JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Pojęcie jednostek sektora finansów publicznych - art. 8 ustawy - należy omawiać w powiązaniu z art. 9 normującym sektor finansów publicznych.

W art. 9 mamy zamknięty katalog konkretnych organów i instytucji, np. ministrów, sądy powszechne, policję, PAN etc. należących do sektora finansów publicznych. Art. 8 wszystkie te podmioty określa mianem jednostek sektora finansów co oznacza, że jednostki te po prostu tworzą sektor finansów publicznych.

Zgodnie z treścią art. 8 ustawy jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach określonych w ustawie o finansach publicznych. Podstawą ich tworzenia może być ta właśnie ustawa lub odrębne ustawy.

Art. 10 ustawy zawiera katalog jednostek sektora finansów publicznych, tworzą go: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe.

Jednostki sektora finansów publicznych mogą być powiązane z budżetem państwa lub samorządowym według trzech metod rozliczeniowych: a/ budżetowania brutto; b/ budżetowania netto; c/ powiązania wielorakie.

1. Metoda budżetowanie brutto realizuje zasadę zupełności w ujęciu klasycznym: jest to taki sposób rozliczania się z budżetem państwa lub samorządu przez daną jednostkę, który polega na tym, iż jednostka wszystkie swoje dochody odprowadza do budżetu, a wydatki pokrywa środkami z tegoż budżetu otrzymywanymi. Jest to rozliczanie się „pełnymi kwotami”.

Zalety:

- wartość wydatków nie zależy od strony dochodowej

- łatwa kontrola i ewidencja wykonania budżetu jednostki zgodnie z preliminarzem

Wady:

- jednostka nie jest zainteresowana oszczędzaniem ani inwestowaniem. To ile pieniędzy dostanie jednostka w następnym roku w dużej mierze zależy od tego ile pieniędzy wydała w bieżącym roku. Nie jest to motywacja do oszczędzania, tym bardziej, że jednostka musi oddać do budżet te środki, których nie zdążyła do końca roku kalendarzowego wydać.

Są to jednostki wyższej użyteczności publicznej, nie należą one do sfery produkcyjnej, ale świadczą usługi publiczne. Ten sposób rozliczania się charakteryzuje takie podmioty, których wpływy są stosunkowo niewielkie, a ponoszone wydatki nie zależą od charakteru osiąganych dochodów. Są to zazwyczaj jednostki wyższej użyteczności społecznej. Nawet, jeśli niektóre z tych jednostek gromadzą środki pieniężne, np. mandaty, grzywny, cła, podatki to nie mogą nimi swobodnie dysponować, ale oddają do odpowiedniego budżetu.

W ustawie ten typ podmiotów określa się mianem jednostek budżetowych (państwowych, gminnych, powiatowych i wojewódzkich).

2.Metoda budżetowanie netto ogranicza zasada zupełności: jest to taki sposób rozliczania z budżetem państwa lub samorządu przez daną jednostkę, który polega na tak zwanym rozliczaniu się wynikiem finansowym. W ten sposób mogą rozliczać się wyłącznie te jednostki sektora finansów publicznych, które mają prawo prowadzenia działalności gospodarczej, dzięki której osiągają dochody. Generalnie rzecz ujmując takie podmioty część wygenerowanego dochodu oddają do budżetu macierzystego, a pozostałą część przeznaczają na własne potrzeby i inwestycje.

Zalety:

- ten typ rozliczania się umożliwia elastyczność finansową jednostkom organizacyjnym. Nie ma w tej metodzie tak sztywnych rygorów związanych z wymogami procedury i techniki budżetowej;

- budżetowanie netto daje możliwość uzależniania wysokości wydatków od wysokości wygenerowanych dochodów, a to pobudza podmioty do prowadzenia bardziej efektywnej gospodarki i umożliwia ocenę całokształtu ich gospodarki na podstawie wyniku finansowego;

Wady:

- ten typ rozliczania się jednostki z budżetem macierzystym służy zmniejszaniu zakresu redystrybucji budżetowej i dyrektywności oraz kontroli budżetu;

- jednostki rozliczające się tą metodą reprezentują tzw. gospodarkę pozabudżetową.

Metodą netto z budżetem rozliczają się zakłady budżetowe i agencje wykonawcze. Podmioty te nie są pozostawione same sobie w razie potrzeby zgodnie z prawem mogą one otrzymywać z budżetów macierzystych różne dotacje.

3. Powiązania wielorakie stanowią przełamanie zasady zupełności: ta metoda nie mieści się ani w systemie rozliczeń brutto ani netto. Jej istnienie wiąże się z wyłączeniem zupełnym pewnych środków publicznych spod kontroli budżetowej i gospodarki budżetowej. W ten sposób rozliczają się z budżetem niektóre fundusze celowe.

Metoda rozliczania się z budżetem	Forma organizacyjno-prawna jednostek sektora finansów publicznych	Przykład jednostek
Budżetowanie brutto (tradycyjne ujęcie zasady zupełności). Jest to tzw. rozliczanie się pełnymi kwotami. Gospodarka budżetowa sensu stricte.	Państwowe i samorządowe Jednostki budżetowe:	Wszystkie organy władzy państwowej: ustawodawczej i wykonawczej, sądowniczej oraz organy kontroli i ochrony państwa, sądy,  trybunały, poszczególne ministerstwa, organy centralne, urzędy skarbowe, izby skarbowe, izby celne, urzędy kontroli skarbowej, komendy wojewódzkie policji, CBŚ, Służba Celna, PAN, a także szkoły państwowe (np. artystyczne, muzyczne), urzędy miejskie, straż miejska, regionalne izby obrachunkowe, urzędy pracy, biura planowania przestrzennego, zarządy melioracji i urządzeń wodnych, domy pomocy społecznej, zarządy dróg, komendy państwowej straży pożarnej, centra kształcenia zawodowego, domy samopomocy, schroniska dla bezdomnych, placówki opiekuńczo-wychowawcze, ośrodki interwencji kryzysowej, schroniska dla zwierząt
Budżetowanie netto	Samorządowe zakłady budżetowe i agencje wykonawcze	Samorządowe zakłady komunalnej gospodarki komunalnej, mieszkaniowej, przedszkola, zakłady wodociągów i kanalizacji, Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Rezerw Materiałowych, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencja Rynków Rolnych oraz Narodowe Centrum badań i Rozwoju.
Przełamywanie zasady zupełności, gospodarka pozabudżetowa sensu stricte	Państwowe fundusze celowe	Fundusz Alimentacyjny, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych, Państwowy Fundusz Kombatantów, Narodowy Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa.

Jednostki budżetowe

Jednostka budżetowa jest unormowana w art. 11-13 ustawy - stanowi najstarszą i nadal najczęściej stosowaną formę organizacyjno-prawną gospodarki budżetowej, która co do zasady z budżetem macierzystym rozlicza się metodą brutto, czyli pełnymi kwotami.

W myśl postanowień art. 11 ustawy jednostka budżetowa jest to jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu państwa lub j.s.t.

Podstawą działalności jednostek jest statut. Określa on nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Po rządami ustaw o finansach publicznych z 1998 r. i z 2005 r. rozróżniano dodatkowo działalność główną i uboczną jednostki budżetowej.

W związku ze zmianą ustawy o finansach publicznych w 2009 r. wszystkie jednostki budżetowe, które posiadały dochody własne oraz fundusze motywacyjne musiały mieć obligatoryjnie zmienione statuty.

Podstawą gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych jest plan finansowy zawierający dochody i wydatki jednostki. Ten plan finansowy jest częścią budżetu macierzystego państwowego lub samorządowego.

Z ustrojowego punktu widzenia można jednostki budżetowe podzielić na trzy grupy:

a/ jednostki należące do aparatu wykonawczego organów władzy ustawodawczej: kancelarie, biura, ministerstwa, centralne urzędy etc.

b/ jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez państwową lub samorządową władzę wykonawczą: urzędy skarbowe i celne, izby skarbowe i celne.

c/ jednostki zaliczane do sądów i trybunałów oraz do organów ochrony państwa i prawa: sądy, policja, prokuratura, Straż Graniczna. Podmioty te nie mają formalnie wyodrębnionych urzędów.

Ze względu na budżet, z którym są powiązane metodą brutto jednostki budżetowe dzielimy na:

- państwowe

- samorządowe.

Jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej i w obrocie prawnym występują jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa i j.s.t - stationes fisci i stationes municipii.

Art. 12 Jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i przekształcają oraz likwidują odpowiednio:

a/ ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów - państwowe jednostki budżetowe.

b/organy stanowiące j.s.t. - gminne, powiatowe i wojewódzkie jednostki budżetowe.

Wymienione wyżej organy nadają także jednostkom statut oraz określają mienie oddane im w trwały zarząd.

Trwały zarząd - regulowana przez ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) prawna forma władania nieruchomością państwową lub samorządową przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej. Zgodnie z przywołaną ustawą jednostka organizacyjna, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd, ma przede wszystkim prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a w szczególności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, oraz do oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użyczenie. Czas oddania nieruchomości w trwały zarząd może być oznaczony albo nie oznaczony. Trwały zarząd ustanawia i przekazuje właściwy organ, który również stwierdza jego wygaśnięcie w określonych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej.

Trwały zarząd nie jest prawem rzeczowym, jak również w ogóle nie jest prawem w rozumieniu cywilistycznym, mimo iż treścią wykonywania trwałego zarządu są m.in. czynności zmierzające do powstania praw obligacyjnych (np. zawarcie umów najmu, dzierżawy i użyczenia) Do trwałego zarządu stosuje się pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

W przypadku jednostek budżetowych nie musi być tak, że decyzję o przekazaniu mienia w trwały zarząd wydaje ten sam organ który jest organem założycielskim, może to być np. minister skarbu państwa w stosunku do państwowych jednostek budżetowych lub starosta w stosunku do samorządowych jednostek budżetowych.

Jednostki budżetowej w świetle obowiązujących przepisów nie można przekształcić w inną formę organizacyjno-prawna. Można ja natomiast zlikwidować.

W przypadku likwidacji danej jednostki budżetowej, właściwy organ w/w określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie jednostki.

W przypadku państwowych jednostek budżetowych decyzja o przeznaczeniu mienia zapada w porozumieniu z Ministrem Skarbu.

Należności i zobowiązania likwidowanej:

a/ państwowej jednostki budżetowej - przejmuje organ, który podjął decyzję o jej likwidacji,

b/ samorządowej jednostki budżetowej- przejmuje urząd odpowiedniej j.s.t.

Postanowienia powyższe stosuje się także w przypadku łączenia jednostek budżetowych.

Likwidując daną jednostkę budżetową organ może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. W takim przypadku nowa jednostka sektora finansów publicznych może również przejąć zobowiązania i należności zlikwidowanej jednostki budżetowej.

Art. 13 ustawy w myśl postanowień nowej ustawy jednostki budżetowe może także tworzyć Prezes Rady Ministrów. Celem działalności takich jednostek jest realizacja zadań na rzecz administracji rządowej. Prezes RM określa dokładny zakres realizowanych przez nią zadań. Powstała w ten sposób jednostka budżetowa może podlegać Prezesowi RM lub wskazanemu przez niego ministrowi bądź kierownikowi urzędu centralnego.

Na mocy przepisów wprowadzających dochody własne mogą mieć wyłącznie:

- art. 163 ustawy: państwowe jednostki budżetowe mające siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nadzorowane przez ministra właściwego do spraw zagranicznych, mogą gromadzić na wydzielonym rachunku bankowym dochody uzyskiwane z:

   1)   odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie bądź użytkowaniu jednostki budżetowej;

  2)   wpływów z najmu, dzierżawy lub sprzedaży składników majątkowych;

  3)   tytułu odsetek od środków zgromadzonych na rachunku.

Dochody, o których mowa w ust. 1, są przeznaczane na sfinansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych związanych z remontami i odtworzeniem mienia państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wydatki mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych dochodów, w ramach planu finansowego obejmującego bieżące dochody i pozostałości środków z okresów poprzednich. Środki pieniężne gromadzone na wydzielonym rachunku bankowym, o których mowa w ust. 1, w zależności od potrzeb wskazanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych mogą być przekazywane na wydzielony rachunek bankowy do innej jednostki budżetowej mającej siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podległej temu ministrowi.

- art. 223 ustawy niektóre samorządowe jednostki budżetowe wykonujące zadania w zakresie oświaty. Jednostki te gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności:

  1)   ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej;

  2)   z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi w szczególności:

1)   jednostki budżetowe, które gromadzą dochody;

2)   źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku;

3)   przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych;

4)   sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania.

Wydatki z rachunku, o którym mowa w ust. 1, mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych dochodów, w ramach planu finansowego. Środki finansowe pozostające na rachunku, o którym mowa w ust. 1, na dzień 31 grudnia roku budżetowego, podlegają odprowadzeniu na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 5 stycznia następnego roku.

Zakłady budżetowe

Art. 14-17 ustawy normują funkcjonowanie drugiej jednostki sektora finansów publicznych, czyli samorządowych zakładów budżetowych.

W myśl postanowień art. 15 ustawy samorządowe zakłady budżetowe odpłatnie wykonują zadania, a pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych. Zastosowanie formy zakładu budżetowego jest zatem możliwe w takich miejscach sektora finansów publicznych gdzie jest dopuszczalne świadczenie odpłatnych usług i osiąganie przychodów pozwalających na pokrycie całości lub części kosztów działalności.

Katalog owych odpłatnych zadań wykonywanych przez samorządowe zakłady budżetowe zawiera art. 14 ustawy. W myśl jego postanowień samorządowe zakłady budżetowe mogą wykonywać zadania własne j.s.t. w enumeratywnie wskazanym w ustawie zakresie, np.

a/ gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

b/ dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

c/ wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji usuwania i oczyszczania ścieków, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną w gaz etc.,

d/ lokalnego transportu zbiorowego,

e/ targowisk i hal targowych,

f/ zieleni gminnej i zadrzewień,

g/ kultury fizycznej i sportu,

h/ cmentarzy.

Podsumowując wymienione w ustawie zadania, które zakłady mogą wykonywać odpłatnie jednoznacznie należy wskazać, że są to zadania własne gminy i powiatu.

Art. 15 ust. 2 podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy, obejmujący min. przychody i dotacje z budżetu, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych etc. W planie finansowym mogą być dokonywane zmiany w trakcie roku w przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i kosztów, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu j.s.t. ani zwiększenia dotacji z niego.

Przez przychody należy rozumieć wpływy uzyskane z tytułu wykonywanych odpłatnie zadań wymienionych w ustawie.

Kosztami natomiast są wszelkie wydatki, obciążenia które zakałd ponosi w związku z prowadzoną działalnością bieżącą i inwestycyjną. Są to np. wydatki osobowe i rzeczowe w tym inwestycyjne. Obciążeniami są także niektóre świadczenia publiczno-finansowe np. podatki, opłaty, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Innym rodzajem obciążeń są wydatki związane z obrotem prywatnoprawnym, a więc wydatki wynikające z umów najmu, dzierżawy, leasingu, zapłata za wykonane roboty, usługi odsetki bankowe oraz kary i odszkodowania.

Zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów o gospodarce finansowej samorządowych zakładów budżetowych, prowadzą one ewidencję kosztów realizacji inwestycji umożliwiającą ustalenie źródeł finansowania inwestycji, wielkości zaangażowania środków, w tym otrzymanych z budżetu dotacji.

Art. 15 ust. 3 ustawy wskazuje, że zakłady budżetowe nie muszą jednak być zupełnie samowystarczalne, zgodnie z ustawą zakłady mogą dostawać dotacje: przedmiotowe, oraz dwa rodzaje dotacji celowych na zadania bieżące finansowane przy udziale środków zagranicznych oraz na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.

W zakresie wskazanym przez odrębne ustawy zakład może otrzymać również dotację podmiotową.

Wśród wymienionych rodzajów dotacji nieco dokładniej zdefiniowane są tylko jedne, a mianowicie dotacje celowe, które przekazywane mogą być na zadania bieżące finansowane przy udziale środków zagranicznych oraz na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.

Dotacje przedmiotowe i podmiotowe dla zakładu nie mogą przekroczyć 50% kosztów jego działalności.

Dotacje przedmiotowe zgodnie z odrębnymi przepisami ustawy są to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Nie mogą to być natomiast dopłaty np. do kar pieniężnych nałożonych na dany zakład.

Natomiast dotacje podmiotowe są to środki dla danego zakładu samorządowego wskazanego w uchwale budżetowej służące wyłącznie na dofinansowanie jego działalności bieżącej.

Nowo utworzony zakład może otrzymać dotację z budżetu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Wysokość dotacji na pierwsze wyposażenie oraz podmiotowych i przedmiotowych nie może przekroczyć 50% kosztów działalności zakładu.

Wszelkie rodzaje dotacji mają charakter fakultatywny. Organ stanowiący może, ale nie musi ich obligatoryjnie przekazywać.

Art. 15 ust. 7 ustawy - samorządowy zakład budżetowy rozlicza się z budżetem macierzystym metodą budżetowanie netto, czyli wynikiem finansowym. Wpłaca do budżetu nadwyżki środków obrotowych, ustalone na koniec okresu sprawozdawczego chyba że organ stanowiący j.s.t. postanowi inaczej.

Pojęcie środków obrotowych:

Do środków obrotowych zaliczamy: przedmioty pracy, a więc materiały podstawowe i pomoc­nicze, prefabrykaty oraz paliwo i smary, zarówno biorące udział w procesie produkcji, jak i leżące na składzie; środki pieniężne i papiery wartościowe, jak weksle, umowy, zobowiązania; wyroby gotowe, a więc obiekty budowlane, wykonywane dla zleceniodawców (aczkolwiek w znaczeniu fizycznym obiekty budowlane posiadają cechy trwałości, jednak ze względu na swą funkcję, którą spełniają w procesie produkcji przedsiębiorstwa budowlanego, zaliczamy je do środków obrotowych).

Zgodnie z rozrządzeniem ministra finansów w sprawie gospodarki finansowej samorządowych zakładów budżetowych faktyczny stan środków obrotowych samorządowego zakładu budżetowego na koniec roku ustala się jako różnicę między sumą stanu środków obrotowych na początek roku i przychodów należnych związanych z prowadzoną działalnością a sumą opłaconych kosztów, zobowiązań i nie poniesionych wydatków na inwestycje finansowane ze środków własnych, ujętych w zatwierdzonym planie finansowym samorządowego zakładu budżetowego. W celu ustalenia wpłaty do budżetu z tytułu nadwyżki środków obrotowych do planowanego i faktycznego stanu środków obrotowych samorządowego zakładu budżetowego nie są zaliczane otrzymane darowizny pieniężne.

Art. 16 ustawy stanowi, że samorządowe zakłady budżetowe są tworzone, łączone i przekształcane w inną formę organizacyjno-prawną oraz likwidowane przez organy stanowiące j.s.t.

Ustawa nie wskazuje formy prawnej za pomocą której zakład jest powoływany do istnienia. Należy jednak domniemywać, że taki rodzaj jednostki organizacyjnej ze względu na to, że organ stanowiący musi określić nazwę i siedzibę, przedmiot działalności, źródło przychodów własnych zakładu, stan wyposażenia w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie, terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu - musi następować w drodze uchwały.

Podkreślić należy, że ustawa nie wprowadza obowiązku nadawania zakładom budżetowym - statutu. Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący nie może takiego statutu zakładowi nadać.

Zakłady budżetowe nie podlegają odrębnej rejestracji lub ewidencji.

Podnieść należy niepoprawną regulację, w myśl której zakład budżetowy otrzymuje od organu założycielskiego mienie w użytkowanie. Ponieważ zakład budżetowy tak jak i jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej - mienie może otrzymać wyłącznie w zarząd a nie w użytkowanie. Aczkolwiek od strony praktycznej obydwa pojęcia są do siebie zbliżone, to od strony formalnej i legislacyjnej jest to błąd.

Likwidując natomiast zakład organ stanowiący j.s.t. powinien określić przeznaczenie mienia znajdującego się użytkowaniu tego zakładu. Podobny obowiązek spoczywa na organie w przypadku łączenia zakładów budżetowych.

Przekształcenie zakładu budżetowego w inną formę organizacyjno-prawną wymaga uprzedniej jego likwidacji. Należności i zobowiązania likwidowanego zakładu budżetowego przejmuje organ stanowiący, który podjął decyzję o likwidacji. Wyjątek stanowi sytuacja przekształcenia zakładu w inna formę - wówczas należności i zobowiązania przejmuje utworzona nowa jednostka.

Wydaje się, że zarówno likwidacja jak i ewentualne przekształcenie zakładu budżetowego powinno nastąpić w drodze uchwały organu stanowiącego.

Samorządowym zakładem budżetowym kieruje - kierownik.

W 2007 r. funkcjonowało 67 państwowych zakładów budżetowych oraz ok. 2.000 samorządowych zakładów budżetowych. Zatrudniały one ok. 85 tys. osób (ok. 2,3 tys. w państwowych zakładach budżetowych oraz ok. 82 tys. w samorządowych zakładach budżetowych).

Art. 17 zawiera delegację ustawową dla Min. Fin. zobowiązującą go do określenia w drodze rozporządzenia sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, chodzi w szczególności o:

a/ sposób i tryb sporządzania planów finansowych,

b/ sposób dokonywania w nich zmian,

c/ tryb pobierania dochodów i dokonywania wydatków państwowych jednostek budżetowych,

d/ sposób ustalania nadwyżki środków obrotowych w samorządowych zakładach budżetowych

z uwzględnieniem zasad celowości i oszczędności w dokonywaniu wydatków oraz jawności, przejrzystości i terminowości realizacji zadań.

Takie rozporządzeni weszło w Zycie z dniem 1 stycznia 2011 r.

Agencje wykonawcze

Ten rodzaj jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych unormowany został w art. 18-22 ustawy.

W myśl postanowień art. 18, 19 i 20 jest państwową osoba prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa.

Ustawa tworząca agencje określa także zakres jej działania, statut oraz zasady prowadzenia gospodarki finansowej.

Rozwiązania zaproponowane dla agencji wykonawczej są wzorowane na przyjętych w Rozporządzeniu Rady Unii Europejskiej ustanawiającym statut agencji wykonawczych, które realizują niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi¹⁾

Według przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych status agencji wykonawczych otrzymują następujące agencje państwowe:

a) Agencja Nieruchomości Rolnych, o której mowa w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, z późn. zm.66),

b) Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, o której mowa w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, z późn. zm.67)),

c) Agencja Mienia Wojskowego, o której mowa w ustawie z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711, z późn. zm.68),

d) Agencja Rezerw Materiałowych, o której mowa w ustawie z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594 oraz z 2008 r. Nr 227, poz.1505),

e) Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, o której mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 oraz z 2008 r. Nr 116, poz. 730 i 732 i Nr 227, poz. 1505),

f) Agencja Rynku Rolnego, o której mowa w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, z późn. zm.69),

g) Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o której mowa w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 115, poz. 961).

Katalog agencji wykonawczych wskazuje na to, że ustawodawca chce połączyć środki publiczne, w tym pochodzące ze źródeł zagranicznych z realizacją ważnych z punktu widzenia państwa unikając jednocześnie zjawiska interwencjonizmu państwowego. Do zadań takich jak: rozwój przedsiębiorczości, rolnictwa, działalności innowacyjnej, przyśpieszenie zmian strukturalnych w tym przekształceń własnościowych. Agencje wykonawcze rozpoczęły działalność z dniem 1 stycznia 2011 r.

Poza tym katalogiem znajduje się szereg innych agencji państwowych, których ustawodawca nie zaliczył do agencji wykonawczych są to np.:

- Polska Agencja Żeglugi Powietrznej,

- Agencja Oceny Technologii Medycznych,

- Państwowa Agencja Atomistyki.

Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia po pierwsze wymogi jakie powinien spełniać statut agencji wykonawczej w celu zapewnienia jednolitej i przejrzystej organizacji wewnętrznej agencji wykonawczych pod względem instytucjonalnym, po wtóre sposób prowadzenia gospodarki finansowej mając na względzie potrzebę zapewnienia jednolitości zasad finansowania agencji wykonawczych.

Biorąc pod uwagę, że najważniejsze sprawy związane z działalnością poszczególnych agencji normuje ustawa ją powołująca - należy przepis powyższy uznać za zbędny.

Trudno sobie bowiem wyobrazić aby minister Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ujednolicała treść ustaw.

Zgonie z treścią art. 20 ustawy agencja wykonawcza prowadzą gospodarkę finansową w oparciu o postanowienia ustawy o finansach publicznych oraz ustawy które ją tworzy. Co oznacza, ze przepisy ustaw tworzących poszczególne rodzaje agencji mają charakter lex specialis wobec postanowień ustawy o finansach publicznych.

Art. 21 ustawy stanowi, że podstawą gospodarki finansowej agencji wykonawczej jest plan finansowy, obejmujący:

1/ przychody z prowadzonej działalności,

2/ dotacje z budżetu państwa,

3/ zestawienie kosztów związanych z funkcjonowaniem agencji oraz realizacją przez nie zadań ustawowych,

4/ wynik finansowy,

5/ środki na wydatki majątkowe,

6/ środki przyznane innym podmiotom,

7/ stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku,

8/ stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.

Projekt rocznego planu finansowego agencji wykonawczej ustala jej właściwy organ w porozumieniu z ministrem sprawującym nadzór nad agencją wykonawczą. Po zatwierdzeniu przez ministra sprawującego nadzór projekt jest przekazywany Min. Fin. W trybie i terminach określonych w przepisach prac nad projektem ustawy budżetowej.

W ramach projektu planu finansowego sporządza się plan dochodów i wydatków agencji wykonawczych ujmowanych terminie ich zapłaty. W planie dochodów i wydatków agencji wykonawczej planowane wydatki nie powinny być wyższe od planowanych dochodów. Ustawa dopuszcza, by planowane wydatki mogły przekraczać dochody za zgodą ministra sprawującego nadzór nad agencją, wydaną w porozumieniu z Min. Fin.

W trakcie roku w planie finansowym agencji wykonawczej mogą być dokonywane zmiany przychodów i kosztów po uzyskaniu zgody właściwego ministra sprawującego nadzór nad agencją po uzyskaniu zgody Komisji Finansów Publicznych. O dokonanych zmianach powinien tez być poinformowany Min. Fin.

Zmiany planu finansowego agencji wykonawczych nie mogą powodować zwiększenia zobowiązań agencji ani pogorszenia planowanego wyniku finansowego agencji, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej.

Agencja wykonawcza nie musi być samowystarczalna finansowo, ustawa wprowadza bowiem możliwość otrzymywania przez nią dotacji z budżetu państwa w zakresie określonym odrębnymi ustawami.

Art. 22 agencja wykonawcza rozlicza się z budżetem państwa metodą budżetowanie netto. Jest zobowiązana do wpłacania co roku do budżetu państwa na rachunek bieżący dochodów państwowej jednostki budżetowej obsługującej ministra sprawującego nadzór nad tą agencją - nadwyżki środków finansowych ustaloną na koniec roku rozliczeniowego czyli kalendarzowego, pozostającą po uregulowaniu zobowiązań podatkowych.

Agencja wykonawcza jest zobowiązana do niezwłocznego przekazania nadwyżki po uregulowaniu zobowiązań wymagalnych z okresu sprawozdawczego nie później niż do końca czerwca roku następującego po roku w którym nadwyżka powstała.

Z przywołanych przepisów wynika, iż według planów ustawodawcy agencje mają być podmiotami typu non profit. Co oznacza, że nie mogą zatrzymywać zysku dla siebie.

Agencja może nie uiścić nadwyżki wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach wynikających z konieczności zapewnienia sprawnego i pełnego wykonywania zadań agencji wykonawczej. Na nieuiszczenie nadwyżki zgodę w formie uchwały musi wyrazić Rada Ministrów na wniosek właściwego ministra sprawującego nadzór nad agencją.

Instytucja gospodarki budżetowej

Jest uregulowana w art. 23-28 ustawy regulują funkcjonowanie instytucji gospodarki budżetowej. W myśl postanowień art. 23 ustawy instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, która:

a/ odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania,

b/ pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów.

Idea powołania instytucji gospodarki budżetowej była taka, że jednostki te miały zastąpić dotychczasowe zlikwidowane z końcem 2009 r. państwowe zakłady budżetowe i poniekąd także gospodarstwa pomocnicze.

Instytucja gospodarki budżetowej może być tworzona przez:

a/ ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, za zgodą Rady Ministrów udzieloną na jego wniosek,

b/ organ lub kierownika jednostki o którym mowa w art. 139 ust. 2 jako organu wykonującego funkcje założycielskie. O fakcie utworzenia instytucji informowany jest Prezes Rady Ministrów.

Z katalogu organów uprawnionych do tworzenia instytucji gospodarki budżetowej jasno jednak wynika, że jednostki te zostały przede wszystkim utworzone w celu realizacji zadań rządowych, czy też państwowych, a nie szeroko rozumianych zadań publicznych.

We wniosku, o którym wyżej mowa wystosowujący go minister lub Szef Kancelarii Rady Ministrów, powinien określić:

a/ organ administracji rządowej wykonujący funkcje organu założycielskiego;

b/ przedmiot działalności podstawowej

c/ źródło przychodów,

d/ przeznaczenie zysku.

Ustawa nie określa formy prawnej w jakiej tworzone są instytucje gospodarki budżetowej, czy jest to decyzja czy też zarządzenie? Ponadto w tym miejscu ustawa milczy na temat wyposażenia instytucji gospodarki budżetowej w mienie wydzielone z majątku Skarbu Państwa. Owo wyposażenie może polegać na oddaniu np. nieruchomości na własność lub w użyczenie.

Organami wymienionymi w art. 139 ust. 2 ustawy są: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydent RP, TK, NIK, Sąd Najwyższy, NSA wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Krajowa Rada Sądownictwa, sądownictwo powszechne, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze i Państwowa Inspekcja Pracy.

Instytucja gospodarki budżetowej uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do KRS pomimo, że nie jest ona przedsiębiorstwem.

Zgodnie z treścią art. 24 ustawy instytucja budżetowa tak jak i agencja wykonawcza może otrzymywać dotacje z budżetu państwa na realizację zadań publicznych, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią. Ponadto nowotworzona instytucja gospodarki budżetowej może otrzymać jednorazową dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Podstawa gospodarki finansowej instytucji jest - plan finansowy obejmujący:

1/ przychody z prowadzonej działalności,

2/ dotacje z budżetu państwa,

3/ zestawienie kosztów związanych z funkcjonowaniem agencji oraz realizacją przez nie zadań ustawowych,

4/ wynik finansowy,

5/ środki na wydatki majątkowe,

6/ stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku,

7/ stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.

Koszty instytucji gospodarki budżetowej mogą być ponoszone tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących uzyskane przychody oraz środki z poprzedniego okresu.

W planie finansowym na takich samych zasadach jak w przypadku agencji wykonawczych mogą być wprowadzane zmiany w trakcie roku.

Ustawa pomimo, że instytucja gospodarki budżetowej posiada osobowość prawną oraz wyodrębniony majątek Skarbu Państwa - nie przyznaje jej uprawnień do zaciągania pożyczek czy kredytów. Ponadto jednostki te nie podlegają żadnym zwolnieniom z tytułu podatków czy opłat na rzecz budżetu państwa lub j.s.t.

Zgodnie z art. 25 ustawy likwidując instytucję gospodarki budżetowej organ wykonujący funkcje organu założycielskiego określa, w porozumieniu z Ministrem Skarbu przeznaczenie mienia tej instytucji.

Należności i zobowiązania likwidowanej instytucji gospodarki budżetowej przejmuje organ wykonujący funkcje organu założycielskiego. Jeżeli natomiast w miejsce likwidowanej instytucji powstaje nowa forma organizacyjno-prawna - to ona przejmuje owe należności i zobowiązania. Tak samo rzecz wygląda w przypadku łączenia instytucji.

Zgodnie z art. 26 ustawy - instytucja gospodarki budżetowej działa na podstawie statutu nadanego jej przez organ wykonujący funkcje organu założycielskiego.

Statut instytucji gospodarki budżetowej określa w szczególności:

a/ nazwę jej i siedzibę,

b/ przedmiot działalności podstawowej,

c/ źródło uzyskiwania przychodów tej instytucji,

d/ tryb i zasady dokonywania zmian w statucie,

e/ stan wyposażenia w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane tej instytucji

Organizację wewnętrzna instytucji gospodarki budżetowej określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora instytucji gospodarki budżetowej.

Art. 27 ustawy określa pozycję i zadania dyrektora instytutu. Jest on powoływany i odwoływany przez organ wykonujący funkcje organu założycielskiego. Do jego zadań min. należy:

a/ zarządzanie instytucją gospodarki budżetowej,

b/ reprezentowanie instytucji gospodarki budżetowej,

c/ przygotowanie i nadanie regulaminu organizacyjnego instytucji gospodarki budżetowej,

d/ przygotowanie rocznego planu finansowego,

e/ przygotowanie rocznego sprawozdania instytucji gospodarki budżetowej,, w tym bilansu oraz rachunku zysków i strat.

W myśl postanowień art. 28 ustawy instytucja gospodarki budżetowej samodzielnie gospodaruje mieniem kierując się zasadą efektywności jego wykorzystania.

Na mienie instytucji może się składać:

a/ przeniesione na własność nieruchomości,

b/ mienie stanowiące wyposażenie przekazane przez organ wykonujący funkcje organu założycielskiego w formie użyczenia,

c/ mienie nabyte z własnych środków.

Jeżeli instytucja gospodarki budżetowej zamierza zaciągnąć zobowiązania przewyższające 30% rocznych przychodów jest obowiązana uzyskać zgodę organu wykonującego funkcje organu założycielskiego.

Wartość majątku instytucji gospodarki budżetowej odzwierciedla - fundusz instytucji gospodarki budżetowej. Jego zakres zwiększa się lub zmniejsza o kwotę zmian wartości majątku będących skutkiem:

a/ aktualizacji wyceny środków trwałych,

b/ nieodpłatnego przekazania lub otrzymania środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych,

c/ łączenia i podziału instytucji gospodarki budżetowej na podstawie ich bilansów z chwili zamknięcia lub łączenia instytucji.

Fundusz instytucji zwiększa się o wygenerowany zysk lub środki pozyskane z innych źródeł.

Ustawa w ogóle nie reguluje gospodarki budżetowej instytucji gospodarki budżetowej. Nie wskazuje na konieczność rozliczania się z budżetem państwa wygenerowaną nadwyżką, nie wskazuje także źródeł pokrycia ewentualnych strat. Można oczywiście wskazywać na to, że sposób finansowania tej jednostki wskazuje raczej na budżetowanie netto. Pod tym względem jest to jednak ewidentnie ułomna jednostka sektora finansów publicznych.

Państwowy fundusz celowy

Przyczyną tworzenia w polskim systemie prawnym funduszy celowych od wielu lat były często względy polityczne uzasadniane w sposób ekonomiczny, czyli taki iż dzięki funduszom celowym można była wyprowadzić ze wspólnej puli środków budżetowych pewne pieniądze i przeznaczyć je na realizację ściśle określonego celu unikając jednocześnie drobiazgowej kontroli budżetowej. Fundusze celowe spełniały aspiracje lobujących na ich rzecz różnych środowisk np. ekologicznych, zawodowych czy terytorialnych.

Praktyka była taka że wraz z powstaniem kolejnego funduszu celowego szczególnie gdy miał on osobowość prawną i oddziały w terenie, z budżetu państwa wypływały ogromne środki publiczne nie tylko na realizację jego zadań ale i na obsługę administracyjną 9utrzymywanie etatów w radach nadzorczych i zarządach, sekretariatach itp.). Co gorsza były to wydatki niekontrolowane gdyż niepodlegające gospodarce budżetowej (ani brutto ani netto).

Zaletą istnienia funduszy jest z jednak uelastycznienie gospodarki budżetowej i nierzadko bardziej efektywne realizowanie różnych zadań publicznych. taka funkcję bez wątpienia spełnia PFRON i Fundusz Alimentacyjny.

W świetle obecnie obowiązujących przepisów art. 29 ustawy - fundusz celowy jest tworzony w drodze odrębnej ustawy. Przychody funduszu pochodzą ze środków publicznych a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Z końcem roku 2009 zlikwidowane zostały samorządowe fundusze celowe. Z reguły przekształcono je w państwowe.

Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej. Stanowi jedynie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz oraz inny organ w niej określony. Fundusz celowy stanowi zatem organizacyjne i finansowe wyodrębnienie publicznych środków pieniężnych.

Do państwowych funduszy celowych nie zalicza się takich funduszy, których jedynym źródłem przychodów z wyłączeniem odsetek od rachunków bankowych i darowizn jest dotacja z budżetu.

Podstawa gospodarki finansowej budżetu jest roczny plan finansowy. Plany finansowe funduszy celowych są wymienione w odrębnym załączniku budżetu państwa (niestety nie wszystkie).

Ze środków państwowego funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki j.s.t.

Koszty funduszu mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa i pozostałości środków z okresów poprzednich. W planie trakcie roku mogą być dokonywane zmiany o ile nie wpływają na zwiększenie dotacji z budżetu.

Generalnie fundusze celowe możemy podzielić na takie, które należą do systemu budżetowego ponieważ ich przychodami są wyłącznie środki pochodzące z budżetu państwa, np.:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

- Fundusz rezerwy Demograficznej

- Fundusz Leśny

- Fundusz Pracy

- Krajowy Fundusz Drogowy

- PFRON

- Fundusz składkowy KRUS

- Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich

- Fundusz Kolejowy

Drugi rodzaj to fundusze, które mają charakter pozabudżetowy czyli takie, które nie mogą korzystać ze środków budżetowych, np.:

- Centralny Fundusz Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi,

- Fundusz Promocji twórczości

- Fundusz Promocji Kultury

- Fundusz Reprywatyzacji

- Fundusz Wsparcia Policji

- Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych.

Art. 30 ustawy stanowi, że państwowe i samorządowe osoby prawne są tworzone na mocy odrębnych ustaw. Podstawą ich gospodarki jest plan finansowy. Projekty planów finansowych państwowych osób prawnych są przekazywane Min. Fin. Na etapie przygotowywanie projektu ustawy budżetowej.

Art. 32 agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, dysponenci państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne sporządzają swoje plany finansowe w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata

¹⁾ Rozporządzenie Rady (WE) Nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz. Urz. UE z 2003 r. nr L 011, str. 1)

21

---