III. UNIA EUROPEJSKA
I
I
I
.
U
N
I
A
E
U
R
O
P
E
J
S
K
A
ZARZĄDZANIE EUROPĄ*  BIAŁA KSIĘGA
1
KOMISJI EUROPEJSKIEJ
COM (2001) 48,
Bruksela, 25 lipca 2001 r.
Spis treS
ci
S
p
i
s
t
r
e
S

c
i
Streszczenie
S
t
r
e
s
z
c
z
e
n
i
e
I. Dlaczego reformować zarządzanie Europą?......................................................................22
I
.
D
l
a
c
z
e
g
o
r
e
f
o
r
m
o
w
a
ć
z
a
r
z
ą
d
z
a
n
i
e
E
u
r
o
p
ą
?
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
2
2
II. Zasady dobrego zarządzania................................................................................................24
I
I
.
Z
a
s
a
d
y
d
o
b
r
e
g
o
z
a
r
z
ą
d
z
a
n
i
a
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
2
4
III. Proponowane zmiany ............................................................................................................25
I
I
I
.
P
r
o
p
o
n
o
w
a
n
e
z
m
i
a
n
y
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
2
5
3.1. Zwiększyć współuczestnictwo ...................................................................................26
3
.
1
.
Z
w
i
ę
k
s
z
y
ć
w
s
p
ó
ł
u
c
z
e
s
t
n
i
c
t
w
o
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
2
6
3.2. Lepsza polityka, lepsze regulacje i lepsze rezultaty ...............................................33
3
.
2
.
L
e
p
s
z
a
p
o
l
i
t
y
k
a
,
l
e
p
s
z
e
r
e
g
u
l
a
c
j
e
i
l
e
p
s
z
e
r
e
z
u
l
t
a
t
y
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
3
3
3.3. Wkład Unii Europejskiej w zarządzanie S
wiatem...................................................41
3
.
3
.
W
k
ł
a
d
U
n
i
i
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
e
j
w
z
a
r
z
ą
d
z
a
n
i
e
S

w
i
a
t
e
m
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
4
1
3.4. Redefinicja polityk i instytucji ....................................................................................42
3
.
4
.
R
e
d
e
f
i
n
i
c
j
a
p
o
l
i
t
y
k
i
i
n
s
t
y
t
u
c
j
i
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
4
2
IV. Od zarządzania ku przyszłoS
ci Europy ..............................................................................46
I
V
.
O
d
z
a
r
z
ą
d
z
a
n
i
a
k
u
p
r
z
y
s
z
ł
o
S

c
i
E
u
r
o
p
y
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
4
6
Streszczenie
S
t
r
e
s
z
c
z
e
n
i
e
Przywódcy polityczni w całej Europie stają dziS
wobec paradoksu. Z jednej strony
obywatele Europy oczekują od nich rozwiązania wielkich problemów trapiących
nasze społeczeństwa, z drugiej zaS
ci sami obywatele coraz mniej ufają instytu-
cjom i polityce, albo po prostu się nimi nie interesują.
Problem ten dostrzegają parlamenty i rządy. Szczególnie wyrax
nie występuje on
na poziomie Unii Europejskiej. Wielu, nie rozumiejąc funkcjonowania złożonego
systemu, ma coraz mniejsze zaufanie, że za jego pomocą można dobrze realizo-
wać politykę, jakiej oczekują. Unia Europejska jest często postrzegana jako i zbyt
odległa, i zbyt ingerująca [w szczegóły].
Irlandzkie  nie [wobec Traktatu Nicejskiego  uwaga red. pol.] uS
wiadomiło
wielu ludziom znaczenie tych problemów. Potwierdził to nie tylko rezultat
referendum, ale także niska frekwencja i poziom debaty poprzedzającej głoso-
wanie.
Zarazem jednak ludzie wciąż oczekują, że Unia będzie przodować w wykorzy-
stywaniu możliwoS
ci rozwoju gospodarki i narodów, jakie stwarza globalizacja,
oraz w znajdowaniu odpowiedzi na wyzwania związane ze S
rodowiskiem natu-
ralnym i bezrobociem, obawami o bezpieczeństwo żywnoS
ciowe, przestępczo-
S
cią i konfliktami regionalnymi. Oczekują, że Unia Europejska będzie działać
w sposób równie widoczny jak rządy krajowe.
* Tytuł angielskiego oryginału brzmi: European Governance, co można przetłumaczyć jako  rządzenie
w Europie czy  rządzenie Europą , ale termin  zarządzanie wydaje się najbardziej właS
ciwy w kon-
tekS
cie intencji autorów Białej Księgi [uwaga red. pol.].
1
Angielski tekst niniejszego dokumentu można znalex
ć pod adresem internetowym: www.europa.eu.int/
comm/governance/white_paper/en.pdf
18
1
8
Instytucje demokratyczne i przedstawiciele obywateli, zarówno na poziomie
narodowym, jak i europejskim, mają zdolnoS
ć tworzenia mostów między Europą
a jej obywatelami, i takie zresztą jest ich zadanie. Jest to konieczny podstawowy
warunek prowadzenia właS
ciwej i bardziej skutecznej polityki.
Na początku 2000 r. Komisja uznała reformę zarządzania Europą za jeden ze
swych czterech celów strategicznych. Ewolucja polityczna, jaka miała miejsce od
tego czasu, unaoczniła dwoistoS
ć wyzwania, przed jakim stoi Unia: z jednej strony
należy bezzwłocznie zreformować to zarządzanie w ramach obowiązujących
traktatów, z drugiej zaS
zainicjować szerszą debatę na temat przyszłoS
ci Europy
w kontekS
cie następnej Konferencji Międzyrządowej.
Już teraz, nie czekając na reformę obecnych traktatów, Unia powinna przystąpić
do dostosowania swoich instytucji i wzmocnienia spójnoS
ci swej polityki, tak
aby uczynić bardziej widocznymi swe działania oraz zasady, jakimi się kieruje.
Bardziej spójna Unia będzie mocniejsza wewnętrznie, a jej siła oddziaływania na
S
wiat okaże się większa. Będzie też lepiej przygotowana do sprostania wyzwaniu,
jakim jest rozszerzenie.
Biała Księga o zarządzaniu Europą koncentruje się na sposobie, w jaki Unia
sprawuje powierzoną jej przez obywateli władzę. Reforma ta powinna się rozpo-
cząć od zaraz, aby zmiany były widoczne przez nowymi modyfikacjami traktatów.
Biała Księga proponuje uczynić proces wypracowywania polityki Unii Europej-
skiej bardziej otwartym, by umożliwić szersze uczestnictwo obywateli i organi-
zacji w przygotowaniu koncepcji oraz jej wdrażaniu. Zachęca do większej
otwartoS
ci i odpowiedzialnoS
ci wszystkich uczestników. Obywatele będą mogli
łatwiej obserwować, jak państwa członkowskie, działając wspólnie w ramach
Unii, są w stanie bardziej skutecznie przeciwdziałać ich niepokojom.
Komisja nie może samodzielnie przeprowadzić tych wszystkich zmian, a niniejsza
Biała Księga również nie powinna być uważana za panaceum. Zmiany wymagają
bowiem wysiłków ze strony wszystkich innych instytucji, a także administracji
centralnej, regionów, miast i społeczeństwa obywatelskiego państw członkow-
skich  i obecnych, i przyszłych. To do nich przede wszystkim jest adresowana
Biała Księga. Zawiera ona propozycje początkowych działań. Niektóre powinny
dopomóc Komisji w skoncentrowaniu się na wyrax
nych priorytetach spoS
ród
zadań, jakie wyznacza jej Traktat, takich jak: prawo do inicjatywy, funkcje wyko-
nawcze, rola strażnika Traktatu oraz reprezentowanie na forum międzynarodo-
wym. Te kroki zostaną niezwłocznie podjęte. Dzięki niniejszemu dokumentowi
uruchomiono procedurę konsultacji, która będzie trwała do końca marca 2002 r.;
ich istotą jest niezbędne działanie innych instytucji i państw członkowskich.
Do końca 2002 r. Komisja przygotuje raport na temat postępu w swych działa-
niach i przedstawi wnioski z konsultacji, do których zachęca Biała Księga. Bilans
ten powinien być podstawą wdrożenia, wraz z innymi instytucjami, agendy zarzą-
dzania Europą.
Komisja będzie też aktywnie uczestniczyć w przygotowaniu obrad szczytu Rady
Europejskiej w Laeken, przedstawiając swój punkt widzenia na cele polityczne,
jakie powinna realizować Unia Europejska, i na niezbędne do ich osiągnięcia ramy
instytucjonalne. Aby móc to uczynić, będzie się opierać na założeniach przedsta-
wionych w niniejszej Białej Księdze.
PROPONOWANE ZMIANY
P
R
O
P
O
N
O
W
A
N
E
Z
M
I
A
N
Y
Unia Europejska powinna odnowić metodę wspólnotową, podejmując działania
raczej oddolne niż odgórne oraz bardziej skutecznie uzupełniając swe instrumenty
polityczne S
rodkami pozalegislacyjnymi.
19
1
9
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
Wzmocnione współuczestnictwo i większa otwartoS
ć
W
z
m
o
c
n
i
o
n
e
w
s
p
ó
ł
u
c
z
e
s
t
n
i
c
t
w
o
i
w
i
ę
k
s
z
a
o
t
w
a
r
t
o
S

ć
Niezależnie od sposobu, w jaki polityka Unii jest opracowywana i wdrażana,
procedura ta musi być bardziej otwarta i łatwiejsza do obserwacji i zrozumienia.
Komisja będzie zatem regularnie dostarczała aktualnych informacji on-line na
temat opracowywania polityki, na wszystkich etapach procesu decyzyjnego;
należy wzmocnić więzi z władzami regionalnymi i lokalnymi oraz ze społeczeń-
stwem obywatelskim, a odpowiedzialnoS
ć w tej kwestii spoczywa przede
wszystkim na państwach członkowskich. Komisja ze swej strony:
" podejmie, już na wczesnym etapie opracowywania polityki, bardziej systema-
"
tyczny dialog z przedstawicielami władz regionalnych i lokalnych, poprzez
stowarzyszenia narodowe i europejskie;
" zapewni większą elastycznoS
ć stosowania prawodawstwa wspólnotowego,
"
z uwzględnieniem specyfiki regionalnej i lokalnej;
" ustali i opublikuje podstawowe założenia dotyczące konsultacji na temat
"
polityki Unii Europejskiej;
" wychodząc poza te założenia, w niektórych dziedzinach ustanowi part-
"
nerstwa; zobowiązuje się również do szerszych konsultacji, w zamian za
lepsze gwarancje otwartoS
ci i reprezentatywnoS
ci konsultowanych orga-
nizacji.
Lepsza polityka, lepsze regulacje i lepsze rezultaty
L
e
p
s
z
a
p
o
l
i
t
y
k
a
,
l
e
p
s
z
e
r
e
g
u
l
a
c
j
e
i
l
e
p
s
z
e
r
e
z
u
l
t
a
t
y
Aby udoskonalić swoją politykę, Unia musi przede wszystkim zbadać, czy dane
działanie jest niezbędne, a jeS
li tak, to czy powinno być ono podjęte na poziomie
Unii Europejskiej. JeS
li okaże się to konieczne, Unia powinna przewidzieć różne
instrumenty polityki.
W przypadku stanowienia prawa, Unia powinna znalex
ć metody przyspie-
szenia procesu legislacyjnego. Musi też ustalić równowagę między narzuce-
niem jednolitego postępowania, tam gdzie to jest konieczne, a wprowadza-
niem większej elastycznoS
ci w sposobie stosowania reguł w praktyce; musi
też umocnić zaufanie do opinii ekspertów i ich wpływu na decyzje w sprawie
stosownych polityk.
Komisja:
" będzie popierała częstsze stosowanie różnych instrumentów polityki (rozpo-
"
rządzeń, dyrektyw ramowych, mechanizmów wzajemnej regulacji);
" znacznie uproS
ci obecne prawo wspólnotowe i będzie zachęcała państwa
"
członkowskie do upraszczania krajowych regulacji wdrażających zasady
wspólnotowe;
" ustali reguły postępowania w stosunku do zamawiania i wykorzystywania
"
ekspertyz, tak by było jednoznacznie wiadomo, jaka jest opinia, kto jest jej
autorem, jak jest wykorzystywana i jakie są jeszcze inne opinie.
Bardziej rygorystyczne stosowanie prawodawstwa wspólnotowego jest konieczne
nie tylko po to, by zagwarantować skutecznoS
ć rynku wewnętrznego, ale także
by umocnić wiarygodnoS
ć Unii i jej instytucji.
Komisja:
" ustali kryteria ukierunkowania swych działań dochodzeniowych na ewentu-
"
alne naruszenia prawa wspólnotowego;
" okreS
li kryteria powoływania nowych agencji regulacyjnych i ich możliwoS
ci
"
operacyjnych.
20
2
0
Zarządzanie S
wiatem
Z
a
r
z
ą
d
z
a
n
i
e
S

w
i
a
t
e
m
Biała Księga wychodzi poza Europę, dając asumpt do debaty nad zarządzaniem
S
wiatem. Unia Europejska powinna się starać stosować zasady dobrego zarzą-
dzania w swoich globalnych zobowiązaniach. Powinna dążyć do podniesienia
skutecznoS
ci i kompetencji wykonawczych instytucji międzynarodowych.
Komisja:
" usprawni dialog z czynnikami rządowymi i pozarządowymi państw trzecich
"
podczas opracowywania propozycji politycznych o charakterze międzynaro-
dowym;
" zaproponuje dokonanie przeglądu międzynarodowej reprezentacji Unii, tak
"
by mogła ona częS
ciej przemawiać jednym głosem.
Skoncentrowanie prac instytucji
S
k
o
n
c
e
n
t
r
o
w
a
n
i
e
p
r
a
c
i
n
s
t
y
t
u
c
j
i
Instytucje Unii Europejskiej i państw członkowskich muszą wspólnie działać
przy okreS
laniu globalnej strategii unijnej polityki. Powinny odpowiednio ukierun-
kować politykę Unii i usprawnić jej efektywnoS
ć.
Komisja:
" wzmoże wysiłki na rzecz spójnoS
ci polityki i okreS
lania celów długotermino-
"
wych;
" na najbliższej Konferencji Międzyrządowej przedstawi propozycje nowego
"
ukierunkowania swej odpowiedzialnoS
ci wykonawczej.
Komisja apeluje do Rady UE, aby ta wzmocniła swą zdolnoS
ć do podejmowania
decyzji, wychodząc poza różne interesy sektorowe. Rada powinna również ustano-
wić silniejsze więzi między polityką Unii Europejskiej a działaniem na poziomie naro-
dowym. Przyjmując na siebie, zgodnie z metodą wspólnotową, odpowiedzialnoS
ć
polityczną, Rada UE stworzyłaby Radzie Europejskiej możliwoS
ć skoncentrowania
się na definiowaniu i dozorowaniu długoterminowych kierunków strategicznych.
Rada i Parlament Europejski powinny się w większym stopniu skupić na definio-
waniu zasadniczych elementów polityki oraz na kontroli ich wykonania. Parla-
ment powinien wzmocnić swą rolę, uwzględniając w debacie politycznej poglądy
swych wyborców.
Jak można przekazać swoje uwagi do Białej Księgi
J
a
k
m
o
ż
n
a
p
r
z
e
k
a
z
a
ć
s
w
o
j
e
u
w
a
g
i
d
o
B
i
a
ł
e
j
K
s
i
ę
g
i
Uwagi dotyczące niniejszej Białej Księgi można zgłaszać bezpoS
rednio do Komisji
do 31 marca 2002 r. Strona internetowa  Governance (http: europa.eu.int/comm/
governance/index_en. htm) będzie zawierać aktualne informacje i linki do inte-
raktywnych dyskusji; będą to, między innymi, forum na temat rządzenia, pro-
wadzone przez czynniki instytucjonalne i pozarządowe, debaty nad przyszło-
S
cią Europy, a także portal Komisji poS
więcony interaktywnemu wypracowy-
waniu poszczególnych polityk.
Komentarze przeznaczone dla Komisji należy wysyłać pod adresem elektro-
nicznym: [e-mail]
lub pocztowym:
Governance White Paper
G
o
v
e
r
n
a
n
c
e
W
h
i
t
e
P
a
p
e
r
European Commission
E
u
r
o
p
e
a
n
C
o
m
m
i
s
s
i
o
n
C80 05/66
C
8
0
0
5
/
6
6
Rue de la Loi 200
R
u
e
d
e
l
a
L
o
i
2
0
0
B-1049 Bruxelles
B
-
1
0
4
9
B
r
u
x
e
l
l
e
s
Nadsyłane komentarze będą umieszczane na stronie internetowej. JeS
li nie życzycie
sobie Państwo ich publikacji, należy zastrzec sobie poufnoS
ć.
21
2
1
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a

I. DLACZEGO REFORMOWAĆ ZARZĄDZANIE EUROPĄ?
I
.
D
L
A
C
Z
E
G
O
R
E
F
O
R
M
O
W
A
Ć
Z
A
R
Z
Ą
D
Z
A
N
I
E
E
U
R
O
P
Ą
?


Przez pół wieku integracja europejska gwarantowała stabilnoS
ć, pokój i dobrobyt.

Przyczyniła się do podniesienia poziomu życia i utworzenia rynku wewnętrznego,
tym samym zapewniając Unii większy autorytet w S
wiecie. Pozwoliła osiągnąć
rezultaty, które były poza zasięgiem państw działających samodzielnie. Przycią-
gała kolejnych kandydatów, a w ciągu kilku lat rozszerzenie nabierze wymiaru
kontynentalnego. Służyła również w całym S
wiecie za wzór integracji regionalnej.
Rezultaty te osiągnięto w sposób demokratyczny. Unia opiera się na rządach
prawa. Może się odwoływać do Karty Praw Podstawowych, dysponuje podwój-
nym mandatem demokratycznym, poprzez Parlament reprezentujący obywateli
UE i Radę reprezentującą wybrane [demokratycznie] rządy państw członkow-
skich.
Mimo tych sukcesów wielu Europejczyków nie czuje związku z działalnoS
cią
Unii, przy czym nie chodzi tu tylko o instytucje europejskie, ale także politykę
i instytucje polityczne w całym S
wiecie. W przypadku Unii jest to jednak wyra-
zem szczególnych napięć i niepewnoS
ci co do istoty Unii, jej przyszłoS
ci, zasięgu
geograficznego, celów politycznych i sposobu dzielenia władzy z państwami
członkowskimi.
Coraz mniejszy wskax
nik udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego
oraz irlandzkie  nie S
wiadczą również o tym, że rozdx
więk między Unią Euro-
pejską a tymi, którym ona służy, stale się powiększa:
" Unia jest postrzegana jako niezdolna do skutecznego działania tam, gdzie taka
"
potrzeba jest wyrax
nie akcentowana, na przykład w dziedzinie zwalczania
bezrobocia, zapewnienia bezpieczeństwa żywnoS
ci, walki z przestępczoS
cią,
zapobiegania konfliktom, do jakich dochodzi przy jej granicach, oraz tam,
gdzie w grę wchodzi jej rola w S
wiecie.
" W przypadkach gdy Unia działa skutecznie, rzadko to działanie jest trakto-
"
wane jako jej zasługa. Obywatele nie dostrzegają, że poszerzenie zakresu ich
praw i poprawa jakoS
ci życia wynikają w rzeczywistoS
ci bardziej z decyzji
na poziomie europejskim niż z decyzji rządów ich krajów. JednoczeS
nie ocze-
kują od Unii, że będzie działała równie skutecznie i w sposób równie widoczny
jak ich rządy.
" Także państwa członkowskie nie informują w dostateczny sposób o tym, co
"
robi Unia, a co należy do ich obowiązków. Państwa członkowskie zbyt łatwo
ganią Brukselę za trudne decyzje, które zostały przyjęte wspólnie, a nawet
o które dopominano się wczeS
niej.
" Wreszcie wielu ludzi nie rozróżnia instytucji: nie rozumieją, kto podejmuje
"
decyzje ich dotyczące i nie uważają instytucji za skutecznych poS
redników
przekazujących ich opinie i troski.
Obywatele jednak nie czują się w mniejszym stopniu Europejczykami. Wciąż
oczekują podjęcia na poziomie europejskim działań w różnych dziedzinach, ale
nie liczą już na spójny system, który mógłby przynieS
ć rezultaty, jakich się spodzie-
wają. Inaczej mówiąc, mimo rozczarowań oczekiwania wciąż istnieją.
Debata nad przyszłoS
cią Europy i znaczenie Białej Księgi
To rozczarowanie [Europejczyków], a także podstawowe kwestie związane
z przyszłoS
cią Europy będą przedmiotem wnikliwej debaty aż do najbliższej
Konferencji Międzyrządowej. Unia powinna jednak już teraz, przygotowując
kolejne zmiany instytucjonalne, zainicjować proces reform. W ramach obecnych
traktatów można jeszcze wiele zrobić, by zmodyfikować funkcjonowanie Unii.
Dlatego też Komisja zdecydowała się przedstawić  na początku 2000 r., cel stra-
22
2
2
tegiczny na długo przed spotkaniem Rady Europejskiej w Nicei  reformę zarzą-
2
dzania Europą .
Reforma ta dotyczy sposobu, w jaki UE korzysta z władzy powierzonej jej przez
obywateli. Skupia się na tym, jak można i należałoby działać. Celem jej jest pod-
jęcie działań inspirujących politykę, którą charakteryzują aktywne uczestnictwo
i odpowiedzialnoS
ć. Lepsze spożytkowanie władzy powinno zbliżyć UE do jej
obywateli i zwiększyć skutecznoS
ć [unijnej] polityki. W tym celu Unia musi lepiej
korzystać z różnych instrumentów polityki powszechnej, takich jak: legislacja,
dialog społeczny, finansowanie strukturalne i programy działań. Przyczyniłoby
się to do umocnienia metody wspólnotowej.
Reforma zarządzania Europą zakłada bezwzględne skoncentrowanie się Komisji
na jej głównej misji. Propozycje zawarte w niniejszym dokumencie poprawią
sposób podejmowania inicjatyw. Będą one bardziej klarowne i skuteczne, co ułatwi
prowadzenie polityki i zmaksymalizuje efekty działań prowadzonych przez
Komisję jako strażnika traktatów.
Czym jest metoda wspólnotowa?
C
z
y
m
j
e
s
t
m
e
t
o
d
a
w
s
p
ó
l
n
o
t
o
w
a
?
Metoda wspólnotowa gwarantuje zarazem różnorodnoS
ć i skutecznoS
ć Unii,
zapewnia sprawiedliwe traktowanie wszystkich, bez wyjątku, państw człon-
kowskich. Daje S
rodki rozstrzygania, w przypadku sprzecznych interesów, za
pomocą dwóch spójnych reguł, czyli ochrony interesu ogólnego na poziomie
Komisji oraz przedstawicielstwa demokratycznego, europejskiego i narodowego
na poziomie Rady i Parlamentu, wraz z legislaturą unijną.
K
o
m
i
s
j
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
Jedynie Komisja Europejska może zgłaszać inicjatywy ustawodawcze i poli-
tyczne. Jej niezależnoS
ć wzmacnia zdolnoS
ć do realizacji polityki, sprawowania
funkcji strażniczki Traktatu i reprezentowania Wspólnoty w negocjacjach między-
narodowych.
R
a
d
a
U
n
i
i
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
e
j
[
R
a
d
a
m
i
n
i
s
t
r
ó
w
]
Akty prawne i budżetowe przyjmują Rada Unii Europejskiej [Rada ministrów]
P
a
r
l
a
m
e
n
t
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
(reprezentująca państwa członkowskie) i Parlament Europejski (reprezentujący
obywateli). Stosowanie w Radzie głosowania większoS
cią kwalifikowaną jest
zasadniczym elementem zapewnienia skutecznoS
ci tej metody. Realizację poli-
tyki powierzono Komisji i władzom państwowym.
Trybunał SprawiedliwoS
ci gwarantuje respektowanie rządów prawa.
T
r
y
b
u
n
a
ł
S
p
r
a
w
i
e
d
l
i
w
o
S

c
i
Komisja nie może samodzielnie poprawić jakoS
ci zarządzania Europą, a zatem
i niniejsza Biała Księga nie może być uważana za panaceum. Zmiana wymaga
zgodnego działania wszystkich instytucji europejskich, obecnych i przyszłych
państw członkowskich, władz regionalnych i lokalnych oraz społeczeństwa obywa-
telskiego. Do nich przede wszystkim jest adresowany ten dokument. Ich zaanga-
żowanie na rzecz reformy zarządzania Europą będzie miało zasadnicze znaczenie
dla budowy zaufania przed kolejnym cyklem reformy instytucjonalnej. Przedsta-
wiciele wybierani na różnych poziomach, a zwłaszcza narodowym, mają w tym
kontekS
cie do odegrania zasadniczą rolę.
WiarygodnoS
ć Unii będzie ostatecznie oceniana poprzez jej zdolnoS
ć do wnoszenia
wartoS
ci dodanej do polityki poszczególnych państw i do umożliwienia reakcji
na niepokoje obywateli na poziomach europejskim i S
wiatowym. Biała Księga
zawiera spis instrumentów niezbędnych do wzmocnienia spójnoS
ci polityki Unii
i ułatwienia prac różnych instytucji. Jednym z zasadniczych założeń jest to, by
działanie Unii Europejskiej było zrównoważone i proporcjonalne do realizowanych
2
Pojęcie  zarządzanie (governance) oznacza zasady, procedury i zachowania, które mają wpływ na
sprawowanie władzy na poziomie europejskim, zwłaszcza z punktu widzenia otwartoS
ci, uczestnictwa,
odpowiedzialnoS
ci, skutecznoS
ci i spójnoS
ci.
23
2
3
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
celów politycznych. KoniecznoS
ć ta będzie jeszcze bardziej nagląca w rozszerzonej
Unii. Reforma zarządzania Europą uczyni Unię bardziej zdolną do wpływania
na bieg wydarzeń na S
wiecie.
Co po Białej Księdze
Biała Księga zawiera pierwszą grupę S
rodków, z których niektóre ułatwią Komisji
skupienie się na jej zasadniczych celach. Te S
rodki zostaną niezwłocznie wdrożone
i powinny zainicjować zmiany również i w innych instytucjach. Niniejszy doku-
ment uruchamia jednoczeS
nie proces konsultacji na temat koniecznych działań
uzupełniających, głównie podejmowanych przez inne instytucje oraz państwa
członkowskie.
Publiczne konsultacje dotyczące niniejszej Białej Księgi będą trwały do 31 marca
2002 r., dzięki wykorzystywaniu sieci ponad 2,5 tys. organizacji i osób prywat-
nych z całej Europy, w tym także państw kandydujących, które już uczestniczyły
3
w debacie na temat zarządzania Europą . Do końca 2002 r. Komisja sporządzi
raport z tej debaty i wyciągnie wnioski z konsultacji. Bilans ten powinien pozwolić
na stworzenie podstaw dodatkowej współpracy instytucji w zakresie reformy
zarządzania Europą, w ramach istniejących traktatów.
Tymczasem zostanie zintensyfikowana debata nad przyszłoS
cią Europy, która
ma doprowadzić do zmian instytucjonalnych podczas kolejnej Konferencji Między-
rządowej. Komisja będzie aktywnie uczestniczyć w przygotowaniach do posie-
dzenia Rady Europejskiej w Laeken, przedstawiając swój punkt widzenia na cele
polityczne, jakie powinna realizować Unia Europejska, oraz na niezbędne do ich
osiągnięcia ramy instytucjonalne. W tym działaniu Komisja będzie się opierała
również na zasadach okreS
lonych w niniejszej Białej Księdze. Ponadto Księga ta
zawiera wytyczne dla przyszłoS
ci Europy i wskazuje dziedziny, w których bez
odpowiednich zmian traktatowych nowe metody funkcjonowania nie będą sku-
teczne.

II. ZASADY DOBREGO ZARZĄDZANIA
I
I
.
Z
A
S
A
D
Y
D
O
B
R
E
G
O
Z
A
R
Z
Ą
D
Z
A
N
I
A

Podwalinę dobrego zarządzania oraz zmian proponowanych w niniejszej Białej
Księdze stanowi pięć zasad: otwartoS
ć, uczestnictwo, odpowiedzialnoS
ć, skutecz-
noS
ć i spójnoS
ć. Każda z nich ma podstawowe znaczenie dla bardziej demokra-
tycznego zarządzania, stanowiąc istotę demokracji i rządów prawa w państwach
członkowskich. Zasady te stosuje się na wszystkich poziomach zarządzania:
S
wiatowym, europejskim, regionalnym, lokalnym. Mają one szczególną wagę
dla Unii, jeS
li zamierza ona sprostać wyzwaniom przedstawionym w poprzed-
nim rozdziale.
" OtwartoS
ć. Instytucje powinny funkcjonować w sposób bardziej przejrzysty.
"
O
t
w
a
r
t
o
S

ć
Wspólnie z państwami członkowskimi powinny aktywnie przekazywać infor-
macje o tym, co Unia robi i jakie decyzje podejmuje. Powinny używać języka
przystępnego i zrozumiałego dla szerokich kręgów społecznych; ma to
szczególne znaczenie dla zwiększenia zaufania np. do instytucji o skompliko-
wanej strukturze.
" Uczestnictwo. JakoS
ć, rzeczowoS
ć i skutecznoS
ć polityk Unii zależy od szero-
"
U
c
z
e
s
t
n
i
c
t
w
o
kiego uczestnictwa obywateli na wszystkich etapach, od koncepcji aż po
prowadzenie polityk. Aktywne uczestnictwo powinno zwiększyć zaufanie
3
U x
ródeł tych refleksji są wewnętrzne grupy w Komisji. Ich raporty, opublikowane równoczeS
nie z niniejszą
Białą Księgą, są dostępne na wspomnianej wyżej stronie internetowej  Governance . Informacje tam
zawarte nie są oficjalnym stanowiskiem Komisji. Przeprowadzone w piętnastu państwach członkowskich
i dziewięciu państwach kandydujących badania opinii publicznej również przyczyniły się do przygoto-
wania niniejszego dokumentu.
24
2
4
do rezultatów końcowych i do instytucji kształtujących politykę. W decydu-
jącej mierze uczestnictwo zależy od przyjęcia przez administracje centralne,
przy formowaniu i wprowadzaniu unijnych polityk, postawy odwołującej
się właS
nie do powszechnego uczestnictwa.
" OdpowiedzialnoS
ć. Należy wyjaS
nić rolę każdego uczestnika procesu legisla-
"
O
d
p
o
w
i
e
d
z
i
a
l
n
o
S

ć
cyjnego i wykonawczego. Każda instytucja UE musi informować o swoim
działaniu na rzecz Europy i ponosić za nie odpowiedzialnoS
ć. Konieczna jest
również większa przejrzystoS
ć i odpowiedzialnoS
ć państw członkowskich
oraz tych wszystkich, którzy uczestniczą w przygotowywaniu i wprowadzaniu
w życie polityk UE na każdym poziomie.
" SkutecznoS
ć. R
rodki działania powinny być skuteczne; należy je podejmować
"
S
k
u
t
e
c
z
n
o
S

ć
w odpowiednim momencie; powinny wywoływać pożądany efekt, co zależy
od jasnego okreS
lenia zadań i oceny ich przyszłego wpływu, a także oceny
wczeS
niejszych doS
wiadczeń. SkutecznoS
ć wymaga również, aby Unia Euro-
pejska stosowała swe polityki w sposób proporcjonalny oraz by decyzje były
podejmowane na poziomie najbardziej po temu stosownym.
" SpójnoS
ć. Prowadzone polityki i podejmowane działania muszą być spójne
"
S
p
ó
j
n
o
S

ć
i całkowicie zrozumiałe. Unii potrzebna jest większa spójnoS
ć: poszerza się
zakres jej zadań. Rozszerzenie doprowadzi do większej różnorodnoS
ci Unii.
Wyzwania, które należy podjąć, takie jak zmiany klimatyczne czy ewolucja
demograficzna, wykraczają poza ramy polityk sektorowych, na których zbudo-
wano Unię. SpołecznoS
ci regionalne i lokalne są w coraz większym stopniu
objęte polityką Unii. SpójnoS
ć wymaga politycznego przywództwa i przyjęcia
pełnej odpowiedzialnoS
ci przez instytucje, w celu zagwarantowania spójnego
podejS
cia w ramach kompleksowego systemu.
Każda z tych zasad jest ważna. Nie mogą one jednak być urzeczywistniane drogą
odrębnych działań. Polityka nie będzie skuteczna, jeS
li nie zostanie opracowana,
wdrożona i prowadzona w sposób bardziej spójny.
p
r
o
p
o
r
c
j
o
n
a
l
n
o
S

c
i
Stosowanie tych pięciu omówionych zasad wzmacnia zasady proporcjonalnoS
ci
i subsydiarnoS
ci. Od koncepcji polityki aż do jej wdrożenia wybór poziomu inter-
i
s
u
b
s
y
d
i
a
r
n
o
S

c
i
wencji (od wspólnotowego po lokalny) oraz instrumentów polityki muszą być
odpowiednie do zamierzonych celów. Przed podjęciem inicjatywy zasadniczą
sprawą jest systematyczne sprawdzenie: a) czy interwencja władz publicznych
jest rzeczywiS
cie konieczna; b) czy poziom europejski jest najbardziej odpowiedni;
c) czy podjęte kroki są odpowiednie do celów.
Unia także się zmienia. Jej program prac obejmuje politykę zagraniczną i obron-
noS
ć, imigrację i walkę z przestępczoS
cią. Unii przybywają nowi członkowie.
Nie będzie już oceniana tylko na podstawie zdolnoS
ci do eliminowania ograni-
czeń w wymianie handlowej czy do tworzenia wspólnego rynku; jej legitymizacją
jest dziS
kwestią uczestnictwa i zaangażowania. Inaczej mówiąc, model  linearny ,
polegający na podejmowaniu decyzji politycznych na szczycie, musi zostać zastą-
piony przez nietypowy krąg, opierający się na współdziałaniu, sieci i na uczest-
nictwie na wszystkich poziomach, od okreS
lenia polityki aż po jej wprowadzenie
w życie.

III. PROPONOWANE ZMIANY
I
I
I
.
P
R
O
P
O
N
O
W
A
N
E
Z
M
I
A
N
Y

Proponowane zmiany przedstawiono w czterech następujących grupach: pierwsza
skupia S
rodki zmierzające do zwiększenia uczestnictwa w opracowywaniu
i wprowadzaniu polityki UE; druga dotyczy poprawy jakoS
ci i wdrażania poli-
25
2
5
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
tyki wspólnotowej. Trzecia zakłada wzmocnienie więzi między zarządzaniem
Europą i rolą Unii w S
wiecie, czwarta wiąże się z rolą instytucji.
3
.
1
.
Z
w
i
ę
k
s
z
e
n
i
e
w
s
p
ó
ł
u
c
z
e
s
t
n
i
c
t
w
a
3.1. Zwiększenie współuczestnictwa

Sprawić, aby sposób funkcjonowania Unii był bardziej przejrzysty&

Demokracja zależy od zdolnoS
ci obywateli do brania udziału w debacie publicz-
nej. Aby to czynić, muszą oni mieć dostęp do wiarygodnych informacji na temat
spraw europejskich i możliwoS
ć dokładnego obserwowania każdego z etapów
procesu politycznego. W 2001 r. doszło w tej mierze do znaczącego postępu,
dzięki przyjęciu nowych zasad przyznających obywatelom szerszy dostęp do
dokumentów Wspólnoty.
i
n
f
o
r
m
o
w
a
ć
b
a
r
d
z
i
e
j
a
k
t
y
w
n
i
e
Instytucje i państwa członkowskie powinny jednak informować bardziej aktywnie
szerokie kręgi społeczne o sprawach europejskich. Polityka informacyjna prowa-
s
z
e
r
o
k
i
e
k
r
ę
g
i
s
p
o
ł
e
c
z
n
e
o
s
p
r
a
w
a
c
h
e
u
r
o
p
e
j
s
k
i
c
h
4
dzona przez Komisję i inne instytucje będzie wspierać wysiłki zmierzające do
dostarczania informacji na poziomach krajowym i lokalnym, odwołując się, jeS
li
to możliwe, do istniejących sieci, organizacji o znaczeniu podstawowym, władz
państwowych, regionalnych i lokalnych. JeS
li Unia chce zapobiec wyłączeniu
dużej częS
ci ludnoS
ci, informacje powinny być dostosowane do potrzeb i proble-
mów ujawniających się na poziomie lokalnym, we wszystkich językach oficjal-
nych  to wyzwanie będzie rosło wraz z rozszerzaniem UE.
Techniki informacji i komunikacji mają tu do odegrania znaczną rolę. I tak, strona
internetowa Unii Europejskiej  EUROPA5 musi być interaktywną platformą infor-
macji, dialogu i debaty, łącząc sieci o podobnym charakterze w całej Unii.
Tylko lepsze i szersze informowanie i komunikacja mogą doprowadzić do wzmoc-
nienia obywatelskiego poczucia przynależnoS
ci do Europy. Chodzi tu o stworzenie
ponadnarodowej przestrzeni, w której społecznoS
ci różnych krajów będą mogły
omawiać to, co uważają za największe wyzwania stojące przed Unią. Decydenci
polityczni mogliby w ten sposób pozostawać w kontakcie z europejską opinią
publiczną, a dialog ten mógłby im wskazywać, które z projektów europejskich
zyskują zgodę społeczeństw.
PROPONOWANE DZIAŁANIA
6
Instytucje europejskie powinny w 2002 r. kontynuować rozbudowę EUR-LEX ,
jako jedynego miejsca konsultacji on-line we wszystkich językach, która pozwala
opinii publicznej S
ledzić propozycje polityczne od początku procesu aż po pod-
jęcie decyzji.
Na początku 2002 r. Rada i Parlament Europejski powinny jak najszybciej
udostępnić informacje dotyczące wszystkich etapów procesu współdecydowania,
zwłaszcza w odniesieniu do fazy końcowej, tzw. procedury zgody.
Państwa członkowskie powinny promować debatę publiczną w kwestiach euro-
pejskich.
Dotrzeć do obywatela za poS
rednictwem demokracji regionalnej i lokalnej&
Poszerzanie działań Unii w ciągu ostatnich 15 lat zbliżyło ją do regionów, miast
i społecznoS
ci lokalnych, na których obecnie spoczywa obowiązek wdrażania
4
Patrz: informacja Komisji o nowych ramach współpracy na rzecz polityki informacyjnej i komunikacji
Unii Europejskiej, COM (2001) 354 z 27.06.2001 r.
5
www.europa.eu.int
6
Portal EUR-LEX już obecnie oferuje okno z dostępem do informacji dotyczących prawa wspólnotowego,
przyjętego i będącego w trakcie zatwierdzania (www. europa. eu. int/eur-lex/fr/index. html).
26
2
6
polityk UE, poczynając od rolnictwa i funduszy strukturalnych aż po normy
dotyczące ochrony S
rodowiska. Większy udział władz regionalnych i lokalnych
w politykach Unii odzwierciedla też, w niektórych państwach członkowskich,
coraz większą odpowiedzialnoS
ć i zaangażowanie ich obywateli oraz podstawo-
7
wych organizacji w demokrację lokalną .
Jednak obecny sposób funkcjonowania Unii nie powala na wystarczający współ-
udział w ramach partnerstwa na różnych poziomach, w które rządy centralne
angażowałyby w pełni swoje regiony i miasta przy wypracowywaniu polityk
europejskich. W tych społecznoS
ciach częste jest przekonanie, że mimo większej
odpowiedzialnoS
ci, która na nie spada przy wdrażaniu polityk wspólnotowych,
ich rola poS
rednika, wybieranego i reprezentatywnego, w kontaktach z ludnoS
cią
nie jest wykorzystywana.
Przepisom prawnym ustanowionym przez Radę i Parlament Europejski zarzuca
się również, że są zbyt szczegółowe i x
le dostosowane do warunków i doS
wiad-
czeń lokalnych, często pozostając w sprzecznoS
ci z początkowymi propozycjami
zgłoszonymi przez Komisję.
Krytykowana jest zresztą nie tylko Unia. Podstawowa odpowiedzialnoS
ć za włą-
czenie do polityki Unii poziomów regionalnych i lokalnych wciąż spoczywa na
władzach krajowych, i nadal powinna do nich należeć. Rządy narodowe są jednak
często postrzegane jako te, które nie uwzględniają w wystarczającym stopniu
czynników regionalnych i lokalnych w trakcie przygotowywania stanowiska
wobec polityk wspólnotowych. Każde państwo członkowskie musi przewidzieć
odpowiednie mechanizmy szerokich konsultacji podczas badania i wdrażania
decyzji i polityk europejskich o wymiarze terytorialnym. Procedury decyzji poli-
tycznych w Unii Europejskiej, a zwłaszcza ich kalendarz, powinny umożliwić
państwom członkowskim uwzględnianie doS
wiadczeń regionalnych i lokalnych
oraz wyciąganie z nich wniosków.
W celu stworzenia lepszego partnerstwa między różnymi poziomami konieczne
są dodatkowe działania w trzech dziedzinach:
" Uczestnictwo w przygotowywaniu polityk. Na poziomie wspólnotowym
"
U
c
z
e
s
t
n
i
c
t
w
o
w
p
r
z
y
g
o
t
o
w
y
w
a
n
i
u
p
o
l
i
t
y
k
Komisja powinna czuwać nad tym, by w jej propozycjach politycznych były
uwzględniane realia i doS
wiadczenia regionalne oraz lokalne. W tym celu
powinna systematycznie prowadzić dialog z europejskimi i narodowymi
stowarzyszeniami regionalnymi i lokalnymi, z poszanowaniem przepisów
konstytucyjnych i systemów administracyjnych. Komisja popiera wysiłki
podjęte w celu wzmocnienia współpracy między stowarzyszeniami a Komi-
tetem Regionów. Ponadto wymiana personelu i praktyki w administracji róż-
nych poziomów mogą się przyczynić do polepszenia znajomoS
ci celów poli-
tycznych, metod i narzędzi pracy w tych instytucjach.
" Większa elastycznoS
ć. Z racji zróżnicowania warunków lokalnych może się oka-
"
W
i
ę
k
s
z
a
e
l
a
s
t
y
c
z
n
o
S

ć
zać trudne ustanowienie takich rozporządzeń obejmujących całoS
ć Unii, która
nie byłyby nadmiernie złożone. Prawo i programy o dużym znaczeniu teryto-
rialnym powinny być wdrażane szczególnie elastycznie, tak by została utrzyma-
na  w ramach rynku wewnętrznego  równoS
ć warunków konkurencji.
Komisja proponuje również przeprowadzenie pewnej próby: chodziłoby
o sprawdzenie, z poszanowaniem uregulowań istniejącego Traktatu, czy wdra-
żanie niektórych polityk wspólnotowych można by poprawić dzięki trójstron-
nym umowom zadaniowym. Byłyby one zawierane między państwami człon-
kowskimi, wyznaczonymi przez nie regionami i społecznoS
ciami lokalnymi oraz
7
Zobacz opinię Komitetu Regionów z 14 grudnia 2000 r.  Nowe formy rządzenia: Europa, rama dla
obywatelskich inicjatyw (CdR 186/2000).
27
2
7
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
Komisją. Rządy centralne odgrywałyby podstawową rolę przy zawieraniu umów
i pozostawałyby odpowiedzialne za ich wykonanie. W myS
l umowy wyznaczona
przez państwo członkowskie władza poniżej poziomu krajowego zobowiąże się
do prowadzenia konkretnych działań prowadzących do realizacji celów wyzna-
czonych przez ustawodawstwo pierwotne. Umowa będzie musiała zawierać
sposoby monitorowania. Metodę tę stosowałoby się do rozporządzeń i dyrektyw
w dziedzinach, w których władze publiczne poziomu niższego niż krajowy byłyby
kompetentne do stosownego działania w ramach krajowego systemu instytucjo-
nalnego czy administracyjnego. Do tej próby mogłaby posłużyć polityka z zakresu
ochrony S
rodowiska. Komisja zaangażowała się ponadto na rzecz przyjęcia w przy-
8
szłoS
ci bardziej zdecentralizowanego podejS
cia w polityce regionalnej .
" Ogólna spójnoS
ć polityki. Należy wziąć pod uwagę konsekwencje terytorialne
"
O
g
ó
l
n
a
s
p
ó
j
n
o
S

ć
p
o
l
i
t
y
k
i
polityki wspólnotowej w dziedzinach takich, jak transport, energetyka czy
S
rodowisko. Polityki te powinny się łączyć w spójną całoS
ć, tak jak to przewi-
duje drugi raport Unii Europejskiej o spójnoS
ci; należy unikać podejS
cia zanadto
sektorowego. Również decyzje podejmowane na poziomach regionalnym
i lokalnym powinny być zgodne z zasadami stanowiącymi podłoże bardziej
trwałego i zrównoważonego rozwoju przestrzennego w Unii.
Komisja zamierza wykorzystać pogłębiony dialog z państwami członkowskimi,
ich regionami i miastami do przygotowania wskax
ników pozwalających okre-
S
lić dziedziny, w których niezbędne jest dążenie do osiągnięcia większej spój-
noS
ci. Będzie się opierać na istniejących pracach, na przykład na przyjętym
w 1999 r. przez ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne
schemacie rozwoju przestrzeni wspólnotowej. Promowanie większej spójnoS
ci
między S
rodkami rozwoju przestrzennego na różnych poziomach powinno
również stać się częS
cią składową przeglądu polityki w kontekS
cie strategii
9
trwałego rozwoju .
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja:
 nawiąże, od 2002 r., we wczesnym stadium wypracowywania polityki, bardziej
systematyczny dialog z europejskimi i krajowymi społecznoS
ciami regional-
nymi i lokalnymi;
 uruchomi, od 2002 r., pilotowe umowy zadaniowe w jednej lub więcej dziedzi-
nach, stanowiące bardziej elastyczny S
rodek wprowadzania polityk wspól-
notowych.
Komitet Regionów powinien:
 odgrywać w większym stopniu rolę czynnika aktywizującego, na przykład
przygotowując wstępne raporty [na dany temat] jeszcze przed sformułowa-
niem propozycji przez Komisję;
 organizować wymianę najlepszych doS
wiadczeń z dziedziny uczestnictwa
władz regionalnych i lokalnych w fazie przygotowawczej europejskiego
procesu decyzyjnego na poziomie krajowym;
 analizować lokalne i regionalne skutki różnych dyrektyw i informować
Komisję, począwszy od 2002 r., o możliwoS
ciach uelastycznienia ich stoso-
wania; Komisja rozważy wówczas podjęcie bardziej systematycznych kroków
pozwalających osiągnąć tę elastycznoS
ć w niektórych rozdziałach prawa
wspólnotowego.
8
Drugi raport o spójnoS
ci gospodarczej i społecznej, COM (2001) 24 final z 31.01.2001 r.
9
Informacja na temat trwałego rozwoju w Europie, z pożytkiem dla lepszego S
wiata, COM (20001) 264
final z 15.05.2001 r.
28
2
8
Państwa członkowskie powinny:
 zbadać możliwoS
ci większego zaangażowania czynników lokalnych i regio-
nalnych w wypracowywanie polityk wspólnotowych;
 promować stosowanie umów kontraktowych z ich regionami i społeczno-
S
ciami lokalnymi.
Zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego
Społeczeństwo obywatelskie odgrywa ważną rolę, umożliwiając obywatelom wyra-
10
żanie ich niepokojów i zapewniając usługi zaspokajające potrzeby ludnoS
ci .
KoS
cioły i wspólnoty religijne mogą wnieS
ć szczególny wkład. Organizacje two-
rzące społeczeństwo obywatelskie mobilizują obywateli i są oparciem, na przy-
kład, dla osób doS
wiadczających alienacji lub dyskryminacji. Unia Europejska
zachęcała kraje kandydujące, w ramach ich przygotowań do przystąpienia, do
budowania społeczeństwa obywatelskiego. Organizacje pozarządowe odgrywają
dużą rolę w polityce wspierania rozwoju na poziomie S
wiatowym. Często są
one obserwatorem w ukierunkowaniu debaty politycznej.
Związki zawodowe i organizacje pracodawców mają szczególną rolę i znaczenie.
Traktat o ustanowieniu WE zobowiązuje Komisję do konsultacji z partnerami
społecznymi w trakcie przygotowywania propozycji, zwłaszcza w dziedzinie
polityki społecznej. W pewnych warunkach można dojS
ć do wiążących ustaleń,
które następnie są przekształcane w prawo wspólnotowe (w ramach dialogu
społecznego). Należy aktywniej zachęcać partnerów społecznych do korzystania
z uprawnień do zawierania dobrowolnych umów, co zagwarantował im Traktat.
Społeczeństwo obywatelskie w coraz większym stopniu docenia, iż Europa daje
duże możliwoS
ci modyfikowania orientacji politycznych i zmian. Otwiera to
realne perspektywy poszerzenia debaty nad rolą Europy. Pozwala obywatelom
na coraz bardziej aktywne uczestnictwo w realizowaniu celów Unii i na zaofero-
11
wanie im ukształtowanej drogi dla reakcji, krytyk i protestów . Ma to już miejsce
w takich dziedzinach, jak handel i rozwój, a ostatnie propozycje dotyczą rybo-
12
łówstwa .
Większy udział zakłada wzmożoną odpowiedzialnoS
ć. Również samo społe-
W
i
ę
k
s
z
y
u
d
z
i
a
ł
z
a
k
ł
a
d
a
w
z
m
o
ż
o
n
ą
o
d
p
o
w
i
e
d
z
i
a
l
n
o
S

ć
czeństwo obywatelskie musi stosować zasady dobrego rządzenia, które łączą
odpowiedzialnoS
ć i otwartoS
ć. Komisja zamierza stworzyć, do końca 2001 r., dużą
bazę danych dostępną on-line, dostarczającą szczegółowych informacji na temat
podmiotów społeczeństwa obywatelskiego aktywnych na poziomie europejskim,
co powinno w efekcie poprawić ich wewnętrzną organizację.
Komitet Ekonomiczno-Społeczny musi odgrywać rolę w ustalaniu nowego
związku wzajemnej odpowiedzialnoS
ci między instytucjami a społeczeństwem
13
obywatelskim, zgodnie z modyfikacjami artykułu 257 Traktatu o WE zatwier-
dzonymi w Nicei. W tym celu trzeba będzie ponownie zastanowić się nad jego
10
Społeczeństwo obywatelskie grupuje zwłaszcza organizacje związkowe i patronalne ( partnerzy spo-
łeczni ), organizacje pozarządowe, stowarzyszenia zawodowe, organizacje charytatywne, organizacje
o znaczeniu podstawowym, organizacje, które angażują obywateli w życie lokalne i miejskie, a także,
w szczególny sposób, KoS
cioły i wspólnoty religijne. Bardziej precyzyjną definicję zorganizowanego
społeczeństwa obywatelskiego zawiera opinia Komitetu Ekonomiczno-Społecznego pt.  Rola i udział
zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w budowie Europy , Dz. U. C 329 z 17.11.1999 r., s. 30.
11
Stanowiłoby to kontynuację dokumentu dyskusyjnego Komisji Europejskiej  Komisja i organizacje
pozarządowe: umocnienie partnerstwa , COM (2000) 11 final z 18.01.2000 r.
12
Zielona Księga o przyszłoS
ci wspólnej polityki rybacka, COM (2001) 135 final z 20.03.2001 r.
13
 Komitet [Ekonomiczno-Społeczny] składa się z przedstawicieli różnych organizacji o charakterze
ekonomicznym i społecznym zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, a zwłaszcza producen-
tów, rolników, przewox
ników, handlowców i rzemieS
lników, przedstawicieli wolnych zawodów, konsu-
mentów i innych o znaczeniu ogólnym .
29
2
9
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
strukturą organizacyjną i rolą. Państwa członkowskie powinny uwzględnić ten
aspekt przy wyznaczaniu nowych członków Komitetu.
Podobnie jak Komitet Regionów, Komitet Ekonomiczno-Społeczny powinien być
bardziej aktywny w przygotowywaniu opinii i raportów wstępnych, tak by mieć
udział w opracowywaniu polityki na etapie znacznie wczeS
niejszym, niż ma to
miejsce obecnie. Traktat na razie okreS
la, że oba komitety wyrażają swoje opinie
raczej po niż przed przekazaniem propozycji władzy ustawodawczej, co ogranicza
ich wpływ. Wkrótce zostaną okreS
lone warunki współpracy między Komisją
a Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, podobne do tych, które omawia się
z Komitetem Regionów, umożliwią tym komitetom bardziej aktywną rolę.
Bardziej skuteczna i przejrzysta konsultacja podstawą przygotowywania poli-
tyki UE&
Komisja już obecnie prowadzi konsultacje z zainteresowanymi stronami za pomocą
różnych instrumentów, takich jak Zielone i Białe Księgi, informacje, komitety kon-
14
sultacyjne, panele przedsiębiorstw i dorax
ne konsultacje. Ponadto uruchamia kon-
15
sultacje on-line poprzez inicjatywę interaktywnego przygotowywania polityki .
Konsultacje te pomogą Komisji i innym instytucjom rozstrzygać między sprzecz-
nymi żądaniami i priorytetami. Pozwolą okreS
lać cele polityczne w perspektywie
długoterminowej. Uczestnictwo nie polega na instytucjonalizacji sprzeciwu, ale
raczej na lepszym przygotowaniu polityki, na podstawie konsultacji na wczesnym
etapie i wyciąganiu wniosków z doS
wiadczeń.
16
Tryb konsultacji Komisji: przykład tzw. pakietu telekomunikacyjnego
T
r
y
b
k
o
n
s
u
l
t
a
c
j
i
K
o
m
i
s
j
i
:
p
r
z
y
k
ł
a
d
t
z
w
.
p
a
k
i
e
t
u
t
e
l
e
k
o
m
u
n
i
k
a
c
y
j
n
e
g
o
Składający się obecnie z szeS
ciu elementów pakiet telekomunikacyjny został
przygotowany przez Radę i Parlament Europejski po szerokich konsultacjach:
1998-1999 r. Rozpoczęcie wielu badań dotyczących różnych problemów związa-
1
9
9
8
-
1
9
9
9
r
.
nych z rynkiem i regulacją. Warsztaty prezentujące i analizujące wyniki badań.
Maj/czerwiec 1999 r. Przygotowanie roboczego dokumentu do konsultacji na
M
a
j
/
c
z
e
r
w
i
e
c
1
9
9
9
r
.
temat głównych założeń regulacyjnych w ramach reformy telekomunikacji.
Listopad 1999 r. Informacja inicjująca przegląd rynku telekomunikacyjnego za
L
i
s
t
o
p
a
d
1
9
9
9
r
.
1999 r., zawierająca propozycje głównych kierunków reformy i zapraszająca
zainteresowanych do dyskusji.
Styczeń 2000 r. Publiczne dwudniowe przesłuchanie z udziałem 550 uczestników.
S
t
y
c
z
e
ń
2
0
0
0
r
.
Kwiecień 2000 r. Informacja na temat wyników przeglądu z 1999 r.; przedstawiono
K
w
i
e
c
i
e
ń
2
0
0
0
r
.
ponad 200 opinii krajowych urzędów regulujących, stowarzyszeń zawodowych,
organizacji konsumenckich, zainteresowanego sektora i osób prywatnych.
Maj 2000 r. Projekt nowej legislacji opublikowany do szybkiej konsultacji
M
a
j
2
0
0
0
r
.
w postaci pięciu dokumentów roboczych.
Lipiec 2000 r. Przyjęcie przez Komisję szeS
ciu propozycji, obecnie omawianych
L
i
p
i
e
c
2
0
0
0
r
.
na forum Rady UE i Parlamentu Europejskiego.
14
www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm
15
http:/www. europa. eu. int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm. htm
16
Tzw. pakiet telekomunikacyjny zawiera szeS
ć S
rodków pozwalających na przegląd regulacji obowią-
zujących na rynku usług telekomunikacyjnych, które były podstawą liberalizacji wprowadzonej od
1 stycznia 1998 r. i które powinny zostać obecnie uaktualnione w S
wietle wniosków płynących z kilku
lat rzeczywistej konkurencji w tym sektorze. R
rodki te dotyczą ram regulacyjnych i struktur regulacyj-
nych; licencjonowania; połączeń wewnętrznych i dostępu do sieci; usług uniwersalnych; ochrony danych
i życia prywatnego, a także sposobu podejS
cia do częstotliwoS
ci radiowych.
30
3
0
Parlament Europejski, na zgromadzeniu plenarnym i w komisjach, regularnie
zwraca się o opinie obywateli i ekspertów na drodze konsultacji i publicznych
posiedzeń, dbając w ten sposób o poziom obrad. Niektóre państwa członkowskie
organizują na poziomie krajowym systematyczne konsultacje na temat propozycji
wypracowanych przez Radę.
We wszystkich tych dziedzinach koniecznie trzeba pójS
ć dalej
Instytucje i władze narodowe powinny podwoić wysiłki na rzecz usprawnienia
konsultowania polityki Unii z zainteresowanymi. Skuteczniejsze konsultacje
uzupełniają, ale nie zastępują, procesu podejmowania decyzji przez instytucje.
w
i
ę
k
s
z
a
k
u
l
t
u
r
a
k
o
n
s
u
l
t
a
c
j
i
i
d
i
a
l
o
g
u
To, co jest bardzo ważne, to większa kultura konsultacji i dialogu, obejmująca
wszystkie instytucje i włączająca do procesu konsultacji szczególnie Parlament
Europejski, zważywszy na jego zadanie reprezentowania obywateli. Z tego
względu Parlament Europejski powinien odgrywać pierwszoplanową rolę, odwo-
łując się, na przykład, jak najczęS
ciej do przesłuchań publicznych. Europejskie
partie polityczne są ważnym czynnikiem integracji europejskiej, budując m. in.
S
wiadomoS
ć europejską i artykułując niepokoje obywateli.
Należałoby również wzmocnić uczestnictwo parlamentów krajowych i ich komisji
spraw zagranicznych, tak jak jest to już praktykowane przez Parlament Europejski.
Nie ma obecnie jasnoS
ci co do sposobu przeprowadzania konsultacji i tego, w jaki
sposób instytucje wykorzystują przedstawiane im opinie. Komisja w praktyce
współpracuje z 700 dorax
nie powoływanymi organami konsultacyjnymi w róż-
nych dziedzinach. Coraz częstsze podejmowanie negocjacji międzynarodowych
powoduje dodatkowy wzrost liczby konsultacji ad hoc. Komisja uważa, że po-
winna zracjonalizować ten mało elastyczny system, ale nie dlatego, by uniemoż-
liwić dyskusję, lecz by uczynić system bardziej skutecznym i niezawodnym,
zarówno dla tych, którzy biorą udział w konsultacjach, jak i tych, którzy zbierają
opinie. W pierwszym rzędzie Komisja opublikuje listę istniejących sektorowych
gremiów konsultacyjnych.
Nie można stworzyć kultury konsultacji poprzez regulacje, które wprowadzałyby
przesadną sztywnoS
ć i mogłyby spowodować spowolnienie ustalania specyficz-
m
e
t
o
d
a
p
o
s
t
ę
p
o
w
a
n
i
a
nych polityk. Przeciwnie, kulturę taką musi wspierać metoda postępowania
wprowadzająca standardy minimalne, która będzie się odnosić głównie do
w
p
r
o
w
a
d
z
a
j
ą
c
a
s
t
a
n
d
a
r
d
y
m
i
n
i
m
a
l
n
e
przedmiotu, momentu, partnerów i metod konsultacji. Dzięki tym standardom
będzie można również zmniejszyć ryzyko, iż decydenci zadowolą się uwzględ-
nieniem tylko jednego aspektu sprawy albo iż niektóre grupy będą korzystać
z uprzywilejowanego dostępu [do konsultacji] ze względu na interesy sektoro-
we czy krajowe  co jest oczywistą słaboS
cią obecnej metody dorax
nych konsul-
tacji. Standardy te powinny zwiększyć reprezentatywnoS
ć organizacji społeczeń-
stwa obywatelskiego i ustrukturyzować ich dialog z instytucjami.
W sektorach, w których praktyki konsultacyjne są już utrwalone, Komisja będzie
u
m
o
w
y
o
p
a
r
t
n
e
r
s
t
w
i
e
mogła opracować rozszerzone umowy o partnerstwie. Będzie to wymagało od
niej stosowania w szerszym zakresie konsultacji, jakich nie przewidują minimalne
standardy. Dzięki temu umowy zmobilizują organizacje społeczeństwa obywa-
telskiego do zracjonalizowania ich wewnętrznych struktur, zapewnienia otwar-
toS
ci i reprezentatywnoS
ci oraz udowodnienia ich zdolnoS
ci do przekazywania
informacji czy prowadzenia debat w państwach członkowskich.
W kontekS
cie doS
wiadczenia płynącego z tych umów partnerskich i kodeksu
postępowania Komisja będzie zachęcała inne instytucje do stosowania tego nowego
trybu działalnoS
ci.
31
3
1
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja:
 przyjmie do końca 2001 r. minimalne standardy konsultacji i opublikuje je
w stosownym dokumencie;
 wprowadzi, od 2002 r., rozszerzone umowy partnerskie w różnych sektorach.
Komitet Ekonomiczno-Społeczny powinien odgrywać bardziej aktywną rolę
w ocenianiu polityki, na przykład poprzez przygotowywanie raportów badaw-
czych.
Państwa członkowskie powinny ocenić możliwoS
ci poprawy ich procedur konsul-
tacyjnych w kontekS
cie polityki UE.
Rada UE i Parlament Europejski powinny ponownie przeanalizować swoje relacje
ze społeczeństwem obywatelskim oraz, na podstawie minimalnych standardów
konsultacji, wziąć udział w przygotowaniu ogólnych ram konsultacji od 2004 r.
Nawiązać łącznoS
ć z sieciami
Integracja europejska, nowe technologie, zmiany kulturowe i współzależnoS
ć
w skali globalnej spowodowały powstanie mnóstwa sieci europejskich i między-
narodowych, zorientowanych na specyficzne cele. Niektóre z nich otrzymują od
Wspólnoty finansowe wsparcie. Sieci te łączą przedsiębiorstwa, wspólnoty,
oS
rodki badawcze oraz społecznoS
ci regionalne i lokalne. Stanowią one nowy
fundament konstrukcji europejskiej oraz zbliżenia z państwami kandydującymi
i całym S
wiatem. Odgrywają też rolę  mnożnika , rozprzestrzeniając informacje
o UE i przedstawiając funkcjonowanie wspólnych polityk.
Przykłady inicjatyw realizowanych w sieciach
P
r
z
y
k
ł
a
d
y
i
n
i
c
j
a
t
y
w
r
e
a
l
i
z
o
w
a
n
y
c
h
w
s
i
e
c
i
a
c
h
 Dzień bez samochodu , który przypada 22 wrzeS
nia każdego roku, mobilizuje
dziS
, na zasadzie dobrowolnoS
ci, blisko 800 miast w 25 krajach.
Inicjatywa Netd@ys pozwoliła szkołom, studentom i nauczycielom na oswojenie
się z nowymi mediami. W ubiegłym roku w blisko 300 projektach Netd@ays
brało udział 150 tysięcy organizacji z 85 krajów, z europejską stroną internetową
łączono się ponad 8 milionów razy.
A jednak analiza roli wielu z tych sieci, dobrze zakorzenionych w społeczeństwie,
S
wiadczy, że są one odizolowane od procesu tworzenia polityki UE. Gdyby były
m
o
g
ł
y
b
y
b
a
r
d
z
i
e
j
bardziej otwarte i lepiej budowały swe więzi z instytucjami, mogłyby bardziej
skutecznie uczestniczyć w sukcesie polityk wspólnotowych. Zwłaszcza niektóre
s
k
u
t
e
c
z
n
i
e
u
c
z
e
s
t
n
i
c
z
y
ć
w
s
u
k
c
e
s
i
e
p
o
l
i
t
y
k
w
s
p
ó
l
n
o
t
o
w
y
c
h
sieci regionalne i miejskie, które wspierają współpracę ponadnarodową i trans-
graniczną i są finansowane np. z funduszy strukturalnych, mają utrudnione
działanie, a to z powodu rozbieżnoS
ci uwarunkowań administracyjnych i praw-
nych odnoszących się do poszczególnych uczestniczących w niej władz.
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja:
 opracuje, do końca 2002 r., bardziej systematyczne i aktywne sposoby
współpracy z głównymi sieciami, w celu umożliwienia im uczestnictwa
w przygotowywaniu decyzji i we wdrażaniu polityk;
 zbada S
rodki służące do lepszego wspierania, na poziomie UE, współpracy
ponadnarodowej między podmiotami regionalnymi czy lokalnymi, tak by
stosowne propozycje przedstawić do końca 2003 r.
32
3
2
 3.2. Lepsza polityka, lepsze regulacje i lepsze rezultaty
3
.
2
.
L
e
p
s
z
a
p
o
l
i
t
y
k
a
,
l
e
p
s
z
e
r
e
g
u
l
a
c
j
e
i
l
e
p
s
z
e
r
e
z
u
l
t
a
t
y

Polityka i ustawodawstwo Unii Europejskiej stają się coraz bardziej złożone.

PowS
ciągliwoS
ć Rady i Parlamentu Europejskiego w przyznaniu Komisji większej
swobody działania w realizacji polityki powoduje, że ustawodawstwo UE często
zawiera nadmiernie szczegółowe przepisy. W systemach krajowych można rozwią-
zać ten problem raczej za pomocą stosowania regulacji pod kontrolą parlamen-
tów krajowych niż poprzez ustanawianie przez nie stosownych praw.
Wysoki stopień szczegółowoS
ci ustawodawstwa europejskiego powoduje również,
iż dostosowanie przepisów do postępu technicznego i ewolucji rynku może być
złożone i wymaga dużo czasu, czego skutkiem jest niesprzyjający skutecznoS
ci
brak elastycznoS
ci. Do owej powolnoS
ci procesu legislacyjnego dochodzi opie-
szałoS
ć wdrażania prawa  spoS
ród 83 dyrektyw dotyczących rynku wewnętrz-
nego, które powinny zostać uwzględnione w prawie narodowym w 2000 r.,
transponowano jedynie 5 we wszystkich państwach członkowskich.
JeS
li przepisy spotykają się z krytyką obywateli, albo są x
le stosowane, wszystkie
instytucje UE mogą zostać zakwestionowane. Poza nowym sposobem opracowy-
wania polityki, zakładającym szersze uczestnictwo, Unia musi doprowadzić do
zwiększenia zaufania do opinii ekspertów, na których opiera się w swych działa-
niach. Musi też poprawić jakoS
ć swego ustawodawstwa, zapewniając zwłaszcza
lepsze jego stosowanie i lepszą nad nim kontrolę.
Zaufanie do opinii ekspertów&
Eksperci  naukowcy i inni  odgrywają coraz większą rolę w przygotowywaniu
decyzji i ich stosowaniu. Od zdrowia ludzi i zwierząt po ustawodawstwo socjalne,
instytucje odwołują się do wiedzy specjalistów, aby z góry przewidzieć i okreS
lić
charakter trudnoS
ci i wątpliwoS
ci, na jakie Unia może natrafić, podejmując decyzje
i działać tak, by zagrożenia mogły być jasno i wprost przedstawione społeczeństwu.
Rozwój biotechnologii ukazał bezprecedensowe problemy moralne i etyczne
związane z technologią. Powodują one koniecznoS
ć odwoływania się do wielu
dyscyplin i doS
wiadczenia sięgającego poza aspekt naukowy, w S
cisłym tego
rozumieniu.
Ostatnie kryzysy związane z żywnoS
cią unaoczniły znaczenie informowania
opinii publicznej i decydentów politycznych o ustalonych faktach i utrzymują-
cych się wątpliwoS
ciach. JednoczeS
nie podważyły one zaufanie społeczeństw do
polityki opierającej się na opiniach ekspertów. Nieprzejrzysty system komitetów
ekspertów, do którego odwołuje się Unia, lub brak informacji na temat trybu ich
funkcjonowania, szkodzą postrzeganiu takiej polityki przez społeczeństwo. Kto
w rzeczywistoS
ci podejmuje decyzje? Eksperci czy osoby sprawujące władzę poli-
tyczną? Zarazem, lepiej poinformowane społeczeństwo coraz bardziej podważa
zasadnoS
ć i niezależnoS
ć opinii wydawanych przez ekspertów.
Problemy te nabierają ostroS
ci za każdym razem, gdy Unia jest wzywana do
o
c
e
n
y
stosowania zasady ostrożnoS
ci i wypełniania swego zadania w dziedzinie oceny
i zarządzania ryzykiem. Od wielu lat Komisja stawiała czoło temu wyzwaniu,
i
z
a
r
z
ą
d
z
a
n
i
a
r
y
z
y
k
i
e
m
na przykład reformując w 1997 r. system komitetów naukowych i czuwając nad
tym, by ich opinie naukowe były publicznie dostępne. Obecna propozycja utwo-
rzenia Europejskiego Urzędu do spraw ŻywnoS
ci zwiększy możliwoS
ci badawcze,
przejrzystoS
ć i funkcjonalnoS
ć unijnej sieci w dziedzinie bezpieczeństwa żywnoS
ci.
W wielu innych dziedzinach korzyS
ci płynące z funkcjonowania sieci na poziomie
europejskim, a nawet S
wiatowym są oczywiste. Jednakże ekspertyzy są w zasadzie
przeprowadzane na poziomie krajowym. Te S
rodki stanowczo muszą zostać połą-
czone i lepiej służyć wspólnemu dobru obywateli Europy. Tak zbudowane
33
3
3
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
i otwarte sieci powinny tworzyć badawczy układ odniesienia wspierający proces
17
przygotowywania polityki UE .
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja opublikuje, począwszy od czerwca 2002 r., wytyczne w sprawie uzyski-
wania i korzystania z ekspertyz przez Komisję, tak by zagwarantować ich rzetel-
noS
ć, pluralizm i integralnoS
ć. W założeniach tych zostanie przewidziane publi-
kowanie rad udzielanych przez ekspertów. Mogłyby one być podstawą wspólnego
podejS
cia [do problemu] dla wszystkich instytucji i dla państw członkowskich.
Lepsze i szybsze rozporządzenie  łączenie instrumentów politycznych w celu
osiągnięcia lepszych rezultatów&
Unia Europejska nadal będzie oceniana zależnie od rzeczywistych skutków jej
c
z
u
w
a
ć
n
a
d
p
o
l
e
p
s
z
a
n
i
e
m
j
a
k
o
S

c
i
o
r
a
z
z
w
i
ę
k
s
z
e
-
rozporządzeń. Musi więc stale czuwać nad polepszaniem jakoS
ci oraz zwiększe-
niem skutecznoS
ci i przejrzystoS
ci aktów regulujących. SkutecznoS
ć procesu decy-
n
i
e
m
s
k
u
t
e
c
z
n
o
S

c
i
i
p
r
z
e
j
r
z
y
s
t
o
S

c
i
a
k
t
ó
w
r
e
g
u
l
u
j
ą
c
y
c
h
zyjnego wymaga również łączenia różnych instrumentów polityki (różne formy
legislacji, programy, wytyczne, finansowanie z funduszy strukturalnych itp.)
w realizacji celów wyznaczonych w Traktacie. Wykorzystując w pełni S
rodki tam
przewidziane, Komisja mogłaby także formułować propozycje w kwestii wyko-
rzystania formuły tzw. wzmocnionej współpracy do uzyskania postępów w reali-
zacji celów Unii.
JednoczeS
nie Unia musi być zdolna do szybszego reagowania na zmieniające się
warunki panujące na rynku i pojawianie się nowych problemów, bez zwłoki
związanej z czasochłonnoS
cią procesu przyjmowania i wprowadzania wspólno-
towych rozporządzeń. Czas ten wydłuża się niekiedy do trzech, a nawet więcej lat.
SprzecznoS
ć między szybszym dochodzeniem do decyzji a lepszymi, ale zajmu-
jącymi wiele czasu konsultacjami nie jest nie do przezwyciężenia: wczeS
niejsza
inwestycja w dobre konsultacje może pozwolić na stworzenie lepszego prawa,
które można szybciej przyjąć, łatwiej wdrożyć i skuteczniej przestrzegać.
Poprawa w tym względzie zależy od siedmiu czynników:
" Po pierwsze, propozycje powinny być przygotowywane na podstawie rzeczy-
"
r
z
e
c
z
y
-
wistej analizy, czy interwencja na poziomie Unii jest właS
ciwa i czy działanie
w
i
s
t
e
j
a
n
a
l
i
z
y
regulacyjne jest konieczne. JeS
li tak, analiza ta powinna również objąć ewen-
tualne konsekwencje ekonomiczne, społeczne i w dziedzinie S
rodowiska natu-
ralnego, a także koszty i korzyS
ci podjęcia takich S
rodków. Elementem kluczo-
wym takiej oceny jest jasne okreS
lenie celów każdej propozycji.
" Po drugie, droga legislacyjna często jest tylko częS
cią szerszego rozwiązania,
"
d
r
o
g
a
l
e
g
i
s
l
a
c
y
j
n
a
c
z
ę
s
t
o
j
e
s
t
t
y
l
k
o
c
z
ę
S

c
i
ą
s
z
e
r
s
z
e
g
o
r
o
z
w
i
ą
z
a
n
i
a
łącząc formalne regulacje z innymi, formalnie nie obowiązującymi, takimi jak
rekomendacje, założenia czy nawet samoregulacja w ramach wspólnie uzgod-
nionych ram. Wzmacnia to potrzebę wypracowania większej spójnoS
ci między
różnymi, stosowanymi instrumentami, a także starannoS
ci w ich wyborze.
" Po trzecie, jeS
li osiągnięcie celów Unii wymaga ustanowienia prawa, należy
"
o
d
p
o
w
i
e
d
n
i
t
y
p
i
n
s
t
r
u
m
e
n
t
u
p
r
a
w
n
e
g
o
:
zastosować odpowiedni typ instrumentu prawnego:
 tam, gdzie istnieje potrzeba jednolitego stosowania i bezpieczeństwa
s
t
o
s
o
w
a
n
i
e
n
a
s
z
e
r
s
z
ą
s
k
a
l
ę
prawnego w całej Unii, trzeba przewidzieć stosowanie na szerszą skalę
rozporządzeń. Takie rozwiązanie może mieć szczególne znaczenie dla
r
o
z
p
o
r
z
ą
d
z
e
ń
udoskonaleniu rynku wewnętrznego i jest korzystne z racji uniknięcia
okresów związanych z transpozycją dyrektyw do prawa narodowego;
17
Stworzenie takiego szerszego zestawu badawczych układów odniesienia jest jednym z celów Europej-
skiej Przestrzeni Badawczej.
34
3
4
d
y
r
e
k
t
y
w
r
a
m
o
w
y
c
h
 należy jak najczęS
ciej odwoływać się do tak zwanych dyrektyw ramowych.
Są to instrumenty  niższej rangi , umożliwiające większą elastycznoS
ć
w ich wdrażaniu, dzięki czemu mogą być szybciej zatwierdzone przez
Radę i Parlament Europejski.
n
a
l
e
ż
a
ł
o
b
y
w
w
i
ę
k
s
z
y
m
Niezależnie od wybranej formy instrumentu prawnego, należałoby w większym
stopniu odwoływać się do prawa pierwotnego ograniczonego do podstawowych
s
t
o
p
n
i
u
o
d
w
o
ł
y
w
a
ć
s
i
ę
d
o
p
r
a
w
a
p
i
e
r
w
o
t
n
e
g
o
o
g
r
a
n
i
c
z
o
n
e
g
o
d
o
p
o
d
s
t
a
w
o
w
y
c
h
elementów (prawa i zobowiązania fundamentalne, warunki ich wdrożenia), zosta-
e
l
e
m
e
n
t
ó
w
wiając władzy wykonawczej obowiązek czuwania nad warunkami technicznymi
stosowania przepisów prawa wtórnego.
" Po czwarte, S
rodki wdrażające mogą, w pewnych okolicznoS
ciach, być przy-
"
w
r
a
m
a
c
h
w
s
p
ó
ł
r
e
g
u
l
a
c
j
i
.
gotowywane w ramach współregulacji. Współregulacja zaS
łączy obowiązu-
jące S
rodki ustawodawcze czy normatywne ze S
rodkami podejmowanymi
przez najbardziej zainteresowane podmioty, przy wykorzystaniu ich doS
wiad-
czeń. Rezultatem tego jest głębsze dostosowanie polityk będących przedmio-
tem dyskusji, poprzez włączenie do uczestnictwa w ich przygotowaniu
i w kontrolę ich wykonania tych, których w pierwszym rzędzie one dotyczą.
Często rodzi to większy szacunek dla ustawodawstwa, nawet gdy szczegółowe
uregulowania nie są obowiązujące.
Współregulacji użyto już, na przykład, w dziedzinach takich jak rynek wewnętrzny
(uzgadniając standardy produktów w ramach tzw. Dyrektyw Nowego PodejS
cia)
i S
rodowisko (redukcja emisji spalin samochodowych).
Dokładna forma współregulacji, sposób łączenia instrumentów prawnych i poza-
prawnych oraz x
ródła inicjatywy  stosowne podmioty lub Komisja  będą się
zmieniać w zależnoS
ci od sektorów.
JeS
li współregulacja okaże się skutecznym S
rodkiem osiągania celów Unii Europej-
skiej, Komisja będzie rozważała odwołanie się do niej w następujących okolicz-
noS
ciach.
OkolicznoS
ci odwoływania się do współregulacji
O
k
o
l
i
c
z
n
o
S

c
i
o
d
w
o
ł
y
w
a
n
i
a
s
i
ę
d
o
w
s
p
ó
ł
r
e
g
u
l
a
c
j
i
Współregulacja oznacza, że ustawodawstwo przewiduje ramy osiągnięcia ogól-
nych celów, podstawowych praw, mechanizmów stosowania i odwoływania się,
a także warunków kontroli.
Może być używana jedynie wtedy, gdy stanowi rzeczywistą wartoS
ć dodaną
i służy interesowi ogólnemu. Stosuje się ją tylko w tych przypadkach, które nie
dotyczą praw fundamentalnych lub ważkich wyborów politycznych. Nie należy
z niej korzystać, jeżeli przepisy muszą być zastosowane w ten sam sposób we
wszystkich państwach członkowskich. Organizacje biorące udział [we współre-
gulacji] powinny być reprezentatywne, odpowiedzialne i zdolne do analizowania
otwartych procedur formułowania i stosowania uzgodnionych zasad. Chodzi
tu o czynnik podstawowy do okreS
lenia, jaką wartoS
ć dodaną wnosi w danym
przypadku współregulacja.
Ponadto współpraca, jaka z tego wynika, musi być zgodna z europejskim prawem
konkurencji, a przyjęta dyspozycja prawna musi być dostatecznie jasna, aby za-
interesowane podmioty znały stosowne przepisy i przysługujące im prawa. JeS
li
współregulacja nie daje oczekiwanych efektów, albo jeS
li niektóre podmioty nie
podporządkowują się przyjętym przepisom, władze publiczne zawsze mają moż-
liwoS
ć interwencji, na przykład poprzez wprowadzenie przepisów specjalnych.
" Po piąte, w innych dziedzinach działania wspólnotowe można uzupełnić lub
"

o
t
w
a
r
t
ą
m
e
t
o
d
ą
k
o
o
r
d
y
n
a
c
j
i

wzmocnić poprzez zastosowanie metody zwanej  otwartą metodą koordynacji ,
do której można w niektórych przypadkach włączyć państwa kandydujące.
35
3
5
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
Otwartej metody koordynacji używa się stosownie do potrzeb. Daje ona moż-
liwoS
ć zaktywizowania współpracy, wymiany doS
wiadczeń i porozumienia
co do wspólnych w państwach członkowskich celów i kierunków, czasem
przy wsparciu krajowych planów działania, na przykład w sprawie zatrud-
nienia czy walki z wyobcowaniem społecznym. Opiera się na regularnej ocenie
postępów czynionych na drodze realizacji tych celów, tak by państwa człon-
kowskie mogły porównywać swe wysiłki i wzajemnie dzielić się swymi do-
S
wiadczeniami.
W niektórych dziedzinach, takich jak zatrudnienie, polityka społeczna czy
18
polityka imigracyjna , stosuje się tę metodę równoczeS
nie z podejS
ciem
programowym i legislacyjnym; w innych wnosi ona wartoS
ć dodaną na pozio-
mie europejskim, gdy w ogóle nie przewiduje się rozwiązań legislacyjnych.
Tak jest na przykład w przypadku prowadzonych na poziomie europejskim
prac zmierzających do okreS
lenia przyszłych celów krajowych systemów
edukacyjnych.
Komisja już dziS
odgrywa aktywną rolę koordynacyjną i jest gotowa do jej
kontynuowania, ale stosowanie tej metody nie może zakłócić równowagi
instytucjonalnej ani doprowadzić do osłabienia realizacji wspólnych celów
okreS
lonych w Traktacie. W szczególnoS
ci nie można wyłączyć Parlamentu
Europejskiego z europejskiego procesu politycznego. Otwarta metoda koor-
dynacji powinna uzupełniać działanie wspólnotowe, nie zaS
je zastępować.
OkolicznoS
ci uzasadniające użycie otwartej metody koordynacji
O
k
o
l
i
c
z
n
o
S

c
i
u
z
a
s
a
d
n
i
a
j
ą
c
e
u
ż
y
c
i
e
o
t
w
a
r
t
e
j
m
e
t
o
d
y
k
o
o
r
d
y
n
a
c
j
i
Użycie otwartej metody koordynacji nie może prowadzić do osłabienia realizacji
wspólnych celów okreS
lonych w Traktacie bądx
politycznej odpowiedzialnoS
ci
instytucji. Metoda ta nie może być stosowana, jeS
li jest możliwe działanie legi-
slacyjne podlegające metodzie wspólnotowej; powinna zapewniać zgodnoS
ć
z następującymi warunkami:
musi służyć osiąganiu celów wyznaczonych przez Traktat,
należy ustalić mechanizmy zapewniające regularne sporządzanie raportu
dla Parlamentu Europejskiego,
Komisja musi być S
ciS
le włączona w to działanie i odgrywać rolę koordynu-
jącą,
uzyskiwane dane i informacje należy szeroko rozpowszechniać; powinny
one pozwolić na okreS
lenie, czy do przezwyciężenia szczególnie złożonych
problemów niezbędne są działania legislacyjne lub programowe.
" Po szóste, aby wyciągać wnioski z sukcesów i błędów z przeszłoS
ci, należy
"
o
c
e
n
y
i
i
n
f
o
r
m
o
w
a
n
i
a
zadbać o większą kulturę oceny i informowania. Pozwoli to zapobiec propo-
zycjom nadmiernie regulującym oraz działać tak, aby decyzje były podejmo-
wane i wprowadzane na odpowiednim poziomie.
" Po siódme, Komisja zobowiązała się do wycofania swych propozycji, jeS
li
"
w
y
c
o
f
a
n
i
a
s
w
y
c
h
p
r
o
p
o
z
y
c
j
i
,
negocjacje między instytucjami naruszają zasady subsydiarnoS
ci lub pro-
porcjonalnoS
ci usankcjonowane przez Traktat, albo gdy zagrażają realizo-
waniu celów tychże propozycji. JeS
li chodzi o Radę i Parlament Europejski,
to powinny one poprzestać na zasadniczych elementach legislacji, które są
okreS
lone wyżej, i czuwać nad tym, aby nie komplikować niepotrzebnie
propozycji.
18
Zob. ostatnią informację na temat otwartej metody koordynacji wspólnotowej polityki w dziedzinie
imigracji, COM (2001) 387 final z 11.07.2001 r.
36
3
6
Rada i Parlament Europejski powinny ponadto dokładać więcej starań na rzecz
przyspieszenia procesu legislacyjnego. W tych dziedzinach, gdzie prawnie jest
p
r
z
y
s
p
i
e
s
z
e
n
i
a
p
r
o
c
e
s
u
l
e
g
i
s
l
a
c
y
j
n
e
g
o
to możliwe, Rada powinna głosować raczej w chwili, gdy prawdopodobne jest
uzyskanie większoS
ci kwalifikowanej, niż kontynuować dyskusję w dążeniu do
jednomyS
lnoS
ci. W stosownych sytuacjach Rada i Parlament Europejski, przy
uczestnictwie Komisji, powinny osiągać zgodę raczej przy pierwszym niż przy
drugim czytaniu. Ten sposób postępowania powinien pozwolić na skrócenie
czasu tworzenia prawa do szeS
ciu-dziewięciu miesięcy.
Prawo wspólnotowe powinno zostać znacznie uproszczone&
Podczas kontynuacji prac nad prawem rolnym i prawem dotyczącym rynku
wewnętrznego jest okazja do wprowadzenia szerokiego programu uproszczenia
istniejących przepisów  przegrupowania tekstów prawnych, zniesienia rozwle-
kłych lub przestarzałych postanowień i odwołania się, w przypadku zobowiązań
nie mających zasadniczego znaczenia, do postanowień wykonawczych.
Uproszczenie prawa na poziomie Unii powinno iS
ć w parze z podobnym zobo-
wiązaniem ze strony państw członkowskich. To, czego obywatele pragną przede
wszystkim, to mniej biurokracji na poziomie krajowym  nie ma dla nich zna-
czenia, czy jej przyczyną są decyzje europejskie, czy narodowe. Jednym z głów-
nych powodów do niepokoju jest obecna tendencja w państwach członkowskich
do dodawania przy wprowadzaniu w życie dyrektyw wspólnotowych nowych,
kosztownych procedur albo do komplikowania prawa. Czynniki odpowiedzialne
za uproszczenie prawa, zarówno na poziomie Unii, jak na poziomie krajowym,
powinny działać w ramach sieci.
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja przedstawi podczas obrad szczytu Rady Europejskiej w Laeken plan
działania na rzecz lepszych uregulowań. W jego ramach Komisja:
 będzie zachęcać do częstego stosowania różnych instrumentów polityki
(rozporządzenia, dyrektywy ramowe, wytyczne i zalecenia, mechanizmy
współregulacji). JeS
li okolicznoS
ci tego wymagają, dyspozycje te mogą być
uzupełniane poprzez odwołanie się do otwartej metody koordynacji;
 ograniczy swe propozycje w zakresie prawa pierwotnego do zasadniczych
elementów, przewidując jednak większe możliwoS
ci regulowania detali
technicznych tych propozycji przy wdrażaniu;
 uruchomi ambitny program przeglądu i uproszczenia wspólnotowego ustawo-
dawstwa sprzed roku 2000, wspomagana w tej pracy przez przyspieszenie
procedur w Radzie i w Parlamencie Europejskim.
Rada i Parlament Europejski powinny ograniczyć prawo pierwotne do zasadni-
czych elementów.
Państwa członkowskie przy transpozycji ustawodawstwa wspólnotowego powinny
się wystrzegać nadmiernej szczegółowoS
ci lub złożonych wymagań administra-
cyjnych.
Lepsze stosowanie przepisów Unii Europejskiej dzięki agencjom regulacyjnym
W państwach członkowskich działa wiele krajowych agencji regulacyjnych
w dziedzinach, w których konieczne są spójne i niezależne decyzje regulacyjne.
Agencje te odgrywają coraz większą rolę w stosowaniu prawa wspólnotowego.
Na poziomie Unii Europejskiej powołano dwanaS
cie niezależnych agencji.
WiększoS
ć z nich ma za zadanie zbieranie informacji, jak na przykład Euro-
pejska Agencja do spraw R
rodowiska w Kopenhadze, lub wspomaganie Komisji
37
3
7
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
we wdrażaniu niektórych programów i polityk Unii, tak jak Europejska
Fundacja Szkoleniowa w Turynie. Obecnie trzy agencje Unii mają charakter
19
regulacyjny .
e
u
r
o
p
e
j
s
k
i
c
h
a
g
e
n
c
j
i
r
e
g
u
l
a
c
y
j
n
y
c
h
Utworzenie nowych europejskich agencji regulacyjnych, mających autonomię
w S
ciS
le okreS
lonych dziedzinach, polepszy sposób, w jaki przepisy są wdrażane
i stosowane w całej Unii. Należałoby powierzyć tym agencjom prawo podejmo-
wania indywidualnych decyzji co do stosowania S
rodków ustawowych. Powinny
one mieć pewną niezależnoS
ć, w ramach jasno okreS
lonych przez władzę ustawo-
dawczą. Rozporządzenie powołujące każdą z agencji powinno ustalić granice jej
działalnoS
ci i kompetencji, zakres jej odpowiedzialnoS
ci i wymogi otwartoS
ci,
jakie będzie musiała spełnić.
Atutem agencji jest często ich zdolnoS
ć do wykorzystywania umiejętnoS
ci posłu-
giwania się specjalistyczną techniką, ich wyrax
niejsze postrzeganie przez zainte-
resowane sektory (a niekiedy i przez społeczeństwo), a także to, że pozwalają
przedsiębiorstwom ograniczać koszty działalnoS
ci. Dla Komisji powołanie agencji
stanowi również użyteczny S
rodek koncentrowania zasobów na zasadniczych
zadaniach.
Warunki utworzenia agencji regulacyjnych na poziomie UE
W
a
r
u
n
k
i
u
t
w
o
r
z
e
n
i
a
a
g
e
n
c
j
i
r
e
g
u
l
a
c
y
j
n
y
c
h
n
a
p
o
z
i
o
m
i
e
U
E
Traktaty zezwalają na bezpoS
rednie przyznanie agencjom odpowiedzialnoS
ci
w pewnym zakresie. Uprawnienia te powinny być nadawane w poszano-
waniu równowagi władzy między instytucjami i bez naruszania właS
ci-
wych im kompetencji i zadań. Są one podporządkowane następującym
warunkom:
" Agencjom można powierzyć prawo podejmowania indywidualnych decyzji
"
w specyficznych dziedzinach, ale nie mogą one ustalać ogólnych S
rod-
ków ustawowych. Można im przyznać zwłaszcza decyzję w tych dzie-
dzinach, w których przeważa tylko jeden interes publiczny i w których
prace, jakie należy wykonać, wymagają szczególnych kompetencji tech-
nicznych (na przykład w dziedzinie bezpieczeństwa w transportu powietrz-
nego).
" Nie można im powierzać odpowiedzialnoS
ci w tych sprawach, w których
"
Traktat przyznał władzę bezpoS
redniej decyzji Komisji (na przykład w dzie-
dzinie polityki konkurencji).
" Nie można im powierzać prawa do decyzji w dziedzinach, w których musia-
"
łyby rozsądzać spory między różnymi interesami publicznymi, dokonywać
oceny politycznej czy złożonej oceny ekonomicznej.
" Agencje powinny być podporządkowane sprawnemu systemowi nadzoru
"
i kontroli.
Komisja będzie rozważać tworzenie agencji regulacyjnych zależnie od potrzeb.
Obecnie przedstawiono Komisji i Parlamentowi Europejskiemu propozycje powo-
łania trzech agencji: wspólnotowego urzędu żywnoS
ci, europejskiej agencji bezpie-
czeństwa transportu morskiego i europejskiej agencji bezpieczeństwa transportu
powietrznego, przy czym tylko tej ostatniej miano by wyrax
nie powierzyć prawo
podejmowania indywidualnych decyzji.
19
Urząd ds. Harmonizacji na Rynku Wewnętrznym (w Alicante) i Wspólnotowy Urząd Odmian RoS
lin
(w Angers) podejmują w szczególnych przypadkach decyzje w sprawie rejestracji znaków towarowych
Wspólnoty i przyznawania praw do odmian roS
lin. Europejska Agencja ds. Oceny Lekarstw (Londyn)
przeprowadza ocenę techniczną wniosków o dopuszczenie nowych leków, poprzedzającą decyzję Komisji.
38
3
8
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja
 w 2002 r. okreS
li kryteria powoływania nowych agencji regulacyjnych, zgodnie
z wyżej okreS
lonymi warunkami, oraz ram, w jakich powinny one działać;
 okreS
li odpowiedzialnoS
ć Wspólnoty w zakresie nadzoru nad tymi agencjami.
Lepsze stosowanie [prawa] na poziomie krajowym
Ostateczny wpływ zasad [stanowionych na poziomie] Unii Europejskiej zależy
od woli i zdolnoS
ci władz w państwach członkowskich do zapewnienia ich
transpozycji i skutecznego stosowania, w całoS
ci i w stosownym czasie. Opóx
-
niona czy niewystarczająca transpozycja i nie doS
ć rygorystyczne stosowanie
prawa powodują w społeczeństwie powstanie opinii, iż Unia nie wypełnia swojej
misji. Podstawowa odpowiedzialnoS
ć za to spada na administracje i sądownictwo
krajowe.
Wzmocnienie zdolnoS
ci administracyjnych krajów kandydujących jest już zasad-
niczym elementem strategii przedakcesyjnej, a wysiłki te muszą być kontynu-
owane po ich przyjęciu. Obecne państwa członkowskie Unii powinny również
czuwać nad poprawą własnych rezultatów i mobilizować w tym kierunku wystar-
czające S
rodki. Unia może skutecznie wykorzystać doS
wiadczenia zdobyte przez
państwa kandydujące, zwłaszcza dzięki współpracy blix
niaczej. Obecne i przy-
szłe państwa członkowskie powinny, w celu poprawy stosowania prawa wspól-
notowego, przewidzieć powołanie jednostek koordynujących w administracji
centralnej.
P
r
a
w
o
Przepisy wspólnotowe są jednak nadal postrzegane jako obce prawo. Prawo
wspólnotowe jest [tymczasem] integralną częS
cią krajowego porządku praw-
w
s
p
ó
l
n
o
t
o
w
e
j
e
s
t
i
n
t
e
g
r
a
l
n
ą
c
z
ę
S

c
i
ą
k
r
a
j
o
w
e
g
o
p
o
r
z
ą
d
k
u
p
r
a
w
-
nego i jako takie powinno być stosowane. Mimo trwającej od dawna współ-
n
e
g
o
pracy z Trybunałem SprawiedliwoS
ci, prawnicy i sądy krajowe powinni bar-
dziej się oswoić z prawem wspólnotowym i przyjąć na siebie odpowiedzial-
noS
ć za stałą kontrolę stosowania praw wynikających z Traktatu i prawodaw-
stwa europejskiego. Komisja będzie nadal wspierać współpracę sądów i kształ-
cenie prawników i sędziów w zakresie prawa wspólnotowego, ale państwa
członkowskie muszą, ze swej strony, również zintensyfikować wysiłki w tej
dziedzinie.
Rola i skutecznoS
ć unijnego Ombudsmana i Komisji Petycji Parlamentu Europej-
skiego powinny być uzupełnione poprzez stworzenie podobnych organów istnie-
jących w państwach członkowskich, które mogłyby rozstrzygać spory dotyczące
obywateli UE i kwestii porządku wspólnotowego. Powinno to poszerzyć wiedzę
na temat zakresu i granic ich praw we wspólnotowym porządku prawnym
i uS
wiadomić im, jakie władze odpowiedniego państwa członkowskiego mogą
rozwiązywać konkretne problemy. W niektórych, bardzo specyficznych sektorach,
zaproponowane powyżej utworzenie europejskiej agencji regulacyjnej również
się przyczyni do bardziej jednolitego stosowania zasad w całej Wspólnocie.
Unia opiera się na rządach prawa. Podstawową misją Komisji jest S
cisły nadzór
nad stosowaniem prawa wspólnotowego, tak aby Unia była rzeczywistoS
cią dla
przedsiębiorstw i obywateli. Komisja będzie więc w sposób nieprzejednany S
cigać
naruszenia prawa wspólnotowego. W tym kontekS
cie ważne są indywidualne
skargi. Komisja przyjęła już S
rodki  które obecnie powinny zostać skodyfikowane
i opublikowane  mające poprawić i przyspieszyć wewnętrzne procedury doty-
czące interwencji.
Jednak w przypadku skarg indywidualnych długie postępowanie sądowe prze-
ciwko państwu członkowskiemu nie zawsze jest rozwiązaniem najbardziej prak-
39
3
9
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
tycznym. Głównym celem postępowania o uchybienie jest zmuszenie państwa
przekraczającego prawo do zaprzestania naruszania prawa wspólnotowego.
Tymczasem nawet po wydaniu wyroku przez Trybunał SprawiedliwoS
ci podmiot
wnoszący skargę, aby doprowadzić do respektowania swych praw, musi niekiedy
dochodzić swych racji przed sądami krajowymi. Aby zmaksymalizować wpływ
swych działań na traktowanie skarg, Komisja skoncentruje wysiłki i ustali kryteria,
które będzie stosować w okreS
laniu przypadków priorytetowych, zgodnie z zasa-
dami przedstawionymi poniżej.
Priorytety przy badaniu ewentualnych naruszeń prawa wspólnotowego
P
r
i
o
r
y
t
e
t
y
p
r
z
y
b
a
d
a
n
i
u
e
w
e
n
t
u
a
l
n
y
c
h
n
a
r
u
s
z
e
ń
p
r
a
w
a
w
s
p
ó
l
n
o
t
o
w
e
g
o
Komisja skoncentruje się na:
" weryfikacji transpozycji dyrektyw oraz jej jakoS
ci, ponieważ jest to najbar-
"
dziej skuteczny S
rodek pozwalający uniknąć problemów na etapie póx
niej-
szym;
" sytuacjach wymagających zgodnoS
ci prawa narodowego z fundamentalnymi
"
zasadami prawa wspólnotowego;
" przypadkach w znacznym stopniu dotyczących interesu wspólnotowego
"
(na przykład te, które mają znaczenie transgraniczne) lub interesów, które
prawo zobowiązało się chronić;
" przypadkach, w których szczególny instrument prawa wspólnotowego powo-
"
duje stałe problemy w danym państwie członkowskim;
" przypadkach dotyczących finansów wspólnotowych.
"
Należy te kwestie traktować priorytetowo, w ramach formalnych procedur
w sprawie naruszenia prawa. W innych przypadkach przed wszczęciem takiej
procedury można poszukiwać innych form interwencji.
Ponadto Komisja będzie kontynuować aktywny dialog z państwami członkow-
skimi na temat stosowania prawa. KorzyS
cią płynącą z tego dialogu jest infor-
macja co do wczeS
niejszego sposobu stosowania zasad w praktyce. Może także
położyć kres ewentualnym naruszeniom prawa, szybciej niż w postępowaniu
przed Trybunałem SprawiedliwoS
ci; jest więc dla autora skargi rozwiązaniem
skuteczniejszym.
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja:
 zaproponuje w 2002 r., wykorzystując doS
wiadczenie zdobyte w kontaktach
z krajami kandydującymi, współpracę blix
niaczą między administracjami
krajowymi, w celu wspierania wymiany najlepszych praktyk we wdrażaniu
prawa wspólnotowego w szczególnych sektorach i uwrażliwienia sądów
i prawników krajowych na to prawo;
 ustali w 2002 r. kryteria okreS
lania priorytetów postępowania przy ewentu-
alnych naruszeniach prawa wspólnotowego;
 skodyfikuje zasady administracyjne obowiązujące w dziedzinie postępowania
ze skargami.
Państwa członkowskie muszą zintensyfikować swe wysiłki w celu poprawy
jakoS
ci transpozycji i stosowania prawa, dążyć do polepszenia znajomoS
ci
prawa wspólnotowego i zachęcać sądy krajowe do bardziej aktywnej kon-
troli stosowania zasad wspólnotowych. Powinny zwiększyć zdolnoS
ć do
rozstrzygania sporów przy pomocy mediatorów lub rzeczników praw obywa-
telskich.
40
4
0
 3.3. Wkład Unii Europejskiej w zarządzanie S
wiatem
3
.
3
.
W
k
ł
a
d
U
n
i
i
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
e
j
w
z
a
r
z
ą
d
z
a
n
i
e
S

w
i
a
t
e
m

Propozycje zawarte w niniejszej Białej Księdze opracowano w perspektywie

rozszerzenia [UE], ale są one także pożytecznym wkładem do zarządzania global-
nego. JeS
li Unia pragnie być bardziej przekonująca, opowiadając się za zmianami
na poziomie międzynarodowym, musi najpierw z sukcesem zreformować swoje
zarządzanie wewnętrzne.
Cele, do których dążymy wewnątrz Unii, takie jak pokój, wzrost, zatrudnienie
i sprawiedliwoS
ć społeczna, powinny być także promowane na zewnątrz, jeS
li
chcemy, by były one realizowane zarówno na poziomie europejskim, jak i w skali
S
wiatowej. Jest to zgodne z oczekiwaniami obywateli, którzy pragną Unii silnej,
w skali S
wiata. Sukces międzynarodowej akcji Unii umacnia tożsamoS
ć europejską
i rangę jej wspólnych wartoS
ci.
Odwołując się do zasady dobrego zarządzania w swej odpowiedzialnoS
ci za
S
wiat, Unia musi bardziej otworzyć się na czynniki rządowe i pozarządowe
w innych częS
ciach globu. Takie działanie inspiruje strategia trwałego rozwoju,
ale powinna ona iS
ć w parze z podjęciem zobowiązania przez zainteresowane
czynniki, iż będą one reprezentatywne oraz że wezmą odpowiedzialnoS
ć za reakcje
na globalne wyzwania. Przy ocenie skutków swych polityk Unia musi brać pod
uwagę wymiar S
wiatowy, wytyczając stosowanie ekspertyz i założenia bardziej
aktywnego działania sieci międzynarodowych.
Uwzględniając w coraz większym stopniu ów wymiar S
wiatowy, Unia będzie
przemawiała bardziej zdecydowanym głosem w negocjacjach wielostronnych.
Musi dołożyć starań, by polepszyć skutecznoS
ć i legalnoS
ć uregulowań S
wiato-
wych; musi pracować na rzecz modernizacji i reformy instytucji międzynarodo-
wych i multilateralnych w krótkim i długim terminie, w celu poprawy ich sku-
tecznoS
ci i uprawnień kontrolnych. Krótkoterminowo, powinna ustanowić part-
nerstwo z innymi państwami po to, by z jednej strony promować współpracę
i wzmocnioną spójnoS
ć między działaniami istniejących organizacji międzynaro-
dowych, z drugiej zaS
 zwiększyć ich przejrzystoS
ć.
Działanie międzynarodowe powinno zostać uzupełnione nowymi narzędziami.
Liczne propozycje niniejszej Białej Księgi można by wypróbować na poziomie
S
wiatowym, zwłaszcza wspólną ocenę postępów w realizacji zadań przyjętych
na poziomie międzynarodowym lub też rozwiązania dotyczące współregulacji,
w celu rozwiązania niektórych aspektów nowej gospodarki. Podobnie jak w przy-
padku Unii, S
rodki te powinny uzupełniać sprawdzone instrumenty międzyna-
rodowego prawa publicznego, wS
ród nich przede wszystkim R
wiatową Organi-
zację Handlu i Międzynarodowy Trybunał SprawiedliwoS
ci.
Aby osiągnąć te cele, Unia musi częS
ciej przemawiać jednym głosem, wzmocnić
swoją reprezentację w gremiach międzynarodowych i regionalnych, zwłaszcza
w dziedzinie zarządzania gospodarką i finansami, ochrony S
rodowiska, pomocy
dla rozwoju i polityki konkurencji. Niejednokrotnie znacznych zmian można
(i należy) dokonać w ramach obecnego Traktatu; pozwoliłyby one uczynić dzia-
łanie Unii w skali globalnej zdecydowanie bardziej przejrzystym. W niektórych
dziedzinach, takich jak finanse, niezbędna jest modyfikacja traktatu.
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja:
 usprawni dialog z instytucjami rządowymi i pozarządowymi państw trzecich
podczas przygotowywania propozycji politycznych o wymiarze międzyna-
rodowym;
41
4
1
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
 będzie popierać stosowanie nowych instrumentów na poziomie S
wiatowym,
w uzupełnieniu obowiązującego prawa międzynarodowego;
 w 2002 r. rozpocznie dyskusję nad wkładem, jaki może wnieS
ć Unia do
kompleksowej reformy organizacji wielostronnych oraz jak poprawić współ-
pracę między organizacjami międzynarodowymi i ich otwartoS
ć;
 zaproponuje w ramach obecnych traktatów, przegląd reprezentacji między-
narodowej Unii, tak by UE częS
ciej mówiła jednym głosem, oraz zaproponuje
[stosowne] zmiany na najbliższej Konferencji Międzyrządowej.

3.4. Redefinicja polityki i instytucji
3
.
4
.
R
e
d
e
f
i
n
i
c
j
a
p
o
l
i
t
y
k
i
i
i
n
s
t
y
t
u
c
j
i

Aby utrzymać stałą łącznoS
ć między Unią Europejską a jej obywatelami, należy

wyrax
nie okreS
lić politykę i cele w ramach globalnej wizji przyszłoS
ci Unii.
Obywatele powinni lepiej rozumieć zamysł polityczny, który leży u jej podstaw.
Zadanie nie jest łatwe. Stopniowa integracja, która charakteryzowała rozwój
Unii, podzieliła politykę europejską na sektory o różnych celach i instrumentach:
w miarę upływu czasu zdolnoS
ć do zagwarantowania spójnoS
ci działań wspól-
notowych zmniejszyła się. Obecne metody pracy instytucji i ich relacje z pań-
stwami członkowskimi utrudniają instytucjom wykazanie się niezbędnym przy-
wództwem.
W reakcji na tę sytuację Unia Europejska przyjęła agendy polityk międzysekto-
rowych, takich jak ta z Tampere (w 1999 r.) w sferze wolnoS
ci, bezpieczeństwa
i sprawiedliwoS
ci, z Lizbony (2000 r.) na rzecz odnowy ekonomicznej i społecz-
nej aż do 2010 r., czy z G�teborga (2001 r.) okreS
lająca strategię trwałego rozwoju.
To jednak nie wystarczy. Instytucje i państwa członkowskie muszą zgodnie dzia-
łać na rzecz okreS
lenia globalnej strategii politycznej. W tym celu powinny już
teraz, nie czekając na uchwalenie nowych traktatów, redefiniować politykę Unii
i ustalić sposób funkcjonowania jej instytucji.
Redefinicja polityki Unii Europejskiej
Wprowadzenie euro i rozszerzenie [UE] będą katalizatorami fundamentalnych
zmian. Euro wkrótce wejdzie do obiegu i wzmocni obraz Unii Europejskiej
wewnątrz UE i w S
wiecie. Rozszerzenie zrodzi problemy, głównie związane ze
znacznymi różnicami dzielącymi państwa biedne i bogate. Pojawią się nowe
wyzwania w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi Unii i w stosun-
kach z naszymi przyszłymi sąsiadami.
j
a
S

n
i
e
j
o
k
r
e
S

l
i
ć
s
w
e
c
e
l
e
d
ł
u
g
o
t
e
r
m
i
-
Redefinicja polityki oznacza, że Unia musi jaS
niej okreS
lić swe cele długotermi-
nowe. W ramach celu ogólnego, jakim jest trwały rozwój, może chodzić o rozwój
n
o
w
e
kapitału ludzkiego, wiedzy i zdolnoS
ci; o wzmocnienie spójnoS
ci społecznej
i konkurencyjnoS
ci; o znalezienie odpowiedzi na wyzwania związane z ochroną
S
rodowiska; o wsparcie różnorodnoS
ci terytorialnej i o wkład w pokój i stabilizację
regionalną. Redefinicja polityki umożliwi wprowadzanie reformy zapewniającej
udane rozszerzenie Unii i pozwoli uniknąć sytuacji, by to rozszerzenie doprowa-
dziło do osłabienia czy do rozmycia obecnych polityk.
Ustalając swe priorytety i zapewniając spójnoS
ć, instytucje muszą się wystrzegać
podejmowania decyzji w sprawie swych przyszłych działań, inspirowanych myS
le-
niem krótkoterminowym, podczas gdy stojące przed nami wyzwania mają charak-
ter długoterminowy. To tu kryje się istota ryzyka związanego z koincydencją
przyszłej reformy instytucjonalnej, ważnych wyborów politycznych, jakich należy
dokonać, negocjacji budżetowych i rozszerzenia. Może to wystawić na próbę
zdolnoS
ć Unii do potwierdzenia jej przywództwa poprzez spójną wizję przyszłoS
ci.
42
4
2
Unia musi również nadal czuwać nad tym, by dysponować S
rodkami wystarcza-
jącymi do realizacji przypisanych jej zadań.
Wewnątrz Komisji podjęto ważne kroki w celu wzmocnienia jej zdolnoS
ci strate-
gicznego planowania i przygotowywania polityki, co jest jednym z trzech filarów
wprowadzanej reformy administracyjnej. Uwidaczniają się one w kluczowych
wydarzeniach, które każdego roku wywołują debatę polityczną w ramach pięcio-
letniego, strategicznego programu Komisji:
" Roczna strategia polityczna Komisji, publikowana na początku każdego roku,
"
stara się okreS
lić priorytety strategiczne w perspektywie dwóch-trzech lat.
Pozwala ona na podjęcie bardziej spójnych kroków S
rednioterminowych
i przedstawia zasadniczy test zdolnoS
ci do działania w celu sprawdzenia,
czy dysponuje się niezbędnymi S
rodkami.
" W przemówieniu na temat stanu Unii, wygłaszanym co roku przed Parlamen-
"
tem Europejskim, przewodniczący Komisji przedstawia bilans postępów
dokonanych w stosunku do priorytetów strategicznych Komisji i sygnalizuje
nowe wyzwania rysujące się na horyzoncie. Bilans ten jest uzupełniony dorocz-
nym, podsumowującym raportem przedstawionym na wiosennym szczycie
Rady Europejskiej, obejmującym politykę Unii Europejskiej w dziedzinie gospo-
darki, w sferze społecznej i ochronie S
rodowiska.
" Ponadto, od 2002 r., doroczny raport na temat stosowania Protokołu Amster-
"
damskiego w sprawie subsydiarnoS
ci i proporcjonalnoS
ci będzie ukierunko-
wany na główne cele polityki Unii Europejskiej. Przeprowadzi się w nim
studium, czy Unia stosuje zasady proporcjonalnoS
ci i subsydiarnoS
ci w reali-
zacji głównych celów.
Wysiłki nad skonkretyzowaniem debaty o spójnoS
ci polityki powinny jednak
znalex
ć odzwierciedlenie w dialogu instytucji na temat priorytetów i przyszłych
celów Unii. Rola inicjatorki polityki i spojrzenia perspektywicznego, jaką odgrywa
R
a
d
y
Komisja, może być szczególnie skuteczna w trakcie przygotowań posiedzeń Rady
Europejskiej. W tych obradach, które obecnie odbywają się cztery razy w roku,
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
e
j
uczestniczy piętnastu szefów państw i rządów oraz przewodniczący Komisji.
Rada Europejska powinna, wraz z Komisją, odgrywać ważniejszą rolę w okre-
S
laniu kierunku strategicznego Unii. Jej zadaniem nie jest regulowanie z dnia na
dzień drobnych spraw z zakresu unijnej polityki. KoniecznoS
ć osiągnięcia poro-
zumienia w łonie Rady Europejskiej często skutkuje tym, że interesy narodowe
paraliżują proces decyzyjny w dziedzinach, które w Radzie mogłyby i powinny
być rozstrzygane większoS
cią kwalifikowaną głosów państw członkowskich. Jest
to przykład niepowodzenia Rady w przyjęciu odpowiedzialnoS
ci politycznej za
podejmowanie decyzji w ramach metody wspólnotowej.
Modyfikacja instytucji
Unia, by uczynić swe działania bardziej skutecznymi, musi nadać moc metodzie
wspólnotowej. Każdy musi się skupić na swoich zasadniczych zadaniach: Komisja
inicjuje i wykonuje decyzje; Rada i Parlament Europejski przyjmują prawo i budżet,
przy czym Rada podejmuje, kiedy to tylko możliwe, decyzje większoS
cią kwali-
fikowaną; Rada Europejska ustala orientacje polityczne, a Parlament Europejski
kontroluje wykonanie budżetu i polityki Unii.
Oznacza to modyfikację funkcjonowania instytucji. Nawet w krótkim terminie
można tu sporo zrobić, nie modyfikując obowiązujących traktatów. Więcej wysiłku
należy włożyć, aby zapewnić spójnoS
ć działań różnych specjalistycznych formacji
R
a
d
a
U
n
i
i
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
e
j
Rady. Rada Unii Europejskiej, zwłaszcza Rada do spraw Ogólnych, złożona
43
4
3
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
z ministrów spraw zagranicznych, utraciła zdolnoS
ć wyznaczania kierunków
politycznych i rozstrzygania kwestii spornych między interesami sektorowymi,
w szczególnoS
ci wtedy, gdy trzeba rozstrzygać spory między wieloma ministrami
narodowymi co do stanowiska przyjętego wobec propozycji wspólnotowych.
Rada wniosła już pewne zmiany do trybu swego funkcjonowania. We wnioskach
Prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w G�teborgu ponownie wzywa się
do  rzeczywistej koordynacji między różnymi formacjami Rady. Wszyscy zgodnie
uznają, że dotychczasowy postęp jest zbyt powolny.
Unia przeszła już od procesu dyplomatycznego do procesu demokratycznego;
jej polityki wywierają głęboki wpływ na społeczeństwa krajów [członkowskich]
i na ich życie codzienne. Rada UE musi wzmocnić zdolnoS
ć do koordynacji
wszystkich aspektów działań, zarówno we własnym gronie, jak i w państwach
członkowskich. Pozwoliłoby to Radzie Europejskiej na skoncentrowanie się na
okreS
laniu celów strategicznych i bardziej skutecznym analizowaniu realizacji
tych celów.
Parlament Europejski i wszystkie narodowe parlamenty państw członkowskich
P
a
r
l
a
m
e
n
t
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
i
w
s
z
y
s
t
k
i
e
n
a
r
o
d
o
w
e
p
a
r
l
a
m
e
n
t
y
p
a
ń
s
t
w
c
z
ł
o
n
k
o
w
s
k
i
c
h
Unii oraz państw kandydujących powinny bardziej aktywnie zająć się pobudza-
20
niem publicznej debaty na temat przyszłoS
ci Unii i jej polityki . W rzeczywistoS
ci
wzajemna zależnoS
ć między zmianami na poziomie krajowym, działaniami
wspólnotowymi i rozwojem na arenie S
wiatowej, nie może być przedmiotem
zainteresowania jedynie Brukseli. Zmiany te powinny być omawiane w poszcze-
gólnych krajach, przez każdy z parlamentów narodowych. Komisja z zadowole-
niem powita debaty publiczne na temat polityki Unii, organizowane wspólnie
przez Parlament Europejski i parlamenty narodowe.
Parlament Europejski powinien ponadto wzmocnić kontrolę realizacji polityki
i wykonania budżetu Unii Europejskiej. Oznacza to, że będzie musiał odstąpić
od swej obecnej praktyki polegającej na drobiazgowym liczeniu na rzecz kontroli
skupionej bardziej na celach politycznych. Należy ponownie zbadać dziedziny
podporządkowane procedurze współdecydowania, tak by wzmocnić rolę Parla-
mentu Europejskiego.
Komisja musi się skoncentrować na powierzonych jej na mocy Traktatu zada-
K
o
m
i
s
j
a
niach inicjatywy [ustawodawczej], działaniach wykonawczych, roli strażnika
traktatów oraz reprezentowaniu Wspólnoty na forum międzynarodowym. R
rodki
proponowane w niniejszej Białej Księdze, przewidujące zwłaszcza wzmocniony
dialog z europejskimi i krajowymi organizacjami władz regionalnych i lokalnych,
bardziej otwarte i rzetelniejsze konsultowanie się ze społeczeństwem obywatel-
skim, lepsze wykorzystanie ekspertyz i lepszą ocenę współzależnoS
ci [różnych
polityk], przyczynią się do poprawy jakoS
ci jej działań.
Związek między zarządzaniem Europą i zarządzaniem globalnym powinien
prowadzić Unię do przemawiania częS
ciej jednym głosem. OkreS
lenie prioryte-
tów w badaniu skarg na naruszenie prawa wspólnotowego zmaksymalizuje
efekty działań prowadzonych przez Komisję jako strażnika traktatów.
Idące dalej propozycje uproszczenia prawa wspólnotowego, ulepszenia przepi-
sów poprzez większe zróżnicowanie oraz łączne stosowanie instrumentów poli-
tyki publicznej i S
rodków wynikających z umów trójstronnych, poprawią jakoS
ć
wdrażania polityki. Szersze odwoływanie się do agencji regulacyjnych zapewni
lepsze wykonanie i lepszą kontrolę polityki w konkretnych przypadkach. Pozwoli
też uniknąć przeznaczania S
rodków Komisji na kwestie zanadto techniczne.
20
Państwa członkowskie powinny wymieniać się udanymi doS
wiadczeniami w zakresie stosowania
Protokołu do Traktatu Amsterdamskiego o roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.
44
4
4
Komisja przygotowała już informację oraz zaproponowała rozporządzenie ustala-
jące ramy zadań agencji wykonawczych pozostających pod jej kontrolą. Zadanie
zarządzania programami wydatków, zamiast uruchamiać S
rodki Komisji, także
zostanie powierzone raczej agencjom zewnętrznym.
Należy też precyzyjniej okreS
lić odpowiedzialnoS
ć wykonawczą. Jest to warunek
konieczny, by system unijny uczynić bardziej otwartym i bardziej odpowiedzial-
nym wobec wszystkich obywateli europejskich. Główna odpowiedzialnoS
ć za
realizację polityki i legislację, przez przyjmowanie rozporządzeń wykonawczych
lub decyzji, spoczywa zwykle na Komisji. Należy ponownie rozpatrzyć warunki,
w jakich stosuje ona te S
rodki wykonawcze.
Ostatecznie powinno to prowadzić do sytuacji, w której:
" prawo okreS
la warunki i granice, w jakich Komisja wykonuje swe zadania
"
wykonawcze;
" prosty mechanizm prawny pozwala Radzie i Parlamentowi Europejskiemu,
"
jako władzy ustawodawczej, na analizę i kontrolę działań Komisji w odnie-
sieniu do zasad i kierunków politycznych przyjętych w legislacji.
Ta modyfikacja sprawi, że podejmowanie decyzji będzie prostsze, szybsze i bar-
dziej przejrzyste. Nałoży na Komisję większą odpowiedzialnoS
ć, co pomoże
Radzie i Parlamentowi Europejskiemu ocenić, na planie politycznym, jakoS
ć
procesu wykonawczego. JeS
li kierunek ten będzie kontynuowany, zostanie pod-
dana w wątpliwoS
ć koniecznoS
ć utrzymywania funkcjonowania komitetów,
21
zwłaszcza komitetów ds. regulacji i zarządzania . Trzeba więc będzie ocenić
zasadnoS
ci ich dalszego istnienia. Ocena ta powinna uwzględnić dostęp do
ekspertyz niezbędnych we wdrażaniu polityki Unii Europejskiej.
To uregulowanie odpowiedzialnoS
ci instytucji, powierzające kontrolę kompetencji
wykonawczych dwóm organom władzy ustawodawczej oraz zakładające zbadanie
zasadnoS
ci istnienia obecnych komitetów ds. regulacji i zarządzania, porusza
delikatną kwestię równowagi władzy między instytucjami. Powinno doprowadzić
do modyfikacji artykułu 202 Traktatu, który pozwala podporządkowywać jedynie
Radzie sprawowanie uprawnień wykonawczych przez Komisję. Artykuł ten
wyszedł z użycia wskutek procedury współdecydowania, która w wielu dziedzi-
nach stawia Radę i Parlament Europejski na równym poziomie w stanowieniu
prawa. W konsekwencji Rada i Parlament Europejski powinny mieć równy
udział w kontroli sposobu, w jaki Komisja wywiązuje się ze swych zadań wyko-
nawczych. Komisja zamierza przedstawić uwagi na ten temat w perspektywie
najbliższej konferencji międzyrządowej.
PROPONOWANE DZIAŁANIA
Komisja:
 będzie korzystać z prawa do inicjatywy, aby doprowadzić do skoncentrowania
debaty wokół spójnoS
ci polityki i okreS
lania celów długoterminowych, wyko-
rzystując obecne dokonania w zakresie planowania strategicznego i w dzie-
dzinie sporządzania raportów;
 przedstawi na najbliższej Konferencji Międzyrządowej propozycje zakładające
redefinicję jej odpowiedzialnoS
ci wykonawczej, racjonalizując zarazem kon-
trolę, jaką sprawują Rada i Parlament Europejski nad sposobem sprawowania
przez nią kompetencji wykonawczych.
21
Komitety składające się z urzędników z państw członkowskich, którzy biorą udział w sprawowaniu
kompetencji wykonawczych przez Komisję (zob. decyzję nr 1999/468/WE, zwaną decyzją w sprawie
 komitologii ).
45
4
5
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
Rada powinna polepszyć koordynację między swymi różnymi formacjami,
a także swą zdolnoS
ć do sprawowania przywództwa politycznego i tworzenia
więzów między działaniami na poziomie Unii Europejskiej i państw człon-
kowskich.
Rada Europejska powinna w większym stopniu uwzględniać cele strategiczne.
Parlament Europejski i parlamenty narodowe powinny odgrywać główną rolę
w stymulowaniu debaty publicznej nad przyszłoS
cią Europy i nad politykami
wspólnotowymi.

IV. OD ZARZĄDZANIA KU PRZYSZŁOR
CI EUROPY
I
V
.
O
D
Z
A
R
Z
Ą
D
Z
A
N
I
A
K
U
P
R
Z
Y
S
Z
Ł
O
R

C
I
E
U
R
O
P
Y


Wyzwaniem dla Unii jest odnowa europejskiego procesu politycznego, z czym
wiążą się kwestie poruszane w niniejszej Białej Księdze i proponowane rozwią-
zania. Dokument ten rozpoczyna proces, który ma być reakcją na rozczarowanie
wielu obywateli Unii. Zniechęcenie do polityki nie jest z pewnoS
cią problemem
wyłącznie europejskim, ale także S
wiatowym, krajowym czy lokalnym. Dla Unii
jest on jednak szczególnym wyzwaniem. Ze względu na osiągnięty już wysoki
poziom integracji obywatele mają wobec Unii oczekiwania podobne jak wobec
krajowych instytucji politycznych. Unia nie może jednak opracowywać i wdrażać
polityki w taki sam sposób jak rząd narodowy; musi ustanawiać stosunki part-
nerskie i odwoływać się do bardzo różnych podmiotów. Dlatego też spełnienie
oczekiwań [obywateli UE] musi przybierać różnorodne formy.
Nasz zamiar opiera się na prostej zasadzie, która od powołania Wspólnoty jest
główną zasadą integracji europejskiej: zintegrować narody Europy przy sumien-
nym poszanowaniu tożsamoS
ci narodowych. Proponowane reformy są możliwe,
jeS
li tylko Unia doprowadzi do odrodzenia pierwotnego ducha swych traktatów
i zrobi użytek z proponowanej przez nie elastycznoS
ci.
o
t
w
a
r
t
o
S

ć
,
u
c
z
e
s
t
n
i
c
t
w
o
,
o
d
p
o
w
i
e
d
z
i
a
l
n
o
S

ć
,
s
k
u
-
Pięć zasad politycznych  otwartoS
ć, uczestnictwo, odpowiedzialnoS
ć, sku-
tecznoS
ć i spójnoS
ć  zajmuje czołowe miejsce wS
ród propozycji sformułowa-
t
e
c
z
n
o
S

ć
i
s
p
ó
j
n
o
S

ć
nych w niniejszej Białej Księdze. Powinny one wskazywać Unii drogę w orga-
nizowaniu jej sposobu działania i we wprowadzaniu reform w ramach obec-
nego Traktatu, ale stanowią również punkt wyjS
cia do debaty nad przyszło-
S
cią Europy. Ponadto pozwalają one na skuteczniejsze stosowanie reguł propor-
cjonalnoS
ci i subsydiarnoS
ci. Wyrazem tego jest na przykład uwzględnienie
w niniejszej Białej Księdze stosownego połączenia S
rodków okreS
lających poli-
tykę właS
ciwą do osiągnięcia założonych celów, do ograniczenia legislacji do
najważniejszych elementów i do stosowania kontraktów w celu lepszego
uwzględniania lokalnej specyfiki.
Terax
niejszoS
ć i przyszłoS
ć: kwestia woli politycznej&
W kontekS
cie tych zasad, propozycje niniejszej Białej Księgi:
" skonkretyzują relacje między Unią Europejską a społeczeństwem obywatel-
"
s
k
o
n
k
r
e
t
y
z
u
j
ą
r
e
l
a
c
j
e
m
i
ę
d
z
y
U
n
i
ą
E
u
r
o
p
e
j
s
k
ą
a
s
p
o
ł
e
c
z
e
ń
s
t
w
e
m
o
b
y
w
a
t
e
l
-
skim. Kodeks postępowania przy konsultacjach okreS
li obowiązki i wzmocni
s
k
i
m
odpowiedzialnoS
ć wszystkich partnerów; ulepszy dialog i przyczyni się do
otwartoS
ci zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego;
" doprowadzą do korzystania  w większym stopniu  z wiedzy i doS
wiadczeń
"
d
o
p
r
o
w
a
d
z
ą
d
o
k
o
r
z
y
s
t
a
n
i
a

w
w
i
ę
k
s
z
y
m
s
t
o
p
n
i
u

z
w
i
e
d
z
y
i
d
o
S

w
i
a
d
c
z
e
ń
nabytych przez podmioty regionalne i lokalne. To kwestia, która należy przede
n
a
b
y
t
y
c
h
p
r
z
e
z
p
o
d
m
i
o
t
y
r
e
g
i
o
n
a
l
n
e
i
l
o
k
a
l
n
e
wszystkim do kompetencji władz krajowych, zgodnie z ich systemem konsty-
tucyjnym i administracyjnym. JednoczeS
nie Unia powinna robić większy użytek
z istniejącego potencjału elastycznoS
ci, w celu poprawy sposobu, w jaki wspólna
polityka jest realizowana w praktyce;
46
4
6
" wzmocnią zaufanie społeczeństw do sposobu, w jaki decydenci polityczni
"
w
z
m
o
c
n
i
ą
z
a
u
f
a
n
i
e
s
p
o
ł
e
c
z
e
ń
s
t
w
d
o
s
p
o
s
o
b
u
,
w
j
a
k
i
d
e
c
y
d
e
n
c
i
p
o
l
i
t
y
c
z
n
i
korzystają z ekspertyz. Wielodyscyplinarny system ekspertyz Unii Europej-
k
o
r
z
y
s
t
a
j
ą
z
e
k
s
p
e
r
t
y
z
.
skiej stanie się bardziej przejrzysty i otwarty; otwartoS
ć ta jest niezbędna do
zarządzania wyzwaniami, ryzykiem i kwestiami etycznymi, jakie stawiają
nauka i technologia;
" przyczynią się do precyzyjniejszego zdefiniowania celów Unii Europejskiej
"
p
r
z
y
c
z
y
n
i
ą
s
i
ę
d
o
p
r
e
c
y
z
y
j
n
i
e
j
s
z
e
g
o
z
d
e
f
i
n
i
o
w
a
n
i
a
c
e
l
ó
w
U
n
i
i
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
e
j
i poprawią skutecznoS
ć jej polityki, łącząc formalne przepisy prawne i rozwią-
i
p
o
p
r
a
w
i
ą
s
k
u
t
e
c
z
n
o
S

ć
j
e
j
p
o
l
i
t
y
k
i
,
zania pozaprawne czy samoregulujące;
" okreS
lą warunki tworzenia europejskich agencji regulacyjnych. Agencje te
"
o
k
r
e
S

l
ą
w
a
r
u
n
k
i
t
w
o
r
z
e
n
i
a
e
u
r
o
p
e
j
s
k
i
c
h
a
g
e
n
c
j
i
r
e
g
u
l
a
c
y
j
n
y
c
h
mogą zwiększyć skutecznoS
ć prawa europejskiego i poprawić opinię o nim
zarówno przedsiębiorców, jak i społeczeństwa, jeS
li będą działały tak, aby
podejmowanie decyzji w niektórych najbardziej złożonych i stechnicyzowa-
nych dziedzinach dokonywało się bliżej zainteresowanych sektorów;
" zmodyfikują zadania i odpowiedzialnoS
ć każdej z instytucji. Powinno to
"
z
m
o
d
y
f
i
k
u
j
ą
z
a
d
a
n
i
a
i
o
d
p
o
w
i
e
d
z
i
a
l
n
o
S

ć
k
a
ż
d
e
j
z
i
n
s
t
y
t
u
c
j
i
pozwolić obywatelom domagać się od swych politycznych przywódców i od
instytucji, aby byli odpowiedzialni za decyzje podejmowane w Unii.
Wdrożenie tych propozycji nie wymaga koniecznie nowych traktatów. Jest to
k
w
e
s
t
i
a
w
o
l
i
p
o
l
i
t
y
c
z
n
e
j
przede wszystkim kwestia woli politycznej, wpisana w szerszy proces. Zmiana
sposobu funkcjonowania Unii wymaga działania nie tylko Komisji, ale także
wszystkich zainteresowanych stron, zwłaszcza Rady, Parlamentu Europejskiego,
państw członkowskich i obywateli.
Reformując zarządzanie na poziomie wewnętrznym, Unia znajdzie się w lepszej
pozycji do uczestniczenia w nowych formach zarządzania globalnego. Polityka
i instytucje międzynarodowe powinny właS
ciwie reagować na niepokoje ludzi.
Modyfikacja instytucji Unii&
Co się naprawdę zmieni, jeS
li te propozycje wejdą w życie? Zasadniczym elemen-
tem proponowanej reformy zarządzania jest zmodyfikowanie instytucji: Komisji,
Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Ta modyfikacja powinna prowadzić do:
" bardziej celowego korzystania przez Komisję z prawa do inicjatywy. Lepsze
"
b
a
r
d
z
i
e
j
c
e
l
o
w
e
g
o
k
o
r
z
y
s
t
a
n
i
a
p
r
z
e
z
K
o
m
i
s
j
ę
z
p
r
a
w
a
d
o
i
n
i
c
j
a
t
y
w
y
metody konsultacji i większe zaangażowanie, bardziej przejrzyste odwoły-
wanie się do opinii ekspertów i nowe podejS
cie do planowania S
redniotermi-
nowego pozwolą Unii znacznie bardziej krytycznie oceniać żądania nowych
inicjatyw politycznych, wywodzące się z innych instytucji i grup interesów.
Dzięki temu Unia będzie miała lepsze możliwoS
ci działania w ogólnoeuro-
pejskim interesie;
" ukonstytuowania prawa Unii Europejskiej opartego na podstawowych zasa-
"
u
k
o
n
s
t
y
t
u
o
w
a
n
i
a
p
r
a
w
a
U
n
i
i
E
u
r
o
p
e
j
s
k
i
e
j
o
p
a
r
t
e
g
o
n
a
p
o
d
s
t
a
w
o
w
y
c
h
z
a
s
a
-
dach ustalających sposób, w jaki powinny być one stosowane. Biała Księga
d
a
c
h
u
s
t
a
l
a
j
ą
c
y
c
h
s
p
o
s
ó
b
,
w
j
a
k
i
p
o
w
i
n
n
y
b
y
ć
o
n
e
s
t
o
s
o
w
a
n
e
pokazuje, w jaki sposób Rada i Parlament Europejski mogą bardziej się skon-
centrować na ukierunkowaniu i ideach polityki, pozostawiając jej wdrażanie
władzy wykonawczej. Te dwie instytucje powinny usprawnić kontrolę, jaką
sprawują nad metodami wywiązywania się przez Komisję z odpowiedzial-
noS
ci wykonawczej;
" bardziej skutecznego zaangażowania podmiotów krajowych w przygotowanie,
"
b
a
r
d
z
i
e
j
s
k
u
t
e
c
z
n
e
g
o
z
a
a
n
g
a
ż
o
w
a
n
i
a
p
o
d
m
i
o
t
ó
w
k
r
a
j
o
w
y
c
h
w
p
r
z
y
g
o
t
o
w
a
n
i
e
,
stosowanie i kontrolę zasad i programów wspólnotowych. Będzie to wyni-
s
t
o
s
o
w
a
n
i
e
i
k
o
n
t
r
o
l
ę
z
a
s
a
d
i
p
r
o
g
r
a
m
ó
w
w
s
p
ó
l
n
o
t
o
w
y
c
h
kiem propozycji dialogu, decentralizacji, wzmocnienia współpracy między
administracjami i bardziej rygorystycznego stosowania prawa wspólnotowego.
Ponadto im większy będzie udział podmiotów krajowych czy regionalnych
w polityce europejskiej, tym większą wagę będą one przykładały do informo-
wania o nich opinii publicznej.
47
4
7
U
nia Europejska
U
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ " URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
n
i
a
E
u
r
o
p
e
j
s
k
a
Ta modyfikacja zadań instytucjonalnych będzie zasadniczym elementem przygo-
towania rozszerzenia [UE] i jego powodzenia.
Odnowiona metoda wspólnotowa jako model na przyszłoS
ć&
Zarówno propozycje Białej Księgi, jak i perspektywa rozszerzenia uwypuklają tę
t
r
z
e
b
a
p
o
w
r
ó
c
i
ć
d
o
s
a
m
e
j
i
s
t
o
t
y
m
e
t
o
d
y
w
s
p
ó
l
n
o
t
o
w
e
j
samą koniecznoS
ć: trzeba powrócić do samej istoty metody wspólnotowej.
Oznacza to, iż należy działać tak, by Komisja proponowała i realizowała politykę,
by Rada i Parlament Europejski decydowały i by podmioty krajowe i regionalne
angażowały się w proces polityczny Unii. Metoda wspólnotowa skutecznie
służyła Unii przez blisko pół wieku. Może też nadal służyć, ale wymaga uaktu-
alnienia.
Ukazując konsekwencje lepszego zarządzania Europą z punktu widzenia insty-
tucji, Biała Księga stanowi wkład w debatę nad przyszłoS
cią Europy. Reformo-
wanie zarządzania europejskiego to także wyznaczanie drogi ku przyszłym mody-
fikacjom Traktatu podczas najbliższej Konferencji Międzyrządowej i tworzenie
zarysu modelu przyszłej organizacji politycznej Unii.
" Dzieląc władzę na ustawodawczą i wykonawczą, model ten idzie S
ladem
"
D
z
i
e
l
ą
c
w
ł
a
d
z
ę
n
a
u
s
t
a
w
o
d
a
w
c
z
ą
i
w
y
k
o
n
a
w
c
z
ą
modelu demokracji narodowych. Na poziomie europejskim rozdział tych
dwu ról pozwoliłby na bardziej swobodne stosowanie zasad subsydiarnoS
ci
i proporcjonalnoS
ci. W kontekS
cie stopniowego poszerzania dziedzin, w których
decyzje podejmują wspólnie Rada i Parlament Europejski (procedura zwana
współdecydowaniem), te dwie instytucje powinny być traktowane na równym
poziomie. Obecny Traktat stanowi inaczej. To wyjaS
nienie ról pozwoli jedno-
czeS
nie Komisji ponosić pełną odpowiedzialnoS
ć wykonawczą;
" Unia potrzebuje jasnych zasad podziału kompetencji między nią a państwami
"
j
a
s
n
y
c
h
z
a
s
a
d
p
o
d
z
i
a
ł
u
k
o
m
p
e
t
e
n
c
j
i
m
i
ę
d
z
y
n
i
ą
a
p
a
ń
s
t
w
a
m
i
członkowskimi. Przede wszystkim po to, by moc odpowiedzieć na pytanie
c
z
ł
o
n
k
o
w
s
k
i
m
i
często zadawane przez obywateli:  Kto i co robi w Europie? . A to wymaga
wspólnej wizji. Biała Księga ukazuje konkretną europejską rzeczywistoS
ć,
rzeczywistoS
ć Unii opartej na zarządzaniu na wielu poziomach, w której każdy
z podmiotów, zgodnie ze swymi zdolnoS
ciami lub swą wiedzą, współdziała
na rzecz sukcesu całoS
ci. W systemie wielopoziomowym wysoką stawką jest
ustalenie jasnych reguł dla podzielonego, ale nie oddzielnego, wykonywania
uprawnień; tylko ta wizja, bez wyłącznoS
ci, może zapewnić lepszą obronę
interesów wszystkich państw członkowskich i wszystkich obywateli Unii.
Niniejsza Biała Księga uruchamia proces dostosowywania się do oczekiwań
obywateli Unii. Powinni oni dostrzec w Unii Europejskiej S
rodki, za pomocą
których mogą doprowadzić do zmian. Teraz nastał czas refleksji wokół reform;
będzie im towarzyszył szerszy proces reformy konstytucyjnej, który ma zostać
zainicjowany przez Radę Europejską na posiedzeniu w Laeken. W procesie tym
Komisja będzie brała aktywny udział.
48
4
8