II SA/Rz 334/14, Zakres uprawnień rady gminy w przedmiocie
nadawania nazw ulicom. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Rzeszowie

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Rzeszowie

z dnia 9 maja 2014 r.

II SA/Rz 334/14

Zakres uprawnień rady gminy w przedmiocie

nadawania nazw ulicom.

TEZA aktualna

Jeżeli warunkiem koniecznym do zrealizowania przez radę gminy wynikającej z art. 18 ust. 2
pkt 13 u.s.g. kompetencji do nadania nazwy ulicom, placom i drogom jest to, by były to drogi
publiczne lub wewnętrzne w rozumieniu u.d.p., to nadanie takiej nazwy skwerowi,
niezaliczającemu się do żadnej z wymienionych kategorii, stanowi przekroczenie
ustawowego upoważnienia.

PUBLIKACJE

Omówienie do wyroku WSA z dnia 9 maja 2014 r., II SA/Rz 334/14.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Wolska, WSA Paweł Zaborniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie
w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze
Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia 2014 r., nr P-II.4131.2.4.2014 w przedmiocie

nadania nazwy skwerowi na terenie miasta-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiot skargi to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 stycznia
2014 r. nr P-II.4131.2.4.2014 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dębicy
Nr XXXIX/454/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie nadania nazwy skwerowi na
terenie miasta Dębica, powołujące w podstawie prawnej

art. 85

,

art. 86

i

art. 91 ust. 1

ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej w dalszej
części "u.s.g.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że w podstawie prawnej
zakwestionowanej uchwały Rada Miejska w Dębicy podała

art. 18 ust. 2 pkt 13

u.s.g.,

według którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w
sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg
wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.
z 2013 r. poz. 260), określanej dalej jako "u.d.p.".

Organ zwrócił uwagę, że postanowienia przedmiotowej uchwały jako aktu prawa
miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego
upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi
przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach. Tego rodzaju wadliwości
legislacyjne stanowią bowiem istotne naruszenie prawa i jako takie skutkować muszą ich
nieważnością. Akt wykonawczy do ustawy może być zatem wydany tylko na podstawie
wyraźnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis
upoważnienie takie ustanawiający podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić
do objęcia swoim zakresem materii w nim nie wymienionych, w drodze wykładni
celowościowej.

Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Dębicy podejmując
zakwestionowaną uchwałę przekroczyła zawarte w ustawie upoważnienia. Ulicą w
rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest bowiem ulica, o której mowa w art. 4 pkt 3 u.d.p., a
zatem droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane
torowisko tramwajowe. W myśl z kolei art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla przeznaczona do
prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym rozumianym jako grunt
wydzielony liniami granicznymi.

Wojewoda stwierdził, że skoro opisany w przedmiotowej uchwale skwer nie jest drogą
publiczną w rozumieniu ustawy, to Rada Miejska w Dębicy nie była władna do podjęcia tej
uchwały.

Wojewoda zaznaczył, że stanowiąc przepisy gminne rady gmin, stosownie do art. 40 u.s.g.,
powinny dostosowywać ściśle treść swoich regulacji do zakresu przyznanego im
upoważnienia i kompetencji wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu
takiego upoważnienia, wyjaśniać je przez zastosowanie wykładni zwężającej.

Gmina Miasto Dębica nie zgadzając się z treścią podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego

zaskarżyła go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego
uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa
materialnego, a to art. 18 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska w Dębicy nie miała
kompetencji do nadania nazwy skwerowi na terenie Gminy Miasto Dębica. Gmina podniosła,
że uchwała Rady Miejskiej podjęta została w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z
art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a jej treść mieści się w katalogu wynikających z niej zadań.

Gmina zwróciła też uwagę na art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie, z którym do właściwości rady
gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie
stanowią inaczej. Mając na uwadze brzmienie ostatnio powołanego przepisu Gmina
stwierdziła, że postanowienia kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza zakres
ustawowego upoważnienia do jej wydania i zgodne są z innymi powszechnie
obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie
wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego oraz w jego granicach.

Strona skarżąca zauważyła, że postanowienia u.s.g. nie wskazują wprost, do kompetencji
którego organu gminy należeć będzie ustalanie nazw przedmiotów, budowli, budynków
znajdujących się w przestrzeni publicznej. Podniosła, że w praktyce legislacyjnej
samorządów nadaje się nazwy parkom, skwerom, mostom, skrzyżowaniom, tunelom,
kładkom, osiedlom itp. Powierzenie tej kompetencji radzie wydaje się być najbardziej
uzasadnione na gruncie u.s.g. Przez kształtowanie nazewnictwa ustala się bowiem istotne dla
społeczności gminnej oznaczenia, wpływające na codzienne życie wspólnoty samorządowej.
Oddanie więc tego rodzaju kompetencji w ręce organów wykonawczych, a nie
uchwałodawczych nie będzie sprzyjało generowaniu konsensusu społecznego, a poza tym
oddali wpływ członków wspólnoty na kształt nazw poszczególnych obiektów.

Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej
zarzutu podniósł, że w art. 18 ust. 1 u.s.g. zawarta jest jedynie zasada domniemania
właściwości rady gminy. Przepis ten określa zatem tylko ogólną właściwość przedmiotową
rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób
bezpośredni. Daje on więc podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas,
gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały
lub też sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego. Regulacja ta uzupełnia
zatem upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym
upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy.

Wojewoda podkreślił, że w obecnie obowiązującym systemie prawa nie ma przepisu
zobowiązującego do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy dla skweru nie będącego ulicą w
rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ nadzoru zaznaczył, że w podstawie
prawnej zakwestionowanej uchwały powołany został art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Powołanie się
więc na konkretny przepis kompetencyjny, uprawniający do podjęcia uchwały określonej
treści oznacza, że właśnie w tej, a nie innej regulacji rada upatrywała podstaw prawnych
swoich kompetencji i tylko ta regulacja uzasadniała jej działanie.

Wojewoda podniósł, że jedynym kryterium, w oparciu o które sprawuje nadzór nad
działalnością gminy w zakresie jej zadań własnych jest kryterium zgodności z prawem. Z
tego powodu zarzuty dotyczące kształtowania nazewnictwa różnych obiektów nie mogą

zostać uwzględnione. Miarą oceny legalności przedmiotowej uchwały nie mogą być także
przykłady podobnych inicjatyw, podejmowane przez rady innych gmin.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądów administracyjnych obejmująca działalność organów administracji publicznej
dotyczy form tej działalności wymienionych w

art. 3 § 2

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn.
zm.), określanej w dalszej części jako "p.p.s.a.". Wśród nich znajdują się akty nadzoru nad
działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego -

art. 3 § 2 pkt 7

p.p.s.a.

Kryterium tej kontroli określa

art. 1 § 2

ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowiąc, że jest nim co do
zasady zgodność z prawem. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt
nadzoru - co następuje w razie stwierdzenia naruszenia bądź prawa materialnego bądź
procesowego - sąd uchyla ten akt, co wynika z

art. 148

p.p.s.a.

Poddając w niniejszej sprawie kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego
z dnia 24 stycznia 2014 r. Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, co obligowało do oddalenia
skargi na nie.

Aktem tym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dębicy, której §
1 nadawał nazwę skweru im. majora Henryka Dobrzańskiego "Hubala" skwerowi - terenowi
zieleni, położonemu na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako
działka ewidencyjna nr 655 w obrębie 4 jednostki ewidencyjnej miasta Dębica. W podstawie
prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 u.s.g. W myśl tego drugiego przepisu
(

art. 18 ust. 2 pkt 13

), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w

sprawach herbu gminy, nazw ulic i placu będących drogami publicznymi lub nazw dróg
wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.
z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) określanej daje jako "u.d.p.", a także wznoszenia
pomników. Jednoznaczne brzmienie powołanego unormowania nie może budzić wątpliwości
co do tego, że rada gminy może zrealizować przyznaną jej kompetencję nadania nazwy tylko
w odniesieniu do ulicy czy placu będących drogami publicznymi bądź też w stosunku do
dróg wewnętrznych. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 1a u.d.p. nadanie nazwy drodze
wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona
zlokalizowana. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie (w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.), że przy
definiowaniu powyższych pojęć tj. drogi publicznej i drogi wewnętrznej należy mieć na
względzie regulacje u.d.p. I tak w myśl art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica to droga na terenie zabudowy
lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z kolei droga
to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami,
stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego,
zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Natomiast pas drogowy to wydzielony
liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są
zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z

prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami
zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W myśl z kolei art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga
zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka,
powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z
ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Natomiast drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do
żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są
drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

W tym miejscu należy się powołać na zasadę praworządności wynikającą z

art. 7

ustawy z

dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), według której
organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości,
że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w
konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna
ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę
prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać.
Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z
przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie
może zostać uznane za legalne. W funkcjonowaniu organu jednostki samorządu
terytorialnego jako organu władzy publicznej niewystarczającym jest więc poprzestanie na
stwierdzeniu, że dozwolone jest to co nie jest zakazane, lecz należy stosować regułę, iż
dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku z 17 listopada 2013 r.

III SA/Gd 583/13

, opubl.:

www.nsa.gov.pl

).

Skoro więc warunkiem koniecznym do zrealizowania przez radę gminy wynikającej z art. 18
ust. 2 pkt 13 u.s.g. kompetencji do nadania nazwy ulicom, placom i drogom jest, by były to
drogi publiczne lub wewnętrzne w rozumieniu u.d.p., to nadanie takiej nazwy opisanemu w
kwestionowanej uchwale skwerowi, nie zaliczającemu się do żadnej z wymienionych
kategorii (czego w istocie skarga nie kwestionuje) stanowi przekroczenie ustawowego
upoważnienia. Takie działanie nie może być z kolei uznane jako zgodne z cytowaną wyżej
zasadą praworządności, obowiązującą bez wątpienia także Radę Miejską w Dębicy jako
organ jednostki samorządu terytorialnego (gminy), a zatem organ władzy publicznej.

Skarga zarzuca natomiast, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego
sprzeczne jest z brzmieniem art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady
gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie
stanowią inaczej. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Jak bowiem przyjmuje się w
orzecznictwie sądowym, powołany przepis nie może stanowić jedynej podstawy, w oparciu o
którą rada gminy może podejmować uchwały o dowolnym przedmiocie, byle mieścił się on
w ogólnym zakresie działania gminy. Uchwała rady gminy musi zatem mieć także
szczegółową podstawę, wymienioną w innym przepisie. Unormowanie z art. 18 ust. 1 u.s.g.
zawiera zatem ogólną normę kompetencyjną, która nie może stanowić umocowania do
podjęcia jakiejkolwiek uchwały bez istnienia dodatkowo przepisu szczególnego (por. wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 kwietnia 2008 r. IIII SA/Wr

691/07, opubl.:

www.nsa.gov.pl

). Błędne jest tym samym zaprezentowane w skardze

wywodzenie jedynie z treści art. 18 ust. 1 u.s.g. kompetencji Rady Miejskiej w Dębicy do
podjęcia uchwały o nadaniu nazwy obiektowi nie spełniającemu kryteriów przewidzianych w
art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przesądzającego w tej kwestii znaczenia nie może mieć także
praktyka legislacyjna innych samorządów ani też motywy, którymi Rada kierowała się
podejmując zakwestionowaną uchwałę (najprawdopodobniej chęć uczczenia zasług osoby,
której imieniem nazwała położony w Dębicy skwer). Kryterium oceny przez Wojewodę
Podkarpackiego zakwestionowanej uchwały stanowiło tylko jej zgodność z prawem (art. 85
u.s.g.).

Mając więc na uwadze, że Rada Miejska w Dębicy podejmując uchwałę Nr
XXXIX/454/2013 wykroczyła poza wyrażone w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. upoważnienie do
nadania nazwy ulicom i placom, należało ocenić jako słuszne działanie organu nadzoru
stwierdzające nieważność takiej uchwały. W konsekwencji skarga na rozstrzygnięcie
nadzorcze musiała zostać oddalona, o czym orzeczono na podstawie

art. 151

p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów
postępowania Sąd stwierdza, że nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na brzmienie

art.

200

p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot takich kosztów należy się jedynie skarżącemu od organu

w razie uwzględnienia skargi.