynie niezbędnego ich obszaru, wobec którego wszystkie poważne siły polityczne są skłonne wznieść się ponad bieżące interesy, w poczuciu odpowiedzialności za podstawowe dobro wspólne, jakim jest państwo, zaś konieczne granice owej zgody można przedstawić językiem zagrożeń, przed którymi ono stoi. W Polsce takiego klimatu politycznego, nawet dla największych przeobrażeń ustrojowych ciągle brakuje. Reformy w tych warunkach trudno się przeprowadza, za to - łatwo krytykuje, zbijając na tym kapitał polityczny.

Inaczej niż w 1990 r., kiedy w Sejmie nie było jeszcze radykalnej walki politycznej, dla refonny terytorialnej 1998 r. nie udało się, niestety, stworzyć odpowiedniego klimatu społecznego i oprawy medialnej. Nie było zresztą na to czasu rząd podjął prace nad reformą od samego początku swojego funkcjonowania i zaledwie w kilka miesięcy później wszystkie ustawy reformy były już uchwalone przez Sejm. Ta imponująca skuteczność legislacyjna niestety nie została poparta sukcesem w sferze komunikacji spolecznej i marketingu reformy. Partie, które jesienią 1997 r. przeszły do opozycji, właśnie z reformy administracyjnej uczyniły sobie pole konfrontacji politycznej z rządem. Szczególnie negatywna rolę odegrała tu telewizja publiczna, która pozbawiła społeczeństwo zwykłej informacji o nowych zasadach funkcjonowania państwa, przedstawiając zagadnienia reformy wyłącznie pod postacią krzykliwego sporu o liczbę województw oraz niezrozumiałych dla większości widzów kłótni między politykami różnych opcji. Od stycznia do końca kwietnia 1999 r. telewizja publiczna nie nadała ani jednego programu edukacyjnego na temat reformy ustrojowej.

Należy też tu dodać, że naturalną cechą wszystkich struktur i zachowań administracyjnych jest - zawsze i wszędzie - daleko posunięty konserwatyzm, niechęć do zmian i bezwład, co sprawia, że wobec reform, szczególnie o zasadniczym charakterze, materia administracyjna wytwarza potężny opór. W takim stanie rzeczy dynamizm zmian musi być silniejszy niż dynamika układu, którego zmiany mają dotyczyć. Taki dynamizm działania rządów postsolidarnościowych był podstawą sukcesu wszystkich udanych reform po 1989 r. w Polsce.

Współcześnie, w warunkach krajów Europy Środkowej i Wschodniej zakres reform wyznaczony jest obiektywnie przez ów ńiezbędny, minimalny krąg zmian, które są potrzebne, by, z jednej strony, zahamować dalszą, postępującą degradację państwa (jego funkcji wykonawczej), z drugiej zaś, by umożliwić osiągnięcie podstawowych, niekwestionowanych celów przebudowy ustroju politycznego, poprzez wytworzenie swoistej "masy krytycznej" zmian, osiągnięcie której ma sprawić, że ich odwrócenie stanie się niemożliwe. Obecnie, jak się wydaje, Polska już nieodwracalnie wkroczyła w sferę definitywnej zmiany ustrojowej. Do chwili obecnej w żadnym innym z krajów regionu stan taki, obiektywnie rzecz biorąc, nie został osiągnięty, choć daleko zaszli na tej drodze także Węgrzy.

Rozdział XII

Dylematy poznawcze

nauki o administracji publicznej46

1. Gałąź nauki czy kompilacja ustaleń wiedzy potocznej?

Badaniem prawidłowości występujących w odniesieniu do ustroju i funkcjonowania administracji publicznej zajmuje się nauka administracji czy, nauka o administracji publicznej jak staramy się ją nazywać.

Samoistny charakter nauki administracji, jako nauki właśnie, jest często kwestionowany, mówi się o "kryzysie identyfikacji". Przede wszystkim chodzi tu o metodołogię badań, bowiem historyczny rozwój nauki administracji nie doprowadził do wyodrębnienia swoistego dla tej nauki, a jednocześnie wewnętrznie koherentnego zespołu metod badawczych. Stąd mówi się o wielości kierunków (szkół) badawczych, które dla potrzeb badania administracji czerpią doświadczenia z ustaleń nauk macierzystych (podstawowych). Są znawcy problemu, dla których ten stan rzeczy oznacza swoistą "opcję zerową": jest administracja jako fakt społeczny i jako przedmiot badań, nie ma natomiast nauki administracji jako wyodrębnionej dziedziny badań i samoistnej teorii administracji'~. Możliwa jest więc - i konieczna - kooperacja nauk, jednak z zachowaniem swoistości metodologicznej każdej z nich.

Inni odwrotnie - widzą w plurałizmie metod i kierunków badawezych specyficzną (i korzystną) cechę nauki administracji i dążą do zagregowania, i dalej - do zintegrowania ich w ramach nauki kompleksowej, o wyższym stopniu czy swoistym sposobie uogólnienia48. W praktyce poznania administracji tak

46 Rozdział niniejszy zawiera, podany bez zmian, artykuł Michała Kuleszy (!'erwaltungswis.senschaft und C'erwaltungspolitikwissenschaft, [w:] Die Verwaltung 1988, nr 4; opublikowany także pt.: W sprawie nauki administracji i politykż administracyjnej, [w:] Studia luridica 1990, t. XVIIl). Mimo upływu l0 lat, tekst ten w sferze teoretycznej i metodologicznej pozostaje w pełni aktualny.

"' Zob. np. G. Puttner, Verwaltuhgslehre, Munchen 1982, s. V, 3 i nast.; W. Dawidowicz, O nieporozumieniu zwanym "rrauką administracji", [w:) Organizacja Metody Technika 1972; H. Kaufmann, Emergżng Conflicts in the Doctrines of Public Administration, [w:] American Political Science Review, 1956, nr 50, s. 1057 i nast.; R. Parker, The End of Public Administration, [w:] Public Administration Review, 1964, nr 34.

48 Np. G. Langrod, Science administrative ou sciences administratives?, [w:) Annales Universitatis Saraviensis, Jur. Fac. 1957, s. 92 i nast.; Traite de science administrative, Paris 1966 - praca zbiorowa oparta na takich właśnie założeniach, por. H. Siedentopf, Public Admini.stration arrd Institutions - A Summary, [w:] Speyerer Arbeitshefte, 1983, nr 50 s. 7 i 22; W. Thieme, !%rwaltungslehre,

pojmowana kompleksowość badań, a następnie wynikających z nich wnios~ to dziś jednak wciąż jeszcze raczej postulat niż rzeczywistość poznaweza. Pa lat zawodzi przede wszystkim wtedy, gdy idzie o udział dorobku poszezególn dziedzin we wspólnym dziele, a jeszcze bardziej - o wzajemne zależności (W~ poszezególnych tych elementów na etapie myślenia syntetycznego49.

Nowe, dość zachęcające perspektywy w badaniu administracji stwar: możliwości zastosowania wysoko zintegrowanych proeedur poznania nauko go, przede wszystkim teorii systemów5°. Cóż, kiedy i przy tym podejściu ~ no mówić o metodologicznej samoistności nauki administracji; administy.; wyodrębnia się tu jako jeden tylko z wielu możliwych przedmiotów pozn; czy obszarów zastosowania tych metod badawczych. W efekcie rzec możha "kryzys identyfikacji" jest cechą stałą, a nie przejściową chorobą nauki o ministracji publicznejst.

Dlatego niektórzy autorzy omijają niemal zupełnie problem metodolog nych założeń samej dyscypliny (nauki administracji) jako takiej, natomiast p tycznie wykorzystują wszelkie dostępne, a przy tym merytorycznie właściwe

K&ln 1984, s. 6 i nast.; K. K~nig, Erkennmisinteressen der Verwaltungswissenschaft, Berlih s. 285 i nast.; K. Ktinig, Integrative Tendenzen in der Verwaltungsrvissenschaft, [w:] Die Verwa 1980, nr l3; J. Chevallier, D. Loschak, Science administrative, Paris 1978; S. J. Bemstein, P. O' Public Administration: Organizations, People and Public Policy, New York 1979.

49 Zob. Verwaltungswissenschaft in europaischen Ldndern. Stand und Tendenzen, Berlin oraz (10 lat później) podobny przegląd w Revue internationale des Sciences administratives ( 44), m.in.: Ch. Debbasch, La science administrative dans les pays de 1 Europe occidentale contit le, s. 12 i nast.; R. A. Chapman, The Development of the Academic Study of Public Administrat the United Kingdom, the United States, Canada and Ireland, s. 40 i nast.; E. Pusic, Development Administrative Sciences in Eastern Europe, s. 36 i nast. Por. też np. D. Loschak, La science ac strative; Quelle administration? Quelle science?, [w:] Revue internationale des Sciences admin tives, 1975, 41, s. 239 i nast.; D. H. Rosenbloom, Public Administrative Theory and the Separat Powers, [w:] Public Administration Review, 1983, nr 43, s. 219 i nast.; J. D. White, On the Gro~ Knowledge in Public.4dministration, [w:] Public Administration Review, 1986, 46, s. 15 i nast. P< J. L. Perry, K, L. Kraemer, Research Methodology in the "Public Administration Review", [w:] l Administration Review 1986, nr 46, s. 215 i nast.

so Np. N. Luhmann, Theorie der Verwaltungswissenschaft, Bestandsaufnahme und Em Kiel-Bonn 1966, s. 65 i nast.; K. Ktinig, Systern und Umwelt der ~ffentliche Verwaltung i Bundesrepublik Deutschalnd, $aden-Baden 1981; zob. też W. G. Afanasjew, Naucznoje up jenje obszezestwom, Moskwa 1968.

s~ Zob. gruntownąpracę T. Skocznego (Podstawowe dylematy naukowego poznania admin eji państwowej, Warszawa 1986), chociaż sam autor widzi rozwiązanie problemu (lub szansę na systemowym ujęciu materii nauki administracji. "Mimo godnych uwagi wysiłków na rzecz stwo~ zintegrowanej teorii nauki administracji, uformowanie się nauki administracji w samoistną dysc; zdaje się należeć wciąż do przyszłości" pisze F.Ossenbuhl (Die Weiterentwicklung der VE tungswissenschaft) w monumentalnym, syntetycznym opracowaniu (Deutsche Verwaltungsgesch red. K. G. A. Jesserich i in., t. 5 Die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1987, s. 1160). Jest i sujące i znaczące, że analogiczne refleksje i problemy metodologiczne występują także na "niZ czy "wykonawezym" poziomie nauki (wiedzy) o administracji, por. np. Ch. Reichard, Betrieb schaftslehre der óJfentlichen Verwaltung, Berlin-New York 1977, s. 13 i nast., zwłaszeza ~ N. Steinebach, Grundlagen einer Verwaltungsbetriebslehre, [w:] Die Verwaltung, 1982, nr 15.

tody badania konkretnych problemów zarządu publicznego52. Zestaw problemów istotnych tworzy wówczas "całość".

Poprawność metodologiczną uzyskuje się wtedy nie przez podporządkowanie badań ogólnych założeniom metodologicznym "nauki administracji", lecz przez uzasadnienie wyboru metody ezy metod badawczych adekwatnych do podjętego zadania badawczego. O tym podejściu, które przy przyjęciu i zachowaniu pewnych dodatkowych założeń uważamy za najbardziej poprawne w badaniach nad administracją, będzie jeszcze mowa w dalszej partii niniejszego rozdziału.

O ile wiele jest prób metodologicznych - mniej lub bardziej udanych (zazwyczaj mniej) - opanowania materii badawczej nauki administracji jako dziedziny, tak czy inaczej, samoistnej, o tyle dużo gorzej przedstawiają się wyniki prób praktycznego zastosowania tych teoretycznych "modeli metodologicznych". Mówiąc wprost, dużo gorzej wygląda sam stan "samoistnej" czy "ogólnej" teorii administracji od strony jej zawartości.

Bronią się przede wszystkim te opracowania syntetyczne, które po staremu (albo i po nowemu) są ściśle związane z określoną podstawową dyscypliną badawczą lub traktują administrację i jej problemy ze ściśle określonego (przedmiotowo lub metodologicznie) punktu widzenia. Dzieła te, nie troszcząc się zanadto o wielodyscyplinarną kompleksowość ujęcia tematu, wyczerpują go z punktu widzenia przyjętego jako metodologiczna podstawa wywodu53.

Pozostałe trzeba zaliczyć do kategorii silva rerum, czyli - mówiąc bardziej swojsko - "groch z kapustą". Nic w tym zresztą złego, jeśli prace takie świadomie i z założenia przedstawiają zróżnicowane podstawy naukowe i kierunki badania administracji albo jeśli sąto podręczniki wiedzy praktycznej w dziedzinie administracji czy też mają na celu prezentację konkretnych problemów lub możliwości usprawnień administracji54, gorzej natomiast, jeśli aspirują do miana "ogólnej" teorii administracji.

Również w Polsce rozwaiania nad dotychczasowym rozwojem i perspektywami toczą się żwawo55, jednak sytuacja jest tu o tyle szczególna, że o większości spośród stosowanych wspólcześnie na świecie metod badawczych dyskutuje się w Polsce "teoretycznie". Mimo wielu interesujących zastosowań w innych naukach, akurat w bezpośrednim odniesieniu do administracji nie sąone w szerszym zakresie uprawiane.

Podręczniki akademickie, dotyczące nauki administracji, z natury rzeczy w niewielkim tylko stopniu oparte są na dorobku rodzimych badań. Zależnie od podejścia

sz por. F. C. Mosher, Research in Public Administration, (w:] Public Administration Review, 1956, 16~ H. E. McCurdy, Public Adminżstration: A Syntesis, Menlo Park i977; A. Molitor, Introduction. Propos sur un demi-siecle d'administration publique, [w:] Internatżonal Review of Administrative Sciences, 1978, nr 44, s. l0; G. Puttner, Verwaltungslehre, op. cit., przedmowa.

s3 Np. R. Mayntz, Soziologie der dfjentlichen Verwaltung, Heidelberg-Karlsruhe 1978.

s' por. H. Ryffel, Bemerkungen zum Status der Verwaltungswissenschaft, [w:] Speyerer Arbeitshej'te, 1976, nr 9.

ss Por. .L. Skoczny, Podstawowe...; o początkach współczesnych nauk administracyjnych w Polsce w XIX w.; zob. M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Warszawa 1985; por. H. Izdebski, Historia administracji, Wyd. 4, Warszawa 1997.

metodologicznego, deklarowanego przez poszczególnych autorów, podręcznil~ czerpią zasadniczo z przetworzonego odpowiednio dorobku nauki prawa adt~ll straeyjnego czy z wyników badawczych innych nauk (w szczególności praksa~ gii, teorii organizacji i zarządzania, socjołogii organizacji czy politologii)56 ~ wreszcie przyjmują formę ujęcia kompleksowego5'. Przy tym jedynie w niektfi~ z owych dyscyplin macierzystych prowadzone są szerzej badania adminisM uwzględniające jej specyfikęs8, i jedynie niewielu administratywistów (prawnil administracyjnych) stosuje w praktycznych badaniach administracji metody bad cze wywodzące się z nieprawniczych dyscyplin podstawowych59;

O zakresie praktycznego zastosowania wprost do administracji bardziej i rafinowanych metod i procedur badawczych najnowszej generacji nie warto wet wspominaćb°, tak samo zresztą jak - z drugiej niejako strony - zmilcze~ prostu wypada o stanie prac badawczych w tak tradycyjnej, podstawowej i j zaicznej dziedzinie wiedzy administracyjnej, jaką jest organizacja pracy adm stracyjnej (biurowość)6~.

sb Być może najbardziej oryginalne są te polskie opracowania syntetyczne w dziedzinie n', administracji, które opierają się ezy nawiązują do ustaleń prakseologii. Reprezentatywne są tu p wszystkim: S. Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1982 i inne prace tego a W. Dawidowicz, Zagadnienia teorii organizacji i kierowania w administracji państwowej, War~ 1972; J. Zieleniewski, Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa 1968; J. Starościak,~' ~ menty naukż administracji, Warszawa 1964; J. Starościak, Zarys nauki adn:inistracji, Warszawa l ,t' choć każdy z tych autorów opiera się na swoistych założeniach metodologicznych.

5~ O "metodzie opisowej", jako charakterystycznej dla nauki administracji, pisze jeszcze T.' (Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948, s. I ). Ujęcie kompleksowe wyniks€ l z rozważań J. Langroda (Instytucje prawa administracyjnego, cz. l, Kraków 1948, s. 129-130); o przyjmowane jest ono przez większość autorów (zob. przede wszystkim Z. Leoński, Nauka adminislr Warszawa-Poznań 1979, s. 36 i nast.; także J. Służewski, Zarys nauki administracji, Warszawa 19 aczkolwiek również tu występują różne nachylenia, np. "prawno-polityczne": Z. Rybicki, S. Piątek, prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984. Oryginalna koncepcja F. Longcham nauki administracji jako homogenicznej, samoistnej dyscypliny naukowej (Założenia nauki administr Wyd. 1 Wrocław 1949) nie znalazła w Polsce kontynuatorów.

58 Na przykład, W. Pietraszewski, Podstawy informacyjne planowanźa przestrzennego, W

1983, szczególnie s. 75 i nast., gdzie dla potrzeb planowania prcestrzennego przedstawiono systemÓ~~ ujęcie administracji i jej otoczenia; por. także np. J. Staniszkis, Patologie struktur organizacyjnych. P podejścia systemowego, Wrocław 1972 i tejże Antynomie organizacji, Warszawa 1976. Z prac socjr gicznych zob. np. Władza lokalna u progu kryzysu, J. J. Wiatr [red.], Warszawa 1983. W szerszym

sie kompleksowe badania administracji prowadzone były przede wszystkim w Instytucie Orgań Zarządzania i Doskonalenia Kadr. Wielu jednak spośród zajmujących się tą problematyką byłoby za ne zdumionych, gdyby im zakomunikować, że uprawiająnaukę administracji.

s9 Charakter taki miały np. badania nad dawnymi radami narodowyrni, prowadzone przez wi , lat przez zespół IPP PAN pod kierunkiem B. Zawadzkiej, których wyniki ogłaszano systematyc

w Problemach Rad Narodowych. x bo Taki sam pogląd reprezentuje T. Skoczny (Podstawowe..., s. 169). W sferze koncepcyjnej w

tu prrytoczyć dawniejszą pracę B. Gaweckiego (Energetyczna koncepcja administracji, [w:J Biuletyt~' TNOiK, 1960, z. 10), jak również cytowaną książkę T. Skocznego (s. l 85 i nast.). Por. prLyp. 12.

Jedyne bodaj znaczniejsze opracowania w tej materii to: J. Zapasiewicz, Organizacja! ż technika pracy biurowej, Warszawa 1968 i W. Jarzębowski, Nowoczesne biuro. Organizacja i technika, Warszawa 1974.

Można więc rzec, że budowla ma dość skabe fundamenty. Tym skabsze, że niektóre spośród jej podpór, uznawanych za zasadnicze, tylko pozornie wydają się sjlne. Tak jest - sięgając najbliżej - choćby z samą nauką prawa administracyjnego, która przez dkugi czas uprawiana byka u nas przede wszystkim w pkaszczyźnie deskryptywno-postulatywnej i dopiero powokanie sądownictwa administracyjnego i Trybunaku Konstytucyjnego zaczęko przybliżać metodologię tej dyscypliny prawoznawstwa do standardów powszechnie przyjmowanych na świecie. Tym samym dopiero od niedawna zaistniały warunki po temu, by uogólnienia powstające na gruncie dogmatycznej analizy porządku prawnego i orzecznictwa mogły skużyć za względnie zobiektywizowane i względnie zewnętrzne przeskanki do badań administracji "żywej" i wartościowania jej dziakalności z tego punktu widzenia.

W pewnym zakresie podręczniki polskie czerpią z wzorów obcych. Stosunkowo ograniczone wykorzystywanie prac zagranicznych ma uzasadnienie merytoryczne: możliwe jest to zasadniczo jedynie w odniesieniu do aparatu metodologicznego poznania administracji (prezentacja kierunków i metod badawczych), w dziedzinie opisu wspókczesnych i dawniejszych obcych systemów organizacyjnych i ich problemów (informacja o charakterze porównawczym); wreszcie - ale przecież tylko do pewnego stopnia - w sferze samych wyników badań. W tej ostatniej bowiem sferze przyswojenie wyników badawczych nauki obcej napotyka na opór samej materii i może dotyczyć zaledwie twierdzeń najbardziej uniwersalnych lub - z drugiej strony niejako strony - bardzo kon~ kretnych i szczegółowych doświadczeń aplikacyjnych.

W każdym państwie i w każdym czasie administracja wykazuje przecież, m co staraliśmy się zwracać uwagę, cechy swoiste, związane z problemami rozwoji danego kraju, jego kulturą i historią, z panującym systemem politycznym i go~ spodarczym, z miejscowym porządkiem prawnym, z cechami spokeczeństwa (jakc środowiska, w którym dziaka i jako rezerwuaru, z którego czerpie swoje kadry) z problemami finansowymi i technicznymi, kwalifikacjami pracowników itp Niezależnie więc od importowanych z zagranicy bardzo ogólnych twierdzeń z jednej, i prostych zaleceń usprawniających, z drugiej strony, zasadnicze meryto ryczne wyniki nadaweze nauki administracji (zarówno uogólnienia tworzące teo rie, jak i postulaty pozwalające ją praktycznie wdrażać) muszą rodzić się w kra ju, którego dotyczą.

Ta specyficzna cecha nauki administracji, odbijającej zawsze swoistość kon kretnej rzeczywistości spokecznej (konkretnej administracji), podkreślana je~ w literaturze przedmiotu; świadezy o niej zresztą per se zawartość podręcznikóv akademickich w różnych krajach. O stanie nauki administracji w danym kraj przesądzają więc przede wszystkim: zakres prowadzonych badań wkasnych ora zdolność do syntetyzowania ich (często rozproszonych) wyników. Niezależni bowiem od sporów o ksztakt samej nauki administracji i o jej samoistnośe jak dyscypliny naukowej, niezbędność prowadzenia badań nad administracją wynik stąd po prostu, że jest ona znaczącym faktem społecznym.

Działalność administracji ma się opierać na zasadzie racjonalności. Stwierdzenie to kluczowe jako kryterium poznawcze nauki administracji i wielokrotnie przez nas powtarzane, samo w sobie przyczynia tej dyscyplinie wielu trudności metodologicznych. Obok banalnego stwierdzenia, że kształt administracji (a więcej i jej ogólna racjonalność) jest zawsze wynikiem kompromisu i wypadkową różnych wartości uznawanych za istotne, pojawiają się pytania bardziej zasadnicze. Jak daleko - w kategoriach prawno-ustrojowych - sięga swoboda postulatu naukowego? Co się stanie wówczas, gdy badacz jest zdania, że zasadnicze, podstawowe reguły, na których opiera się działalność obserwowanej administracji, są niewłaściwe, jeśli przyjmuje on "inną racjonalność" za uzasadnioną naukowo i korzystną społecznie?

Wiele jest wymiarów racjonalności i wiele może być wzorców racjonalności, już choćby tylko te, które są oferowane przez nauki współuczestniczące w badaniach administracji. Dla nauki prawa publicznego, zatem, stopień racjonalności jest wyznaczony przez kryterium zgodności działalności administracyjnej z pra: wem, przede wszystkim z konstytucją jako ustawą zasadniczą. Dla politologii -przez skuteczność w osiąganiu celów, dla socjologii, psychologii, ekonomii itd. jeszcze inaczej.

Czy nauka administracji ma swoją "własną" albo "syntetyczną" racjonalność`t Jakie są jej wyznaczniki? Czy - wracając do pytania o zakres swobody postulatti naukowego - racjonalność administracji jest wyznaczona przez obowiązujący przepis konstytucyjny lub "zasadę prawną"? Jeśli pada odpowiedź pozytywna~ jest to równocześnie kamień na grób nauki administracji jako samodzielnej dys" cypliny naukowej, zajmującej się społeczną racjonalnością realnej dzialalnośCi administracyjnej62. Ale jeśli odpowiedź jest negatywna, jeśli odrzucić nawet naj~ ogólniejsze szranki prawne, w których funkcjonuje państwo i społeczeństwo d~~ nego miejsca i ezasu, cóż pozostaje z samoistnej nauki o administracji publicznej~ której przedmiot (administrację) odróżnia od innych systemów organizacyjnyc~ właśnie publicznoprawny charakter działałności organizatorskiej.

Więc - czy i jak dalece nauka administracji powinna wkraczać w probłem~ aksjołogiczne? Wydaje się, że pytanie to w zasadniczym stopniu powinno waiye w dyskusji nad metodologiczną samoistnością nauki administracji, bardziej ni~ spory o taką czy inną formułę zakresu tej nauki lub dylematy związane z wybo~ rem metod badawczych.

2. Prawo administracyjne-Nauka o administracji -Polityka administracyjna

Powiada się często, że tradycyjny trójpodział nauk administracyjnych (prawo administracyjne, nauka administracji, polityka administracyjna) należy do przeszłości i że wszystko, co nie jest nauką prawa administracyjnego w sensie

62 por. K. Ktinig, Erkenntnisinteressen..., s. 114 i nast., s. 191 i nast.

ścisłym (dogmatycznym), a dotyczy administracji i jej działalności, jest dziś obejmowane przez naukę administracji63.

Niewątpliwie do nauki o administracji publicznej należy politologia admi. nistracji, jako że stosunki polityczne mają istotny wpływ na administrację publiczną, jej organizację i działalnośeó4. Jeśliby jednak zatrzymać się przy klasycznym określeniu polityki jako "umiejętności o środkach, za których pomocą państwa, o ile można najzupełniej, cele swe urzeczywistniać są w stanie"65, to między nauką o administracji publicznej a nauką polityki administracyjnej odnajdujemy wyraźną różnicę co do przedmiotu badań.

Dla nauki administracji w sensie ścisłym jest to sama administracja jako taka, zachodzące w niej relacje, jej budowa i funkcjonowanie jako organizacji realizującej określone prawem zadania publiczne. Dla nauki polityki administracyjnej charakterystyczne jest inne podejście - jej przedmiotem jest kwestia optymalizacji skuteczności działalności publicznej, a więc zewnętrzna sprawność działalności administracyjnej państwa. Wartościowanie zjawisk społecznych (w tym administracyjnych) następuje tu zatem nie ze względu na samą administrację, lecz ze względu na skutki, jakie jej działalność rodzi w otoczeniu.

Obie dziedziny, gdy traktować je w kategoriach nauk praktycznych (stosowanych), mają cel wspólny: w uproszczeniu jest nim formułowanie dyrektyw racjonalnego działania zarówno dla ustawodawcy, jak i dla samej administracji. Z tego więc punktu widzenia, to raczej polityka administracyjna obejmuje problemy należące do tradycyjnie rozumianej nauki administracji, a nie odwrotnie, jeśli przeszkody dla skutecznego działania państwa leżą w samej administracji. Zresztą, spory kompetencyjne i terminologiczne tej natury są dziś już wręcz niestosowne, a do wzajemnego przenikania się obu dyscyplin nauki (dziedzin wiedzy) mieliśmy dość czasu, by się przyzwyczaić. Wspólne ich uprawianie pod takim czy innym szyldem jest dziś dość powszechne, a jeśliby szukać dla nich jednego, wspólnego określenia, to oczywiście nazwa - "nauka o administracji publicznej" (nauka administracji), jako semantycznie pojemniejsza, bardziej się nadaje.

Wyodrębniamy tu zagadnienia nauki polityki administracyjnej z kilku względów. Po pierwsze, choć nie jest to zapewne powód wystarczający, dlatego" że w Polsce wciąż żywe jest wąskie ujmowanie nauki administracji6G. Oczywi

63 W. Thieme, Yerwaltungslehre, o.c. s. 6; F. Ossenbiihl, Die Weiterentwicklung..., s. 1159.

ba Np. J. J. Hesse, Staat, Politik und Burokratie - eine Einfuhrung i T. Ellwein, Yerrvaltungswissenschaft: Die Herausbildung der Disziplin, [w:] Politikwissenschaft und Yerwaltungswissenschaft; J. J. Hesse [red.], PVS Sonderheft 1982, nr 13, Opladen; C. Bóhret, Politik und Yerwaltung. Beitrage zur Yerwaltungspolitologie, Opladen 1983. Przy tej okazji warto zauważyć, że - paradoksalnie - zarówno= doktryna amerykańska, jak i dawna radziecka (choć każda z innych względów i wychodząc z innych przesłanek) kładą szczególny nacisk na polityczne aspekty zarządu publicznego, a przywiązują mniejsz~ wagę do zjawisk i uwarunkowań prawnych.

bs R. von Mohl, Encyklopedia umiejętności politycznych, Warszawa 1865, s. 164.

bs I odrębne ujmowanie nauki polityki administracyjnej w triadzie nauk administracyjnych, por. Z. Leoński, Polityka administracyjna. Próba określenia, [w:] Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologżezny, 1972, t. IV; J. Jeżewski, Uwagi o autonomii nauki o polityce administracyjnęj, [w:] Praktyka i Tenria,4dministracji, i968, z. 2; M. Jefowicki, Teoria politykż administracyjnej. Wstępny

ście, w monografiach i podręcznikach nauki administracji (i prawa administracyjnego) podkreśla się polityczny charakter administracji w dwojakim sensie: ona sama jest zjawiskiem ze sfery stosunków politycznych i że jej działanie służy osiąganiu celów publicznych. Jednakże same procesy polityki publicznej (policy making) w malym tylko stopniu są przedmiotem zainteresowań badawczych nauk administracyjnych, a raczej są w Polsce domeną politologiib'.

Drugi powód wyodrębnienia tu problematyki nauki administracyjnej wynik~ z naszego przekonania, że zagadnienia optymalizacji metod wypetniania celów (zadań) publicznych wymagają bliższej uwagi nauk administracyjnych nie tylko w Pol~' scebg. Nie oznacza to potrzeby wydzielania dyscypliny naukowej, natomiast niewąt· pliwie łączy się z koniecznością rozszerzenia czy uzupełnienia kryteriów badawczyct~ i badawczych punktów odniesienia do rzeczywistości administracyjnej69.

Przy "politycznym" spojrzeniu na te zjawiska kategorią odniesienia jest cel`, działania publicznego (problem do rozwiązania). Wszystko inne należy do katego!~; rii uwarunkowań działałności pubłicznej, w tym sama administracja ze wszy~~' kimi jej problemami, a także i prawo, traktowane wtedy instrumentalnie, jako śro~ dek do celu, i z tego punktu widzenia podlegające ocenie. Nie da się ukryć, że z te;~ perspektywy - i dzięki niej - większość dylematów metodologicznych nauki admi:~ nistracji sensu stricto nieco blednie. Administracja (jako samoistny przedmiot bar~ dań) wymaga oczywiście poznania, nie inaczej wtedy jednak niż każdy inny złożt~,~ ny fakt społeczny (prawny, organizacyjny itp.), natomiast wyraźniejsze staje sli~ kryterium racjonalności jej działania. Przy uwzględnieniu różnych zmiennyc~ i czónników warunkujących wyraża się ono w ogólnym pojęciu sprawności dział `~ ma . Z metodologicznego zaś punktu widzenia nie wyklucza to żadnej praktyczn'"

zarys koncepcji, [w:] Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 857, 1985, s. 93 i nast. Polityka admirta" stracyjna jest ujmowana jako działanie samej administracji, ale także - jako działanie wobec adm nistracji, zob. J. Starościak, Administracja. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1947, s. 14~ J. Wołoch, Polityka administracyjna PRL i problemy ustroju terenowego, Wrocław 1974, s. 2~'~ Zob. też J. Lang, Z problemów poznania administracji państwowej, [w:] Zeszyty Naukowe Wydzi Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, 1982, nr 5-6 s. 99 i nast.

6' F. Ryszka, Wstęp do nauki o polityce. Uwagi metodologiczne, Warszawa-Poznań 19$Q;q': A. Bodnar [red.] Nauka o polityce. Podręcznik akademicki, Warszawa 1984. ': 68 Zob. R. Mayntz, Zur Einleitung: Probleme der Theoriebildtmg in der Implementationsfora~

schung, [w:] Implementation politischer Programme ll, red.: R. Mayntz, Opladen 1983, s. 19 i nast~~' R. Mayntz, Problemverarbeitung durch das politisch-administrative System. Zum Stand der For~ schung, [w:] Polżtikwissenschaft..., s. 74 i nast.

69 Np. C. B~hret, Politik,.., s. 197 i nast.; W. Jann, Kategorien der Policy-Forschung, [w:] Speyr~, erer Arbeitshefte, 1981, nr 37. Por. M. Kulesza, Zproblematyki badań nad metodami działania adml~ nistracji, [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, Wrocław 1978, s. 335 i nast.

'° Według klasycznego określenia, pochodzącego od T. Kotarbińskiego (Traktat o dobrej ro= bocie, Lódź 1975). Należy jednak zauważyć, że administracja per se jest aksjologicznie indyferentna. Kryteria oceny przynosi dopiero odniesienie cech struktury i działalności administracji do funkcji, które ma ona wypełniać w danym systemie władztwa publicznego. O "racjonalności systemowej" pisze N. Luhmann (Theorie..., s. 102). Por. B. Brown, R. J. Stillman, A Conversation with Dwight Waldo: An Agenda for Future Reflectżons, [w:] Public Administration Review, 1985, nr 45, s. 465; zob. T. Skoczny, Podstawowe..., s. 205 i nast.

drogi poznania rzeczywistości administracyjnej, pozostawiając otwartym pytanie o najbardziej adekwatne dla danego przypadku metody badawcze.

Wreszcie, trzeci powód - to wzgląd na spektakularny (jak zwykle w podobnym stanie rzeczy) spór o politykę administracyjną między politologią a naukami administracyjnymi". W tej sprawie trzeba powiedzieć tylko tyle, że ratio uprawiania polityki administracyjnej w ramach nauk administracyjnych leży wyłącznie (ale jest to argument wystarczający) w tym, że jest to polityka publiczna, a zatem taka, której zakres wyznacza prawo i której realizacja może następować jedynie środkami dopuszezalnymi prawnie. Nie jest to więc kryterium poszukiwań poznawczych (o czym wyżej), bo trudno tu stawić jakiekolwiek ograniczenia, Iecz kryterium wdrożeniowe, charakterystyczne dla nauk praktycznych (stosowanych), które zresztą nie wyklucza możliwości uogólnień teoretycznych'Z.

Nauka administracji (sensu largo, obejmująca więc również problematykę polityki administracyjnej) ma w naszym przekonaniu dwa zasadnicze i równoważne punkty odniesienia badawczego. Pierwszy z nich stwarza rzeczywistość administracyjna jako taka, jako fakt społeczny. Drugie odniesienie, to obowiązujący porządek prawny wraz z orzecznictwem i doktryną, a więc wszystko to, co przynosi prawoznawstwo, w szczególności nauka prawa publicznego.

Obserwacja rzeczywistości administracyjnej, jej społecznego otoczenia i skutków, jakie rodzi w tym otoczeniu działalność administracji, stanowi samoistny przedmiot poznania i jest polem zarówno dyskusji metodologicznych, jak i integracji dorobku badawczego w kierunku budowy uogólnień teoretycznych'3. Wchodzi więc tu w-grę nie tylko opis, lecz i wartościowanie. Czynnik normatywny w administracji działającej jest przy tym w takim ujęciu elementem przedmiotu poznania, jak inne, i jak one wszystkie podlega ocenie'4. Podejście to jest zatem otwarte dla wszelkich koncepeji naukowego poznania samej administracji - jako struktury i jako funkcji, uwarunkowań jej działalności, sprawności w osiąganiu założonych celów itp., ale też podejście to, samo w sobie, nie pozwala jeszcze kwalifikować dyscypliny naukowej, procedury badawczej, samych badań czy nawet wreszcie ich wyników jako "należących" do nauki administracji'S.

'~ J. Wołoch, Polityka...; J. Szreniawski, Wprowadzenie do zagadnień polityki administracyjnej, Lublin 1978; F. Ryszka, Wstęp..., s. 35, 45. Por. T. Ellwein, Regieren und Verwalten. Eine kritische Einfiihrung, Opladen 1976, s. 12 i nast.

'Z H. Ryffel, Bemerkungen..., s. 245 i nast.; T. Skoczny, (Podstawowe..., s. 150 i nast.) podkreśla, że sama praktyczna przydatność nauki administracji jest argumentem - wyrażanym przez autorów explicite lub implicite - za jej uprawianiem.

'3 K. K6nig, Erkenntnisinteressen..., s. 245 i nast.

'4 W. Thieme, Verwaltungslehre, op. cit., s. 24S i nast.

'S Uzasadnieniem dla "samoistnej" nauki administracji nie może przecież być to tylko, że jej przedmiotem jest administracja analizowana ze wszystkich możliwych (czy istotnych) punktów widzenia, z niejasnym postulatem budowy uogólnień teoretycznych". Już samo pojęcie administracji jako przedmiotu badań jest trudne do zdefiniowania. Bardziej "naukowa" jest z tego punktu widzenia choćby hippologia, tam bowiem przynajmniej "[...] Koń jaki jest, każdy widzi" - tak zaczyna się znane objaśnienie hasła "koń" w pochodzącym z połowy XVIII w. dziele B. Chmielowskiego (Nowe Ateny albo Akademia wszelkiej scjenejej pelna, reprint, Kraków 1966, t. I, s. 278).

Do nauki administracji "należy" dopiero analiza takich wyników badań, przeprowadzona ze względu na wzorce organizacji i działalności administraeyjnej, wytworzone na gruncie nauki prawa publicznego, a więc przetwarzanie tych wyników i ujmowanie ich w kategoriach regulacyjnych, wymaganych przez porządek prawny i praktykę administracyjną'6.

Paradoksalnie bowiem "administracyjna" specyfika realnych (praktycznych) nauk o administracji o "nieprawniczym" czy - lepiej powiedzieć - nienormatywnym z założenia rodowodzie i charakterze polega na tym właśnie, że zajmują się one określeniem prawnych konsekwencji wypływających z obserwacji rzeczywistości społecznej. Jest to zatem w ostatniej instancji kwestia wyboru optymalnych sposobówv działania (organizacji, prawnych form i sposobów działalności administracyjnej);: dokonywanego ze względu na istniejące lub przewidywane zjawiska spoleczne.

Inaczej więc niż w naukach prawnych sensu stricto, gdzie rzeczywistość; normatywna jest w dyskusji przedmiotem samym w sobie, gdzie z prawa obowi~=~', zującego wnioskuje się o powinnych sposobach zachowania się podmiotów ob~' rotu prawnego i o prawnych konsekwencjach zachowań faktycznie zaistniałych~ tutaj optyka poznawcza jest odmienna, rzec można - odwrotna. Prawo jest trak~ towane jako uwarunkowanie działalności lub jako instrument działania władzya publicznej; problemem badawczym jest więc kwestia wyboru najkorzystniejszycl~ ze względu na dany cel form organizacji i prawnych metod działania władzy pu~! blicznej w ramach istniejącego porządku prawnego, jak i kwestia przekształceni~ tego porządku prawnego ze względu na istniejące i oczekiwane problemy rozwojiĘ~ społecznego (występujące czy narastające konflikty społeczne i potrzeby, możli~ wości ich rozwiązania, załagodzenia, zaspokojenia itp.). Dopiero takie sformuło~ wanie cyklu badawczego umożliwia, naszym zdaniem, zakwalifikowanie go nauki administracji".

Zdarza się nierzadko, przynajmniej w Polsce, że tej natury postulaty lu ~~ uogólnienia są wygłaszane na gruncie rozważań prowadzonych w konwencji b `:~ dawezej nauki prawa administracyjnego (publicznego). Niekiedy jest to oczywis nadużycie naukowe, gdyż - może poza "prawdami" banalnymi, do wygłaszan' ; których wystarcza zwykłe doświadezenie życiowe, które też jednak nie potrzebuj~ wcale wsparcia autorytetem nauki - metodologia nauk prawnych nie upoważnis~ bynajmniej do przedstawiania wniosków tego rodzaju'8.

~6 Np. K. Kónig, Erkennmisinteressen..., s. 246: ,(...] stary spór, nauka administracji czy nauki ministracyjne, powinien [...] znaleźć nowe ujęcie: nauki administracyjne i nauka administracji, mianowi~ cie jako integrująca teoria administracji [...]".

~~ Podkreślamy raz jeszcze: badania administracji, których wyniki nie zostaną wyrażone w ję-~ zyku "znaków prawa", tym, którego administracja używa i który stanowi genetyczną przesłankę jej:: istnienia, odbierają nauce administracji jej differentża specifica. Dlatego każde twierdzenie, które dotyczy administracji, a które zostało sformułowane na gruncie jednej z dyscyplin macierzystych; powinno zostać ujęte i przedstawione w kategoriach prawnych i administracyjnych.

~8 Natomiast, oczywiście, pelne uzasadnienie metodologiczne ma ten nurt nauki prawa administracyjnego, który o istocie administracji dedukuje z obowiazującego poiządku prawnego. W takim ujęciu nauka prawa admirustracyjnego stanowi dla nauki administracji jednąze źródłowych dyscyplin "macierzystych".

W sposób naturalny rodzi się pytanie, czy powyższe ujęcie nauki o administracji publicznej nie sprowadza jej na powrót do roli służebnej wobee nauki prawa administracyjnego. Sądzić należy, że dziś - wobec ogromnego rozwoju nieprawniczych kierunków i metod badania administracji - relacje między nauką administracji a dogmatyką i teorią prawa publicznego są daleko bardziej skomplikowane, a obawa taka jest całkowicie bezzasadna. Oczywiście, nie zmienia to faktu, że również dostarezanie materiału pozwalającego doskonalić obowiązujące prawo jest stałym zadaniem nauki administracji, w jej płaszczyźnie aplikacyjnej. Przede wszystkim jednak raz jeszcze trzeba podkreślić, że w ujęciu oferowanym przez naukę o administracji publicznej nie chodzi o następstwo zdarzeń prawnych służących realizacji porządku prawnego (co w zasadniczy sposób identyfikuje perspektywę badawezą nauk prawnych), lecz o następstwo zdarzeń i działań celowych, nakierowanych na sprostanie określonym potrzebom społecznym. Zdarzenia te (stany) i działania mają dopiero swoje aspekty prawne.

Ogólną problematykę nauki administracji można układać w różny sposób, zawsze wszakże ujęcie takie powinno być wyznaczane przez cechy samego zjawiska, jakim jest administracja i jej działalność. Można jednak wskazać pięć istotnych obszarów tematycznych nauki administracji metodologicznie składających się na ujęcie funkcjonałne, najbardziej uniwersalne. W każdym z tych obszarów jest miejsce dla "nieprawniczych" badań rzeczywistości społecznej w różnych jej aspektach i przy użyciu różnych (właściwych) procedur badawczych oraz miejsce na przetworzenie wyników tych badań na język ujęć regulacyjnych bądź aplikacyjnych. Każdy z tych obszarów tematycznych może stanowić teren oddzielnych poszukiwań badawczych lub też może być traktowany jako element większej całości, być może z ambicją budówy uogólnień teoretycznych także porównawczych'9. Każdy wreszcie może odnieść się do samej administracji (jako struktury organizacyjnej z jej wewnętrznymi i zewnętrznymi problemami, w wą skim rozumieniu nauki administracji) i do działalności administracyjnej w szerokim rozumieniu. Wybór konkretnego zagadnienia badawezego, szezegółowego lub ogólnego, zależy oczywiście od wielu czynników, których nie sposób tu już referować.

Po pierwsze, wymienić trzeba zagadnienie diagnozy stanu istniejącego, co jest zawsze podstawą wszelkiej działalności organizatorskiej. W kategoriach prawnych może tu chodzić o odpowiednią regulację zakresu i sposobów diagnory, jej ewentualnej wymagalności prawnej jako koniecznej przesłanki działań administracyjnych itp.

Po wtóre, jest to problematyka celów i zadań pubłicznych. Diagnoza stanu istniejącego relatywizówana jest ze względu na cele, których osiąganiu ma służyć' działalność publiczna, inaczej nie ma (z punktu widzenia nauki administracji)

~9 Zob. R. Schnur, Uber Vergleichende Verwaltungswissenschuft, [w:] Verwaltungsarchiv, 1961,

52. Por. np. P. Pernthałer, N. Wimmer, Die unteren Verwaltungseinheiten in Westeuropa, [w:] Die Verwaltung, 1982, nr 15, s. 301 i nast., 435 i nast.; N. Wimmer, Grundtypen der Verwaltung im żnternationalen Vergleich, [w:] Die Verwaltung, 1983, nr 15, s. 417 i nast., zwłaszeza 443 i nast.

żadnej wartości. Dla przykładu, w sferze odniesień prawnych jest to kwes prawnej determinacji określenia (wyboru) celów publicznych, ustalania ich h rarchii, form i procedur rozstrzygania kolizji między różnymi celami, wresz sprawa mechanizmu przekładania owych celów na język konkretnych zadań 1 blicznych, a także kwestia analizy prawnych form artykulacji zaangażowan~ interesów oraz procedur służących ich publicznej akceptacji lub odrzuceniu.

Te zagadnienia prowadzą do trzeciego kręgu tematycznego, który dotyc uwarunkowań działalności administracyjnej, także uwarunkowań prawny ale również politycznych, gospodarczych, społecznych itp. Chodzi tu w najwi szym skrócie o cechy otoczenia, w którym funkcjonuje i działa administra (cechy prawa obowiązującego jako systemu, cechy systemu politycznego, sy~ mu administracyjnego, cechy społeczeństwa - np. wyznawane systemy warto; formy reakcji na zagrożenia i inne).

Po czwarte, jest to klasyczny problem organizacji i środków działania, zarc no więc możliwości materialnych, kadrowych itp., jak i instrumentów prawny istniejących lub niezbędnych do osiągnięcia określonych celów w danych warunka

Ostatni wreszcie, piąty obszar tematyczny obejmuje sferę skutków dział ności organizatorskiej. Kontrola i ocena działalności publicznej jest niezbę~ zarówno w odniesieniu do początkowej diagnozy stanu istniejącego, jak i w wiązaniu do wszystkich wskazanych, dalszych aspektów zagadnienia: cel i zadań, uwarunkowań i środków działania, i może prowadzić do weryfikacji ~ których lub wszystkich z tych elementów. Odniesienia prawne i tu są oczywi choćby te, które dotyczą zagadnień odpowiedzialności.

Nauka administracji jest nauką "polityczną" również w tym sensie, że odl cechy systemu (ustroju) politycznego czy państwowego, w którym jest uprav na. Inna była w państwie "realnego socjalizmu", inna - w "postindustrialn pluralistycznym społeczeństwie kapitalistycznym". Problem w tym tylko, na nauka ta podporządkowuje się oczekiwaniom wyznawanych w danym społec2 stwie czy panujących w danym państwie rozwiązań ustrojowych, stając się , uką dworską"8°, na ile zaś jej zróżnicowanie badawcze odpowiada obiektyv~ występującym i zróżnicowanym problemom życia publicznego, gospodarcze cechom społeczeństwa itp.

Na każdym chyba stopniu uogólnienia zagadnienia poznania naukow administracji publicznej natrafiają na dylematy aksjologiczne. I tak pewnie pc stanie już zawsze.

8° W krajach komunistycznych (może poza Polską) do końca trwała era, w której starano dopasować życie do niezawodnych recept, uniwersalnych i naukowych: por. Naukowe podst~ administracji państwowej w ZSRR, Warszawa 1971, zwłaszcza s. 55 i nast.; zob. np. u T. Skoczn (Podstawowe..., s. 35-36) interesujące omówienie szezególnej doktryny NRD-owskiej.

Rozdział końcowy

Ujednolicenie rozwiązań w dziedzinie administracji publicznej a odrębności narodowe

1. Zagadnienia ogólne. Współpraca międzynarodowa w dziedzinie administracji

Narodowe modele administracji publicznej - zarówno te, o których była mowa w rozdziałach II i III (który, należy przypomnieć, dotyczył naszego kraju), jak i tam w ogóle nie wspomniane (jest wśród nich administracja rosyjska czy też, wspomniana jednak kilkakrotnie w późniejszych partiach książki, administracja włoska, która, jak omawiana w rozdziale II administracja Hiszpanii, mimo silnego wpływu modelu francuskiego ma wiele cech szczególnych, historycznie ukształtowanych) - od pewnego czasu zbliżają się do siebie. Nie tracąc swoich cech charakterystycznych, upodabniają się pod wieloma względami. Proces zbliżania przybiera ostatnio na sile, co wynika zarówno z właściwego naszej epoce przyspieszenia procesów ekonomicznych, społecznych i politycznych, jak i z zacieśniania prowadzonej w różnych formach współpracy międzynarodowej w dziedzinie administracji.

Od dość dawna poszezególne kraje zapożyczały poszczególne' rozwiązania administracyjne od innych. Dotyczyło to nie tylko takich krajów jak Polska (w dobie porozbiorowej, ale także w okresie po II wojnie światowej, gdy idzie o wzory radzieckie), dla których recepeja wzorów obcych wynikała z uzależnienia politycznego - i nie tylko krajów takich jak Hiszpania czy Włochy, które dobrowolnie recypowały określony obcy model administracyjny, w ich przypadku model francuski.

Od dobrowolnej, prawda, że zawsze bardzo częściowej recepcji rozwiązań obcych nie uchylały się kraje, które dostarczyły innym rozwiązań modelowych. Stałą służbę cywilną wprowadzono w dziewiętnastowiecznej Anglii, wyciągając wnioski z zalet modelu niemieckiego. Zarzucenie "systemu łupów" w USA nie dokonało się bez wpływu angielskiego wzoru służby publicznej. Budując zaraz po II wojnie światowej prawne podstawy swojej profesjonalnej służby publicznej, Francja nawiązywała w znacznym stopniu do wzorów angielskich. Z kolei brytyjskie Kolegium Służby Cywilnej, założone w 1969 r., powstało pod wpływem doświadczeń francuskiej ENA. Pod jeszcze silniejszym wpływem rozwiązań

francuskich znalazła się niemiecka Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych założona w 1947 roku. Szwecja, choć wciąż najbardziej oryginalna, przeprowadziła wspomniane reformy dotyczące Rady Stanu oraz sądownictwa administracyjnego nie bez wpływu innych modeli.

Przykłady wzajemnego wpływania na siebie można mnożyć. O niektórych, : jak o wpływie angielskim na pruską i niemiecką koncepcję samorządu terytorial- ' nego, była już zresztą mowa. Warto przy tym wskazać, że "klon" ulegał później ' transformacji ciekawszej nieraz niż pierwowzór, generując tym samym postęp ' w rozwiązaniach ustrojowych.

Podobieństwa w organizacji i funkcjonowaniu administracji publicznej wysoko rozwiniętych krajów demokratycznych są obecnie - mimo wszelkich różnic ich modeli politycznych i administracyjnych - na tyle już duże, że zrzeszające te państwa organizacje międzynarodowe mogą wypracowywać pewne wspólne dla . wszystkich członków zasady.

Dotyczy to nie tylko organizacji o charakterze integracyjnym (tzn. łączącą się , z przekazaniem przez państwa członkowskie części suwerenności), jaką jest Unia Europejska, z natury rzeczy powodująca zbliżenie w tych wszystkich sferach"Ć administracji, których działalność wiąże się bezpośrednio z jej celami. Należy'; zaznaczyć, że cele Unii są obecnie znacznie szersze niż cele trzech organizacji, z'':y których stopienia (jednak bez formalnego zniesienia) Unia powstała w następstwie `, Traktatu Unii Europejskiej, tzw. traktatu z Maastricht z lutego 1992 r.: Europej-~# skiej Wspólnoty Węgla i Stali (istniejącej od 1951 r.), Europejskiej Wspólnoty:; Gospodarczej (istniejącej od 1957 r., obecnie ma ona szersze zadania i nosi nazwę Wspólnoty Europejskiej) oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowejy (istniejącej również od 1957 r.).

Mianowicie, respektując "tożsamości narodowe państw członkowskich, któ-' rych systemy rządów opierają się na zasadach demokracji" (art. F.1.2 Traktatu: Unii), oraz zachowując tradycyjny przedmiot działania swych części składowych,=, Unia opiera się obecnie na trzech "filarach".

Pienvszy, to struktura organizacyjna; w jej ramach występują dwa organy, które można uznać za administracyjne kierownictwo Unii: Rada Ministrów, zło-. żona z przedstawicieli państw członkowskich (organ wciąż podstawowy w sferze decyzyjnej) oraz Komisja, której zadania w sferze nie tylko inicjatorskiej, wykonawczej i administracyjnej, ale również decyzyjnej stopniowo się rozszerzają, nadając jej, co prawda bardzo powoli, charakter "rządu" Unii. Drugim "filarem" (przeniesionym do Traktatu Unii z Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 r.) jest sfera formowania wspólnej polityki zagranicznej oraz bezpieczeństwa. Trzeci "filar", wprowadzony przez traktat z Maastricht, to "dziedziny traktowane jako sprawy wspólnego zainteresowania": polityka azylowa, przekraczanie granic, imigracja i polityka dotycząca obywateli państw trzecich, walka z narkomanią, walka z oszustwami międzynarodowymi, współpraca sądowa w sprawach cywilnych, współpraca sądowa w sprawach karnych, współpraca celna, współpraca policyjna w celu walki z poważnymi formami przestępczości międzynarodowej.

Współpraca w ramach wszystkich "filarów" wymaga porównywalności, o ile ni "kompatybilności", odpowiednich organów i służb. Na przykład, w ramach drugieg "filaru" funkcjonuje Komitet Polityczny, złożony z wysokich urzędników poszczegó nych ministerstw spraw zagranicznych, określanych rodzajowo jako "dyrektorzy pol tyczni". W każdym państwie członkowskim musi zatem istnieć w strukturz MSZ odpowiednie stanowisko. Na podobnej zasadzie opiera się wspóipraca w ramac trzeciego "filaru". Niezależnie od tego, że jest to przede wszystkim współpraca pomi~ dzy przedstawicielami resortów sprawiedliwości oraz spraw wewnętrznych, przew; dziano utworzenie Komitetu Koordynacyjnego na wzór Komitetu Politycznego.

Jest oczywiste, że integracja Polski ze strukturami Unii Europejskiej oznacz także uwzględnianie w naszych rozwiązaniach administracyjnych tej porówny walności i "kompatybilności". W tym zakresie, trzeba podkreślić, niewiele jes wymagań, które Unia stawia swoim członkom (czy kandydatom) w formie dy rektywnej. Wymagania, w zasadzie, wynikają z samej potrzeby współpracy. Poz~ dotychczas wskazanymi przykładami, można wspomnieć o roli gabinetów poli tycznych ministrów jako ich zaplecza politycznego i doradczego; bez takieg~ zaplecza (niezależnie od jego nazwy czy nawet organizacyjnego usytuowania rządy europejskie nie są dziś w stanie współpracować ze sobą ani na poziomi~ bilateralnym, ani w skali europejskiej. Podobnie jest gdy idzie o instytucje regio nalne - właśnie na poziomie regionów sytuuje się dzisiaj coraz więcej istotnycl funkcji współpracy między większymi krajami europejskimi.

Nie można również nie zauważyć, że traktat z Maastricht przewiduje wprowadze nie wspólnego obywatelstwa Unii. W tych ramach ma istnieć czynne i bierne prawc wyborcze w wyborach samorządowych w każdym państwie członkowskim, na obsza rze którego mieszka "obywatel Unii", bez względu na jego przynależność państwową

Przykładów doprowadzenia do zbliżenia organizacji administracji dostar czają też typowe organizacje współpracy, w żaden sposób nie stawiające sobie celów integracyjnych, jak Rada Europy czy Organizacja Współpracy Gospodar~ czej i Rozwoju (w skrócie angielskim OECD).

Rada Europy, którą utworzyło w 1949 r. dziesięć państw Europy Zachod; niej i która w przełomowym 1989 r. składała się z 22 państw, liczy obecnie 4f członków (w tym Poiskę od 1991 r.), stanowiąc istotne forum współpracy demo~ kratycznych państw Europy w bardzo licznych dziedzinach8l. Warto zauważyć, ż~ statut tej organizacji określa, że jej podstawowy cel "osiągania ściślejszegc związku między jej członkami" realizuje się "przez rozpatrywanie spraw będą~. cych przedmiotem wspólnego zainteresowania, przez zawieranie układów i pro~ wadzenie wspólnego działania w dziedzinie gospodarezej, naukowej, prawne i administracyjnej, jak również przez ochronę i rozwijanie praw ezłowieka i podstawowych wolności" - z wyraźnym wyłączeniem jednej tylko materii, mia~ nowicie spraw obrony narodowej.

$~ Por. H. Izdebski, Rada Europy. Organizacja demokratycznych pańshv Europy ź jej znacze nie dla Polski. Warszawa 1996.

W dokumentach Rady jej faktyczny przedmiot działania dzieli się na wolt ści i podstawowe prawa człowieka, swobodę wypowiedzi i prawo do informa~ dziedzinę prawa, dziedzinę administracji publicznej, zwłaszcza lokalnej i re~ nalnej, sferę socjalną i ekonomiczną, zdrowie, edukację, kulturę, sport, spra~ młodzieży oraz ochronę środowiska i zagospodarowanie przestrzenne. Podział i służy w duźej mierze jako podstawa do funkcjonowania systemu, odbywanych 2-3 lata, "konferencji ministrów wyspecjalizowanych", jak również, przy nit większej jeszcze specjalizacji, zbierających się na ogół dwa razy w roku, stał~ komitetów międzyrządowych, zwanych "komitetami zarządzającymi". Przeds wicielami państw członkowskich w "komitetach zarządzających" są urzędn o randze odpowiadającej dyrektorom departamentów w naszych ministerstwaeł

W rezultacie, funkcjonowanie instytucji Rady nakazuje tak organizować ministrację rządową, aby nie było trudności z ustaleniem właściwego "mini! wyspecjalizowanego" oraz odpowiednio dużej komórki organizacyjnej właśeń w sprawach danego "komitetu zarządzającego". Warto zauważyć, że w obu pt padkach wyodrębnia się "dziedzinę administracji publicznej, zwłaszcza lokal i regionainej". Od "reformy centrum" z 1996 r. i ustawy o działach administr~ rządowej z 1997 r. mamy ministra, do którego istotnego zakresu działania nal sprawy administracji publicznej (ministra właściwego do spraw administr; publicznej) oraz istnieje, służąca temu ministrowi, odpowiednia komórka orga zacyjna - Departament Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw ` wnętrznych i Administracji.

Rada Europy przyjęła też pewną liczbę konwencji dotyczących administr publicznej, w praktyce lokalnej i regionalnej, prowadzących do uzgodnienia powiednich struktur i zasad działania. W pierwszej kolejności należy tu wyn nić, wspomniane juź kilkakrotnie, dwie ogólne konwencje odnoszące się do sa rządu terytorialnego: Europejską Kartę Samorządu Lokalnego (nieprawidł< przetłumaczoną, także w tekście ogłoszonym w "Dzienniku Ustaw" w 199~ jako Europejska Karta Samorzcidu Terytorialnego, z licznymi błędami w tekś oraz Europejską Kartę Samorządu Regionalnego, wciąż jeszcze nie bęc formalnym dokumentem prawnym.

Europejska Karta Samorządu Lokalnego definiuje ten samorząd jako: "[...] prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych, w granic określonych ustawą, do regulowania i zarządzania - na ich wyłączną oc wiedzialnośe i w interesie ich mieszkańców - zasadniczą częścią spraw blicznych [...]",

realizowane przez rady 1ub zgromadzenia składające się z członków wy nych w demokratycznych wyborach ezteroprzymiotnikowych. Europejska K Samorządu Regionalnego określa ten samorząd w sposób bliski powyższej de cji samorządu lokalnego - choć, oczywiście, bez przyznania mu "zasadni części spraw publicznych". Według Karty, samorząd regionalny winien mieć cechy: stanowić najwyższy szczebel terytorialny w państwie, posiadać demc tycznie wybrane władze, zajmować się sprawami leźącymi w sferze inte

ogólnego (co odróżnia ten samorząd od samorządu lokalnego, ograniczającego się do spraw interesu lokalnego).

Nie można również nie zauważyć takich konwencji Rady Europy jak Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej (ratyfikowana przez RP juź w 1993 r.), Konwencja Ramowa o Ochronie Mniejszości Narodowych czy Europejska Karta Języków Regionalnych i Mniejszościowych.

Rada Europy wyróżnia się od innych organizacji współpracy także posiadaniem - od 1994 r. - odrębnego organu, o statusie doradezym, zapewniającego współpracę samorządów terytorialnych wszystkich państw członkowskich. Organem tym jest Kongres Władz Lokałnych i Regionałnych Europy, który powstał w wyniku zasadniczego przekształcenia Stałej Konferencji Władz Lokalnych i Regionalnych, istniejącej od 1957 roku. Kongres składa się z dwóch izb: Władz Lokalnych oraz Regionów Europy. Dopiero od 1999 r., tj. rozpoczęcia funkcjonowania samorządu województw (samorządu regionalnego) istnieją niekwestionowane podstawy do udziału przedstawicieli Polski w pracach Izby Regionów Europy. Wcześniejszy brak samorządu regionalnego stawał się coraz bardziej widoczny także na forum międzynarodowym.

OECD powstała w 1960 r. na bazie Europejskiej Organizacji Współpracy Gospodarczej, rozszerzonej wówczas o pozaeuropejskie państwa gospodarczo rozwinięte. Zadaniem tej organizacji, zgodnie z jej statutem, jest współpraca w tworzeniu i rozwijaniu polityki dotyczącej jak najsilniejszego wzrostu gospodarczego i wzrostu zatrudnienia oraz postępu poziomu życia i przyczynianiu się w ten sposób do rozwoju gospodarki światowej (z tym ważnym zastrzeżeniem, że łączyć się to powinno z utrzymaniem stabilności finansowej), przyczyniania się do "zdrowego rozwoju gospodarczego" państw członkowskich oraz innych państw, przyczyniania się do rozwoju handlu światowego w sposób wielostronny oraz niedyskryminacyjny.

Założycielami OECD było 18 państw Europy Zachodniej oraz USA i Kanada. Następnie dość szybko przyjęto jeszcze jedno państwo europejskie (Finiandię) oraz trzy państwa pozaeuropejskie (Japonię, Australię i Nową Zelandię). Na dalsze powiększenie organizacji o Meksyk, Koreę Południową oraz trzy państwa postkomunistyczne (Węgry, Czechy, Polska) trzeba było ezekać do lat dziewięćdziesiątych.

OECD zajmuje się przede wszystkim usuwaniem barier na drodze do wymiany międzynarodowej, w tym dotyczących prawa dewizowego, prawa podatkowego (w szczególności idzie o unikanie podwójnego opodatkowania), bankowości, prawa o nabywaniu nieruchomości czy przepisów o spółkach z udziałem zagranicznym. Tym niemniej, rozumie ona rolę administracji publicznej - przede wszystkim administracji rządowej - w dziedzinie organizacji źycia gospodarczego. Z tego powodu OECD zapewnia stałą współpracę przedstawicieli nie tylko resortów gospodarezych państw członkowskich, ale również i organów administracji rządowej, zainteresowanych ogólną sferą administracji. Forum tej ostatniej współpracy jest w szczególności Komitet Zarządzania Publicznego (w języku angielskim Public Management Committee - w skrócie PUMA).

Należy zaznaczyć, że OECD dość ściśle współpracuje z Unią Europejską, także w dziedzinie administracji publicznej. W szczególności, od 1992 r. realizuje wspólnie - najpierw ze Wspólnotami Europejskimi, obecnie Unią Europejską program Popierania Ulepszeń w Rządzeniu i Zarządzaniu dla Krajów Europy Środkowej i Wschodniej (SIGMA)82, działając przy pomocy służby Zarządzania Publicznego (PUMA) specjalnie w tym celu utworzonego Ośrodka Współpracy ze Zmieniającymi się Gospodarkami Europejskimi (CCEET). Program ten powiązany jest z szerszym programem Unii Europejskiej, istniejącym od 1990 r. i znanym pod skrótem PHARE (Program Pomocy Przeobrażeniu Gospodarki w Europie Środkowej i Wschodniej), w ramach którego stworzono też osobny program OMEGA, dotyczący pomocy w odniesieniu do określonych aspektów administracji polskiej. Program ten, zasadniczo zakończony w 1998 r., ukierunkowany był na pomoc w szczególności przy właściwym zorganizowaniu mechanizmów koordynacji, przebudowie administracji centralnej, prowadzeniu nowoezesnego budżetowania, wypracowaniu odpowiedniego systemu powoływania, szkolenia i awansowania urzędników publicznych, decentralizacji i dekoncentracji oraz rozbudowaniu instytucji zewnętrznej kontroli administracji. Świeższym przykładem działalności OMEGA może być reforma polskiego "centrum rządu" z 1996 roku. Najświeższym - środki ńa dostosowanie polskiej administracji do współdziałania z administracjąUnii Europejskiej (1999).

Zasadnicza przebudowa administracji publicznej jest w ogóle uznana za jeden z podstawowych warunków rzeczywistego przejścia od "realnego socjalizmu" do gospodarki rynkowej. Jest to postrzegane jako warunek nie tylko przez Unię Europejską czy OECD, ale i przez inne organizacje, a zwłaszcza Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy, jak również przez wiele rządów poszezególnych państw zachodnich. Wszystkie te organizacje i rządy deklarują pomoc przy reorganizacji administracji w krajach naszej części Europy. Silne. zewnętrzne zainteresowanie tą problematyką grozi jednak rozproszeniem wysiłków, a w przypadku indywidualnie działających rządów - także próbami zachęcenia do przyjęcia rozwiązań praktykowanych w ich krajach, bez względu na ich przydatność w odmiennych warunkach kulturowych, ekonomicznych i prawnych.

Gdy idzie o SIGMA/PUMA, podstawowym założeniem programu, nie zawsze występującym przy tego rodzaju współpracy międzynarodowej, jest to, że: "[...] nie ma gotowych modeli, które można przenieść; są tylko, na

szczeblu technicznym, informacja, analizy i doradztwo, które można zaoferować, a które opierają się na doświadczeniu rozwiniętych demokracji przemysłowych [...]".

82 Program objął początkowo Polskę, Bułgarię, Czechosłowację, Rumunię i Węgry. Obecnie obejmuje, poza sześcioma pierwszymi krajami (o jeden więcej - w związku z podziałem Czechosłowacji), inne kraje postsocjalistyczne, mianowicie: Albanię, Bośnię-Hercegowinę, Estonię, Litwę, Łotwę, Macedonię i Słowenię. SIGMA działa w odniesieniu do tych samych państw, co program PHARE Unii Europejskiej.

Z tego powodu program zapewnia w istocie tylko pomoc techniczną, po~o stawiając zainteresowanym rządom tak dokonanie analizy aktualnego stanu aiir-ni nistracji, jak i wypracowanie, w kontakcie z ekspertami programu, rozwi~zva~ dostosowanych do tradycji i potrzeb danego kraju.

OECD - i w ramach swojej zwykłej działalności, i w ramach SIGMA - ~, chodzi z założenia, że można zdefiniować ogólny model administracji pub)Li. ez nej wspólny jej członkom, demokratycznym państwom o rozwiniętej gospodarrc, rynkowej. Czyni to nie poprzez wysnuwanie abstrakcyjnych wniosków z apr-io rycznie przyjętych tez, lecz metodą empiryczną - poprzez porównywanie z, sobą różnych narodowych doświadczeń i rozwiązań oraz śledzenie kierunku - icl przeobrażeń - po to by, na tej podstawie móc również sugerować (i tylko sugs ~ro wać) określone zmiany.

Współpraca międzynarodowa przyczynia się zatem do ujednolicania roz~.rią zań w dziedzinie administracji publicznej, ale nie może ona łączyć się z narzu._ca niem jakichkolwiek gotowych wzorów. Zbliżanie się do siebie różnych naroodo wych modeli administracji publicznej bynajmniej nie oznacza całkowitego za~~ie rania odrębności narodowych.

Wszystkie kraje reprezentujące modele scharakteryzowane w rozdziale IIZ s; członkami OECD, ale przecież ich narodowe modele administracji, aczkolw -iel zbliżające się do siebie bardziej niż kiedyś, zachowały swoją tożsamośe. wprowadzeniu zwrócono uwagę na to, że już w XIX w. podkreślano zarów_-no historycznie ukształtowaną, różnorodność rozwiązań w dziedzinie administr~·_cji dzięki czemu te same cele można osiągać w różny sposób, jak i tendencję ui po dabniania się instytucji administracyjnych krajów europejskich, jak wów~:_za, mówiono - "krajów cywilizowanych".

Omawiając kwestię wpływu współpracy międzynarodowej na kształt adn-zi ini stracji publicznej poszczególnych państw, nie sposób nie zauważyć, że coraz vwi ięk szy wpływ w tym zakresie wywierają doświadczenia organizacji i funkcjonow.a.tni; administracji organizacji międzynarodowych. "Administracja międzynarodo ·~..va' jest zjawiskiem obeenie bardzo ważnym w skali tak ilościowej, jak i jakościo-v~wej Warto pamiętać, że w przededniu wybuchu I wojny światowej stały personel o·r_-ga nizacji międzynarodowych (międzyrządowych) liczył około stu osób. W okr-~si, międzywojennym - gdy powstała pierwsza uniwersalna organizacja typu ogóln· e~go mianowicie Liga Narodów - urzędników międzynarodowych było około dwroócl tysięcy. Obecnie szacuje się, że organizacje międzyrządowe zatrudniają ponad _ 51 tysięcy osób, w tym ONZ prawie 5 tysięcy osób, a co najmniej trzy organiz~cj~ systemu ONZ (UNESCO, FAO i Międzynarodowa Organizacja Pracy) - ka_~d; ponad 2 tysiące. Osobno, ze względu na jej szczególny charakter, należy traktow.~wa~ administrację Unii Europejskiej, w której pracuje ponad 25 tysięcy urzędni=Iaóv (w tym już w 1989 r. sama Komisja Europejska zatrudniała 16 309 pracowniloco ów niezależnie od zatrudnienia w innych organach wspólnotowych).

Administracja każdej organizacji międzynarodowej ma właściwy sobie ·c~ha rakter, w ramach którego daje się odnaleźć wątki różnych modeli narodow=y.~ch

z reguły jednak jeden wątek dominujący. I tak, administracja ONZ jest najbliższa modelowi amerykańskiemu, podczas gdy administracja Unii Europejskiej wykazuje najwięcej cech zbliżonych do modelu francuskiego. Ze względu na swoją rolę, administracja międzynarodowa staje się przedmiotem coraz liczniejszych opracowań naukowych83.

Zajmując się zjawiskiem zbliźania się do siebie narodowych modeli administracyjnych, jako istotnego przejawu internacjonalizacji problemów i rozwiązań ze sfery administracji publicznej, nie sposób zatem pominąć wieloaspektowego wplywu, jaki na to zjawisko wywiera współpraca międzynarodowa, której pewne tylko przejawy właśnie omówiliśmy. Na zjawisko to wpływa jednak także wiele innych czynników, w tym - poniżej naszkicowane - ogólne dla współczesnego świata wyzwania ekonomiki, ogromnego rozwoju techniki, ale też i nauk o zarzą dzaniu, jak również rozwoju instytucji demokratycznych.

2. Wyzwania ekonomiki

Jednąz najważniejszych cech współczesnej gospodarki jest jej coraz bardzie] °; głobałny charakter. Gospodarka, która w XIX wieku mieściła się na ogół, ;' w ramach jednego państwa, obecnie może funkcjonować tylko w skali szerszej - s< regionu międzynarodowego, kontynentu, dwóch czy kilku kontynentów, całego,;~ świata. Przejawem tego jest zarówno gwałtowny rozwój firm ponadnaroda~ ~~ wych, jak i tendencje do międzynarodowej współpracy gospodarczej, prowa-'v~ dzące w pewnych przypadkach do rzeczywistej integracji gospodarczej. Upadek'.a gospodarczego modelu "realnego socjalizmu" - opartego, wbrew wszystkim ha-v słom, na swoistym autarkizmie (swoistym, bo podporządkowanym zarazem inte~,~·'f# resom centrum tego układu, to jest ZSRR) - wprowadził do międzynarodoweg~r' życia gospodarczego także kraje postsocjalistyczne, które z wielkim trudem przy-; stosowująswoje gospodarki do wymogów rynku międzynarodowego.

Współczesna gospodarka światowa jest gospodarką rynkową. Upadek "reai ~ nego socjalizmu" dowiódł tego, że model rynkowy jest również jedynym spraw-;:~ nym systemem organizacji gospodarki w skali poszczególnych państw. Polityka`-~'x i realizująca jej cele administracja - nie może stać ponad gospodarką. To bard2iej" już gospodarka wpływa tak na politykę, jak i na administrację.

Należy jednak pamiętać, że "gospodarka rynkowa" jest pojęciem abstrak-; cyjnym, stanowiącym wyłącznie przed nawias cech wspólnych różnym realnym.; systemom gospodarki. Mając znaczenie dla teorii, nie zawiera ona ani treści wy-;; starczającej dla opisania realnie funkcjonujących gospodarek, ani dostatecznycti; wskazań programowych d(a krajów, które, jak Polska, starają się zmierzać w jej kierunku. W rezultacie, by zbliżyć się do opisu rzeczywistości, proponuje się określone typologie gospodarki rynkowej czy kapitalizmu. O niektórych z nich będzie jeszcze mowa w niniejszym rozdziale.

$3 W odniesieniu do administracji Unii Europejskiej, szczególnie interesujące wydają się uwagi E. C. Page'a ([w:] Political ~4uthority and Bureacratżc Power, op. cit., s.l 77 i nast.).

Istotnym składnikiem współczesnej gospodarki rynkowej jest różnego dzaju infrastruktura rynkowa: techniczna (telekomunikacja, transport), fin; sowa, instytucjonalna i prawna. Infrastruktura ta jest tworzona lub utrzymy~ na przez państwo - co jest oczywiste nie tylko w odniesieniu do prawa - bądź najmniej inicjowana i kontrolowana przez państwo. Bez takiej infrastruktury się do czynienia nie z gospodarką rynkową jako systemem gospodarczym, L z bezładnym funkcjonowaniem prostych mechanizmów rynkowych, a wię~ bazarem przeniesionym ze szczebla małej społeczności lokalnej na szczebel or nizacji państwowej.

Wszystkie te procesy nie mogą nie wpływać na przeobrażenia administr~ publicznej, odpowiadające miejscu, jakie powinna ona zajmować w ramach glol nej i narodowej gospodarki rynkowej.

Wielkie firmy, w szczególności wielkie firmy ponadnarodowe, narzucają raz więcej ogólnych standardów z zakresu organizacji i zarządzania, które przejmowane przez administracje krajowe i międzynarodowe. W ślad za U~ występują coraz silniejsze związki między administracją publiczną i administra prywatną, przy czym na ogół ta pierwsza korzysta z doświadczeń tej drugiej. 1 tyczy to przede wszystkim uełastycznienia struktur i wprowadzania now~ rozwiązań odbiegających od sztywności tradycyjnych jednostek organizacyjny takich jak ministerstwa (stąd atrakcyjność idei różnego typu "niezależnych ag cji" czy quangos, o których była mowa w rozdziale V), jak i wszystkiego, co czy się z programowaniem finansowym i kontrolą wydatkowania fundu publicznych.

W tym ostatnim zakresie przejmowanie przez administrację publiczną w rów administracji prywatnej odbywało się początkowo w sposób dość mec niczny. Dotyczyło to w szczególności prób oparcia działalności administracji analizach typu ekonomicznego - porównywania potencjalnych nakładów i ef tów przy wyborze poszczególnych rozwiązań. Wskazane w sferze działalnc gospodarczej i związanej z gospodarką (jak przy zamówieniach publicznycl zakupach rządowych) analizy tego rodzaju, wykorzystujące elektroniczną tecł kę obliczeniową, starano się wprowadzić takźe do innych sfer administracji, kładając, że da się skwantyfikować zarówno cele, które chce się osiągnąć, i efekty nakładów na realizację zakładanych celów.

Wiele nadziei łączono w szczególności z "systemem planowania, prograr wania i budżetowania" (PPBS), wprowadzonym w amerykańskim Departamer Obrony w 1961 r. i rozciągniętym na przygotowanie budżetu w całej administc federalnej w 1965 roku. Okazało się jednak, że w pozagospodarczych sfer administracji nie sposób jest wystarczająco dokładnie określić w liczbach zar~ no cele, jak i efekty nakładów. W rezultacie PPBS został zarzucony w 197 a inne próby poczynione w latach siedemdziesiątych, oparte na podobnych z~ żeniach - jak "zarządzanie przez cele" - okazały się równie mało efekty~ i krótkotrwałe. To samo dotyczyło francuskiej metody "racjonalizacji dec

budżetowych" (RĆB) z lat sześćdziesiątych czy też brytyjskiej metody "analizy.; i rewizji programowej" z lat siedemdziesiątych.

"Ekonomizacja", która stanowi jeden z charakterystycznych rysów współ:~~ czesnej administracji publicznej, ma więc, o czym się przekonano, swoje granict~ wyznaczone przez zróżnicowany charakter sfer, w których działa administracj~ (w rozdziale IV zwracaliśmy uwagę na szczególną potrzebę "ekonomizacji" a " ministracji świadczącej), jak również przez - wielokrotnie przez nas już podkre~·~ ślane - polityczne i społeczne aspekty procesów administrowania.

Należy przy tym pamiętać, że mimo modnego w latach osiemdziesiątycll~ (w latach dziewięćdziesiątych jednak znów kwestionowanego, gdy idzie o jege~~ konwekwentne pojmowanie) hasła wycofywania się państwa z życia gosp ,~`" darczego, udział państwa (w szerokim rozumieniu tego terminu - jako "wład publicznej", a więc wraz z samorządem) w gospodarce krajów wysoko rozwi~ niętych stale rośnie, choć już nie tak spektakularnie jak dawniej. Udział ten, n leży zaznaczyć, może wykraczać poza wspominaną już infrastrukturę rynkow `~~ choć to akurat powinno budzić wątpliwości. Wzrost udziału państwa stano ` rzeczywistąpodstawę zwiększania się stopnia "ekonomizacji" administracji.

Miernikiem udziału państwa w gospodarce jest udział wydatków pubłic '~'~ nych w dochodzie narodowym brutto, który dla krajów OECD wynosi obecnt" około 50%, wobec 29% w 1965 roku. Państwo nie może pozbyć się odpowt dzialności za życie gospodarcze, a nie może ono działać na bieżąco inaczej n' F przy użyciu swojego aparatu wykonawczego w postaci administracji publicznej. :.n~

Zmienia się jednak sposób udziału państwa w życiu gospodarczym. miast bezpośredniego prowadzenia działalności gospodarczej - tu bowiem wkr ~4` cza prywatyzacja, nigdy zresztą nie obejmująca całości majątku gospodarczeg ~ państwa - i zamiast szerokiego, regłamentacyjnego wkraczania w sferę gospoda~''` ki przy pomocy środków zakazu i nakazu administracyjnego - w tym zakresie p~ stępuje, aczkolwiek nie bez zahamowań, deregulacja - państwo oddziałuje na g ; m`~ spodarkę w sposób bardziej pośredni, w szczególności przy użyciu instrumentb ~' finansowych (podatki, kredyty, gwarancje kredytowe) oraz przez prowadzen~~; odpowiedniej polityki zakupów rządowych, w drodze zamówień publicznycl>~ Władza publiczna jest bowiem największym nabywcą wielu typów towaróv!~' i usług. Trzeba dodać, że zasadniczo zakazana jest tzw. pomoc dła przedsigr,; biorstw - czyli dokonywanie na ich rzecz przysporzeń majątkowych (dotacji, in~: dywidualnych zwolnień podatkowych itp.) lub podejmowanie innych działań maj~ cych charakter indywidualnego przywileju - narusza się bowiem w ten sposób za~ sady konkurencji. Jest to szczególnie trudne do zaakceptowania w krajach Europ~ Środkowej i Wschodniej, gdzie "sterowanie gospodarką narodową" (w istocie "sterowanie ręczne") stanowiło do niedawna kanon zarządzania, w ramach którego państwo wpływało na zachowania poszczególnych przedsiębiorstw.

Należy też zaznaczyć, że przedsiębiorstwa będące w całości lub częściowo własnością publiczną (państwa, gminy itp.) stanowią, również w wielu krajach zachodnich, znaczny segment rynku. Dotyczy to zwłaszcza przedsiębiorstw tzw.

ogólnego znaczenia gospodarczego mających podstawową rolę dla funkcjonowania życia zbiorowego i utrzymania ładu gospodarczego, a więc przede wszystkim firm działających w transporcie zbiorowym, energetyce, zaopatrzeniu w wodę i kanalizacji, telekomunikacji, ale także w sferze ubezpieczeń.

Wszystko to wymaga zarówno stworzenia odpowiednich ram proceduralnych i organizacyjnych w obrębie administracji, jak i prowadzenia działalności z wykorzystaniem rachunku ekonomicznego, w celu osiągnięcia jak największych efektów przy jak najmniejszych nakładach. W tym zakresie administracja musi się stopniowo "ekonomizować", tak jak musi to czynić w zakresie udzielanych przez siebie świadczeń typu socjalnego.

Programowy materiał OECD z marca 1992 r., odnoszący się do startującego wówczas programu SIGMA, zawiera ważką tezę, że w krajach objętych programem: "[...] powinno stać się zadaniem priorytetowym przygotowanie się do

przyszłego sektora pubłicznego właściwego gospodarce mieszanej, z zarządzaniem sektorem państwowym opartym na analizie efektywności kosztów oraz na współdziałaniu z sektorem prywatnym [...]".

W tej sytuacji powinno zatem być wręcz oczywiste, że współczesne wyzwania ekonomiki zmuszają do upodabniania się do siebie rozwiązań administracyjnych w sferach szczególnie silnie związanych z gospodarką tak publiczną, jak i prywatną.

Zajmując się materią związków pomiędzy administracją publiczną a gospodarką, nie sposób nie dostrzec jeszcze jednego jej aspektu mającego znaczenie zarówno ideologiczne, jak i prawne, bowiem znajduje on odzwierciedlenie m.in. w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku. Konstytucja mówi w art. 20 0 "społecznej gospodarce ryitkowej". Odwołuje się tym samym do terminu ukształtowanego w doktrynie niemieckiej - gdzie akcentuje się konieczność uwzględniania nie tylko ekonomicznych, ale i społecznych skutków gry rynkowej oraz ich korygowania - i nawiązującego do społecznej nauki Kościoła Katolickiego. W ramach tej ostatniej, własność prywatną traktuje się jako prawo dające się wywieść z prawa naturalnego, ale też jako funkcję społeczną, łączącą się z obowiązkami wobec ogółu.

Gdy idzie o rolę władzy publicznej w życiu gospodarczym, odnosi się do niej również - wielokrotnie już wspomniana w niniejszej książce - zasada pomocniczości, formułowana w społecznym nauczaniu Kościoła od prawie 70 lat, a sformułowana także, na co zwracaliśmy uwagę, w preambule do Konstytucji RP. Zasada ta - jeszcze raz warto to przypomnieć - oznacza, że władza publiczna powinna interweniować w celu udzielenia pomocy jednostkom i zbiorowościom dopiero wówczas, gdy ani jednostka ani "niższe społeczności" nie rozwiążą danego problemu. Co więcej, poszczególne szczeble władzy publicznej powinny interweniować w określonym porządku - szczebel wyższy w przypadku niemożliwości rozwiązania problemu przez szczebel niższy.

Zasada pomocniczości stanowi w ten sposób zarówno podstawę rozdziału zadań między samorządem terytorialnym (który jest w tym sensie szczeblem niż

szym) i państwem, jak również podstawę rozdziału zadań w obrębie samorządu terytorialnego, w którym podstawowe znaczenie mają zadania szczebla najniższego, to jest gminy. To przede wszystkim w tym kontekście omawialiśmy ją dotychczas.

Kwestia: ile - ale też i jak - państwa w gospodarce, oznaczać musi zwrócenie uwagi na rolę zasady pomocniczości jako podstawy do udzielenia odpowiedzi także na pytania z jej zakresu. Na pytania takie odpowiada się zresztą w praktyce niejednakowo, na co zwracaliśmy już uwagę w rozdziale IV, traktującym o funkcjach administracji, i do czego niebawem jeszcze powrócimy, mówiąc o wyróżnianych obecnie odmianach kapitalizmu. Obecnie warto jednak zauważyć, że w różnych krajach prawo w zróżnicowanym zakresie dozwala samorządowi terytorialnemu angażować kapitał publiczny w działalność gospodarczą, poza sferą użyteczności publicznej. W Polsce jest to obecnie dopuszczalne jedynie w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym.

3. Wyzwania techniki i nauk o zarządzaniu

Z zarysowanymi wyzwaniami ekonomiki łączą się ściśle wyzwania nowo- ':s czesnej techniki. Gospodarka rynkowa wymusza szybki, wręcz coraz szybszyfi, postęp techniczny, a postęp techniczny określa charakter gospodarki. Widać to;' szczególnie wyraziście na przykładzie elektroniki i informatyki, które stanowią'i.. dziś podstawę funkcjonowania gospodarki krajów wysoko rozwiniętych w skali;<fi~ zarówno mikro- jak i makroekonomicznej. "

Można z powodzeniem bronić tezy, że krach "realnego socjalizmu" został po-,'~ ważnie przyspieszony przez jego niezdolność - wynikającą z przyczyn tak ekono-, ; micznych, jak i politycznych (powszechna informatyzacja oznacza przełamanie,ś państwowego monopolu informacji) - i do wytworzenia samemu, i do dostateczne- ~"` go absorbowania wytworzonej gdzie indziej nowoczesnej techniki elektronicznej ;~; i informatycznej. "Realny socjalizm", powielający stereotypy gospodarki XIX w. należy produkować jak najwięcej stali, węgla, ropy, cementu, i to bez względu na" jakość i przydatność w konkretnych warunkach - mógł działać w miarę zadowala- ' jąco tylko do "rewolucji informatycznej", która w krajach wysoko rozwiniętych" dokonała się już w dużej mierze w latach siedemdziesiątych.

Nowoczesna technika, w szczególności rozwijająca się nadzwyczaj szybko `,' technika elektroniczna i informatyczna, jest niezbędnym instrumentem współcze-; snej administracji. Absorbując technikę, administracja musi się dostosowywać do ` jej wymogów, co z kolei powoduje czasem znaczne nawet jej przeobrażenia w sferze tak klasycznej administracji (jak podatki czy prowadzenie różnego rodzaju rejestrów), jak i administracji związanej z gospodarką i życiem społecznym (poczynając od administracji ubezpieczeń społecznych lub przynajmniej kontroli ubezpieczeń). Ponieważ technika jest jedna - nie ma narodowych modeli informatyki - ma to ogromny wpływ na ujednolicanie instytucji ukształtowanych w różnych modelach administracji publicznej.

Podobny wpływ mają również nauki o zarządzaniu, dynamicznie rozwijające się w ostatnich dziesiątkach lat. Dość często stanowią one zresztą podsumowanie doświadczeń administracji prywatnej, służąc jako istotny kanał przenoszenia tych doświadczeń do administracji publicznej. O pewnych aspektach tych nauk wspominaliśmy w poprzednim rozdziale.

Nauki o zarządzaniu starają się na ogół objąć swoim zakresem wszelkie zjawiska organizacyjne, bez względu na to, czy odnoszą się one do sfery prywatnej czy publicznej. Dawno temu wykroczyły one poza stadium zajmowania się zjawiskami o charakterze fizycznym (badanie sposobów zwiększenia wydajności pracy przez maksymalne uproszczenie odpowiednich operacji). Od lat trzydziestych, gdy pojawiła się szkoła "stosunków międzyludzkich" (human relations), zwraca się bowiem uwagę na psychologiczne i socjologiczne uwarunkowania wydajności pracy, przestając traktować pracownika jako rodzaj "mówiącego narzędzia". W tych ramach od lat pięćdziesiątych zauważa się potrzebę udziału pracowników w zarządzaniu, stwarzającego im motywację do pracy i umożliwiającą wykorzystanie ich inicjatywy. Coraz częściej mówi się, w rezultacie, o "kapitale ludzkim", a nie tylko o "zasobach ludzkich".

Od kilku dziesiątków lat coraz częściej podkreśla się jednak pewną odrębność administracji publicznej w stosunku do innych organizacji, zwłaszcza gospodarczych. Znalazło to wyraz w rozwijanych od lat siedemdziesiątych konstrukcjach "podejścia z punktu widzenia polityki publicznej" (public policy approach) czy też "zarządzania publicznego" (public management), które charakteryzują się uwzględnianiem nie tylko efektywności czysto ekonornicznej, ale również efektywności społecznej i politycznej wyborów dokonywanych w sferze publicznej (public choice), także w odniesieńiu do zjawisk gospodarczych.

W jednym z materiałów wspomnianego już Komitetu Zarządzania Publicznego OECD z 1989 r. formułuje się w szczególności takie tezy, jak: "celem wprowadzania reguł administracyjnych w sektorze publicznym jest ochrona pewnych wartości" i "władze publiczne powinny wybrać właściwe połączenie" produkcji publicznej i produkcji prywatnej, to jest w sposób dostosowany do warunków miejsca i czasu "wybrać między polityką i rynkiem".

W tym akurat zakresie istnieje niemałe zróżnicowanie tradycji poszczególnych krajów: od silnego (choć też nie jednakowego) interwencjonizmu państwowego we Francji, w Niemczech i w Szwecji do mniejszego intenvencjonizmu w Wielkiej Brytanii i najmniejszego (choć wcale nie słabego) w Stanach Zjednoczonych.

Niektórzy - jak Michel Albert, francuski polityk, administrator i działacz gospodarczy, były generalny komisarz planowania, w wydanej jesienią 1991 r. książce pod wymownym tytułem Kapitalizm przeciwko kapitalizmowi (Capitalisme contre capitalisme), dostępnej także w tłumaczeniu polskim - twierdzą, że można wyodrębnić, z tego punktu widzenia, dwa podstawowe modele kapitalizmu: reński, a więc zachodnioeuropejski, i neoamerykański, przy czym model reński, w którym wiele dziedzin w pełni należących w Ameryce do sfery

rynku, znajduje się w sferze bezpośredniego oddziaływania władzy publicznej, wykazuje coraz większą przewagę nad neoamerykańskim.

Lektura takich prac - i to bez względu na to, na ile są one przekonywujące powinna być obowiązkowa dla wszystkich osób zajmujących się teorią i praktyką związków pomiędzy administracją publiczną i gospodarką. Zmuszają one do dostrzeżenia specyfiki "zarządzania publicznego", w tym tego, że wymogi ekonomiki, ; techniki i zarządzania nie są w stanie całkowicie wyeliminować ani odrębności , narodowych, wynikających z tradycji historycznych, ani też faktu, że zarządzanie . publiczne uwikłane jest zawsze w materie władzy politycznej, a "interes publiczny" nie zawsze daje się pogodzić z ogólnymi kryteriami efektywnościowymi.

4. Rozwój instytucji demokratycznych

Klęska faszyzmu, zadana mu w wyniku II wojny światowej, koniec reżimów faszystowskich w Portugalii (1974) oraz w Hiszpanii (1975) i wreszcie upadek, nie budzący już wątpliwości od 1989 r., "realnego socjalizmu" spowodowały, że demokracja stała się powszechnie uznanym standardem ustrojowym. Podkreślamy to - choćby w kontekście naszego kraju - od pierwszego rozdziału niniejszej książki.

Idzie, oczywiście, o demokrację w rozumieniu właściwym końcowi naszego stulecia. Łączy ona ze sobą przekonanie o naturalnym prawie wszystkich oby-wateli do udziału w dokonywaniu podstawowych wyborów politycznych= (co najmniej przez wybieranie członków parlamentu kontrolującego następnie': rząd, ale też wybieranie przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego)': z równie naturalnym prawem każdego do wolności w każdej sferze jego życia~ (którą to wolność można ograniczać tylko wówczas, jeżeli jest to konieczne dla.' ochrony wolności przysługującej innym jednostkom i grupom).

Współczesna demokracja łączy ze sobą wątki, które w dawnych, dziewiętnastowiecznych ujęciach - zaważyło to też na ideologii marksizmu - były sobie przeciwstawiane: demokrację w jej dosłownym rozumieniu ("ludowładztwo"; a więc rządy większości) i liberalizm (a więc poszanowanie praw jednostki i praw mniejszości, wykluczające traktowanie rządów większości jako dyktatury większości).

Praktykowanie tak rozumianej demokracji, czyli, dziś, po prostu demokracji - jest warunkiem dopuszczenia jakiegokolwiek państwa europejskiego do omawianej już na początku niniejszego rozdziału organizacji demokratycznych państw europejskich pod nazwą Rady Europy. Jej statut wymienia wśród podstawowych motywów jej utworzenia i działania:

"[...] niewzruszone przywiązanie do wartości duchowych i moralnych, które stanowią wspólne dziedzictwo [...] narodów i źródło zasad wolności osobistej, wolności politycznej i rządów prawa, będących podstawą każdej prawdziwej demokracji". Zgodnie ze Statutem, "wszyscy członkowie Rady Europy uznają zasadę rządów prawa, zgodnie z którą każda osoba podlegająca ich jurysdykcji korzysta z praw człowieka i podstawowych wolności [...]".

Polska stała się członkiem Rady Europy 26 listopada 1991 r., miesiąc po pierwszych, po II wojnie światowej, wolnych wyborach parlamentarnych. Wstępując do Rady, Polska podpisała Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, popularnie nazywaną Europejską Konwencją Praw Człowieka - pierwszą konwencję opracowaną w 1950 r. w ramach tej organizacji. Przyjęcie przez dane państwo Konwencji jest od dawna warunkiem przyjęcia do Rady. Ratyfikacja Konwencji przez Polskę nastąpiła w styczniu 1993 r., co oznaczało, że stała się ona źródłem prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej.

Europejska Konwencja Praw Człowieka stwierdza, że "[...] zachowanie podstawowych wolności, które są fundamentem sprawiedliwości i pokoju na świecie [...] opiera się główńie [...] na rzeczywiście demokratycznym ustroju politycznym [...]", i przypomina również, że stwierdza, że państwa europejskie posiadają "[...] wspólne dziedzictwo ideałów i tradycji politycznych, poszanowania wolności i rządów prawa [...]". Protokół dodatkowy do Konwencji zobowiązuje jej sygnatariuszy do organizowania "[...] w rozsądnych odstępach czasu wolnych wyborów opartych na tajnym głosowaniu, a w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego [...]".

Tak rozumiana demokracja oznacza - poza regularnym przeprowadzaniem wolnych wyborów parlamentarnych - kontrolę sprawowaną przez parlament nad wykonywaniem władzy wykonawczej. Władza wykonawcza, jak już była o tym mowa w rozdziałach I i IV, z reguły jest oddzielona od władzy ustawodawczej w ramach zasady podziału władz. Nie jest to jednak konieczny warunek demokracji, bowiem, nawiązująca do bardzo starych tradycji, demokracja szwajcarska odrzuca podział władz, przyjmując zasadę dominacji parlamentu. Bez względu na rozwiązania, jakie przyjęto w odniesieniu do ustroju politycznego (ustrój prezydencjalny, jak w USA, ustrój parlamentarny, jak w Wielkiej Brytanii czy RFN, ustrój półprezydencjalny, jak we Francji V Republiki, system jednolitości władzy w Szwajcarii), demokracja łączy się z pośrednim poddaniem działalności administracji państwowej kontroli parlamentu.

Musi to oddziaływać zarówno na sposób działania administracji, coraz bardziej liczącej się z parlamentem i powoływanymi przez niego organami - w tym, instytucją ombudsmana robiącą dziś światową karierę - jak i, gdy idzie o szczebel centralny, na jej organizację. Poza systemem prezydencjalnym i systemem jednolitości władzy, kontrola parlamentarna łączy się w dużej mierze z odpowiedzialnością rządu i - poza Wielką Brytanią i Szwecją - także poszczególnych jego członków za wszystko, co złe w administracji.

Zasada odpowiedzialności ministerialnej czyni z ministrów naturalnych zwierzchników resortowo zorganizowanych służb administracyjnych. Z drugiej jednak strony, zwiększający się stopień skomplikowania życia ekonomicznegc i społecznego i wynikająca z niego coraz większa współzależność różnych służt administracyjnych, zmuszają do oderwania się od prostych schematów resorto~ wych i do poszukiwania form sprawnej koordynacji, co prowadzi do zwiększeni~ roli - i odpowiedzialności - szefa rządu. Zwiększeniu roli musi odpowiadać po~

wstanie i rozrost odpowiedniego aparatu administracyjnego (o czym traktowaliśmy w rozdziale V). Ponadto istnieje - na co zwracaliśmy uwagę - potrzeba rozróżniania politycznych funkcji rządowych i wykonawczych funkcji administracyjnych. Dostrzeżenie tej potrzeby rzutuje, jak wiemy, na praktyczne rozwiązania w sferze administracji rządowej zarówno ogólne (w tym zasada politycznej neutralności służby cywilnej), jak i strukturalne oraz proceduralne.

Demokracja nie może jednak ograniczać się do szczebla centralnego - i rządowego. Wolne wybory parlamentarne nie zaspokajają naturalnej potrzeby występowania demokracji lokalnej i regionalnej, odnoszącej się do spraw interesujących poszczególne społeczności lokalne i regionalne. Współistnienie lokalnych i regionalnych szczebli samorządu terytorialnego - przy odpowiednim rozdzieleniu ich zadań, wynikającym z natury rozdziału spraw lokalnych (miejscowych) i regionalnych (o czym była mowa w rozdziałach IV i VI) - jest standardem międzynarodowym, co jeszcze raz podkreślamy, przyjętym przez Radę Europy (obie Karty Samorządu), a także przez Unię Europejską. Standardu tego wymaga także nowa Konstytucja Rzeczypospołitej Polskiej, w szczególności w art. 164.

Demokracja lokalna i regionalna stanowi dziś jedno z kryteriów ogólnie demokratycznego charakteru ustroju danego państwa. Polska zaczęła w pełni odpowiadać, gdy idzie o rozwiązania formalne, standardom demokracji dopiero od czasu wprowadzenia w 1998 r. samorządu lokalnego wyższego szczebla, ` a zwłaszcza - samorządu regionalnego - czego nie udało się dokonać w ciągu pierwszych ośmiu lat transformacji.

Standardy te - i to nie tylko wtedy gdy znajdują one bezpośredni wyraz w konwencjach międzynarodowych - wpływają zatem w bezpośredni sposób na kształt administracji narodowych. W tym celu możemy posłużyć się jeszcze jed-' nym przykładem; tym razem dotyczącym kraju o ugruntowanej tradycji demo- : kratycznej, dostarczającego wzorów rozwiązań dla wielu innych państw.

Otóż, jak wiemy, jeden z pięciu, prezentowanych jako podstawowe, narodo-' wych modeli administracji publicznej, a mianowicie model francuski, początkowo całkowicie odrzucał - w przeciwieństwie do pozostałych modeli - konstrukeję samorządu terytorialnego, choćby w znaczeniu niemieckim, to jest jako formuły decentralizacji administracji publicznej, współistniejącej z terenową administracją rządową. Już w ramach Rady Europy Francja odrzucała wszelkie projekty zapewniające samodzielność związków samorządu terytorialnego. Na przykład, konwencję z 1979 r. o współpracy ponadgranicznej, dotyczącą porozumień o współpracy między pogranicznymi gminami i regionami, państwo to podpisało dopiero w listo~ padzie 1982 r., a więc już po wprowadzeniu przez rząd lewicy ustawodawstwa samorządowego.

Obecnie jednak model francuski nie wyróżnia się już brakiem rozbudowanego samorządu terytorialnego. Wprowadzając w 1982 r. rzeczywiste instytucje samorządowe, Francja przestała się pod tym względem różnić od innych państw demokratycznych. Oznaczało to pewną zmianę w tradycyjnym francuskim

modełu administracji publicznej, polegającą na dostosowaniu go do przyjmc wanych w innych modelach zasad, odpowiadających ogólnym standardom demc kratycznym.

Standardy te, trzeba zauważyć, o tyle nie są stałe, że obserwujemy ich ustawic: ny rozwój, polegający na pogłębianiu demokratyczności już istniejących instytucj i na uznaniu za składniki państwa demokratycznego nowych instytucji, jak instytuc profesjonalnej etyki polityków i administratorów czy instytucja ombudsmana.

Ponieważ państwo demokratyczne jest jednocześnie "państwem prawnym" co nasza Konstytucja wyraża od 1989 r., określając Rzeczpospolitą jako "demi kratyczne państwo prawne" - jest oczywiste, że w skład tych rozwijających s standardów wchodzi także, tradycyjna już, sądowa kontrola decyzji administr; cyjnych, oraz - wciąż nowa w odniesieniu do państw unitarnych - sądowa ko~ trola konstytucyjności ustaw. Rozwój demokratycznego państwa prawnego łąc~ się z usuwaniem z życia publicznego ostatnich pozostałości "państwa policyjm go", opartego na "ustroju widzimisię" (regime du bon plaisir). Ponieważ n można przy tym pozbawić administracji publicznej inicjatywy, ani pewnej sw~ body w doborze form i technik działania, rozwój tych standardów nie następu bez różnych problemów. Także na wiele z nich staraliśmy się zwrócić uwa~ w niniejszej książce.

W krajach Europy Środkowej i Wschodniej wyzwania demokratyczr sprawiają znacznie poważniejsze trudności niż na zachodzie kontynentu. Niez; leżnie bowiem od długotrwałego uzależnienia zewnętrznego tych krajów i niez leżnie od tego, że ich wewnętrzny ustrój przed 1989 r., a nierzadko i wcześnie nie był demokratyczny, głównym problemem transformacji demokratyczn w sferze terytorialnej był fakt, że cała administracja państwowa była i jest nad w tych krajach oparta na zasadzie podporządkowania pionowego i zarządzan resortowego. Było to związane z mechanizmami politycznego kierowania admin stracją, jako całością, "z góry", przez kierownicze ogniwa partii komunistyczne Przy wszelkich różnicach, stanowiło to pewną kontynuację zasad absolutyzrr i właściwego mu "państwa policyjnego". To właśnie te zasady znali, z prakty caratu, klasycy komunizmu, rządzący w Rosji w latach dwudziestych i trzydzi stych naszego stulecia. W ten sposób na długie lata ustalili oni podstawy ustro państw "socjalistycznych".

System kierownictwa partyjnego rozpadł się w 1989 r., ale "centralizm bi~ rokratyczny" i nawyki resortowego układu administracji pozostały. W rezultaci największym wyzwaniem reform ustrojowych w krajach postkomunistycznyc stała się przebudowa mechanizmów władzy administracyjnej - z układu resort wego na układ terytorialny jako jedyny, w którym możliwy jest pionowy podzi odpowiedzialności politycznej w państwie i związane z tym uprawianie demokr cji lokalnej i regionalnej. W Polsce przebudowa taka została zapoczątkowana ji w 1990 r., lecz jej zasadniczy etap miał miejsce dopiero w 1998 roku.

5. Zakończenie - ku polskiemu modelowiadministracji publicznej

"[...] Historia zna myślicieli, którzy patrząc na świat niejako przez okno swego zacisznego pokoju, z metodycznością matematyka budowali plany jak systemy dedukcyjne, wychodząc z kilku prostych i oczywistych założeń, ocen i wskazań. Tworzyli w ten sposób dzieła, które nieraz bardzo sugestywnie działały na umysły innych i dawały im silne impulsy do działania. Zna też historia pełnych energii i temperamentu działaczy, którzy swoją sztuką mówienia budzili w masach silne poruszenia uczuć, a umiejętną taktyką organizowali tych mas zbiorowe działanie. Ci zazwyczaj w ogromnym uproszczeniu widzieli plany przebudowy, a w bezwzględnym i niemal fanatycznym działaniu nie oglądali się na koszty i skutki uboczne zmian dokonywanych. Rzadziej natomiast bywa, iżby radykalnie poczynał ten, kto sam zawodowo się zajmuje sprawami administracyjnymi państwa albo z własnej praktyki znał sprawy gospodarcze. Ten radykalnie może wyznaczać sobie dalekie cele, ale konkretnie będzie ważył i dobierał środki [...]".

Powyższe spostrzeżenie Czesława Znamierowskiego (1888-1967), wybitnego ' filozofa prawa i państwa, profesora Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu : - bliskie zresztą powołanemu na wstępie poglądowi Edmunda Burke'a - powinno zastanowić takźe wszystkich tych, którzy podejmują się przygotowania i wprowa- : dzenia w życie zasadniczej reformy administracji publicznej, zwłaszcza jeżeli celem reformy ma być ukształtowanie narodowego modelu administracji publicznej.

Model taki, jak wiemy, formował się w czasach Drugiej Rzeczypospolitej i do rozwiązań tamtego czasu możemy wciąż nawiązywać, co się zresztą- i słusznie - czyni. Warto pamiętać również - na co staraliśmy się zwrócić uwagę -o niezrealizowanych projektach reformy z doby Drugiej Rzeczypospolitej, w szczególności o projektach Komisji Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów.

Przedwojenne rozwiązania - i te zrealizowane, i te tylko zaprojektowane po z górą pólwieczu nie mogą już jednak stanowić w zmienionych warunkach politycznych, społecznych i, co w administracji jest zawsze ważne, geograficznych, podstawowego, czy tym bardziej jedynego wzorca bądź nawet tylko punktu odniesienia dla prac nad nieodzowną reformą. Nowe wyzwania ekonomiki oraz techniki i nauk o zarządzaniu, wymogi stowarzyszenia się, a w krótkim czasie także przystępowania do Unii Europejskiej, nowe uniwersalne standardy demokratyczne, w szczególności właściwe Radzie Europy, standardy OECD, jak też liczne, zwłaszcza najświeższe doświadczenia poszczególnych państw - wszystko to wręcz uniemożliwia mechaniczne nawiązywanie do przeszłych rozwiązań.

Dowodzi tego dobitnie przykład krajów, którym było dane, inaczej niż Polsce, od stuleci rozwijać swoje własne modele administracyjne. I w tych krajach przeprowadza się, zwłaszcza w ciągu ostatnich dziesiątków lat, zasadnicze czasem reformy, nierzadko odrzucając określone odwieczne zasady, jak w przypadku terytorialnej administracji we Francji.

Tym bardziej więc polska reforma administracji publicznej nie może nie być radykalna - tak jak radykalna musi być cała, dokonująca się od 1989 r., transformacja ustroju politycznego, gospodarczego i społecznego. Reforma administracji publicznej, trzeba to jeszcze raz przypomnieć, stanowi - w warunkach postkomunizmu - istotny warunek powodzenia całego procesu transformacji, niezbędnego dla realnego odzyskania przez Polskę suwerenności państwowej. Konieczne jest więc wzmocnienie pozycji rządu i ukształtowanie odpowiedzialności politycznej we wszystkich skalach terytorialnych, co wiąże się z daleko posuniętą decentralizacją finansów publicznych. Konieczne jest stworzenie administracji uporządkowanej, sprawnej i przyjaznej obywatelom, ale także przejrzystej z punktu widzenia mechanizmów przepływu środków fmansowych. Konieczne jest rzeczywiste zbudowanie nowej służby cywilnej. Wszystko to jest warunkiem powodzenia niezbędnych reform społecznych i zdynamizowania rozwoju gospodarczego. Przebudowa ustroju państwowego jest też warunkiem uzyskania przez Polskę stosownej, partnerskiej pozycji w jednoczącej się Europie. W toku tych wszystkich procesów administracja musi odgrywać nader istotną rolę - rolę konstruktywną.

Brak reform administracyjnych oznaczał, że administracja peh~i rolę destruktywną, gdyż zbudowana na potrzeby poprzedniego systemu politycznego i gospodarczego, działająca w warunkach braku suwerenności państwowej, obecnie nie jest w stanie sprostać historycznym wyzwaniom. W 1998 r. podjęto skuteczną próbę przekroczenia w tym zakresie "masy krytycznej" reform.

Skoro zaś mowa o radykalizmie reformy, powrócić można do spostrzeżenia Czesława Znamierowskiego. Jeżeli się chce, aby reforma nie była tylko owocem abstrakcyjnego myślenia, choćby najbardziej pociągającym ani też - choćby najbardziej popularnym - politycznym programem, mało jednak związanym z realiami administracji, opracować i przeprowadzić ją można tylko w trzeci ze sposobów opisanych przez Znamierowskiego: w ścisłym związku z praktyką, stawiając sobie radykalne odległe cele, ale wskazując konkretne środki i ważąc wszelkie koszty, tak ekonomiczne, jak społeczne. Dotyczy to zresztą nie tylko zasadniczej reformy, ale każdej reorganizacji administracji - zjawiska wręcz oczywistego i nieuchronnego we współczesnej administracji publicznej.

Ścisły związek z praktyką - to między innymi znajomość nie tylko ustawodawstwa (law-in-the books), ale również, a nawet przede wszystkim, praktyki (law in action) innych krajów, zwłaszcza krajów Europy zachodniej, z którymi mieliśmy w naszych dziejach i z którymi chcemy mieć w przyszłości jak najwięcej wspólnego. Pozostaje tylko wyrazić nadzieję, że niniejsza książka dostarczy zainteresowanym podstawowej wiedzy z zakresu zarówno ogólnej problematyki nauki o administracji publicznej, jak i organizacji i funkcjonowania obcych modeli administracji publicznej, jak i wreszcie dylematów, które trzeba było i trzeba będzie rozstrzygać tworząc stabilne podstawy dalszej, koniecznej ewolucji administracji publicznej Trzeciej Rzecyzpospolitej.

Informacja bibliograficzna

w zakresie zagadnień porównawczych administracji publicznej

Niniejsza książka zawiera w rozdziale poświęconym dylematom poznawczym nauki o administracji publicznej stosunkowo obszerną informację bibliograficzną, dotyczącą ogólniejszych kwestii nauki administracji czy, jak ją nazywamy, nauki o administracji publicznej. Informacja ta przybrała formę wyjątkowo obszernych w tym rozdziale przypisów.

Znaczna część książki dotyczy "administracji porównawczej" - i w tym zakresie konieczne wydało się nam wskazanie Czytelnikowi możliwości rozszerzenia i pogłębienia wiedzy. Nie można jednak przy tym nie zauważyć, że "administracja porównawcza" jest - w przeciwieństwie do "prawa porównawczego" jako dyscypliny ogólnej czy poszczególnych jego działów, zwłaszcza porównawczego prawa konstytucyjnego oraz cywilnego i handlowego, jak również do "polityki porównawczej"; mającej zresztą wiele wspólnego z porównawczym prayvem konstytucyjnym - dziedziną zastanawiająco wciąż jeszcze mało rozwiniętą. Użycie słowa "zastanawiająco" wydaje się jak najbardziej uzasadnione, jeżeli wziąć pod uwagę rolę, jaką we współczesnych państwach wysoko rozwiniętych odgrywa administracja publiczna. Należy jednak zaznaczyć, że sytuacja w tym zakresie zmienia się od kilku dziesiątków lat - tyle że "administracją porównawczą" zajęli się głównie przedstawiciele nauk politycznych i socjologowie, co, z punktu widzenia nauki administracji o orientacji prawniczej, którą staramy się uprawiać, oznacza zajmowanie się tylko pewnym kręgiem zagadnień.

W rezultacie, wciąż jest łatwo wyliczyć syntezy "administracji porównawczej", jak też - zawierające materiał do takich syntez - syntezy porównawczej historii administracji współczesnej. Co do pierwszych, trzeba zwrócić uwagę na opracowania prawnika Gerarda Timsita, profesora Uniwersytetu Paryż I, nieco może przeteoretyzowane, ale oparte na głębokiej wiedzy faktografcznej, w szczególności książkę Administrations et Etats: Etude comparee (Paryż 1987), jak również książkę politologa B. Guy Petersa Administracja publiczna w systemie politycznym (Warszawa 1999, jest to tłumaczenie czwartego wydania pracy pod tytułem The Politics of Bureaucracy). Godne uwagi jest opracowanie F. Heady Public Administration. A Comparative Perspective (wyd.4, New York 1991), jak również obszerny wybór tekstów (w dużej mierze odnoszących się jednak do krajów rozwijających się) pod redakcją A. Farazmaida, Handbook of Comparative and Development Public Administration

(New York 1991). Pewnąwartość wciąż zachowuje też obszerna praca Henri Pugeta Les institutions administratives etrangeres, (Paryż 1969).

Co do drugich, nie brak skromności jednego z autorów niniejszej książki, ale niedostatek innych pozycji dotyczących administracji czasów nowszych i najnowszych zmusza do odesłania do Historii administracji Huberta Izdebskiego (wyd. 5 w przygotowaniu, Warszawa 1999).

O wiele bogatsza jest literatura naukowa dotycząca porównawczych aspektów określonych wycinków administracji publicznej.

Tradycyjnie, najwięcej pisze się o samorządzie terytorialnym i w Polsce, i na świecie. Wśród tematyki polskiej zauważyć trzeba pracę Zygmunta Niewiadomskiego Samorząd terytorialny w warunlzach wspólczesnego państwa kapitalistycznego (Warszawa 1988) oraz zbiór studiów Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej pod redakcją J. Jeżewskiego (Wrockaw 1995). Na świecie dobrym punktem wyjścia bardziej gruntownych studiów wydaje się być synteza Alaina Delcampa Les institutions locales en Europe (Paryż 1990).

Dość bogata też jest, tradycyjnie, literatura porównawcza z zakresu kontroli administracji, a zwłaszcza sądownictwa administracyjnego. Mamy tu własny, dość świeży zbiór studiów Scidownictwo administracyjne w Europie Zachodniej pod redakcją Leszka Garlickiego (Warszawa 1990).

Godna uwagi jest świeżej daty analiza rozwiązań z zakresu służby cywilnej w krajach Unii Europejskiej w opracowaniu: A. Auer, Ch. Demmke i R. Polet, Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects (Maastricht 1996), którą znakomicie uzupełnia politologiczna analiza zawarta w książce Edwarda C. Page Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis (wyd. 2, New York 1992).

Mimo wielokrotnie podkreślanej w pracy ogromnej roli "centrum rządu", na jego temat do niedawna pisano bardzo mało. Warto jednak przypomnieć zainteresowanie tym przedmiotem, jakie wyrażał u nas, choć bardziej od strony konstytucyjnoprawnej, Jerzy Stembrowicz (1919-1987), w szczególności w monografii Rzqd w systemie parlamentarnym (Warszawa 1982). Problematyce tej poświęcona jest znaczna część książki Jeana Blondel The Organization of Governments. A Comparative Analysis of Governmental Structure (London - Beverly Hills - New Delhi 1982). Obecnie można odesłać Czytelnika przede wszystkim do książki wydanej przez Patricka Wellera, Hermana Backvisa i R. A. W. Rhodesa The Hollow Crown. Countervailing Trends in Core Executives (London 1997).

W ogóle, o wiele łatwiej jest napotkać naukowe przedstawienia poszczególnych systemów administracyjnych czy ich wycinków.

W pierwszym zakresie, poważne znaczenie informacyjne mają zbiory studiów obejmujących większą liczbę krajów. Należy tu zwrócić uwagę na opis administracji siedemnastu rozwiniętych państw zachodnich, zawarty w zbiorze Administracja pańsiwowa i samorząd terytorialny w wybranych krajach pod red. L. Wojtasiewicz (Poznań 1996), a z pozycji obcych - poza wydawanymi przez PUMA OECD bardzo solidnymi zestawieniami pod tytułem Public Management: OECD Country Profiles (Gestion publique: Profils des pays de 1'OCDE) - Government and Administration in Western Europe, wyd. F. F. Ridley (Oxford 1979), która to pozycja stała się już w ezęści nieaktualna, jak również o wiele nowszą książkę Public Administration in Developed Demc cracies, wyd. D. Rowat (Nowy Jork 1988). O nowych trendach w administracji siedmi państw europejskich informuje książka Normana Flynna i Franza Strehla Public Sectc Management in Europe (Londyn 1996). Istnieje też pewna ilość książek dotyczącyc tylko jednego kraju - z pozycji polskojęzycznych: Administracja Republiki Francuski~ pod redakcją Janusza Lętowskiego (Warszawa 1984) oraz Administracja Republii Federalnej Niemiec pod redakcją Janusza Łętowskiego i Jana P. Pruszyńskiego (Wa~ szawa 1983) - obie książki, niestety, dość już zdezaktualizowane.

Z pozycji bardziej wycinkowych można wymienić Cabinets in Western Europ~ wyd. Jean Blondel i Ferdinand Mueller-Rommel (wyd.2, New York 1997) i Deliverin Public Services in Western Europe, wyd. C. Hood i G. F. Schuppert (Londyn 1988 W tej ostatniej dziedzinie trzeba zauważyć wysiłki wydawców, ukazującego się o 197$ r. w Aix-en-Provence i w Paryżu, Annuaire international d'Administration pz blique, którego każdy rocznik jest poświęcony sposobom rozwiązywania określoneg problemu w poszczególnych krajach (i tak pierwszy rocznik był poświęcony admin stracji w obliczu współczesnych przeobrażeń gospodarczych i społecznych, roczni drugi - polityce doboru funkcjonariuszy publicznych, trzeci - zakresowi działania wła dzy lokalnej, czwarty - tematowi administracja a parlament itd.). Od 1989 r. w Paryż ukazuje się Revue europeenne de Droit public - European Review of Public Law, pórocznik współredagowany przez Gerarda Timsita i Spyridona Floga'(tisa. Wiele intere sujących studiów, czasem wykraczających poza przedmiot określony tytułem czasop sma, znaleźć można w naszym miesięczniku Samorząd Terytorialny, ukazującym się o 1991 roku.

Administracja publiczna w skali powszechnej czy przynajmniej europejskiej je; zbyt wieloaspektowa i zbyt zmienna, aby wiedzę o niej można było czerpać wyłącz nie z opracowań naukowych. Tak też było w ódniesieniu do treści niniejszej książk Poważna jej część, dotycząca najnowszych zmian w administracji różnych krajó~ oparta została nie na literaturze, ale na materiałach o charakterze bardziej praktycz nym oraz na kontaktach z obcymi administracjami w trakcie różnego rodzaju wiz5 zagranicznych oraz misji przedstawicieli obcych administracji i ekspertów zagranicz nych w Polsce. Szczególnie wiele można zawdzięczać kontaktom z PUMA OECI w Paryżu, dzięki którym uzyskaliśmy dostęp tak do publikacji tej organizacji (dostęp nych w pewnym stopniu także w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w Wa~ szawie), jak i jej materiałów niepublikowanych, jak i wreszcie - ezęsto niezastąpic nych - osobistych informacji znawców administracji poszczególnych krajóv~ Z najnowszych publikacji PUMA OECD warto zwrócić uwagę na opracowanie dopiero niedawno, jak była o tym mowa w rozdziale IX, uznanego za istotny - prc blemu etyki w administracji publicznej: Ethics in the Public Service, Paris 1996.

Podkreślając wagę dokumentacji niepublikowanej, chcemy jednak zwróciuwagę na bogactwo dokumentacji oficjalnie publikowanej w niektórych krajacl` We Francji wiele pozycji z dziedziny administracji ukazuje się zatem w ramacoiicjalnej Documentation franęaise, a w Wielkiej Btytanii jako wydawnictwa He Majesty's Stationary Office (HMSO). Część tych pozycji można znaleźe w zbiorac Biblioteki Sejmowej.

---