K

on

trola zarządcza w jednostce sektora finansów pub

licznych

Kontrola

zarządcza

w jednostce

sektora finansów

publicznych

Procedury

Wzory dokumentów

Praktyczne przykłady

ISBN 978-83-269-4051-4

Sprawdź nasze publikacje na:

BIBLIOTEKA JEDNOSTEK PUBLICZNYCH I POZARZĄDOWYCH

UOJ 30

Cena 119,00 zł

Kontrola

zarządcza

w jednostce

sektora finansów

publicznych

Procedury

Wzory dokumentów

Praktyczne przykłady

Kup książkę

Autor:

Maria Kucharska-Fiałkowska

Wydawca:

Natalia Gowin

Redaktor:

Lidia Pogodzińska

Koordynator produkcji:

Mariusz Jezierski

Korekta:

Zespół

Skład, łamanie:

Raster Studio

Druk:

MillerDruk, ul. Jagiellońska 82, 03-301 Warszawa

ISBN 978-83-269-4051-4

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z .o.o.

03-918 Warszawa, ul. Łotewska 9a

Tel. [phone], faks 22 617 60 10,

NIP: 526-19-92-256

Numer KRS: 0000098264 – Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, Sąd Gospodarczy

XIII Wydział Gospodarczy Rejestrowy. Wysokość kapitału zakładowego: 200.000 zł

Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

Warszawa 2015

Publikacja „Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych” chroniona jest

prawem autorskim. Przedruk materiałów opublikowanych w niniejszej publikacji – bez zgody

wydawcy – jest zabroniony. Zakaz nie dotyczy cytowania publikacji z powołaniem się na źródło.

Publikacja „Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych” została przygotowana

z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwalifikacji, wiedzy

i doświadczenia autorów oraz konsultantów. Zaproponowane w publikacji porady i interpretacje

nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać

dodatkowych, pogłębionych konsultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako

oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie

może ponosić odpowiedzialności prawnej za zastosowanie zawartych w publikacji wskazówek,

przykładów, informacji itp. do konkretnych przykładów.

Informacje o prenumeracie:

Tel: [phone]

e-mail: [e-mail]

Kup książkę

Spis treści

Wstęp ........................................................................................................................................................ 5

Rozdział 1. System kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych .......... 7

Przepisy prawa w zakresie kontroli zarządczej ............................................................................ 7
Odpowiedzialność za kontrolę zarządczą ..................................................................................... 10
Kontrola zarządcza jako element zarządzania jednostką ............................................................ 12
Organizacja kontroli zarządczej w jednostce ............................................................................... 14

Rozdział 2. Standardy kontroli zarządczej ...................................................................................... 17

Środowisko wewnętrzne ................................................................................................................. 17

Przestrzeganie wartości etycznych .......................................................................................... 18
Kompetencje zawodowe ........................................................................................................... 22
Struktura organizacyjna ............................................................................................................ 25
Delegowanie uprawnień ........................................................................................................... 29

Cele ryzyka i zarządzanie nim ........................................................................................................ 37

Misja ........................................................................................................................................... 38
Określanie celów i zadań, monitorowanie oraz ocena ich realizacji ................................... 40
Identyfikacja ryzyka, analiza ryzyka i reakcja na ryzyko ..................................................... 48

Mechanizmy kontroli ....................................................................................................................... 63

Dokumentowanie kontroli zarządczej .................................................................................... 65
Nadzór ........................................................................................................................................ 68
Ciągłość działalności ................................................................................................................. 71

Ochrona zasobów i szczególne mechanizmy nadawania upoważnień
do zasobów informatycznych ......................................................................................................... 75

Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji
finansowych i gospodarczych .................................................................................................. 81

Informacja i komunikacja ............................................................................................................... 87
Monitorowanie i ocena .................................................................................................................... 92

Samoocena kontroli zarządczej ............................................................................................... 95
Audyt wewnętrzny ..................................................................................................................... 96
Uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej ............................................................ 98

Uwagi końcowe ................................................................................................................................. 100

Kup książkę

Kontrola zarządcza w jsfp

4

Wykaz aktów prawnych ........................................................................................................................ 135

Wykaz rysunków, przykładów, tabel, załączników .......................................................................... 136

Rysunki .............................................................................................................................................. 136
Przykłady ........................................................................................................................................... 136
Tabele ................................................................................................................................................. 137
Załączniki .......................................................................................................................................... 137

Kup książkę

Wstęp

Kontrola zarządcza to pojęcie wprowadzone ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o fi-

nansach publicznych1. Zmieniło ono sposób postrzegania kontroli w jednostkach

sektora publicznego z działań skierowanych na kontrolę finansową, funkcjonującą

na gruncie poprzedniej ustawy, na działania związane z całokształtem zarządzania

jednostką i zapewnieniem odpowiedniego realizowania jej celów. Dokonana została

więc zmiana jakościowa spojrzenia na funkcjonowanie jednostek sektora publiczne-

go. Wymagało to zmiany podejścia z nacisku kładzionego na aspekt finansowy i rozli-

czeniowy na zrozumienie jednostki jako całości działającej w systemie obejmującym

wiele procesów wpływających na jakość gospodarowania środkami publicznymi.

Kontrola zarządcza, funkcjonująca w porządku prawnym już od ponad 5 lat,

gdyż zmiana weszła w życie od 1 stycznia 2010 r., nadal przysparza wielu problemów.

Spotykają one głównie osoby, które są wyznaczone do sprawowania roli koordyna-

torów kontroli zarządczej w imieniu kierownika jednostki. Niestety obszar kontroli

zarządczej nadal spotyka się z niezrozumieniem problemu, jest traktowany jako

konieczność wypełniania kolejnych dokumentów, a nie jako skuteczne zarządzanie

jednostką. Co więcej, na funkcjonowanie kontroli zarządczej negatywnie wpływa

sama nazwa pojęcia. Sformułowanie „kontrola” ugruntowane w sektorze publicz-

nym jako działalność związana z wykrywaniem słabości i nieprawidłowości oraz ich

korygowaniem powoduje zachwianie postrzegania kontroli zarządczej jako procesu

stricte związanego z bieżącym zarządzaniem.

Niniejsza publikacja ma pomóc osobom, które zajmują się zagadnieniami kon-

troli zarządczej, w praktycznym rozwiązywaniu problemów. Zamiarem autorki jest

też podniesienie świadomości roli kontroli zarządczej w zarządzaniu podmiotem

sektora finansów publicznych dla poprawy jakości gospodarowania majątkiem pub-

licznym. Sektor finansów publicznych jest obszarem wielu wrażliwych zdań, gdy

oczekiwania odbiorców usług realizowanych przez poszczególne jednostki, środki

finansowe ponoszone na ich wytworzenie, a więc i koszty społeczeństwa podlegają

1

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 5 sierpnia 2013 r.

poz. 885 z późn. zm.).

Kup książkę

Kontrola zarządcza w jsfp

6

krytycznej ocenie i wpływają bezpośrednio na wizerunek zarówno tych jednostek, jak

i pracowników w nich zatrudnionych. Sektor publiczny nie jest w obecnych czasach

postrzegany pozytywnie. W społecznościach lokalnych, w których występuje bieżący

kontakt z mieszkańcem czy podmiotem gospodarczym, poziom realizacji kontroli

zarządczej poddany jest stałej weryfikacji. Dlatego prawidłowo wdrożona kontrola

zarządcza daje szanse na zamianę tego postrzegania, nawet jeśli nie w całości, to

przynajmniej w przypadkach jednostkowych. Obszar funkcjonowania kontroli za-

rządczej w przekazanej Państwu publikacji zostanie więc ograniczony do podmiotów

sektora finansów publicznych na szczeblu samorządowym.

Nie istnieje jedno modelowe podejście do kontroli zarządczej. W większości

jednostek stosuje się podobne rozwiązania, mające odniesienie do szczebla admi-

nistracji publicznej, jak tworzenie planów działania, sprawozdań z ich wykonania,

składanie oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Jest to rozwiązanie dobre, ale

nie można uznać, że wypełnienie tych dokumentów, a także innych, które służą ich

sporządzeniu, wyznacza już końcowy standard kontroli zarządczej. W wielu przy-

padkach zdarza się, że zarządzający jednostką otrzymują od kierowników jednostek

wyniki samooceny wskazujące, że wszystko działa prawidłowo. Tymczasem poprzez

audyty czy kontrole zewnętrze okazuje się, że jest to przekonanie błędne. Kontrola

zarządcza, jak zwykłe zarządzanie, jest bowiem procesem ciągłym, w którym wystę-

pują niedociągnięcia, gdyż jest to zjawisko dynamiczne, obarczone ryzykiem, które

niejednokrotnie się materializuje.

Dlatego też autorka podjęła się zadania opisania procesu kontroli zarządczej

w sposób, który ma pozwolić osobom dopiero wchodzącym w tę tematykę na zro-

zumienie procesu jako całości, a tym, którzy już zajmują się koordynacją kontroli

zarządczej, osobom kierującym jednostkami, dodatkowe spojrzenie na proces już

prowadzony, pod kątem możliwości jego modyfikacji czy też usprawnienia. Jest to

spojrzenie autorskie, oparte zarówno na analizie aktów prawnych, judykaturze, li-

teraturze oraz własnych doświadczeniach z zakresu organizacji w jednostce sektora

finansów publicznych oraz koordynacji kontroli zarządczej.

W kolejnych częściach książki zostaną przedstawione przepisy prawne, ich in-

terpretacja oraz praktyczne przykłady, w jaki sposób mogą zostać wykorzystane

mechanizmy kontroli zarządczej dla budowania prawidłowo funkcjonującej i do-

brze postrzeganej jednostki sektora finansów publicznych. Zostaną przedstawione

przykłady, jak można wykorzystywać narzędzia kontroli zarządczej nie tylko do

wypełnienia obowiązku prawnego, ale także praktycznego i skutecznego działania.

Podane w załącznikach przykłady zarządzeń, wzorów dokumentów mają wyłącz-

nie charakter przykładowy. Ujęte w nich zagadnienia mają zakres na tyle szeroki,

aby Czytelnik miał możliwość wybrania dla siebie korzystnych zapisów oraz dosto-

sowania ich do praktyki w danej jednostce.

Kup książkę

Rozdział 1.

System kontroli zarządczej w jednostkach

sektora finansów publicznych

Przepisy prawa w zakresie kontroli zarządczej

Pojęcie kontroli zarządczej nie znajduje wielu odniesień w przepisach prawnych.

Jak wspomniano we wstępie, pojęcie kontroli zarządczej zostało wprowadzone nową

ustawą o finansach publicznych z 2009 roku od 1 stycznia 2010 roku. W uzasad-

nieniu do projektu ustawy wskazano, że pojęcie kontroli zarządczej w jednostkach

sektora finansów publicznych w miejsce obecnego terminu „kontrola finansowa”

zostało wprowadzone, gdyż „Dotychczasowa praktyka związana z funkcjonowaniem

w przepisach pojęcia kontroli finansowej pokazuje, iż jest ona utożsamiana wyłącznie

z czysto finansowym aspektem działalności jednostki. Zamierzeniem projektodawcy

jest objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki.

Podstawowym elementem kontroli zarządczej w administracji jest odpowiedzialność

każdego kierownika jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kon-

troli zarządczej, aby jednostka osiągała wyznaczone jej cele w sposób zgodny z pra-

wem, efektywny, oszczędny i terminowy”

2

. Odzwierciedleniem tego uzasadnienia

jest przepis art. 68 ustawy o finansach publicznych definiujący kontrolę zarządczą

jako ogół działań podejmowanych do zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób

zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Przepisy ustawy o finansach publicznych określają również, jaki jest cel wdrożenia

kontroli zarządczej. Jest to, w szczególności, zapewnienie:

•

zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;

•

skuteczności i efektywności działania;

2

Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych, Sejm RP VI kadencji, nr druku: 1181

z 20 października 2008 r.

Kup książkę

Kontrola zarządcza w jsfp

8

•

wiarygodności sprawozdań;

•

ochrony zasobów;

•

przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;

•

efektywności i skuteczności przepływu informacji;

•

zarządzania ryzykiem

3

.

Należy tu zwrócić uwagę na zapis wskazujący na otwarty charakter tego katalogu.

Osoba odpowiedzialna za wdrożenie kontroli zarządczej w jednostce powinna więc

zapewnić realizację powyższych celów, ale może także go rozszerzyć o każdy aspekt,

który przyczyni się do zgodnego z prawem, efektywnego, oszczędnego i terminowego

sposobu wykonywania zadań i osiągania wyznaczonych celów.

Pojęcia „kontrola zarządcza”, na gruncie wskazanych przepisów, nie można więc

umiejscawiać tylko w wybranych obszarach działalności jednostki. Jest to system,

którym należy objąć całokształt funkcjonowania danej organizacji. Rozumienie kon-

troli zarządczej opiera się na takich samych podstawach jak pojęcia zarządzania,

z tym że ma odniesienie do sektora finansów publicznych, w którym występują

szczególne uwarunkowania prawne i formalne. Niekiedy spotyka się informacje,

że od 2010 roku nie ma już kontroli finansowej. Jest to błędne. Fakt, że kontrola za-

rządcza wchłonęła pojęcie kontroli finansowej, nie oznacza, że od 2010 roku aspekt

prawidłowości rozliczeń został zmarginalizowany. Należy pamiętać, że sformułowania

definiujące kontrolę zarządczą, a więc zgodność z prawem, efektywność, oszczędność

i terminowość są immanentnie powiązane z prawidłowym dokonywaniem operacji

gospodarczych i ich finansowaniem ze środków publicznych.

Kontrola zarządcza, jako proces, wymaga udokumentowania. W zakresie do-

kumentacji kontroli zarządczej przepisy są dość oszczędne. Przepisy wykonawcze

do art. 70 ustawy o finansach publicznych określają zasady sporządzania planów

działalności i sprawozdania z jego wykonania

4

oraz wzór oświadczenia o stanie

kontroli zarządczej

5

. Nie są to jednak regulacje obowiązkowe dla sektora samorzą-

dowego. Obowiązki związane ze sporządzaniem planów działalności, sprawozdań

oraz składaniem oświadczeń o stanie kontroli zarządczej przypisane są do szczebla

ministrów, na co wskazuje jednoznacznie wymieniony przepis art. 70 ustawy o fi-

nansach publicznych. Mimo że literalnie przepisy nie obligują wójtów, burmistrzów,

prezydentów miast czy też kierowników jednostek samorządowych do sporządzania

tych dokumentów, mogą, a nawet powinny być one wdrażane do systemu kontroli

zarządczej w samorządzie. Co więcej, mogą być publikowane na stronach podmio-

towych Biuletynu Informacji Publicznej, gdyż stanowi to wyraz realizacji zasady

3

Art. 68 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r.

poz. 885 ze zm.).

4

Rozporządzenie ministra finansów z 29 września 2010 r. w sprawie planu działalności i sprawo-

zdania z jego wykonania (Dz.U. z 7 października 2010 r. nr 187, poz. 1254).

5

Rozporządzenie ministra finansów z 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oświadczenia o stanie

kontroli zarządczej (Dz.U. z 17 grudnia 2010 r. nr 187, poz. 1254).

Kup książkę