1 ZASADY I PROBLEMY OGÓLNE FINANSÓW PUBLICZNYCH

1.1 DEFINICJA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Powszechnie uznaje się, że finanse publiczne są dyscypliną naukową zajmującą się publicznymi zasobami pieniądza.

Zastanawiając się nad definicją finansów publicznych można uwzględnić dwuczłonowy charakter tego terminu. Pierwszym członem jest pojęcie finansów, które rozumiane są jako zjawiska związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych, wraz z całą ich otoczką, polegającą na planowaniu, ewidencji, sprawozdawczości o kontroli. Drugi człon dotyczy podmiotów i instytucji publicznych i prawnych, które gromadzą i dysponują pieniężnymi środkami publicznymi, realizując zadania państwa. Do tych podmiotów zalicza się państwo, jednostki samorządu terytorialnego (JST) oraz zakłady publiczne.

Ustawa o finansach publicznych pomija znaczenie rozwiązań publiczno - prawnych. Definiuje ona finanse publiczne jako procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:

1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;

2. wydatkowanie środków publicznych;

3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;

4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;

5. zarządzanie środkami publicznymi;

6. zarządzanie długiem publicznym;

7. rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

1.2 ZAKRES SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Kategorię sektora finansów publicznych definiuje ustawa o finansach publicznych, w myśl której do finansów publicznych zalicza się:

1. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały;

2. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;

3. jednostki budżetowe;

4. samorządowe zakłady budżetowe;

5. agencje wykonawcze;

6. instytucje gospodarki budżetowej;

7. państwowe fundusze celowe;

8. Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;

9. Narodowy Fundusz Zdrowia;

10. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

11. uczelnie publiczne;

12. Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

13. państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;

14. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego.

Sektor finansów publicznych dzieli się na trzy podsektory:

• podsektor rządowy, obejmujący organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, organy administracji rządowej, Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne oraz jednostki dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest organ administracji rządowej albo inna jednostka zaliczana do podsektora rządowego;

• podsektor samorządowy, obejmujący jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego;

• podsektor ubezpieczeń społecznych, obejmujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze jednostki.

Powyższe zestawienie pokazuje, że sektor finansów publicznych nie stanowi układu jednolitego. Nie został opracowany według jednolitego kryterium prawnego, ekonomicznego lub organizacyjnego.

1.3 FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Finanse publiczne pełnią trzy podstawowe funkcje: redystrybucyjną, alokacyjną i stabilizacyjną. Za pomocą tych funkcji są realizowane i finansowane zadania będące w zakresie państwa i samorządów terytorialnych.

Funkcja alokacyjna polega na podejmowaniu działań sprzyjających optymalnej alokacji zasobów gospodarczych za pomocą systemu finansów publicznych. Pierwotny (rynkowy) podział zasobów ogranicza dostęp niektórych obywateli do pewnej ilości dóbr, takich jak: oświata czy ochrona zdrowia, co wynika przede wszystkim z dużych różnic dochodowych i majątkowych. Państwo, dysponując publicznymi zasobami pieniężnymi przemieszcza odpowiednio środki finansowe zapewniając realizację zadań, które ma obowiązek spełniać. Zapewnia również dofinansowanie dziedzin, ze swej istoty nieprzynoszących zysku, a których prowadzenie jest konieczne dla istnienia państwa i zaspokajania zbiorowych potrzeb obywateli.

Funkcja redystrybucyjna polega na gromadzeniu pieniężnych środków publicznych, a następnie ich rozdzielaniu określonym podmiotom zapewniając tym samym proces redystrybucji budżetowej. W ramach mechanizmu redystrybucji państwo gromadzi w ramach funduszy publicznych dochody, szczególnie w postaci podatków, opłat za świadczone usługi publiczne, składek na rzecz instytucji publicznych, a także dochody zwrotne obejmujące zaciągane przez państwo i inne związki publicznoprawne kredyty i pożyczki. Zgromadzone środki są następnie przekazywane na założone cele: działalność oświatową socjalną i kulturalną, ochronę zdrowia i administrację publiczną, wymiar sprawiedliwości, obronę narodową, obsługę długu publicznego.

Funkcja stabilizacyjna - polega na wykorzystywaniu finansów publicznych do stabilizowania gospodarki rynkowej, przez realizację takich celów jak: osiągnięcie i utrzymywanie w dłuższym okresie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, ograniczenie inflacji i bezrobocia, stabilizację rynku pieniężnego. Realizacja funkcji stabilizacji możliwa jest dzięki wykorzystaniu właściwych instrumentów. Najczęściej są to podatki i wydatki.

1.4 FORMY ORGANIZACYJNO - PRAWNE JEDNOSTEK SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

1.4.1 ZAGADNIENIA PODSTAWOWE

Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone w formach określonych w ustawie o finansach publicznych oraz na podstawie odrębnych ustaw jako państwowe lub samorządowe osoby prawne albo jako państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Rys. Formy organizacyjne publicznej gospodarki finansowej

Jednostki sektora finansów publicznych opierają się na budżetowaniu brutto lub na budżetowaniu netto.

Budżetowanie brutto zakłada, że dana jednostka uzyskuje całość środków na finansowanie swych wydatków z odpowiedniego budżetu, a dochody w całości przekazuje do tegoż budżetu. Zaletą budżetowania brutto jest to, iż jednostka może pokrywać swoje dochody niezależnie od wygenerowanych przychodów. Możliwa jest również dokładna kontrola budżetu, ponieważ otrzymywane środki na finansowanie wydatków mają ścisłe przeznaczenie. Jako wadę należy uznać fakt, że jednostki takie są prawie całkowicie pozbawione samodzielności finansowej, co nie zachęca do efektywnego pozyskiwania środków. Nie występują również bodźce do racjonalnego planowania wydatków. Ważność kredytów budżetowych wygasa, bowiem na koniec roku kalendarzowego a wielkość środków wydanych w roku bieżącym często stanowi podstawę do planowania wydatków w roku następnym.

Budżetowanie netto zakłada, że jednostki mają prawo do sfinansowania swoich wydatków z własnych dochodów. Opiera się ono na saldowym rozliczaniu się z budżetem (wynik wpłat na rzecz budżetu i otrzymanych dotacji). Jednostki oparte na takiej formie rozliczenia oceniane są na podstawie osiągniętych wyników finansowych, co motywuje do racjonalnego zarządzania środkami publicznymi. W praktyce budżetowej i literaturze zalicza się je to gospodarki pozabudżetowej.

1.4.2 JEDNOSTKI BUDŻETOWE

Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie posiadają osobowości prawnej. Działają na podstawie statutów określających w szczególności ich nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Gospodarkę finansową prowadzą na podstawie planu dochodów i wydatków (planu finansowego).

Jednostki budżetowe można podzielić na kilka grup. Biorąc pod uwagę charakter prawny można wyróżnić:

• jednostki budżetowe będące aparatem wykonawczym organów władzy ustawodawczej i wykonawczej, np. kancelarie, biura, ministerstwa, urzędy,

• jednostki podległe lub nadzorowane prze organy państwowej lub samorządowej władzy wykonawczej, np. urzędy, szkoły, przedszkola, jednostki wojskowe, komendy policji,

• sądy i trybunały oraz organy kontroli państwowej.

Ze względu na organ odpowiedzialny za tworzenie, wyposażenie majątkowe, nadzór i likwidację jednostek budżetowych można podzielić je na: państwowe i samorządowe.

1.4.3 SAMORZĄDOWY ZAKŁAD BUDŻETOWY

Samorządowy zakład budżetowy swoje zadania realizuje odpłatnie. Pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych, ale może otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje przedmiotowe, podmiotowe oraz celowe. Dotacje celowe przeznaczone mogą być na zadania bieżące wspófinansowane z udziałem zagranicznych bezzwrotnych środków pomocowych i na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Samorządowy zakład budżetowy może również uzyskać jednorazową dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Możliwości dotowania samorządowego zakładu budżetowego zostały ograniczone ustawowo: łączna kwota jego dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów jego działalności. Limit ten nie dotyczy dotacji inwestycyjnych oraz dotacji otrzymywanych w związku z realizacją projektu lub zadania współfinansowanego ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych, ponieważ zakłady budżetowe mają obowiązek wpłaty nadwyżek finansowych do budżetu, co uniemożliwia samodzielne finansowanie inwestycji.

Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest plan finansowy. Zakład jednostki samorządu terytorialnego rozlicza się metodą netto. Jeżeli zakład wygeneruje dodatni wynik finansowy to nadwyżka przekazywana jest do budżetu. W przypadku ujemnego wyniku finansowego zakład otrzymuje dofinansowanie na pokrycie straty bilansowej w formie dotacji.

Samorządowe zakłady budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego. Mogą one wykonywać zadania jedynie w określonych dziedzinach:

1. gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

2. dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

4. lokalnego transportu zbiorowego,

5. targowisk i hal targowych,

6. zieleni gminnej i zadrzewień,

7. kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

8. utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,

9. cmentarzy

Przykładem samorządowych zakładów budżetowych są: zakłady wodociągowo- kanalizacyjne, zakłady utylizacji odpadów, administracje budynków mieszkalnych.

1.4.4 AGENCJA WYKONAWCZA

Agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Funkcjonuje w oparciu o wytyczne określone w ustawie tworzącej agencję i w oparciu o statut. Gospodarkę finansową prowadzi w oparciu o plan finansowy, który musi być sporządzony na rok budżetowy i na dwa kolejne lata. Jej źródłem finansowania są przychody własne oraz dotacje z budżetu państwa. Jest ona zobowiązana do corocznej wpłaty do budżetu państwa nadwyżki środków finansowych ustalonej na koniec roku, pozostającej po uregulowaniu zobowiązań podatkowych.

Jako agencja wykonawcza funkcjonować może na przykład: Agencja Mienia Wojskowego, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

1.4.5 INSTYTUCJA GOSPODARKI BUDŻETOWEJ

Instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych, posiadającą osobowość prawną, działającą na podstawie statutu, tworzoną w celu realizacji zadań publicznych. Instytucja gospodarki budżetowej może być tworzona przez:

• ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, za zgodą Rady Ministrów, udzieloną na jego wniosek,

• organ lub kierownika takich jednostek jak: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba Kontroli, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Krajowa Rada Sądownictwa, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze i Państwowa Inspekcja Pracy, jako organu wykonującego funkcje organu założycielskiego.

Podstawą funkcjonowania instytucji gospodarki budżetowej jest plan finansowy tworzony na rok budżetowy i kolejne dwa lata. Samodzielnie dysponuje ona swoim mieniem. Powierzone zadania wykonuje odpłatnie i pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. W celu zaciągnięcia zobowiązania przewyższającego 30% rocznych przychodów jest obowiązana uzyskać zgodę organu wykonującego funkcje organu założycielskiego. Instytucja gospodarki budżetowej może otrzymywać dotacje z budżetu państwa, łącznie z jednorazową dotacją dla nowotworzonej instytucji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Jako instytucja gospodarki budżetowej lub jednostka budżetowa będą mogły funkcjonować na przykład zakłady opieki zdrowotnej.

1.4.6 PAŃSTWOWE FUNDUSZE CELOWE

Państwowe fundusze celowe mogą być powoływane tylko w drodze ustawy. Fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej i stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Do państwowych funduszy celowych nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem przychodów, z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z budżetu państwa.

Gospodarkę finansową państwowe fundusze celowe prowadzą w oparciu o roczny plan finansowy sporządzany na rok budżetowy i kolejne dwa lata. Przychody państwowego funduszu celowego mogą pochodzić tylko ze środków publicznych: opłat, obowiązkowych składek, podatków, ale również z dotacji z budżetu. Wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań publicznych. Mogą być dokonywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu i pozostałości środków z okresów poprzednich. Ze środków państwowego funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi.

Z dniem 1 stycznia 2012 r. państwowymi funduszami celowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych staną się Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PERON) oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP). Do funduszy celowych zalicza się również między innymi: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Pracy, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

2 SYSTEM BUDŻETOWY

System budżetowy to całokształt norm prawnych, zasad organizacyjnych i reguł postępowania regulujących prowadzenie gospodarki budżetowej. Gospodarka budżetowa rozumiana jest jako gromadzenie i rozdzielanie scentralizowanych zasobów pieniężnych, przeznaczonych na finansowanie zadań państwa. System budżetowy w Polsce tworzy budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego.

2.1 BUDŻET PAŃSTWA - RYS HISTORYCZNY

Instytucja budżetu rozwijała się w poszczególnych państwach w różnym czasie. Za pierwszy dokument mający charakter budżetu uważana jest, uchwalona w 1689 roku, „Deklaracja Praw” (Bill of Rights). Był to akt prawny mający podstawowe cechy budżetu zgodnie z obecnymi definicjami. Pierwszy polski budżet został uchwalony przez Sejm w roku 1768. Składał się on z części opisowej oraz tabelarycznej. Gospodarcze znaczenie tego budżetu nie było wielkie, ale wskazywał on na źródła dochodów i sposoby pokrycia wydatków. Wprowadził również podział na wydatki zwyczajne i nadzwyczajne. Budżet ten nie był zrównoważony. Kolejne regulacje budżetowe zawarte zostały w Konstytucji 3 maja z 1791 roku. Dała ona prawo Sejmowi do nakładania podatków oraz do pożyczania pieniędzy na cele publiczne. Utrata suwerenności przez Polskę na ponad sto lat spowodowała, że kolejne rozwiązania dotyczące prawa budżetowego wprowadzone zostały w Polsce, z dużym opóźnieniem do innych państw (Francja - 1862r., Niemcy - 1922r., Austria - 1925r.), 1 lipca 1958 roku. Uchwalono wówczas pierwszą ustawę Prawo budżetowe (Dz. U. Nr 45, poz. 221), określającą zasady projektowania, zatwierdzania, wykonania i kontroli budżetu.

2.2 BUDŻET PAŃSTWA - CHARAKTERYSTYKA

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów: organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów, sporządzanym na rok budżetowy, w formie ustawy budżetowej. W Polsce rok budżetowy jest równoznaczny z rokiem kalendarzowym. W niektórych krajach rok budżetowy ma inne ramy czasowe, np. w Wielkiej Brytanii trwa on od 1 kwietnia do 31 marca roku następnego. W odniesieniu do inwestycji i programów wymagających dłużnego okresu realizacji niż jeden rok, ustawa budżetowa może zawierać plany średniookresowe. Uwidoczniają one perspektywę czasową inwestycji, podczas, gdy obowiązujące limity wydatków ustalane są na dany rok kalendarzowy.

W szczególnym przypadku, np. na skutek problemów politycznych, gdy Rada Ministrów nie jest w stanie przedłożyć we właściwy terminie ustawy budżetowej, przedkłada projekt ustawy o prowizorium budżetowym. Prowizorium budżetowe jest budżetem przejściowym. Zazwyczaj zawiera zestawienie dotyczące dochodów i wydatków na okres trzech miesięcy. Prowizorium opracowywane jest w oparciu o dane z poprzedniego roku budżetowego i dane z projektu przygotowanego przez rząd na rok następny. Jego zadaniem jest ochrona przed zakłóceniami w gospodarce, wynikającymi z opóźnień w uchwaleniu ustawy budżetowej.

Budżet państwa uchwalany jest w formie ustawy budżetowej. Jest wiec aktem prawnym najwyższej rangi. Ustawa budżetowa ma szczególny charakter, który wynika z trybu jej uchwalania oraz z jej treści i struktury. Zawiera ona część opisową i załączniki, prezentujące zestawienia liczbowe. Wymienione w ustawie dochody stanowią jedynie prognozy ich wielkości, natomiast wydatki i rozchody a także deficyt budżetu państwa określone są jako nieprzekraczalne limity.

2.3 ZASADY BUDŻETOWE

Sprawne funkcjonowanie i organizację systemu budżetowego zapewniają zasady budżetowe. Zasady budżetowe są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, w celu optymalnej realizacji jej zadań. W literaturze najczęściej wymieniane są następujące zasady budżetowe:

• jedności

• jednoroczności

• zupełności

• równowagi

• szczegółowości

• jawności

• przejrzystości

2.3.1 ZASADA JEDNOŚCI

Zasada jedności oznacza, że budżet państwa powinien być ujmowany jako jeden całościowy dokument, akt prawny, zawierający wszystkie dochody i wydatki państwa. Taka konstrukcja budżetu zapewnia zachowanie zasady jedności w ujęciu formalnym.

Zasada jedności materialnej, nazywana inaczej zasadą niefunduszowania, oznacza zakaz przeznaczania określonych dochodów budżetowych na finansowanie konkretnych zadań z budżetu. Ma to zapewnić unikanie marnotrawienia środków publicznych w sytuacji, gdy dochody z określonego źródła byłyby wyższe od zapotrzebowania na realizację danego celu.

Zasady jedności formalnej i materialnej nie są przestrzegane w wielu państwach. Wyjątkiem od zasady jedności jest tworzenie odrębnych budżetów obok budżetu zwyczajnego. W Polsce za odstępstwo od zasady jedności uznaje się tworzenie funduszy celowych, szczególnie tych których plany finansowe nie są zawarte w ustawie budżetowej.

2.3.2 ZASADA JEDNOROCZNOŚCI

Zasada jednoroczności oznacza, że dochody i wydatki budżetu państwa powinny być planowane na jeden rok. Przestrzeganie tej zasady ułatwia kontrolę nad alokacją i wykorzystaniem środków budżetowych. Wiąże się ona z koniecznością uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku, w którym ma być on wykonany. Zasadę te narusza, więc prowizorium budżetowe.

2.3.3 ZASADA ZUPEŁNOŚCI

Zasada zupełności (powszechności lub budżetowania brutto) wymaga by jednostki sektora finansów publicznych były budżetowane brutto, czyli żeby ustawa budżetowa zawierała wszystkie dochody i wydatki w pełnych kwotach. W Polsce odstępstwem od tej zasady są jednostki rozliczające się z budżetem metodą netto.

2.3.4 ZASADA RÓWNOWAGI

Zasada równowagi w ujęciu klasycznym oznacza, że kwota wydatków nie powinna przekraczać wysokości dochodów. Pod wpływem J.M. Keynesa uznano, że deficyt budżetowy może być nawet korzystny. Obecnie realizowane są koncepcje pośrednie zakładające, że w zależności od cykli gospodarczych, naturalne są zarówno deficyty, jak i nadwyżki, lecz w dłuższych okresach powinny się one zbilansować, lub dopuszczające deficyt budżetowy, ale tylko w określonych warunkach i granicach. Przykładem odejścia od przestrzegania klasycznej zasady budżetowej jest założenie przyjęte przez państwa należące do strefy euro, które mówi, że deficyt budżetowy nie może przekroczyć poziomu 3% PKB.

2.3.5 ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI

Zasada szczegółowości postuluje by w ustawie budżetowej dochody i wydatki ujmowane były szczegółowo. W praktyce zasada ta realizowane jest za pomocą klasyfikacji budżetowej. Zapewnia ona grupowanie dochodów i wydatków według określonych kryteriów. W klasyfikacji budżetowej stosuje się trzy rodzaje kryteriów;

• podmiotowe - definiujące podmioty upoważnione do zarządzania środkami pieniężnymi, np. Kancelaria Sejmu, Kancelaria Prezydenta RP, Kancelaria Senatu, Naczelny Sąd Administracyjny, Najwyższa Izba Kontroli, Trybunał konstytucyjny;

• przedmiotowe - określające źródła dochodów i wydatków, np. podział dochodów na podatkowe i niepodatkowe, a wydatków na bieżące, majątkowe;

• funkcjonalne - prezentujące podział wydatków według realizowanych funkcji publicznych, np. wydatki na naukę, transport, na ochronę zdrowia, na świadczenia społeczne.

Podział według kryterium podmiotowego dotyczy tylko budżetu państwa, natomiast kryterium przedmiotowe i funkcjonalne stosowane jest również dla budżetów samorządowych i pozostałych jednostek tworzących sektor finansów publicznych. Rozwijając te podstawowe kryteria, w Polsce stosuje się podział na części, działy, rozdziały i paragrafy. Podział na części odpowiada podmiotowemu układowi budżetu tak, więc części odpowiadają organom władzy publicznej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów i administracji rządowej. Liczba części może ulegać zmianie wraz ze zmianami zachodzącymi w administracji rządowej. Podział na działy i rozdziały odpowiada układowi przedmiotowemu. Według działów są wyodrębniane dochody i wydatki, np. rolnictwo i łowiectwo, górnictwo i kopalnictwo, na transport i łączność, turystkę, naukę, obronę narodową. Rozdziały natomiast uszczegóławiają klasyfikację działową, np. w dziale transport i łączność występują takie rozdziały jak: krajowe pasażerskie przewozy kolejowe, infrastruktura kolejowa, autostrady płatne, drogi publiczne krajowe. Układ funkcjonalny obejmuje podział na paragrafy. Paragrafy odpowiadają konkretnym dochodom i wydatkom budżetowym, np. podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych, opłaty, wynagrodzenia pracowników, składki na ZUS.

Klasyfikacja budżetowa nie może być zbyt szczegółowa, ponieważ utrudniałoby to przejrzystość i czytelność budżetu.

2.3.6 ZASADA JAWNOŚCI

Zasada jawności zakłada, że opinia publiczna powinna być dokładnie informowana o wszystkich pracach dotyczących budżetu, w fazie planowania, uchwalania i wykonywania. Oznacza to, że zarówno debaty budżetowe jak i debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu powinny być jawne. Dane dotyczące operacji finansowych sektora finansów publicznych, wykonania budżetu, w tym kwota deficytu bądź nadwyżki muszą być opublikowane.

2.3.7 ZASADA PRZEJRZYSTOŚCI

Zasada przejrzystości postuluje, by dochody i wydatki budżetowe prezentowane były w sposób jasny i przejrzysty, tak by były zrozumiałe. Stosowne powinny być również standardy i jednolite zasady rachunkowości oraz sprawozdawczości budżetowej, co zapewnia prawidłową kontrolę budżetu.

3 PYTANIA I ODPOWIEDZI

1. Czy, zgodnie z ustawą o finansach publicznych do sektora finansów publicznych zalicza się: państwowe szkoły wyższe i samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej?

Odpowiedź: Tak, ustawa o finansach publicznych zalicza państwowe szkoły wyższe i samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej do sektora finansów publicznych.

2. Czy funkcja alokacyjna finansów publicznych polega na gromadzeniu pieniężnych środków publicznych, a następnie ich rozdzielaniu określonym podmiotom zapewniając tym samym proces redystrybucji budżetowej?

Odpowiedź: Nie. Funkcja alokacyjna polega na podejmowaniu działań sprzyjających optymalnej alokacji zasobów gospodarczych za pomocą systemu finansów publicznych.

3. Czy jednostki budżetowe opierają się na budżetowaniu brutto?

Odpowiedź: Tak, jednostki budżetowe opierają się na budżetowaniu brutto.

4. Jakiego okresu dotyczy rok budżetowy w Polsce?

Odpowiedź. Rok budżetowy w Polsce pokrywa się z rokiem kalendarzowym.

5. Wymień zasady budżetowe.

Odpowiedź. Najczęściej wymieniane w literaturze zasady budżetowe to: jedności, jednoroczności, zupełności, równowagi, szczegółowości, jawności, przejrzystości.

6. Co oznacza zasada jedności w ujęciu formalnym?

Odpowiedź. Zasada jedności w ujęciu formalnym oznacza, że budżet państwa powinien być ujmowany jako jeden całościowy dokument, zawierający wszystkie dochody i wydatki państwa.

7. Wymień kryteria stosowane w klasyfikacji budżetowej.

Odpowiedź. W klasyfikacji budżetowej stosowane są kryteria podmiotowe, przedmiotowe i funkcjonalne.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych są to: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Najwyższy, Trybunał Konstytucyjny, Krajowa Rada Sądownictwa Powszechnego i Administracyjnego, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze oraz Państwowa Inspekcja Pracy.

Instytucje gospodarki budżetowej

Agencje wykonawcze

Państwowe fundusze celowe

Samorządowe zakłady budżetowe

Jednostki budżetowe

Jednostki sektora finansów publicznych

---