1

Wstêp

W

SPÓ£CZESNE

PROBLEMY

BADAWCZE

FINANSÓW

Szczecin 2007

U N I W E R S Y T E T S Z C Z E C I Ñ S K I

ZESZYTY NAUKOWE NR 451

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

2

Wstêp

Artyku³y wydrukowano zgodnie z materia³ami dostarczonymi przez Autorów.

Wydawca nie ponosi odpowiedzialnoœci za treœæ, formê i styl artyku³ów.

Rada Wydawnicza

Stanis³aw Czepita, Maria Czerepaniak-Walczak, Marek Dutkowski

Inga Iwasiów, Ewa Kêpczyñska, Danuta Kopyciñska, Piotr Krasoñ

Andrzej Offmañski, Aleksander Panasiuk

Andrzej Witkowski – przewodnicz¹cy

Edward W³odarczyk – przewodnicz¹cy Senackiej Komisji ds. Wydawnictw

Janusz Ho³ubasz – redaktor naczelny Wydawnictwa Naukowego

Recenzenci

prof. nzw. dr hab. Dorota Korenik

prof. nzw. dr hab. Maria Jastrzêbska

prof. zw. dr hab. Adam Szewczuk

Rada programowa

prof. zw. dr hab. Marianna Daszkowska (Politechnika Gdañska)

prof. dr hab. Eberhard Drechsler (Free University of Berlin)

prof. US dr hab. Stanis³aw Flejterski (Uniwersytet Szczeciñski)

prof. zw. dr hab. Jan G³uchowski (Wy¿sza Szko³a Bankowa w Toruniu)

prof. dr hab. Alfred Janc (Akademia Ekonomiczna w Poznaniu)

prof. AE dr hab. Dorota Korenik (Akademia Ekonomiczna we Wroc³awiu)

prof. zw. dr hab. Bogdan Nogalski (Uniwersytet Gdañski)

prof. dr hab. Bogus³aw Pietrzak (SGH w Warszawie)

prof. zw. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak (Uniwersytet £ódzki)

prof. zw. dr hab. Jerzy Soko³owski (Akademia Ekonomiczna we Wroc³awiu)

prof. zw. dr hab. Adam Szewczuk (Uniwersytet Szczeciñski)

prof. zw. dr hab. Jerzy Wêc³awski (UMCS w Lublinie)

Redakcja naukowa

prof. US dr hab. Beata Filipiak

Sekretarz wydania

dr Marek Dylewski

Opracowanie jêzykowe i korekta

Krystyna KaŸmierowska

WYDAWNICTWO NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

Wydanie I. Ark. druk. 19,5. Format B5.

USPol 10/2007

© Copyright by Uniwersytet Szczeciñski, Szczecin 2007

ISSN 1640-6818

ISSN 1509-0507

3

Wstêp

SPIS TREŒCI

Wstêp ..................................................................................................................................... 5
Miejsce nauki finansów na Wydziale Zarz¹dzania i Ekonomiki Us³ug

Uniwersytetu Szczeciñskiego ....................................................................................... 7

F

INANSE

–

WYBRANE

ZAGADNIENIA

ROZWOJU

NAUKI

I

 

METODY

POMIARU

ZJAWISK

Zbigniew Dresler – Stopa procentowa jako narzêdzie kszta³towania efektywnoœci

w skali mikroekonomicznej .........................................................................................11

Stanis³aw Flejterski – Metody pomiaru zjawisk i procesów finansowych ...................... 19
Krzysztof Jajuga – Nieruchomoœci – „nowy” dzia³ nauki finansów ............................... 29
Krystyna Kietliñska – Kierunki rozwoju spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach

europejskich ................................................................................................................ 39

Krystyna Piotrowska-Marczak – Implikacje rozwoju finansowych badañ

naukowych .................................................................................................................. 51

Wies³awa Przybylska-Kapuœciñska – Euro na cenzurowanym

– perspektywy wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce .......................................... 59

Beata Œwiecka – Bankructwa gospodarstw domowych jako problem badawczy

finansów ...................................................................................................................... 69

F

INANSE

PUBLICZNE

–

STAN

I

 

KIERUNKI

ZMIAN

Emilia Denek – Finansowe instrumenty oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego miast

na prawach powiatu na rozwój gospodarczy i spo³eczny (wybrane zagadnienia) ...... 81

Marek Dylewski – Analiza zmian wielkoœci dochodów w³asnych

jednostek samorz¹du terytorialnego województwa zachodniopomorskiego

na tle ogólnych zmian systemowych ........................................................................... 91

Beata Filipiak – Audyt zewnêtrzny jako instrument oceny gospodarki finansowej

jednostek samorz¹du terytorialnego ......................................................................... 103

Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj – Wp³yw i znaczenie pomocy publicznej

na tworzenie nowych miejsc pracy oraz nowych inwestycji w przedsiêbiorstwach ..113

Maria Jastrzêbska – Deficyt i d³ug instytucji samorz¹dowych

w pañstwach Unii Europejskiej w latach 1998–2005 ............................................... 123

4

Wstêp

Maria Kosek-Wojnar – O potrzebie uporz¹dkowania gospodarki funduszowej

w Polsce .................................................................................................................... 135

Teresa Lubiñska – Bud¿et zadaniowy – ekonomizacja sektora publicznego ................ 143
Zbigniew Ofiarski – Równowa¿enie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego .. 151
Leszek Patrza³ek – Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów

samorz¹dów województw ......................................................................................... 163

Jan Sobiech – Konsekwencje wystêpowania asymetrii informacji i relacji agencji

w opiece zdrowotnej dla finansów publicznych ....................................................... 179

Krzysztof Surówka – Dotacje a udzia³y w podatkach dochodowych

jako Ÿród³a dochodów JST w Polsce ........................................................................ 191

Adam Szewczuk – Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora

publicznego – pragmatyka identyfikowania zale¿noœci............................................ 199

Jolanta Szo³no-Koguc – G³ówne problemy publicznych funduszy celowych ............... 213

I

NSTYTUCJE

FINANSOWE

Anna Bera – Sytuacja i trendy na rynku ubezpieczycieli kredytu .................................. 225
Micha³ Buszko, Jan G³uchowski – Kredyty walutowe w finansowaniu

nieruchomoœci w Polsce ........................................................................................... 235

Ma³gorzata Iwanicz-Drozdowska – Bezpieczeñstwo klientów poœredników

finansowych – wybrane problemy badawcze ........................................................... 245

Dorota Korenik – Zjawisko integracji w sektorze bankowo-finansowym ..................... 253
Jerzy Wêc³awski – Granice wzrostu przedsiêbiorstwa bankowego

i koncentracji sektora................................................................................................ 263

Miros³aw Wypych – Efektywnoœæ funkcjonowania instytucji

poœrednictwa finansowego w œwietle wskaŸników rentownoœci............................... 275

P

ROBLEMY

BADAWCZE

FINANSÓW

PRZEDSIÊBIORSTWA

Aurelia Bielawska – Kapita³ mezzanine jako alternatywne metody finansowania ........ 287
Bo¿ena Miko³ajczyk – Finansowanie d³ugiem ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw

w krajach Unii Europejskiej ..................................................................................... 295

Bogus³aw Walczak – Oddzia³ywanie jakoœci systemu fiskalnego

na mikroprzedsiêbiorstwa ......................................................................................... 305

5

Wstêp

WSTÊP

Treœæ i zakres problemowy niniejszego opracowania, przygotowanego w formie Zeszy-

tu Naukowego, wyznaczona zosta³a przez dwie intencje. Po pierwsze – uhonorowanie zas³u-
¿onego dla Wydzia³u Zarz¹dzania i Ekonomiki Us³ug profesora zwyczajnego doktora habi-
litowanego Stanis³awa Owsiaka oraz, po drugie – d¹¿enie do zachowania celów przyœwieca-
j¹cych Panu Profesorowi w jego dokonaniach naukowych – w³¹czenie siê do wspó³czeœnie
istotnych dyskusji naukowych w zakresie nauki finansów oraz w obszarach stanowi¹cych
g³ówne pole jego dzia³alnoœci naukowej – finansach publicznych.

Sk³adaj¹ce siê na niniejsze opracowanie artyku³y dotycz¹ zagadnieñ zwi¹zanych z ro-

zwojem nauki finansów. Obejmuj¹ zarówno problemy metodologiczne, jak i badawcze. Spoj-
rzenie to obejmuje doœwiadczenie, badania i postulaty kierowane pod adresem przedsiê-
biorstw, instytucji, jak równie¿ w³adz pañstwowych i samorz¹dowych. Publikacja ta stanowi
próbê podsumowania wyników badañ prowadzonych w polskich oœrodkach naukowych zaj-
muj¹cych siê problemami finansów.

Na niniejsze opracowanie sk³adaj¹ siê cztery czêœci:
1. Finanse – wybrane zagadnienia rozwoju nauki i metody pomiaru zjawisk.
2. Finanse publiczne – stan i kierunki zmian.
3. Instytucje finansowe.
4. Problemy badawcze finansów przedsiêbiorstwa.
Tom otwieraj¹ publikacje o charakterze najbardziej ogólnym, odnosz¹ce siê do zagad-

nieñ metodologicznych, implikacji rozwoju finansowych badañ naukowych czy wskazuj¹-
cych na nowe dzia³y nauki finansów i ewolucjê zjawisk finansowych. Najliczniejsz¹ grupê
artyku³ów stanowi¹ rozwa¿ania poœwiêcone problemom badawczym, kierunkom zmian w za-
kresie finansów publicznych, a w szczególnoœci samorz¹dowym. Autorzy podejmuj¹ siê
w nich diagnozy, ocen, jak równie¿ wskazuj¹ na kierunki ewolucji. Nie brakuje w nich aspek-
tów aplikacyjnych i postulatywnych.

Trzecia grupa artyku³ów dotyczy funkcjonowania instytucji finansowych. Autorzy

wskazuj¹ na szereg zjawach zachodz¹cych w sektorze bankowym, ubezpieczeniowym, na
rynku finansowym i pieniê¿nym. Wskazuj¹ na aspekty integracyjne, efektywnoœciowe i mo¿-
liwoœci dalszego rozwoju.

Tom koñczy grupa artyku³ów poœwiêconych finansom przedsiêbiorstwa. Autorzy od-

nosz¹ siê w swoich opracowaniach do sektora ma³ych i mikroprzedsiêbiorstw, ale równie¿
wskazuj¹ finansowe czynniki determinuj¹ce funkcjonowanie tych przedsiêbiorstw.

Uk³ad czêœci jest nieprzypadkowy z punktu widzenia zainteresowañ prof. zw. dr. hab.

S. Owsiaka. W obszarze dokonañ naukowych i zawodowych mo¿na wyodrêbniæ w³aœnie za-

6

Wstêp

gadnienia ogólne nauki finansów, którym poœwiêcony jest liczny dorobek naukowy Pana Pro-
fesora. Podstawowy nurt dzia³alnoœci naukowo-badawczej, której poœwiêci³ Pan Profesor
liczne publikacje s³u¿¹ce wielu pokoleniom naukowców i praktyków – FINANSE PUB-
LICZNE. Natomiast dzia³alnoœæ w Radzie Polityki Pieniê¿nej, to przeogromny wp³yw na
funkcjonowanie przedsiêbiorstw i instytucji finansowych.

Autorzy zdaj¹ sobie sprawê, ¿e ograniczona objêtoœæ i charakter materia³ów powoduj¹

zasygnalizowanie tylko skromnej czêœci problemów, ju¿ w swej istocie tak ró¿nych.
Ale przyœwieca³ im jeden cel – opracowanie to bêdzie s³u¿yæ uczczeniu dokonañ Pana Pro-
fesora Stanis³awa Owsiaka przez to, co zawsze przyœwieca³o Jego osobie – ¿e ten skromny
zbiór opracowañ reprezentuj¹cych oœrodki naukowe z niemal ca³ej Polski wniesie kolejn¹
cz¹stkê w rozwój nauki finansów, którym poœwiêci³ siê i, mamy nadziejê, dalej bêdzie siê
poœwiêca³.

marzec, 2007 r.

Redaktor Zeszytu
prof. US dr hab. Beata Filipiak

7

Miejsce nauki finansów na Wydziale Zarz¹dzania i Ekonomiki Us³ug US

MIEJSCE NAUKI FINANSÓW

NA WYDZIALE ZARZ¥DZANIA I EKONOMIKI US£UG

UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

W paŸdzierniku 2006 roku œrodowisko ekonomistów w Szczecinie obchodzi³o 60-le-

cie wy¿szego szkolnictwa ekonomicznego na Pomorzu Zachodnim. W roku 1946 powsta³a
pierwsza uczelnia wy¿sza w regionie – Akademia Handlowa, której bezpoœrednim spadko-
bierc¹ profilu naukowo-badawczego i dydaktycznego jest Wydzia³ Zarz¹dzania i Ekonomiki
Us³ug.

Sylwetka naukowa i dydaktyczna Wydzia³u kszta³towa³a siê przez szeœæ kolejnych

dziesiêcioleci, kolejno w strukturach Akademii Handlowej, Wy¿szej Szko³y Ekonomicznej,
Politechniki Szczeciñskiej, a od 1985 roku Uniwersytetu Szczeciñskiego. W roku 1990
z Wydzia³u Ekonomicznego wydzieli³ siê Wydzia³ Transportu i £¹cznoœci, który nastêpnie
w 1999 roku uzyska³ bie¿¹c¹ nazwê. Praktycznie do okresu powstania Uniwersytetu Szcze-
ciñskiego, dominuj¹cym obszarem aktywnoœci naukowej i dydaktycznej pracowników Wy-
dzia³u by³y zagadnienia ekonomiczne skierowane na sektor transportu, ze szczególnym
uwzglêdnieniem ga³êzi transportu morskiego i funkcjonowania portów morskich, transportu
samochodowego i kolejowego oraz spedycji. W roku 1987 ówczesny Instytut Ekonomiki
Transportu rozszerzy³ zakres swojej dzia³alnoœci o problematykê sektora ³¹cznoœci (poczty
i telekomunikacji). Dopiero pocz¹tek przemian spo³eczno-gospodarczych 1989 roku i przej-
œcie gospodarki naszego kraju na zasady rynkowe spowodowa³ dalszy rozwój specjalizacji
pracowników Wydzia³u. Przyczyni³a siê tak¿e do tego reforma studiów ekonomicznych
w Polsce i utworzenie nowych kierunków studiów. Pocz¹tek lat 90. spowodowa³ zmiany
w profilu naukowym wiêkszoœci pracowników Wydzia³u oraz doprowadzi³ do utworzenia
w 1995 roku na Wydziale nowego, obok ekonomii, kierunku studiów zarz¹dzanie i marke-
ting. Na tym kierunku rozpoczêto kszta³cenie studentów na specjalnoœci zarz¹dzanie finan-
sami w podmiotach gospodarczych, która w pierwszych latach cieszy³a siê najwiêkszym za-
interesowaniem kandydatów na studia i studentów. Potrzeba kszta³cenia w zakresie proble-
matyki finansowej spowodowa³a tak¿e znacz¹cy rozwój kadrowy i instytucjonalny. Obecnie
na Wydziale funkcjonuj¹ trzy jednostki organizacyjne zajmuj¹ce siê problematyk¹ finansów,
tj. Katedra Zarz¹dzania Finansami z Zak³adem Finansów Publicznych, Katedra Finansów
Przedsiêbiorstwa oraz Katedra Bankowoœci i Finansów Porównawczych, które zatrudni¹
³¹cznie 5 samodzielnych pracowników nauki, z perspektywami dynamicznego rozwoju ka-
drowego w bie¿¹cym roku i kolejnych latach. Tym samym Wydzia³ jest najsilniejsz¹ jednost-
k¹ w badaniach naukowych i kszta³ceniu w zakresie problematyki finansowej w regionie za-
chodniopomorskim i w najbli¿szym s¹siedztwie. Specjalizacja naukowa dotyczy wielu ob-

8

Aleksander Panasiuk

szarów nauk finansów, pocz¹wszy od teorii i metodologii finansów, poprzez finanse publicz-
ne, finanse samorz¹dowe, finanse miêdzynarodowe, finanse przedsiêbiorstw, po bankowoœæ,
rynek kapita³owy i systemy podatkowe.

W roku 2006 rozpoczêto kszta³cenie na kolejnym kierunku studiów finanse i banko-

woœæ (a od roku 2007 – finanse i rachunkowoœæ). Obecna oferta dydaktyczna Wydzia³u to
studia na wszystkich poziomach (pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia) na piêciu kierun-
kach: ekonomia, europeistyka, zarz¹dzanie, finanse i rachunkowoœæ, logistyka. Studenci
kszta³ceni s¹ na popularnych i unikalnych specjalnoœciach. Kontynuujemy tradycje Wydzia-
³u w zakresie transportu i ³¹cznoœci, rozwijaj¹c kolejne specjalnoœci, m.in.: turystyka i hote-
larstwo, handel i marketing, e-biznes, kszta³cenie na potoku anglojêzycznym – business eco-
nomics.

W roku 2006 Wydzia³ uzyska³ na lata 2006–2009 pierwsz¹ kategoriê Ministerstwa Na-

uki i Szkolnictwa Wy¿szego, co œwiadczy o jego pozycji naukowej (publikacyjnej), licznych
opracowaniach na rzecz praktyki gospodarczej i instytucji pañstwowych, wspó³pracy miê-
dzynarodowej.

Sta³ym elementem funkcjonowania Wydzia³u s¹ konferencje naukowe oraz inicjatywy

podkreœlaj¹ce rangê akademick¹ Wydzia³u. Od roku 1999 – kiedy to Wydzia³ Zarz¹dzania
i Ekonomiki Us³ug rozpocz¹³ funkcjonowanie pod now¹ nazw¹ i w nowej siedzibie – corocz-
nie obchodzimy Œwiêto Wydzia³u. Decyzj¹ w³adz Wydzia³u z 2006 roku, obchody jubile-
uszu 60-lecia trwaj¹, pomiêdzy dwoma kolejnymi œwiêtami, od marca 2006 do marca 2007
roku. Podczas inauguracji roku akademickiego 2006/2007 podkreœlimy nasz tradycyjny pro-
fil naukowy i dydaktyczny – transport. W najbli¿szym czasie œwiêtowaæ bêdziemy 20-lecie
badañ naukowych i dydaktyki w zakresie ekonomiki i zarz¹dzania ³¹cznoœci¹. Tegoroczne
Œwiêto Wydzia³u staje siê doskona³¹ okazj¹ do podkreœlenia szczególnej rangi finansów.
Uroczystoœci przyjm¹ bowiem niezwykle uroczyst¹ formê, ³¹czyæ siê bêd¹ z uhonorowaniem
wybitnego polskiego ekonomisty w zakresie finansów publicznych z Akademii Ekonomicz-
nej w Krakowie – prof. zw. dr. hab. Stanis³awa Owsiaka, cz³onka wielu instytucji naukowych
i publicznych, stale wspó³pracuj¹cego z Wydzia³em.

prof. US dr hab. Aleksander Panasiuk

Dziekan Wydzia³u Zarz¹dzania i Ekonomiki Us³ug

Uniwersytet Szczeciñski

9

Stopa procentowa jako narzêdzie kszta³towania efektywnoœci w skali mikroekonomicznej

F

INANSE

–

WYBRANE

ZAGADNIENIA

ROZWOJU

NAUKI

I

 

METODY

POMIARU

ZJAWISK

10

Zbigniew Dresler

11

Stopa procentowa jako narzêdzie kszta³towania efektywnoœci w skali mikroekonomicznej

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

ZBIGNIEW DRESLER

STOPA PROCENTOWA JAKO NARZÊDZIE

KSZTA£TOWANIA EFEKTYWNOŒCI W SKALI MIKROEKONOMICZNEJ

Wprowadzenie

Teoria i praktyka stopy procentowej koncentruj¹ siê przede wszystkim na jej funkcjach

makroekonomicznych. Natomiast mikroekonomiczne aspekty stopy procentowej s¹ s³abiej
reprezentowane w teorii ekonomii, a w praktyce zwykle ograniczane do nastêpuj¹cej zale¿-
noœci: jeœli stopa procentowa jest wysoka, to staje siê jednym z czynników hamuj¹cych ak-
tywnoœæ gospodarcz¹ przedsiêbiorstw ze wzglêdu na wysoki koszt kapita³u. Z kolei niski po-
ziom stopy procentowej oznacza ni¿szy koszt kapita³u, co powoduje ³atwiejszy do niego do-
stêp, a w œlad za tym sprzyja rozwojowi gospodarczemu.

Takie rozumienie mikroekonomicznej funkcji stopy procentowej nie jest poprawne.

W teorii ekonomii uwa¿a siê bowiem, ¿e z punktu widzenia mikroekonomicznego stopa pro-
centowa jest przede wszystkim parametrem wyznaczaj¹cym minimaln¹ efektywnoœæ an-
ga¿owania kapita³u, lub, szerzej mówi¹c, wyznaczaj¹cym minimaln¹ efektywnoœæ eko-
nomiczn¹ dzia³alnoœci gospodarczej. Tak definiowana mikroekonomiczna funkcja stopy
procentowej oznacza, ¿e stopy procentowe maj¹ nie dopuszczaæ do nieefektywnego anga¿o-
wania zasobów lub, w ujêciu pozytywnym, maj¹ zapewniaæ, wraz z innymi mechanizmami,
efektywne funkcjonowanie i efektywny rozwój podmiotów gospodarczych. To jest ta zasad-
nicza rola stopy procentowej w ujêciu mikroekonomicznym. £atwo jest zauwa¿yæ, ¿e
w wiêkszoœci opinii wypowiadanych na temat stóp procentowych nie dostrzega siê tak rozu-
mianej ich roli w skali mikroekonomicznej.

Realizacja mikroekonomicznej funkcji stopy procentowej w praktyce rodzi wiele pro-

blemów. Jednym z najwa¿niejszych jest problem, w jaki sposób ustanawiaæ, a nastêpnie ba-
daæ, czy dany poziom stóp procentowych zapewnia oczekiwany minimalny poziom efektyw-
noœci gospodarowania. W artykule podjêto próbê wstêpnego rozwa¿enia tego problemu.

12

Zbigniew Dresler

1. Próba weryfikacji mikroekonomicznej funkcji stopy procentowej w warunkach

polskich

Jeœli uznaje siê, ¿e stopa procentowa ma okreœlaæ minimalny poziom efektywnoœci gos-

podarowania w skali mikroekonomicznej, to nasuwaj¹ siê nastêpuj¹ce pytania: czy istnieje
obiektywnie uzasadniony poziom stopy procentowej, który wymusza³by ów minimalny po-
ziom oczekiwanej od przedsiêbiorstw efektywnoœci? Jeœli tak, to jaki poziom ma mieæ stopa
procentowa, aby ten poziom efektywnoœci by³ przez podmioty gospodarcze utrzymywany?
Pytania te s¹ szczególnie uzasadnione w sytuacji wystêpuj¹cej w praktyce zmiennoœci po-
ziomu stóp procentowych (czasami bardzo du¿ej), co tym samym oznacza du¿¹ zmiennoœæ
owego minimalnego poziomu efektywnoœci. Np. jeœli w Polsce, jak pokazuj¹ dane sprawoz-
dawcze

1

, nominalny poziom stóp procentowych waha³ siê od ponad 65% w 1991 roku do

blisko 9% w 2004 roku, a poziom realnych stóp procentowych od blisko minus 3% w 1991
roku do ponad plus 12% w 2001 roku, to mo¿na zapytaæ, który z tych poziomów stóp pro-
centowych wyznacza ów minimalny poziom efektywnoœci ekonomicznej? Czy realnie minus
3% czy plus 12%? A mo¿e jakiœ inny, znajduj¹cy siê w tym przedziale? Czy w œwietle tego
zasadne jest mówiæ o jakimœ niezmiennym, ekonomicznie uzasadnionym poziomie efektyw-
noœci, który mo¿na by uznaæ za minimalny w ka¿dych warunkach i dla ka¿dego podmiotu
gospodarczego?

Wydaje siê, ¿e w obecnym stanie wiedzy, nie s¹ mo¿liwe jednoznaczne odpowiedzi na

te pytania. Natomiast mo¿na podj¹æ próbê czêœciowego rozwa¿enia tego problemu od innej
strony, badaj¹c reakcje podmiotów gospodarczych na ró¿ne poziomy stóp procentowych.

Jedn¹ z istotnych reakcji podmiotów gospodarczych na poziom stóp procentowych jest

stopieñ sk³onnoœci podmiotów gospodarczych do inwestowania. Zgodnie z zale¿noœciami
teoretycznymi, im wy¿sze s¹ realne stopy procentowe, tym zmniejsza siê sk³onnoœæ przed-
siêbiorstw do inwestowania. I odwrotnie, im ni¿sze s¹ realne stopy procentowe, tym sk³on-
noœæ podmiotów gospodarczych do inwestowania zwiêksza siê. W œlad za tym zmniejsza siê
lub zwiêksza stopa inwestycji w gospodarce mierzona udzia³em inwestycji brutto, a szerzej
akumulacji w PKB.

Poziom stopy inwestycji jest istotny dla rozwoju gospodarczego. W gospodarce ryn-

kowej nie okreœla siê z góry proporcji podzia³u PKB na akumulacjê i spo¿ycie (jak to pró-
bowano dokonywaæ w gospodarce centralnie sterowanej), ale proporcje te kszta³tuj¹ siê
w praktyce pod wp³ywem m.in. stóp procentowych. Dane statystyczne dowodz¹, ¿e w kra-
jach o wysokim wzroœcie gospodarczym minimalna stopa akumulacji nie spada poni¿ej 20%,
a w niektórych poni¿ej 25%

2

. Jeœli stopa akumulacji pozostaje, przynajmniej czêœciowo, pod

1

Por. Z. Dresler: Kryteria oceny poziomu stopy procentowej. Zeszyty Naukowe AE w Krakowie 2006,

nr 683, s. 11.

2

Por. Rocznik statystyczny GUS 2005 r. tabl.103 (705).

13

Stopa procentowa jako narzêdzie kszta³towania efektywnoœci w skali mikroekonomicznej

wp³ywem stopy procentowej, to mo¿na postawiæ robocz¹ hipotezê, ¿e jeœli stopa akumula-
cji spada poni¿ej tego poziomu, to stopa procentowa jako koszt kapita³u jest za wyso-
ka, a wiêc ogranicza sk³onnoœæ przedsiêbiorstw do inwestowania, stawiaj¹c zbyt wyso-
ko kryterium minimalnej efektywnoœci podejmowanych inwestycji.

Powy¿sza hipoteza wymaga starannej i pog³êbionej weryfikacji empirycznej. W tym

artykule przedstawimy jedynie wstêpn¹ weryfikacjê tej hipotezy, na podstawie polskiej gos-
podarki. W tym celu w tabelach 1–3 zosta³y zamieszczone niezbêdne dane makroekonomicz-
ne dla lat 1993–2004

3

o wielkoœci kredytów dla podmiotów gospodarczych, o stopie aku-

mulacji oraz zale¿noœciach miêdzy stopami procentowymi a stop¹ akumulacji i dynamik¹
udzielanych kredytów.

Tabela 1 zawiera dane o wielkoœci i dynamice kredytów w ujêciu nominalnym i real-

nym. Ujêcie realne zosta³o dokonane przy u¿yciu indeksów cen dla produkcji globalnej. Jak
widaæ, w ujêciu nominalnym wolumen kredytów wg stanu na koniec ka¿dego roku systema-
tycznie wzrasta³. Natomiast dla w³aœciwego przedstawienia badanego problemu wa¿niejsza
jest dynamika wielkoœci zad³u¿enia podmiotów gospodarczych w ujêciu realnym. W roku
1994 mimo wysokiego wzrostu kredytów w ujêciu nominalnym w stosunku do roku poprzed-
niego (o 23,5%), w ujêciu realnym nast¹pi³ spadek o 2,8%. Bardzo znaczny realny wzrost
kredytów mia³ miejsce w latach 1996–1999. Ten wzrost waha³ siê w przedziale odpowied-
nio od 15,8% do 11,4%. Znaczne os³abienie tego tempa wzrostu nast¹pi³o w latach 2000–
2003 (od 3% do 0,6%), a w 2004 roku nast¹pi³ znaczny spadek realnej dynamiki kredytów
– a¿ o 7,4%.

Tabela 2 zawiera dane o PKB oraz o stopie akumulacji ogó³em i stopie akumulacji sek-

tora przedsiêbiorstw. W latach 1993–1995 ogólna stopa akumulacji wynosi³a poni¿ej 20%
(w latach 1993–1994 niewiele wiêksza ni¿ 15%). Stosunkowo wysoka stopa akumulacji (25–
26%) by³a w latach 1997–2000. W nastêpnych latach spad³a poni¿ej 20%.

Tabela 3 przedstawia dwie zale¿noœci:

• zale¿noœæ miêdzy nominaln¹ i realn¹ stop¹ procentow¹ kredytów dla podmiotów

gospodarczych a stop¹ akumulacji oraz

• zale¿noœæ miêdzy nominaln¹ i realn¹ stop¹ procentow¹ a realn¹ dynamik¹ nak³adów

inwestycyjnych.

Przedstawione w tabeli 3 dane mo¿na zinterpretowaæ nastêpuj¹co.
I. W zakresie zale¿noœci miêdzy poziomem nominalnej i realnej stopy procentowej

a dynamik¹ kredytów.

W latach 1993–1996, w których nominalna stopa procentowa by³a bardzo wysoka, re-

alny poziom kredytów by³ niski. Pod koniec tego okresu, tj. w 1996 roku, przy dalszym spad-

3

Pominiêcie lat 1990–1992 wynika z braku Ÿród³owych danych statystycznych za ten okres, szczegól-

nie dotycz¹cych wielkoœci kredytów zaci¹ganych przez podmioty gospodarcze. NPB na stronie interneto-

wej podaje zbiorcze dane o wielkoœci kredytów udzielanych przez banki komercyjne od 1993 r.

14

Zbigniew

Dr

esler

Tabela 1

Nominalna i realna wielkoœæ i dynamika kredytów dla podmiotów gospodarczych

Lp.

Wyszczególnienie 1993

1994

1995

1996

1997

1998 1999 2000

2001 2002

2003 2004

1.

2.

3.

4.

Nominalna wartoœæ kredytów
(stan na 31.12, w

mln z³)

Dynamika (rok poprz. = 100,0)

Indeks cen produkcji globalnej
(rok poprz. = 100,0)

WskaŸnik deflacyjny
(rok poprz. = 1,0)

30 930

–

131,6

–

38 214

123,5

127,0

0,972

50 589

132,4

128,0

1,034

68 228

134,9

116,5

1,158

87 248

127,9

112,5

1,137

106 638

124,5

110,0

1,132

128 451

118,2

106,1

1,114

144 507

112,5

109,2

1,030

152 740

105,7

104,0

1,016

155 036

101,5

101,2

1,003

158 134

102,0

101,4

1,006

154 214

97,5

105,3

0,926

5.

6.

Realna wartoœæ kredytów
w

mln z³ (ceny roku poprzed.)

Dynamika realnej wartoœci
kredytów (rok poprz. = 100,0)

30 930

–

30 064

97,2

31 085

103,4

36 003

115,8

40 921

113,7

46 334

113,2

51 623

111,4

53 169

103,0

64 005

101,6

54 159

100,3

54 499

100,6

50 479

92,6

ród³o: obliczenia w³asne na podstawie: dane o wskaŸnikach cen produkcji globalnej: roczniki statystyczne GUS 1996, 1998, 2001, 2005,

dane o wielkoœci kredytów dla podmiotów gospodarczych: dane statystyczne NBP Statystyka pieniê¿na i bankowa, Nale¿noœci i zo-

bowi¹zania monetarnych instytucji finansowych, strona internetowa NBP.

15

Stopa

pr

ocentowa

jako

narzêdzie

kszta³towania

efektywnoœci

w

skali

mikr
oekonomicznej

Tabela 2

Udzia³ akumulacji w PKB

ród³o: roczniki statystyczne GUS 1996, 1998, 2001, 2005.

Lp.

Wyszczególnienie

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

1.

2.

3.

PKB (ceny bie¿¹ce w mln z³)

Akumulacja (ceny bie¿¹ce,
w

mln z³)

Akumulacja sektora

przedsiêbiorstw (w mln z³)

155 780

24 228

12 407

210 407

33 363

18 529

306 318

60 704

34 544

385 448

84 818

51 108

469 372

116 003

73 409

553 560

145 005

91 051

615 560

162 285

104 149

744 622

184 979

120 134

779 205

161 923

90 029

807 859

150 588

77 368

842 120

158 028

82 622

922 157

184 232

99 655

4.

5.

Udzia³ akumulacji w PKB
(w %)

Udzia³ akumulacji sektora

przedsiêbiorstw w PKB
(w %)

15,5

8,0

15,9

8,8

19,8

10,5

22,0

13,3

24,7

15,6

26,2

16,4

26,4

16,9

24,8

16,1

20,8

11,5

18,6

9,6

18,8

9,8

20,0

10,8

16

Zbigniew

Dr

esler

Tabela 3

Poziom nominalnych i realnych stóp oprocentowania kredytów na cele gospodarcze a udzia³ akumulacji w PKB

i dynamika nak³adów inwestycyjnych (%)

ród³o: dane o dynamice nak³adów inwestycyjnych – roczniki statystyczne GUS, pozosta³e dane jak w tabelach 1 i 2.

Lp.

Wyszczególnienie 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1.

2.

3.

Nominalna stopa oprocentowania
kredytów

Udzia³ akumulacji w PKB

Udzia³ akumulacji sektora

przedsiêbiorstw w PKB

38,5

15,5

8,0

33,2

15,9

8,8

31,1

19,8

10,5

24,1

22,0

13,3

24,5

24,7

15,6

23,7

26,2

16,4

17,1

26,4

16,9

22,1

24,8

16,1

18,4

20,8

11,5

12,4

18,6

9,6

9,0

18,8

9,8

8,6

20,0

10,8

4.

5.

6.

Realna stopa oprocentowania
kredytów

Udzia³ akumulacji w PKB

Udzia³ akumulacji sektora

przedsiêbiorstw w PKB

+2,4

15,5

8,0

+0,8

15,9

8,8

+3,5

19,8

10,5

+3,5

22,0

13,3

+8,3

24,7

15,6

+10,9

26,2

16,4

+9,1

26,4

16,9

+10,5

24,8

16,1

+12,2

20,8

11,5

+10,3

18,6

9,6

+8,1

18,8

9,8

+4,8

20,0

20,8

7.

8.

9.

Dynamika nak³adów

inwestycyjnych ogó³em,

(ceny sta³e, rok poprz. = 100

Nominalna stopa oprocentowania
kredytów

Realna stopa oprocentowania
kredytów

102,3

38,5

+2,4

108,7

33,2

+0,8

117,1

31,1

+3,5

119,2

24,1

+3,5

122,2

24,5

+8,3

115,3

23,7

+10,9

105,9

17,1

+9,1

101,4

22,1

+10,5

90,5

18,4

+12,2

90,0

12,4

+10,3

100,3

9,0

+8,1

106,5

8,6

+4,8

17

Stopa procentowa jako narzêdzie kszta³towania efektywnoœci w skali mikroekonomicznej

ku stopy nominalnej, obserwuje siê znaczny wzrost realnej dynamiki kredytów. Natomiast
w tym czasie realne stopy procentowe by³y na bardzo niskim poziomie, co powinno zachê-
caæ do korzystania z kredytów. Oznaczaæ to mo¿e, ¿e kredytobiorcy w du¿ej czêœci uznawa-
li, ¿e koszt kredytu wyznacza nominalna, a nie realna stopa procentowa. A wiêc by³o to za-
chowanie œwiadcz¹ce o nieprawid³owym rozumieniu kosztu kredytu. Trudno siê jednak
temu dziwiæ skoro ówczesna opinia, wypowiadana przez komentatorów, polityków gospo-
darczych czy znaczn¹ czêœæ œrodowiska naukowego, ocenia³a koszt kredytu na podstawie sto-
py nominalnej, a nie realnej. Od ok. 1997 do 2002 roku dynamika kredytów zaczyna w wiêk-
szym stopniu pozostawaæ pod wp³ywem poziomu realnej stopy procentowej. Wzrostowi stopy
realnej towarzyszy spadek dynamiki kredytów zarówno w ujêciu nominalnym, jak i realnym.
W ostatnich dwóch latach, tj. 2003–2004, zmniejszaniu siê realnych stóp procentowych to-
warzyszy dalsze zmniejszanie siê dynamiki kredytów. Mo¿na to t³umaczyæ dobrymi wynika-
mi finansowymi przedsiêbiorstw, które powodowa³y zmniejszenie zapotrzebowania na kredyt.

II. W zakresie zale¿noœci miêdzy nominalnym i realnym poziomem stóp procentowych

a stop¹ akumulacji.

Dane zawarte w tabeli 2 wyraŸnie wskazuj¹, ¿e w latach 1992–1999 obni¿aniu siê po-

ziomu nominalnych stóp oprocentowania kredytów towarzyszy³ wzrost stopy akumulacji
ogó³em i akumulacji dokonywanej przez sektor przedsiêbiorstw. W dalszych latach ta zale¿-
noœæ ju¿ nie wystêpuje. Zaskakuj¹ce jest, ¿e w okresie 1992–1998 wzrostowi realnych stóp
procentowych towarzyszy³ wzrost stopy akumulacji. Przeczy to zale¿noœci teoretycznej,
z której wynika, ¿e realny wzrost stopy oprocentowania kredytu powoduje spadek stopy aku-
mulacji. Natomiast dalsze lata, tj. 1999–2004, poprawnie przedstawiaj¹ tê zale¿noœæ: wzro-
stowi stopy realnej w latach 2001–2003 towarzyszy spadek stopy akumulacji, obni¿aniu siê
natomiast realnej stopy oprocentowania kredytu towarzyszy wzrost stopy inflacji.

III. W zakresie zale¿noœci miêdzy nominaln¹ i realn¹ stop¹ oprocentowania a realn¹

dynamik¹ nak³adów inwestycyjnych.

W latach 1992–1996 i w tym zakresie potwierdzaj¹ siê zale¿noœci zaobserwowane po-

przednio. Zmniejszaniu siê nominalnej stopy procentowej towarzyszy³ znaczny realny wzrost
nak³adów inwestycyjnych. Jednoczeœnie by³ to okres niskich realnych stóp procentowych do-
tycz¹cych kredytów dla podmiotów gospodarczych, co mo¿e oznaczaæ, ¿e znaczny wzrost
nak³adów inwestycyjnych by³ równie¿ uzasadniony niskim realnym kosztem kredytów.
W dalszych latach (od 1997 r.) wysoki realny koszt kredytu znacznie ograniczy³ tempo wzro-
stu nak³adów inwestycyjnych, co oznacza poprawn¹ reakcjê inwestorów na poziom realnych
stóp procentowych.

Podsumowanie

Przedstawione wyniki badañ mia³y wyjaœniæ wp³yw stopy procentowej, jako kryterium

efektywnoœci, na zachowania podmiotów gospodarczych w zakresie inwestycji. W zwi¹zku

18

Zbigniew Dresler

z tym postawiono hipotezê, ¿e jeœli stopa akumulacji, a wiêc udzia³ inwestycji brutto w PKB
spada poni¿ej 20%, to stopa procentowa stwarza zbyt wysokie wymagania dotycz¹ce efek-
tywnoœci anga¿owania kredytu bankowego. Najwy¿sza stopa akumulacji, przekraczaj¹ca
20% PKB, by³a w latach 1996–2001. By³ to jednoczeœnie okres bardzo wysokich realnych
stóp oprocentowania kredytów bankowych, znacznie wy¿szych ni¿ wczeœniej i póŸniej. We
wczeœniejszych latach stopa akumulacji by³a znacznie ni¿sza (ok. 15%), mimo ¿e realny po-
ziom stóp procentowych by³ wówczas bardzo niski, a wiêc powinien sprzyjaæ wiêkszemu po-
pytowi na kredyt. Z kolei w póŸniejszym okresie, tj. od 2001 roku, w którym realne stopy
procentowe by³y ni¿sze ni¿ poprzednio i mia³y tendencje do dalszego obni¿ania siê, stopa
akumulacji pozostaje na niskim poziomie (poni¿ej 20%), chocia¿ o tendencji rosn¹cej.

Zaobserwowane zale¿noœci po czêœci przecz¹ zale¿noœciom przedstawianym w teorii

ekonomii, a po czêœci je potwierdzaj¹. Przecz¹ z regu³y w latach 1992–1997. By³ to okres
s³abej wiedzy o gospodarce rynkowej, co jaskrawo przejawia³o siê w powszechnym przeko-
naniu, ¿e o koszcie kredytu œwiadczy nominalna stopa procentowa. Poniewa¿ stopy te by³y
w tym czasie wysokie, to tym t³umaczyæ mo¿na niski poziom inwestycji w gospodarce, mimo
niskich stóp realnych. W póŸniejszym okresie zauwa¿yæ mo¿na bardziej poprawn¹ reakcjê
na poziom nominalnych i realnych stóp procentowych.

W œwietle powy¿szych uwag trudno jest jednoznacznie stwierdziæ, czy stopy procen-

towe stawia³y zbyt ³agodne czy zbyt ostre wymagania dotycz¹ce efektywnoœci inwestowa-
nia. Wymaga to dalszych bardziej wnikliwych i wieloaspektowych badañ. Wymaga to tak¿e
uwzglêdnienia wp³ywu innych, ni¿ stopy procentowe, czynników na decyzje rozwojowe
przedsiêbiorstw.

INTEREST RATE AS AN INSTRUMENT FOR DETERMINING

THE EFFICIENCY OF THE FIRMS ON A MICROECONOMIC SCALE

Summary

From the microeconomic point of view, interest rate determines the minimal efficiency of capi-

tal. In broader terms, it determines the minimal efficiency of any business activity. Such
a microeconomic definition of the interest rate implies that interest rates, together with other instru-
ments, should ensure efficient operation and development of economic entities.

Practical implementation of the interest rate for the abovementioned purpose brings about

many problems. One of the most important issues is how to determine, and later, how to confirm that
a particular level of the interest rate ensures the expected minimal economic efficiency. This paper
attempts to answer this question on the basis of empirical data.

19

Metody pomiaru zjawisk i procesów finansowych

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

STANIS£AW FLEJTERSKI

METODY POMIARU ZJAWISK I PROCESÓW FINANSOWYCH

W metodologii od dawna znana jest opinia „tyle jest nauki w danym przedmiocie, ile

jest w nim matematyki”, znane jest te¿ klasyczne sformu³owanie: „nauka jest pomiarem”, bê-
d¹ce has³em Towarzystwa Ekonometrycznego (The Econometric Society)

1

. Od wczesnych

lat trzydziestych do lat piêædziesi¹tych ubieg³ego wieku analiza ekonomiczna przechodzi³a
radykaln¹ transformacjê metodologiczn¹, obejmuj¹c¹ formalizacjê i matematyzacjê dyscy-
pliny

2

. Ten nurt w rozwoju ekonomii by³ dzie³em ekonomistów pochodz¹cych g³ównie

z Europy, w których wykszta³ceniu wa¿n¹ rolê odgrywa³a matematyka, nauki œcis³e i/ lub na-
uki techniczne. Do g³ównych twórców tego nurtu nale¿eli: Jacob Marshack, John von Neu-
mann, Ragnar Frisch, Jan Tinbergen, Maurice Allais, Leonid Kantorowicz, Tjalling Koop-
mans, Trygve Haavelmo, Kenneth Arrow, John Hicks, Lawrence Klein, Gerard Debreu, Paul
Samuelson, Wassily Leontief. Mimo ¿e równie¿ Keynes mia³ wykszta³cenie matematyczne,
to jednak krytycznie odnosi³ siê do matematycznej formalizacji analizy ekonomicznej, po-
dobnie zreszt¹ jak jego nauczyciel i mentor Alfred Marshall, równie¿ absolwent matematy-
ki. Formalistyczna rewolucja w ekonomii doprowadzi³a do powstania swego rodzaju prze-
paœci miêdzy ekonomistami, którzy skupiali siê na bezpoœrednich, praktycznych aspektach
prowadzenia polityki, a tymi, którzy podkreœlali znaczenie konstruowania modeli z zastoso-

1

Jeœli wiesz, co zmierzyæ i jak to zmierzyæ, œwiat staje siê o wiele mniej skomplikowany. Kiedy na-

uczysz siê odpowiedniego spojrzenia na dane, mo¿esz rozwi¹zywaæ zagadki, które inaczej mog³yby siê wy-

dawaæ nierozwi¹zywalne. Bo czysta moc liczb potrafi usun¹æ warstwy zamêtu i sprzecznoœci (zob. S.D.

Levitt, S.J. Dubner: Freaekonomia. Œwiat od podszewki. Gliwice 2006, s. 36).

2

Zob. np. Metody ekonometryczne i statystyczne w analizie rynku kapita³owego. Red. K. Jajuga. Wro-

c³aw 2000; L. Kruschwitz: Finanzmathematik. Lehrbuch der Zins-, Renten-, Tilgungs-, Kurs- und Rendite-

rechnung. Muenchen 2001; R.N. Mantegna, H.E. Stanley: Ekonofizyka. Wprowadzenie. Warszawa 2001;

G. Rogowski: Zastosowanie modelowania w bankowoœci. Poznañ–Wroc³aw 2001; M. Malawski i inni: Kon-

kurencja i kooperacja. Teoria gier w ekonomii i naukach spo³ecznych. Warszawa 2004; P. Jaworski, J. Mi-

ca³: Modelowanie matematyczne w finansach i ubezpieczeniach. Poltext, Warszawa 2005; M. Osiñska: Eko-

nometria finansowa. Warszawa 2006.

20

Stanis³aw Flejterski

waniem nowych narzêdzi analitycznych

3

. Nale¿y tu odnotowaæ, ¿e niejednokrotnie liczni au-

torzy zwracali uwagê na niebezpieczeñstwa pojawiaj¹ce siê w procesie „matematyzacji” eko-
nomii, zwi¹zane z formalistycznym podejœciem czy te¿ ze scjentyzmem, tzn. uproszczonymi
próbami bezkrytycznego przenoszenia pewnych ujêæ i metod z nauk przyrodniczych na grunt
nauk spo³ecznych.

Do nauk pomocniczych ekonomii (w tym nauki finansów) nale¿¹ m.in. matematyka sto-

sowana, statystyka ekonomiczna, ekonometria i badania operacyjne. Badania ekonomiczne
prowadzone w skali poszczególnych pomiotów gospodarowania by³yby wspó³czeœnie bardzo
utrudnione, gdyby nie mo¿na siê by³o pos³ugiwaæ metodami dostarczanymi przez wymie-
nione dyscypliny, które s¹ ze sob¹ wzajemnie na ogó³ œciœle powi¹zane.

Statystyka jest nauk¹ zajmuj¹c¹ siê metodami badania procesów i zjawisk w ich maso-

wych przejawach w przestrzeni lub czasie oraz ich iloœciow¹ lub jakoœciow¹ analiz¹. Staty-
styka dzieli siê na dwa dzia³y: opisow¹ – zajmuj¹c¹ siê przede wszystkim metodami groma-
dzenia i prezentacji danych oraz ich sumarycznego opisu, oraz matematyczn¹ – opart¹ na
rachunku prawdopodobieñstwa – zajmuj¹c¹ siê budow¹ regu³ wnioskowania o w³asnoœciach
badanej zbiorowoœci statystycznej na podstawie danych dotycz¹cych czêœci tej zbiorowoœci,
wybranej w sposób losowy. Stosowanie elementarnych metod statystyki do badania zjawisk
spo³eczno-gospodarczych (w tym finansowych) doprowadzi³o do rozwoju statystyki ekono-
micznej (spo³eczno-gospodarczej), natomiast na podstawie statystyki matematycznej ukszta³-
towa³a siê ekonometria, która jest nauk¹ o metodach badania iloœciowych prawid³owoœci wy-
stêpuj¹cych w ¿yciu gospodarczym za pomoc¹ odpowiednio wyspecjalizowanego aparatu ma-
tematyczno-statystycznego. Celem ekonometrii sensu stricto jest przedstawienie powi¹zañ wy-
stêpuj¹cych pomiêdzy badanymi zjawiskami ekonomicznymi za pomoc¹ tzw. modeli ekono-
metrycznych, z³o¿onych z równañ, których wspó³czynniki s¹ ustalane na podstawie danych sta-
tystycznych, dotycz¹cych kszta³towania siê wyró¿nionych w modelu zmiennych w przesz³oœci

4

.

Przyk³adów wykorzystania instrumentarium szeroko rozumianej matematyki i dyscy-

plin pokrewnych na gruncie analiz prowadzonych w ramach poszczególnych subdyscyplin
nauki finansów

5

jest wiele

6

. Nale¿y do nich choæby wykorzystanie modeli i wskaŸników do

3

Zob. B. Snowdon, H.R. Vane: Rozmowy z wybitnymi ekonomistami. Warszawa 2003, s. 99.

4

Opracowane pod auspicjami NBP modele projekcji inflacji (NSA i MSMI) wnios³y istotny wk³ad do

modelowania zjawisk gospodarczych w Polsce, jednak zdaniem licznych komentatorów do interpretacji wy-

ników projekcji nale¿y podchodziæ z dystansem, jaki powinno siê zachowywaæ wobec wszelkich modeli

ekonometrycznych. W zwi¹zku z tym prognozowanie inflacji jest wa¿n¹, lecz nie jedyn¹ informacj¹, na ja-

kiej opiera siê Rada Polityki Pieniê¿nej w kszta³towaniu polityki pieniê¿nej (zob. W. Kury³ek: K³opoty z pro-

jekcj¹, „Rzeczpospolita” z 29 listopada 2004, s. B5).

5

Chodzi o finanse globalne i miêdzynarodowe, finanse publiczne, finanse rynków i instytucji finanso-

wych, finanse przedsiêbiorstw, finanse gospodarstw domowych, a tak¿e kilka nowych subdyscyplin i nur-

tów w nauce finansów (szerzej zob. m.in. S. Owsiak: Podstawy nauki finansów. Warszawa 2002; S. Flejter-

ski: Podstawy metodologii finansów. Elementy komparatystyki. Szczecin 2006).

6

Zob. m.in. R. Yamarone: WskaŸniki ekonomiczne. Przewodnik dla inwestora. Gliwice 2006 (autor omó-

wi³ 12 najwa¿niejszych wskaŸników ukazuj¹cych trendy na rynkach finansowych).

21

Metody pomiaru zjawisk i procesów finansowych

pomiaru efektywnoœci i ryzyka w zarz¹dzaniu finansami przedsiêbiorstw bankowych (zarz¹-
dzaniu finansowym bankiem)

7

. Innym przyk³adem s¹ metody credit-scoring i credit-rating

wykorzystywane przez banki i inne instytucje finansowe w ocenie ryzyka kredytowego

8

, jesz-

cze innym wykorzystanie teorii gier do racjonalizacji zachowañ podatników

9

. W roku 2005

Nagroda Nobla w ekonomii przypad³a uczonym zajmuj¹cym siê teori¹ gier: R. Aumannowi
i T. Schellingowi (powstanie nowoczesnej teorii gier zwyk³o siê datowaæ na rok 1944, kiedy
wydano ksi¹¿kê J. von Neumanna i O. Morgensterna „The Theory of Games and Economic
Behavior”). Od lat 80. XX wieku teoria gier sta³a siê jedn¹ z g³ównych metod opisu i anali-
zy w mikro- i makroekonomii

10

.

Jedno ze znanych powiedzeñ Johna Maynarda Keynesa g³osi, ¿e „lepiej znaæ prawdê

niedok³adnie, ni¿ dok³adnie siê myliæ”. Informacje wynikaj¹ce z poprawnej analizy staty-
stycznej zawsze s¹ zwiêz³e, czêsto dok³adne i nigdy nie s¹ bezu¿yteczne

11

.

Spoœród metod szczegó³owych pozwalaj¹cych na prowadzenie analizy iloœciowej zja-

wisk i procesów ekonomicznych na pierwszym miejscu wymieniæ mo¿na metodê matema-
tyczn¹ sensu stricto. Chodzi tu zarówno o matematykê elementarn¹ (np. arytmetykê), jak
i zw³aszcza wy¿sz¹ (np. kombinatoryka i rachunek prawdopodobieñstwa, funkcje, rachunek
macierzowy, ró¿niczkowy i ca³kowy, programowanie matematyczne). Metody matematycz-
ne, które mog¹ byæ stosowane do badania zwi¹zków miêdzy zjawiskami iloœciowo wymier-
nymi, polegaj¹ na pos³ugiwaniu siê w badaniach ekonomicznych wzorami i funkcjami mate-
matycznymi oraz wykresami geometrycznymi. Metody matematyczne mog¹ byæ z powodze-
niem zastosowane w badaniach równowag cz¹stkowych i innych prostych zale¿noœci miê-
dzy elementami (przewa¿nie dwoma) uk³adu gospodarczego

12

. Zastosowanie jêzyka mate-

matyki do zapisywania – wynikaj¹cych z teorii ekonomii – zale¿noœci pomiêdzy okreœlony-
mi zmiennymi wp³ynê³o na ukszta³towanie tzw. ekonomii matematycznej.

Z tak rozumian¹ metod¹ matematyczn¹ blisko zwi¹zane s¹ metody statystyczne, nale-

¿¹ce do tzw. statystyki opisowej i opartej na niej statystyki ekonomicznej. Spoœród wielu
szczegó³owych instrumentów tego dzia³u statystyki nale¿y wymieniæ zw³aszcza – zwi¹zane

7

Zob. np. M. Iwanicz-Drozdowska: Zarz¹dzanie finansowe bankiem. Warszawa 2005.

8

Zob.: A. Janc, M. Kraska: Credit-scoring. Nowoczesna metoda oceny zdolnoœci kredytowej. Warsza-

wa 2001; M. Kraska: Credit-scoring i credit rating. Zastosowanie w banku komercyjnym. Warszawa 2004.

Zob. tak¿e: M.S. Wiatr: Indywidualne ryzyko kredytowe, w: Bankowoœæ. Podrêcznik akademicki. Red. W.L.

Jaworski, Z. Zawadzka. Warszawa 2004, s. 659 i dalsze.

9

M. Malawski i inni: op.cit., s. 61–63.

10

H. Sosnowska: Praktyczne po¿ytki z teorii gier. „Rzeczpospolita” 2005, nr 242, s. B4.

11

A.D. Aczel: Statystyka w zarz¹dzaniu. Pe³ny wyk³ad. Warszawa 2000, s. 15.

12

Interesuj¹cym przyk³adem zastosowania metod matematycznych do analizy rynków finansowych mog¹

byæ sukcesy – uwa¿anego za geniusza wœród najskuteczniejszych spekulantów na œwiecie – profesora ma-

tematyki Jamesa Simons’a i jego funduszy inwestycyjnych (wœród pracowników funduszu agresywnego in-

westowania Medallion dominuj¹ informatycy, matematycy, fizycy, zw³aszcza specjalizuj¹cy siê w fizyce

kwantowej, specjaliœci lingwistyki stosowanej oraz astrofizycy).

22

Stanis³aw Flejterski

z badaniem szeregów strukturalnych - rozmaite œrednie klasyczne oraz przeciêtne pozycyj-
ne, miary rozproszenia, wskaŸniki struktury, ponadto – zwi¹zane z badaniem szeregów cza-
sowych – wskaŸniki dynamiki, wskaŸniki (indeksy) agregatowe wartoœci, cen i iloœci, wskaŸ-
niki wydajnoœci pracy, metody wyrównywania szeregu statystycznego (graficzna, œrednie ru-
chome oraz metoda analityczna), wskaŸniki sezonowoœci, wreszcie wskaŸniki natê¿enia,
wspó³czynniki korelacji, itp. Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e powy¿sze instrumenty, sk³adaj¹ce siê
w sumie na metody statystyczne, mog¹ byæ doœæ czêsto stosowane w badaniach prowadzo-
nych przez ekonomiê (w tym szeroko rozumian¹ naukê finansów).

Z drugim dzia³em statystyki, a mianowicie statystyk¹ matematyczn¹, œciœle zwi¹zana

jest ekonometria, a zatem w jej ramach metody ekonometryczne. W pewnym uproszczeniu
analizê ekonometryczn¹ okreœlonego zjawiska ekonomicznego sprowadziæ mo¿na do: okre-
œlenia celu badania, zebrania danych statystycznych, konstrukcji modelu, szacowania (esty-
macji) parametrów modeli, weryfikacji modelu i praktycznego jego wykorzystania. Jak wia-
domo, nie wszelkie prawid³owoœci ekonomiczne mog¹ byæ przedmiotem analizy ekonome-
trycznej. Aby mo¿na by³o mówiæ o stosowalnoœci tych metod, konieczne jest spe³nienie na-
stêpuj¹cych zasadniczych warunków wstêpnych

13

:

a) prawid³owoœæ ekonomiczna, której iloœciowa strona ma byæ przedmiotem badania

ekonometrycznego, musi byæ albo sta³a w czasie, albo ulegaæ jedynie nieznacznym
i powolnym zmianom;

b) wszystkie zjawiska zarówno ekonomiczne, jak i pozaekonomiczne, uwzglêdnione

w analizie ekonometrycznej, musz¹ byæ mierzalne, czyli wyra¿alne liczbowo;

c) wœród ogó³u czynników oddzia³uj¹cych na badane zjawisko wyró¿niæ mo¿na gru-

pê czynników, których wp³yw jest dominuj¹cy, podczas gdy wp³yw pozosta³ych jest
niewielki i przypadkowy;

d) istniej¹ dostêpne dane statystyczne dotycz¹ce kszta³towania siê wszystkich wyró¿-

nionych (oprócz przypadkowych) czynników.

Jedn¹ z bardziej z³o¿onych metod analizy iloœciowej zjawisk i procesów ekonomicz-

nych jest tzw. metoda cybernetyczna. Rozwinê³a siê ona wraz z rozwojem cybernetyki –
ogólnej nauki o sterowaniu i regulowaniu uk³adów sprzê¿onych dzia³añ – nastêpnie zastoso-
wana zosta³a równie¿ na gruncie cybernetyki spo³ecznej i ekonomicznej. Cybernetyka jest
dziedzin¹, która wspó³dzia³a z wieloma dyscyplinami: jest nauk¹ pomocnicz¹ prakseologii,
ponadto jest œciœle powi¹zana z ogóln¹ teori¹ systemów. Cybernetyka oraz ogólna teoria sys-
temów pos³uguj¹ siê specyficznym jêzykiem. Warto tu wymieniæ m.in. nastêpuj¹ce pojêcia:
wejœcie, wyjœcie, uk³ad wzglêdnie odosobniony, sprzê¿enie zwrotne, transformacja, sterowa-
nie, regulacja itd. Cybernetyka jest dyscyplin¹ sformalizowan¹, korzystaj¹c¹ czêsto z sym-
boli matematycznych. W jêzyku cybernetycznym strukturê uk³adów zapisuje siê b¹dŸ w po-
staci schematów blokowych, b¹dŸ w postaci macierzowej. Zachowanie siê uk³adów przed-

13

Szerzej zob. m.in. Z. Paw³owski: Ekonometria. Warszawa 1969, s. 21–22.

23

Metody pomiaru zjawisk i procesów finansowych

stawia siê jako funkcje transformacji, a stany wystêpuj¹ce na „wejœciach” i „wyjœciach” okre-
œla siê tu za pomoc¹ wektorów.

Na tym tle warto wspomnieæ o metodach modelowania cybernetyczno-matematyczne-

go, do których nale¿¹ m.in. modelowanie analogowe (w tym tzw. metoda „czarnej skrzyn-
ki”) oraz modelowanie symulacyjne (w tym metoda Monte Carlo). Wycinkowe badanie rze-
czywistoœci za pomoc¹ modeli mo¿e zniekszta³ciæ obraz ca³oœci. Modelowanie jest bez w¹t-
pienia cenn¹ metod¹ w badaniach ekonomicznych, jednak trzeba braæ pod uwagê, ¿e ka¿dy
model jest tylko symptomatycznym odzwierciedleniem rzeczywistoœci gospodarczej, czyli
odzwierciedla rzeczywistoœæ jedynie na podstawie zauwa¿alnych objawów i nie zawsze
uk³ad – model jest w pe³ni adekwatny uk³adowi – orygina³owi. Czêsto modele nie tylko nie
s¹ izomorficzne, ale nawet homomorficzne w stosunku do realiów ¿ycia gospodarczego (np.
rynków finansowych).

Dla rozwa¿añ ekonomicznych cybernetyczne ujmowanie zjawisk ma donios³e znacze-

nie, gdy¿ dziêki temu ekonomista mo¿e porz¹dkowaæ badany przez siebie uk³ad zjawisk oraz
ustaliæ wystêpuj¹ce w danym uk³adzie ekonomicznym sprzê¿enia, eliminowaæ „szumy” za-
k³ócaj¹ce rozpoznanie stanów i tendencji znamiennych dla ¿ycia gospodarczego, wreszcie
mo¿e te¿ precyzyjnie okreœliæ drogê, jak¹ przebywa lub powinna przebyæ uzyskana ju¿ in-
formacja, aby mo¿na j¹ by³o przekszta³ciæ w realn¹ decyzjê. Ekonomista, dziêki zastosowa-
niu metody cybernetycznej, mo¿e lepiej uchwyciæ œrodki niezbêdne do sterowania systemem
znajduj¹cym siê w ci¹g³ym ruch, co jest pomoc¹ znaczn¹, ale tylko pomoc¹. Modele cyber-
netyczne s¹ przydatne, choæ z koniecznoœci upraszczaj¹ obraz ¿ycia gospodarczego. U³atwia-
j¹ one zobrazowanie sposobu funkcjonowania danego uk³adu gospodarczego, jakkolwiek tyl-
ko jednostronnie, z punktu widzenia powi¹zañ miêdzy informacj¹ i sterowaniem. W rezulta-
cie mo¿na stwierdziæ, ¿e cybernetyka raczej opisuje i stanowi narzêdzie heurezy, ni¿ wyja-
œnia czy pomaga w poznawaniu istoty zjawisk i procesów.

Objaœnianiu niektórych zjawisk i procesów finansowych s³u¿yæ mo¿e teoria chaosu de-

terministycznego (matematyka nieliniowych systemów dynamicznych)

14

. Trzeba w tym miej-

scu odnotowaæ, ¿e chaos to w rzeczywistoœci porz¹dek udaj¹cy nie³ad, w którym przypadek
i koniecznoœæ, z³o¿onoœæ i prostota wspó³istniej¹ ze sob¹ i przenikaj¹ siê wzajemnie. Chaos
jest w gruncie rzeczy najbardziej naturaln¹ i najczêœciej spotykan¹ form¹ rzeczywistoœci. Do
systemów chaotycznych lub ich geometrycznych reprezentacji, zwanych fraktalami, nale¿y
m.in. zygzakowata linia wykresu indeksu gie³dowego. Jedn¹ z osobliwoœci teorii chaosu jest
to, ¿e choæ pog³êbia ona zrozumienie rynku, to wcale nie obiecuje zwiêkszenia precyzji pro-
gnoz. Wed³ug teorii chaosu przyczyn¹ nieprzewidywalnoœci zachowañ rynku nie jest ich
przypadkowoœæ: rynek jest w pewnym sensie tym bardziej nieprzewidywalny, im mniej jest
przypadkowy. W d³u¿szej perspektywie czasowej rynki kapita³owe mo¿na opisaæ jako z³o-

14

E.E. Peters: Teoria chaosu a rynki kapita³owe. Warszawa 1997 (ró¿ne strony). W tej kwestii zob. rów-

nie¿: A. Jakimowicz: Od Keynesa do teorii chaosu. Warszawa 2003.

24

Stanis³aw Flejterski

¿one, ewoluuj¹ce, nieliniowe systemy dynamiczne. Studia nad tymi systemami to studia nad
turbulencj¹, a œciœlej mówi¹c nad przejœciem od stabilnoœci do turbulencji. Nieliniowe sys-
temy dynamiczne maj¹ na ogó³ wiêcej ni¿ jedno rozwi¹zanie, niekiedy liczba rozwi¹zañ jest
bardzo du¿a lub wrêcz nieskoñczona. Rynek ewoluuje: cykle zaczynaj¹ siê i koñcz¹, ale ka¿-
dy z nich jest ró¿ny pod wzglêdem szczegó³ów, chocia¿ ich globalne charakterystyki s¹ do
siebie podobne. Przyczyny i okolicznoœci ka¿dego cyklu nigdy nie s¹ takie same: s¹ one lo-
kalnie losowe i globalnie deterministyczne.

Postêp w dziedzinie badañ nad podejmowaniem decyzji finansowych dokona³ siê

w znacznej mierze dziêki dwóm dyscyplinom: logice rozmytej i psychologii behawioralnej
(i behawioralnej teorii finansów). Sama w sobie teoria chaosu nie jest w stanie pomóc
w przewidywaniu zachowañ rynku. W celu prognozowania praktycy pos³uguj¹ siê technika-
mi stanowi¹cymi po³¹czenie tradycyjnych metod liniowych, logiki rozmytej, sieci neurono-
wych (postaci nieliniowej, nieparametrycznej regresji) lub algorytmów genetycznych. Zna-
mienne, ¿e sieci neuronowe (matematyczne modele naœladuj¹ce – w uproszczeniu – sposób
dzia³ania mózgu) stwarzaj¹ wielkie nadzieje, ale nale¿y do nich podchodziæ z ostro¿noœci¹,
poniewa¿ oparte na nich metody diagnostyczne s¹ przybli¿one i niekompletne

15

.

Ostatni¹ grup¹ metod, znajduj¹cych siê niejako na pograniczu metod analizy jakoœcio-

wej oraz iloœciowej, stanowi¹ rozmaite metody maj¹ce na celu przewidywanie przysz³oœci,
wchodz¹ce w zakres prognozowania (prognozologii, prognostyki). Nie wdaj¹c siê w analizê
z³o¿onego, a jednoczeœnie bardzo interesuj¹cego problemu prognozowania, warto jedynie
przedstawiæ – klasyczny ju¿ – podzia³ metod prognozowania

16

, z których znaczna czêœæ od-

nosi siê do prognozowania zjawisk i procesów finansowych:

1) Metody intuicyjne

• „Burza mózgów”
• Metoda delficka
• Utopia i fantazja naukowa (science fiction)

2) Metody prognozowania rozpoznawczego

• Ekstrapolacja szeregów czasowych, modele analityczne
• Fenomenologiczna ekstrapolacja szeregów czasowych
• Krzywe uczenie siê
• Odwzorowanie kontekstowe
• Badania morfologiczne
• Pisanie scenariusza i iteracji przez synopsis
• Analogia historyczna

15

Ibidem, s. 211.

16

E. Jantsch: Technological Forecasting in Perspective, Paris 1967 (za: Problemy metodologii progno-

zowania. Red. A. Siciñski, J. Gzula. Warszawa 1976, s. 34–38). Zob. równie¿ A. Zeliaœ: Teoria prognozy.

Warszawa 1997.

25

Metody pomiaru zjawisk i procesów finansowych

• Elementy prognozowania probabilistycznego (m.in. metoda Monte Carlo)
• Analiza ekonomiczna
• Modele operacyjne (m.in. gry)
• Modele zagregowane (m.in. modele ekonometryczne, analiza nak³adów i wyni-

ków).

3) Metody prognozowania normatywnego

• Poziome macierze decyzji
• Pionowe macierze decyzji
• Proste metody wyboru projektu, badania operacyjne (m.in. programowanie linio-

we i dynamiczne)

• Proste metody zastosowañ teorii podejmowania decyzji
• Zintegrowane schematy drzew zale¿noœci (dendryty)
• Metody sieciowe
• Modele operacyjne (m.in. gry przemys³owe, teorie gier)
• Analiza systemowa

4) Metody sprzê¿enia zwrotnego

• Pêtle sprzê¿enia zwrotnego wewn¹trz transferu techniki i miêdzy scenariuszami
• Zintegrowane systemy techniki informacyjnej.

Niezale¿nie od tego, jak bardzo siê bêdziemy o to staraæ, œwiat nie jest uporz¹dkowa-

ny, brak porz¹dku jest szczególnie wyraŸny w systemach gospodarczych i na rynkach finan-
sowych. Wiele modeli nie sprawdza siê, wyjaœniaj¹c jedynie czêœæ struktury. Wartoœæ pro-
gnoz jest czêsto ograniczona, ekonomiœci pope³niali i pope³niaj¹ powa¿ne b³êdy progno-
styczne. Tam gdzie prognozy bywaj¹ trafne, sprawdzaj¹ siê jedynie w krótkiej perspektywie.
Prognozy ekonomistów, porównywane niekiedy do prognoz meteorologicznych, bywaj¹ nie-
rzadko przedmiotem szyderstw, okazuj¹ siê wprawdzie zajmuj¹ce i ciekawe, ale ma³o u¿y-
teczne. Dodaæ te¿ warto, ¿e niektóre prognozy ekonomiczne maj¹ tê szczególna cechê, ¿e
gdy s¹ upowszechnione, sprzyjaj¹ w³asnej realizacji (prognozy samospe³niaj¹ce siê) lub
przeciwdzia³aj¹ jej (prognozy samounicestwiaj¹ce siê, a tak¿e prognozy ostrzegawcze).

Przyk³ady k³opotów z prognozowaniem mo¿na odnaleŸæ równie¿ w œwiecie finansów.

Œwiat ten – z³o¿ony z bankowoœci, finansów korporacji, rynków papierów wartoœciowych,
funduszy inwestycyjnych, zorganizowanego kierownictwa i doradztwa finansowego – mia-
nem jednej z dziedzin „niewinnego oszustwa” okreœli³ zmar³y niedawno J.K. Galbraith

17

.

Jego zdaniem przysz³ych wyników ekonomicznych gospodarki, przejœcia od dobrych cza-
sów do recesji czy depresji i na odwrót, nie da siê przepowiedzieæ. Istniej¹ bardziej ni¿ bo-

17

J.K. Galbraith: Gospodarka niewinnego oszustwa. Prawda naszych czasów. Warszawa 2005, s. 55–

59. W podobnym nurcie – próby odkrycia „drugiego dna” – mieœci siê równie¿ tzw. freaekonomia, czyli

ekonomia dla ludzi myœl¹cych nieco tylko inaczej (zob. S.D. Levitt, S.J. Dubner: Freaekonomia. Œwiat od

podszewki. Gliwice 2006).

26

Stanis³aw Flejterski

gate prognozy, lecz nie ma ¿adnej solidnej wiedzy. £¹czny wynik nieznanych nie mo¿e byæ
znany. Niemniej w œwiecie gospodarki, a szczególnie finansów, przewidywanie nieznanego
i niepoznawalnego jest zajêciem pielêgnowanym, a czêsto dobrze wynagradzanym, mo¿e byæ
tak¿e podstaw¹ op³acalnej kariery. St¹d siê bior¹ – zdaniem J.K. Galbraitha – rzekomo kom-
petentne os¹dy. Œwiat finansów utrzymuje wielk¹, aktywn¹, dobrze wynagradzan¹ wspólno-
tê opart¹ na nieuchronnej, choæ na pozór wyrafinowanej ignorancji. Prognozom ekspertów
nie³atwo zaprzeczyæ: bogaty arsena³ ilustracji, wykresów, równañ i pewnoœci siebie potwier-
dzaæ maj¹ g³êbiê wiedzy co do przysz³oœci. Na Wall Street ekonomiœci woleli prognozowaæ
to, co przynosi³o najwiêksze korzyœci tym, którzy zlecali przeprowadzanie badañ. Ulegali
równie¿ pokusie dobrze nag³aœnianego prognozowania tego, co by³o korzystne dla ich w³a-
snych pakietów – prognozowania ukszta³towanego tak, aby s³u¿y³o ich osobistym zyskom
lub chroni³o przed osobistymi stratami. By³o to – zdaniem Galbraitha – zepsucie profesjo-
nalnej ekonomii, oszustwo we w³asnych szeregach.

W ramach tzw. prognozologii wyró¿nia siê kilka tzw. prognostyk szczegó³owych, m.in.

spo³eczn¹, kulturaln¹, miêdzynarodow¹, gospodarcz¹ w szerokim tego s³owa znaczeniu.
Spe³niaj¹ one zarówno funkcje praktyczne, jak i poznawcze. O mo¿liwoœciach ich rozwoju
decyduje wielka liczba czynników obiektywnych i subiektywnych, w tym czynników niewy-
miernych o charakterze jakoœciowym. Nawet ci, którzy prognostyk nie uwa¿aj¹ za naukê,
uznaj¹ ich przydatnoœæ do stawiania diagnoz i hipotez oraz odkrywania œrednio- i d³ugoter-
minowych trendów. Liczba pora¿ek autorów prognoz jest znaczna, choæby w zakresie prze-
widywania kryzysów finansowych.

Na zakoñczenie przegl¹du metod analizy iloœciowej nale¿y podkreœliæ, ¿e ich stosowa-

nie w naukach ekonomicznych, w tym w nauce finansów, od dawna interesuje wielu bada-
czy. Metody te w swej d³ugiej i bogatej historii mia³y zarówno zagorza³ych wrogów, jak
i bezkrytycznych zwolenników. Wspó³czeœnie wydaje siê, ¿e – jakkolwiek spory na ten te-
mat bynajmniej siê nie zakoñczy³y – nale¿y w pe³ni uznaæ koniecznoœæ stosowania metod
matematycznych (w szerokim rozumieniu) w naukach ekonomicznych. Metody te spe³niaæ
bowiem mog¹ bardzo po¿yteczn¹ rolê s³u¿ebn¹ w stosunku do teorii ekonomii i praktyki go-
spodarczej. Problem nie polega zatem na tym: „czy”, lecz na tym: „kiedy”, „w jakim zakre-
sie”.

W dyskusji na temat granic stosowalnoœci metod matematycznych w naukach ekono-

micznych zabiera³o g³os wielu wybitnych uczonych, m.in. tych, którzy omawiane metody od
dawna w badaniach ekonomicznych stosowali. Nale¿a³ do nich W. Leontief, który w wypo-
wiedzi opublikowanej na pocz¹tku lat siedemdziesi¹tych w „The American Economic Re-
view” wyrazi³ niepokój i powa¿ne w¹tpliwoœci co do adekwatnoœci stosowanych przez eko-
nomistów metod matematycznych, zw³aszcza ekonometrycznych

18

. Pisa³ on m.in. „…Bez-

18

Zob. W. Leontief: Za³o¿enia teoretyczne i nie obserwowane fakty. „¯ycie Gospodarcze” 1972, nr 13,

s. 9.

27

Metody pomiaru zjawisk i procesów finansowych

krytyczny entuzjazm dla sformu³owañ matematycznych prowadzi czêsto do ukrycia efeme-
rycznej treœci wywodów os³oniêtych potê¿nym gorsem znaków algebraicznych…”, w innym
miejscu natomiast: „…W ¿adnej dziedzinie badañ empirycznych nie u¿yto tak wielkich i wy-
rafinowanych metod statystycznych z tak miernymi wynikami. Mimo to teoretycy kontynu-
uj¹ opracowanie modelu za modelem, a statystycy matematyczni wynajduj¹ coraz bardziej
skomplikowane metody postêpowania. Wiêkszoœæ z nich zostaje od³o¿ona do lamusa bez
¿adnego praktycznego zastosowania lub jedynie po powierzchownej prezentacji…”

Wzajemne relacje matematyki i ekonomii, analizy iloœciowej i jakoœciowej, by³y nie-

jednokrotnie przedmiotem rozwa¿añ metodologów i badaczy. Na ogó³ formu³owano pogl¹d,
¿e b³êdem by³oby wyrzeczenie siê pos³ugiwania siê metodami matematycznymi w badaniach
ekonomicznych, b³êdem by³oby jednak tak¿e przypisywanie metodom matematycznym roli,
jakiej odegraæ nie s¹ w stanie. G³ównym celem badañ ekonomicznych musi wiêc pozostaæ
badanie trendów rozwojowych, zaœ kwantyfikacja ma charakter pochodny. Wydaje siê, ¿e
postulat powy¿szy, sprowadzaj¹cy siê do koniecznoœci prowadzenia badañ ekonomicznych
w oparciu o metody analizy iloœciowej, jednak poprzedzony stosowaniem metod analizy ja-
koœciowej, nie powinien budziæ w¹tpliwoœci w naukach ekonomicznych, z nauk¹ finansów
w³¹cznie.

Ekonomia (równie¿ nauka finansów) nie powinna byæ traktowana jako ga³¹Ÿ matema-

tyki. Metody iloœciowe s¹ narzêdziem, a nowoczeœni ekonomiœci, którzy je stosuj¹ – choæ
próbuj¹ wydobyæ z nich jak najwiêcej – uwa¿aj¹, ¿e s¹ narzêdziem o ograniczonym zasto-
sowaniu. Jednym w fundamentalnych wyborów w metodologii jest wybór miêdzy rygory-
zmem a odniesieniem do rzeczywistoœci. Trzeba podj¹æ decyzjê, jakim chce siê byæ ekono-
mist¹: rygorystycznym, precyzyjnym, ale i luŸno zwi¹zanym z rzeczywistoœci¹, czy ukierun-
kowanym na rzeczywistoœæ, choæ nieprecyzyjnym i mniej rygorystycznym. Niepokój – zda-
niem M. Blauga – musi jednak budziæ sytuacja, kiedy ekonomiœci znajduj¹cy siê na jednym
z biegunów tego podzia³u – biegunie rygoryzmu – zaczynaj¹ dominowaæ w ekonomii

19

.

W tym miejscu nasuwa siê pytanie, czy mo¿liwe by³oby po³¹czenie ukierunkowania na rze-
czywistoœæ z precyzj¹. Nieprzypadkowo twierdzi siê czasem, ¿e finanse przysz³oœci, podob-
nie jak ca³a ekonomia, musz¹ byæ w znacznym stopniu inne ni¿ obecne. Czas poka¿e, czy
atrybutami tej nowej nauki finansów bêd¹: prostota, precyzja i piêkno, a tak¿e czy przysz³ym
finansistom uda siê po³¹czyæ walory podejœcia „socjologizuj¹cego” („psychologizuj¹cego”)
z niew¹tpliwymi zaletami podejœcia „matematyzuj¹cego”.

19

Zob. Rozmowa z M. Blaugiem, w: B. Snowdon, H.R. Vane: Rozmowy z wybitnymi ekonomistami. War-

szawa 2003, s. 441.

28

Stanis³aw Flejterski

THE MEASUREMENT METHODS OF FINANCE PHENOMENA AND PROCESSES

Summary

The science of finances is a particular one among economic sciences; from a certain point of

view the most interesting, the most important and at the same time, the most difficult. Though it is not
without accident that philosophy, mathematics, physics also aspire to the role of „queen of sciences”,
it is just economics that is considered „queen” among social sciences, and that not only by econo-
mists; the science of finances, on the other hand, is considered „queen” among economic sciences not
only by financial experts. The considerations contained in the paper are a small contribution in the
matter of finance methodology, especially in the area of the measurement methods of finance phe-
nomena and processes.

29

Nieruchomoœci – „nowy” dzia³ nauki finansów

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

KRZYSZTOF JAJUGA

NIERUCHOMOŒCI – „NOWY” DZIA£ NAUKI FINANSÓW

1. Wprowadzenie – rozwój nauki finansów

Finanse mo¿na okreœliæ jako ogó³ zjawisk zwi¹zanych z dzia³alnoœci¹ cz³owieka,

w której to dzia³alnoœci wystêpuje przep³yw pieni¹dza. W zakres finansów wchodzi zarów-
no samo zjawisko przep³ywu pieni¹dza, jak równie¿ wszystko to, co jest z tym zwi¹zane,
w szczególnoœci analiza wartoœci tego przep³ywu oraz podejmowanie decyzji przez podmiot,
który p³aci lub otrzymuje ten przep³yw. Narzêdzia teoretyczne, stosowane w finansach, do-
tycz¹ przede wszystkim dwóch obszarów, którymi s¹:

• okreœlanie wartoœci przep³ywów pieniê¿nych oraz wartoœci podmiotów p³ac¹cych

lub otrzymuj¹cych te przep³ywy,

• podejmowanie decyzji zwi¹zanych z tymi przep³ywami.
W ramach szeroko rozumianych finansów mo¿na oczywiœcie wyró¿niæ wiele dyscyplin

szczegó³owych. Jednym z najwa¿niejszych kryteriów wyró¿nienia tych dyscyplin jest kryte-
rium podmiotu. Ze wzglêdu na to kryterium nale¿y wyró¿niæ:

• finanse publiczne,
• finanse przedsiêbiorstw,
• bankowoœæ,
• ubezpieczenia,
• finanse osobiste.
Podzia³ ten odzwierciedla podstawowe podmioty wystêpuj¹ce w gospodarce, którymi

to podmiotami s¹: sektor publiczny, przedsiêbiorstwa, instytucje finansowe oraz gospodar-
stwa domowe. Jest to doœæ naturalny podzia³, niewymagaj¹cy komentarza. Warto jedynie do-
daæ, ¿e finanse osobiste (personal finance) zajmuj¹ siê zjawiskami pieniê¿nymi zwi¹zanymi
z dzia³alnoœci¹ pojedynczego cz³owieka lub gospodarstwa domowego – w tej drugiej sytu-
acji czasem stosowany jest termin „finanse gospodarstw domowych”, w³aœciwie oznaczaj¹-
cy to samo co finanse osobiste. Jest to stosunkowo m³ody dzia³ finansów, ale bardzo zysku-

30

Krzysztof Jajuga

j¹cy na znaczeniu, przede wszystkim z powodu coraz wiêkszej roli gospodarstw domowych
w gospodarce i na rynku. To przecie¿ gospodarstwa domowe staj¹ siê istotnymi dawcami ka-
pita³u oraz istotnymi biorcami ryzyka na rynku finansowym.

Warto dodaæ, ¿e w ramach wszystkich wyró¿nionych powy¿ej dyscyplin, oprócz finan-

sów osobistych, mo¿na wyró¿niæ jeszcze subdyscyplinê, któr¹ jest rachunkowoœæ. Z punktu
widzenia finansów i zarz¹dzania, podstawow¹ funkcj¹ rachunkowoœci jest funkcja sprawoz-
dawcza. Oznacza to, ¿e rachunkowoœæ przedsiêbiorstw jest to czêœæ finansów przedsiê-
biorstw, rachunkowoœæ bankowa jest to czêœæ bankowoœci, rachunkowoœæ ubezpieczycieli
jest to czêœæ ubezpieczeñ, zaœ rachunkowoœæ sektora publicznego jest to czêœæ finansów pub-
licznych. W tym zatem sensie rachunkowoœæ nie jest odrêbn¹ dyscyplin¹, a jedynie czêœci¹
niektórych dyscyplin szczegó³owych, wchodz¹cych w sk³ad szeroko rozumianych finansów.

Istniej¹, oczywiœcie, jeszcze inne dyscypliny szczegó³owe finansów. Jedna z nich od-

grywa kluczow¹ rolê. Jest to teoria rynku finansowego (financial market theory), która zaj-
muje siê modelami w³aœciwymi w³aœnie dla rynku finansowego. Tutaj nale¿y zwróciæ uwa-
gê, ¿e teoria rynku finansowego jest bardzo istotna dla powy¿ej wyró¿nionych dyscyplin
szczegó³owych. Jest tak, gdy¿ w rozwiniêtych krajach dzia³alnoœæ zwi¹zana z finansami pro-
wadzona przez cztery podstawowe rodzaje podmiotów – podmioty sektora publicznego,
przedsiêbiorstwa, instytucje finansowe i gospodarstwa domowe – jest w du¿ym stopniu za-
le¿na od rynku finansowego. W zwi¹zku z tym stosowane narzêdzia teoretyczne to przede
wszystkim te, które zosta³y wypracowane na gruncie teorii rynku finansowego. Przegl¹d za-
gadnieñ z teorii rynku finansowego przedstawiony jest w ksi¹¿ce Teresy i Krzysztofa Jajugi
(2006).

Nale¿y tu jeszcze dodaæ, i¿ wiedza wypracowana w teorii rynku finansowego jest to,

z jednej strony, zaawansowana teoria, z drugiej strony „wyprzedza” ona narzêdzia stosowa-
ne w innych dyscyplinach szczegó³owych, które w³aœnie adaptuj¹ wiele metod wypracowa-
nych dla rynku finansowego.

Aczkolwiek historia wydarzeñ finansowych liczy wiele stuleci, to wydarzenia nauko-

we, które ukszta³towa³y obecn¹ teoriê oraz praktykê finansów, mia³y miejsce w XX wieku.
Do najwa¿niejszych osi¹gniêæ w teorii finansów nale¿y zaliczyæ nastêpuj¹ce (w chronolo-
gicznym porz¹dku):

1900 – Louis Bachelier – koncepcja zastosowania podejœcia stochastycznego w mo-

delowaniu cen finansowych (Bachelier (1900)).

1934 – Benjamin Graham, David Dodd – koncepcja analizy fundamentalnej (Gra-

ham, Dodd (1934)).

1938 – John Burr Williams – zastosowanie metody zdyskontowanych przep³ywów

w wycenie akcji (Williams (1938)).

1952 – Harry Markowitz – teoria portfela (Markowitz (1952)).
1958 – Franco Modigliani, Merton Miller – teoria struktury kapita³u i jej zastosowa-

nie w wycenie przedsiêbiorstwa (Modigliani, Miller (1958, 1963)).

31

Nieruchomoœci – „nowy” dzia³ nauki finansów

1958 – James Tobin – rozszerzenie teorii portfela o instrumenty wolne od ryzyka oraz

twierdzenie o separacji (Tobin (1958)).

1964 – koncepcja modelu rynku kapita³owego Capital Asset Pricing Model (Sharpe

(1964), Lintner (1965)).

1973 – Fischer Black, Myron Scholes, Robert Merton – teoria wyceny opcji (Black,

Scholes (1973), Merton (1973)).

1976 – koncepcja modelu rynku kapita³owego Arbitrage Pricing Model (Ross

(1976)).

1979 – Daniel Kahneman, Amos Tversky – teoria perspektywy – pierwsza koncep-

cja finansów behawioralnych (Kahneman, Tversky (1979)).

1982 – Robert Engle – model ARCH – pierwszy model w dziedzinie ekonometrii fi-

nansowej (Engle (1982)).

Nietrudno zauwa¿yæ, ¿e znaczna czêœæ osi¹gniêæ naukowych powsta³ych w finansach

dotyczy przede wszystkim rynków finansowych. Warto te¿ dodaæ, ¿e teoria finansów jest
oceniana przez œrodowisko naukowe ekonomistów jako bardzo wa¿ny dzia³ zawieraj¹cy wie-
le cennych osi¹gniêæ. Zosta³o to potwierdzone przyznaniem Nagrody im. Nobla w dziedzi-
nie nauk ekonomicznych za szczegó³owe osi¹gniêcia z zakresu finansów. Oto szczegó³owa
lista laureatów, lat i osi¹gniêæ:

1981 – James Tobin – za analizê rynków finansowych i ich zwi¹zków z decyzjami

w zakresie wydatków, z bezrobociem, produkcj¹ i cenami.

1985 – Franco Modigliani – za pioniersk¹ analizê oszczêdnoœci i rynków finanso-

wych.

1990 – Harry Markowitz, Merton Miller, William Sharpe – za pionierskie prace

w dziedzinie ekonomii finansowej.

1997 – Robert Merton, Myron Scholes – za now¹ metodê wyceny instrumentów po-

chodnych.

2002 – Daniel Kahneman – za integracjê koncepcji z badañ psychologicznych z nau-

k¹ ekonomii, zw³aszcza w zakresie podejmowania decyzji w warunkach nie-
pewnoœci.

2003 – Robert Engle – za metody analizy ekonomicznych szeregów czasowych cha-

rakteryzuj¹cych siê zmiennoœci¹ zale¿n¹ od czasu (ARCH).

Warto zwróciæ uwagê na dwie wa¿ne cechy charakteryzuj¹ce rozwój teorii finansów:
• jest on w przewa¿aj¹cym stopniu uzale¿niony od stosowania narzêdzi matematycz-

nych,

• w ostatnich kilkunastu latach wiele metod proponowanych w teorii jest efektem wy-

zwañ praktyki i nowo powstaj¹ce metody s¹ szybko weryfikowane przez praktyków.

32

Krzysztof Jajuga

2. Nieruchomoœci a finanse

Nieruchomoœci (real estate) przez wiele osób nie s¹ traktowane jako dyscyplina szcze-

gó³owa finansów. My jednak uczynimy inaczej, g³ównie ze wzglêdu na tendencje zachodz¹-
ce w ostatnich latach na œwiecie. Zgodnie z tymi trendami nieruchomoœci jest to podobny
rodzaj aktywa, jak te, którymi obraca siê na rynku finansowym. Mo¿na zatem w odniesieniu
do nich stosowaæ klasyczne narzêdzia wypracowane w finansach – oczywiœcie, po dokona-
niu niezbêdnych (czêsto niewielkich) adaptacji.

Oczywiœcie, nieruchomoœci nie powinny byæ rozpatrywane jedynie na gruncie finan-

sów (jest to dziedzina w pewnym sensie interdyscyplinarna). Ten obszar wiedzy wystêpuje
i bêdzie wystêpowa³ w innych naukach, takich jak budownictwo czy geodezja. Jednak z u-
wagi na „urynkowienie” zjawisk zwi¹zanych z nieruchomoœciami rola finansów w analizie
zjawisk zwi¹zanych z nieruchomoœciami jest kluczowa, zw³aszcza z naukowego punktu wi-
dzenia.

Zauwa¿my, ¿e nieruchomoœci s¹ obszarem zainteresowania dyscyplin szczegó³owych

finansów wyodrêbnionych na podstawie kryterium podmiotowego. Jest tak przede wszyst-
kim dlatego, i¿ jest to ten rodzaj aktywa, który jest kupowany i sprzedawany przez wyró¿-
nione cztery rodzaje podmiotów. Podmioty funkcjonuj¹ce na rynku nieruchomoœci podejmu-
j¹ podobne decyzje, jak podmioty na rynku finansowym. Decyzje te dotycz¹ co najmniej
czterech podstawowych obszarów. S¹ to nastêpuj¹ce obszary:

1. Inwestowanie.

Jest to w tej chwili g³ówna dzia³alnoœæ wielu podmiotów na rynku nieruchomoœci.
Przy tym wystêpuj¹ ró¿ne rodzaje inwestycji na rynku nieruchomoœci, o czym trak-
tuj¹ dalsze rozwa¿ania.

2. Finansowanie.

Z ka¿d¹ inwestycj¹ wi¹¿e siê, oczywiœcie, okreœlony sposób finansowania. Z uwa-
gi na du¿¹ skalê inwestycji na rynku nieruchomoœci zazwyczaj zachodzi koniecz-
noœæ pozyskania kapita³u. Na rynku nieruchomoœci wielu krajów sta³o siê to efek-
tywne dziêki instrumentom finansowym.

3. Wycena.

W inwestycji na rynku nieruchomoœci, podobnie jak w ka¿dej innej inwestycji, klu-
czow¹ rolê odgrywa wycena, czyli okreœlenie wartoœci przedmiotu inwestycji.
W przypadku inwestycji na rynku nieruchomoœci jest to wycena nieruchomoœci lub
wycena instrumentu finansowego rynku nieruchomoœci.

4. Zarz¹dzanie ryzykiem.

Chodzi tu konkretnie o zarz¹dzanie ryzykiem inwestycji na rynku nieruchomoœci.
Mo¿na tu stosowaæ zarówno klasyczne metody zarz¹dzania portfelem inwestycji,
jak i nowe (na rynku nieruchomoœci), zw³aszcza instrumenty pochodne.

33

Nieruchomoœci – „nowy” dzia³ nauki finansów

3. Inwestycje na rynku nieruchomoœci – podstawowy obszar badawczy

Wymienione powy¿ej cztery obszary decyzyjne implikuj¹ jednoczeœnie cztery obszary

badawcze w dziedzinie nieruchomoœci, mianowicie: inwestowanie, finansowanie, wycena
i zarz¹dzanie ryzykiem. Spoœród wymienionych obszarów najwa¿niejsze znaczenie maj¹ in-
westycje na rynku nieruchomoœci – pozosta³e trzy obszary w pewnym sensie wynikaj¹ z in-
westycji. Jest tak, gdy¿:

• finansowanie nieruchomoœci w wielu krajach odbywa siê poprzez rynek finansowy,

za pomoc¹ instrumentów finansowych zabezpieczonych hipotecznie,

• wycena nieruchomoœci w podejœciu dochodowym (a zatem na potrzeby inwestycji)

czêsto ma u podstaw stopy zwrotu wystêpuj¹ce na rynku finansowym,

• zarz¹dzanie ryzykiem rynku nieruchomoœci wykorzystuje takie same metody jak za-

rz¹dzanie ryzykiem inwestycji finansowych.

Wyró¿nione obszary badawcze wystêpuj¹ równie¿ w szeroko rozumianych finansach,

co oznacza mo¿liwoœæ zastosowania standardowych metod teorii rynku finansowego w od-
niesieniu do nieruchomoœci.

Istniej¹ dwa podstawowe rodzaje inwestycji na rynku nieruchomoœci. S¹ nimi:
• inwestycje (bezpoœrednie) w nieruchomoœci,
• inwestycje w instrumenty finansowe rynku nieruchomoœci.
Wystêpuj¹ tu dwa okreœlenia. Pierwsze, bardziej ogólne, to „inwestycje na rynku nie-

ruchomoœci”. Obejmuj¹ one wszystkie inwestycje zwi¹zane z rynkiem nieruchomoœci, a wiêc
inwestycje rzeczowe i inwestycje finansowe. Drugie okreœlenie, bardziej szczegó³owe, to „in-
westycje w nieruchomoœci” – s¹ to inwestycje rzeczowe, czyli inwestycje w aktywa niefinan-
sowe.

Instrumenty finansowe rynku nieruchomoœci s¹ to instrumenty finansowe charaktery-

zuj¹ce siê co najmniej jedn¹ z dwóch cech:

• ich wartoœæ zale¿y od wartoœci nieruchomoœci,
• ich funkcjonowanie jest istotne dla rozwoju rynku nieruchomoœci.
Ogó³ instrumentów finansowych rynku nieruchomoœci mo¿na podzieliæ na trzy grupy:
• instrumenty udzia³owe rynku nieruchomoœci,
• instrumenty d³u¿ne rynku nieruchomoœci,
• instrumenty pochodne rynku nieruchomoœci.
Instrumenty udzia³owe (equity) rynku nieruchomoœci obejmuj¹:
• udzia³y w funduszach inwestycyjnych, których podstawowymi inwestycjami s¹ in-

westycje w nieruchomoœci,

• akcje spó³ek, których wszystkie (lub przewa¿aj¹ca wiêkszoœæ) aktywa to s¹ nieru-

chomoœci.

W pierwszym przypadku mamy do czynienia zazwyczaj z zamkniêtymi funduszami in-

westycyjnymi, których portfel zawiera prawie wy³¹cznie nieruchomoœci. Udzia³owcy takie-

34

Krzysztof Jajuga

go funduszu s¹ posiadaczami certyfikatów inwestycyjnych emitowanych przez ten fundusz.
Wartoœæ certyfikatu inwestycyjnego, które zazwyczaj wystêpuj¹ w obrocie na rynku, zale¿y
od wartoœci nieruchomoœci wchodz¹cych w sk³ad portfela inwestycyjnego funduszu.

W drugim przypadku mowa jest o specyficznych spó³kach, których aktywa stanowi¹

przede wszystkim (lub prawie wy³¹cznie) nieruchomoœci. Podstawowe zadanie tych spó³ek
to w³aœnie inwestowanie w nieruchomoœci. Wartoœæ akcji (lub udzia³ów – gdy nie jest to spó³-
ka akcyjna) zale¿y od wartoœci nieruchomoœci stanowi¹cych aktywa spó³ki. Widaæ tu du¿e
podobieñstwo do funduszu inwestuj¹cego w nieruchomoœci. G³ówna ró¿nica wynika z faktu,
i¿ spó³ka taka nie spe³nia formalnych warunków funduszu inwestycyjnego i zazwyczaj jej
akcje nie wystêpuj¹ w obrocie na rynku publicznym.

Wynika z tego, ¿e instrumenty udzia³owe rynku nieruchomoœci spe³niaj¹ co najmniej

jedn¹ z dwóch podstawowych cech instrumentów finansowych rynku nieruchomoœci, mia-
nowicie: ich wartoœæ zale¿y od wartoœci nieruchomoœci.

Z kolei instrumenty d³u¿ne rynku nieruchomoœci spe³niaj¹ przede wszystkim drug¹ ce-

chê instrumentów finansowych rynku nieruchomoœci, mianowicie: ich funkcjonowanie jest
istotne dla rozwoju rynku nieruchomoœci. Chodzi tutaj w szczególnoœci o finansowanie ryn-
ku nieruchomoœci. S¹ to bowiem instrumenty d³u¿ne, które umo¿liwiaj¹ zakup istniej¹cej
b¹dŸ powstaj¹cej nieruchomoœci przez podmiot, który nie dysponuje wystarczaj¹cym kapi-
ta³em w³asnym do sfinansowania tego zakupu. Przy tym z regu³y taki instrument d³u¿ny jest
zabezpieczony hipotecznie.

Instrumenty d³u¿ne (debt) rynku nieruchomoœci obejmuj¹:
• kredyty mieszkaniowe zabezpieczone hipotecznie,
• papiery wartoœciowe zabezpieczone hipotecznie (MBS – Mortgage Backed Securi-

ties),

• udzia³y w funduszach instrumentów d³u¿nych rynku nieruchomoœci.
Kredyty mieszkaniowe zabezpieczone hipotecznie jest to najprostszy instrument d³u¿-

ny rynku nieruchomoœci. S¹ to kredyty udzielane przez banki na zakup nieruchomoœci ró¿-
nego rodzaju podmiotom, przede wszystkim gospodarstwom domowym. Zabezpieczeniem
jest nieruchomoœæ stanowi¹ca przedmiot zakupu. Mo¿na powiedzieæ, ¿e rynek tych kredy-
tów stanowi pierwotny rynek finansowania nieruchomoœci, gdy¿ finansowanie uzyskuj¹ pod-
mioty dokonuj¹ce zakupu nieruchomoœci.

Papiery wartoœciowe zabezpieczone hipotecznie, tzw. MBS, to zazwyczaj instrumenty

d³u¿ne maj¹ce charakter obligacji. Emitentem jest bank, który udziela kredytów mieszkanio-
wych. G³ówne cele emisji tych instrumentów to: pozyskanie kapita³u przez banki udzielaj¹-
ce kredytów oraz transfer ryzyka kredytów mieszkaniowych na posiadaczy instrumentów
MBS. Mo¿na powiedzieæ, ¿e rynek tych instrumentów stanowi wtórny rynek finansowania
nieruchomoœci, gdy¿ finansowanie uzyskuj¹ banki, które z kolei finansuj¹ podmioty doko-
nuj¹ce zakupu nieruchomoœci.

35

Nieruchomoœci – „nowy” dzia³ nauki finansów

Do instrumentów d³u¿nych rynku nieruchomoœci mo¿na zaliczyæ równie¿ udzia³y

w funduszach inwestycyjnych, których portfele inwestycyjne sk³adaj¹ siê w przewa¿aj¹cej
czêœci z przedstawionych ju¿ instrumentów d³u¿nych rynku nieruchomoœci, czyli przede
wszystkim z papierów wartoœciowych MBS. Wartoœæ tych udzia³ów zale¿y od wartoœci in-
strumentów d³u¿nych, zawartych w portfelu funduszu inwestycyjnego, co upowa¿nia do po-
traktowania na potrzeby analizy udzia³ów jako instrumentów d³u¿nych.

Z kolei instrument pochodny rynku nieruchomoœci mo¿e byæ zastosowany jako:
• narzêdzie zarz¹dzania ryzykiem cen nieruchomoœci (transfer tego ryzyka),
• instrument stanowi¹cy przedmiot inwestycji – umo¿liwia ekspozycjê na dochód

i ryzyko rynku nieruchomoœci bez koniecznoœci bezpoœredniej inwestycji na tym
rynku.

Zarz¹dzanie ryzykiem cen nieruchomoœci za pomoc¹ instrumentów pochodnych to sto-

sunkowo nowa koncepcja. Mowa tutaj o instrumentach pochodnych na indeks rynku nieru-
chomoœci (property derivatives). S¹ to instrumenty pochodne, których wartoœæ zale¿y od
wartoœci indeksu rynku nieruchomoœci.

Nale¿y zwróciæ uwagê, i¿ w przypadku takich instrumentów pochodnych indeks rynku

nieruchomoœci musi byæ odpowiednio zdefiniowany. Po pierwsze, indeks ten powinien byæ
zrozumia³y dla uczestników rynku, ³atwy do zmierzenia i odporny na manipulacjê. Po dru-
gie powinien on byæ czêsto podawany do publicznej wiadomoœci. Po trzecie, powinien on
odzwierciedlaæ zmiany cen na rynku nieruchomoœci. Mo¿e on byæ zatem okreœlony jako:

• przeciêtna cena nieruchomoœci,
• przeciêtny dochód uzyskany przez fundusze inwestuj¹ce na rynku nieruchomoœci.
Po czwarte wreszcie, wydaje siê sensowne konstruowanie odrêbnych indeksów w od-

niesieniu do ró¿nych rodzajów nieruchomoœci oraz ró¿nych regionów.

Typowym przyk³adem instrumentu pochodnego rynku nieruchomoœci jest kontrakt

swap, w tym wypadku Total Property Return Swap. Jest to instrument, w którym:

• jedna strona p³aci przep³ywy pieniê¿ne zale¿ne od dochodu na rynku nieruchomo-

œci, mierzonego odpowiednim indeksem tego rynku,

• druga strona p³aci przep³ywy pieniê¿ne zale¿ne od zmiennej stopy procentowej (za-

zwyczaj stopy z rynku miêdzybankowego).

Przyk³ad funkcjonowania takiego instrumentu przedstawiony jest na rysunku 1.
Zauwa¿my, ¿e w przedstawionym przyk³adzie:
• strona A transferuje ryzyko cen nieruchomoœci do strony B,
• strona B w sposób „syntetyczny”, czyli bez dokonywania bezpoœredniej inwestycji,

inwestuje na rynku nieruchomoœci.

36

Krzysztof Jajuga

Instrumenty pochodne rynku nieruchomoœci to nowy instrument wystêpuj¹cy na ryn-

ku. Ich rozwój zale¿y od wielu czynników, z których najwa¿niejsze s¹ nastêpuj¹ce:

• zwiêkszenie p³ynnoœci tych instrumentów,
• edukacja uczestników rynku w zakresie ich stosowania,
• opracowanie modeli s³u¿¹cych do wyceny tych instrumentów.
Czêœæ z tych czynników implikuje równie¿ wyzwania w zakresie nauki i edukacji.

Literatura

Bachelier L.: Theory of speculation. Gauthier-Villars, Paris 1900.
Black F., Scholes M.: The pricing of options and corporate liabilities. „Journal of Political

Economy” 1973, nr 81, s. 637–654.

Engle R.F.: Autoregressive conditional heteroscedasticity with estimates of the variance of

United Kingdom inflation. „Econometrica” 1982, nr 50, s. 987–1007.

Graham B., Dodd D.: Security analysis. McGraw Hill, New York 1934.
Jajuga K., Jajuga T.: Inwestycje. Instrumenty finansowe, aktywa niefinansowe, ryzyko finan-

sowe, in¿ynieria finansowa, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.

A

B

Indeks rynku nieruchomoœci

Stopa procentowa (WIBOR)

Rynek nieruchomoœci

Indeks rynku

nieruchomoœci

Rys. 1. Total Property Return Swap

37

Nieruchomoœci – „nowy” dzia³ nauki finansów

Kahneman D., Tversky A.: Prospect theory: an analysis of decision under risk. „Econome-

trica” 1979, nr 47, s. 263–291.

Lintner J.: Security prices, risk and maximal gains from diversification. „Journal of Finan-

ce” 1965, nr 20, s. 587–615.

Markowitz H.M.: Portfolio selection. „Journal of Finance” 1952, nr 7, s. 77–91.
Merton R.C.: Theory of rational option pricing. „Bell Journal of Economics and Manage-

ment Science” 1973, nr 4, s. 141–183.

Modigliani F., Miller M.: The cost of capital, corporation finance and the theory of invest-

ment. „American Economic Review” 1958, nr 48, s. 261–297.

Modigliani F., Miller M.: Corporate income taxes and the cost of capital: a correction.

„American Economic Review” 1963, nr 53, s. 433–443.

Ross S.A.: The arbitrage theory of capital asset pricing. „Journal of Economic Theory”

1976, nr 13, s. 341–360.

Sharpe W.F.: Capital asset prices: a theory of market equilibrium under conditions of risk.

„Journal of Finance” 1964, nr 19, s. 425–442.

Tobin J.: Liquidity preference as behavior towards risk. „Review of Economic Studies”

1958, nr 25, s. 65–86.

Williams J.B.: The Theory of Investment Value. Harvard University Press, Cambridge1938.

REAL ESTATE – THE NEW FIELD OF THE FINANCE

Summary

The article presents the directions of the finance evolution. The author takes under considera-

tion the place and the meaning of the financial market theory. In the end, there are analyzed financial
instruments of a real estate market.

38

Krzysztof Jajuga

39

Kierunki rozwoju spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

KRYSTYNA KIETLIÑSKA

KIERUNKI ROZWOJU SPÓ£DZIELCZOŒCI

W ROZWINIÊTYCH KRAJACH EUROPEJSKICH

Wprowadzenie

Prze³om wieków jest œwiadkiem ponownego zainteresowania spó³dzielczoœci¹, szcze-

gólnie w kontekœcie zmian jakie siê w niej dokonuj¹ oraz anga¿owania siê w nowe obszary
dzia³alnoœci. Generalnie rzecz ujmuj¹c, ruch spó³dzielczy zmierza w kierunku o¿ywienia tra-
dycji spo³eczeñstwa obywatelskiego. Na poziomie poszczególnych krajów obserwujemy jed-
nak szereg ró¿nic w organizacji oraz w zakresie dzia³alnoœci spó³dzielni.

Wspó³czesny rozwój spó³dzielczoœci w krajach UE zwi¹zany jest przede wszystkim

z ich zaanga¿owaniem w zaspakajanie potrzeb w zakresie edukacji, ochrony zdrowia, opieki
spo³ecznej oraz wszelkich patologii spo³ecznych.

Celem artyku³u jest przedstawienie i ocena tendencji zmian w rozwoju spó³dzielczoœci

na przyk³adzie wybranych krajów UE.

Jako egzemplifikacjê omawianych zmian przyjêto nastêpuj¹ce kraje: Wielka Brytania,

Hiszpania, Francja i W³ochy. Informacje na temat zmian w wymienionych krajach dadz¹
mo¿liwoœci odniesienia ich do sytuacji spó³dzielczoœci w Polsce.

1. Specyfika spó³dzielczoœci

Spó³dzielczoœæ nale¿y do tych form organizacji, które wspó³czeœnie maj¹ na celu po-

moc w rozwi¹zywaniu lokalnych problemów spo³ecznych.

Najogólniej rzecz ujmuj¹c, spó³dzielniê definiuje siê jako zrzeszenie osób prowadz¹-

cych wspólnie dzia³alnoœæ gospodarcz¹ lub spo³eczn¹ w interesie swoich cz³onków

1

.

1

Encyklopedia powszechna PWN. Warszawa 1998.

40

Krystyna Kietliñska

Polskie prawo spó³dzielcze rozszerza nieco zakres cech, którymi ta organizacja siê cha-

rakteryzuje, okreœlaj¹c j¹ jako „…dobrowolne zrzeszenie nieograniczonej liczby osób
o zmiennym sk³adzie osobowym i zmiennym funduszu udzia³owym, które w interesie swo-
ich cz³onków prowadzi wspóln¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹”

2

.

W literaturze podkreœla siê, ¿e spó³dzielnie s¹ podmiotami, które posiadaj¹ cechy od-

ró¿niaj¹ce je od innych form organizacyjnych. Do podstawowych cech zaliczyæ mo¿na:

• du¿y zakres samodzielnoœci organizacyjnej i finansowej,
• dobrowolny i samorz¹dny charakter zrzeszenia,
• prowadzenie dzia³alnoœci na zasadzie pomocy wzajemnej,
• przewagê celów spo³ecznych nad ekonomicznymi, co wyra¿a siê w tym, ¿e celem

nadrzêdnym spó³dzielni jest zaspokojenie okreœlonych potrzeb a nie maksymaliza-
cja zysku,

• szczebel lokalny, jako najbardziej odpowiedni obszar dzia³ania,
• poczucie wspólnoty cz³onków

3

.

Spó³dzielnia, dziêki specyficznej formie w³asnoœci (grupowa) oraz celach innych ni¿

ekonomiczne, jest szczególnie predestynowana do realizacji lokalnych zadañ o charakterze
spo³ecznym, przy zachowaniu ekonomicznych efektów tej dzia³alnoœci

4

.

2. Modele spó³dzielczoœci i ich realizacja

Spó³dzielczoœæ jest form¹ organizacji, która prowadzi dzia³alnoœæ o bardzo szerokim

zakresie podmiotowym i przedmiotowym.

W ramach podmiotów realizuj¹cych zadania spo³eczne i gospodarcze wyró¿nia siê trzy

grupy:

• spó³dzielnie prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹ o zró¿nicowanym charakterze,
• spó³dzielnie œwiadcz¹ce us³ugi spo³eczne,
• spó³dzielnie konsumenckie.
Do pierwszej grupy zaliczyæ mo¿na nastêpuj¹ce ich rodzaje:
• wytwórcze,
• handlowe,
• rolnicze,
• mieszkaniowe,
• kredytowe.

2

Ustawa, Prawo Spó³dzielcze, DzU 1999, nr 40 i 60.

3

R. Döring: Social enterprises: emergency and reformist solutions; A. Ronnby: Local development and

new cooperatives in Sweden. W: People’s economy. Bauhaus Dessau Foundation, Dessau 1996.

4

G. Galea: The evolution of the cooperative from: an international perspective. W: Trends and chal-

lenges for cooperatives and social enterprises in developed and transition countries. Red. C. Borzaga,

R. Spear. ISSAN Trento, Italy 2004, s. 17.

41

Kierunki rozwoju spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich

Drug¹ grupê stanowi¹ spó³dzielnie zajmuj¹ce siê œwiadczeniem us³ug w zakresie

oœwiaty, ochrony zdrowia, opieki nad ludŸmi starszymi, niepe³nosprawnymi itp.

Trzecia grupa, zwana te¿ spó³dzielniami spo¿ywców, skupia nabywców dóbr i us³ug.
Wszystkie przedstawione kategorie spó³dzielni opieraj¹ swoj¹ dzia³alnoœæ na w³asno-

œci grupowej i dzia³aj¹ na rzecz swoich cz³onków. Jednak szeroki zakres ich dzia³alnoœci po-
woduje, ¿e mog¹ byæ zorganizowane jako instytucje prywatne lub quasi prywatne i mog¹ re-
prezentowaæ interesy ró¿nych grup ludnoœci.

Bior¹c pod uwagê podmiotowy i przedmiotowy zakres dzia³alnoœci spó³dzielni, mo¿-

na wyró¿niæ cztery ich modele

5

.

• socjologiczny,
• wzajemny (mutual),
• poœredni (in-between),
• quasi publiczny.
Ostatni model (quasi publiczny) jest charakterystyczny dla krajów o gospodarce cen-

tralnie planowanej. Nie bêdzie on przedmiotem zainteresowania ze wzglêdu na cel niniej-
szego artyku³u.

Pozosta³e trzy modele realizowane s¹ w rozwiniêtych krajach o gospodarce rynkowej.
Model socjologiczny – charakteryzuje siê tym, ¿e realizuje zadania spo³eczne, koncen-

truj¹c siê na zaspokojeniu potrzeb spo³ecznoœci lokalnej, która niekoniecznie musi byæ cz³on-
kami spó³dzielni. S¹ one czêsto uto¿samiane z przedsiêbiorstwami lokalnymi bowiem œwiad-
cz¹ dobra spo³eczne szczególnego rodzaju. W Europie ten model nie wystêpuje. Jest on cha-
rakterystyczny dla Ameryki £aciñskiej.

Model wzajemny skierowany jest na realizacjê interesów ekonomicznych swoich

cz³onków. Spó³dzielnie tego typu s¹ postrzegane jako prywatne przedsiêbiorstwa, ró¿ni¹ce
siê od tradycyjnych specyficzn¹ struktur¹ w³asnoœciow¹ (np. zyski dzielone s¹ miêdzy cz³on-
ków a nie inwestorów). Dzia³aj¹ one g³ównie na obszarach, gdzie zawodzi rynek (banki, han-
del, mieszkalnictwo). Wystêpuj¹ najczêœciej w Niemczech, Australi i USA.

Model poœredni ³¹czy cechy obu poprzednich. Ró¿nice miêdzy spó³dzielniami tego

typu w poszczególnych krajach polegaj¹ na tym, ¿e albo bardziej nastawione s¹ na realiza-
cjê korzyœci ich cz³onków, albo na realizacjê celów spo³ecznych na danym terenie. Wystê-
puj¹ w wielu krajach europejskich, takich jak Wielka Brytania, Hiszpania, W³ochy, Francja.

3. Zmiany zakresu dzia³ania spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich

Spó³dzielczoœæ ma bardzo odleg³¹ tradycjê, a jedn¹ z wa¿nych cech ruchu spo³eczne-

go jest ci¹g³oœæ, co oznacza, ¿e rozwija siê on i doskonali a¿ do obecnych czasów. Charak-

5

G. Galera: op.cit., s. 18 i n.

42

Krystyna Kietliñska

terystyczne jest tak¿e i to, ¿e mo¿na zauwa¿yæ pewn¹ cyklicznoœæ w jego rozwoju. Jego roz-
kwit obserwuje siê w wiêkszoœci przypadków w okresach recesji gospodarczej. Wskazuje to
na mo¿liwoœæ wykorzystania spó³dzielczoœci do przezwyciê¿enia niekorzystnych zjawisk
ekonomicznych.

Wspó³czesny rozwój spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich mo¿na po-

dzieliæ na kilka okresów:

• do koñca lat 70,
• lata 1980–1990,
• prze³om wieku.
Pierwszy okres charakteryzowa³ siê istnieniem tradycyjnych form spó³dzielczoœci pro-

wadz¹cych dzia³alnoœæ gospodarcz¹ w zakresie rzemios³a, handlu, rolnictwa i mieszkalnic-
twa. Rozwija³a siê tak¿e spó³dzielczoœæ konsumencka. Ide¹ by³o d¹¿enie do dopasowania
zadañ spó³dzielni do potrzeb rynku. Jednak w tym okresie zarysowuje siê tendencja do ogra-
niczenia roli spó³dzielczoœci i do przekszta³cania jej w przedsiêbiorstwa rynkowe. Okres ten
mo¿na okreœliæ jako dominuj¹c¹ modelu wzajemnego.

Zasadnicze zmiany w rozwoju spó³dzielczoœci obserwuje siê w latach 80. i 90. ubie-

g³ego roku. Jest to okres, w którym zaczynaj¹ nasilaæ siê negatywne zjawiska spo³eczne ta-
kie jak: bieda, uzale¿nienia, choroby spo³eczne (g³ównie AIDS). Istotn¹ rolê w ograniczaniu
tych zjawisk zaczyna odgrywaæ spó³dzielczoœæ, a szczególnie model poœredni (in-between
model). W wielu europejskich krajach takich jak W³ochy, Francja, Hiszpania, pojawiaj¹ siê
nowe formy dzia³alnoœci spó³dzielni, które bior¹ na siebie odpowiedzialnoœæ za rozwi¹zy-
wanie problemów ca³ej spo³ecznoœci lokalnej.

W tych krajach spó³dzielczoœæ bierze na siebie rolê œwiadczeniodawcy us³ug spo³ecz-

nych i indywidualnych adresowanych do najbardziej potrzebuj¹cych.

Jest to droga ewolucji spó³dzielczoœci w kierunku silnego nastawienia spo³ecznego.
Prze³om wieku XX i XXI to okres, w którym objawia siê nowe oblicze spó³dzielczo-

œci. Jest to okres, w którym rozwijaj¹ siê z niebywa³¹ si³¹ procesy globalizacji, które powo-
duj¹ tworzenie siê silnych, nastawionych na maksymalizacjê zysku przedsiêbiorstw. Poszu-
kuj¹ one mo¿liwoœci obni¿ki kosztów i ograniczenie do minimum odpowiedzialnoœci za sze-
reg problemów spo³ecznych. Pañstwo z kolei nie jest w stanie sfinansowaæ coraz wiêkszych
potrzeb spo³ecznych ze wzglêdu na rosn¹cy deficyt bud¿etowy.

W konsekwencji nasilaj¹ siê problemy bezrobocia oraz powstaje silna potrzeba walki

z wszelkimi przejawami wykluczenia spo³ecznego. Nak³ada to na spó³dzielnie nowe zadania
dotycz¹ce nie tylko rozszerzenia zakresu us³ug spo³ecznych, ale tak¿e œwiadczeñ dotycz¹-
cych integracji przez pracê.

W literaturze przedmiotu istniej¹ dwie koncepcje dotycz¹ce integracji przez pracê. Jed-

na sk³ania siê do rozszerzenia zakresu zadañ spó³dzielczoœci o tworzenie miejsc pracy dla
osób wykluczonych spo³ecznie, druga mówi o tworzeniu nowych form organizacyjnych

43

Kierunki rozwoju spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich

w postaci przedsiêbiorstw spo³ecznych

6

. Te ostatnie okreœlane s¹ jako prywatne podmioty

gospodarcze, których celem jest preferowanie zadañ spo³ecznych nad ekonomicznymi

7

.

Z przeprowadzonych rozwa¿añ wynika, ¿e rozwój spó³dzielczoœci mo¿e przebiegaæ

dwiema drogami:

• poszerzania zakresu jej dzia³ania nie tylko o podmioty œwiadcz¹ce us³ugi spo³ecz-

ne, ale tak¿e o instytucje o charakterze przedsiêbiorstw, tworz¹cych miejsca pracy
dla osób wykluczonych spo³ecznie. Spó³dzielnie o tak szerokim przedmiotowym za-
kresie dzia³ania mog¹ tak¿e poszerzaæ zakres podmiotowy swojej aktywnoœci œwiad-
cz¹c dobra, us³ugi i pracê w trzech obszarach:
– na rzecz cz³onków spó³dzielni,
– na rzecz spó³dzielczoœci lokalnej jako ca³oœci,
– na rzecz okreœlonych grup odbiorców

8

;

• ograniczenie zakresu dzia³ania spó³dzielni do tradycyjnych zadañ w zakresie prze-

mys³u, handlu, mieszkalnictwa, realizowanych na rzecz swoich cz³onków oraz utwo-
rzenie nowej formy organizacyjnej jak¹ jest przedsiêbiorstwo spo³eczne, którego za-
daniem bêdzie zarówno œwiadczenie us³ug spo³ecznych, jak i integracja przez pracê.

4. Ewolucja spó³dzielczoœci w wybranych krajach europejskich

Spó³dzielczoœæ jest t¹ form¹ organizacji, która wystêpuje w ka¿dym kraju i w ka¿dym

z nich dzia³aj¹ w zasadzie wszystkie ich rodzaje. Charakterystyczne jest jednak to, ¿e drogi
ich rozwoju mog¹ byæ ró¿ne. Jest to zwi¹zane, z jednej strony, z tradycj¹ i historycznymi
uwarunkowaniami z drugiej zaœ, z warunkami ekonomicznymi panuj¹cymi w danym kraju
w okreœlonym czasie.

Zmiany w zakresie dzia³ania spó³dzielczoœci zale¿¹ tak¿e od realizowanego w danym

kraju modelu. Ze wzglêdu na fakt, ¿e model poœredni (in-between) dominuje w krajach euro-
pejskich oraz, ¿e zawiera on w sobie zadania z dwóch pozosta³ych modeli, jako egzemplifi-
kacjê przyjêto wybrane kraje realizuj¹ce w³aœnie model poœredni i skupiono uwagê na spó³-
dzielczoœci Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, W³och i Francji.

4.1. Doœwiadczenia brytyjskie

Spó³dzielczoœæ w Wielkiej Brytanii rozwija³a siê w szczególny, nieco odmienny spo-

sób ni¿ w Europie kontynentalnej.

6

Community development and social enterprises. Projekt finansowany przez Komisjê Europejsk¹ DGV,

Berlin 1997.

7

I. Vidal: Social enterprises as an active employment policy instrument. Spanish care. Materia³y kon-

ferencyjne IRSPM IV Erasmus Univ. Rotterdam 2000.

8

G. Galea: op.cit., s. 26.

44

Krystyna Kietliñska

Od roku 1965 obowi¹zywa³a ustawa o Przemys³owym i Oszczêdnym Spo³eczeñstwie

(Industrial and Provident Society Act). Na jej mocy powo³ano do ¿ycia ró¿ne rodzaje orga-
nizacji, których g³ównym celem by³a pomoc w rozwi¹zywaniu wa¿nych problemów spo³ecz-
nych. Mo¿na tu wyró¿niæ dwie grupy dzia³añ:

• pomoc indywidualnym osobom w takich przypadkach jak: choroba, bezrobocie, bie-

da, uzale¿nienie, wykluczenie spo³eczne,

• pomoc spo³ecznoœci lokalnej jako ca³oœci w takich obszarach jak: budownictwo spo-

³eczne, kasy zapomogowo-po¿yczkowe, zwi¹zki kredytowe, towarzystwa pomocy
wzajemnej, kluby itp.

Zadania te realizowane by³y g³ównie przez spó³dzielnie, stowarzyszenia i fundusze.
W roku 2002 wprowadzono zmiany w ustawie o Przemys³owym i Oszczêdnym Spo³e-

czeñstwie, na mocy których wymienione formy organizacji mog¹ przekszta³ciæ siê z w przed-
siêbiorstwa lub po³¹czyæ siê z innymi o podobnym charakterze

9

. Oznacza to, ¿e organizacje,

które do tej pory dzia³a³y w formie zbli¿onej formalnie do spó³dzielni, staj¹ siê przedsiê-
biorstwami spo³ecznymi.

Potwierdzeniem tych tendencji jest powo³anie przez Departament Handlu i Przemys³u

jednostki organizacyjnej o nazwie przedsiêbiorstwo spo³eczne. Jednym z argumentów jej po-
wo³ania by³a koniecznoœæ bardziej racjonalnej dystrybucji us³ug spo³ecznych.

Przedsiêbiorstwa spo³eczne w³¹czy³y w swój obszar dzia³ania spó³dzielnie, organiza-

cje nonprofit a tak¿e lokalne przedsiêbiorstwa. O roli jak¹ w Wielkiej Brytanii spe³niaj¹
i maj¹ spe³niaæ przedsiêbiorstwa spo³eczne œwiadczy powo³anie w 2004 roku Przedsiê-
biorstw Interesu Lokalnego (Community Interest Company – CIC). CIC jest form¹ organi-
zacyjn¹ o elastycznej strukturze, która ma s³u¿yæ realizacji zadañ s³u¿¹cych spo³ecznoœci lo-
kalnej. Forma ta charakteryzuje siê trzema g³ównymi cechami:

• dzia³anie dla zysku,
• s³u¿y spo³ecznoœci lokalnej,
• ma ograniczenia w podziale zysku miêdzy swoich cz³onków.
Z przeprowadzonych rozwa¿añ wynika, ¿e w Wielkiej Brytanii na pocz¹tku XXI w. na-

stêpuj¹ zmiany dotycz¹ce form organizacji podmiotów realizuj¹cych zadania spo³eczne. Id¹
one w kierunku ograniczenia roli spó³dzielczoœci i pozostawienia w jej obszarze dzia³ania
tradycyjnych zadañ, takich jak handel, us³ugi, rolnictwo. Problemy o charakterze patologii
zarówno indywidualnej, jak i grupowej oraz kwestie rozwoju spo³ecznoœci lokalnych jako
ca³oœci, bêd¹ przedmiotem zainteresowania przedsiêbiorstw spo³ecznych. Czy te rozwi¹za-
nia przynios¹ korzyœci spo³eczne poka¿e przysz³oœæ. Niebezpieczeñstwo tkwi w tym, ¿e bêd¹
to podmioty o charakterze rynkowym, co mo¿e spowodowaæ utratê ich lokalnej to¿samoœci

10

.

9

R. Spear: From co-operative to social enterprise: trends in European experience. W: Trends and chal-

lenges for co – operatives and social enterprises in developed and transition countries. Red. C. Borzaga,

R. Spear. ISSAN Trento, Italy 2004, s. 100–101.

10

R. Spear: op.cit., s. 109–111.

45

Kierunki rozwoju spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich

4.2. Spó³dzielczoœæ w Hiszpanii

W Hiszpanii spó³dzielnie zorientowane na rozwi¹zywanie problemów spo³ecznych ist-

nia³y od lat 80. ubieg³ego wieku i by³y regulowane trzema oddzielnymi aktami prawnymi:
kataloñskim, okrêgu Walencji i kraju Basków. Nosi³y one nazwê spó³dzielni spo³ecznych
i koncentrowa³y siê g³ównie na problemach niepe³nosprawnoœci fizycznej, psychicznej i spo-
³ecznej. Istnia³a te¿ mo¿liwoœæ wspó³pracy w tym zakresie miêdzy publicznymi instytucjami
i spó³dzielniami.

W roku 1999 wprowadzono nowe regulacje prawne, które mia³y ogólnokrajowy za-

siêg. Na ich mocy do zakresu dzia³ania spó³dzielczoœci w³¹czono tak¿e us³ugi obejmuj¹ce
oœwiatê, ochronê zdrowia, opiekê spo³eczn¹ oraz integracjê przez pracê. Na podkreœlenie za-
s³uguje fakt, ¿e szczególn¹ wagê przywi¹zywano do tej ostatniej grupy zadañ. Dotyczy³a ona
tworzenia miejsc pracy dla osób wykluczonych spo³ecznie (d³ugotrwale bezrobotni, uzale¿-
nieni, niepe³nosprawni, byli wiêŸniowie itp.). W tym obszarze mog³y byæ tworzone ró¿ne ro-
dzaje spó³dzielczoœci zarówno konsumenckie, jak i pracownicze. Wszystkie z wymienionych
dzia³añ mog³y odnosiæ siê zarówno do cz³onków spó³dzielni, jak i do osób lub grup spo³ecz-
nych nie bêd¹cych cz³onkami

11

.

Z przeprowadzonych rozwa¿añ wynika, ¿e w Hiszpanii spó³dzielczoœæ rozwija siê i na-

biera coraz wiêkszego znaczenia jako forma organizacji ¿ycia spo³ecznoœci lokalnych oraz
jako metoda przeciwdzia³ania wykluczeniu spo³ecznemu.

Obok tak szeroko zakrojonej dzia³alnoœci spó³dzielni, w Hiszpanii funkcjonuj¹ tak¿e

przedsiêbiorstwa spo³eczne, których zadaniem jest tworzenie miejsc pracy dla osób niepe³no-
sprawnych oraz bezrobotnych

12

.

4.3. Specyfika spó³dzielczoœci we W³oszech

We W³oszech aktualnie obowi¹zuj¹ce prawo dotycz¹ce spó³dzielni zosta³o wprowa-

dzone w ¿ycie w 1991 roku. Nosz¹ one nazwê spó³dzielni socjalnych, a ich celem jest reali-
zacja dwóch grup zadañ:

• typ A – to zadania na rzecz spo³ecznoœci lokalnej i promocji jej rozwoju, a w sz-

czególnoœci: pomoc spo³eczna dla ró¿nych grup ludnoœci takich jak: niepe³nospraw-
ni, starzy, bezdomni, narkomani, emigranci, mniejszoœci narodowe itp.,

• typ B – tworzenie miejsc pracy dla osób poszkodowanych spo³ecznie. Spó³dzielnie

tego typu maj¹ wymóg zatrudnienia przynajmniej 30% osób poszkodowanych spo-
³ecznie. Spe³nienie tego warunku daje im mo¿liwoœæ korzystania z przywilejów

11

G. Galera: op.cit., s. 27.

12

I. Vidal: op.cit.

46

Krystyna Kietliñska

w postaci: dotacji z bud¿etu pañstwa oraz zwolnienia z p³acenia sk³adki na ubezpie-
czenia spo³eczne

13

.

Rodzaje spó³dzielczoœci istniej¹ce we W³oszech wskazuj¹ na szeroki zakres ich dzia-

³ania. Podobnie jak w Hiszpanii, ich podmiotowy zakres dotyczy nie tylko cz³onków spó³-
dzielni ale i osób b¹dŸ grup spo³ecznych nie bêd¹cych cz³onkami.

We W³oszech do tej pory nie istniej¹ przepisy prawa, które odnosi³yby siê do przed-

siêbiorstw spo³ecznych. Wœród teoretyków toczy siê jedynie dyskusja czy istnieje potrzeba
specjalnych regulacji prawnych odnosz¹cych siê bezpoœrednio do tej formy organizacji. Ist-
niej¹ ró¿nice pogl¹dów w tym zakresie. Z jednej strony, jest opcja, która zak³ada, ¿e nale¿a-
³oby raczej rozszerzyæ zakres przedmiotowy spó³dzielczoœci oraz innych istniej¹cych we
W³oszech organizacji (stowarzyszenia, fundusze), z drugiej zaœ, s¹ zwolennicy wprowadze-
nia przepisów dotycz¹cych przedsiêbiorstw spo³ecznych i okreœlenia zakresu ich zadañ

14

.

Jakie bêd¹ rozstrzygniêcia w tym obszarze, poka¿e niedaleka przysz³oœæ.

4.4. Spó³dzielczoœæ we Francji

We Francji w po³owie 2001 roku Zgromadzenie Narodowe wprowadzi³o w ¿ycie now¹

formê spó³dzielni pod nazw¹ Spó³dzielnia Socjalna Dobra Publicznego (Societe Cooperati-
ve d’Interet Collectiff (SCIC). Generalnie rzecz ujmuj¹c, jest to nowelizacja ustawy o spó³-
dzielczoœci z 1947 roku

15

.

SCIC jest rodzajem przedsiêbiorstwa, którego zadaniem jest œwiadczenie us³ug i two-

rzenie miejsc pracy dla osób zamieszka³ych na danym terenie.

Jej specyficzne cechy s¹ nastêpuj¹ce:
• mog¹ byæ zorganizowane jako spó³ki z o.o. lub spó³ki akcyjne,
• dzia³aj¹ nie dla zysku,
• aby rozpocz¹æ dzia³alnoœæ musz¹ uzyskaæ zgodê Prefekta Departamentu na dzia³al-

noœæ w okresie 5 lat,

• stowarzyszenia mog¹ uzyskaæ status SCIC bez zmian ich statusu prawnego,
• akcje SCIC mog¹ nabywaæ tak¿e podmioty publiczne (w wysokoœci max 20% ogó-

³u wartoœci akcji),

• mog¹ otrzymywaæ dotacje od samorz¹du lokalnego,
• œwiadcz¹ us³ugi nie tylko dla cz³onków ale tak¿e dla osób nie zrzeszonych,
• cz³onkami SCIC mog¹ byæ pracownicy etatowi, u¿ytkownicy, producenci itp.

13

G. Galea: op.cit., s. 29.

14

P. Iamiceli: The Italian experience: a legal fromework in progress. W: Trends and challenges..., s. 119–

125.

15

A. Magado: A New co-operative form in France: Societe Cooperative d’Interet Collectiff (SCIC).

W: Trends and challenges..., s. 151 i n.

47

Kierunki rozwoju spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich

Przedmiotowy zakres dzia³alnoœci SCIC dotyczy m.in.:
• rozwoju lokalnego,
• us³ug spo³ecznych (oœwiata, kultura, ochrona zdrowia, sport i rekreacja, pomoc so-

cjalna, rolnictwo, ochrona œrodowiska, mieszkalnictwo itp.)

• tworzenia miejsc pracy dla osób wykluczonych spo³ecznie

16

.

Z przeprowadzonych rozwa¿añ wynika, ¿e nowa forma spó³dzielni, która zosta³a po-

wo³ana w 2001 roku, jest organizacj¹ o charakterze mieszanym, która zawiera w sobie ce-
chy zarówno spó³dzielni, jaki i przedsiêbiorstwa spo³ecznego. Szeroki zakres jej dzia³ania
powoduje, ¿e w zasadzie mo¿e realizowaæ zarówno zadania o charakterze ekonomicznym,
jak i spo³ecznym. Istnieje zatem obawa, ¿e bêdzie ona ci¹¿yæ w kierunku korzyœci ekono-
micznych ze szkod¹ dla zaspokojenia potrzeb spo³ecznoœci lokalnej.

5. Spó³dzielczoœæ w Polsce na tle krajów UE

Spó³dzielczoœæ w Polsce z formalnego punktu widzenia jest zorganizowana jako od-

rêbna forma w³asnoœci grupowej. Posiada ona nastêpuj¹ce cechy:

• jest form¹ dobrowolnego zrzeszania,
• zysk nie jest g³ównym celem jej dzia³alnoœci,
• prowadzi dzia³alnoœæ w interesie swoich cz³onków

17

.

W ramach dzia³alnoœci spó³dzielni wydzielone s¹ nastêpuj¹ce instytucje:
• spó³dzielnie produkcji rolnej,
• spó³dzielnie pracy,
• spó³dzielnie mieszkaniowe,
• banki spó³dzielcze,
• Spó³dzielcze Kasy Oszczêdnoœciowo-Kredytowe (SKOK).
Z przedstawionej listy podmiotów funkcjonuj¹cych jako spó³dzielnie wynika, ¿e w na-

szym kraju mamy do czynienia z klasyczn¹ odmian¹ tej formy organizacyjnej. Nie mo¿na
tak¿e przewidzieæ, czy istniej¹ szanse na rozszerzenie zakresu spó³dzielczoœci, bowiem na
obecny stan rzeczy wp³ywaj¹ ró¿ne czynniki z przesz³oœci, takie jak:

• negatywne skojarzenia zwi¹zane z t¹ form¹ organizacji, które przypominaj¹ o jej so-

cjalistycznych zasadach dzia³ania,

• niedostateczna wiedza o roli spó³dzielczoœci w rozwi¹zywaniu problemów lokal-

nych,

• zbyt rygorystyczne przepisy prawa, które niemal¿e zrównuj¹ spó³dzielnie z przed-

siêbiorstwami prywatnymi,

• ma³e zainteresowanie administracji lokalnej t¹ form¹ organizacji.

16

A. Margado: op.cit., s. 161–162.

17

Ustawa, Prawo Spó³dzielcze, DzU 1999, nr 40 i 60.

48

Krystyna Kietliñska

Z przedstawionych rozwa¿añ wynika, ¿e w Polsce mamy do czynienia z modelem wza-

jemnym (mutual) spó³dzielni o ograniczonym zakresie dzia³ania. Jak do tej pory nie ma
w nich miejsca na pomoc w rozwi¹zywaniu problemów spo³ecznych samorz¹dów lokalnych,
grup spo³ecznych b¹dŸ indywidualnych ludzi. Na szczêœcie stworzono podstawy prawne do
powo³ywania innych instytucji, które takie zadania mog¹ spe³niaæ. Nale¿¹ do nich przedsiê-
biorstwa spo³eczne oraz spó³dzielnie socjalne.

Do zadañ przedsiêbiorstw spo³ecznych nale¿y tworzenie miejsc pracy dla osób fizycz-

nie niepe³nosprawnych

18

oraz bezrobotnych

19

.

Spó³dzielnie socjalne s¹ nowym podmiotem w polskim systemie prawnym

20

. Prowa-

dz¹ one wspóln¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹ przez osoby wykluczone spo³ecznie (bezdomni,
uzale¿nieni, chorzy psychicznie, byli wiêŸniowie itp.). Jest to klasyczna instytucja, która ma
na celu integracje przez pracê.

Mo¿na zatem powiedzieæ, ¿e co prawda spó³dzielczoœæ w Polsce ma ograniczony za-

kres w porównaniu z niektórymi wysoko rozwiniêtymi krajami europejskimi, ale w rozwi¹-
zywaniu problemów spo³ecznoœci lokalnych nie odstajemy od nich zbyt daleko, mamy bo-
wiem mo¿liwoœæ organizowania oddzielnych instytucji powo³anych do takich zadañ. Ich
dzia³alnoœæ nie jest jeszcze szeroka, bowiem zaczê³y one powstawaæ na pocz¹tku XXI wie-
ku, jednak potencjalnie maj¹ du¿e szanse na spe³nienie swojej spo³ecznej roli.

Podsumowanie

Spó³dzielczoœæ, jako grupowa forma dzia³ania, ma wielowiekowe tradycje, jednak jej

historyczny rozwój napotyka³ na ró¿ne bariery, a zakres jej dzia³alnoœci ulega³ zmianom.

Wspó³czeœnie w Europie obserwujemy tendencje do rozwoju spó³dzielczoœci, jako tej

formy organizacji, która jest odpowiednia dla zaspokojenia potrzeb spo³ecznoœci lokalnej.
Je¿eli jednak spojrzeæ na spó³dzielnie z poziomu poszczególnych krajów, to mo¿emy roz-
wa¿yæ szereg ró¿nic w zakresie ich dzia³alnoœci. Œwiadcz¹ o tym tak¿e niniejsze rozwa¿a-
nia, w których przedstawiono tendencje zmian w rozwoju spó³dzielczoœci w XXI wieku
w krajach: Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, W³oszech, Francji i Polsce.

Z przeprowadzonych rozwa¿añ wynika, ¿e funkcjonuj¹ce w analizowanych krajach

spó³dzielnie maj¹ ró¿ny zakres dzia³ania. Z tego punktu widzenia mo¿na je podzieliæ na dwie
grupy:

18

Ustawa o rehabilitacji zawodowej i spo³ecznej oraz zatrudnieniu osób niepe³nosprawnych Dz.U. 1997,

nr 123 z kolejnymi zm.

19

Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. DzU 2004, nr 99, poz. 101 z kolejnymi zm.

20

Ustawa o zatrudnieniu socjalnym. DzU 2003, nr 122, poz. 1143 oraz projekt ustawy o spó³dzielniach

socjalnych z 17.11.2004.

49

Kierunki rozwoju spó³dzielczoœci w rozwiniêtych krajach europejskich

• pierwsz¹ – o tradycyjnym charakterze, dzia³aj¹c¹ na rzecz swoich cz³onków i œwiad-

cz¹c¹ dobra i us³ugi w zakresie produkcji handlu, mieszkalnictwa, bankowoœci. Re-
prezentantem tej opcji jest Wielka Brytania, w której obok tradycyjnej spó³dzielczo-
œci powo³ana zosta³a do ¿ycia organizacja, która realizuje wa¿ne cele spo³eczne
o charakterze lokalnym, ma cechy przedsiêbiorstwa spo³ecznego,

• drug¹ – o rozszerzonej formie, dzia³aj¹c¹ nie tylko na rzecz swoich cz³onków ale

tak¿e osób nie zrzeszonych. Nosz¹ one nazwê spó³dzielni spo³ecznych i funkcjonu-
j¹ obok tradycyjnych form spó³dzielczoœci. Ich zadania dotycz¹ integracji spo³ecz-
nej, œwiadczenia us³ug spo³ecznych oraz tworzenia miejsc pracy dla osób niepe³no-
sprawnych, bezrobotnych i wykluczonych spo³ecznie. Do krajów w których przyjê-
to takie rozwi¹zania nale¿¹ Hiszpania, W³ochy i Francja. Mimo podobnych tenden-
cji rozwoju spó³dzielni w tych krajach, wystêpuj¹ miêdzy nimi ró¿nice. Hiszpania
i W³ochy to kraje, w których szeroki zakres dzia³ania zarówno podmiotowy, jak
i przedmiotowy istnieje od dawna i ulega jedynie niewielkim korektom. Natomiast
we Francji w 2001 r. dokonano radykalnej zmiany przepisów, powo³uj¹c now¹ for-
mê spó³dzielni pod nazw¹: Spó³dzielnia Socjalna Dobra Publicznego (SCIC), która
de facto mo¿e przybieraæ ró¿ne postacie od spó³dzielni przez spó³kê z o.o. a¿ po
spó³kê akcyjn¹. Ten hybrydalny twór ma zarówno zwolenników jak i przeciwników,
a przysz³oœæ poka¿e, która opcja mia³a racjê.

Na tle omówionych wysoko rozwiniêtych krajów Europy nieco odmiennie wygl¹da

polska spó³dzielczoœæ. Mo¿na by³oby nasze rozwi¹zania zaliczyæ do drugiej grupy gdyby nie
fakt, ¿e mamy trzy rodzaje rozwi¹zañ omawianych problemów:

• tradycyjne spó³dzielnie,
• spó³dzielnie socjalne – s³u¿¹ce tworzeniu miejsc pracy dla osób wykluczonych spo-

³ecznie,

• przedsiêbiorstwa spo³eczne – tworz¹ce miejsca pracy dla osób niepe³nosprawnych

i bezrobotnych.

Brak jest w naszym kraju rozwi¹zañ organizacyjnych dla œwiadczenia us³ug spo³ecz-

nych. Przepisy prawa nie przewiduj¹ dla nich miejsca w ¿adnej z trzech grup instytucji. Ich
dystrybucja odbywa siê albo przez pañstwo, albo przez rynek, b¹dŸ przez organizacje non-
profit.

Mo¿na zatem zaryzykowaæ stwierdzenie, ¿e jesteœmy oryginalni w przyjêtych rozwi¹-

zaniach, choæ wymagaj¹ one pewnych uzupe³nieñ i korekt.

50

Krystyna Kietliñska

DEVELOPMENT TRENDS OF CO-OPERATIVES

IN HIGH DEVELOPED EUROPEAN COUNTRIES

Summary

Last decades are characterized by quick economic development. It causes the better fulfill ment

of the society needs. On the other hand it effects the negative phenomena such as unemployment,
homelessness, poverty e.c. These problems make the government seek new forms of organization to
alleviate them. One of the solutions is to develop co-operatives.

A characteristic feature of the developed countries is the speed development of these organiza-

tions and their commitment in satisfying social needs like: education, healthcare and all kinds of so-
cial pathology.

This paper aims to present and estimate the tendencies in the development of co-operatives in

the XXI century on the example of four European Union countries like: Great Britain, Spain, Italy
and France. This information give the possibility of comparison with the situation of Polish co-opera-
tives.

51

Implikacje rozwoju finansowych badañ naukowych

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

KRYSTYNA PIOTROWSKA-MARCZAK

IMPLIKACJE ROZWOJU FINANSOWYCH BADAÑ NAUKOWYCH

1. Historyczna droga rozwoju badañ finansowych

Eksplozja finansowych badañ naukowych nast¹pi³a na prze³omie lat osiemdziesi¹tych

i dziewiêædziesi¹tych ubieg³ego wieku. Wczeœniej finanse by³y zepchniête do roli pomocni-
czej w dwóch wymiarach – naukowym i praktycznym. Wynika³o to z roli, jak¹ tej dyscypli-
nie wyznaczono, wi¹za³o siê to z umniejszeniem znaczeniu pieni¹dza. Wystêpowa³ prymat
procesów rzeczowych, które jedynie przedstawiano w postaci pieniê¿nej. Wyrazem tego by³a
dominacja planów rzeczowych, które by³y podstaw¹ dla funkcjonowania gospodarki. W tych
warunkach klimat dla rozwoju finansów by³ niesprzyjaj¹ce, a precyzyjniej i bardziej dobit-
nie rzecz ujmuj¹c marginalizuj¹cy potrzebê ich rozwoju. W zwi¹zku z tym nast¹pi³ w nauce
finansów okres stagnacji, co prowadzi³o do ma³ej aktywnoœci kadry naukowej. Prace, które
by³y publikowane wczeœniej, zawiera³y powtarzane w czasie treœci, najczêœciej z bardzo
ograniczonym wykorzystaniem literatury obcojêzycznej, która by³a ma³o przydatna, bowiem
nie mia³a odniesieñ do polskich warunków.

Podobne uwagi mo¿na odnieœæ do praktyki finansowej. By³o to zapotrzebowanie na

kadry kontystów, a nie z prawdziwego zdarzenia finansowców, w takich zawodach jak: skar-
bowiec, bankowiec, ubezpieczeniowiec. Potrzebni byli ci, którzy wykonywali czynnoœci za-
wodowe w sposób bierny, przejawem czego by³o kszta³cenie umiejêtnoœci dokonywania od-
powiednich zapisów, które obrazowa³yby przebieg zjawisk rzeczowych w formie pieniê¿nej.
St¹d zapotrzebowanie na kadrê finansow¹ by³o ma³e, co skutkowa³o niewielkim zaintereso-
waniem na kszta³cenie finansowców w wy¿szych uczelniach.

Wraz z transformacj¹ polskiej gospodarki z systemu centralnie sterowanego do syste-

mu rynkowego, zapotrzebowania na finanse zarówno w aspekcie naukowym, jak i praktycz-
nym gwa³townie wzros³o. Znalaz³o to wyraz w dwóch wymiarach: instytucjonalnym i profe-
sjonalnym. Ten pierwszy zwi¹zany by³ z tworzeniem lub reaktywowaniem takich instytucji

52

Krystyna Piotrowska-Marczak

jak: Gie³da Papierów Wartoœciowych, banki komercyjne, towarzystwa ubezpieczeniowe, fun-
dusze inwestycyjne, samorz¹d terytorialny itp.

Dzia³anie ka¿dej wymienionej instytucji wymaga³o w³aœciwych uregulowañ prawnych,

stanowi¹cych podstawê ich funkcjonowania.

W drugim wymiarze chodzi³o o wykszta³cenie specjalistów w zawodach finansowych.

Wymaga³o to zmian w procesie kszta³cenia na poziomie wy¿szym, podjêcia nowych kierun-
ków badañ naukowych, opracowania nowych podrêczników i wykszta³cenia kadry naukowej.

Z innej strony patrz¹c, przekszta³cenia w³asnoœciowe, zmiany form gospodarowania

spowodowa³y przemiany w trybie i sposobach zarz¹dzania zasobami materialnymi, kapita-
³em i personelem.

W sumie ca³y kompleks zasygnalizowanych przemian spowodowa³, ¿e pojawi³o siê

wiele problemów, które wymaga³y okreœlonych rozwi¹zañ, dyskusji nad ich postaci¹. To ro-
dzi³o wiele pytañ, na które oczekiwano odpowiedzi dotycz¹cych dzia³añ zarówno bie¿¹cych,
jak i przysz³ych. Aby tego dokonaæ nale¿a³o zgromadziæ odpowiednie informacje, zanalizo-
waæ je i uzyskaæ rozpoznanie, u³atwiaj¹ce przejœcie do oceny i wskazanie drogi na dalsze
lata. Dodatkowo wejœcie Polski do Unii Europejskiej zrodzi³o wiele kwestii zwi¹zanych
z dostosowaniem siê do rozwi¹zañ obowi¹zuj¹cy kraje wspólnoty.

Wymienione z perspektywy historycznej uwarunkowania by³y baz¹ dla rozwoju finan-

sowych badañ naukowych i t³umacz¹ przyczyny sprawcze ich rozwoju aktualnie. Nietrudno
zauwa¿yæ, ¿e proces ten ma dynamiczny charakter i nabiera coraz wiêkszego przyspiesze-
nia. Miar¹ w tym zakresie jest dywersyfikacja obszarów badawczych, które skoncentrowane
s¹ w kilku podstawowych kierunkach: finansów publicznych, finansów przedsiêbiorstw, ban-
kowoœci, ubezpieczeñ i rynków finansowych.

W ka¿dym z nich obserwuje siê koncentracjê badañ finansowych wokó³ okreœlonych

grup tematycznych.

2. Inspiracje do badañ finansowych

BodŸcem do podejmowania okreœlonych tematów badawczych sta³a siê praktyka, któ-

ra boryka³a siê z trudnoœciami rozwi¹zania wielu problemów. I tu pojawi³y siê kwestie o zna-
czeniu fundamentalnym – czy opieraæ siê na doœwiadczeniach innych krajów i wzory te po-
wielaæ, czy poszukiwaæ w³asnych dróg postêpowania. Dotyczy³o to wielu elementów, np.
systemu podatkowego, mechanizmów tworzenia i dzia³ania banków, popularyzacji instru-
mentów finansowych, takich jak, np. karty kredytowe, okreœlenia rodzajów ryzyk finanso-
wych i sposobów ich zabezpieczenia.

Inny rodzaj bodŸców do podejmowania badañ stanowi³a literatura œwiatowa. Po-

wszechnoœæ i u³atwiony dostêp do niemal wszystkich pozycji, spowodowany postêpem tech-
niki komputerowej, wymian¹ miêdzybiblioteczn¹ a tak¿e wyjazdami i kontaktami bezpoœred-

53

Implikacje rozwoju finansowych badañ naukowych

nimi pracowników naukowych przyczyni³ siê do dyskusji i podejmowania kontrowersyjnych
w¹tków w teorii finansów.

Kolejny element inspiruj¹cy wynika z wspó³pracy miêdzynarodowej. Wi¹¿e siê to œciœ-

le z udzia³em zarówno pojedynczych osób, jak i zespo³ów naukowych w unijnych progra-
mach badawczych. Najczêœciej wymaga³o to wspó³dzia³ania kilku oœrodków naukowych, na
ogó³ z trzech krajów. Opracowania tego typu to przede wszystkim badania o charakterze
komparatystycznym.

Z wymienionym kierunkiem œciœle ³¹czy³o siê zapotrzebowanie zagranicy na badania

ukazuj¹ce procesy transformacji finansów w Polsce zarówno od strony instytucjonalnej, jak
i narzêdziowej. W tym obszarze mieœci³y siê badania akcentuj¹ce ewolucjê, np. banków sa-
morz¹dów lokalnych czy towarzystw ubezpieczeniowych. Najczêœciej zwi¹zane by³o to
z procesami prywatyzacji i decentralizacji finansów. Wyniki badañ eksponowa³y przemiany
zarówno w procesie gromadzenia, jak i wydatkowania œrodków zarówno publicznych, jak
i prywatnych.

Nastêpne Ÿród³o pobudzaj¹ce badania finansowe wynika³o z koniecznoœci przeprowa-

dzenia w Polsce reform systemu finansowego. Dotyczy³o to takich dziedzin jak np. admini-
stracja publiczna, ubezpieczenia spo³eczne w tym zarówno zwi¹zane z ochron¹ zdrowia, jak
i zabezpieczeniem rentowo-emerytalnym, systemem podatkowym, funduszami inwestycyjny-
mi, rynkiem finansowym.

Zapotrzebowanie na ekspertów finansowych znalaz³o odbicie w podejmowanych pra-

cach na stopnie i tytu³y naukowe. Poszukiwanie aktualnych problemów i koniecznoœæ ich
rozwi¹zywania znalaz³y wyraz w prowadzonych badaniach, które by³y wykorzystywane w
bie¿¹cych pracach.

Przemiany ustrojowe id¹ce w kierunku budowy spo³eczeñstwa demokratycznego sprzy-

ja³y podejmowaniu prac badawczych w obszarach rozwijanych na œwiecie i przebijaj¹cych
siê w Polsce. Nale¿¹ do nich badania z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego, finanso-
wanie sfery nonprofit czy modyfikacji metod budowy bud¿etu.

I wreszcie, inspiracj¹ do podejmowania badañ finansowych by³a dydaktyka i kszta³ce-

nie w szko³ach wy¿szych. Aby edukowaæ na wysokim poziomie finansowców niezbêdna by³a
wiedza nie tylko teoretyczna, ale i praktyczna czy mo¿liwoœæ przedstawienia i omawiania
wspó³czesnych dylematów systemu finansowego. Temu sprzyja³a koniecznoœæ publikowania,
opartych na aktualnych materia³ach, podrêczników zawieraj¹cych nowe treœci, których wa¿-
nym elementem by³y ilustracje empiryczne, pochodz¹ce zarówno z badañ prowadzonych
w Polsce, jak i w ramach wspó³pracy miêdzynarodowej czy wreszcie wykorzystuj¹cych pod-
sumowanie prac autorów zagranicznych.

54

Krystyna Piotrowska-Marczak

3. Cechy i etapy badañ finansowych

Przedstawione czynniki stanowi¹ce podstawê inspiracji badañ finansowych równocze-

œnie wyznaczaj¹ ich cechy. Rysuj¹ siê tu dwie podstawowe cechy. Nale¿¹ do nich: dywersy-
fikacja i multiplikacja. Ta pierwsza cecha zwi¹zana jest z podzia³em badañ naukowych na
kilka obszarów odpowiadaj¹cych wymienionym wczeœniej subdyscyplinom finansów. Warto
wskazaæ jeszcze, ¿e s¹ to: finanse publiczne z dwoma odga³êzieniami zasadniczymi: finan-
sów pañstwa i samorz¹du terytorialnego, które wewnêtrznie dziel¹ siê na bardziej szczegó-
³owe zagadnienia, np. d³ugu publicznego, poszczególnych podatków, dochodów w³asnych
czy obcych samorz¹dów itd. Nastêpnie jest to obszar nale¿¹cy do bankowoœci, tak¿e podzie-
lony na kwestie zwi¹zane z polityk¹ pieniê¿n¹, bankowoœci¹ centraln¹, bañkowoœci¹ komer-
cyjn¹, polityk¹ kredytow¹, ryzykiem bankowym z innymi. Trzeci obszar to finanse przedsiê-
biorstw, tak¿e znacznie zdywersyfikowane na finanse korporacji, mechanizmy konkurencji
finansowej, inwestycji, wykorzystania analizy finansowej do zarz¹dzania firm¹.

Czwarty obszar to rynki finansowe. W tym obszarze wystêpuj¹ zagadnienia zwi¹zane

z dzia³aniem otwartego rynku, operacjami gie³dowymi, wykorzystaniem funduszów inwesty-
cyjnych ³¹cznie z otwartymi funduszami emerytalnymi, euroobligacjami czy obligacjami ko-
munalnymi.

I wreszcie pi¹ty kr¹g badañ zwi¹zany jest z ubezpieczeniami zarówno spo³ecznymi, jak

i gospodarczymi, a w tym poszczególnymi ich kategoriami zwi¹zanymi z ró¿nymi rodzaja-
mi ryzyka.

Warto zwróciæ uwagê, ¿e zarysowana wy¿ej dywersyfikacja badañ finansowych bazu-

je na kryterium dominuj¹cych Ÿróde³ finansowania, do których, przyk³adowo, dla finansów
publicznych nale¿¹ podatki, dla banków odsetki, ubezpieczeñ sk³adki czy przedsiêbiorstw
dochody ze sprzeda¿y dóbr i us³ug.

Druga cecha badañ finansowych to multiplikacja. Oznacza ona, ¿e w tym zakresie na-

stêpuje proces narastania badañ ujêtych zarówno w kategoriach iloœciowych, jak i jakoœcio-
wych. Wyrazem tego s¹ publikacje wielu autorów na tematy zbli¿one czy podobne. Pozwala
to naœwietliæ badane zjawiska z ró¿nych stron, w których wykorzystuje siê ró¿ne roz³o¿enie
akcentów.

Omówione cechy badañ finansowych przek³adaj¹ siê na mo¿liw¹ do zaobserwowania

i wyodrêbnienia poszczególnych etapów w podejmowaniu badañ finansowych. W tym zakre-
sie dostrzec mo¿na trzy etapy:

• koncentracji wokó³ problemów reform i transformacji,
• integracji miêdzynarodowej,
• harmonizacji i globalizacji.
Etap pierwszy oznacza³, ¿e badania finansowe by³y nastawione na to, co ³¹czy³o siê

z przekszta³ceniem, modyfikacj¹ i tworzeniem nowego systemu finansowego. Wymaga³o to
podjêcia reform finansowych, dla których baz¹ by³y analizy i propozycje dotycz¹ce konkret-

55

Implikacje rozwoju finansowych badañ naukowych

nych rozwi¹zañ stanowi¹cych wynik badañ. Wszystko to razem stanowi³o o charakterze pro-
cesu transformacji. Wymaga³ on zmian we wszystkich elementach systemu finansowego,
a w wielu przypadkach budowy od nowa zniszczonych instrumentów finansowych takich jak
np. akcje i zwi¹zan¹ z nimi gie³d¹ papierów wartoœciowych.

Drugi etap wyst¹pi³ szczególnie intensywnie w okresie starañ Polski o wejœcie do Unii

Europejskiej i dostosowaniem siê do jej wymogów, kiedy inkorporacja do Unii sta³a siê fak-
tem. W tym okresie nasili³y siê badania finansowe, które nie tylko odnosi³y siê do naszego
kraju, ale mia³y powi¹zania w skali europejskiej. W tym obszarze mieszcz¹ siê miêdzynaro-
dowe programy, w których Polska a w tym pracownicy naukowi zajmuj¹cy siê finansami bra-
li czynny udzia³.

I wreszcie trzeci etap, który trwa do chwili obecnej, to harmonizacja badañ finanso-

wych Polski z innymi krajami, maj¹ca doprowadziæ do wspólnych rozwi¹zañ, a jeœli nie, to
przynajmniej porozumieñ w tym zakresie. Przyk³adem mog¹ tu byæ badania poœwiêcona stra-
tegiom podatkowym. Na tym etapie wyraŸnie mo¿na zaobserwowaæ wsystêpownie zjawisk
globalizacji. Oznacza to ju¿ nie tylko rozwój badañ w skali narodowej, rozwój badañ po-
równawczych, ale szerokiego otwarcia drogi nastawionej na badania wspólne.

Na tle przedstawionej, w skrótowy sposób, charakterystyki badañ finansowych z per-

spektywy historycznej, nale¿y sobie zadaæ pytanie, jak przek³ada siê ca³y omawiany w kate-
goriach ogólnych proces przebiegu badañ finansowych na jêzyk konkretnych, aktualnych
problemów podejmowanych przez polskich naukowców.

4. Aktualna problematyka badañ finansowych

Nie roszcz¹c sobie prawa do kompletnoœci ani zupe³noœci, warto spróbowaæ wskazaæ

punkty koncentracji badawczej, analizuj¹c wymienione wczeœniej obszary badawcze finan-
sów. W dziedzinie finansów publicznych postrzega siê kilka g³ównych problemów. Pierw-
sza grupa zagadnieñ ma charakter fundamentalny. Mieszcz¹ siê tu kwestie teoretyczne pro-
blemów federalizmu fiskalnego. Na tym tle podejmowane s¹ w¹tki konsekwencji finanso-
wych decentralizacji w³adzy pañstwowej. Towarzysz¹ temu finansowe problemy dotycz¹ce
roli pañstwa w procesach gospodarczych, z jednej strony, i spo³ecznych czy wêziej socjal-
nych, z drugiej strony.

Blisko z tymi problemami jest zwi¹zana problematyka deficytu bud¿etu pañstwa, za-

d³u¿enia jednostek samorz¹du terytorialnego i sposobów ich zasilania i równowa¿enia.

W tym kontekœcie podejmowane s¹ problemy dotycz¹ce podatków pañstwowych i lo-

kalnych zarówno od strony analizy ich zmian strukturalnych, np. w strukturze bud¿etu pañ-
stwa, jak i samorz¹dów terytorialnych. Podejmowane te¿ s¹ w¹tki zwi¹zane z ocen¹ aktów
prawnych z ekonomicznego punktu widzenia oraz luk prawnych pozwalaj¹cych na ich omi-
niêcie lub zró¿nicowan¹ interpretacjê.

56

Krystyna Piotrowska-Marczak

Kolejny w¹tek zajmuj¹ zasady funkcjonowania sektora publicznego wraz z analiz¹ wy-

datków publicznych przeznaczonych na okreœlone dziedziny, stanowi¹ce odzwierciedlenie
funkcji pañstwa czy jednostek samorz¹du terytorialnego.

Wyjœcie poza ramy narodowe stanowi¹ badania poœwiêcone finansom miêdzynarodo-

wym, w tym g³ównie Unii Europejskiej. I wreszcie mniej licznie pojawiaj¹ siê badania skon-
centrowane na instytucjonalnych formach aktywnoœci spo³eczeñstwa obywatelskiego, w któ-
rych k³adzie siê akcent na Ÿród³a ich finansowania.

Osobny w¹tek stanowi¹ kwestie wp³ywu na system finansów publicznych uk³adów po-

litycznych i towarzysz¹cych im mechanizmów roli w³adzy.

W grupie badañ poœwiêconych finansom przedsiêbiorstw nastêpuje koncentracja wo-

kó³ wielu zagadnieñ. Podejmowane s¹ mianowicie w¹tki zwi¹zane z zarz¹dzaniem wartoœci¹
i efektywnoœci¹ przedsiêbiorstw. ród³ami finansowania inwestycji pojedynczych firm i kor-
poracji. Uwzglêdnia siê tak¿e kwestie dotycz¹ce struktury kapita³u i sposobu zarz¹dzania
wybran¹ jego czêœci¹, np. kapita³em obrotowym.

Kolejny w¹tek stanowi¹ obci¹¿enia przedsiêbiorstw w tym podatkowe i zwi¹zane z ni-

mi koszty i pracy.

Badania poœwiêcone bankowoœci s¹ bardzo ró¿norodne, ale mo¿na zaobserwowaæ kil-

ka centrów. Nale¿¹ do nich zmiany instytucjonalne w sektorze bankowym wraz z procesami
integracji: konsolidacji wewn¹trzsektorowej jak i po³¹czonej z sektorem ubezpieczeniowym.
Wystepuj¹ tu badania skupione na standardach miêdzynarodowych i prawnych regulacjach
dzia³alnoœci bankowej. Czêsto podejmuje siê badania kompleksowe poœwiêcone zarz¹dza-
niu bankiem w kontekœcie ryzyka i sposobów jego zabezpieczenia.

W niektórych badaniach uwagê koncentruje siê na nowych produktach bankowych.
Mniej popularny jest w¹tek zwi¹zany ze specyfik¹ spó³dzielczego sektora bankowego.
Œciœle z problematyk¹ wszystkich omówionych grup badañ zwi¹zana jest kolejna z nich

dotycz¹ca rynków finansowych. Poœwiêcone s¹ one g³ównie zagadnieniom funkcjonowania
rozwoju i specyfiki tych rynków. W tym obszarze podejmuje siê tak¿e kwestie zwi¹zane z in-
strumentami finansowymi wykorzystywanymi w tym obszarze. Równoczeœnie omawiane s¹
problemy dotycz¹ce decyzji inwestycyjnych i przedstawia siê inwestorów instytucjonalnych
rynku kapita³owego. W ramach zagadnieñ mieszcz¹cych siê w grupie nale¿¹cej do ubezpie-
czeñ podejmowane s¹ sprawy zwi¹zane z rol¹ i zadaniami ubezpieczeñ obowi¹zkowych o ro-
zmiarach katastrofalnych. Kolejny nurt to ubezpieczenia kredytów i ryzyk finansowych oraz
zarz¹dzania finansami zak³adów ubezpieczeniowych wraz z ich kontrol¹ i wycen¹

1

.

1

Omówienie aktualnych badañ finansowych przygotowano w oparciu o publikacje: Finanse publiczne.

Red. A. Pomorska. Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2006; Finanse przedsiê-

biorstw. Red. P. Karpuœ. Wyd. UMCS, Lublin 2006; Bankowoœæ. Red. J. Wêc³awski. Wyd. UMCS, Lublin

2006; Rynki finansowe. Red. H. Mamcarz. Wyd. UMCS, Lublin 2006; Ubezpieczenia. Red. S. Wieteski.

57

Implikacje rozwoju finansowych badañ naukowych

Przedstawiona enumeracja g³ównych kierunków badañ finansowych podejmowanych

przez oœrodki akademickie w Polsce potwierdza ich szerokie spektrum i œwiadczy o dyna-
micznym ich rozwoju.

IMPLICATIONS OF THE DEVELOPMENT OF FINANCIAL RESEARCH

Summary

The article discusses the historical evolution of financial research, as well as its underlying in-

spirations. The characteristics and stages in financial research are presented. Against this background,
issues in the current research conducted by academic centers in Poland are synthetically examined.

58

Krystyna Piotrowska-Marczak

59

Euro na cenzurowanym – perspektywy wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

WIES£AWA PRZYBYLSKA-KAPUŒCIÑSKA

EURO NA CENZUROWANYM

– PERSPEKTYWY WPROWADZENIA WSPÓLNEJ WALUTY W POLSCE

Problem wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce pozostaje wci¹¿ ¿ywym i aktualnym

tematem dyskusji zarówno wœród ekonomistów, jak i praktyków. Jednoczeœnie trzeba pod-
kreœliæ, ¿e stanowi³ on w Polsce przedmiot rozwa¿añ w koñcu lat 90., a wiêc gdy euro jesz-
cze nie wystêpowa³o w obiegu nawet wœród pañstw, które zdecydowa³y siê przyst¹piæ do
strefy euro – spoœród cz³onków ówczesnej Unii Europejskiej.

Ze zrozumia³ych wzglêdów – najsilniejsze zainteresowanie i najwiêksz¹ aktywnoœæ do-

tycz¹c¹ kwestii euro wykazywa³ Narodowy Bank Polski reprezentuj¹cy interesy monetarne
naszego kraju.

Od momentu deklaracji woli Polski o akcesji do Unii Europejskiej bank centralny kon-

sekwentnie, stopniowo podejmowa³ dzia³ania w zakresie nadania polskiej polityce pieniê¿-
nej nowoczesnego charakteru, uwzglêdniaj¹c wewnêtrzne jej uwarunkowania ekonomiczne,
jednoczeœnie d¹¿¹c do ukszta³towania europejskiego wymiaru tej polityki. By³ zawsze na
czele, wœród instytucjonalnych reformatorów polskiej gospodarki rynkowej, zmierzaj¹cych
krok po kroku, dziêki szeroko zakrojonym procesom harmonizacji Polski w Unii Europej-
skiej, do przybli¿ania europejskiej perspektywy i cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej.
Zainteresowanie wspóln¹ walut¹ euro i perspektywami jej wprowadzenia w Polsce pobudzi-
³o wyobraŸniê pokolenia ekonomistów okresu transformacji zarówno tych zwi¹zanych z ban-
kiem centralnym, jak i kadry akademickiej wierz¹cej w koniecznoœæ i nieuchronnoœæ nasze-
go cz³onkowstwa w Unii Europejskiej, a w przysz³oœci – i w UGW, po spe³nieniu kryteriów
konwergencji.

Pod koniec lat 90. z pocz¹tkiem XXI wieku kontynuowano szeroko zakrojon¹

i intensywn¹ dyskusjê zarówno przedstawicieli œwiata nauki, gospodarki i polityki, przygo-
towuj¹c¹ i przekonywaj¹c¹ spo³eczeñstwo do idei wspólnotowej. Przy tej okazji populary-
zowane by³y tak¿e idee dotycz¹ce wspólnej waluty. Wówczas zosta³ przygotowany raport
pracowników NBP poœwiêcony analizie korzyœci i kosztów zwi¹zanych z wprowadzeniem

60

Wies³awa Przybylska-Kapuœciñska

euro w Polsce

1

. By³ on wyrazem nie tylko stanowiska banku centralnego na temat kluczo-

wego, perspektywicznego zagadnienia, wa¿nego dla przysz³oœci gospodarczej Polski, ale
równie¿ by³ przejawem dialogu ze spo³eczeñstwem, w ramach œwiadomej i konsekwentnej
polityki informacyjnej NBP oraz komunikacji z rynkami finansowymi.

W dyskusji, któr¹ wywo³a³ ów raport, pojawi³y siê ró¿ne stanowiska. Ujawnili bowiem

swoje oblicze zarówno eurosceptycy, jak i euroentuzjaœci. W zale¿noœci od przyjmowanej
pozycji wzglêdem euro, jedni eksponowali zalety, drudzy natomiast wady, które dodatkowo
starali siê wyolbrzymiæ. Tymczasem kwestia wprowadzenia euro w Polsce wymaga zapew-
nienia rzeczowej i spokojnej wymiany argumentów merytorycznych, pozbawionych posma-
ku polityki.

1. Korzyœci z wprowadzenia wspólnej waluty euro w Polsce

Ocenê korzyœci wynikaj¹cych z przyst¹pienia Polski do strefy euro mo¿na przedstawiæ

analizuj¹c mechanizm wp³ywu wspólnej waluty na wielkoœci mikro- i makroekonomiczne
gospodarki. Wp³yw ten przejawia siê w zmianach kategorii wymiernych – pieniê¿nych,
kszta³tuj¹c ich wartoœæ oraz – w zjawiskach niemonetarnych, jakoœciowych, maj¹cych wszak-
¿e uzewnêtrzenie w efektywnoœci warunków gospodarowania i ogólnej sprawnoœci i elastycz-
noœci gospodarki.

W dyskusji nad korzyœciami z wprowadzenia euro w Polsce wskazuje siê na dwa ro-

dzaje efektów – krótko- i d³ugookresowych. Efekty krótkookresowe maj¹ charakter bezpo-
œredni i s¹ wynikiem jednorazowego, trwa³ego wp³ywu zmian warunków gospodarowania
pod wp³ywem przyjêcia wspólnej waluty.

Efekty d³ugookresowe s¹ roz³o¿one w czasie i jest je nieco trudniej skonstatowaæ, gdy¿

maj¹ one charakter poœredni. St¹d czêsto w dyskusjach nie s¹ wskazywane, choæ to one w³aœ-
ciwie przes¹dzaj¹ o rzeczywistych d³ugofalowych korzyœciach kraju decyduj¹cego siê
na wst¹pienie do strefy euro.

Wœród efektów bezpoœrednich wskazuje siê na

2

:

• eliminacjê kosztów transakcyjnych,
• eliminacjê ryzyka kursowego i spadek stóp procentowych,
• poprawê warunków funkcjonowania polskich przedsiêbiorstw

3

.

Z kolei – skutków d³ugookresowych, trudniejszych do uchwycenia i oczekiwanych, jest

znacznie wiêcej i wymienia siê wœród nich nastêpuj¹ce:

1

Raport na temat korzyœci i kosztów przyst¹pienia Polski do strefy euro. NBP, Warszawa 2004, s. 128.

2

M. Rozkrut: Dlaczego warto przyj¹æ euro? „Rzeczpospolita” 2006, nr 209, Euro dla wszystkich, do-

datek Moje Pieni¹dze.

3

Ona uzewnêtrzni siê tak¿e w d³ugim okresie.

61

Euro na cenzurowanym – perspektywy wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce

• po stronie inwestycji:

– wzrost stopy inwestycji w danej gospodarce,
– wzrost nap³ywu inwestycji bezpoœrednich; uzyskany dostêp do kapita³u, który

bêdzie móg³ finansowaæ potrzeby polskiej gospodarki,

– zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego kraju wœród potencjalnych inwestorów za-

granicznych,

• po stronie rynków finansowych:

– obni¿enie premii za ryzyko,
– wzrost wiarygodnoœci kraju przyjmuj¹cego wspóln¹ walutê z uwagi na ogranicze-

nie gwa³townych przep³ywów kapita³owych,

– zmniejszenie mo¿liwoœci realizacji ataków spekulacyjnych na rynek finansowy,
– wzrost przejrzystoœci prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej w Polsce,
– wiêksza stabilnoœæ finansowa polskiej gospodarki,
– integracja rynku finansowego prowadz¹ca do przyspieszonego wzrostu

4

,

– swobodny dostêp do oszczêdnoœci zgromadzonych w innych krajach strefy euro,

• po stronie handlu i przedsiêbiorczoœci

5

:

– o¿ywienie wymiany handlowej dziêki ograniczeniu niepewnoœci zwi¹zanej

z rachunkiem ekonomicznym w handlu zagranicznym,

– uzyskanie korzyœci skali z tytu³u specjalizacji i wielkoœci produkcji poprzez roz-

wój handlu i rozszerzenie rynków zbytu,

– wzrost konkurencji i konkurencyjnoœci na rynku dóbr i us³ug,
– zwiêkszenie dostêpu do wiedzy i nowych technologii dziêki wymianie zagranicz-

nej.

2. Koszty wynikaj¹ce z wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce

Wœród najwiêkszych zagro¿eñ wynikaj¹cych z przyjêcia euro wskazuje siê na utratê

niezale¿noœci polityki monetarnej. Bank centralny zostanie zobowi¹zany do przekazania w³a-
dzy decyzyjnej w zakresie polityki pieniê¿nej Europejskiemu Bankowi Centralnemu, gdy¿
to on bêdzie ustala³ stopy procentowe

6

. Jednak nie wszyscy ekonomiœci „odbieraj¹” tê utra-

tê autonomii polityki pieniê¿nej w sposób negatywny. Przez wejœcie Polski do UE trzeba tak-
¿e by³o poœwiêciæ czêœæ niezale¿noœci, a nie spowodowa³o to niekorzystnych skutków dla
gospodarki – wrêcz odwrotnie, patrz¹c choæby na korzyœci polskich producentów ¿ywnoœci.

4

Na integracji rynków finansowych najwiêcej zyskuj¹ kraje najmniej rozwiniête. Por. M. Rozkrut: op.cit.

5

Czy przyjêcie wspólnej waluty bêdzie korzystne dla przedsiêbiorców. Raport Gazety Prawnej, www.ga-

zetaprawna.pl, 22.11.2006.

6

M. Zuber: Przyj¹æ jak najszybciej. „Rzeczpospolita” 2006, nr 268, dodatek Ekonomia.

62

Wies³awa Przybylska-Kapuœciñska

Ze wzglêdu na koniecznoœæ usztywnienia kursu z³otego wzglêdem waluty euro w mo-

mencie przyst¹pienia do mechanizmu ERM2 – trzeba bêdzie zrezygnowaæ ze stabilizuj¹cej
funkcji p³ynnego kursu z³otego. Z racji wystêpowania tak zwanego trójk¹ta niespójnoœci ce-
lów polityki gospodarczej usztywnienie kursu bêdzie rodzi³o dodatkowe komplikacje, spo-
têgowane faktem, ¿e stopy procentowe ustala³ bêdzie EBC.

Przekazanie kompetencji w zakresie stóp procentowych EBC mo¿e budziæ obawy po-

lityków i spo³eczeñstwa, czy wspólna polityka pieniê¿na dla krajów UGW bêdzie zasadna
dla Polski

7

. Ponadto utrata autonomii polityki pieniê¿nej mo¿e siê przek³adaæ na wzrost

zmiennoœci produkcji i bezrobocia

8

, a te z kolei na si³ê wahañ koniunkturalnych.

Wœród innych problemów, które mog¹ siê ujawniæ b¹dŸ spotêgowaæ negatywne skutki

wprowadzenia euro, wskazywane s¹ kwestie:

• elastycznoœci rynku pracy,
• synchronizacji cykli koniunkturalnych w strefie euro,
• krótkookresowych kosztów spe³nienia inflacyjnego kryterium zbie¿noœci,
• redukcji wydatków publicznych w celu ograniczania deficytu finansów publicznych,
• mo¿liwe s¹ wysokie koszty szybkiego spe³nienia kryterium fiskalnego,
• trudna i niejednoznaczna ocena jednolitej polityki monetarnej, niekoniecznie zawsze

korzystnej dla wszystkich pañstw cz³onkowskich

9

,

• wysokie koszty techniczno-operacyjne zwi¹zane ze zmian¹ oficjalnej jednostki pie-

niê¿nej (druki, urz¹dzenia, czytniki, kasy fiskalne).

Bilans korzyœci i kosztów przyjêcia euro przemawia za jak najszybszym przyjêciem

wspólnej waluty, poniewa¿ w œwietle obliczeñ NBP nasze cz³onkostwo w UGW spowodo-
wa³oby wzrost PKB o 0,2–0,4 pkt. proc. Jednoczeœnie nale¿y podkreœliæ, ¿e obliczenia po-
wy¿sze nie uwzglêdniaj¹ efektów w handlu zagranicznym

10

. Z doœwiadczeñ pañstw „12” na-

tomiast wynika, ¿e wprowadzenie wspólnej waluty spowodowa³o wzrost handlu miêdzy nimi
o 4–10%.

3. Bariery wprowadzenia euro w Polsce

Nieodzownymi, koniecznymi warunkami wprowadzenia wspólnej waluty s¹ powszech-

nie znane kryteria konwergencji. Jeszcze dwa lata temu nasza gospodarka nie spe³nia³a ¿ad-
nego z kryteriów wejœcia do strefy euro. W ocenach Komisji Europejskiej w minionym okre-

7

Raport na temat korzyœci i kosztów..., s. 17.

8

Ibidem, s. 16–43.

9

Polska na samym koñcu w drodze do unii walutowej. „Rzeczpospolita” 2006, nr 40, dodatek Ekono-

mia.

10

J. Borowski, P. Graca, W. Grostal: Trzy razy tak dla euro. „Rzeczpospolita” 2006, nr 12, dodatek Eko-

nomia.

63

Euro na cenzurowanym – perspektywy wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce

sie do koñca up³ywaj¹cego roku (2006) uda³o siê dokonaæ widocznych postêpów, ale nie s¹
one jeszcze wystarczaj¹ce, by wejœæ do strefy euro. Nadal mamy zbyt wysoki deficyt bud¿e-
towy sektora finansów publicznych. Równoczeœnie nale¿ymy do krajów o wysokim wskaŸ-
niku d³ugu publicznego (choæ samo kryterium z Maastricht nie zosta³o przekroczone). Pol-
ski z³oty jest nadal chwiejn¹ walut¹. W odniesieniu do kryterium inflacyjnego bank central-
ny niew¹tpliwie zrealizowa³ wytyczone cele, przeprowadzaj¹c konsekwentn¹ dezinflacjê.
Jednak wobec kryterium prawnego – dotycz¹cego niezale¿noœci banku centralnego – wci¹¿
mo¿na mieæ zastrze¿enia

11

. Dotycz¹ one kompetencji NIK-u wobec NBP, wspierania przez

NBP i BFG banków z zagro¿on¹ wyp³acalnoœci¹, zatwierdzania dorocznego bilansu banku
centralnego przez rz¹d, czy te¿ samego sformu³owania celu dzia³ania banku centralnego
w ustawie o NBP.

Rys. 1. Polska a europejska waluta. Wybrane kryteria konwergencji (% PKB)
ród³o: Komisja Europejska.

Niespe³nienie kryterium fiskalnego, s³abe, jak dot¹d, perspektywy w redukcji wskaŸni-

ków fiskalnych stanowi¹ g³ówn¹ przeszkodê na drodze do euro. Przedstawiciele krajów
cz³onkowskich Unii Europejskiej – na posiedzeniu Rady ECOFIN – ocenili, ¿e Polska po-
dejmuje zbyt s³abe dzia³ania przybli¿aj¹ce j¹ do spe³nienia kryteriów fiskalnych

12

. Przed-

miotem ró¿ni¹cym wci¹¿ stanowisko polskich w³adz i Ministerstwa Finansów od pogl¹dów

11

A. S³ojewska: Przeszkody na drodze do euro. „Rzeczpospolita” 2006, nr 284, dodatek Ekonomia.

12

E. Glapiak: Za wysoki deficyt dla euro. „Rzeczpospolita” 2006, nr 278, dodatek Ekonomia.

D³ug publiczny

35

40

45

50

55

60

65

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

wed³ug obecnej metodologii

po wy maganej przez UE zmianie liczenia
akty wów otwarty ch f unduszy emery talny ch

Deficyt sektora finansów publicznych

1,2

2,2

3,2

4,2

5,2

6,2

7,2

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

wed³ug obecnej metodologii

po wymaganej przez UE zmianie liczenia

aktywów otwartych funduszy emerytalnych

kryterium konwergencji

64

Wies³awa Przybylska-Kapuœciñska

reprezentowanych przez Eurostat i polityków UE jest kwestia wy³¹czenia otwartych fundu-
szy emerytalnych z sektora finansów publicznych.

Do innych barier przyjêcia wspólnej waluty w Polsce nale¿¹ czynniki polityczne.

Przede wszystkim istniej¹cy uk³ad si³ w parlamencie nie sprzyja klimatowi wprowadzania
euro. Równie¿ wœród przedstawicieli w³adz pojawiaj¹ siê niczym nie uzasadnione propozy-
cje przeprowadzenia referendum poœwiêconego tej kwestii. Jest to bez w¹tpienia nieporozu-
mienie w opiniach przedstawicieli Unii Europejskiej komisarza ds. gospodarczych i waluto-
wych Joaquina Almunii. Zgodnie z wczeœniejszymi ustaleniami kopenhaskimi – Polska musi
przyj¹æ wspóln¹ walutê, poniewa¿ nie podlega klauzuli opt-out. Natomiast, jeœli mówiæ ju¿
o referendum, to mo¿e ono dotyczyæ jedynie terminu przyjêcia euro w naszym kraju.

4. Postrzeganie „problemu euro” przez spo³eczeñstwo

Opinie Polaków na temat wprowadzania oraz terminu wprowadzania wspólnej waluty

ró¿ni¹ siê zdecydowanie od pogl¹dów polityków. Wejœcie Polski do strefy euro akceptuje
ponad 60% obywateli

13

, natomiast przeciwnych jest 5%. Na tle wypowiedzi mieszkañców

pañstw Grupy Wyszehradzkiej Polacy zajmuj¹ pozycjê œrodkow¹ wraz ze S³owakami.

13

Euro – tak, ale bez wyrzeczeñ. „Rzeczpospolita” 2006, nr 216, dodatek Ekonomia.

7

11

7

55

68

58

23

12

28

15

9

7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Polacy

Wêgrzy

S³owacy

tak szybko jak to mo¿liwe, nawet je¿eli oznacza³oby to ograniczenie wydatków na cele spo³eczne

dopiero wtedy, kiedy nie bêdzie to wymaga³o ograniczenia wydatków na cele spo³eczne

w ogóle nie nale¿y wprowadzaæ euro

trudno powiedzieæ

Rys. 2. Kiedy nale¿y wprowadziæ euro (%)
ród³o: CBOS.

65

Euro na cenzurowanym – perspektywy wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce

W przedstawionych opiniach obywatele ankietowanych krajów wskazuj¹

14

najczêœciej

na datê 2010 rok (Wêgrzy – 37%, Czesi – 32% i Polacy – 20%). S³owacy z kolei s¹ zgodni
z pogl¹dami w³adz rz¹dowych, gdzie sugerowanym rokiem przyst¹pienia do strefy euro jest
rok 2009.

W opiniach przedstawicieli krajów Grupy Wyszehradzkiej przewa¿aj¹ zwolennicy

przyjêcia euro dopiero wówczas, gdy nie bêdzie siê to wi¹za³o z ograniczaniem wydatków
na cele spo³eczne

15

.

Najbardziej realistyczn¹ datê wprowadzenia euro – 2012 (i póŸniej) wskaza³o 8% an-

kietowanych Polaków (14% Wêgrów, 9% Czechów). Je¿eli chodzi o bezpoœredni kontakt
z euro, to na tle innych pañstw Grupy Wyszehradzkiej obywatele polscy wypadaj¹ relatyw-
nie najs³abiej: 91% nie ma oszczêdnoœci ani po¿yczek w walucie euro.

5. B³êdne przeœwiadczenia zwi¹zane z euro

W œwiadomoœci spo³eczeñstw, w tym tak¿e polskiego, ukszta³towa³y siê nies³uszne

przekonania dotycz¹ce euro, wynikaj¹ce z powo³ywania siê na niepotwierdzone opinie oby-
wateli niektórych pañstw cz³onkowskich UGW. Pierwszy mit o euro – przeœwiadczenie
o nieuchronnoœci wzrostu cen

16

. Jak wynika z badañ Komisji Europejskiej, obawia siê ich

a¿ 44% Polaków. Jednoczeœnie trzeba podkreœliæ, ¿e obawy te s¹ bezzasadne, gdy¿ euro jest
jedn¹ z najbardziej stabilnych walut na œwiecie. Jej pozycjê potwierdza tak¿e znacz¹cy
udzia³ rezerw walutowych ró¿nych krajów. Poza tym nad stabilnoœci¹ euro „czuwa” Euro-
pejski Bank Centralny, d¹¿¹cy do stabilnoœci cen i niskiej inflacji. Nawet jeœli ceny wzros³y-
by po wprowadzeniu euro, to by³by to wzrost przejœciowy, jednorazowy. Utrudnieniem dla
wzrostu cen w momencie wprowadzenia euro jest koniecznoœæ ich wyra¿ania w obu jednost-
kach pieniê¿nych – starej i nowej. Mimo popularyzacji przez eurosceptyków okreœlenia nie-
mieckiego euro-teuro (drogie) badania Eurostatu potwierdzi³y wp³yw euro na wzrost cen je-
dynie miêdzy XII 2001 a I 2002 o 0,1 do 0,3 pkt. proc.

17

Skutki wzrostu cen po wprowadze-

niu euro odnosz¹cych siê do najczêœciej kupowanych produktów przez gospodarstwa domo-
we, maj¹cych na ogó³ nisk¹ cenê jednostkow¹ okreœlono jako efekt cappuccino

18

. Wed³ug

opinii Eurostatu wyjaœnia³ on blisko po³owê rozpiêtoœci, miêdzy innymi czêœæ wzrostu cen
odnotowanego w 2002 roku w strefie euro nie mia³a zwi¹zku z wprowadzeniem euro, lecz

14

Postawy Polaków, Wêgrów, Czechów i S³owaków wobec euro. CBOS, Warszawa, wrzesieñ 2006, s. 2;

nie jest to termin realistyczny.

15

Euro – tak...

16

W. Grostal: Mity dotycz¹ce euro, w: Euro dla nas wszystkich. „Rzeczpospolita” 2006, nr 209, dodatek

Moje Pieni¹dze.

17

J. Borowski, P. Graca, W. Grostal: op.cit.

18

Ibidem.

66

Wies³awa Przybylska-Kapuœciñska

g³ównie ze wzrostem cen ropy naftowej, niekorzystn¹ pogod¹ i wzrostem cen miêsa, wywo-
³anym przez chorobê zwierz¹t BSE.

Druga obawa z wprowadzenia euro wynika z przekonania i os³abienia to¿samoœci na-

rodowej Polaków po rezygnacji ze z³otego. Nale¿y stwierdziæ, ¿e po przyjêciu euro to¿sa-
moœæ narodowa Polaków nie ucierpia³aby, gdy¿ wesz³aby na wy¿szy poziom – z krajowego
na europejski. Podobna sytuacja mia³a ju¿ raz miejsce, gdy Polska sta³a siê cz³onkiem Unii
Europejskiej. Nie nale¿y zapominaæ, ¿e pieni¹dz jest tylko instrumentem wymiany i najwa¿-
niejsze jest, jak spe³nia swoj¹ misjê. Wspólny pieni¹dz dla wiêkszej populacji ludnoœci i ob-
szaru przek³ada siê na aktywniejszy handel i wspó³pracê miêdzynarodow¹. A zatem rodzi ko-
rzyœci i nie powinien wywo³ywaæ w¹tpliwoœci.

Trzecie negatywne nastawienie wobec euro opiera siê na doœwiadczeniach krajów po-

zostaj¹cych poza stref¹ euro. Nieprzyjêcie euro przez trzy bogate kraje UE – Wielk¹ Bry-
taniê, Szwecjê i Daniê nie zahamowa³o ich wzrostu, st¹d przeciwnicy euro uwa¿aj¹, i¿ sta-
nowi to dowód na z³y wp³yw euro na dobrobyt spo³eczny

19

. Replik¹ dla eurosceptyków mo¿e

byæ przypomnienie, ¿e wspomniane wy¿ej bogate kraje europejskie maj¹ d³ug¹ tradycjê
w kszta³towaniu ich gospodarki rynkowej. D³u¿sza te¿ jest ich historia integracji gospodar-
czej ni¿ w Polsce. St¹d porównania ich z Polsk¹ s¹ pozbawione sensu merytorycznego. Na-
tomiast argumentami za przyjêciem wspólnej waluty przez Polskê mog¹ byæ korzyœci wyni-
kaj¹ce z obni¿ki kosztu kapita³u i wzmo¿enia dzia³alnoœci inwestycyjnej w³asnej i pochodz¹-
cej z zagranicy oraz likwidacja ryzyka kursowego

20

.

6. Dyskusja nad terminem przyjêcia euro w Polsce

Termin przyjêcia euro w Polsce pozostaje tematem bardzo kontrowersyjnym i wywo-

³uj¹cym wiele emocji, choæ obecnie w pocz¹tkach 2007 roku raczej cichsze s¹ g³osy euro-
entuzjastów. W dyskusji zajmuj¹cej bardziej polityków, dzia³aczy gospodarczych, praktyków
czy reprezentantów œwiata nauki ni¿ przeciêtnych obywateli przewa¿aj¹ dwie opcje: reali-
stycznych entuzjastów i przeciwników. Na tym tle niepokoj¹cym zjawiskiem jest fakt, ¿e
jako jedyne pañstwo cz³onkowskie UE nie okreœliliœmy przybli¿onej choæby daty wejœcia
do strefy euro. Przedstawiciele UE komentowali ten fakt w sposób dla nas niekorzystny, ale
s³uszny. Najwiêkszy kraj spoœród nowych cz³onków przybra³ „postawê strusia”, chowaj¹c
g³owê w piasek. Naciskani przez Brukselê przedstawiciele rz¹du stwierdzili, ¿e nie nast¹pi
to wczeœniej ni¿ w 2012 roku oraz, ¿e najpewniej bêdziemy jednym z ostatnich pañstw przyj-
muj¹cych euro

21

.

19

W. Grostal: op.cit.

20

Ibidem.

21

Jesteœmy tanim krajem. „Rzeczpospolita” 2006, nr 37, dodatek Ekonomia; Polska na samym koñcu...

67

Euro na cenzurowanym – perspektywy wprowadzenia wspólnej waluty w Polsce

Koniecznoœæ okreœlania daty wprowadzania euro jest wa¿na, gdy¿ kszta³tuje ona ca³¹

strategiê przygotowawcz¹ do podjêcia wyzwania, jakim jest zmiana obowi¹zuj¹cej waluty.
St¹d w dyskusjach ekonomistów pojawia siê wiele rzeczowych uwag, staraj¹cych siê skupiæ
na warunkach sine qua non tej strategii. Przede wszystkim wskazuje siê, ¿e korzyœci z wej-
œcia do strefy euro nie s¹ automatyczne, st¹d „nale¿y przyj¹æ euro m¹drze”. Jak wskazuje na
to prof. W. Or³owski – decyzja ta winna byæ podjêta w warunkach dobrej koniunktury

22

.

D. Filar podkreœla koniecznoœæ wczesnego dzia³ania w polityce fiskalnej i pieniê¿nej, gdy¿
stabilizacja kursu pozostaje w sprzecznoœci ze stabilizacj¹ cen

23

. H. Bochniarz uwa¿a, ¿e

brak informacji dla przedsiêbiorców o dacie wprowadzenia euro jest niekorzystny w zakre-
sie prognoz i rozwoju przedsiêbiorczoœci

24

. M. Zuber twierdzi, ¿e powinniœmy przyj¹æ euro

jak najszybciej, gdy tylko bêd¹ spe³nione wszystkie warunki i gospodarka bêdzie do tego
przygotowana

25

. Premier Z. Gilowska z kolei uwa¿a, ¿e za 4 lata po spe³nieniu kryteriów

zbie¿noœci, Polska bêdzie gotowa do przyjêcia euro

26

.

Polska droga do euro nie jest ³atwa, poniewa¿ wymaga uporania siê z nadmiernym de-

ficytem finansów publicznych

27

. Na tê pragmatykê wskazywali uczestnicy konferencji „Euro

a gospodarka Polski”

28

. W podobnym duchu wypowiada³ siê te¿ M. Krzak, twierdz¹c, ¿e

„propozycje bud¿etowe PiS przesuwaj¹ spe³nienie kryteriów z Maastricht w dalek¹ przy-
sz³oœæ”. Jego zdaniem Polska nie bêdzie mog³a wyjœæ z deficytu bud¿etowego, maj¹c nadzie-
jê, ¿e wzrost gospodarczy sam doprowadzi do odpowiedniego obni¿enia jego relacji do
PKB, bez ¿adnych reform po stronie podatków i wydatków

29

.

Ugrupowania polityczne maj¹ rozbie¿ne pogl¹dy co do terminu wprowadzenia euro.

PO opowiada siê za szybkim wejœciem do strefy euro. Równie¿ Ministerstwo Finansów
przyjmuje podobn¹ strategiê

30

. Natomiast PiS uwa¿a, ¿e nie nale¿y siê spieszyæ. Jeszcze

w maju 2006 roku premier K. Marcinkiewicz wskazywa³ 2011 rok, przy wejœciu do ERM2
w 2009, lecz w stwierdzeniach premiera J. Kaczyñskiego pojawi³a siê ju¿ data 2012 rok (lub
póŸniej). Natomiast pogl¹dy partii koalicyjnych s¹ jeszcze bardziej zachowawcze, chc¹c –
jak LPR – przesuniêcia

31

terminu nawet do roku 2030.

22

Powinniœmy okreœliæ datê wprowadzenia euro. „Rzeczpospolita” 2005, nr 39.

23

Ibidem.

24

Ibidem.

25

Debata o wspólnej walucie. „Rzeczpospolita” 2006, nr 268, dodatek Ekonomia.

26

Ibidem.

27

H. Biñczak: Jak daleko do euro. „Rzeczpospolita” 2005, nr 182, dodatek Ekonomia.

28

A. Morawiecka: Najpierw reforma finansów, póŸniej euro. „Rzeczpospolita” 2006, nr 29, dodatek Eko-

nomia.

29

M. Krzak: Euro od³o¿one na pó³kê. „Rzeczpospolita” 2005, nr 228, dodatek Ekonomia.

30

H. Biñczak: op.cit.

31

Euro w Polsce od 20011 roku? „Rzeczpospolita” 2006, nr 114.

68

Wies³awa Przybylska-Kapuœciñska

Jednoczeœnie nale¿y podkreœliæ, ¿e z wypowiedzi komisarza Joaquina Almunii wyni-

ka, ¿e Unia nie nalega na szybkie przyjêcie euro. Wbrew pozorom – ka¿dy kraj powinien
mieæ swoj¹ drogê dochodzenia do wspólnej waluty, ale tylko w warunkach stabilnoœci finan-
sowej i odpornoœci na szoki zewnêtrzne. Ponadto nie powinno siê wykorzystywaæ polityki
pieniê¿nej do równowa¿enia gospodarki, w której brak dyscypliny finansowej

32

.

Nie nale¿y te¿ lekcewa¿yæ ¿yczliwych rad wskazuj¹cych, ¿e wejœcie do strefy wspól-

nej waluty mo¿e byæ ³atwiejsze, jeœli skorzysta siê z doœwiadczeñ Hiszpanii, Grecji i Portu-
galii

33

.

Na tle powy¿szych pogl¹dów realistyczna, choæ ambitna, wydaje siê byæ sugestia prof.

E. Pietrzaka o wejœciu Polski do strefy euro w/po 2013 roku

34

.

EURO IN THE SPOTLIGHT (PROSPECTS OF ITS INTRODUCTION IN POLAND

Summary

This paper takes a closer look at an important and provocative issue regarding the euro adop-

tion and the date of Eurozone entry by Poland. First, it presents direct and long-run benefits of the
single currency, highlighting the aspect of “financial markets, trade and enterprise” investments’ ad-
vantages.

Second, the costs of euro adoption are revealed. The paper also brings up the issue of Eurozone

entry barriers for Poland: non-fulfillment of the fiscal criteria and political factors. Next, it presents
the results of the Euro poll in Poland and comments on the “Euromyths”.

In conclusion, the author takes a position on the debate revolving around the target date for euro

introduction in Poland.

32

A. S³ojewska: Bez poœpiechu do euro. „Rzeczpospolita” 2005, nr 215.

33

J. Karnowski: Droga do euro. „Rzeczpospolita” 2005, nr 6, dodatek Ekonomia.

34

E. Pietrzak: Euro najwczeœniej w 2013 roku. „Rzeczpospolita” 2005, nr 262, dodatek Ekonomia.

69

Bankructwa gospodarstw domowych jako problem badawczy finansów

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

BEATA ŒWIECKA

BANKRUCTWA GOSPODARSTW DOMOWYCH

JAKO PROBLEM BADAWCZY FINANSÓW

Wprowadzenie

Na podstawie dotychczasowego dorobku subdyscyplin sk³adaj¹cych siê na szeroko ro-

zumian¹ naukê finansów mo¿na zauwa¿yæ, ¿e w obszarze zainteresowania nauki i praktyki
ekonomicznej coraz wiêcej uwagi poœwiêca siê gospodarstwu domowemu, rodzinie, osobom
prywatnym. Kredytowaniem osób prywatnych w Polsce zajmuje siê we wczesnym stadium
rozwoju dziedzina finansów – finanse gospodarstw domowych (osobiste, personalne) nale-
¿¹ca do z³o¿onych i kontrowersyjnych zagadnieñ podejmowanych przez nauki ekonomicz-
ne. Potrzeba rozwoju i wzrostu „stopnia dojrza³oœci” refleksji naukowej nad problemami fi-
nansów gospodarstw domowych, w tym kredytowania, w kontekœcie niewyp³acalnoœci i ban-
kructw jest widoczna w Polsce. Finanse gospodarstw domowych to dziedzina zajmuj¹ca siê
osobami fizycznymi, prywatnymi, jako wyodrêbnionymi i ekonomicznie samodzielnymi mi-
kropodmiotami stanowi¹cymi trwa³y element struktury podmiotowej we wszystkich dotych-
czasowych formach gospodarowania

1

. Bankructwa osób fizycznych jako cz³onków gospo-

darstw domowych s¹ bardzo ma³o opisane w krajowej literaturze przedmiotu, co oœmiela au-
torkê do podjêcia badañ w tym zakresie. Zjawisko upad³oœci osób fizycznych prowadz¹cych
dzia³alnoœæ gospodarcz¹ w Polsce jest unormowane przez ustawê Prawo upad³oœciowe i na-
prawcze, zaœ bankructwa osób prywatnych s¹ zupe³nie nowym zjawiskiem wartym zbada-
nia, gdy¿ s¹ wa¿nym zagadnieniem w teorii i praktyce ekonomicznej, finansowej, bankowej.

1

Szerzej B. Œwiecka: Elementy finansów gospodarstw domowych. W: S. Flejterski, B. Œwiecka: Ele-

menty finansów i bankowoœci. CeDeWu, Warszawa 2007.

70

Beata Œwiecka

Bankructwo i upad³oœæ gospodarstw domowych

Termin bankructwo u¿ywany jest najczêœciej w stosunku do przedsiêbiorstw i czêsto

zamiennie stosowany z pojêciem upad³oœæ. Szukaj¹c pewnej analogii w bankructwie przed-
siêbiorstw i gospodarstw domowych nale¿a³oby zdefiniowaæ pojêcie bankructwa przedsiê-
biorstw i ukazaæ ró¿nice i podobieñstwa w podejœciu do tego zjawiska. W teorii przedsiê-
biorstw „pojêcie upad³oœæ i bankructwo najczêœciej u¿ywane jest do opisu i oceny zjawisk
w sferze prawnej i ekonomicznej. Obydwa terminy s³u¿¹ do okreœlenia skrajnie z³ej sytuacji
przedsiêbiorcy, który utraci³ zdolnoœæ regulowania swoich zobowi¹zañ i s¹ czêsto stosowa-
ne zamiennie

2

. Wed³ug s³ownika jêzyka polskiego: upad³oœæ zaliczana jest do terminów

prawniczych i oznacza niewyp³acalnoœæ, niemo¿noœæ wywi¹zywania siê z przyjêtych zobo-
wi¹zañ przez d³u¿nika, natomiast bankructwo to s¹downie og³oszona upad³oœæ, czyjaœ „nie-
wyp³acalnoœæ”. W odniesieniu do gospodarstw domowych jak i przedsiêbiorstw s³owo ban-
kructwo powinno byæ stosowane do zjawisk w ujêciu ekonomicznym. Za przedsiêbiorstwo
w stanie bankructwa nale¿y uznaæ jednostkê, która nie jest w stanie samodzielnie kontynu-
owaæ dzia³alnoœci bez udzielenia jej pomocy z zewn¹trz. Pomoc tak¹ mo¿e stanowiæ np.
umorzenie d³ugów, przesuniêcie terminów p³atnoœci, zawarcie ugody z bankiem w zakresie
restrukturyzacji d³ugu kredytowego, dokapitalizowanie lub przejêcie przedsiêbiorstwa przez
inne podmioty, pomoc pañstwa w formie np. udzielenia gwarancji, przejêcia zarz¹du i doka-
pitalizowanie jednostki

3

. W przypadku gospodarstwa domowego pod pojêciem bankruc-

twa nale¿y rozumieæ stan jednostki (gospodarstwa domowego jedno- lub wieloosobowego),
nie pozwalaj¹cej na regulowanie swoich zobowi¹zañ. Pojêcie upad³oœci zarówno przedsiê-
biorstw, jak i gospodarstw domowych, w odró¿nieniu od pojêcia bankructwo, nale¿y uznaæ,
za w³aœciwe do opisywania zjawisk bankructwa w sensie prawnym. W takim rozumieniu upa-
d³oœæ przedsiêbiorstw jest specjalnym rodzajem przymusu wobec d³u¿nika w celu zaspoko-
jenia wierzycieli, dopuszczalnym w razie niewyp³acalnoœci d³u¿nika i skierowanym do ca³e-
go jego maj¹tku, uruchamianymi nadzorowanym przez s¹d na wniosek wierzycieli lub d³u¿-
nika

4

. Decyzja o og³oszeniu upad³oœci powinna byæ niezawis³a decyzj¹ s¹du. Upad³oœæ gos-

podarstw domowych w rozumieniu autorki jest postêpowaniem prawnym obejmuj¹cym
okreœlone procedury s¹dowe i pozas¹dowe s³u¿¹ce do wyjaœnienia sytuacji finansowej go-
spodarstwa, ustalenia przyczyn bankructwa w uzasadnionych przypadkach udzielenia pomo-
cy z zewn¹trz w postaci zawarcia ugody z bankiem w zakresie nieuregulowanych zobowi¹-

2

S. Mazurek, D. Zarzecki: Upad³oœæ w teorii i praktyce – zarys problemu. W: Zarz¹dzanie finansami.

Inwestycje i wycena przedsiêbiorstw. Red. D. Zarzecki. Wydzia³ Nauk Ekonomicznych i Zarz¹dzania,

Szczecin 2006, s. 394.

3

Szerzej T. Korol, B. Prusak: Upad³oœæ przedsiêbiorstwa a wykorzystanie sztucznej inteligencji. CeDe-

Wu, Warszawa 2005, s. 12.

4

S. Gurgul: Prawo upad³oœciowe i naprawcze z komentarzem. C.H. Beck, Warszawa 2004; T. Korol,

B. Prusak: op.cit., s. 12.

71

Bankructwa gospodarstw domowych jako problem badawczy finansów

zañ, jak i zobowi¹zañ wobec innych podmiotów trzecich (parabanki, energetyka, gazownia,
spó³dzielnia mieszkaniowa, operatorzy telefonii itp.) i umorzenia czêœci d³ugów.

Pojêcie bankructwo gospodarstw domowych jest pojêciem bardzo szerokim, maj¹-

cym wydŸwiêk zarówno ekonomiczny, finansowy, intelektualny, emocjonalny, socjologicz-
no-psychologiczny itp. W artykule u¿yte jest pojêcie bankructwa ekonomicznego (finanso-
wego). Nale¿y równie¿ dodaæ, ¿e nie ka¿de bankructwo ekonomiczne musi oznaczaæ upa-
d³oœæ w rozumieniu prawnym, lecz ka¿da upad³oœæ w sensie prawnym oznacza bankructwo
ekonomiczne. Wynika to z faktu, i¿ podstaw¹ og³oszenia upad³oœci jest spe³nienie przez pod-
miot naczelnej przes³anki upad³oœci, jak¹ jest stan niewyp³acalnoœci d³u¿nika. Wed³ug art.
10 i 11 Prawa upad³oœciowego i naprawczego za niewyp³acalnego uznaje siê przedsiêbior-
cê, który nie reguluje swoich wymagalnych d³ugów, lub którego zobowi¹zania przekraczaj¹
wartoœæ maj¹tku. Podobn¹ analogiê mo¿na zastosowaæ do gospodarstw domowych, gdzie
za niewyp³acalnego uznaje siê podmiot, który nie reguluje swoich d³ugów lub którego zo-
bowi¹zania przekraczaj¹ wartoœæ maj¹tku. Bankructwo gospodarstw domowych nie jest jesz-
cze usankcjonowane prawnie, jednak¿e w momencie wprowadzenia ustawy o niewyp³acal-
noœci osób fizycznych w Polsce i mo¿liwoœci skorzystania z upad³oœci konsumenckiej bêdzie
mo¿na mówiæ o bankructwie formalnym, inaczej jawnym, jak i bankructwie nieformalnym,
tzw. ukrytym. Bankructwa formalne bêd¹ stwierdzone orzeczeniem s¹du, zaœ gro przypad-
ków bêd¹ stanowi³y bankructwa nieformalne, które nie bêd¹ przedmiotem orzeczenia s¹du
i tym samym nie bêd¹ rejestrowane jako upad³oœci.

Identyfikacja i pomiar zobowi¹zañ gospodarstw domowych nie jest zagadnieniem pro-

stym. Wynika to z niejednoznacznoœci pojêcia zobowi¹zañ, co wywo³ane jest istnieniem zo-
bowi¹zañ z ró¿nych tytu³ów, ró¿nej wysokoœci i terminach wymagalnoœci. Podmiot zagro¿o-
ny bankructwem powinien posiadaæ zdolnoœæ upad³oœciow¹, czyli zdolnoœæ bycia upad³ym.
Zdolnoœæ upad³oœciow¹ nale¿y rozpatrywaæ w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym.
Dopiero po³¹czenie zdolnoœci upad³oœciowej w aspekcie przedmiotowym jak i podmioto-
wym pozwala wskazaæ, czy dany podmiot ma zdolnoœæ upad³oœciow¹. Zdolnoœæ upad³oœcio-
wa w znaczeniu podmiotowym wyra¿a kwalifikacje prawn¹ osób fizycznych, polegaj¹-
c¹ na zaliczeniu ich do grupy podmiotów, wobec których mo¿e byæ wszczête postêpo-
wanie upad³oœciowe w aspekcie przedmiotowym. Zaliczenie podmiotu do grupy o zdol-
noœci upad³oœciowej powinno byæ kwalifikowane przez ustawodawcê. W Polsce, niestety, nie
ma jeszcze ustawy o upad³oœci konsumenckiej, nie pozwalaj¹c tym samym w sposób szcze-
gó³owy okreœliæ kto posiada zdolnoœæ upad³oœciow¹ w znaczeniu podmiotowym, ale mo¿na
na tym etapie stwierdziæ, ¿e zdolnoœæ upad³oœciow¹ posiada osoba prywatna, osoba fizycz-
na, nie prowadz¹ca dzia³alnoœci gospodarczej. Zdolnoœæ upad³oœciowa w aspekcie przed-
miotowym wyra¿a kwalifikacje prawn¹ osób fizycznych posiadaj¹cych zdolnoœæ upad³oœcio-
w¹ w znaczeniu podmiotowym, która to kwalifikacja polega na zaliczeniu ich do grupy pod-
miotów, które spe³niaj¹ przes³anki (kryteria) upad³oœci, które powinny byæ okreœlone przez
ustawodawcê. Nie ka¿dy podmiot posiadaj¹cy zdolnoœæ upad³oœciow¹ w znaczeniu podmio-

72

Beata Œwiecka

towym polega na kwalifikacji ze wzglêdu na obydwie przes³anki upad³oœci. W odniesieniu
do gospodarstw domowych zdolnoœæ upad³oœciowa w znaczeniu przedmiotowym ograniczaæ
siê powinna do spe³nienia przes³anki upad³oœci w postaci niewyp³acalnoœci rozumianej jako
niep³acenie wymagalnych d³ugów.

Rys. 1. Formy nadmiernego zad³u¿enia gospodarstw domowych
ród³o: opracowanie w³asne.

Przyczyny bankructw gospodarstw domowych

Gospodarstwa domowe w celu przyspieszenia zaspokojenia potrzeb korzystaj¹ z kre-

dytu w sytuacji, gdy dochody bie¿¹ce s¹ ni¿sze ni¿ planowane wydatki lub w sytuacji czaso-
wej obni¿ki dochodów. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e zaci¹ganie kredytów lub po¿yczek mo¿e
prowadziæ do sytuacji, w której wydatki przekraczaj¹ dochody rozporz¹dzalne, co w konse-
kwencji powoduje nadmierne zad³u¿anie siê gospodarstw domowych. Podmioty te zad³u¿a-
j¹ siê w bankach i innych instytucjach finansowych z wielu powodów. G³ówn¹ przyczyn¹
powstawania trudnych kredytów przeznaczonych dla gospodarstw domowych jest ogranicze-
nie dotychczasowego poziomu dochodów, nag³a zmiana warunków funkcjonowania gospo-
darstwa, jak np. utrata pracy, rozwód oraz nadmierne zad³u¿anie siê w instytucjach finanso-
wych. Przyczynia siê do tego lekkomyœlnoœæ konsumentów, którzy ulegaj¹ reklamie naby-
waj¹c na raty drogie dobra, czasem œwiadomie lekcewa¿¹c kwestie planowania swoich bud-
¿etów domowych na okres kilku miesiêcy (odpowiadaj¹cy okresowi kredytowania). W mo-
mencie gdy dochody nie s¹ wystarczaj¹ce, aby sp³aciæ zaci¹gniêty kredyt gospodarstwa do-
mowe zaci¹gaj¹ kolejne kredyty i w rezultacie popadaj¹ w spiralê zad³u¿enia.

Problem nadmiernego zad³u¿enia, bankructwa, dotyczy wszystkich grup konsumentów:

zarówno ubogich, œredniozamo¿nych i bogatych. W przypadku klientów ubogich przyczyn¹

ZDOLNOŒC UPAD£OŒCIOWA

GOSPODARSTW DOMOWYCH

ZDOLNOŒÆ UPAD£OŒCIOWA

Z ZNACZENIU PODMIOTOWYM

Osoba prawna, osoba fizyczna

nie prowadz¹ca dzia³alnoœci gospodarczej;

grupa osób fizycznych tworz¹cych

gospodarstwo domowe, rodzina

ZDOLNOŒÆ UPAD£OŒCIOWA

W ZNACZENIU PRZEDMIOTOWYM

Niewyp³acalnoœæ – niep³acenie

wymagalnych d³ugów

73

Bankructwa gospodarstw domowych jako problem badawczy finansów

bankructwa jest nie tyle wielkoœæ d³ugu, co opóŸnienia sp³aty. Niesp³acenie kilku kolejnych
nawet niedu¿ych rat powoduje trudnoœci w regulacji zobowi¹zañ i nastêpnie wycofanie siê
banku z umowy kredytowej oraz ¿¹danie sp³aty reszty kredytu przed czasem. Sytuacjê z³ej
p³ynnoœci finansowej konsumentów mog¹ tak¿e pog³êbiæ sta³e p³atnoœci. Tak¿e przepisy rz¹-
dz¹ce odsetkami za zw³okê oraz korzystaniem z zabezpieczeñ kredytowych sprzyjaj¹ posze-
rzaniu obszarów biedy

5

. W przypadku przekroczenia terminu sp³aty kredytu, bank przeksiê-

gowuje wierzytelnoœci na konto zad³u¿enia przeterminowanego i rozpoczyna naliczanie od-
setek wed³ug stopy procentowej dla kredytów przeterminowanych. W sytuacji, gdy klient po-
siada konto w banku, bank dokonuje potr¹cenia, sk³adaj¹c kredytobiorcy pisemne oœwiad-
czenie o jego dokonaniu. Problem bankructwa œredniozamo¿nych gospodarstw domowych
wynikaæ mo¿e z ¿ycia ponad stan, nierozwa¿nego brania kredytów, nieracjonalnego dyspo-
nowania œrodkami, braku kontroli nad wydatkami, co jest mo¿liwe przy p³atnoœciach przy
u¿yciu kart p³atniczych, w tym kredytowych lub debetowych wydanych w rachunku osobi-
stym pod którym klient posiada przyznan¹ po¿yczkê lub kredyt. Bankructwa gospodarstw
domowych w du¿ej mierze dotycz¹ klientów œredniozamo¿nych i mog¹ wynikaæ z nastêpu-
j¹cych przyczyn:

• z nadmiernego korzystania z kredytu konsumenckiego (zbyt du¿a liczba kredytów)

lub z nadmiernego przekraczania dopuszczalnego salda (kredytu odnawialnego)
i ¿ycia ponad stan,

• niekontrolowania wydatków (z³e gospodarowanie pieni¹dzem, konsumpcyjny styl

¿ycia),

• z kredytów i po¿yczek hipotecznych (niepewnoœæ zmian w zatrudnieniu i dochodach

konkretnych osób),

• korzystania z kart kredytowych (³atwoœæ, dostêpnoœæ, wysoki koszt, niekontrolowa-

nie dokonywanych wydatków),

• nierozwa¿nego udzielania porêczeñ i gwarancji, (nierozwaga).
Przyczyn¹ bankructwa osób najbardziej dochodowych mog¹ byæ czynniki takie jak

utrata zdrowia uniemo¿liwiaj¹ca wykonywanie danej pracy, zmniejszenie dochodów przy
jednoczesnym utrzymaniu wczeœniejszego poziomu ¿ycia, brak umiejêtnoœci racjonalnego
planowania wydatków itp. Banki d¹¿¹ do zwiêkszenia wolumenu kredytów dla gospodarstw
domowych, co skutkuje siln¹ konkurencj¹ pomiêdzy nimi samymi, a tak¿e miêdzy bankami
a instytucjami poœrednictwa finansowego. Banki zaczê³y rywalizowaæ pomiêdzy sob¹ wzbo-
gacaj¹c formy oferowanych kredytów, upraszczaj¹c procedury kredytowe, skracaj¹c czas po-
trzebny na rozpatrzenie wniosku kredytowego oraz liberalizuj¹c wymagania dotycz¹ce za-
bezpieczeñ sp³aty kredytu. Brak mo¿liwoœci wyjœcia gospodarstw domowych z nadmierne-

5

W. Szpringer: Upad³oœæ konsumencka – koncepcje i tendencje regulacji. „Prawo bankowe” 2005, nr 1,

s. 59.

74

Beata Œwiecka

Rys. 2. Wybrane czynniki wp³ywaj¹ce na rosn¹ce problemy konsumentów z obs³ug¹ zad³u¿enia
ród³o: opracowanie w³asne.

Wybrane czynniki wp³ywaj¹ce na rosn¹ce problemy konsumentów

z obs³ug¹ zad³u¿enia

1.

ograniczenie dotychczasowego poziomu dochodów

nag³a zmiana warunków funkcjonowania gospodarstwa (utrata zdrowia,

utrata pracy, rozwód, œmieræ wspó³ma³¿onka itp.)

nadmierne zad³u¿enie siê w instytucjach finansowych

i ¿ycia ponad stan

nierozwa¿ne udzielenie porêczeñ i gwarancji

utrzymywanie du¿ych dysproporcji miêdzy dochodami a wydatkami
(nadmierne korzystanie z kredytów konsumenckich i/lub kredytu

odnawialnego, ¿ycie ponad stan)

brak kontroli nad bie¿¹cymi wydatkami

brak racjonalnego planowania wydatków

braki wiedzy ekonomicznej z zakresu korzystania z instrumentów
kredytowych

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

nieterminowe wyp³acanie wynagrodzeñ przez pracodawcê

9.

10

nieadekwatna do mo¿liwoœci sp³aty zobowi¹zañ w³asna ocena kondycji
finansowej

11

obni¿enie wymogów przy kredytach udzielanych przez instytucje

finansowe, dostêpnoœæ do kredytów gospodarstw domowych
o niewysokich dochodach

12

13

14

15

nieracjonalne korzystanie z kart p³atniczych

przeinwestowanie (zakup nieruchomoœci, dóbr trwa³ego u¿ytku)

wzrost kosztów utrzymania (wzrasta cena gazu, paliwa…)

na³ogi (alkoholizm, narkomania, hazard, zakupoholizm)

75

Bankructwa gospodarstw domowych jako problem badawczy finansów

go zad³u¿enia prowadzi w wielu przypadkach do bankructwa i w wielu przypadkach do pod-
jêcia decyzji o koniecznoœci og³oszenia upad³oœci konsumenckiej.

Zakoñczenie

Problem bankructwa gospodarstw domowych jest istotny z punktu widzenia wszystkich

podmiotów w gospodarce. Dane empiryczne krajów cz³onkowskich UE pokazuj¹, ¿e przy-
padków bankructw gospodarstw domowych jest znacznie wiêcej ni¿ przedsiêbiorców.
W Polsce problem równie¿ istnieje, choæ nie jest jeszcze tak du¿y jak w krajach wysoko roz-
winiêtych, gdzie stopieñ zad³u¿enia jest znacznie wiêkszy. Szacuje siê, ¿e w Polsce ponad
milion rodzin jest nadmiernie zad³u¿onych. Stanem zad³u¿enia dotkniêtych jest ok. 14 % ra-
chunków kredytowych znajduj¹cych siê w Systemie Informacji Biura Informacji Kredyto-
wej, a suma niesp³aconych nale¿noœci klasyfikowanych jako zagro¿one wynosi blisko 4 mld
z³. W takim po³o¿eniu ekonomicznym ogromna czêœæ przychodu tak zad³u¿onych gospo-
darstw domowych przeznaczana jest lub powinna byæ na sp³atê rosn¹cych wci¹¿ karnych od-
setek i odsetek od odsetek, przekraczaj¹cych nieraz wielokrotnie wysokoœæ d³ugu g³ównego,
który pomimo dokonywania sp³at nie ulega pomniejszeniu. W UE wystêpuj¹ regulacje praw-
ne umo¿liwiaj¹ce umorzenie d³ugów, w Polsce jeszcze takiej mo¿liwoœci nie ma, ale trwaj¹
prace nad wprowadzeniem ustawy o przeciwdzia³aniu niewyp³acalnoœci i upad³oœci osób fi-
zycznych. W Polsce dopiero trwaj¹ prace legislacyjne nad stworzeniem takich mo¿liwoœci.
Polska, id¹c œladem wiod¹cych krajów UE, zamierza wprowadziæ ustawê umo¿liwiaj¹c¹ upa-
d³oœæ osobie indywidualnej, daj¹cej szanse d³u¿nikowi powrotu do „normalnego ¿ycia”, ¿y-
cia bez „garba” zakumulowanych zobowi¹zañ, niemo¿liwych do sp³acenia. Adaptacja roz-
wi¹zañ gospodarek zachodnich w zakresie bankructwa gospodarstw domowych, jak równie¿
ewentualna próba zastosowania nowatorskich rozwi¹zañ, wypracowanych w warunkach pol-
skich i odpowiadaj¹cych polskim realiom, wymaga badañ tego problemu. Równie¿ ewentu-
alne próby usankcjonowania prawnego stanu upad³oœci gospodarstw domowych powinny byæ
poprzedzone badaniami zjawiska, jego nasilenia i natury. Brak regulacji prawnych z zakresu
upad³oœci osób fizycznych rodzi negatywne skutki dla d³u¿nika i jego gospodarstwa domo-
wego, gdy¿ ca³y maj¹tek przekraczaj¹cy próg zwolnienia od egzekucji przez wiele lat musi
byæ przeznaczony na sp³atê d³ugów, co nie motywuje do podjêcia starañ w celu uzyskania
dochodów przekraczaj¹cych minimum socjalne. Jedyn¹ szans¹ akumulacji œrodków przekra-
czaj¹cych to minimum staje siê dla niego ich ukrycie przed wierzycielami, co mo¿liwe jest
przy podjêciu pracy na czarno, dzia³alnoœci w szarej strefie, czy te¿ dzia³alnoœci przestêp-
czej. Trwa³e wykluczenie niewyp³acalnych d³u¿ników z normalnego obrotu gospodarczego
ma negatywne skutki dla ca³oœci gospodarki, eliminuj¹c ich chocia¿by z rynku jako poten-
cjalnych konsumentów. Ograniczenie powy¿szych negatywnych zjawisk mo¿e nast¹piæ dziê-
ki umo¿liwieniu d³u¿nikowi rozpoczêcia pracy na nowo, bez ciê¿aru zad³u¿enia. Jednak¿e

76

Beata Œwiecka

nale¿y braæ pod uwagê mo¿liwoœci manipulacji i wy³udzenia œrodków kosztem innych klien-
tów, podatników, spo³eczeñstwa.

Bibliografia (wybór)

Han S., Li W.: Fresh Start or Head Start? The Effect of Filing for Personal Bankruptcy on

the Labor Supply. Working Papers, Federal Reserve Bank of Philadelphia, July 2004.

Kaltofen D., Paul S., Stein S.: Retail Loans & Basel II. Using Portfolio Segmentation to Re-

duce Capital Requirements. ECRI Research Report No 8, August 2006.

Korol T., Prusak B.: Upad³oœæ przedsiêbiorstwa a wykorzystanie sztucznej inteligencji. Ce-

DeWu, Warszawa 2005.

Li W.: Efficiency of Consumer Credit Companies in the European Union. A Cross-Country

Frontier Analysis. ECRI Research Report No 7, July 2004.

Li W., Sarte P.: The macroeconomics of U.S. Consumer Bankruptcy Choice: Chapter 7 or

Chapter 13. Working Papers, Federal Reserve Bank of Philadelphia, September 2002.

Mazurek S., Zarzecki D.: Upad³oœæ w teorii i praktyce – zarys problemu. W: Zarz¹dzanie

finansami. Inwestycje i wycena przedsiêbiorstw. Red. D. Zarzecki. Wydzia³ Nauk Eko-
nomicznych i Zarz¹dzania, Szczecin 2006.

Projekt ustawy o przeciwdzia³aniu niewyp³acalnoœci i upad³oœci osoby fizycznej. Sejm RP,

2006.

Projekt ustawy o przeciwdzia³aniu niewyp³acalnoœci osoby fizycznej oraz upad³oœci konsu-

menckiej, Sejm RP, Druk nr 2668 z 22 XII 2003.

Œwiecka B.: Bankructwa gospodarstw domowych w Polsce na tle wybranych krajów Unii

Europejskiej. W: Finanse publiczne. Red. A. Pomorska. Lublin 2006.

Œwiecka B.: Elementy finansów gospodarstw domowych. W: S. Flejterski, B. Œwiecka: Ele-

menty finansów i bankowoœci. CeDeWu, Warszawa 2007.

Œwiecka B.: HOUSEHOLDS – the STRENGTH of ECONOMY. Consumption, savings, and

taxes against the background of changes of market and public financial system in Po-
land, Journal „Public Administration”, Vilnius 2005.

Szpringer W.: Upad³oœæ konsumencka – koncepcje i tendencje regulacji. „Prawo bankowe”

2005, nr 1.

77

Bankructwa gospodarstw domowych jako problem badawczy finansów

HOUSEHOLD BANKRUPTCY AS RESEARCH PROBLEM OF FINANCE

Summary

On the ground of track record of the subdisciplines assembling widely understood financial

teaching, it is noticeable that more interest is being paid to the area of teaching and economical prac-
tice of the household, family and individuals. Crediting of individuals in Poland is dealt with, in its
early stage, by the area of finances – household finances (individual, personal) – adherent to complex
and controversial issues, undertaken by economic disciplines. The necessity of development and sci-
entific reflection „maturity degree” increase over households financial problems, including crediting,
in the context of insolvency and bankruptcy, has been noticed in Poland. Household finances is the
area dealing with individuals and natural persons, as distinguished and economically independent
microsubjests, composing the lasting element of subjective structure in all hitherto existing forms of
management.

Translated by W³adys³aw Zapotoczny

78

Beata Œwiecka

79

Finansowe instrumenty oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego miast...

F

INANSE

PUBLICZNE

–

STAN

I

 

KIERUNKI

ZMIAN

80

Emilia Denek

81

Finansowe instrumenty oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego miast...

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

EMILIA DENEK

FINANSOWE INSTRUMENTY ODDZIA£YWANIA

SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO MIAST NA PRAWACH POWIATU

NA ROZWÓJ GOSPODARCZY I SPO£ECZNY (WYBRANE ZAGADNIENIA)

Wprowadzenie

Wspó³czeœnie nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e wp³yw miast na rozwój spo³eczny i gospodar-

czy kraju jest znacz¹cy. Od ich potencja³u gospodarczego, kulturalnego, przyrodniczego za-
le¿y rozwój funkcji egzogenicznych, a tym samym rola miasta w mikroregionie (w najbli¿-
szym otoczeniu wiejskim i miejskim), w regionie, w kraju i na œwiecie. W Polsce jak dot¹d
zbyt ma³o miejsca poœwiêca siê w badaniach i w literaturze wskazanemu aspektowi rozwoju
gospodarczego i spo³ecznego. Na szczególn¹ uwagê zas³uguj¹ miasta du¿e, które charakte-
ryzuj¹ siê specyficznymi cechami.

Kryteria demograficzne wyodrêbniania miast du¿ych, œrednich i ma³ych w Polsce nie

s¹ jednoznacznie ustalone. W opracowaniach GUS znajdujemy najczêœciej szereg przedzia-
³ów miast bez deklaracji, w których z tych przedzia³ów nale¿y umiejscowiæ wymienione gru-
py miast

1

. Mo¿na przyj¹æ – jak s¹dzê – ¿e miastem du¿ym w warunkach Polski jest miasto

od 100 tys. mieszkañców

2

, a wiêc wiêksza czêœæ miast, którym ustawodawca przyzna³ status

miast na prawach powiatu

3

. Do tej grupy jednostek osadniczych odnoszê moje dalsze roz-

wa¿ania, nazywaj¹c je umownie miastami du¿ymi.

1

Por. m.in. Rocznik statystyczny województw. GUS, Warszawa 2003, tab. 2 (47), s. 72.

2

Por. m.in. K.P. Wojdacki: Przeobra¿enia wiejskiej sieci osadniczej w Polsce. „Samorz¹d terytorialny”

2005, nr 3.

3

W praktyce wystêpuje 27 miast na prawach powiatu licz¹cych poni¿ej 100 tys. mieszkañców, 33 mia-

sta w granicach 200 tys. osób i 5 miast powy¿ej 500 tys. mieszkañców (Powierzchnia i ludnoœæ w przekro-

ju terytorialnym w 2005 r. GUS, Warszawa 2005, tab. 15, s. 41).

82

Emilia Denek

Miastom du¿ym mo¿na przypisaæ specyficzne cechy wyró¿niaj¹ce je spoœród innych

miast. Podane zostan¹ tutaj tylko wybrane cechy, które wi¹¿¹ siê z problematyk¹ wskazan¹
na wstêpie tego artyku³u. Omawiane miasta s¹ wielofunkcyjnymi organizmami, chodzi przy
tym o funkcje egzogeniczne, które s¹ funkcjami miastotwórczymi. Rozwija siê na ich obsza-
rze nie tylko przemys³ i us³ugi, szczególnie wyspecjalizowane lecz tak¿e nauka, instytucje
oœwiatowe, kulturalne, specjalistyczna opieka zdrowotna; s¹ one centrum administracyjnym
itp. Ze wzglêdu na wymienione funkcje, miasto wp³ywa na otoczenie w wê¿szej lub szerszej
skali. Na ogó³ du¿e miasta funkcjonuj¹ w otoczeniu rynku pracy, zaplecza surowcowego,
¿ywnoœciowego i rekreacyjnego. W miastach tych ludnoœæ z otoczenia wiejskiego i ma³ych
miast poszukuje pracy. WyraŸnie to wskazuje na zwi¹zki miêdzy rozwojem miast i rozwo-
jem otoczenia, przy czym zale¿noœci s¹ tutaj obustronne.

W tych warunkach szczególnego znaczenia nabieraj¹ badania dotycz¹ce zadañ samo-

rz¹du terytorialnego w omawianych miastach, a w szczególnoœci, jak¹ rolê powinien odgry-
waæ samorz¹d terytorialny w stosunku do podmiotów niesamorz¹dowych (prywatnych, pañ-
stwowych, nonprofit itp.), prowadz¹cych swoj¹ dzia³alnoœæ na terenie miast, gdy¿ od tego
zale¿y rozwój ich funkcji zewnêtrznych, zwi¹zanych z rozwojem spo³ecznym i gospodar-
czym kraju. O ile uzna siê, ¿e w warunkach Polski oddzia³ywanie organów samorz¹du tery-
torialnego na dzia³alnoœæ podmiotów wykraczaj¹cych poza struktury samorz¹dowe jest nie-
zbêdne, to powstaje pytanie o instrumenty, które mog¹ byæ wykorzystywane w tym zakresie.

Ze wzglêdu na specyfikê opracowania i bardzo ograniczone jego ramy, celem artyku³u

jest ocena tylko wybranych (zdaniem autorki najwa¿niejszych), potencjalnych instrumentów
zwi¹zanych z dochodami bud¿etowymi, przy pomocy których samorz¹d terytorialny miast
na prawach powiatu mo¿e wp³ywaæ na decyzje wskazanych poprzednio podmiotów. Jako
kryterium oceny przyjêto samodzielnoœæ samorz¹du w ich kszta³towaniu oraz skutecznoœæ
tych instrumentów.

1. Zakres oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego na tzw. otoczenie

Z fragmentarycznie przedstawionych cech du¿ych miast wchodz¹cych w sk³ad miast

na prawach powiatu wynika, ¿e w odniesieniu do samorz¹du tych miast po³¹czenie zadañ
gmin, niezale¿nie od ich charakteru, z zadaniami powiatu jest niewystarczaj¹ce. Nie chodzi
bowiem tutaj tylko o to, ¿e organy omawianych miast s¹ zdolne realizowaæ szerszy zakres
zadañ o charakterze lokalnym ni¿ inne gminy. Byæ mo¿e takie spojrzenie na rolê samorz¹du
terytorialnego by³o konieczne i wystarczaj¹ce w pocz¹tkowych latach transformacji gospo-
darczej Polski. Traci ono aktualnoœæ w miarê rozwoju gospodarki rynkowej, a w szczegól-
noœci w warunkach rozszerzaj¹cej siê globalizacji

4

.

4

Na wzrastaj¹c¹ rolê samorz¹du terytorialnego w warunkach globalizacji zwraca uwagê m.in. K. Ga-

³uszka: Wp³yw procesów globalizacji gospodarki na finanse samorz¹du terytorialnego. W: Finanse publicz-

83

Finansowe instrumenty oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego miast...

W tych warunkach nale¿y rozpatrywaæ szerzej rolê samorz¹du terytorialnego omawia-

nych miast ni¿ dotychczas. Podmiot ten powinien nie tylko zajmowaæ siê jak najlepszym za-
spokojeniem potrzeb mieszkañców i podmiotów gospodarczych egzystuj¹cych

5

na terenie

miasta, lecz tak¿e dbaæ o taki jego rozwój, aby on by³ stymulatorem rozwoju dla otoczenia
(okolicznych gmin, miast, regionu i Polski).

Samorz¹d terytorialny, aby móg³ sprawowaæ swoje funkcje, musi mieæ zapewniony

odpowiedni zakres samodzielnoœci dotycz¹cy tak decyzji rzeczowych jak i finansowych. Jest
to szczególnie wa¿ne w odniesieniu do samorz¹du miast du¿ych, na terenie których prowa-
dzi dzia³alnoœæ wiele podmiotów rynkowych i nonprofit spoza gospodarki samorz¹dowej

6

.

W takiej sytuacji organy samorz¹dowe powinny mieæ m.in. szerokie uprawnienia dotycz¹ce
wyboru form i metod realizacji na³o¿onych na nie zadañ oraz dysponowaæ gam¹ odpowied-
nich instrumentów oddzia³ywania na wspomniane podmioty. Chodzi przy tym nie tylko o to
aby utrzymaæ istniej¹cy stan przedsiêbiorczoœci, rozwijaæ j¹, wykorzystuj¹c miejscowe mo¿-
liwoœci w tym zakresie, lecz tak¿e przyci¹gn¹æ inwestorów z zewn¹trz.

W miastach du¿ych w Polsce coraz wiêkszego znaczenia nabiera tak¿e oddzia³ywanie

na liczbê ludnoœci, obserwuje siê bowiem tendencjê do opuszczania tych miast przez ich
mieszkañców, nie tylko ze wzglêdu na rozszerzanie siê rynku pracy w zwi¹zku z przyst¹pie-
niem do Unii Europejskiej, lecz tak¿e na mo¿liwoœæ znalezienia bardziej przyjaznych wa-
runków ¿ycia w miastach ma³ych i na wsi

7

. Rodzi to nowe problemy i kierunki dzia³ania sa-

morz¹du, gdy¿ zjawisko to powoduje m.in. zmniejszenie dochodów podatkowych w oma-
wianych miastach. Czêsto jednak ludnoœæ, zmieniaj¹c miejsce zamieszkania, doje¿d¿a do
pracy do du¿ych miast, korzysta z istniej¹cej tam infrastruktury technicznej i spo³ecznej, do-
konuj¹c zakupów itp. Organy samorz¹dowe powinny dysponowaæ instrumentami, którymi
mog³yby siê pos³u¿yæ aby to nieodwracalne zjawisko przemieszczania siê ludnoœci nie ha-
mowa³o rozwoju miast du¿ych lecz przeciwnie wi¹za³o siê z korzyœciami dla tych miast i dla
ich otoczenia.

Problematyka instrumentów oddzia³ywania na rozwój gospodarczy i spo³eczny miasta

jest bardzo skomplikowana, gdy¿ chodzi tutaj o rozwój zrównowa¿ony w szerokim i wspó³-
czesnym tego s³owa znaczeniu. Nie jest przy tym obojêtne jaka przedsiêbiorczoœæ rozwija
siê w danym mieœcie, trzeba wzi¹æ pod uwagê m.in. koniecznoœæ ochrony œrodowiska,

ne wobec procesów globalizacji. Gdañska Akademia Bankowa przy Instytucie Badañ nad Gospodark¹ Ryn-

kow¹, Warszawa 2003.

5

Por. L. Wojtasiewicz: O potrzebie zmian w modelu dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego. „Ruch

Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, z. 2.

6

Szerzej na ten temat E. Denek: P³aszczyzny rozpatrywania samodzielnoœci samorz¹du terytorialnego.

W: Samodzielnoœæ samorz¹du terytorialnego w Polsce. Red. E. Denek. Wyd. Akademii Ekonomicznej w Po-

znaniu, Zeszyty Naukowe nr 7, Poznañ 2001.

7

Zjawisko to wi¹¿e siê z fazami rozwoju miast w gospodarce rynkowej, które mo¿na zaobserwowaæ we

wspó³czesnym œwiecie (Por. m.in. M. Macio³ek: Ustrój aglomeracji miejskich. „Samorz¹d terytorialny”

1993, nr 9).

84

Emilia Denek

zmniejszenia bezrobocia, wykorzystania potencja³u surowcowego, intelektualnego, specyfi-
ki kulturowej itp.

8

Jest wiele rodzajów instrumentów, które mog¹ jednostki samorz¹du terytorialnego wy-

korzystywaæ w oddzia³ywaniu na rozwój miasta, zosta³y one stosunkowo szeroko opisane
w literaturze. Podkreœliæ nale¿y, ¿e stosuje siê przy tym zbiór instrumentów, znajduj¹cych
siê w dyspozycji organów pañstwowych, jednostek samorz¹du terytorialnego wszystkich
szczebli, podmiotów nonprofit i prywatnych. Wœród tych instrumentów wa¿ne miejsce mog¹
zajmowaæ instrumenty finansowe, a w tym instrumenty zwi¹zane z dochodami bud¿etowymi
jednostek samorz¹du terytorialnego (zwane dalej umownie instrumentami dochodowymi).

Aby mo¿na dochody (podobnie wydatki) bud¿etowe traktowaæ jako instrumenty samo-

rz¹du terytorialnego, wykorzystywane w ramach polityki tego samorz¹du dotycz¹cej rozwo-
ju gospodarczego i spo³ecznego, powinny byæ spe³nione przynajmniej nastêpuj¹ce warunki:
1) omawiane organy powinny mieæ zapewniony wp³yw na konstrukcjê dochodów; 2) instru-
menty te musz¹ byæ odczuwalne przez podmioty, do których narzêdzia te s¹ kierowane,
w przeciwnym przypadku trudno mówiæ o ich skutecznoœci. W odniesieniu do pierwszego
warunku nale¿y pokreœliæ, ¿e nie chodzi tutaj o bezwzglêdn¹ samodzielnoœæ lecz o taki jej
zakres, aby organy samorz¹dowe mog³y osi¹gaæ zamierzone efekty.

2. Dochody bud¿etowe jako instrumenty organów samorz¹dowych du¿ych miast

W sk³ad bud¿etów miast na prawach powiatu wchodz¹ dochody ustalone w przepisach

prawnych zarówno dla gmin, jak i powiatów, a wydatki s¹ zwi¹zane z zadaniami wykony-
wanymi przez obie wskazane jednostki samorz¹du terytorialnego.

Instrumentów samorz¹dowych wp³ywaj¹cych na rozwój gospodarczy i spo³eczny miast

nale¿y poszukiwaæ przede wszystkim wœród dochodów w³asnych. Jako dochody w³asne trak-
towane s¹ w tym opracowaniu dochody, których Ÿród³a znajduj¹ siê na terenie dzia³ania da-
nego samorz¹du, s¹ ustalane w zasadzie bezterminowo i wp³ywaj¹ do bud¿etu samorz¹do-
wego w ca³oœci. W sk³ad tak zdefiniowanych dochodów wchodz¹ podatki i op³aty lokalne,
dochody z tytu³u gospodarowania maj¹tkiem i szereg innych dochodów ustalonych w obo-
wi¹zuj¹cych przepisach prawnych (te ostatnie nie maj¹ wiêkszego znaczenia z punktu wi-
dzenia przedmiotu tego artyku³u)

9

. Do dochodów w³asnych nie zaliczam udzia³ów w docho-

dach bud¿etu pañstwa, mimo ¿e przez ustawodawcê zosta³y one ujête w tej grupie docho-
dów, co budzi powszechn¹ krytykê.

8

Por. L. Wojtasiewicz: op.cit., s. 123–125.

9

Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego, DzU nr 203,

poz. 1966.

85

Finansowe instrumenty oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego miast...

W sk³ad dochodów bud¿etowych gmin zaliczono – podobnie jak w innych krajach za-

równo w Europie, jak i na innych kontynentach

10

– stosunkowo liczne i bardzo zró¿nicowa-

ne podatki i op³aty lokalne. W Polsce zbiór tych podatków i op³at zosta³ ustalony – z pew-
nymi wyj¹tkami – w pierwszych latach funkcjonowania reaktywowanego w 1990 roku sa-
morz¹du gminnego. Zbiór ten nie jest dostosowany do specyfiki miasta na prawach powiatu.
W miastach tych na uwagê zas³uguj¹ tylko trzy podatki z tego zbioru: podatek od nierucho-
moœci, podatek od œrodków transportowych oraz zrycza³towany podatek dochodowy w for-
mie karty podatkowej. S¹ to bowiem podatki, których Ÿród³a rozwijaj¹ siê zw³aszcza w mia-
stach du¿ych i mog³yby byæ one wykorzystywane dla stymuluj¹cego oddzia³ywania na roz-
wój przedsiêbiorczoœci, ograniczanie bezrobocia, ochronê œrodowiska, rozwój turystyki itp.

Obecnie konstrukcja jedynie dwóch pierwszych wymienionych podatków, tj. podatku

od nieruchomoœci i podatku od œrodków transportowych, mo¿e byæ w ograniczonym zakre-
sie regulowana przez jednostki samorz¹du terytorialnego, ustawodawca przewidzia³ upraw-
nienia tych jednostek do kszta³towania stawek podatkowych (w granicach ustalonych przez
organy pañstwowe) oraz do ustalania ulg i zwolnieñ podatkowych ponad okreœlone w prze-
pisach prawnych, do odraczania p³atnoœci itp.

11

Niezale¿nie od ograniczonych mo¿liwoœci kszta³towania konstrukcji omawianych po-

datków nale¿y zwróciæ uwagê na rozwi¹zania systemu finansowania dzia³alnoœci omawia-
nych miast, które mog¹ zniechêcaæ organy samorz¹dowe do wykorzystywania podatków lo-
kalnych jako instrumentów polityki rozwoju swojego terenu. Mam tutaj na uwadze konstruk-
cjê subwencji ogólnej. Zgodnie z obowi¹zuj¹cymi od 2004 roku zasadami w obliczeniach
kwoty podstawowej czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej bierze siê pod uwagê górne
granice stawek wynikaj¹ce z przepisów prawnych i nie uwzglêdnia siê zwolnieñ, odroczeñ,
umorzeñ oraz zaniechania poboru podatku. Podobnie skutki finansowe wynikaj¹ce z uchwa³
organów jednostek samorz¹du terytorialnego i decyzji wydanych przez organy podatkowe
nie stanowi¹ podstawy do zmniejszenia wp³at tych organów do bud¿etu pañstwa z przezna-
czeniem na czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogólnej gmin

12

. W ten sposób organ samorz¹do-

wy, korzystaj¹c z przyznanych mu uprawnieñ w omawianym zakresie, ponosi „podwójn¹
stratê” – obni¿a bie¿¹ce dochody bud¿etowe z przedstawionego tytu³u i ogranicza mo¿liwo-
œci uzyskania kwoty podstawowej czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej lub podwy¿sza
wp³aty na rzecz bud¿etu pañstwa. Nale¿y przy tym zaznaczyæ, ¿e du¿ych miast dotycz¹
przede wszystkim wp³aty do bud¿etu pañstwa, które s¹ Ÿród³em tworzenia czêœci równowa-

10

Por. m.in. N. Gajl: Finanse i gospodarka lokalna na œwiecie. PWN, Warszawa 1993, rozdz. III; K. Kar-

pus: Systemy podatków lokalnych w wybranych pañstwach europejskich. Wyd. Adam Marsza³ek, Toruñ

2002.

11

Szczegó³ow¹ analizê zakresu w³adztwa podatkowego organów gminy w odniesieniu do podatków lo-

kalnych przeprowadzi³a m.in. S. Kañdu³a: Samodzielnoœæ finansowa samorz¹du gminnego w Polsce po

1993 roku. Wyd. Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ 2003, rozdz. II.

12

Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego, art. 32.

86

Emilia Denek

¿¹cej subwencji ogólnej. W miastach na prawach powiatów obci¹¿enie to jest podwójnie –
z tytu³u tego, ¿e jednostka ta jest gmin¹ i powiatem

13

.

Oceniaj¹c podatki lokalne jako instrumenty, którymi samorz¹d miast na prawach po-

wiatu mo¿e siê pos³ugiwaæ w ramach prowadzonej polityki dotycz¹cej rozwoju miasta, pod-
kreœliæ nale¿y, ¿e odczuwalnoœæ a nawet dostrzegalnoœæ omawianych instrumentów przez
przedsiêbiorców jest neutralizowana przez to, ¿e podatki te s¹ wliczane w koszty prowadzo-
nej dzia³alnoœci. Dotyczy to zarówno podatku dochodowego od osób prawnych, jak i podat-
ku dochodowego od osób fizycznych obci¹¿aj¹cego podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ gos-
podarcz¹. Zmniejsza to z kolei podstawê opodatkowania we wskazanych podatkach i tym sa-
mym ustalane w nich udzia³y.

W grupie dochodów w³asnych nale¿y zwróciæ uwagê na dochody z tytu³u gospodaro-

wania maj¹tkiem, a w szczególnoœci nieruchomoœciami komunalnymi. Sk³aniaj¹ do tego
przynajmniej dwa wzglêdy. Po pierwsze – w du¿ych miastach maj¹tek ten ma znacz¹cy
udzia³ w gospodarce nieruchomoœciami o ró¿nej w³asnoœci, które wystêpuj¹ na omawianym
terenie. Po drugie – jest to jeden z bardzo wa¿nych czynników wp³ywaj¹cych na rozwi¹za-
nie dylematu podmiotów – zarówno gospodarczych, jak i ludnoœci – czy nadal prowadziæ
dzia³alnoœæ i mieszkaæ w danym mieœcie, czy lepiej przenieœæ siê do gmin znajduj¹cych siê
w jego otoczeniu. Koszty zwi¹zane z nieruchomoœciami – z ich nabyciem, wynajmem, dzier-
¿aw¹ itp. – zachêcaj¹ lub zniechêcaj¹ te¿ inwestorów zewnêtrznych (krajowych i zagranicz-
nych) do podejmowania dzia³alnoœci w tych miastach, a od tego m.in. zale¿y rozwój funkcji
zewnêtrznych danej jednostki osadniczej.

Panuje powszechne przekonanie, ¿e samorz¹d terytorialny w Polsce ma szeroki zakres

samodzielnoœci w gospodarowaniu nieruchomoœciami komunalnymi. Szczegó³owa analiza
przepisów prawnych z tego zakresu sk³ania do mniej optymistycznych wniosków. Samodziel-
noœæ ta wyra¿a siê przede wszystkim w wyborze form gospodarowania omawianym maj¹t-
kiem. Samorz¹d ma prawo wyboru miêdzy: pozostawieniem nieruchomoœci dla prowadze-
nia w³asnej dzia³alnoœci, ich sprzeda¿¹, oddaniem w wieczyste u¿ytkowanie, w trwa³y zarz¹d,
wynajem lub dzier¿awê. Natomiast gospodarowanie nieruchomoœciami w ramach poszcze-
gólnych form obwarowane jest bardzo szczegó³owymi przepisami prawnymi

14

. Ogranicze-

nie samodzielnoœci samorz¹du terytorialnego jest szczególnie widoczne w odniesieniu do
form, w ramach których obowi¹zuje przeprowadzanie przetargów, w szczególnoœci w odnie-
sieniu do sprzeda¿y maj¹tku komunalnego. Podkreœlenie to nie oznacza negowania przeze

13

Obci¹¿enia te s¹ niekiedy bardzo wysokie. Przyk³adowo w Poznaniu, zgodnie z planem na 2006 r.,

wp³aty te wynios¹ z tytu³u gminy – 3 mln z³, a powiatu – 40 mln z³ (Rz¹d nas ³upi, „G³os Wielkopolski”

2006, nr 180).

14

Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoœciami, DzU nr 115, poz. 741, z póŸn. zm.;

por. m.in. S. Kañdu³a: Samodzielnoœæ gminy w zakresie gospodarki nieruchomoœciami komunalnymi.

W: Samodzielnoœæ samorz¹du terytorialnego w Polsce. Red. E. Denek. Wyd. Akademii Ekonomicznej w Po-

znaniu, Zeszyty Naukowe nr 7, Poznañ 2001.

87

Finansowe instrumenty oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego miast...

mnie potrzeby wystêpowania przetargów. Maj¹ one bowiem dodatnie strony, w szczególno-
œci w pewnym stopniu ograniczaj¹ korupcjê, chocia¿ – jak pokazuje praktyka – nie zawsze
skutecznoœæ tego instrumentu w tym zakresie jest w pe³ni zadowalaj¹ca.

Mo¿na mieæ jednak w¹tpliwoœci, czy cena nieruchomoœci komunalnych powinna byæ

podstawowym kryterium oceny oferty przetargowej. Samorz¹d terytorialny nie jest przed-
siêbiorstwem, które ma podejmowaæ decyzje, kieruj¹c siê przede wszystkim chêci¹ osi¹gniê-
cia w danym momencie najwy¿szych dochodów. S¹dzê, ¿e na tê sprawê warto spojrzeæ tak-
¿e z innej strony – potraktowania gospodarki nieruchomoœci jako instrumentu samorz¹du te-
rytorialnego w rozwoju dzia³alnoœci w mieœcie. Dla miasta nie jest obojêtne jaka dzia³alnoœæ
jest prowadzona na jego terenie, a organy samorz¹dowe powinny mieæ wp³yw na kierunki
tej dzia³alnoœci, na jej zgodnoœæ ze specyfik¹ danego miasta, z ju¿ rozwiniêtymi funkcjami
miasta i potrzeb¹ rozwoju nowych funkcji itp. W tej sytuacji uwzglêdnianie warunków ryn-
kowych zwi¹zanych ze sprzeda¿¹ nieruchomoœci mo¿na by po³¹czyæ z instrumentami oddzia-
³ywania przez samorz¹d terytorialny w formie bonifikat, stosowanych w szerszym zakresie
ni¿ obecnie. Propozycja ta dotyczy tak¿e innych form gospodarowania nieruchomoœciami,
w których obowi¹zuj¹ przetargi.

Z poszczególnymi formami gospodarowania nieruchomoœciami komunalnymi wi¹¿¹ siê

tak¿e op³aty, które s¹ dosyæ jednoznacznie okreœlane w przepisach prawnych. Sk³ania to do
poszukiwania odpowiedzi: w odniesieniu do jakich form gospodarowania i w jakim zakresie
mo¿na by rozszerzyæ samodzielnoœæ samorz¹du terytorialnego dotycz¹c¹ ich kszta³towania.
Ten wa¿ny problem powinien byæ podjêty w szerszym zakresie przez prawników i ekonomistów.

Najwiêksz¹ swobodê decyzji maj¹ organy samorz¹du terytorialnego odnoœnie do

kszta³towania czynszów za lokale u¿ytkowe, gdy¿ czynsz ten nie jest regulowany i ustala siê
go w ramach zawieranych umów. Oceniam pozytywnie takie rozwi¹zanie, sprzyja to bowiem
uwzglêdnianiu preferencji samorz¹du zwi¹zanych z równowa¿onym rozwojem miasta.

Poszukuj¹c instrumentów finansowych zwi¹zanych z dochodami bud¿etowymi, trzeba

zwróciæ uwagê na udzia³y w podatku dochodowym od osób fizycznych. Nowym od 2004
roku rozwi¹zaniem jest pos³ugiwanie siê przez organy pañstwowe tymi udzia³ami jako in-
strumentem zachêcaj¹cym jednostki samorz¹du terytorialnego do ³¹czenia siê. W takiej sy-
tuacji udzia³ w wymienionym podatku zosta³by powiêkszony o 5 pkt. procentowych w okre-
sie 5 lat

15

.

Konsolidacja du¿ych miast z powiatami mo¿e byæ traktowana jako przejaw wzajem-

nego oddzia³ywania na rozwój danego terenu – miast na otaczaj¹cy powiat i odwrotnie po-
wiatu na rozwój miasta. Tego rodzaju rozwi¹zania s¹ znane za granic¹

16

. Powsta³yby wów-

15

Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego, art. 41.

16

Jako przyk³ad mo¿e s³u¿yæ konsolidacja samorz¹du powiatowego Duvel i miasta Jacksonville (Flory-

da) w sytuacji kryzysu miasta, spowodowanego miêdzy innymi przenoszeniem siê ludnoœci i podmiotów

gospodarczych na tereny wiejskie i do okolicznych ma³ych miast (J. Malasek: Amerykañski samorz¹d miej-

sko-powiatowy. „Samorz¹d Terytorialny” 1992, nr 4).

88

Emilia Denek

czas silniejsze ekonomicznie, w tym finansowo, jednostki samorz¹du terytorialnego. Mo¿e
siê to tak¿e przyczyniæ do obni¿enia wydatków na administracjê publiczn¹ przez redukcjê
liczby urzêdników. W d³u¿szym okresie efektem takiego dzia³ania mo¿e byæ zmniejszenie
ró¿nic w rozwoju gospodarczym skonsolidowanych jednostek samorz¹du terytorialnego.

Powodzenie takiego dzia³ania wymaga spe³nienia pewnych warunków. Zgodê na to

musi wyraziæ spo³ecznoœæ ³¹cz¹cych siê jednostek, nie mo¿e to wynikaæ z decyzji organów
pañstwowych. Postêpowanie w tym zakresie powinno byæ poprzedzone symulacj¹ zmierza-
j¹c¹ do odpowiedzi na pytanie, która jednostka samorz¹du terytorialnego odniesie korzyœci,
czy bêd¹ to korzyœci wzajemne, czy tylko jednostronne. Uwzglêdniæ przy tym trzeba wszyst-
kie racje ekonomiczne, spo³eczne i historyczne. W obecnych warunkach w Polsce zachodzi
obawa, ¿e w przypadku po³¹czenia du¿ych miast na prawach powiatu z niedofinansowanymi
powiatami ziemskimi mog¹ straciæ na tym du¿e miasta.

Podsumowanie

Z przedstawionych rozwa¿añ na temat najwa¿niejszych potencjalnych dochodowych

instrumentów bud¿etowych, które mog¹ byæ wykorzystywane przez organy samorz¹du tery-
torialnego du¿ych miast na prawach powiatu, wynika, ¿e mo¿liwoœci w tym zakresie s¹ bar-
dzo ograniczone. Zarówno podatki lokalne, jak i ustalone prawnie zasady gospodarowania
nieruchomoœciami komunalnymi nie s¹ dostosowane do specyfiki tych miast. Wybór instru-
mentów przez organy samorz¹dowe jest bardzo niewielki, a nawet w stosunku do tak nie-
licznych instrumentów samodzielnoœæ samorz¹du jest bardzo ograniczona przepisami praw-
nymi. W¹tpliwoœci budzi te¿ skutecznoœæ tych instrumentów a szczególnie podatków lokal-
nych, które ostro¿nie stosowane przez organy samorz¹dowe, ze wzglêdu na bie¿¹cy ubytek
dochodów bud¿etowych i niepewnoœæ co do efektów tego dzia³ania w nieznanej przysz³oœci,
s¹ neutralizowane przez konstrukcjê podatków pañstwowych.

Nale¿a³oby siê zastanowiæ nad mo¿liwoœci¹ przeprowadzenia reformy systemu finan-

sowania dzia³alnoœci samorz¹du du¿ych miast na prawach powiatu, gdy¿ obecne rozwi¹za-
nia nie s¹ dostosowane do specyfiki tych miast. Dotyczy to nie tylko wskazanych fragmen-
tów systemu lecz tak¿e subwencji ogólnej i innych jego elementów

17

.

Przeprowadzaj¹c reformê we wskazanym zakresie, trzeba uwzglêdniæ koniecznoœæ wy-

posa¿enia organów samorz¹dowych w odpowiednie instrumenty finansowe – tak zwi¹zane
z dochodami, jak i wydatkami tych organów – aby mog³y one spe³niaæ swoj¹ rolê w rozwo-
ju gospodarczym i spo³ecznym. Wymaga to jednak kompleksowych, interdyscyplinarnych

17

Por. E. Denek: Gospodarka finansowa samorz¹du miast na prawach powiatu w œwietle reformy do-

chodów z 2004 r. Wybrane zagadnienia. W: Nauki finansowe wobec wspó³czesnych problemów gospodarki

polskiej. T. I. Finanse publiczne. Red. S. Owsiak. Wyd. Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków

2004.

89

Finansowe instrumenty oddzia³ywania samorz¹du terytorialnego miast...

badañ, gdy¿ instrumenty ró¿nego typu, stosowane przez rozmaite podmioty, musz¹ byæ sko-
ordynowane.

FINANCIAL TOOLS OF IMPACT ON ECONOMIC

AND SOCIAL DEVELOPMENT IN CITY POVIATS

Summary

The tasks of this article is appraisal of choosing financial instruments using to create of local

development. The author analyzed such instruments as local tasks, personal income tasks, corporate
income tasks.

90

Emilia Denek

91

Analiza zmian wielkoœci dochodów w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego...

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

MAREK DYLEWSKI

ANALIZA ZMIAN WIELKOŒCI DOCHODÓW W£ASNYCH

JEDNOSTEK SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO

WOJEWÓDZTWA ZACHODNIOPOMORSKIEGO

NA TLE OGÓLNYCH ZMIAN SYSTEMOWYCH

Wprowadzenie

Proces przekazywania kompetencji na szczeble ni¿sze ni¿ rz¹dowy automatycznie ro-

dzi problem odpowiedzialnoœci za realizacjê zadañ przez jednostki samorz¹du terytorialne-
go. Przy jednoczesnym decentralizowaniu systemu zasilania jednostek samorz¹dowych, pro-
blemy z dopasowywaniem wielkoœci zasobów koniecznych do realizacji zadañ i ich termi-
nami realizacji spada na barki samorz¹du wraz ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi,
finansowymi i przede wszystkim spo³ecznymi. Odpowiedni poziom zasilania finansowego
jednostek samorz¹du terytorialnego, adekwatny do ich potrzeb i zakresu wykonywanych za-
dañ publicznych, to spór, który trwa od momentu reaktywowania samorz¹du w Polsce i na-
sili³ siê od czasu wprowadzenia trójszczeblowego systemu podsektora samorz¹dowego.

Nowe regulacje dotycz¹cego Ÿróde³ dochodów bud¿etowych jednostek samorz¹du te-

rytorialnego wprowadzono równoczeœnie ze zmianami w uk³adzie kompetencji w zakresie
realizowanych zadañ. Znacz¹ce zmiany objê³y przede wszystkim system zasilania dotacyj-
nego, to znaczy du¿a czêœæ zadañ realizowanych dotychczas jako zadania zlecone b¹dŸ w³a-
sne, finansowanych dotacjami z bud¿etu pañstwa sta³a siê zadaniami w³asnymi poszczegól-
nych szczebli samorz¹du finansowanymi z dochodów w³asnych lub subwencji ogólnej. Jak
te zmiany wp³ynê³y na ogóln¹ sytuacjê finansow¹ jednostek samorz¹du terytorialnego
z punktu widzenia dochodów w³asnych, jako tej czêœci zasilania finansowego, która znacz¹-
co wp³ywa na poziom samodzielnoœci finansowej, to podstawowy cel artyku³u. Skupiono siê
przy tym na ocenie zmian w jednostkach samorz¹du terytorialnego województwa zachod-
niopomorskiego na tle ogólnych zmian w zakresie zasilania finansowego podsektora samo-
rz¹dowego.

92

Marek Dylewski

1. System zasilania jednostek samorz¹du terytorialnego – uwarunkowania prawne

Zgodnie z obowi¹zuj¹c¹ Konstytucj¹ Rzeczypospolitej Polskiej, jednostkom samorz¹-

du terytorialnego zapewnia siê udzia³ w dochodach publicznych odpowiednio do przypada-
j¹cych im zadañ. Jednoczeœnie wskazuje siê, ¿e zmiany zadañ i kompetencji nastêpuj¹ wraz
z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych

1

. Ponadto, jednostki samorz¹-

du terytorialnego maj¹ prawo do ustalania podatków i op³at lokalnych w zakresie ustalonym
w odpowiednich ustawach

2

. Ogólny podzia³ dochodów jednostek samorz¹du obejmuje

3

:

• dochody w³asne,
• subwencje ogólne,
• dotacje celowe z bud¿etu pañstwa.
Subwencje ogólne przekazywane s¹ jako œwiadczenia publicznoprawne pañstwa na

rzecz innych podmiotów publicznych, w tym przypadku beneficjentem s¹ jednostki samo-
rz¹du terytorialnego, bêd¹ce prawno-finansowym odbiciem ustrojowego podzia³u zadañ pu-
blicznych pomiêdzy pañstwo a te podmioty. W obecnym uk³adzie prawnym subwencjono-
wanie obejmuje jednostki samorz¹du terytorialnego, które jest w rzeczywistoœci prawnym
odzwierciedleniem decentralizacji zadañ publicznych przekazywanych ze szczebla central-
nego na szczebel samorz¹dowy. Jednak¿e w odró¿nieniu do dotacji celowych o przeznacze-
niu subwencji otrzymywanych z bud¿etu pañstwa, w obecnych uwarunkowaniach prawnych
decyduje organ stanowi¹cy jednostki samorz¹du terytorialnego. Oznacza to, ¿e jeœli algo-
rytm przyk³adowo czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej wskazuje na kalkulacjê zadañ, które
winien realizowaæ dany samorz¹d, to teoretycznie ca³oœæ œrodków z tej subwencji mo¿e zo-
staæ wykorzystana na inny cel

4

.

Dotacjami celowymi s¹, podlegaj¹ce szczególnym zasadom rozliczania, wydatki bu-

d¿etu pañstwa przeznaczone na

5

:

a) finansowanie lub dofinansowanie:

• zadañ z zakresu administracji rz¹dowej oraz innych zadañ zleconych jednostkom

samorz¹du terytorialnego ustawami,

• ustawowo okreœlonych zadañ, w tym zadañ z zakresu mecenatu pañstwa nad kul-

tur¹, realizowanych przez jednostki inne ni¿ jednostki samorz¹du terytorialnego,

1

Art. 167 i 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 wraz

ze zm.).

2

Obecnie reguluje to ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i op³atach lokalnych (DzU 2006, nr 121,

poz. 844 wraz ze zm.).

3

Art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 wraz

ze zm.).

4

Por. M. Dylewski, B. Filipiak, A. Szewczuk: Finanse publiczne. Instrumenty, struktury, procesy.

FNUS, Szczecin 2004, s. 286.

5

Art. 106 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU nr 249, poz. 2104 wraz ze

zm.).

93

Analiza zmian wielkoœci dochodów w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego...

• bie¿¹cych zadañ w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego,
• zadañ zleconych do realizacji organizacjom pozarz¹dowym, osobom prawnym

i jednostkom organizacyjnym dzia³aj¹cym na podstawie przepisów o stosunku
Pañstwa do Koœcio³a katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Pañ-
stwa do innych koœcio³ów i zwi¹zków wyznaniowych oraz o gwarancjach wol-
noœci sumienia i wyznania, je¿eli ich cele statutowe obejmuj¹ prowadzenie dzia-
³alnoœci po¿ytku publicznego oraz stowarzyszenia jednostek samorz¹du teryto-
rialnego

6

,

• kosztów realizacji inwestycji.

b) dofinansowanie dzia³alnoœci bie¿¹cej ustawowo wskazanego podmiotu, które zwa-

ne s¹ dotacjami podmiotowymi;

c) dop³aty do okreœlonych rodzajów wyrobów lub us³ug, kalkulowanych wed³ug sta-

wek jednostkowych, które zwane s¹ dotacjami przedmiotowymi;

d) dop³aty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie okreœlonym w odrêb-

nych ustawach;

e) pierwsze wyposa¿enie w œrodki obrotowe nowo tworzonych zak³adów bud¿eto-

wych i gospodarstw pomocniczych jednostek bud¿etowych.

Kategoria dotacji celowych odpowiednio dotyczy tak¿e bud¿etów jednostek samorz¹-

du terytorialnego, ze wzglêdu na fakt, i¿ one tak¿e realizuj¹ zadania publiczne w formule
decentralizacji systemu administracji publicznej i realizacji zadañ publicznych.

Dochodami w³asnymi s¹ wszystkie dochody, które nie s¹ dotacjami, subwencjami, do-

p³atami, udzia³ami w podatkach stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa. S¹ to dochody, któ-
re s¹ generowane z w³asnej dzia³alnoœci organów jednostek samorz¹du terytorialnego, ich
jednostek organizacyjnych lub jednostek zale¿nych, jak równie¿ przyznawane im z docho-
dów podatkowych i op³at na podstawie przepisów prawa. Nale¿y tutaj wskazaæ na dwa ujê-
cia dochodów w³asnych

7

:

a) wê¿sze – wskazuj¹ce jedynie na podatki lokalne, op³aty, dochody z dzia³alnoœci

jednostek samorz¹du terytorialnego, jednostek podleg³ych i zale¿nych, dochody
z mienia, dochody podatkowe nale¿ne jednostkom samorz¹du terytorialnego wska-
zane ustawowo, z wy³¹czeniem udzia³ów w podatkach stanowi¹cych dochód bud¿e-
tu pañstwa;

b) szersze – wskazuj¹ce na podatki lokalne, op³aty, dochody z dzia³alnoœci jednostek

samorz¹du terytorialnego, jednostek podleg³ych i zale¿nych, dochody z mienia, do-
chody podatkowe nale¿ne jednostkom samorz¹du terytorialnego wskazane ustawo-
wo wraz z udzia³ami w podatkach stanowi¹cych dochód bud¿etu pañstwa.

6

Podmioty te okreœlone s¹ w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wo-

lontariacie (DzU nr 96, poz. 873 oraz z 2004 r. wraz ze zm.).

7

M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorza³czyñska-Koczkodaj: Finanse samorz¹dowe. Narzêdzia, decyzje,

procesy. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 75.

94

Marek Dylewski

Po okresie obowi¹zywania tymczasowej ustawy o dochodach jednostek samorz¹du te-

rytorialnego od 1 stycznia 2004 wesz³a w ¿ycie ustawa z 13 listopada 2003. Uporz¹dkowa³o
to w sposób znacz¹cy system zasilania jednostek samorz¹du terytorialnego oraz przekazano
znacz¹c¹ czêœæ zadañ jako w³asne, które dotychczas finansowane by³y z dotacji celowych.
Istot¹ tego systemu jest zachowanie podzia³u na trzy g³ówne Ÿród³a dochodów, tj. w³asnych,
subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. Skatalogowano w sposób precyzyjny dochody w³a-
sne z podzia³em ich na poszczególne rodzaje jednostek samorz¹du terytorialnego, tj. gminy,
powiaty i województwa. Nale¿y przy tym podkreœliæ, ¿e miasta na prawach powiatu, jako spe-
cyficzny rodzaj jednostek samorz¹du terytorialnego, realizuj¹ce zadania z zakresu w³aœciwo-
œci gminy oraz powiatu, posiadaj¹ katalog dochodów w³asnych z zakresu gminy i powiatu.

Znacz¹ce ró¿nice w wielkoœci dochodów w³asnych ustalonych w nowej ustawie o do-

chodach jednostek samorz¹du terytorialnego wynikaj¹ z wysokoœci udzia³ów w dochodach
podatkowych stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa. To Ÿród³o dochodów jednostek sa-
morz¹du, jako podstawowy element w strukturze dochodów, uleg³o zasadniczej przebudo-
wie. Porównawcz¹ analizê zmian w tym zakresie, w porównaniu z poprzednio obowi¹zuj¹-
cymi uregulowaniami prawnymi, zaprezentowano w tabeli 1.

Tabela 1

Zmiany we wp³ywach z udzia³u podatku dochodowego od osób fizycznych

oraz z podatku dochodowego od osób prawnych stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa

w poszczególnych rodzajach JST (%)

ród³o: opracowanie w³asne.

Jednostki samorz¹du

terytorialnego

Wysokoœæ udzia³u zgodnie

z

poprzedni¹ ustaw¹

Wysokoœæ udzia³u zgodnie z obecnie

obowi¹zuj¹c¹ ustaw¹

1. Gmina:
–

udzia³y w podatku docho-
dowym od osób fizycznych

27,6

39,34

2004 – 35,72

korekta zgodnie

2005 – 35,61

z art. 89 ustawy

2006 – 35,85

o dochodach JST

–

udzia³y w podatku docho-
dowym od osób prawnych

5,00 6,71

2. Powiat:

–

udzia³y w podatku docho-
dowym od osób fizycznych

1,00 10,25

–

udzia³y w podatku docho-
dowym od osób prawnych

0,00 1,40

3. Województwo:

–

udzia³y w podatku docho-
dowym od osób fizycznych

1,50 1,60

–

udzia³y w podatku docho-
dowym od osób prawnych

0,50 15,90

95

Analiza zmian wielkoœci dochodów w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego...

Wstêpna analiza wskazuje na znacz¹ce zmiany w udzia³ach we wp³ywach z podatku

dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych. Szcze-
gólnie widoczne jest to na szczeblu powiatowym i wojewódzkim. Nie nale¿y jednak s¹dziæ,
¿e jest to zmiana powoduj¹ca znacz¹cy wzrost dochodów tych jednostek samorz¹du teryto-
rialnego. Nale¿y w tym miejscu przypomnieæ, ¿e start powiatów i województw opiera³ siê
g³ównie na dotacyjnym i subwencyjnym finansowaniu ich dzia³alnoœci, co zreszt¹ by³o wie-
lokrotnie poruszane i podkreœlane w publikacjach na ten temat. Oznacza³o to bardzo nisk¹
samodzielnoœæ finansow¹ tych dwóch szczebli samorz¹du terytorialnego. Szczególnie k³o-
poty by³y widoczne w miastach na prawach powiatu, gdzie nastêpowa³ styk finansowania za-
dañ ze œrodków w³asnych i dotacji celowych z bud¿etu pañstwa. Powodowa³o to czêsto brak
elastycznoœci i racjonalnoœci w dokonywanych wydatkach publicznych i realizowanych za-
daniach. Jak ju¿ wskazywano wczeœniej, na du¿e zmiany w strukturze dochodów w³asnych
mia³y wp³yw zmiany w kompetencjach i sposobach finansowania zadañ na wszystkich szcze-
blach samorz¹du terytorialnego. G³ówne i znacz¹ce zmiany mia³y miejsce w zakresie zadañ
dotycz¹cych pomocy spo³ecznej.

2. Analiza i ocena zmiany w systemie dochodów w³asnych jednostek samorz¹du

terytorialnego w województwie zachodniopomorskim

Jak ju¿ wczeœniej wskazano, prze³omowym rokiem dla systemu zasilania jednostek sa-

morz¹du terytorialnego by³ rok 2004. Od tego roku obowi¹zuj¹ nowe zasady dotycz¹ce sy-
temu zasilania w dochody i tym samym uleg³a zmianie strona kompetencyjna jednostek sa-
morz¹du terytorialnego. Szczególnego znaczenia nabieraj¹ tu dochody w³asne jako ta czêœæ
dochodów, na któr¹ jednostka samorz¹du terytorialnego ma bezpoœredni jak i poœredni
wp³yw. Nale¿y tu jednoczeœnie wskazaæ, ¿e wp³yw ten nie musi oznaczaæ natychmiastowych
zmian w tym zakresie. Okreœlona wizja rozwoju danej jednostki samorz¹dowej oraz rzeczy-
wiste dzia³ania sprzyjaj¹ce rozwojowi gospodarczemu, ale i przede wszystkim spo³ecznemu,
buduj¹ podwaliny trwa³ego i stabilnego systemu zasilania jednostki samorz¹du terytorialne-
go. Poniewa¿, tak jak ju¿ wczeœniej podkreœlano, zmiany w nowej ustawie o dochodach jed-
nostek samorz¹du terytorialnego posz³y w kierunku zwiêkszenia ich samodzielnoœci finan-
sowej, jednoczeœnie powoduj¹c, i¿ przeniesiono ciê¿ar odpowiedzialnoœci za stabilnoœæ bazy
dochodowej jednostek samorz¹du terytorialnego.

Ocenê zmian w zakresie systemu zasilania, w tym w szczególnoœci dochodów w³asnych

jednostek samorz¹du terytorialnego, które nast¹pi³y w wyniku wejœcia w ¿ycie nowej usta-
wy o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego

8

, dokonano wykorzystuj¹c metody ana-

8

Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (DzU nr 203,

poz. 1966).

96

Marek Dylewski

lizy strukturalnej i dynamiki jako tempa zmian

9

. Analizy dokonano w oparciu o dane z wy-

konania bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego województwa zachodniopomorskie-
go za lata 2002–2005 oraz dane z wykonania bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego
na poziomie kraju. Analiz dokonano w rozbiciu na poszczególne rodzaje jednostek samo-
rz¹du terytorialnego, tzn.: gminy, miasta na prawach powiatu, powiaty i województwo sa-
morz¹dowe.

Ogólnie zmiany struktury dochodów w³asnych na tle dochodów ogó³em jednostek sa-

morz¹du terytorialnego województwa zachodniopomorskiego na tle wyników wszystkich
jednostek samorz¹du zawarto w tabeli 2. Jak widaæ z zaprezentowanych danych od roku
2004 widoczne s¹ znacz¹ce zmiany in plus wielkoœci dochodów w³asnych w poszczególnych
jednostkach samorz¹du terytorialnego. Szczególnie widoczny jest wzrost udzia³ów we wp³y-
wach podatkowych stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa we wszystkich rodzajach jedno-
stek samorz¹du, ale w szczególnoœci w powiatach i województwach samorz¹dowych. W tych
ostatnich dwóch rodzajach jednostek samorz¹du terytorialnego wynika³o to przede wszyst-
kim ze zmian w uk³adzie kompetencyjnym i odejœciu od finansowania dotacyjnego, które do
tej pory dominowa³o w systemie zasilania powiatów i województw. Wzrost w zakresie do-
chodów podatkowych i op³at lokalnych, który dotyczy tylko gmin i miast na prawach powia-
tu, wynika przede wszystkim z prowadzonej polityki podatkowej poszczególnych jednostek
samorz¹du terytorialnego. Coraz czêœciej mo¿liwoœci zwalniania z podatków s¹ powi¹zane
z korzyœciami, jakie mo¿e odnieœæ gmina w wyniku ich zastosowania. Na tle dochodów ogó-
³em, których wzrost tak¿e jest widoczny, zmiany w dochodach w³asnych s¹ du¿o wiêksze
ni¿ w kwotach dochodów ogó³em. Najwiêkszy wzrost dochodów ogó³em jest widoczny
w powiatach i województwie samorz¹dowym, ale tak¿e i w gminach, i miastach na prawach
powiatu jest on znacz¹cy. Znacz¹co roœnie udzia³ pozosta³ych dochodów, wœród których do-
minuj¹ dochody uzyskiwane z tytu³u gospodarowania i sprzeda¿y maj¹tku jednostek samo-
rz¹du terytorialnego oraz dochody z innych Ÿróde³, w tym na dofinansowanie zadañ realizo-
wanych ze œrodków zagranicznych. Podkreœliæ nale¿y, ¿e jako pozosta³e dochody bêd¹ tu
klasyfikowane wszystkie te, które nie maj¹ charakteru dotacji lub subwencji z bud¿etu pañ-
stwa i innych jednostek samorz¹du terytorialnego. Ogólnie mo¿na stwierdziæ, ¿e niezmien-
nie od roku 2002 widoczny jest z roku na rok wzrost dochodów jednostek samorz¹du tery-
torialnego, z wyj¹tkiem roku 2003, gdzie powiaty i gminy ogó³em zanotowa³y spadek do-
chodów w porównaniu z rokiem 2002.

Wa¿nym pytaniem w zakresie zmian wielkoœci dochodów w³asnych wynikaj¹cych

z wejœcia w ¿ycie nowych regulacji prawnych w tym zakresie jest udzia³ dochodów w³asnych
w dochodach ogó³em. Wskazuje to tym samym na zmiany w stopniu samodzielnoœci finan-
sowej w ujêciu dochodowym, czyli w jakim kierunku ewoluuje poziom samodzielnoœci fi-

9

Metodologia w oparciu o: M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorza³czyñska-Koczkodaj: Analiza finansowa

w jednostkach samorz¹du terytorialnego. Municipium, Warszawa 2004.

97

Analiza

zmian

wielkoœci

dochodów

w³asnych

jednostek

samorz¹du

terytorialnego...

Tabela 2

Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego województwa zachodniopomorskiego

na tle ca³oœci jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 2002–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych RIO w Szczecinie oraz Ministerstwa Finansów.

2002 2003 2004 2005

Dochody w³asne JST

zachodnio-

pomorskie

kraj

zachodnio-

pomorskie

kraj

zachodnio-

pomorskie

kraj

zachodnio-

pomorskie

kraj

Miasta na prawach powiatu

492 200

12 439 908

529 359

15 426 893

703 826

20 408 769

856 523

23 983 849

Udzia³y w dochodach bud¿etu

pañstwa

186 278

4 530 930

187 186

5 378 330

293 108

8 860 301

345 252

10 244 295

Podatki lokalne

182 942

4 105 534

186 293

5 116 327

195 071

5 581 946

210 286

5 932 007

Op³aty 41

417

340 656

74 165

404 588

81 724

422 864

86 842

338 018

Pozosta³e dochody w³asne 81

563

3 462 788

81 715

4 527 648

133 923

5 543 658

214 143

7 469 529

Dochody ogó³em

1 125 344

24 646 413

1 028 512

27 416 757

1 140 860

31 753 774

1 345 940

36 269 800

Gminy 771

813

19 071 975

918 577

17 055 698

1 070 584

19 444 407

1 208 765

22 300 461

Udzia³y w dochodach bud¿etu

pañstwa

165 964

5 056 816

172 266

4 234 938

237 180

5 864 960

270 097

6 712 698

Podatki lokalne

417 232

8 369 940

448 295

7 862 139

490 142

8 431 787

551 226

9 042 984

Op³aty 54

852

617 022

65 568

551 846

79 635

641 440

81 454

629 408

Pozosta³e dochody w³asne 133

765

5 028 197

232 448

4 406 775

263 627

4 506 220

305 988

5 915 371

Dochody o

gó³em

1 673 031

38 473 687

1 766 094

36 046 322

2 038 276

40 308 530

2 316 788

45 813 191

Powiaty 58

633

1 368 047

67 231

1 256 164

156 152

3 105 859

202 692

4 017 743

Udzia³y w dochodach bud¿etu

pañstwa

5 745

167 018

6 041

145 305

55 999

1 382 603

77 100

1 895 701

Pozosta³e dochody w³asne 52

888

1 201 029

61 190

1 110 859

100 153

1 723 256

125 592

2 122 042

Dochody ogó³em 664

023

12 695 507

598 385

11 111 621

677 573

12 471 367

726 439

13 762 684

Województwo samorz¹dowe 21

738

660 697

26 074

724 995

105 125

4 121 250

125 258

4 586 976

Udzia³y w dochodach bud¿etu

pañstwa 19

695

539 582

20 265

545 834

97 654

3 896 062

103 702

3 936 457

Pozo

sta³e dochody w³asne 2

043

121 115

5 809

179 161

7 471

225 188

21 556

650 519

Dochody ogó³em 201

515

4 218 269

203 437

4 565 750

254 595

6 970 306

272 664

7 066 206

98

Marek Dylewski

nansowej jednostek samorz¹du terytorialnego po zmianie systemu zasilania jednostek samo-
rz¹du. Samodzielnoœæ finansow¹ w tym przypadku nale¿y rozumieæ jako przyznane jednost-
kom samorz¹du terytorialnego prawo do samodzielnego prowadzenia gospodarki finanso-
wej w ramach okreœlonych przez konstytucjê i ustawy w nastêpuj¹cych sferach

10

:

• gromadzenia dochodów,
• pozyskiwania przychodów zwrotnych,
• dokonywania wydatków,
• tworzenia i wykonywania bud¿etu.
Samodzielnoœæ dochodowa to zagwarantowanie mo¿liwoœci zwiêkszenia dochodów

i pozyskiwania ich z ró¿nych Ÿróde³ i ró¿nymi metodami

11

. Im wiêksze mo¿liwoœci w stano-

wieniu i kreowaniu dochodów w³asnych, tym wiêkszy stopieñ samodzielnoœci finansowej.

Bior¹c pod uwagê powy¿sze rozwa¿ania, analizê udzia³u dochodów w³asnych w do-

chodach ogó³em w poszczególnych rodzajach jednostek samorz¹du terytorialnego woje-
wództwa zachodniopomorskiego w latach 2002–2005 na tle ca³oœci jednostek samorz¹du te-
rytorialnego zaprezentowano w tabeli 3.

Jak wynika z tabeli 3, zmiany w strukturze dochodów dotycz¹ wszystkich rodzajów

jednostek samorz¹du terytorialnego. W gminach i miastach na prawach powiatu udzia³ do-
chodów w³asnych przekroczy³ ju¿ poziom 50% w kwocie dochodów ogó³em. W miastach
na prawach powiatów nak³ada siê na to jeszcze znacz¹cy wzrost udzia³u dochodów w³asnych
w zakresie zadañ bêd¹cych w kompetencji powiatu. Jednak¿e najwiêksze zmiany s¹ zauwa-
¿alne w powiatach i w szczególnoœci w województwach samorz¹dowych. W obu tych jed-
nostkach w sposób istotny zmieniono strukturê finansowania zadañ z dotacyjno-subwencyj-
nego na system, w którym dominuj¹ dochody w³asne i subwencje. Jednoczeœnie wyraŸnie
widaæ, ¿e pomimo pozytywnych zmian w zakresie struktury dochodów w województwie za-
chodniopomorskim, odbiegaj¹ one od œredniej in minus dla poszczególnych rodzajów jed-
nostek samorz¹du terytorialnego.

Wa¿nym pytaniem w zakresie zmian w systemie dochodów jednostek samorz¹du tery-

torialnego jest skala i dynamika tych zmian. Wa¿ne jest tu odniesienie do punktu zwrotnego,
jakim by³ prze³om roku 2003 i 2004. W tabeli 4 zaprezentowano dynamikê zmian w zakre-
sie wielkoœci dochodów w³asnych oraz dochodów ogó³em w poszczególnych rodzajach jed-
nostek samorz¹du terytorialnego. Przyjêto tu wskaŸniki tempa zmian, czyli odnoszono siê
ka¿dorazowo do poprzedniego roku bud¿etowego.

10

J. Glumiñska-Pawlic: Samodzielnoœæ finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego w Polsce. Wy-

dawnictwo Uniwersytetu Œl¹skiego, Katowice 2003, s. 47.

11

K. Piotrowska-Marczak: Finanse lokalne w Polsce. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997,

s. 19.

99

Analiza

zmian

wielkoœci

dochodów

w³asnych

jednostek

samorz¹du

terytorialnego...

Tabela 3

Udzia³ dochodów w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego województwa zachodniopomorskiego

w dochodach ogó³em w latach 2002–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych RIO w Szczecinie oraz Ministerstwa Finansów.

2002 2003 2004 2005

Dochody w³asne JST

zachodnio-

pomorskie

kraj

zachodnio-

pomorskie

kraj

zachodnio-

pomorskie

kraj

zachodnio-

pomorskie

kraj

Miasta na prawach powiatu

Udzia³ dochodów w³asnych w dochodach ogó³em

43,7 50,5 51,5 56,3 61,7 64,3 63,6 66,1

St

ruktura dochodów w³asnych

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

37,8 36,4 35,4 34,9 41,6 43,4 40,3 42,7

Podatki

lokalne

37,2 33,0 35,2 33,2 27,7 27,4 24,6 24,7

Op³aty

8,4 2,7

14,0 2,6 11,6 2,1

10,1 1,4

Pozo

sta³e dochody w³asne

16,6 27,8 15,4 29,3 19,0 27,2 25,0 31,1

Gminy

Udzia³ dochodów w³asnych w dochodach ogó³em

46,1 49,6 52,0 47,3 52,5 48,2 52,2 48,7

Struktura dochodów w³asnych

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

21,5 26,5 18,8 24,8 22,2 30,2 22,3 30,1

Podatki

lokalne

54,1 43,9 48,8 46,1 45,8 43,4 45,6 40,6

Op³aty

7,1 3,2 7,1 3,2 7,4 3,3 6,7 2,8

Pozosta³e dochody w³asne

17,3 26,4 25,3 25,8 24,6 23,2 25,3 26,5

Powiaty

Udzia³ dochodów w³asnych w dochodach ogó³em

8,8 10,8 11,2 11,3 23,0 24,9 27,9 29,2

Struktura dochodów w³asnych

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

9,8 12,2 9,0 11,6 35,9 44,5 38,0 47,2

Pozosta³e dochody w³asne

90,2 87,8 91,0 88,4 64,1 55,5 62,0 52,8

Województwa samorz¹dowe

Udzia³ dochodów w³asnych w dochodach ogó³em

10,8 15,7 12,8 15,9 41,3 59,1 45,9 64,9

Struktura dochodów w³asnych

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

90,6 81,7 77,7 75,3 92,9 94,5 82,8 85,8

Pozosta³e dochody w³asne

9,4 18,3 22,3 24,7 7,1 5,5 17,2 14,2

100

Marek Dylewski

Tabela 4

Dynamika zmian w wielkoœci dochodów w³asnych i dochodów ogó³em

jednostek samorz¹du terytorialnego województwa zachodniopomorskiego

na tle ca³oœci jednostek samorz¹du w latach 2002–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych RIO w Szczecinie oraz Ministerstwa Finansów.

Znacz¹co widoczna jest dynamika dochodów w³asnych w miastach na prawach powia-

tu. Znacznie przewy¿sza ona dynamikê wzrostu dochodów ogó³em. Najmniejsze zmiany
w zakresie dynamiki dochodów w³asnych i dochodów ogó³em s¹ widoczne w gminach (obej-
muj¹ one gminy wiejskie, miejsko-wiejskie oraz miasta). W miastach na prawach powiatu
nak³ada siê na to tak¿e zmiana w strukturze dochodów zadañ z zakresu w³aœciwoœci powia-
tu. Najwiêksze zmiany zakresie dochodów, ich dynamiki, ale tak¿e struktury widoczne s¹
w powiatach oraz w województwach samorz¹dowych. Zarówno w powiatach, jak i woje-
wództwach samorz¹dowych dochody w³asne notuj¹ gwa³towny wzrost, co jest spowodowa-
ne generaln¹ zmian¹ struktury dochodów tych dwóch rodzajów jednostek samorz¹du teryto-
rialnego. Jednoczeœnie widoczny jest du¿y wzrost wielkoœci dochodów ogó³em w obu tych
jednostkach, z tym ¿e w województwie samorz¹dowym jest to wzrost istotny.

Ogólnie mo¿na stwierdziæ, ¿e zmiana uregulowañ prawnych w sposób znacz¹cy wp³y-

nê³a na wzrost dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego, w tym dochodów w³asnych.

Zachodniopomorskie Kraj

Dochody w³asne JST

2003/2002 2004/2003 2005/2004 2003/2002 2004/2003 2005/2004

Miasta

na

prawach

powiatu

7,5 33,0 21,7 24,0 32,3 17,5

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

0,5 56,6 17,8 18,7 64,7 15,6

Podatki

lokalne

1,8 4,7 7,8

24,6 9,1 6,3

Op³aty

79,1 10,2 6,3 18,8 4,5

–20,1

Pozosta³e dochody w³asne

0,2 63,9 59,9 30,8 22,4 34,7

Dochody ogó³em

–8,6 10,9 18,0 11,2 15,8 14,2

Gminy

19,0 16,5 12,9

–10,6 14,0 14,7

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

3,8 37,7 13,9

–16,3 38,5 14,5

Podatki

lokalne

7,4 9,3

12,5

–6,1 7,2 7,2

Op³aty

19,5 21,5 2,3

–10,6 16,2 –1,9

Pozosta³e dochody w³asne

73,8 13,4 16,1

–12,4 2,3 31,3

Dochody ogó³em

1,4 15,4 13,7 –6,3 11,8 13,7

Powiaty

14,7

132,3 29,8 –0,9

147,2 29,4

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

5,2

827,0 37,7 –0,5

851,5 37,1

Pozosta³e dochody w³asne

15,7 63,7 25,4 –2,6 55,1 23,1

Dochody ogó³em

–9,9 13,2 7,2 –6,4 12,2 10,4

Województwo samorz¹dowe

19,9 303,2 19,2

9,7 468,5 11,3

Udzia³y w dochodach bud¿etu pañstwa

2,9

381,9 6,2 1,2

613,8 1,0

Pozosta³e dochody w³asne

184,3 28,6

188,5 47,9 25,7

188,9

Dochody ogó³em

1,0

25,1 7,1 8,2

52,7 1,4

101

Analiza zmian wielkoœci dochodów w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego...

Jednoczeœnie nale¿y pamiêtaæ, ¿e wraz z tymi zmianami zwiêkszy³ siê zakres realizowanych
zadañ publicznych w tych jednostkach.

Podsumowanie

Analiza zmian w wielkoœci dochodów w³asnych na tle dochodów ogó³em w poszcze-

gólnych rodzajach jednostek samorz¹du terytorialnego pozwala na wyci¹gniêcie nastêpuj¹-
cych wniosków:

1. Zmiany regulacji prawnych w zakresie systemu zasilania finansowego jednostek sa-

morz¹du terytorialnego istotnie wp³ynê³y na wielkoœæ i strukturê dochodów jedno-
stek samorz¹du terytorialnego.

2. Zmiany w zakresie dochodów w³asnych pozwalaj¹ na wysuniêcie twierdzenia, ¿e

najbardziej zyska³y na nich jednostki o du¿ym potencjale gospodarczym i spo³ecz-
nym. Jednoczeœnie potencja³ ten jest podstaw¹ wyjœciow¹ do zdynamizowanego
rozwoju.

3. Jednostki typowo rolnicze oraz z niskim potencja³em gospodarczym i spo³ecznym

w zasadzie zachowa³y status quo w porównaniu z miastami na prawach powiatu.

4. Fundamentalne zmiany dotknê³y powiaty oraz województwa samorz¹dowe, w któ-

rych w sposób znacz¹cy zwiêkszy³ siê poziom samodzielnoœci finansowej. WyraŸny
jest wzrost wielkoœci dochodów ogó³em, a w tym zmiana struktury dochodów poprzez
dynamiczny wzrost wielkoœci dochodów w³asnych. Du¿e znaczenie tu mia³y zmiany
w dochodach podatkowych stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa.

Zmiany w zakresie sytemu zasilania finansowego jednostek samorz¹du terytorialnego

nale¿y oceniæ pozytywnie. Bior¹c pod uwagê przyk³ad województwa zachodniopomorskie-
go istotnie uleg³ zmianie poziom samodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du terytorial-
nego. W wiêkszoœci jednostek samorz¹du terytorialnego nast¹pi³ du¿y wzrost dochodów
w³asnych i tym samym ich udzia³ w wielkoœci dochodów ogó³em. Jedynie gminy notuj¹
umiarkowane zmiany w tym zakresie w porównaniu z innymi rodzajami jednostek samorz¹-
du terytorialnego zarówno w badanym województwie, jak i na poziomie kraju ogó³em. Jed-
nak¿e nale¿y zauwa¿yæ wa¿ny fakt, ¿e wraz ze wzrostem poziomu samodzielnoœci finanso-
wej wzros³a rola jednostek samorz¹du terytorialnego i odpowiedzialnoœæ za ich stabilizacjê
finansow¹. Du¿y udzia³ dochodów w³asnych w dochodach ogó³em powoduje wiêksze powi¹-
zanie jednostek samorz¹du terytorialnego z sytuacj¹ gospodarcz¹ kraju i danego regionu.
Tym samym konieczne jest przeorganizowanie sposobu podejmowania decyzji w zakresie
realizowanych zadañ i ich kosztów, aby nie dopuœciæ do sytuacji, w której kiedy dana jed-
nostka samorz¹du terytorialnego dysponuje wiêkszymi zasobami dochodów rosn¹ te¿ kosz-
ty jednostkowe wykonywanych zadañ. Ale mo¿na sobie zadaæ w tym miejscu pytanie, a co
siê stanie, kiedy po wzroœcie gospodarczym nastêpuje kryzys i tym samym zasoby dochodo-

102

Marek Dylewski

we danej jednostki ulegn¹æ mog¹ znacz¹cemu obni¿eniu. Brak takiej œwiadomoœci mo¿e sto-
sunkowo boleœnie siê odbiæ na funkcjonowaniu jednostek samorz¹du terytorialnego. Z tego
punktu wiedzenia trudno na razie dokonaæ oceny, poniewa¿ koñczy siê dopiero trzeci rok
funkcjonowania samorz¹du w nowych warunkach finansowych.

AN ANALISYS OF CHANGES IN THE OWN REVENUES LEVEL

OF LOCAL GOVERNMENT UNITS IN ZACHODNIOPOMORSKIE VOIVODESHIP

AGAINST OF BACKGROUND OF THE GENERAL SYSTEM CHANGES

Summary

The 2003 was the last year where the old regulations existed concerning the system of financing

public task in local government. Since 2004 there it has been functioning new regulations which de-
fined the new framework of financial system in gminas, poviats and voivodeships. In the article there
were presented the main changes in those law regulations. Taking under consideration financial data
of budgets performed in 2002–2005 period there was presented analysis of an impact of changes in
low regulations on financial situation local government units. Conclusions consider about a short dis-
cussion about positive and negative aspects of changes in the financial system in local government
units.

103

Audyt zewnêtrzny jako instrument oceny gospodarki finansowej...

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

BEATA FILIPIAK

AUDYT ZEWNÊTRZNY JAKO INSTRUMENT OCENY

GOSPODARKI FINANSOWEJ

JEDNOSTEK SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO

1. Obowi¹zuj¹ce kierunki oceny gospodarki finansowej jednostek samorz¹du

terytorialnego i ich ewolucja

Tworzenie instytucji samorz¹dowych wraz z okreœleniem ich w³asnego zakresu zada-

niowego wymusza przyjêcie okreœlonych rozwi¹zañ w zakresie nadzoru i kontroli. Przyjêty
zakres zadañ oraz zwi¹zana z nim potrzeba prowadzenia czynnoœci nadzorczo-kontrolnych
jest determinowana przyjêtymi rozwi¹zaniami ustawowymi. Maj¹c do czynienia ze œrodka-
mi publicznymi i wykonywaniem zadañ na rzecz spo³eczeñstwa, zakres kontroli i nadzoru
przyjmuje szczególny charakter. Odnosi siê on zatem do oceny legalnoœci, celowoœci, gos-
podarnoœci i rzetelnoœci dzia³ania. Oczywiœcie, ocena ta jest zwi¹zana z charakterem wyko-
nywanych zadañ (w³asne, zlecone lub powierzone). Inaczej bêd¹ oceniane zadania w³asne,
inaczej zlecone, a jeszcze inaczej powierzone. Nie zmienia to faktu, ¿e oceny dokonuj¹ in-
stytucje powo³ane do tego celu, a s¹ nimi w szczególnoœci: Prezes Rady Ministrów, woje-
wodowie i regionalne izby obrachunkowe

1

.

Oprócz kontroli i nadzoru, znacz¹c¹ rolê w ocenie prowadzenia gospodarki finanso-

wej jednostek samorz¹du terytorialnego pe³ni audyt wewnêtrzny. Jego rola jest znacz¹ca nie
tylko z punktu widzenia naszego cz³onkostwa w Unii Europejskiej

2

, ale przede wszystkim

1

Szerzej na ten temat M. Dylewski, B. Filipiak, A. Szewczuk: Finanse publiczne. Instrumenty, struktu-

ry, procesy. FNUS, Szczecin 2004, s. 153–177; B. Dolnicki: Kontrola i nadzór nad samorz¹dem terytorial-

nym. W: Miejsce i rola RIO i SKO w systemie samorz¹du terytorialnego. Wyd. RIO w Zielonej Górze, Zie-

lona Góra 2005, s. 97–105.

2

Zagadnienia kontroli i audytu stanowi³y przedmiot negocjacji w ramach rozdzia³u 28 z Komisj¹ Unii

Europejskiej.

104

Beata Filipiak

z powodu uznania go za podstawowe narzêdzie zarz¹dzania wykorzystywanego, by uzyskaæ
racjonaln¹ pewnoœæ, i¿ cele postawione przed jednostk¹ samorz¹du terytorialnego zosta³y
osi¹gniête.

Te oceny wydaj¹ siê niewystarczaj¹ce z punktu widzenia udzia³u jednostek samorz¹du

terytorialnego na rynku finansowym. Wiarygodnoœæ jednostek samorz¹du terytorialnego by³a
do niedawna mocnym elementem przetargowym w pozyskiwaniu kapita³u zewnêtrznego, fi-
nansuj¹cego krótkookresowe niedobory finansowe czy te¿ rozwój. Jednostki samorz¹du te-
rytorialnego objête procedurami ostro¿noœciowymi by³y atrakcyjnym klientem instytucji fi-
nansowych. Od momentu wejœcia w ¿ycie Umowy Bazylea II

3

, ze wzglêdu na znacz¹ce ró¿-

nice w zakresie bankowych norm ostro¿noœciowych w poszczególnych krajach cz³onkow-
skich, sposób oceny ryzyka kredytu udzielonego instytucji (przedsiêbiorstwu) stosowany
w ró¿nych instytucjach kredytowych powinien byæ porównywalny. W celu uzyskania tej po-
równywalnoœci wszystkie nale¿noœci posiadaj¹ce tak¹ sam¹ ocenê ratingow¹ powinny mieæ
ex ante tak¹ sam¹ charakterystykê strat. Kryteria i proces ratingu powinny uwzglêdniaæ ro-
dzaj nale¿noœci, zabezpieczenia kredytowe, gwarancje i inne cechy charakterystyczne. Ta re-
gulacja wskazuje na potrzebê potwierdzania wiarygodnoœci przez jednostki samorz¹du tery-
torialnego, a w przysz³oœci do uzyskiwania zewnêtrznej oceny audytorskiej.

Celem artyku³u jest wskazanie na instytucjê audytu, jego rolê oraz zakres zewnêtrznej

oceny audytorskiej wobec wymagañ utrzymania wiarygodnoœci finansowej jednostki samo-
rz¹du terytorialnego w jej otoczeniu finansowym i na rynkach miêdzynarodowych.

2. Pojêcie audyt zewnêtrzny a pozycja audytorska regionalnych izb

obrachunkowych

Podstawowym zadaniem audytu jest ujawnianie b³êdów, oszustw oraz wyra¿enie opi-

nii przez audytora zewnêtrznego na temat poprawnoœci obrazu sytuacji finansowej jednostki
oraz w³aœciwego ujmowania wyniku prowadzonej dzia³alnoœci. Tak te¿ bêdziemy definio-
waæ pojêcie audytu zewnêtrznego, procesu, w którym audytor zewnêtrzny, w sposób nieza-
le¿ny, bezstronny i kompleksowy dostarcza wiarygodnych informacji o sytuacji finansowej
badanej jednostki. Audyt zewnêtrzny opiera siê o wiarygodne informacje finansowe i spra-
wozdawczoœæ pochodz¹ce z jednostki podlegaj¹cej badaniu.

Jednostkom samorz¹du terytorialnego powierzono szeroki wachlarz zadañ, które s¹ fi-

nansowane ze œrodków publicznych. Ponadto, skupiaj¹ one wa¿ne decyzje dotycz¹ce aloka-
cji œrodków Unii Europejskiej, które s¹ przeznaczone na rozwój, wzrost innowacyjnoœci
i wyrównywanie ró¿nic w rozwoju pomiêdzy regionami Unii Europejskiej. Dlatego te¿, wa¿-

3

Szerzej na ten temat A. Bielawska: Rating – szans¹ czy zagro¿eniem dla przedsiêbiorstw transporto-

wych? Ekonomiczne problemy Us³ug nr 3. Zeszyty Naukowe US nr 435. Red. B. Filipiak, A. Panasiuk.

WNUS, Szczecin 2006, s. 7–13.

105

Audyt zewnêtrzny jako instrument oceny gospodarki finansowej...

nym elementem jest monitoring legalnoœci dzia³añ, jako równie¿ ocena sytuacji finansowej,
które s¹ podstaw¹ do budowania strategii zrównowa¿onego rozwoju ka¿dej jednostki.

Spo³eczeñstwo coraz bardziej œwiadome swoich praw i obowi¹zków, dokonuje oceny

dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego na jego trzech szczeblach. Ocena ta skupia siê nie tyl-
ko na rezultatach wynikaj¹cych z obietnic wyborczych, ale przede wszystkim na stanie gos-
podarki, jakoœci i zakresie us³ug dostarczanych spo³eczeñstwu, sprawnoœci dzia³ania instytu-
cji publicznych, stanie gospodarki finansowej. Zw³aszcza kwestie wydatkowania publicznych
zasobów pieni¹dza, przejrzystoœæ decyzyjna oraz legalnoœæ dzia³añ oraz stan finansów pub-
licznych gwarantuj¹cy stabilny wzrost i rozwój s¹ podstawowymi zagadnieniami pozostaj¹-
cymi w krêgu zainteresowania spo³ecznego. Czêsto te w³aœnie sprawy s¹ brane pod uwagê
jako decyzje osadnicze i inwestycyjne.

Otoczenie równie¿ bierze pod uwagê kwestie jakoœci prowadzonej gospodarki finan-

sowej. Zw³aszcza wiarygodnoœæ, wyp³acalnoœæ w d³ugim i krótkim okresie, poziom nadwy¿-
ki operacyjnej, ale i legalnoœæ dzia³añ stanowi¹ kryteria oceny. Oceny te jednak s¹ ró¿ne,
wykonywane w oparciu o metody intuicyjne, z wykorzystaniem podstawowej wiedzy czy te¿
w oparciu równie¿ o metody oceny typowe, zw³aszcza dla instytucji finansowych (krajowych
i zagranicznych) dokonuj¹cych takiego wartoœciowania.

Na tej podstawie nale¿y wnioskowaæ, ¿e otoczenie jednostek samorz¹du terytorialne-

go zg³asza zapotrzebowanie na informacje, a dotychczasowy system ocen w oparciu o na-
dzór, kontrolê finansow¹ oraz audyt wewnêtrzny jest niewystarczaj¹cy. Nale¿y podkreœliæ,
¿e informacje, które charakteryzuj¹ siê wysok¹ wiarygodnoœci¹, s¹ podstaw¹ do decyzji we-
wnêtrznych podejmowanych przez organy jednostek samorz¹du terytorialnego, jak równie¿
otoczenia finansowego, instytucjonalnego, inwestorskiego oraz spo³eczeñstwa. Zw³aszcza
dzia³ania podejmowane przez organy jednostek samorz¹du terytorialnego s¹ podstaw¹ ocen
zarówno inwestorów, jak i instytucji finansowych, jako dawców kapita³u, dla których spra-
wozdawczoœæ finansowa jest podstaw¹ generowania decyzji o finansowaniu dzia³alnoœci.
Natomiast dla spo³eczeñstwa dostêp do informacji publicznych jest podstaw¹ jawnoœci fi-
nansów podsektora samorz¹dowego. Legalnoœæ dzia³ania jest rozumiana jako zgodnoœæ po-
dejmowanych dzia³añ z obowi¹zuj¹cym prawem. Nielegalne dzia³anie mo¿e wp³yn¹æ nie tyl-
ko na reputacjê jednostki samorz¹du terytorialnego, ale na stan jej finansów, zdolnoœæ do
kreowania rozwoju oraz mo¿liwoœæ wspó³pracy z podmiotami zewnêtrznymi. Inwestorzy co-
raz powszechniej dostrzegaj¹ znaczenie wiarygodnej informacji oraz legalnoœci dzia³ania,
które, w nat³oku informacji ekonomicznej i podejmowanych dzia³añ, pozwalaj¹ na potwier-
dzenie wiarygodnoœci jednostki samorz¹du terytorialnego jako partnera, zdolnoœci do roz-
woju oraz mo¿liwoœci wspó³pracy w zakresie kreowania innowacyjnoœci regionu, opartej na
kapitale intelektualnym i innowacyjnych technologiach.

St¹d te¿ rodzi siê potrzeba stworzenia jednolitego systemu oceny, metodyki, jak rów-

nie¿ instytucji, która ze swej strony zapewnia³aby niezale¿noœæ, wiarygodnoœæ dokonywania
ocen, nale¿yte przygotowanie, dobr¹ znajomoœæ prawa i zasad funkcjonowania samorz¹du

106

Beata Filipiak

terytorialnego (a nale¿y tutaj zaznaczyæ, ¿e nie zawsze znajomoœæ prawa, metod i zasad ty-
powych dla sektora komercyjnego mo¿e sprawdzaæ siê w sektorze publicznym). Miêdzyna-
rodowe instytucje finansowe wykonuj¹ oceny w sposób typowy, wynikaj¹cy z posiadanego
doœwiadczenia na rynkach komercyjnych czy na rynkach miêdzynarodowych. Specyfika pol-
skich rozwi¹zañ sektora publicznego nie jest jeszcze dobrze znana, a zmieniaj¹ce siê z du¿¹
czêstotliwoœci¹ przepisy zniechêcaj¹ do dzia³añ normalizuj¹cych te podmioty.

Maj¹c zdefiniowane zadania audytu wewnêtrznego, tj. sprawdzenie legalnoœci dzia³a-

nia oraz ocenê wiarygodnoœci finansowej oraz wskazanie na brak metod, sposobów oraz in-
stytucjonalnego okreœlenia instytucji audytora zewnêtrznego dla jednostek samorz¹du tery-
torialnego, nale¿y zastanowiæ siê, kto mo¿e wykonywaæ tê funkcjê. W sektorze komercyj-
nym funkcjê audytora zewnêtrznego pe³ni¹ biegli rewidenci, którzy badaj¹ sprawozdania fi-
nansowe. Osoby te, które mog¹ byæ zrzeszone w spó³dzielczych zwi¹zkach rewizyjnych,
mog¹ prowadziæ osobiœcie dzia³alnoœæ w tym zakresie lub pracowaæ w spó³kach cywilnych
lub u osób prawnych (które musz¹ spe³niaæ okreœlone wymagania uprawniaj¹ce je do podej-
mowania siê badania sprawozdañ finansowych) musz¹ cechowaæ siê nie tylko wiedz¹ i nie-
skazitelnym charakterem, ale równie¿ powinny gwarantowaæ prawid³owe wykonanie zawo-
du (co oznacza zapewnienie niezale¿noœci ocen, fachowoœci oraz bezstronnoœci os¹dów)

4

.

Odnosz¹c siê do zakresu wykonywania zawodu bieg³ego rewidenta, to nie jest on wy-

posa¿ony w mo¿liwoœci badania legalnoœci dzia³alnoœci jednostek samorz¹du terytorialnego.
Zakres obowi¹zku odnosi siê tylko do badania sprawozdawczoœci finansowej. Z punktu wi-
dzenia jednostek samorz¹du terytorialnego, organem, który bada legalnoœæ podejmowanych
decyzji finansowych oraz legalnoœæ sprawozdañ finansowych, jest regionalna izba obrachun-
kowa

5

. Rozpatruj¹c uprawnienia do badania legalnoœci oraz kontroli gospodarki finansowej

jednostek samorz¹du terytorialnego, wydaje siê, ¿e podmiotem w³aœciwym do wykonywania
czynnoœci audytora zewnêtrznego jest regionalna izba obrachunkowa. Jednak obecnie, zgod-
nie z regulacjami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej, zakres jej dzia³ania ogranicza
siê do nadzoru i kontroli z punktu widzenia kryterium legalnoœci. Ale rozszerzaj¹c jej kom-
petencje oraz wyposa¿aj¹c w odpowiedni¹ metodologiê dzia³añ audytorskich, mog³aby pe-
³niæ funkcjê audytora zewnêtrznego w zakresie oceny nie tylko legalnoœci dzia³añ, ale tak¿e
weryfikacji sprawozdawczoœci finansowej oraz oceny stanu gospodarki finansowej.

Po pierwsze, posiada w chwili obecnej odpowiednie umocowanie prawne w zakresie

oceny legalnoœci dzia³ania, z mocy prawa bada równie¿ celowoœæ, rzetelnoœæ i gospodarnoœæ
(czyli efekty) w zakresie zadañ zleconych z zakresu administracji rz¹dowej, posiada do-
œwiadczonych kontrolerów posiadaj¹cych wiedzê w wymaganym zakresie, których zakres

4

I. Gray, S. Manson: The audit Process: Principle, Practice and Cases. Van Nostrand Reinhold, Lon-

don 1989, s. 14.

5

Ustawa z 7 paŸdziernika 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. DzU 2001, nr 55, poz. 577

z póŸn. zm.

107

Audyt zewnêtrzny jako instrument oceny gospodarki finansowej...

obowi¹zków wymusza zachowanie postaw gwarantuj¹cych prawid³owoœæ wykonywania za-
wodu audytorskiego.

Po drugie, zmiany w zakresie roli organów nadzorczych i kontrolnych w Unii Europej-

skiej, zw³aszcza zaœ stosowanie standardów kontroli INTOSAI, wymuszaj¹ dostosowanie
polskich rozwi¹zañ w tym zakresie

6

. Chodzi tutaj o dokonywanie oceny w oparciu o wydaj-

noœæ, skutecznoœæ, zdolnoœæ do zarz¹dzania wynikami, ocenê informacji pozafinansowych,
zdolnoœæ do prowadzenia dzia³añ opisanych praktykami wzorcowymi

7

.

Po trzecie, standardy œwiatowe, w szczególnoœci amerykañskie, potwierdzaj¹ zasadnoœæ

poszerzenia roli regionalnych izb, jako niezale¿nego audytora zewnêtrznego. Oznacza to ko-
niecznoœæ rozszerzenia obecnych kompetencji regionalnych izb obrachunkowych o zadania
z zakresu badania sprawozdañ finansowych pod wzglêdem prawid³owoœci, rzetelnoœci i ja-
snoœci przedstawienia sytuacji maj¹tkowej, finansowej danej jednostki samorz¹du teryto-
rialnego, która mo¿e byæ podstaw¹ do analizy potencjalnych zdolnoœci rozwojowych. Wa¿-
nym problemem jest tak¿e okreœlenie czêstotliwoœci przeprowadzenia takiego badania oraz
terminu, do jakiego winno ono byæ przeprowadzone. Wystêpuje w tym miejscu problem do-
datkowych kosztów zwi¹zanych z tego rodzaju badaniami.

3. Koncepcja obszaru badañ audytorskich wykonywanych przez regionaln¹ izbê

obrachunkow¹

Poza standardow¹ opini¹ o legalnoœci w zakresie ustalenia czy dzia³alnoœæ prowadzo-

na przez jednostkê samorz¹du terytorialnego odpowiada normom prawa, celem dzia³añ audy-
torskich podejmowanych przez regionaln¹ izbê obrachunkow¹ powinno byæ wyra¿enie opi-
nii wraz z raportem o tym, czy sprawozdanie (lub sprawozdania, jeœli czêstotliwoœæ badania
by³aby mniejsza ni¿ jeden rok) finansowe jest prawid³owe oraz rzetelnie i jasno przedstawia
sytuacjê maj¹tkow¹ i finansow¹ badanej jednostki. Taka opinia powinna stwierdzaæ, czy ba-
dane sprawozdanie finansowe, obrazuj¹ce sytuacjê finansow¹:

• zosta³o sporz¹dzone na podstawie prawid³owo prowadzonych ksi¹g rachunkowych,
• zosta³o sporz¹dzone zgodnie z okreœlonymi ustaw¹ zasadami rachunkowoœci,
• jest zgodne co do formy i treœci z obowi¹zuj¹cymi jednostkê przepisami prawa,
• przedstawia rzetelnie i jasno wszystkie istotne dla oceny jednostki informacje.
W opinii audytorskiej regionalna izba obrachunkowa powinna poinformowaæ o stwier-

dzeniu podczas badania powa¿nych zagro¿eñ dla kontynuacji dzia³alnoœci przez jednostkê,
a zw³aszcza utraty p³ynnoœci finansowej i zdolnoœci do rozwoju w oparciu o standardowe
mierniki w tym zakresie. Opinia powinna w sposób jednoznaczny wskazywaæ powody wy-

6

Standardy kontroli INTOSAI. NIK, Warszawa 2000.

7

Z. Dobrowolski: Miêdzynarodowe standardy kontroli. W: System nadzoru i kontroli nad samorz¹dem

terytorialnym w realiach funkcjonowania Polski w strukturach UE. RIO, Zielona Góra 2004, s. 130.

108

Beata Filipiak

ra¿enia zastrze¿eñ do sprawozdania finansowego, wyra¿enia opinii negatywnej. Zastrze¿e-
nia nale¿y wyraziæ w sposób wskazuj¹cy na ich zasiêg. Raport z procedury audytorskiej po-
winien byæ zunifikowany co do ogólnych zasad, podobnie jak w przypadku audytu zewnêtrz-
nego spó³ek w sektorze komercyjnym okreœlonego w ustawie o rachunkowoœci. Oznacza to,
¿e powinien przedstawiaæ w szczególnoœci:

• ogóln¹ charakterystykê jednostki (dane identyfikuj¹ce jednostkê),
• stwierdzenie uzyskania od jednostki ¿¹danych informacji, wyjaœnieñ i oœwiadczeñ,
• ocenê prawid³owoœci stosowanego systemu rachunkowoœci i dzia³ania powi¹zanej

z nim kontroli wewnêtrznej,

• charakterystykê pozycji lub grupy pozycji sprawozdania finansowego, je¿eli zda-

niem audytora wymagaj¹ one omówienia,

• stwierdzenie stosowania siê do obowi¹zuj¹cych zasad w zakresie procedur ostro¿-

noœciowych, okreœlonych w odrêbnych przepisach ustawy o finansach publicznych
oraz stwierdzenie prawid³owoœci ustalenia wspó³czynnika zad³u¿enia,

• przedstawienie sytuacji maj¹tkowej i finansowej jednostki, ze wskazaniem na zja-

wiska, które w porównaniu z poprzednimi okresami sprawozdawczymi w istotny
sposób wp³ywaj¹ negatywnie na tê sytuacjê, a zw³aszcza zagra¿aj¹ kontynuowaniu
dzia³alnoœci przez jednostkê.

Je¿eli w toku badania jednostki audytor stwierdzi istotne, maj¹ce wp³yw na sprawoz-

danie finansowe, naruszenie prawa, to powinien o tym poinformowaæ w raporcie oraz pod-
j¹æ czynnoœci przewidziane ustawowo w tym zakresie. Opinia i raport powinny wynikaæ z ze-
branej i opracowanej w toku badania dokumentacji rewizyjnej. Powinny one umo¿liwiæ
audytorowi oraz innym osobom, jak równie¿ kolegium regionalnej izby obrachunkowej,
przeœledzenie jego przebiegu i znalezienie uzasadnienia dla opinii wyra¿onej o badanym
sprawozdaniu finansowym.

Audyt zewnêtrzny powinien przebiegaæ w okreœlonych etapach

8

:

Etap 1 – Planowanie badania – etap ten powinien byæ zgodny z Miêdzynarodowymi

Standardami Rewizji Finansowej (MSRF nr 300) i powinien obejmowaæ zbieranie informa-
cji i charakterystykê jego funkcjonowania, wstêpn¹ ocenê systemu rachunkowoœci bud¿eto-
wej, systemu kontroli i audytu wewnêtrznego, sporz¹dzenie planu i programu badania.

Etap 2 – Realizacja badania i tworzenie dokumentacji roboczej – obejmuje w pierw-

szej fazie czynnoœci przygotowawcze do badania, nastêpnie ocenê systemu kontroli we-
wnêtrznej i funkcjonowania audytu wewnêtrznego, a dopiero na podstawie otrzymanych re-
zultatów prowadzi siê badanie œrodków trwa³ych, inwestycji, zapasów (je¿eli wystêpuj¹), na-
le¿noœci, zobowi¹zañ, podatków, d³ugu, rezerw, przychodów i rozchodów, zakupów
(w szczególnoœci zamówieñ publicznych) i wydatków, ustalenia i rozliczenia wyniku finan-

8

A. Ho³da, J. Pociecha: Rewizja finansowa. Wyd. Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2004,

s. 145–164.

109

Audyt zewnêtrzny jako instrument oceny gospodarki finansowej...

sowego (dot. deficytu, nadwy¿ki oraz pozycji w bilansie skonsolidowanym), realnoœæ pro-
gnozy d³ugu, techniki ksiêgowoœci oraz zestawienia obrotów i sald.

Etap 3 – Sporz¹dzanie wniosków z badania – celem tego etapu jest zebranie i analiza

dokumentacji zgromadzonej przez audytora i na jej podstawie wyra¿enie niezale¿nej opinii
o badanej jednostce.

W trakcie pracy audytor ujawniæ mo¿e liczne b³êdy, których znaczenie przy ocenie rze-

telnoœci i prawid³owoœci sprawozdania finansowego mo¿e byæ ró¿ne. Dlatego przy badaniu
powinien, mimo wszystko, kierowaæ siê MSRF nr 110. W tym celu powinien byæ wypraco-
wany wystandaryzowany wspó³czynnik istotnoœci (np. przez Krajow¹ Radê RIO), podaj¹cy
wartoœæ bezwzglêdn¹ (wyra¿on¹ kwotowo) lub wzglêdn¹ (wyra¿on¹ procentowo) dla okreœ-
lonych typów jednostek. Taki standard móg³by dotyczyæ zarówno istotnoœci ogólnej, jak
i cz¹stkowej

9

.

4. Propozycja raportu sporz¹dzanego z audytu zewnêtrznego przez regionaln¹ izbê

obrachunkow¹

Raport sporz¹dzany z audytu zewnêtrznego jest immanentn¹ czêœci¹ systemu niezale¿-

nego audytu wykonywanego przez wyznaczonych do tych celów pracowników regionalnej
izby obrachunkowej. Oprócz standardowych stwierdzeñ dotycz¹cych wskazania materia³ów
Ÿród³owych podlegaj¹cych badaniu (np. sprawozdania z wykonania bud¿etu, zbiorcze spra-
wozdania bud¿etowe, bilans z wykonania bud¿etu, bilans skonsolidowany oraz ksi¹g rachun-
kowych) wa¿ne jest, aby ustosunkowano siê do nastêpuj¹cych kwestii:

• odpowiedzialnoœci za sporz¹dzane sprawozdania,
• rzetelnoœci, prawid³owoœci i jasnoœci sprawozdañ oraz zgodnoœci prowadzonych

ksi¹g rachunkowych stanowi¹cych podstawê sporz¹dzenia bilansu,

• sporz¹dzenia sprawozdañ zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach prawa

(w szczególnoœci w ustawie o rachunkowoœci i ustawie o finansach publicznych)
i zgodnie z miêdzynarodowymi standardami rachunkowoœci (MSR),

• czy sprawozdania s¹ zgodne co do formy i treœci z obowi¹zuj¹cymi przepisami prawa,
• poprawnoœci zastosowanych przez jednostkê zasad (polityki) rachunkowoœci.
W sprawozdaniu powinny byæ równie¿ zawarte informacje dotycz¹ce stanu zobowi¹-

zañ w ujêciu krótko- jak i d³ugoterminowym realizowanej nadwy¿ki operacyjnej (obliczonej
zgodnie ze wskazaniami Ministerstwa Finansów), wskaŸników d³ugu, skutków zad³u¿enia
w ujêciu krótko- jak i d³ugoterminowym oraz wykorzystania œrodków Unii Europejskiej
i wp³ywu ich na kondycjê finansow¹ jednostki samorz¹du terytorialnego.

9

P. Kesling: Praktyczne wskazówki do rewizji sprawozdañ finansowych. SKwP i Coopers & Lybrand,

Warszawa 1993, cz. 5, s. 23.

110

Beata Filipiak

Zawarta ocena powinna wskazywaæ równie¿ na kwestie oceny globalnej:
• zad³u¿enia (lub jego braku),
• p³ynnoœci finansowej wynikaj¹cej z dostêpu (lub braku) do Ÿróde³ finansowania,
• oceny zarz¹dzania finansami,
• wskazania na czynniki i trendy (pozytywne i negatywne) dotycz¹ce prowadzonej go-

spodarki finansowej,

• oceny trendów w zakresie dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów,
• oceny koncentracji gospodarki samorz¹dowej i jej trendów rozwojowych.
W badaniu, do celów formu³owania powy¿szych globalnych ocen, powinny byæ wyko-

rzystane podstawowe wskaŸniki finansowe. Zawartoœæ informacyjna wskaŸników to wska-
zanie faktycznych mo¿liwoœci w zakresie

10

:

• aktywów i pasywów jednostki samorz¹du terytorialnego,
• samodzielnoœci finansowej,
• p³ynnoœci finansowej jednostki samorz¹du terytorialnego,
• zad³u¿enia jednostki samorz¹du terytorialnego,
• atrakcyjnoœci jednostki samorz¹du terytorialnego.
Opinia powinna tak¿e wskazywaæ na stwierdzone podczas badania zagro¿enia, wska-

zywaæ na ich przyczyny, zawieraæ informacje o stwierdzonym istotnym naruszeniu prawa,
naruszeniu decyzji lub memorandum finansowego, a w szczególnych przypadkach informa-
cje o odmowie wydania pozytywnej opinii z przeprowadzonego badania.

Sposób przyjêcia raportu oraz uwzglêdniania do niego zastrze¿eñ mo¿e byæ analogicz-

ny jak w przypadku protoko³ów z przeprowadzanych kontroli lub przyjmowanych raportów
o stanie gospodarki finansowej jednostki samorz¹du terytorialnego. Tak¿e sposób upublicz-
niania raportów winien odbywaæ siê w oparciu o ju¿ funkcjonuj¹ce rozwi¹zania, takie jak
biuletyny informacji publicznej w pe³nej i skróconej wersji

11

.

Podsumowanie

Przedstawiona koncepcja oceny gospodarki finansowej jednostki samorz¹du terytorial-

nego jest pierwsz¹ prób¹ kompleksowego podejœcia do zagadnieñ audytu zewnêtrznego. Au-
dyt zewnêtrzny mo¿e pozwoliæ na wyra¿enie opinii nie tylko w zakresie legalnoœci dzia³ania
jednostek samorz¹du terytorialnego, ale przede wszystkim z punktu widzenia prawid³owo-
œci, rzetelnoœci oraz jasnoœci sprawozdania finansowego. Opinia ta odnosi siê do obecnej
i przysz³ej sytuacji badanego podmiotu. Jej zalet¹ jest niezale¿noœæ i bezstronnoœæ, któr¹

10

Mo¿liwe do zastosowania wskaŸniki zosta³y opisane w: M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorza³czyñska-

-Koczkodaj: Analiza finansowa w jednostkach samorz¹du terytorialnego. Municypium 2004, s. 94–257.

11

Zasady te zawarte s¹ w ustawie z 7 paŸdziernika 1992 o regionalnych izbach obrachunkowych (DzU

2001, nr 55, poz. 577 wraz ze zm.).

111

Audyt zewnêtrzny jako instrument oceny gospodarki finansowej...

gwarantuje regionalna izba obrachunkowa. Jest ona wykonana przez organ kompetentny, cie-
sz¹cy siê du¿¹ wiarygodnoœci¹, przygotowany do prowadzenia kompleksowej oceny.

Konieczne jest wprowadzenie zmian w prawie, a zmiany te s¹ kwesti¹ czasu. W oto-

czeniu widoczne s¹ dzia³ania na rzecz wprowadzenia audytu zewnêtrznego. Pierwsze próby
to Umowa Bazylea II, potem dzia³ania w zakresie audytu œrodków Unii Europejskiej czy te¿
oceny ratingowe dokonywane przez wielkie miasta (np. Kraków, Wroc³aw, Szczecin) w celu
uwiarygodnienia siê w stosunku do instytucji finansowych (staraj¹c siê o finansowanie)
i obywateli (potwierdzaj¹c bezpieczeñstwo w zad³u¿eniu i kondycji finansowej). Nale¿y po-
stulowaæ przede wszystkim wykorzystanie istniej¹cych rozwi¹zañ i na ich podstawie zbudo-
wania nowych funkcji i zadañ (wskazane mo¿liwoœci wykorzystania RIO ze wzglêdu na du¿o
mniejsze koszty adaptacji proponowanych rozwi¹zañ). Tworzenie nowych instytucji i ro-
zwi¹zañ od podstaw nie zawa¿y w sposób istotny na jakoœci oceny, ale mo¿e w sposób istot-
ny podwy¿szyæ koszty (np. zmiany w przepisach prawa i dostosowanie siê do nich, b³êdy
wystêpuj¹ce z uwagi na brak znajomoœci specyfiki samorz¹du terytorialnego, za które „ktoœ”
bêdzie musia³ zap³aciæ, wysokie koszty audytu zewnêtrznego wykonywane przez bieg³ych
niezale¿nych skupionych w instytucjach i organizacjach). Te uchybienia nie s¹ potrzebne,
gdy istnieje baza w postaci regionalnych izb obrachunkowych, przygotowanych do realiza-
cji wskazanych funkcji. Ponadto, nie wydaje siê wskazane dokonywanie tego rodzaju ocen
corocznie, a w wiêkszych odstêpach czasu, ze wzglêdu na fakt prowadzenia bie¿¹cego nad-
zoru nad gospodark¹ finansow¹ przez regionalne izby obrachunkowe, co odró¿nia ich dzia-
³alnoœæ od bieg³ych rewidentów, którzy nie maj¹ wp³ywu na dzia³alnoœæ badanych podmio-
tów.

Konieczne jest wprowadzenie zmian do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych

oraz przeszkolenie pracowników wydzia³ów kontroli i analiz do celów prowadzenia badania
i przygotowania sprawozdania. Wprowadzaj¹c zmiany do ustawy o regionalnych izbach ob-
rachunkowych uzyskuje siê gwarancjê, ¿e audyt zewnêtrzny bêdzie prowadzony przez kom-
petentne osoby, znaj¹ce siê na specyfice samorz¹dowej, umiej¹ce odnieœæ siê do legalnoœci
ca³okszta³tu wykonywanych zadañ, a wyra¿ona opinia bêdzie zawiera³a zarówno aspekty
prawne, jak i ekonomiczne objête szerszym zakresem ni¿ badanie ksi¹g handlowych w sek-
torze komercyjnym. Nale¿y podkreœliæ, ¿e w³aœnie wskazanego aspektu dzia³alnoœci nadzor-
czej i kontrolnej brakuje w ustawie. Praktycznie ¿adna instytucja czy osoba fizyczna niezwi¹-
zana z sektorem nie mog³aby w sposób tak kompleksowy od razu podj¹æ siê czynnoœci nie-
zale¿nego, kompetentnego audytu zewnêtrznego uwzglêdniaj¹cego równie¿ badanie le-
galnoœci w ujêciu ustawowym.

112

Beata Filipiak

EXTERNAL AUDIT AS AN INSTRUMENT OF APPRAISAL

OF FINANCIAL ECONOMY IN SELF-GOVERNMENT UNITS

Summary

This article presents selected problems of external audit in self-government units. The Author

discusses:

• reasons of realization external audit conception in self-government units,
• new rules and tasks of regional chambers of audit,
• conception of external audit process,
• conception of new audit report.
In the end, there are presented conditions of introduce in praxis this conception.

113

Wp³yw i znaczenie pomocy publicznej na tworzenie nowych miejsc pracy...

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

MA£GORZATA GORZA£CZYÑSKA-KOCZKODAJ

WP£YW I ZNACZENIE POMOCY PUBLICZNEJ

NA TWORZENIE NOWYCH MIEJSC PRACY

ORAZ NOWYCH INWESTYCJI W PRZEDSIÊBIORSTWACH

1. Pojêcie i znaczenie pomocy publicznej

Pomoc publiczna jest jednym z instrumentów interwencjonizmu pañstwa w gospodar-

ce. Ma na celu dzia³ania s³u¿¹ce rozwojowi spo³eczno-gospodarczemu kraju w hamowaniu
negatywnych zjawisk, a jej podstawow¹ cech¹ powinna byæ racjonalnoœæ. Jest ona najwy¿-
szym wyznacznikiem dopuszczalnoœci dzia³añ pomocowych pañstwa, aczkolwiek nie powin-
na naruszaæ interesów konsumenckich oraz konkurencji na rynku, chyba ¿e jej naruszenie
bêdzie rekompensowane przez pozytywne zjawiska rynkowe, które wywo³a³o udzielenie po-
mocy

1

.

Pomoc publiczna zawsze jest selektywna, ale równoczeœnie zapewnia jednakowe wa-

runki i kryteria jej udzielania. Wpisana jest w politykê Unii Europejskiej, która to, zarówno
w Traktacie Ustanawiaj¹cym Wspólnotê Europejsk¹, jak i innych aktach prawa, odnosi siê
do jej stosowalnoœci. Unia Europejska dostrzega zarówno korzystn¹, jak i niekorzystn¹ rolê
pomocy publicznej. W swoim prawie wskazuje na kierunki dopuszczalnoœci i ewoluowania
pomocy publicznej w pañstwach cz³onkowskich. Stanowi¹c swoj¹ politykê odnosi siê do kry-
teriów zgodnoœci, wspólnych regulacji dotycz¹cych sektorów gospodarki, w których jest jej
udzielanie mo¿liwe, jak równie¿ wskazuje na dopuszczalne jej rozmiary w odniesieniu do
PKB.

1

Szerzej na ten temat. B. Filipiak: Drugi i trzeci sektor w realizacji zadañ publicznych. WSIE, Szcze-

cin 2004.

114

Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj

O pomocy publicznej w rozumieniu przepisów Traktatu Ustanawiaj¹cego Wspólnotê

Europejsk¹ (TWE) mo¿na mówiæ wówczas, je¿eli spe³nione s¹ jednoczeœnie nastêpuj¹ce wa-
runki:

• pomoc jest przyznawana przez pañstwo lub pochodzi ze œrodków pañstwowych,
• udzielana jest na warunkach korzystniejszych ni¿ oferowane na rynku,
• ma charakter selektywny (uprzywilejowuje okreœlone przedsiêbiorstwo lub przed-

siêbiorstwa albo produkcjê okreœlonych towarów),

• grozi zak³óceniem lub zak³óca konkurencjê oraz wp³ywa na wymianê handlow¹ miê-

dzy pañstwami cz³onkowskimi UE.

Niespe³nienie któregokolwiek warunku oznacza, i¿ udzielenie wsparcia finansowego

przedsiêbiorcy nie jest traktowane i rozumiane jako pomoc publiczna w rozumieniu art. 87
ust. 1 TWE.

Uregulowania prawne dotycz¹ce pomocy publicznej zawarte s¹ w ustawie z 30 kwiet-

nia 2004 roku o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych pomocy publicznej (DzU 2004,
nr 123, poz. 1291 z póŸn. zm.). Ustawa ta opiera siê na aktach prawnych Wspólnoty Euro-
pejskiej z zakresu pomocy publicznej, które z dniem akcesji, zgodnie z art. 91, ust. 3 Kon-
stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sta³y siê elementem polskiego systemu prawnego. Do ak-
tów tych nale¿¹ m.in.:

• Traktat Ustanawiaj¹cy Wspólnotê Europejsk¹ – wed³ug Traktatu Amsterdamskiego

podpisanego 10 lutego 1997 roku (Traktat Rzymski podpisany 25 marca 1957 r. ze
zmianami wprowadzonymi przez Traktat Amsterdamski) w zakresie art. 36, 73, 86–
89 i art. 296.

• Rozporz¹dzenie Rady (WE) nr 659/1999 z 22 marca 1999 roku ustanawiaj¹ce

szczegó³owe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE.

• Rozporz¹dzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z 12 stycznia 2001 roku w sprawie za-

stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de
minimis.

• Rozporz¹dzenie Komisji (WE) nr 70/2001 z 12 stycznia 2001 roku w sprawie za-

stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy pañstwa dla ma³ych
i œrednich przedsiêbiorstw.

• Rozporz¹dzenie Komisji (WE) nr 2204/2002 z 5 grudnia 2002 roku w sprawie za-

stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy pañstwa w zakresie
zatrudnienia.

• Rozporz¹dzenie Komisji (WE) nr 68/2001 z 12 stycznia 2001 roku w sprawie za-

stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy szkoleniowej.

• Rozporz¹dzenie Rady (WE) nr 994/98 z 7 maja 1998 roku dotycz¹ce stosowania

art. 91 i 93 Traktatu WE do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy pañstwa.

Organem nadzoruj¹cym udzielan¹ pomoc publiczn¹ w Polsce jest Prezes Urzêdu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK).

115

Wp³yw i znaczenie pomocy publicznej na tworzenie nowych miejsc pracy...

2. Odbiorcy pomocy publicznej

Ustawa o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych pomocy publicznej, w odró¿nieniu do

aktów poprzednich, definiuje nieco inaczej, w sposób bardziej ogólny, odbiorców – benefi-
cjentów pomocy. S¹ to podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹, bez wzglêdu na for-
mê organizacyjno-prawn¹ oraz sposób finansowania, które otrzyma³y pomoc publiczn¹.
Ustawa odwo³uje siê do art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 roku o swobodzie dzia³alnoœci gospo-
darczej (DzU 04.173.1807), zgodnie z którym przedsiêbiorc¹ jest osoba fizyczna, osoba
prawna i jednostka organizacyjna nie bêd¹ca osob¹ prawn¹, której odrêbna ustawa przyzna-
je zdolnoœæ prawn¹ – wykonuj¹ca we w³asnym imieniu dzia³alnoœæ gospodarcz¹. Za przed-
siêbiorców uznaje siê tak¿e wspólników spó³ki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich
dzia³alnoœci gospodarczej. Art. 110 ustawy o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej nak³ada
na przedsiêbiorcê obowi¹zek z³o¿enia do celów pomocy publicznej pisemnego oœwiadcze-
nia przed organem udzielaj¹cym pomocy o wielkoœci swojego przedsiêbiorstwa. Wielkoœæ
przedsiêbiorstwa okreœla on zgodnie z art. 104, 105 i 106 ustawy na podstawie co najmniej
jednego z dwóch ostatnich lat obrotowych

2

:

• mikroprzedsiêbiorca – zatrudniaj¹cy œredniorocznie mniej ni¿ 10 pracowników oraz

osi¹gaj¹cy obrót netto nie przekraczaj¹cy równowartoœci w z³otych 2 mln euro lub
sumy aktywów jego bilansu jednego z tych lat nie przekroczy³y równowartoœci
w z³otych 2 milionów euro,

• ma³y przedsiêbiorca – zatrudniaj¹cy œredniorocznie mniej ni¿ 50 pracowników oraz

osi¹gaj¹cy roczny obrót netto nie przekraczaj¹cy równowartoœci w z³otych 10 mln
euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporz¹dzonego na koniec jednego z tych lat
nie przekroczy³y równowartoœci w z³otych 10 milionów euro,

• œredni przedsiêbiorca – zatrudniaj¹cy œredniorocznie mniej ni¿ 250 pracowników

oraz osi¹gaj¹cy roczny obrót netto nie przekraczaj¹cy równowartoœci w z³otych
50 mln euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporz¹dzonego na koniec jednego
z tych lat nie przekroczy³y równowartoœci w z³otych 43 milionów euro.

Kolejna grupa ewentualnych beneficjentów dopuszczalnej pomocy publicznej to przed-

siêbiorcy publiczni. Zgodnie z art. 2, pkt 14 ustawy o postêpowaniu w sprawach dotycz¹-
cych pomocy publicznej s¹ nimi podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹, na które
organ w³adzy publicznej ma decyduj¹cy wp³yw, np. przedsiêbiorstwo pañstwowe, jednooso-
bowa spó³ka Skarbu Pañstwa albo jednoosobowa spó³ka jednostki samorz¹du terytorialnego.

Przedsiêbiorca publiczny mo¿e byæ nie tylko beneficjentem pomocy, lecz tak¿e pod-

miotem uprawnionym do udzielania pomocy publicznej. Dzia³alnoœæ gospodarcz¹ mog¹ pro-
wadziæ te¿ inne podmioty, które ze wzglêdu na formê organizacyjno-prawn¹ nie znajduj¹ siê
w ewidencji podmiotów gospodarczych. Przyk³adem takich form s¹ stowarzyszenia i funda-

2

www.uokik.gov.pl.

116

Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj

cje, czêsto realizuj¹ce swoje cele poprzez prowadzenie dzia³alnoœci gospodarczej. Tak¹ mo¿-
liwoœæ musi jednak¿e przewidywaæ ich statut.

3. Mo¿liwoœci pozyskiwania pomocy na nowe inwestycje i nowe miejsca pracy

Uzyskanie pomocy publicznej na nowe inwestycje i nowe miejsca pracy mo¿liwe jest

dziêki aktom wykonawczym do ustawy o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych pomocy
publicznej. Pomoc przeznaczona na wy¿ej wymienione cele stanowi pomoc regionaln¹

3

. Do-

k³adne warunki i uregulowania prawne dotycz¹ce tej¿e pomocy zawarte s¹ w Rozporz¹dze-
niu Rady Ministrów z 7 listopada 2006 roku w sprawie szczegó³owych warunków udziela-
nia pomocy regionalnej na wspieranie nowych inwestycji oraz wspieranie nowych miejsc
pracy zwi¹zanych z now¹ inwestycj¹ w formie porêczeñ i gwarancji

4

.

Wed³ug rozporz¹dzenia tworzenie nowych miejsc pracy polegaæ ma na przyroœcie net-

to miejsc pracy w danym przedsiêbiorstwie, w przeliczeniu na osoby zatrudnione w pe³nym
wymiarze czasu pracy, w porównaniu ze œrednim zatrudnieniem z ostatnich 12 miesiêcy po-
przedzaj¹cych rozpoczêcie realizacji inwestycji. Natomiast pojêcie nowej inwestycji doty-
czy takiej inwestycji, która ma polegaæ na utworzeniu b¹dŸ rozbudowie przedsiêbiorstwa.
Inwestycj¹ w rozumieniu rozporz¹dzenia nie jest inwestycja prowadz¹ca jedynie do odtwo-
rzenia zdolnoœci produkcyjnych, jest ni¹ natomiast nabycie przedsiêbiorstwa, które jest w li-
kwidacji, albo zosta³oby zlikwidowane, gdyby nie zosta³o nabyte.

Podmiot ubiegaj¹cy siê o udzielenie pomocy regionalnej w formie gwarancji lub porê-

czenia na wsparcie nowych inwestycji, b¹dŸ tworzenie nowych miejsc pracy zwi¹zanych
z now¹ inwestycj¹, powinien z³o¿yæ stosowny wniosek przed rozpoczêciem okreœlonych
prac. Rozporz¹dzenie w sposób szczegó³owy wymienia, które z poniesionych przez benefi-
cjenta kosztów mo¿na zaliczyæ do kosztów kwalifikuj¹cych siê do objêcia pomoc¹ regional-

3

Zasady udzielania pomocy regionalnej okreœlaj¹ Wytyczne (KE) w sprawie krajowej pomocy regional-

nej (98/C 74/06). Zgodnie zasad¹ stosowan¹ wed³ug tych wytycznych, pomoc¹ regionaln¹ zostaj¹ objête

regiony, je¿eli region sklasyfikowany jako jednostka geograficzna poziomu II NUTS posiada dochód we-

wnêtrzny brutto (PKB), mierzony wed³ug standardu si³y nabywczej (SSN) mniejszy ni¿ 75% œredniej PKB

WE. Dotyczy to œredniej  trzech ostatnich lat. Komisja dopuszcza w tych wytycznych wiêksz¹ swobodê de-

finiowania prze¿ywanych przez region trudnoœci, które mo¿na z³agodziæ dziêki œrodkom pomocowym. Wy-

tyczne stosowane s¹ do pomocy regionalnej w ka¿dym sektorze gospodarki, z wyj¹tkiem rolnictwa (pro-

dukcji, przetwórstwa i obrotu towarami rolnymi), rybo³ówstwa, górnictwa. Wy³¹czeniu te¿ podlegaj¹ sekto-

ry, w których obowi¹zuj¹ specyficzne zasady maj¹ce pierwszeñstwo przed Wytycznymi dotycz¹cymi po-

mocy regionalnej. S¹ to: transport, sektor stalowy, przemys³ stoczniowy, przemys³ w³ókien syntetycznych

oraz przemys³ samochodowy. Z programów pomocy regionalnej nale¿y wykluczyæ te¿ du¿e projekty inwe-

stycyjne powy¿ej 50 mln euro, zw³aszcza objêtych wielosektorowymi programami pomocy regionalnej. Za

www.szczecin.pl. Oprócz pomocy regionalnej wyró¿nia siê równie¿ pomoc horyzontaln¹ oraz pomoc dla

sektorów wra¿liwych.

4

Przepisy rozporz¹dzenia nie obowi¹zuj¹ m.in. w stosunku do udzielania pomocy publicznej w rybo-

³ówstwie, w sektorach w³ókien syntetycznych, przemys³u wêglowego, hutnictwa ¿elaza i stali oraz budow-

nictwa okrêtowego.

117

Wp³yw i znaczenie pomocy publicznej na tworzenie nowych miejsc pracy...

n¹ na wspieranie nowych inwestycji. Zalicza siê do nich m.in.: cenê nabycia gruntów b¹dŸ
u¿ytkowania wieczystego, cenê nabycia albo koszt wytworzenia œrodków trwa³ych (budyn-
ki, budowle i ich wyposa¿enie), cenê nabycia patentu, licencji czy nieopatentowanego know-
-how. W przypadku zaœ uzyskania pomocy na tworzenie nowych miejsc pracy zwi¹zanych
z now¹ inwestycj¹, do kosztów kwalifikowanych zalicza siê dwuletnie koszty pracy nowo
zatrudnionych pracowników obejmuj¹ce wynagrodzenie przed opodatkowaniem podatkiem
dochodowym oraz op³acane od tego wynagrodzenia obowi¹zkowe; sk³adki na ubezpiecze-
nia spo³eczne, ponoszone przez przedsiêbiorcê od dnia zatrudnienia tych pracowników. Za
nowo zatrudnionych pracowników uwa¿a siê pracowników zatrudnionych w zwi¹zku z reali-
zacj¹ nowej inwestycji, jednak nie póŸniej ni¿ w okresie trzech lat od zakoñczenia inwestycji.

Przedsiêbiorca, aby otrzymaæ pomoc regionaln¹, jest zobowi¹zany do pokrycia co naj-

mniej 25% kosztów inwestycji ze œrodków w³asnych (œrodki te nie mog¹ pochodziæ z udzie-
lonej przedsiêbiorcy, w ró¿nej formie, pomocy publicznej). Dodatkowo nowa inwestycja
b¹dŸ nowo utworzone miejsca pracy musz¹ byæ utrzymane przez co najmniej 5 lat od mo-
mentu zakoñczenia okreœlonego przedsiêwziêcia (oczywiœcie w przypadku finansowania ich
ze œrodków pochodz¹cych z pomocy publicznej). Pomoc¹ regionaln¹ mo¿e byæ objêtych
maksymalnie 50% kwalifikowanych kosztów, z wyj¹tkiem podregionu wroc³awskiego, zie-
lonogórskiego oraz podregionu Gdañsk–Gdynia–Sopot, w których maksymalna intensyw-
noœæ pomocy mo¿e wynieœæ 40% kwalifikowanych kosztów. Natomiast w przypadku podre-
gionu miasta Poznañ oraz podregionu warszawskiego intensywnoœæ pomocy mo¿e wynieœæ
maksymalnie 30% kwalifikowanych kosztów

5

. Dodatkowym wyj¹tkiem s¹ mikro-, ma³e

i œrednie przedsiêbiorstwa, które, je¿eli nie prowadz¹ dzia³alnoœci w sektorze transportu,
mog¹ uzyskaæ wy¿sz¹ kwotê pomocy o 15 punktów procentowych w stosunku do kwoty pier-
wotnie obliczonej.

4. Analiza udzielonej pomocy publicznej na nowe inwestycje i nowe miejsca pracy

W tabeli 1 zawarte s¹ dane przedstawiaj¹ce wartoœæ udzielonej pomocy publicznej

w latach 1999–2005. Dane te zawarte s¹ w ujêciu globalnym, bez podzia³u na ró¿ne rodzaje
pomocy oraz formy jej udzielania.

Z zaprezentowanego wykresu 1 i tabeli 1 wynika, i¿ 2003 rok cechowa³ siê najwy¿sz¹

wartoœci¹ udzielanej pomocy publicznej. Wartoœæ udzielonej pomocy w tym roku by³a wy-
¿sza o 176% w stosunku do poprzedzaj¹cego roku i a¿ o 678% w stosunku do 2005 roku,
w którym pomoc by³a najni¿sza. Niskie wartoœci w roku 2005 wynika³y z faktu konieczno-
œci realizacji postanowieñ ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o restrukturyzacji górnic-

5

Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek

Terytorialnych do celów statystycznych (NTS). DzU 2000, nr 58, poz. 685.

118

Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj

Tabela 1

Wartoœæ udzielonej pomocy w latach 1999–2005

*

od roku 2004 prezentowane dane nie obejmuj¹ pomocy w transporcie,

**

w latach 1999-2000, nie uwzglêdniono pomocy publicznej udzielonej w rolnictwie.

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przed-

siêbiorstwom w roku 2003, UOKIK, Warszawa 2004; Raport o pomocy publicznej w Polsce

udzielonej przedsiêbiorstwom w roku 2004, UOKIK, Warszawa 2005; Raport o pomocy pub-

licznej w Polsce udzielonej przedsiêbiorstwom w roku 2005, UOKIK, Warszawa 2006.

Wykres 1. Wartoœæ udzielonej pomocy publicznej w latach 1999–2005
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie tabeli 1.

Lata

WartoϾ pomocy

*

1999

**

9

076,10

2000

**

7

712,00

2001 11

194,80

2002 10

277,60

2003 28

355,60

2004 8

809,30

2005 3

646,20

9 076,10

3 646,20

8 809,30

28 355,60

10 277,60

11 194,80

7 712,00

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

lata

mln z³

twa wêgla kamiennego w latach 2003–2006, na podstawie której udzielono 15,5 mld z³ po-
mocy, wykorzystuj¹c w tym wzglêdzie g³ównie instrumenty grupy A2 – subsydia podatko-
we. Ponadto to, i¿ w latach 2004 i 2005 wartoœæ pomocy uleg³a doœæ znacznemu obni¿eniu,
w stosunku do pozosta³ych lat, zwi¹zane by³o z akcesj¹ Polski do Unii Europejskiej i ko-
niecznoœci¹ uzyskiwania zgody Komisji Europejskiej w zakresie chocia¿by udzielania po-
mocy publicznej na restrukturyzacjê przedsiêbiorstw.

119

Wp³yw i znaczenie pomocy publicznej na tworzenie nowych miejsc pracy...

Tabela 2

Udzia³ pomocy regionalnej i jej czêœci w pomocy ogó³em w latach 2002–2005

ród³o: jak w tabeli 1.

Tabela 2 oraz wykres 2 prezentuj¹ udzia³ pomocy regionalnej w pomocy ogó³em udzie-

lonej w latach 2002–2005. Dodatkowo wskazano, jaki udzia³ w pomocy regionalnej zajmu-
je pomoc skierowana na wspieranie nowych inwestycji, a jaki pomoc udzielana w celu two-
rzenia nowych miejsc pracy. Wartoœciowo pomoc regionalna pocz¹wszy od roku 2002 do
2004 mia³a tendencjê rosn¹c¹. Sytuacja uleg³a nieznacznej zmianie w roku 2005, w którym
wartoœæ pomocy regionalnej zmniejszy³a siê w stosunku do 2004 roku o ok. 89%. Analizu-
j¹c udzia³ pomocy regionalnej w pomocy ogó³em nale¿y wskazaæ, i¿ najwiêkszy by³ on w ro-
ku 2005, a najmniejszy, bo wynosz¹cy tylko 2,7%, w 2003 roku. Przypomnieæ nale¿y, i¿
2003 rok by³ rokiem, w którym wartoœæ udzielonej pomocy by³a (w analizowanym okresie)
najwiêksza. To spowodowa³o, i¿ udzia³ ten by³ bardzo niski. Rozpatruj¹c strukturê samej po-
mocy regionalnej, zauwa¿a siê, i¿ zdecydowanie wiêksza jej czêœæ by³a przeznaczona na
wspieranie nowych inwestycji kosztem przeznaczania pomocy na tworzenie nowych miejsc
pracy. Pomoc na tworzenie nowych inwestycji w analizowanym okresie stanowi³a prawie
90% ca³ej pomocy udzielanej w ramach pomocy regionalnej.

Dominuj¹c¹ form¹ udzielania pomocy publicznej na nowe inwestycje oraz nowe miej-

sca pracy okaza³y siê w latach 2003–2005 subsydia podatkowe. W roku 2003 oraz 2004 sta-
nowi³y one oko³o 90% ca³kowitej udzielonej pomocy na wskazane cele. Rok 2005 przyniós³
zmianê w postaci zwiêkszonego udzia³u dotacji oraz udzielonych preferencyjnych po¿yczek
ze œrodków publicznych. W analizowanym okresie odroczenie b¹dŸ roz³o¿enie na raty p³at-

Wyszczególnienie 2002

2003

2004

2005

Przeznaczenie

pomocy

wartoϾ

pomocy

(mln z³)

udzia³

(%)

wartoϾ

pomocy

(mln z³)

udzia³

(%)

wartoϾ

pomocy

(mln z³)

udzia³

(%)

wartoϾ

pomocy

(mln z³)

udzia³

(%)

£¹cznie pomoc pub-
liczna

10 277,60

28

355,60

8

809,30

3

646,20

Pomoc publiczna bez
pomocy regionalnej

9 808,00

27

602,00

7

954,60

2

882,60

Pomoc regionalna,
w tym:

469,6 4,6 753,6 2,7 854,7 9,7

763,6 21

pomoc w celu
wspierania nowych
inwestycji

409,9 87,3

630,9 83,7

659 77,1

664,5 87

pomoc w celu
tworzenia nowych
miejsc pracy

59,8 12,7

122,7 16,3

194,3 22,7

99,1 13

pomoc operacyjna

– – – –

1,3

0,2

0 –

120

Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj

2002 rok

4,6%

95,4%

0,6%

4,0%

Inny rodzaj pomocy
pomoc w celu wspierania nowy ch inwesty cji
pomoc w celu tworzenia nowy ch miejsc pracy

2003 rok

2,7%

97,3%

0,4%

2,2%

Inny rodzaj pomocy
pomoc w celu wspierania nowy ch inwesty cji
pomoc w celu tworzenia nowy ch miejsc pracy

2004 rok

7,5%

2,2%

90,3%

9,7%

Inny rodzaj pomocy
pomoc w celu wspierania nowy ch inwesty cji
pomoc w celu tworzenia nowy ch miejsc pracy

2005 rok

20,9%

79,1%

2,7%

18,2%

Inny rodzaj pomocy
pomoc w celu wspierania nowy ch inwesty cji
pomoc w celu tworzenia nowy ch miejsc pracy

Wykres 2. Udzia³ pomocy regionalnej i jej czêœci w pomocy ogó³em w latach 2002–2005
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie tabeli 2.

Rodzaje form pomocy publicznej

2003

2004

2005

A1 Dotacje

67,7 50,1

179,51

A2 Subsydia podatkowe

682,7 850,6 505,4

C1 Po¿yczki preferencyjne i warunkowo umorzone

2,1 21,3 64,7

C2 Odroczenie lub roz³o¿enie na raty p³atnoœci na rzecz

bud¿etu lub funduszu

0,5 0 1,3

Tabela 3

Rodzaje form udzielonej pomocy publicznej w ramach pomocy regionalnej na nowe inwestycje

i nowe miejsca pracy w latach 2003–2005

ród³o: jak w tabeli 1.

121

Wp³yw i znaczenie pomocy publicznej na tworzenie nowych miejsc pracy...

noœci na rzecz bud¿etu lub funduszu nie by³o form¹ wykorzystywan¹ do udzielania pomocy
na nowe inwestycje b¹dŸ nowe miejsca pracy.

Wykres 3. Struktura form pomocy publicznej przeznaczonych na nowe inwestycje i nowe miejsca pra-

cy w latach 2003–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie tabeli 3.

Zakoñczenie

Reasumuj¹c, nale¿y stwierdziæ, i¿ mimo ¿e od 2004 roku wartoœæ udzielonej pomocy

publicznej ma tendencjê malej¹c¹, jest ona bardzo istotnym instrumentem w realizacji ce-
lów spo³eczno-gospodarczych pañstwa i stymuluj¹cych funkcjonowanie przedsiêbiorstw. Po-
moc publiczna skierowana na nowe inwestycje i nowe miejsca pracy nie stanowi znacz¹cej
wielkoœci w stosunku do wartoœci ca³oœci udzielonej pomocy, jednak¿e jest ona istotna
z punktu widzenia mo¿liwoœci rozwojowych firm, jak równie¿ prowadzenia ich dzia³alnoœci
na rynku.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2003

2004

2005

C2 Odroczenie lub roz³o¿enie na raty p³atnoœci na rzecz bud¿etu lub f unduszu
C1 Po¿y czki pref erency jne i warunkowo umorzone
A2 Subsy dia podatkowe
A1 Dotacje

122

Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj

DER EINFLUSS UND DIE BEDEUTUNG DER ÖFFENTLICHEN UNTERSTÜTZUNG

AUF DIE BILDUNG VON NEUEN ARBEITSPLÄTZEN UND NEUEN INVESTITIONEN

IM UNTERNEHMEN

Zusammefassung

Im Artikel wurden die Möglichkeiten und Methoden der Gewinnung von der Öffentlichen

Unterstützung vorgestellt, die auf die Bildung neuer Arbeitsplätzen und Investitionen bestimmt sind.

Es wurde auf die vorhandenen Möglichkeiten in diesem Gegiet angedeutet, wie auch die

Bedingungen, die der Unternehmer zu erfühlen hat, um die Unterstützungshilfe zu gewinnen. Es
wurden auch die Zahlen (Unterstützungswert), die für diese Ziele bestimmt sind, vorgestellt.

123

Deficyt i d³ug instytucji samorz¹dowych w pañstwach Unii Europejskiej...

MARIA JASTRZÊBSKA

DEFICYT I D£UG INSTYTUCJI SAMORZ¥DOWYCH

W PAÑSTWACH UNII EUROPEJSKIEJ W LATACH 1998–2005

W krajach Unii Europejskiej (UE) ró¿ne s¹ modele samorz¹du terytorialnego, np.

w pañstwach federalnych (Austria, Belgia, Niemcy), w pañstwach regionalnych (Hiszpania)
i w pañstwach unitarnych (pozosta³e pañstwa Unii Europejskiej). W pañstwach federalnych
wystêpuje podzia³ terytorialny na kraje lub ich odpowiedniki, zaœ w pañstwach regionalnych
(z konstytucyjn¹ zasad¹ autonomii regionalnej) wystêpuje podzia³ na autonomiczne regiony.
Podzia³y takie nie wystêpuj¹ w krajach unitarnych. W pañstwach federalnych i regionalnych
wystêpuje szczebel stanowy jako szczebel poœredni miêdzy szczeblem centralnym a szczeb-
lem lokalnym. W pañstwach federalnych struktury i wewnêtrzna organizacja lokalnych w³adz
samorz¹dowych s¹ okreœlone przez w³adze federalne, które kontroluj¹ lokalne w³adze sa-
morz¹dowe pod wzglêdem administracyjnym oraz w zakresie bud¿etu; w³adze federalne s¹
te¿ zaanga¿owane w finansowanie lokalnych w³adz samorz¹dowych. W krajach regionalnych
podobna jest pozycja samorz¹dów regionalnych wzglêdem samorz¹dów lokalnych, jak kra-
jów zwi¹zkowych w pañstwach federalnych

1

.

1. Wynik sektora instytucji samorz¹dowych w relacji do PKB w procentach

w krajach Unii Europejskiej w latach 1998–2005

W badanym okresie niski by³ poziom deficytu szczebla lokalnego, który stanowi³ dla

25 pañstw UE w latach 2002–2005 od –0,1 do –0,2% PKB (w latach 1999–2001 wyst¹pi³a

1

W Niemczech jest 16 krajów zwi¹zkowych (landów) z dwupoziomowym systemem w³adz samorz¹do-

wych (13 854 gmin i 323 dystryktów). Metropolie takie jak: Berlin, Brema, Hamburg maj¹ podwójny sta-

tus, tj. landu i gminy. W Austrii jest 9 krajów zwi¹zkowych z jednopoziomowym systemem w³adz samorz¹-

dowych (2359 gmin); Wiedeñ jest landem i gmin¹. W Belgii s¹ dwie kategorie krajów zwi¹zkowych –

wspólnoty oraz regiony. Lokalne w³adze samorz¹dowe maj¹ strukturê dwupoziomow¹ (589 gmin i 10 pro-

wincji). W Hiszpanii jest 8106 gmin, 103 prowincje i 17 wspólnot autonomicznych. Por. Finanse samorz¹-

dów terytorialnych w Europie. Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2004, s. 26–27 i 31.

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

124

Maria Jastrzêbska

nadwy¿ka szczebla lokalnego), a w przypadku szczebla stanowego (szczebel stanowy wy-
stêpuje tylko w 4 pañstwach tzw. Starej Unii) od –0,1% do –0,4% PKB. W nowych pañ-
stwach cz³onkowskich deficyt szczebla lokalnego by³ nieco wy¿szy ni¿ szczebla lokalnego
w pañstwach unitarnych Starej Unii, tj. od –0,1% do –0,4% PKB (tab. 1). A zatem, deficyt
sektora instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych generowany jest przede wszystkim przez
szczebel centralny, czyli sektor instytucji rz¹dowych.

Tabela 1

Wynik sektora instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych w relacji do PKB w procentach

w krajach Unii Europejskiej w latach 1998–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Eurostat – epp.eurostat.cec.eu.int.

W krajach skandynawskich, gdzie udzia³ sektora samorz¹dowego w podziale PKB jest

wysoki, równie¿ wysoki jest poziom relacji deficytu sektora samorz¹dowego do PKB. I tak
w Danii i Finlandii w latach 2003–2005 deficyt ten kszta³towa³ siê na poziomie od –0,5 do
–0,4% PKB, a w Szwecji w 2002 roku wyniós³ –0,5% PKB. Warto przy tym zwróciæ uwagê,
¿e w Niemczech znacznie wy¿szy by³ poziom deficytu szczebla stanowego ni¿ szczebla lokal-
nego i kszta³towa³ siê na poziomie ponad –1% PKB w latach 2001–2004. Podobna sytuacja wy-
st¹pi³a w pañstwie regionalnym, jakim jest Hiszpania, gdzie poziom deficytu szczebla stano-
wego w relacji do PKB w latach 2001–2003 kszta³towa³ siê na poziomie –0,5% PKB (tab. 2).

Wyszczególnienie 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

UE-

25 pañstw

Ogó³em, w tym:

–

–0,8

0,8 –1,3

–2,3

–3,0

–2,7

–2,3

Szczebel centralny

–

–1,0

0,4 –1,1

–2,1

–2,6

–2,4

–2,2

Szczebel stanowy

–

–

–0,1

–0,3

–0,3

–0,4

–0,3

–0,2

Szczebel lokalny

–

0,1

0,1

0,0

–0,2

–0,1

–0,2

–0,2

Szczebel ubezpieczeñ spo³ecznych

– – – – 0,3

0,1

0,2

0,3

UE-

15 (pañstw tzw. Starej Unii Europejskiej do dnia 30.04.2004)

Ogó³em, w tym:

–1,7

–0,8

0,5 –1,1

–2,2

–2,9

–2,6

–2,3

Szczebel centralny

–1,7

–1,0

0,1 –0,9

–1,9

–2,5

–2,3

–2,3

Szczebel stanowy

–0,2

–0,1

–0,1

–0,3

–0,4

–0,4

–0,3

–0,2

Szczebel lokalny

0,1

0,1 0,1 0,0

–0,2

–0,1

–0,2

–0,2

Szczebel ubezpieczeñ spo³ecznych 0,1

0,3 0,4 0,1

0,2

0,1

0,2

0,2

UE-

10 (nowe pañstwa cz³onkowskie Unii Europejskiej od dnia 1.05.2004)

Ogó³em, w tym:

–

–3,1

–2,9

–4,0

–4,7

–4,9

–3,5

–3,1

Szczebel centralny

–

–2,9

–2,6

–4,6

–5,1

–5,2

–4,4

–4,1

Szczebel

stanowy

– – – – 0,0

0,0

0,0

0,0

Szczebel lokalny

–

–0,1

–0,3

–0,3

–0,4

–0,3

0,0

–0,2

Szczebel ubezpieczeñ spo³ecznych

– – – – 0,8

0,6

0,9

1,2

125

Deficyt i d³ug instytucji samorz¹dowych w pañstwach Unii Europejskiej...

Wœród nowych pañstw cz³onkowskich mo¿na zaobserwowaæ wysoki poziom deficytu

sektora samorz¹dowego w relacji do PKB w procentach w latach 2000–2003 na poziomie

Wyszczególnienie 1998 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Szczebel lokalny UE-15

Austria

0,1 0,0 0,0 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2

Belgia 0,1

0,0

–0,3

–0,1 –0,2 –0,1 –0,1 –0,2

Dania

0,2 0,5 0,6 0,4 0,0 –0,5

–0,4

–0,4

Finlandia

–0,1 –0,1 0,3 –0,4 –0,2 –0,6 –0,8 –0,7

Francja

0,3 0,3 0,2 0,1 0,1 0,0 –0,1

–0,1

Grecja

0,1 0,1 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0

Hiszpania

0,0 0,0 0,1 0,0 –0,1

–0,2 0,0 –0,1

Holandia

0,0 0,1 0,0 –0,1 –0,5 –0,3 –0,2 –0,3

Irlandia 0,1

0,2

–0,1

–0,5 –0,4 0,2 0,2 0,1

Luxemburg

0,3 0,2 0,5 0,1 0,1 0,0 –0,1

–0,2

Niemcy

0,2 0,3 0,3 –0,1

–0,2

–0,3

–0,1 0,0

Portugalia 0,4

0,2

–0,4

–0,4 –0,4 –0,2 0,0 –0,3

Szwecja

0,2 0,1 0,2 –0,2

–0,5

–0,2 0,2 0,5

Wielka Brytania

0,0

0,0

–0,1

0,0 0,2 0,3 0,0 –0,3

W³ochy

–0,2 –0,6 –0,1

–0,3 –0,8 –0,4 –0,9 –0,7

Szczebel lokalny UE-10

Cypr

–0,3 –0,2 –0,1

–0,2 –0,1 –0,2 –0,1 –0,1

Czechy 0,3

0,0

–0,4

–0,4 –0,5 –0,5 –0,1 –0,1

Estonia –

–0,4

–0,4

–0,8 –0,6 –0,3 –0,2 0,0

Litwa –

–0,5

–0,1

–0,4 0,0 0,0 0,1 –0,1

£otwa –

–0,3

–0,3

–0,8 –0,9 –0,1 –0,1 0,0

Malta

0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 –0,0 0,0 0,0

Polska

–1,0 –0,9 –0,3

–0,4 –0,4 –0,4 0,0 –0,2

S³owacja

–1,0 –0,8 0,4 –0,1 0,3 –0,1 0,4 –0,1

S³owenia

–

– 0,0 0,0 –0,2 –0,1 –0,1 0,0

Wêgry –0,4

0,0

–0,3

0,1 –0,9 –0,2 –0,2 –0,5

Szczebel stanowy

Austria

0,4 0,3 0,2 0,5 0,3 0,2 0,1 0,2

Belgia

0,3 0,4 0,2 0,8 –0,1 0,0 0,2 0,3

Hiszpania

–0,4 –0,2 –0,5

–0,6 –0,5 –0,5 –0,1 –0,3

Niemcy

–0,7 –0,5 –0,3

–1,3 –1,4 –1,5 –1,2 –0,9

Tabela 2

Wynik instytucji samorz¹dowych szczebla lokalnego i stanowego w relacji do PKB w procentach

w krajach Unii Europejskiej w latach 1998–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Eurostat – epp.eurostat.cec.eu.int.

126

Maria Jastrzêbska

0,3% PKB, przy czym w 2004 roku we wszystkich nowych pañstwach cz³onkowskich nast¹-
pi³o istotne zmniejszenie deficytu sektora samorz¹dowego. Najwy¿szy poziom deficytu
szczebla lokalnego w nowych krajach cz³onkowskich wyst¹pi³ w Polsce i na S³owacji w la-
tach 1998–1999 na poziomie oko³o 1% PKB, przy czym w kolejnych latach uleg³ istotnemu
obni¿eniu, a na S³owacji wyst¹pi³a nawet nadwy¿ka. Wysoki by³ te¿ poziom deficytu szcze-
bla lokalnego w Estonii i na £otwie w latach w 2001–2002, tj. –0,8% PKB i –0,6% PKB
(tab. 2).

W latach 1999–2005 bud¿et zbiorczy JST w Polsce zamyka³ siê deficytem bud¿eto-

wym, przy czym w latach 2000–2002 deficyt systematycznie wzrasta³; jedynie w 2004 roku

Wyszczególnienie

JST ogó³em

Gminy Miasta Powiaty

Województwa

Wynik (w

mln z³)

1999 –968

–481

–573

63 24

2000

–3 137

–1 627

–1 318

–110

–83

2001

–3 140

–1 281

–1 469

–252

–138

2002

–3 148

–1 075

–1 539

–412

–122

2003 –1

814

–549

–780

–338 –147

2004 117

–633

–383

27

1

107

2005 –895

–24

–221

–128

–522

Udzia³ JST z bud¿etem nadwy¿kowym (w %)

1999 50,0

45,0

34,0

86,0

87,0

2000 31,0

30,0

11,0

45,0

25,0

2001 40,0

42,0

25,0

31,0

31,0

2002 45,0

49,0

23,0

23,0

25,0

2003 40,6

43,5

29,2

24,0

25,0

2004 44,8

52,1

46,2

54,1

87,5

2005 45,3

43,6

35,4

47,1

12,5

Udzia³ JST z bud¿etem deficytowym (w %)

1999 50,0

55,0

66,0

14,0

13,0

2000 69,0

70,0

89,0

55,0

75,0

2001 60,0

58,0

75,0

69,0

69,0

2002 55,0

51,0

77,0

77,0

75,0

2003 59,4

56,5

70,8

76,0

75,0

2004 55,2

47,9

53,8

45,9

12,5

2005 54,7

56,4

64,6

52,9

87,5

Tabela 3

Wynik bud¿etu jednostek samorz¹du terytorialnego oraz udzia³ jednostek samorz¹du terytorialnego

z bud¿etem deficytowym i nadwy¿kowym w Polsce w latach 1999–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ rocznych z wykonania bud¿etów jednostek sa-

morz¹du terytorialnego za poszczególne lata (Ministerstwo Finansów).

127

Deficyt i d³ug instytucji samorz¹dowych w pañstwach Unii Europejskiej...

wyst¹pi³a nadwy¿ka bud¿etowa. W ca³ym badanym okresie bud¿ety gmin i miast na prawach
powiatu zamyka³y siê deficytem bud¿etowym, natomiast bud¿ety powiatów i województw
samorz¹dowych w 1999 roku i w 2004 roku zamknê³y siê nadwy¿k¹ bud¿etow¹. W gminach
i miastach na prawach powiatu najczêœciej wystêpowa³ deficyt bud¿etowy i najwiêkszy by³
udzia³ tych JST w strukturze JST, które zamyka³y swoje bud¿ety deficytem; zjawisko to wy-
stêpowa³o przede wszystkim w latach 2001–2003 (tab. 3).

2. Zad³u¿enie sektora instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych w relacji do PKB

w procentach w krajach Unii Europejskiej w latach 1998–2005

Zad³u¿enie instytucji samorz¹dowych (samorz¹du terytorialnego) stanowi czêœæ pañ-

stwowego d³ugu publicznego. W³adze samorz¹dowe, podobnie jak w³adze centralne, maj¹
mo¿liwoœæ zaci¹gania po¿yczek i kredytów. Europejska Karta Samorz¹du Lokalnego i Euro-
pejska Karta Samorz¹du Terytorialnego gwarantuj¹ im dostêp do rynku kapita³owego.

W krajach UE nie wypracowano jednolitych zasad dotycz¹cych sposobów i ograniczeñ

zaci¹gania d³ugu przez jednostki samorz¹du terytorialnego (JST). Wystêpuj¹ wiêc regulacje
prawne w zakresie kontroli: zaci¹gania zobowi¹zañ (indywidualne limity zad³u¿enia, po-
trzebne zezwolenia), poziomu zad³u¿enia, sposobu wykorzystania d³ugu. W wiêkszoœci kra-
jów UE za ogólny poziom d³ugu publicznego odpowiada rz¹d centralny, który bezpoœrednio
lub poœrednio sprawuje kontrolê nad d³ugiem samorz¹dowym, przy czym poziom d³ugu cen-
tralnego jest istotnie wy¿szy w porównaniu z d³ugiem samorz¹dowym

2

.

Jednostki samorz¹du terytorialnego w krajach Unii Europejskiej zad³u¿aj¹ siê przede

wszystkim w celu zdobycia œrodków na finansowanie inwestycji samorz¹dowych (cele kapi-
ta³owe). Dodatkowo mo¿liwoœæ finansowania d³ugiem jest zastrze¿ona do konkretnych pro-
jektów. Przedmiotem ograniczeñ mo¿e te¿ byæ okres sp³aty zad³u¿enia

3

.

Finansowanie inwestycji samorz¹dowych w krajach UE odbywa siê przede wszystkim

za pomoc¹ kredytów bankowych i po¿yczek udzielanych przez agencje rz¹dowe. Jednak ob-
ligacje staj¹ siê w Europie coraz popularniejszym Ÿród³em finansowania inwestycji, ale nie
tak popularnym jak w Stanach Zjednoczonych czy Kanadzie. Emituj¹ je g³ównie du¿e mia-
sta i bogate regiony, przy czym mniejsze JST korzystaj¹ z poœrednictwa banków, agencji rz¹-
dowych lub innych podmiotów. W Europie dominuj¹ obligacje ogólne (nie zaœ obligacje
przychodowe, jak w USA), których wykup jest gwarantowany dochodami ogó³em JST.

W wielu krajach Starej Unii zad³u¿anie siê w celu finansowania wydatków bie¿¹cych

(na pokrycie deficytu bie¿¹cego) jest zabronione, jednak ta zasada nie jest zawsze œciœle

2

Zob. P. Swianiewicz: Zad³u¿enie jako forma finansowania dzia³alnoœci samorz¹dów – doœwiadczenia

krajów Europy Œrodkowowschodniej. „Finanse Komunalne” 2003, nr 5, s. 49–73.

3

Zob. S. Skuza: Bariery w zaci¹ganiu kredytów i po¿yczek przez jednostki samorz¹du terytorialnego

czêœæ II. „Bank i Kredyt” 2003, nr 3, s. 55–69.

128

Maria Jastrzêbska

przestrzegana

4

. Wymóg taki wynika z oddzielenia bud¿etu bie¿¹cego od bud¿etu inwesty-

cyjnego. Jednak w wiêkszoœci krajów Europy Œrodkowowschodniej nie ma podzia³u bud¿etu
na bie¿¹cy i inwestycyjny i tym samym nie mo¿e byæ zachowana zasada zrównowa¿onego
bud¿etu bie¿¹cego w d³u¿szym okresie. Dopuszczone jest wiêc zaci¹ganie po¿yczek, kredy-
tów, emisja papierów wartoœciowych d³u¿nych na sfinansowanie deficytu bie¿¹cego, i tym
samym pozyskanie œrodków na sfinansowanie wydatków bie¿¹cych.

Jeœli chodzi o d³ug szczebla lokalnego i stanowego w relacji do PKB w procentach, to

na podstawie danych zawartych w tabelach 4 i 5 mo¿na stwierdziæ, ¿e w wiêkszoœci pañstw
cz³onkowskich UE stanowi³ on œrednio odpowiednio od oko³o 1 do 6% PKB, przy œrednim
poziomie d³ugu sektora instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych w relacji do PKB w procen-
tach dla wszystkich pañstw UE na poziomie 63% PKB, w tym pañstw Starej Unii 64% PKB
i nowych pañstw cz³onkowskich 42% PKB. W poszczególnych krajach UE wystêpuj¹ istot-
ne ró¿nice w poziomie relacji d³ugu szczebla lokalnego i stanowego w relacji do PKB w pro-
centach.

Wœród pañstw Starej Unii najwy¿szy poziom omawianej relacji wyst¹pi³ w Niemczech,

bo a¿ ponad 23–24% PKB stanowi³o zad³u¿enie szczebla lokalnego i stanowego w latach
2002–2003 i oko³o 40% d³ugu sektora instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych. Stosunkowo
wysoki by³ te¿ poziom d³ugu szczebla lokalnego i stanowego w Belgii w latach 2002–2003
œrednio na poziomie oko³o 11% PKB i 11% d³ugu sektora, przy czym Belgia nale¿y do
pañstw UE najbardziej zad³u¿onych, obok Grecji i W³och (d³ug publiczny w tych pañstwach
stanowi oko³o 100% PKB). Z kolei we Francji, Hiszpanii, Holandii d³ug szczebla lokalnego
i stanowego stanowi³ 6–9% PKB i odpowiednio 12–17% d³ugu sektora. W pozosta³ych pañ-
stwach UE d³ug szczebla lokalnego i stanowego kszta³towa³ siê na poziomie zbli¿onym do
œredniego dla pañstw UE, np. w Austrii, Danii, Szwecji, Finlandii. W Danii udzia³ d³ugoter-
minowych po¿yczek i kredytów w finansowaniu inwestycji samorz¹dowych wynosi³ ponad
50%, a w Szwecji ponad 30%, natomiast w Finlandii by³ on niewielki i stanowi³ oko³o 10%
ogó³u œrodków na inwestycje. Podobnie w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Holandii, Francji za-
d³u¿enie by³o znacznym uzupe³nieniem pozosta³ych Ÿróde³ finansowania inwestycji samo-
rz¹dowych i stanowi³o od 30-15% œrodków na finansowanie inwestycji JST, a we W³oszech,
Grecji, Niemczech udzia³ d³ugu w finansowaniu inwestycji by³ na poziomie poni¿ej 10%
ogó³u œrodków na inwestycje samorz¹dowe

5

.

W nowych pañstwach cz³onkowskich d³ug szczebla lokalnego w relacji do PKB by³

ni¿szy ni¿ w pañstwach Starej Unii. Najwy¿szy by³ w latach 2002–2003 w Estonii – ponad
2% PKB, co stanowi³o od oko³o 40–50% d³ugu sektora i w Polsce – oko³o 2% PKB, co

4

Zob. P. Swianiewicz: Bez bankructw. Zad³u¿enie samorz¹dów w Europie. „Wspólnota” 2004, nr 10,

s. 10–13.

5

Zob. P. Swianiewicz: Zad³u¿enie samorz¹dów – podstawy teoretyczne i doœwiadczenia Europy Zachod-

niej. „Finanse Komunalne” 2003, nr 5, s. 5–17.

129

Deficyt i d³ug instytucji samorz¹dowych w pañstwach Unii Europejskiej...

stanowi³o oko³o 5% d³ugu sektora. Natomiast na Wêgrzech d³ug szczebla lokalnego stano-
wi³ ponad 1% PKB i oko³o 3% d³ugu sektora oraz na Litwie oko³o 1% i oko³o 5% d³ugu
sektora.

Wyszczególnienie

1998 2002 2003

UE-15

Austria 6,9 5,3 4,7

Belgia 13,0

11,6

11,0

Dania 2,9

5,2

5,3

Finlandia 5,1 4,2 4,7

Francja 8,6 7,5 7,2

Grecja 0,4

0,6

0,6

Hiszpania 10,3 9,1

9,0

Holandia 11,8 8,6 8,5

Irlandia 1,6 2,4 2,4

Luxemburg 2,3

2,3

2,5

Niemcy 21,8 23,4 24,9

Portugalia 2,4 3,2 3,4

Szwecja 5,6 6,2 6,0

Wielka Brytania

6,4

5,2

4,7

W³ochy 8,8 0,0 0,0

UE-10

Cypr –

–

–

Czechy – – –

Estonia 2,1 2,5 2,6

Litwa 0,9

0,9

1,0

£otwa 0,1

2,2

2,4

Malta 0,0

0,0

0,0

Polska –

1,9

2,1

S³owacja – – –
S³owenia 1,1 1,4 1,2
Wêgry 1,4 1,6 1,5

Tabela 4

D³ug sektora instytucji samorz¹dowych szczebla lokalnego i stanowego

w relacji do PKB w procentach w krajach Unii Europejskiej w latach 1998, 2002, 2003

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Eurostat – www.epp.eurostat.cec.eu.int.

130

Maria Jastrzêbska

Wyszczególnienie

1998 2002 2003

UE-15

Austria 10,7 8,1 7,3

Belgia 10,9

11,0

11,0

Dania 5,1

11,1

11,9

Finlandia 10,6 9,9 10,3

Francja 14,4

12,5

11,3

Grecja 0,3

0,6

0,6

Hiszpania 15,9 16,8 17,7

Holandia 17,7 16,3 15,5

Irlandia 2,9 7,2 7,5

Luxemburg 26,1

39,9

48,3

Niemcy 35,8 38,4 38,9

Portugalia 4,4 5,5 5,7

Szwecja 8,3 11,8 11,6

Wielka Brytania

13,3

13,5

11,8

W³ochy 7,6 0,0 0,0

UE-10

Cypr –

–

–

Czechy – – –

Estonia 37,2

47,0

48,9

Litwa 5,2

4,2

4,6

£otwa 1,2

15,6

17,1

Malta 0,0

0,0

0,1

Polska –

4,7

4,6

S³owacja – – –
S³owenia 4.0 3,1 2,9
Wêgry 2,2 2,8 2,5

Tabela 5

Udzia³ d³ugu instytucji samorz¹dowych szczebla lokalnego i stanowego w strukturze d³ugu

sektora instytucji rz¹dowych i samorz¹dowych w latach 1998, 2002, 2003

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Eurostat – www.epp.eurostat.cec.eu.int.

W badanym okresie coraz wolniej ros³y zobowi¹zania JST ogó³em, i tak w 2000 roku

zobowi¹zania te wzros³y o ponad 50%, w 2001 roku o ponad 30%, w 2002 roku o ponad
25%, ale w latach 2003–2005 o ponad 10%, przy czym w najwiêkszym stopniu ros³y zobo-
wi¹zania powiatów i województw w latach 2000–2001 (tab. 6).

Najwiêkszy udzia³ w strukturze zobowi¹zañ JST ogó³em mia³y gminy w latach 1999–

2001, tj. od 60,1 do 50,9%, a w latach 2002–2005 – miasta na prawach powiatu – od 42,5

131

Deficyt i d³ug instytucji samorz¹dowych w pañstwach Unii Europejskiej...

do 49,2%. A zatem, ponad 90% zad³u¿enia JST ogó³em stanowi³y zobowi¹zania gmin i miast
na prawach powiatu.

W badanym okresie systematycznie wzrasta³ udzia³ powiatów w strukturze zobowi¹-

zañ JST z 0,9% w 1999 roku do 8,6% w 2005 roku oraz województw z 0,4% w 1999 roku
do 4,1% w 2005 roku (w 2004 r. zmniejszy³ siê do 2,9).

Jednostki samorz¹du terytorialnego zad³u¿aj¹ siê przede wszystkim zaci¹gaj¹c kredy-

ty i po¿yczki, a zobowi¹zania z tego tytu³u stanowi³y w latach 1999–2005 dla JST ogó³em
œrednio ponad 80% ich zobowi¹zañ ogó³em, przy czym w gminach ponad 85%, w miastach
na prawach powiatu ponad 77%, w powiatach oko³o 70% i w województwach ponad 74%.
W badanym okresie systematycznie równie¿ wzrasta³ udzia³ zobowi¹zañ z tytu³u emisji
papierów wartoœciowych dla JST ogó³em z 11,3% w 1999 roku do 16,4% w 2004 roku

Tabela 6

Zobowi¹zania ogó³em jednostek samorz¹du terytorialnego w Polsce w latach 1999–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud¿etów JST za poszczególne

lata (Ministerstwo Finansów).

Wyszczególnienie 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

JST ogó³em

Zobowi¹zania (mln z³) 6

187

9 377

12 266 15 358 17 277 19 105 21 181

WskaŸnik dynamiki (%) –

151,6

130,8

125,2

112,5

110,6

110,9

Gminy

Zobowi¹zania (mln z³) 3

723

5 133

6 248

6 039

6 618

7 552

8 067

Relacja zobowi¹zañ gmin

do zobowi¹zañ JST ogó³em (%)

60,1 54,7 50,9 39,3 38,3 39,5 38,1

WskaŸnik dynamiki (%) –

137,9

121,7

96,6 109,6

114,1

106,8

Miasta

Zobowi¹zania (mln z³) 2

386

3 762

5 209

7 995

8 791

9 511

10 415

Relacja zobowi¹zañ MNPP

do zobowi¹zañ JST (%)

38,6 40,1 42,5 52,1 50,9 49,8 49,2

WskaŸnik dynamiki (%) –

157,7

138,5

153,5

110,0

108,2

109,5

Powiaty

Zobowi¹zania (mln z³) 55

378

531

890

1

225

1 480

1 816

Relacja zobowi¹zañ powiatów

do zobowi¹zañ JST ogó³em (%)

0,9 4,0 4,3 5,8 7,1 7,8 8,6

WskaŸnik dynamiki (%) –

687,7

140,5

167,6

137,6

120,8

122,7

Województwa

Zobowi¹zania (ml z³)

23 104 277 434 643 562 883

Relacja zobowi¹zañ WS

do zobowi¹zañ JST ogó³em (%)

0,4 1,2 2,3 2,8 3,7 2,9 4,1

WskaŸnik dynamiki (%) -

452,2

266,3

156,7

148,2

87,4 157,1

132

Maria Jastrzêbska

(w 2005 r. spadek do 15,5%), przy czym w tej formie zobowi¹zania zaci¹gaj¹ przede wszyst-
kim miasta na prawach powiatu, powiaty i województwa samorz¹dowe, a rzadziej z tej for-
my korzystaj¹ gminy. W latach 2001–2005 mo¿na zaobserwowaæ spadek udzia³u zobowi¹-
zañ wymagalnych JST ogó³em, jak i poszczególnych ich kategorii, przy czym najmniejszy
poziom tego udzia³u wyst¹pi³ w latach 2004–2005, co wynika³o z poprawy sytuacji finanso-
wej JST w wyniku zmiany systemu dochodów. Zobowi¹zania te by³y te¿ ni¿sze w JST ogó-
³em, jak i w poszczególnych ich kategoriach, przy czym w najwiêkszym stopniu zmniejszy³y
siê w powiatach w 2004 roku i w województwach w 2005 roku. Natomiast zobowi¹zania
z tytu³u kredytów i po¿yczek oraz emisji papierów wartoœciowych równie¿ systematycznie
ros³y dla JST ogó³em, jak i w poszczególnych ich kategoriach, a jedynie w województwach
samorz¹dowych w latach 2004–2005 by³y ni¿sze ni¿ w poprzednim roku (w miastach na pra-
wach powiatu tylko w 2005 r.)

6

.

Zbiorczo stan zobowi¹zañ JST nie zagra¿a sytuacji finansowej JST, chocia¿ niektóre

jednostki maj¹ problemy z utrzymaniem p³ynnoœci finansowej. W latach 1999–2003 syste-
matycznie wzrasta³ poziom relacji zobowiazañ ogó³em JST do ich dochodów ogó³em dla
JST ogó³em z 9,5% w 1999 roku do 21,8% w 2003, ale w 2004 roku obni¿y³ siê do 20,9%
i w 2005 roku do 20,6% (tab. 7). Relacja ta dla gmin kszta³towa³a siê na poziomie od 11,5%
w 1999 roku do 18,7% w 2004 roku, a w 2005 roku 17,6%, dla miast na prawach powiatu
od 12,3% w 1999 roku do 32,1% w 2003 roku, a w latach 2004–2005 nastapi³ spadek po-
ziomu tej relacji do 30,0 i 28,7%, dla powiatów od 0,6 do 13,2% (wzrost w ca³ym badanym
okresie), dla województw od 0,7% w 1999 roku do 14,1% w 2003 roku i w 2004 roku 8,1%,
a w 2005 roku 12,5%.

Tabela 7

WskaŸnik zobowi¹zañ jednostek samorz¹du terytorialnego w relacji do dochodów ogó³em w Polsce

w latach 1999–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ rocznych z wykonania bud¿etów jednostek sa-

morz¹du terytorialnego za poszczególne lata (Ministerstwo Finansów).

6

Por. M. Jastrzêbska: Sytuacja finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999–2005. „Fi-

nanse Komunalne” 2006, nr 10, s. 28–29.

Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

JST ogó³em

9,5 12,9 15,4 19,2 21,8 20,9 20,6

Gminy

11,5 14,8 16,8 15,7 18,4 18,7 17,6

Miasta

12,3 17,3 22,0 32,4 32,1 30,0 28,7

Powiaty

0,6 3,0 3,8 7,0 11,0

11,9

13,2

Województwa 0,7

3,1

6,0

10,3

14,1

8,1

12,5

133

Deficyt i d³ug instytucji samorz¹dowych w pañstwach Unii Europejskiej...

Relacja ³¹cznych kosztów obs³ugi d³ugu (wydatki z tytu³u oprocentowania i dyskonta,

czyli wydatki na obs³ugê d³ugu oraz wyp³aty z tytu³u porêczeñ i gwarancji, sp³aty kredytów
i po¿yczek, wykup papierów wartoœciowych) do dochodów ogó³em JST kszta³towa³a siê na
poziomie od 2,4% w 1999 roku do 5,6% w 2005 roku. W przypadku gmin relacja ta wynio-
s³a od 2,9% w 1999 roku do 6,0% w 2005 roku (w 2004 r. 4,4%), w miastach na prawach
powiatu – oko³o 3–6%, przy czym w latach 2002–2004 poziom tej relacji zmniejsza³ siê,
a w powiatach i województwach wzrasta³ z 0,2 do 4,2% i z 0,3 do 3,9% (tab. 8).

Tabela 8

WskaŸnik kosztów obs³ugi d³ugu jednostek samorz¹du terytorialnego w relacji do dochodów ogó³em

w Polsce w latach 2000–2005

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ rocznych z wykonania bud¿etów jednostek sa-

morz¹du terytorialnego za poszczególne lata (Ministerstwo Finansów).

DEFICIT AND DEBT OF GENERAL GOVERNMENT SECTOR IN EU COUNTRIES

IN THE PERIOD OF 1998–2005

Summary

The deficit and debt of local and state government is much lower than the deficit and debt of

central government. The deficit and debt of local and state government is higher in countries from so
called Old European Union compare to New Member States. The share of debt of local and state gov-
ernment is about 10 percent of the debt of general government. The level of deficit and debt of local
government in Poland is close to the average level for all countries in European Union. The possibili-
ties of incurring the debt of local and state government depend on their financial condition and law
regulations in this field but they are diverse.

Wyszczególnienie

2000 2001 2002 2003 2004 2005

JST ogó³em

2,4 3,6 4,4 4,9 4,9 5,6

Gminy

2,9 4,2 4,5 5,2 4,4 6,0

Miasta

3,3 6,6 6,1 5,8 5,6 6,0

Powiaty

0,2 0,8 1,5 2,7 3,5 4,2

Województwa

0,3 1,0 1,7 1,8 2,2 3,9

134

Maria Jastrzêbska

135

O potrzebie uporz¹dkowania gospodarki funduszowej w Polsce

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

MARIA KOSEK-WOJNAR

O POTRZEBIE UPORZ¥DKOWANIA GOSPODARKI FUNDUSZOWEJ

W POLSCE

Wprowadzenie

Publiczne fundusze celowe od wielu lat budz¹ szereg kontrowersji. Wydaje siê, ¿e po

raz kolejny zachodzi potrzeba uporz¹dkowania zasad funkcjonowania tych funduszy. Celem
tego artyku³u jest wskazanie na te z nich, które dla funkcjonowania funduszy maj¹ znacze-
nie kluczowe.

1. Pojêcie fundusz celowy i inne problemy legislacyjne

Je¿eli na publiczne fundusze celowe spojrzymy nie z punktu sposobu powi¹zania

z bud¿etem lecz z punktu widzenia roli (funkcji), jak¹ spe³niaj¹ te instytucje w procesie re-
dystrybucji œrodków pieniê¿nych, potraktowaæ je mo¿na jako parabud¿ety. Parabud¿ety, czy-
li minibud¿ety lub quasi-bud¿ety, a zatem takie instytucje, które poprzez gromadzenie i roz-
dysponowanie pieni¹dza s³u¿¹ redystrybucji czêœci dochodu narodowego. Instytucje te uzu-
pe³niaj¹ b¹dŸ wyrêczaj¹ bud¿et w procesie redystrybucji zasobów pieniê¿nych

1

. Nazwa pa-

rabud¿et, aczkolwiek jest niekiedy stosowana w literaturze przedmiotu, nie jest stosowana
w obowi¹zuj¹cych w Polsce aktach prawnych. Dla okreœlenia tych instytucji u¿ywa siê po
prostu terminu fundusze celowe, bez wskazania, ¿e chodzi w tym przypadku o fundusze pub-
liczne.

Interpretacja pojêcia publiczny fundusz celowy doczeka³a siê wielu opracowañ tak

w okresie miêdzywojennym, powojennym, jak i wspó³czeœnie. Przyk³adowo R. Rybarski
traktowa³ fundusz celowy jako „suie genris odrêbn¹ jednostkê w rachunkowoœci publicznej”,

1

S. Owsiak: Parabud¿ety w systemie planowania finansowego. „Finanse” 1974, nr 5.

136

Maria Kosek-Wojnar

dodaj¹c, ¿e to „Oznacza wyodrêbnienie pewnego celu po³¹czone z dotowaniem go w³asny-
mi dochodami”

2

. Rozrost gospodarki funduszowej w okresie gospodarki centralnie sterowa-

nej powodowa³ du¿e zainteresowanie t¹ problematyk¹, st¹d te¿ w literaturze przedmiotu spo-
tykamy liczne definicje tych instytucji

3

. Analogicznie jak w okresie gospodarki rynkowej

4

.

Dziwi zatem fakt, ¿e od wielu lat ustawodawca w Polsce ma tak znaczne trudnoœci ze wska-
zaniem na istotê funduszu celowego. Podejmowane próby okreœlenia tego pojêcia w kolej-
nych ustawach o finansach publicznych s¹ co najmniej niezadowalaj¹ce. W ustawie o finan-
sach publicznych

5

, która zaczê³a obowi¹zywaæ w 1999 roku, fundusze celowe zaliczone zo-

sta³y do podmiotów sektora publicznego. W ustawie znajdujemy definicjê o nastêpuj¹cej tre-
œci „Funduszem celowym jest fundusz ustawowo powo³any przed dniem wejœcia w ¿ycie
ustawy, którego przychody pochodz¹ z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone s¹
na realizacjê wyodrêbnionych zadañ”

6

. Ten dosyæ kuriozalny zapis mia³ prawdopodobnie

ochroniæ sektor finansów publicznych przed rozbudow¹ liczby funduszy celowych. Nicze-
mu to jednak nie s³u¿y³o, poniewa¿ tylko ustawa zasadnicza ma rangê wy¿sz¹ ni¿ pozosta³e
ustawy. Zatem bez wiêkszych obaw mo¿na by³o tworzyæ nowe fundusze na mocy innych
ustaw

7

. Tak siê jednak nie sta³o. Kolejne fundusze celowe utworzono dopiero wówczas, gdy

zmieniono ustawê o finansach publicznych.

Zmiana ustawy o finansach publicznych w kwestii dotycz¹cej funduszy celowych nie

stanowi³a prze³omu. Krytykowany powy¿ej zapis zosta³ z niej usuniêty, pojawi³y siê jednak
inne, które musz¹ wywo³ywaæ uwagi krytyczne. W ustawie o finansach publicznych, która
obowi¹zuje od 2006 roku

8

, czytamy, ¿e „Funduszem celowym jest fundusz powo³any usta-

wowo, którego przychody pochodz¹ ze œrodków publicznych, a wydatki s¹ przeznaczone na
realizacjê wyodrêbnionych zadañ”

9

z zastrze¿eniem, ¿e ustawa bud¿etowa mo¿e okreœlaæ

2

R. Rybarski: Nauka skarbowoœci. Drukarnia F. Wyszyñski i Ska, Warszawa 1935, s. 30.

3

Por m.in. J. Bro¿ek: Gospodarka pozabud¿etowa. „Studia Finansowe”, PWE 1971, nr 10; J. Bro¿ek:

Gospodarka funduszowa w Polsce w dwudziestoleciu miêdzywojennym. „Studia Finansowe”, PWE 1975;

E. Denek: Finansowanie budownictwa mieszkaniowego z funduszów pozabud¿etowych rad narodowych.

„Finanse” 1972; N. Gajl: Instrumenty finansowe w zarz¹dzaniu gospodark¹ narodow¹. PWE 1979, s. 94;

Z. Jêdrczak: Istota i klasyfikacja funduszów celowych. „Studia Finansowe, PWE 1966, nr 2; A. Komar:

Finanse rad narodowych. PWE, Warszawa 1970, s. 199; J. Ma³ecki: Bud¿et a fundusze celowe. „¯ycie Gos-

podarcze” 1975, nr 43 i in.

4

Por. Finanse publiczne. Red. J. G³uchowski, R. Luterski, B. K³osowska, J. Patryk, J. Wiœniewski. Wy-

¿sza Szko³a Bankowa – Tonik, Toruñ 2005, s. 54; S. Owsiak: Finanse publiczne, teoria i praktyka. PWN,

Warszawa 2003, s. 580; W. Zió³kowska: Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie. Wydawnictwo Wy¿szej

Szko³y Bankowej, Poznañ 2005, s. 176.

5

Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (DzU 1998, nr 15, poz. 148).

6

Ibidem.

7

E. Malinowska-Misi¹g, W. Misi¹g: Finanse publiczne w Polsce. LexisNexis, Wy¿sza Szko³a Informa-

tyki i Zarz¹dzania z siedzib¹ w Rzeszowie, Warszawa–Rzeszów 2006, s. 208.

8

Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU nr 249, poz. 2104 z póŸn. zm.).

9

Art. 29 ust. 1 Ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jak wy¿ej.

137

O potrzebie uporz¹dkowania gospodarki funduszowej w Polsce

inne, ni¿ ustawa tworz¹ca fundusz przeznaczenia œrodków, o ile nie otrzymuje on dotacji
z bud¿etu pañstwa

10

.

Ustawodawca przyj¹³, ¿e fundusz mo¿e byæ tworzony wy³¹cznie w drodze ustawy. Po-

tencjalnie ogranicza siê tym samym liczbê funduszy celowych, które nie mog¹ byæ kreowa-
ne, np. przez poszczególnych ministrów dla realizacji doraŸnych potrzeb. Stwarza to rów-
nie¿ przes³anki do traktowania funduszy celowych jako instytucji o charakterze wyj¹tkowym.
Nie wszystkie bowiem podmioty musz¹ byæ tworzone w drodze ustawy.

Pomimo ¿e w literaturze przedmiotu zwracano uwagê na to, i¿ w ustawie o finansach

publicznych z  1998 roku

11

„ustawowa definicja funduszu celowego nie jest poprawna, po-

niewa¿ nie okreœla istoty funduszu („funduszem jest fundusz”)

12

. Sformu³owanie to powtó-

rzone zosta³o w ustawie o finansach publicznych uchwalonej w  2005 roku

13

.

Niezbyt czytelnych i przejrzystych zapisów dotycz¹cych funduszy celowych jest

w ustawie znacznie wiêcej. I tak, ustawodawca przyjmuje, ¿e do funduszy celowych nie s¹
zaliczane takie, których jedynym Ÿród³em przychodów, z wy³¹czeniem odsetek od rachunku
bankowego i darowizn, jest dotacja bud¿etu. Zachodzi zatem pytanie czy dotacja bud¿etu
nie jest zaliczana do œrodków publicznych. Przychody funduszu okreœlone zosta³y bowiem
jako takie, które pochodz¹ ze œrodków publicznych. Nale¿y domniemywaæ, ¿e ustawodawcy
chodzi³o raczej o to, aby nie by³y tworzone fundusze celowe oparte wy³¹cznie na dotacjach
bud¿etu. Je¿eli jednak takie fundusze ju¿ istniej¹, pojawia siê problem jak je zakwalifiko-
waæ. Rozwi¹zanie to traktowaæ zatem nale¿y postulatywnie. Wprowadza ono jednak spore
zamieszanie przy dokonywaniu klasyfikacji funduszy celowych.

W¹tpliwoœci budzi zapis, ¿e fundusz celowy mo¿e dzia³aæ jako osoba prawna lub sta-

nowiæ mo¿e wyodrêbniony rachunek bankowy. Je¿eli jednak przy ustawowo tworzonych ra-
chunkach bankowych nie pojawi³ siê zapis, ¿e jest to fundusz celowy, nie jest on zaliczany
do funduszy celowych. W tym miejscu pojawia siê wiele pytañ. Czy w ogóle – z punktu wi-
dzenia merytorycznego – zasadne jest tworzenie funduszy celowych w postaci rachunków
bankowych?, lub id¹c dalej, czy w ogóle wyodrêbniony rachunek bankowy mo¿na uto¿sa-
miaæ z funduszem celowym?, czym ró¿ni siê taki fundusz od zlikwidowanych przez ustawo-
dawcê œrodków specjalnych? Na niejasnoœci w tym zakresie wskazuje tak¿e C. Kosikowski,
który stwierdza, ¿e „Fundusz celowy nie jest, jak to wynika z literalnego brzmienia przyto-
czonego przepisu wyodrêbnionym rachunkiem bankowym, poniewa¿ takie okreœlenie jest,
z punktu widzenia prawa, niew³aœciwe”

14

. Problem ten by³ ju¿ przez wskazanego powy¿ej

Autora podnoszony w odniesieniu do ustawy, która obowi¹zywa³a od roku 1999. Stwierdzi³

10

Art. 29 ust. 9 Ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jak wy¿ej.

11

Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, op.cit.

12

Finanse publiczne i prawo finansowe. Red. C. Kosikowski, E. Ruœkowski. Warszawa 2003, s. 406.

13

Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, op. cit.

14

C. Kosikowski: Finanse publiczne. Komentarz. Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 120.

138

Maria Kosek-Wojnar

on wówczas, bardziej dosadnie, ¿e „takie okreœlenie jest bzdur¹ prawnicz¹”

15

. Kolejne pyta-

nie dotyczy tego jakim funduszom powinno siê nadawaæ formê osoby prawnej. Chodzi
w szczególnoœci o to, jakimi kryteriami powinien siê w tym zakresie kierowaæ ustawodawca.

Bardzo problematyczny wydaje siê zapis o tym, ¿e ustawa bud¿etowa mo¿e okreœlaæ

inne ni¿ ustawa tworz¹ca fundusz przeznaczenie œrodków funduszu celowego oraz kolejne
zapisy o tym, ¿e œrodki funduszu s¹ wp³acane w trzech równych ratach do koñca miesi¹ca
marca, czerwca i wrzeœnia na rachunek dochodów dysponenta czêœci bud¿etowej, sprawuj¹-
cej nadzór nad funduszem. C. Kosikowski zwraca uwagê na to, ¿e „okreœlenie to jest wadli-
we, poniewa¿ chodzi³o o podkreœlenie, ¿e nawet je¿eli fundusz nie otrzymuje dotacji bud¿e-
towych, to ustawa bud¿etowa mo¿e wskazaæ na przeznaczenie jego œrodków. S¹ one bowiem
nadal œrodkami publicznymi i podlegaj¹ re¿imowi prawnemu publicznej gospodarki finan-
sowej”

16

. Trudno jednak oprzeæ siê wra¿eniu, ¿e w tak fundamentalnej dla funkcjonowania

instytucji sektora publicznego ustawie, czytelnik bêdzie musia³ œledziæ intencje ustawodawcy.

Pomijaj¹c jednak te wzglêdy stwierdziæ nale¿y, ¿e wskazane powy¿ej sformu³owanie

budzi istotne w¹tpliwoœci nie tylko co do jakoœci zaprezentowanych przepisów prawnych,
ale tak¿e co do finansowych skutków ich stosowania. Przyjêto bowiem zasadê, ¿e œrodki gro-
madzonych funduszy celowych mog¹ byæ wykorzystywane na finansowanie innych zadañ.
Przeczy to istocie funduszy celowych i motywom ich powo³ywania. Jednym z podstawowych
motywów, dla których publiczne fundusze celowe s¹ powo³ywane, jest wyodrêbnienie œrod-
ków. Ka¿de wyodrêbnienie œrodków bez wzglêdu na to czy o charakterze finansowym, or-
ganizacyjnym, czy te¿ jednym i drugim, stanowi jak¹œ formê zabezpieczenia pewnych kate-
gorii wydatków. W odniesieniu do funduszy celowych oznacza to d¹¿enie do zabezpiecze-
nia trwa³oœci i ci¹g³oœci finansowania pewnych zadañ. Postawiæ zatem mo¿na pytanie – w ja-
kim celu tworzone s¹ fundusze celowe na okreœlone zadania, skoro katalog tych zadañ mo¿e
byæ co roku zmieniany.

Dodaæ do tego nale¿y, ¿e rozwi¹zanie to – w skrajnych przypadkach – prowadziæ mo¿e

do daleko id¹cego woluntaryzmu w³adz publicznych w zakresie przejmowania œrodków gro-
madzonych w sposób ci¹g³y przez fundusze celowe i pozbawienie ich tym samym mo¿liwo-
œci finansowania przypisanych im na mocy ustawy o ich utworzeniu zadañ.

W¹tpliwoœci, co do zawartych w ustawie o finansach publicznych przepisów, jest

znacznie wiêcej. Brak jest w niej tak¿e pewnych uregulowañ, które powinny siê tam zna-
leŸæ. Niezrozumia³e jest na przyk³ad dlaczego w tak istotnym akcie prawnym jak ustawa o fi-
nansach publicznych nie ma wzmianki o tym, jakimi kryteriami powinny siê kierowaæ w³a-
dze publiczne, zaliczaj¹c b¹dŸ nie, okreœlony fundusz celowy do podmiotów sektora publicz-
nego. Ustawodawca odsy³a nas w tym przypadku do ustawy, na mocy której utworzony zo-

15

Finanse publiczne i prawo finansowe..., s. 406.

16

C. Kosikowski: op.cit., s. 119.

139

O potrzebie uporz¹dkowania gospodarki funduszowej w Polsce

sta³ dany fundusz. Pytanie brzmi; dlaczego? W ustawie brak jest równie¿ jakiejkolwiek
wskazówki dotycz¹cej kryteriów, jakie decyduj¹ o zamieszczaniu funduszy celowych w u-
stawie bud¿etowej.

Mankamentów, jakie zawarto w ustawie o finansach publicznych, jest znacznie wiêcej.

Pomijaj¹c w tym miejscu pe³ny ich katalog stwierdziæ nale¿y, ¿e b³êdy lub brak precyzji
w formu³owaniu przepisów tej ustawy rzutuj¹ w sposób zasadniczy na funkcjonowanie pub-
licznych funduszy celowych. Z tych w³aœnie wzglêdów nale¿a³oby d¹¿yæ do gruntownej prze-
budowy omawianego powy¿ej aktu prawnego.

2. Problemy uporz¹dkowania gospodarki funduszowej

Publiczne fundusze celowe nie tworz¹ w Polsce spójnego systemu. Tworzone by³y

w ró¿nych okresach dla realizacji bardzo ró¿norodnych zadañ. Fundusze te maj¹ zarówno
swych zwolenników, jak i przeciwników. Przeciwnicy d¹¿¹ b¹dŸ to do ca³kowitej eliminacji
funduszy celowych, b¹dŸ wydatnego ograniczenia ich iloœci.

Próby ograniczenia iloœci funkcjonuj¹cych funduszy celowych w Polsce podejmowa-

no wielokrotnie. Po raz pierwszy próbê tak¹ – zakoñczon¹ sukcesem – podjêto w  1991 roku.
Czêœæ funduszy zniesiono, niektóre zlikwidowano, pozosta³a jedynie nieliczna grupa fundu-
szy. W latach 1994–2004 liczba funduszy celowych prezentowanych w corocznych ustawach
bud¿etowych by³a stabilna. Równolegle funkcjonowa³a grupa funduszy, która w tych usta-
wach prezentowana nie by³a. W roku 2004 po d³ugich debatach parlamentarnych i pomimo
licznych protestów zlikwidowano jeden fundusz, lecz ju¿ w  2005 roku likwiduj¹c œrodki
specjalne utworzono kolejne fundusze celowe. W efekcie w bud¿ecie pañstwa w latach
2006–2007 odnotowujemy 25 bardzo ró¿norodnych funduszy. Dowodzi to tezy, ¿e publicz-
ne fundusze celowe powo³ane zosta³y pod wp³ywem potrzeb doraŸnych. Po raz kolejny za-
obserwowaæ mo¿na by³o tendencjê do odradzania siê gospodarki funduszowej. Katalog pre-
zentowany w ustawach bud¿etowych nie jest pe³ny, poniewa¿ obok tych wystêpuj¹cych
w ustawie bud¿etowej funkcjonuj¹ równie¿ takie, które w ustawach tych nie wystêpuj¹.

Poszukuj¹c granic iloœciowego rozwoju publicznych funduszy celowych natrafiamy na

istotne problemy. Trudno jest bowiem w sposób odpowiedzialny wskazaæ optymalne grani-
ce redystrybucji dokonywanej przez publiczne fundusze celowe. Rozwa¿anie tej kwestii wy-
³¹cznie w kategoriach iloœciowych, tj. wskazanie ile powinno funkcjonowaæ funduszy celo-
wych lub jaki powinien byæ zakres dokonywanej przez nie redystrybucji, jest nieporozumie-
niem. Tak, jak nie mo¿na wskazaæ na optymalne granice redystrybucji bud¿etowej, nie mo¿-
na wytyczaæ takich granic dla redystrybucji funduszowej.

Odnosz¹c siê do tego problemu S. Owsiak stwierdza wrêcz, ¿e „Rozwi¹zanie polskie-

go problemu z funduszami celowymi oraz agencjami w³adz publicznych wymaga (…) nie
tyle ich likwidacji, czego domagaj¹ siê niektórzy specjaliœci, ile przywrócenia kontroli nad

140

Maria Kosek-Wojnar

nimi, w tym tak¿e ustawowego uregulowania zasad ich funkcjonowania”

17

. W kolejnym frag-

mencie opracowania dodaje, ¿e „Pogl¹d o zupe³nej utracie kontroli ze strony parlamentu nad
funduszami celowymi i agencjami w³adz publicznych w Polsce uznaæ nale¿y za skrajny. Jest
on nieprawdziwy odnoœnie tych funduszy celowych, które s¹ uwzglêdnione w ustawie bud-
¿etowej, rozumianej nie tylko jako sam zapis dochodów, przychodów i rozchodów, wydat-
ków, salda bud¿etu pañstwa itd., lecz tak¿e jako zestaw dokumentów przedstawionych przez
rz¹d parlamentowi w postaci uzasadnienia projektu ustawy bud¿etowej czy omówienia wy-
konania ustawy bud¿etowej i za³¹czników do ustawy bud¿etowej”

18

.

Problem polega jednak nie tylko na tym aby poddaæ fundusze kontroli parlamentarnej,

lecz równie¿ na tym aby kontrola ta dokonywana by³a rzetelnie. E. Malinowska-Misi¹g
i W. Misi¹g, obserwuj¹c praktykê polsk¹, w tym miêdzy innymi liczne b³êdy matematyczne
w prezentowanych kwotach przychodów i wydatków funduszy – zwracaj¹ uwagê na to, ¿e
„Trudno nie oprzeæ siê wra¿eniu, ¿e plany zamieszczane w ustawie bud¿etowej nie maj¹
wiêkszego znaczenia ani dla dysponenta funduszu, który projekt takiego planu opracowuje,
ani dla Rady Ministrów, która sk³ada projekt ustawy bud¿etowej, ani w koñcu dla Sejmu,
który ustawê tê uchwala”

19

.

Obserwuj¹c rozwój funduszy, uwagi krytyczne wzbudza tak¿e fakt, ¿e wiele z nich

mo¿e nie tylko dublowaæ rolê bud¿etu, ale tak¿e dublowaæ rolê agencji w³adz publicznych
poprzez finansowanie bardzo zbli¿onych zadañ. W tym g¹szczu ró¿norodnych powi¹zañ ja-
kie mog¹ wystêpowaæ pomiêdzy funduszami i agencjami w³adz publicznych wskazaæ nale¿y
tak¿e na to, ¿e œrodki niektórych funduszy s³u¿yæ mog¹ zasilaniu agencji. Przyk³adowo, ze
œrodków Funduszu Restrukturyzacji Przedsiêbiorców finansowane jest podwy¿szanie kapi-
ta³u zak³adowego Agencji Rozwoju Przemys³u.

Wydaje siê, ¿e w celu uporz¹dkowania gospodarki funduszowej w Polsce nale¿a³oby

przede wszystkim dokonaæ rozstrzygniêcia nastêpuj¹cych kwestii:

1. Ustaliæ czy fundusze celowe powinny byæ czymœ wyj¹tkowym w sektorze publicz-

nym, czy te¿ nie.

2. Dokonaæ weryfikacji zadañ, które s¹ realizowane przez poszczególne fundusze

i wskazaæ czy i w jakim zakresie zadania te realizowane s¹ tak¿e przez inne pod-
mioty sektora publicznego, w tym w szczególnoœci bud¿et pañstwa i agencje w³adz
publicznych.

3. W sposób jasny i klarowny okreœliæ zasady, (kryteria) wed³ug których fundusz ce-

lowy winien byæ zaliczany do podmiotów sektora publicznego.

17

S. Owsiak: Finanse publiczne, teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005,

s. 564.

18

S. Owsiak: Finanse publiczne..., s. 564–565.

19

E. Malinowska-Misi¹g, W. Misi¹g: op.cit., s. 210.

141

O potrzebie uporz¹dkowania gospodarki funduszowej w Polsce

4. Okreœliæ zasady, wed³ug których fundusze s¹ prezentowane w corocznie uchwala-

nej ustawie bud¿etowej.

5. Rozwa¿yæ w jaki sposób poprawiæ jakoœæ prezentowanych w ustawach bud¿eto-

wych planów i sprawozdañ z wykonania funduszy celowych.

6. Ponownie rozwa¿yæ mo¿liwoœæ przejmowania œrodków gromadzonych przez fun-

dusze celowe na finansowanie innych zadañ okreœlonych co roku w ustawie bud¿e-
towej.

Równie wa¿n¹ spraw¹ jest tak¿e doprowadzenie do pewnego ³adu w zakresie stosowa-

nej terminologii. Nazwa fundusz jest tak popularna, ¿e stosowana jest tak¿e w odniesieniu
do instytucji, które nie posiadaj¹ cech funduszu celowego, np. NFZ. Na marginesie warto
postawiæ pytanie – dlaczego ta instytucja nie jest prezentowana w ustawie bud¿etowej?
Z tych w³aœnie wzglêdów nale¿a³oby rozwa¿yæ, czy nie lepiej by³oby pos³ugiwaæ siê w tej
materii terminem parabud¿et.

Podsumowanie

Uporz¹dkowanie gospodarki funduszowej wymaga rozstrzygniêcia wielu fundamental-

nych kwestii dotycz¹cych miêdzy innymi rodzajów zadañ przekazanych w gestiê finansowa-
nia funduszowego oraz zasad kontroli parlamentarnej. Znaczne niedoci¹gniêcia legislacyjne
w zakresie podstaw prawnych funkcjonowania funduszy publicznych w Polsce, zawarte
w ustawie o finansach publicznych, implikuj¹ do postulowania zmiany tej ustawy.

ABOUT A NECESSITY OF ORDERING FUND ECONOMY IN POLAND

Summary

The main problem of existence of state appropriated funds in Poland is connected with the law,

especially the public finance law. We can find a lot of mistakes and dimnesses in this law. It concerns
strictly to the definition of state appropriated funds and also to the rules of function of them.

142

Maria Kosek-Wojnar

143

Bud¿et zadaniowy – ekonomizacja sektora publicznego

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

TERESA LUBIÑSKA

BUD¯ET ZADANIOWY

– EKONOMIZACJA SEKTORA PUBLICZNEGO

System finansów publicznych w Polsce przeszed³ ogromne przeobra¿enia. Zasadnicze

reformy sektora publicznego ostatnich kilkunastu lat odnosi³y siê do dochodów publicznych
(reforma podatkowa, emerytalno-rentowa, zdrowia) oraz decentralizacji zadañ publicznych
(reforma samorz¹dowa i oœwiatowa).

W ich wyniku uzyskano system finansów publicznych, który w swej zasadniczej struk-

turze

1

dochodów podatkowych zbli¿ony jest do dochodów pañstw UE. Podstawowe katego-

rie podatków to: VAT, PIT i CIT. Reforma emerytalna mia³a ogromne skutki dla bud¿etu.
Wydzielenie OFE zwiêkszy³o wydatki na ubezpieczenia spo³eczne. Ograniczenie wielkoœci
sk³adek wp³acanych do FUS o œrodki przekazywane do OFE spowodowa³o skokowy wzrost
deficytu i d³ugu publicznego od 2001 roku. Od 2004 roku rozdysponowanie tych œrodków
ujmowane jest w rozchodach bud¿etu pañstwa i ma bezpoœrednie odzwierciedlenie w wiel-
koœci d³ugu publicznego. Jest to niezmiernie wa¿ne z punktu widzenia zarz¹dzania wydatka-
mi publicznymi.

Z kolei reforma w ochronie zdrowia, prowadz¹ca do wydzielenia kas chorych a nastêp-

nie NFZ, wyraŸnie potwierdza z³o¿onoœæ procesów zarz¹dzania sektorem publicznym.
Szczególnie wa¿ne jest dostrzeganie z³o¿onoœci bud¿etu publicznego i jego uwarunkowañ
konstytucyjnych. W zakresie samej struktury wydatków publicznych nast¹pi³y znacz¹ce
zmiany eliminuj¹ce wydatki zwi¹zane z polityk¹ gospodarcz¹. W szczególnoœci zmiany te
obejmowa³y stopniow¹ eliminacjê dotacji do zadañ gospodarczych oraz spadek rozmiarów
wydatków w dziedzinach: gospodarka mieszkaniowa i gospodarka komunalna. Wykaz pozo-
sta³ych wydatków realizowanych na poziomie centralnym lub samorz¹dowym stanowi w za-
sadzie odzwierciedlenie podstawowych kategorii funkcjonalnych. Zmiany w strukturze ro-

1

Por. A Siwy: Struktura i wielkoœci dochodów publicznych w Polsce w latach 1991–2001. W: Bud¿et

pañstwa i samorz¹dów decentralizacja – oœwiata. Red. T. Lubiñskia. Difin, Warszawa 2005.

144

Teresa Lubiñska

dzajowej wydatków wykazuj¹ nastêpuj¹ce tendencje w skonsolidowanym ujêciu bud¿etu
pañstwa, bud¿etów samorz¹dowych i ochrony zdrowia

2

:

• stabilizacja wydatków w dziedzinach:

– ochrona zdrowia,
– rolnictwo,
– handel,
– kultura fizyczna i sport;

• wzrost wydatków w dziedzinach:

– ubezpieczenia spo³eczne,
– obrona narodowa,
– opieka spo³eczna,
– bezpieczeñstwo publiczne,
– administracja pañstwowa,
– szkolnictwo wy¿sze,
– transport,
– wymiar sprawiedliwoœci,
– prokuratura;

• spadek wydatków w dziedzinach:

– nauka,
– oœwiata i wychowanie,
– dotacje do zadañ gospodarczych,
– finanse (obs³uga d³ugu),
– gospodarka komunalna,
– kultura i sztuka,
– gospodarka mieszkaniowa.

Struktura rodzajowa wydatków wg dzia³ów klasyfikacji bud¿etowej w znacznej mie-

rze odpowiada klasyfikacji funkcjonalnej.

W pracy J.M. Gaudemeta i J. Moliniera

3

wyró¿nia siê 10 g³ównych kategorii funkcjo-

nalnych, zadaniowych, opartych na metodzie klasyfikacji tzw. komisji E. Moovera. S¹ to:

• w³adze publiczne i administracja ogólna,
• edukacja i kultura,
• sfera socjalna, ochrona zdrowia, zatrudnienie,
• rolnictwo i tereny wiejskie,
• mieszkalnictwo, urbanistyka,
• transport i ³¹cznoœæ,

2

Por.: T. Lubiñska, S. Franek: Wydatki publiczne a decentralizacja zadañ pañstwa. W: Bud¿et pañstwa

i samorz¹dów...

3

Por. J.M. Gaudemet, J. Molinier: Finanse publiczne. PWE, Warszawa 2000, s. 55 i 216.

145

Bud¿et zadaniowy – ekonomizacja sektora publicznego

• przemys³ i us³ugi,
• stosunki z zagranic¹,
• obrona,
• wydatki o przeznaczeniu ogólnym, np. obs³uga d³ugu publicznego.
S. Owsiak wyró¿nia nastêpuj¹ce kategorie zadañ

4

:

• obrona narodowa i bezpieczeñstwo zewnêtrzne kraju,
• policja i bezpieczeñstwo wewnêtrzne kraju,
• administracja centralna,
• s¹downictwo i wymiar sprawiedliwoœci,
• dzia³alnoœæ dyplomatyczna,
• kontrola gospodarowania bogactwami naturalnymi,
• strategiczne dziedziny gospodarcze i urz¹dzenia z zakresu infrastruktury (energe-

tyczna, paliwa p³ynne, g³ówne szlaki komunikacyjne itp.),

• nauka,
• systemy emerytalno-rentowe,
• zatrzymanie obiektów bêd¹cych spuœcizn¹ kulturow¹ narodu,
• bankowoœæ centralna i kontrola systemu finansowego kraju,
• s³u¿ba zdrowia,
• oœwiata,
• transport i drogi lokalne,
• us³ugi komunalne,
• ³ad przestrzenny.
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e zasadnicza ró¿nica obu klasyfikacji wynika z szerszego ujêcia za-

dañ publicznych przez S. Owsiaka. Zadania te maj¹ postaæ kompleksowego ujêcia zadañ
z polityk¹ monetarn¹ i systemami emerytalno-rentowymi w³¹cznie. Niew¹tpliwie kategoria
wydatków publicznych winna obejmowaæ wydatki emerytalno-rentowe a w szczególnoœci te,
które przechodz¹ przez bud¿et pañstwa w formie dop³at do funduszy emerytalno-rentowych.

Ró¿norodnie prezentowane typologie zadañ publicznych zbie¿ne s¹ z tzw. klasyfikacj¹

funkcjonaln¹ COFOG – classification of the functions of goverment.

Struktura wydatków publicznych jest pochodn¹ polityki spo³eczno-gospodarczej dane-

go pañstwa. Konkretny wykaz zadañ publicznych oraz rozmiary œrodków publicznych prze-
znaczanych na wybrane zadania spo³eczne uzale¿nione s¹ od aprobowanego modelu polity-
ki spo³ecznej

5

, zamo¿noœci spo³eczeñstwa, procesów integracji z UE.

Zadania publiczne o charakterze gospodarczym obejmuj¹ g³ównie badania i rozwój,

transport i ³¹cznoœæ.

4

Por. S. Owsiak: Finanse publiczne. Warszawa 1997, s. 115 i 116.

5

Por. Gosta Esping-Andersen: The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princenton University Press.

Princenton; R.M. Titmuss: Essays on Social Policy. An Introduction. London 1974.

146

Teresa Lubiñska

Oddzieln¹, doœæ znacz¹c¹ pozycjê stanowi¹ œrodki wydane na obs³ugê d³ugu publicz-

nego. Podobnie jak w przypadku zadañ spo³ecznych, procesy integracji z UE znacz¹co kszta-
³tuj¹ w Polsce strukturê i rozmiar œrodków przeznaczonych równie¿ na zadania gospodarcze.

Zarz¹dzanie wydatkami publicznymi obejmuj¹cymi bud¿et pañstwa (wydatki finanso-

wane z dochodów bud¿etowych oraz œrodków UE zaliczanych od 2007 roku równie¿ do do-
chodów bud¿etu) oraz bud¿ety funduszy celowych i agencji rz¹dowych, jak i bud¿ety samo-
rz¹dowe od bardzo wielu lat s¹ przedmiotem rozlicznych prac badawczych oraz wielkich
projektów wdro¿eniowych

6

, mieszcz¹cych siê w nurcie tzw. zarz¹dzania poprzez cele.

Sednem tych projektów jest szeroko rozumiana ekonomizacja sektora publicznego

zmierzaj¹ca do poprawy skutecznoœci i efektywnoœci. Skutecznoœæ (effectivness) wyra¿a po-
ziom zgodnoœci wyników z za³o¿onymi celami. Efektywnoœæ (efficiency) wyra¿a relacje miê-
dzy zasobami wejœciowymi a uzyskanymi wynikami. Zarz¹dzanie wykorzystuj¹ce mierniki
skutecznoœci i efektywnoœci jest zarz¹dzaniem opartym na okreœlonym systemie pomiaru, co
dla sektora publicznego oznacza pomiar efektywnoœci i skutecznoœci w stopniu w jakim jest
to mo¿liwe

7

.

Jest to logiczna konsekwencja specyfiki zadañ realizowanych przez sektor publiczny

na tle sektora prywatnego, z którego adaptowano mierniki ekonomizacji.

Specyfika ta wyra¿a siê w nastêpuj¹cych charakterystykach

8

:

• Brak „grup nacisku” wymuszaj¹cych istnienie systemu miar ekonomiczno-finanso-

wych. Grupy te to: akcjonariusze, kredytodawcy, klienci, dostawcy, pracownicy, in-
stytucje podatkowe.

• Brak motywacyjnych relacji miêdzy pracodawc¹ i zatrudnionymi, jak ma to miejsce

w sektorze przedsiêbiorstw.

• Trudnoœci z ustaleniem definicji produktu i jego ceny.
• Brak konkurencji miêdzy dostawcami (struktura dostawców jest bardzo stabilna).
• Administracyjny podzia³ kapita³u (budynków, urz¹dzeñ, gruntów), jako dobra bez-

p³atnego.

• D³ugi okres, który mija od zakoñczenia us³ugi do czasu, gdy widoczne s¹ rezultaty.
Wymienione reformy w sektorze publicznym, w tym emerytalna czy zdrowia mia³y na

celu w³aœnie poprawê efektywnoœci i skutecznoœci sektora publicznego.

Wymogi Traktatu z Maastricht, ograniczaj¹ce wielkoœæ deficytu bud¿etowego oraz d³u-

gu publicznego, wyraŸnie uwypuklaj¹ rangê procesów ekonomizacji w sektorze publicznym,

6

Wzorcowy urz¹d, czyli jak usprawniæ administracjê samorz¹dow¹, jak mierzyæ jej zadania i wyniki.

Red. W. Misi¹g. IBnGR, Warszawa 2005.

7

Por. P. Jackson: The management of performance in the public sektor. Public Money and Management.

Winter 1966.

8

Por. T. Lubiñska: Kierunki ekonomizacji publicznej s³u¿by zdrowia. „Gospodarka Narodowa” 1995,

nr 12.

147

Bud¿et zadaniowy – ekonomizacja sektora publicznego

mimo wskazanych tu ograniczeñ w wykorzystywaniu rozbudowanego systemu miar efektyw-
noœci i skutecznoœci (np. wskaŸniki rentownoœci, dŸwigni finansowej).

Z pewnoœci¹ planowanie, realizacja oraz kontrolowanie bud¿etu wg koncepcji bud¿etu

zadaniowego znakomicie wpisuje siê w nurt ekonomizacji sektora publicznego. Bud¿et,
struktura wydatków publicznych i jakoœæ us³ug staj¹ siê szczególnie silnym instrumentem po-
lityki spo³eczno-gospodarczej w zintegrowanej UE. Wspólna waluta zawê¿a instrumentarium
polityki monetarnej i fiskalnej

9

. Podatki równie¿ podlegaj¹ harmonizacji.

Planowanie zadaniowe bud¿etu w jego szerszej lub wê¿szej wersji wdro¿ono w bar-

dzo wielu krajach. Od kilku miesiêcy przygotowywana jest reforma bud¿etu zadaniowego
w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Podstawy metodyczne tworzenia bud¿etu zadaniowe-
go w Polsce zawiera raport Bud¿et zadaniowy: racjonalnoœæ – przejrzystoœæ – skutecznoœæ

10

.

Najwa¿niejsze elementy raportu zaprezentowano w „Ekonomiœcie” 2006, nr 5

11

.

Zasadnicze charakterystyki bud¿etu zadaniowego na tle tradycyjnego bud¿etu zawiera

tabela 1

12

.

Tabela 1

Podstawowe charakterystyki bud¿etu tradycyjnego i zadaniowego

9

Por. T. Lubiñska: Wyzwania dla polityki gospodarczej. „Polityka Gospodarcza” 2005, nr 11.

10

Strona internetowa – www.budzetzadaniowy.gov.pl.

11

T. Lubiñska, A. Lozano Platonoff, T. Str¹k: Bud¿et zadaniowy: racjonalnoœæ – przejrzystoœæ – sku-

tecznoœæ. „Ekonomista” 2006, nr 5. Artyku³ jest wynikiem prac zespo³u, w sk³ad którego wchodzili tak¿e:

dr Magdalena Godek (Katedra Finansów i Bankowoœci Uniwersytetu £ódzkiego, Departament Bud¿etu Za-

daniowego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – DBZ KPRM), mgr Marcin Bêdzieszak (Katedra Finan-

sów Uniwersytetu Szczeciñskiego, DBZ KPRM), mgr Katarzyna Karpiñska (DBZ KPRM), mgr Wojciech

Zieliñski (DBZ KPRM).

12

Ibidem.

Bud¿et tradycyjny

Bud¿et zadaniowy

Narzêdzie wydatkowania

Narzêdzie zarz¹dzania

1 2

Utrudnione powi¹zanie z celami rz¹du i kontrola

skutecznoœci realizacji zadañ

Sprzyja sprecyzowaniu celów dzia³ania rz¹du
i

monitorowaniu skutecznoœci ich realizacji

Wy

datki bud¿etu niezintegrowane z pozosta³ymi

wydatkami sektora publicznego

Globalne podejœcie do wydatków sektora
publicznego

Utrudniona hierarchizacja wydatków

Hierarchia wydatków i instrumentów wg

istotnoœci dla rozwoju spo³eczno-gospodarczego

Statyczne

ujêcie – rok bud¿etowy

D³ugofalowe podejœcie – roczny bud¿et wyni-

kaj¹cy z wieloletniego programowania bud¿e-
towego

Brak wiedzy o

efektywnoœci poniesionych

wydatków

Pomiar stosunku nak³adów do wyników –

efektywnoϾ

148

Teresa Lubiñska

ród³o: opracowanie w³asne.

Doœwiadczenia uzyskane w trakcie prac pilota¿owych w Ministerstwie Nauki i Szkol-

nictwa Wy¿szego

13

oraz w trakcie opracowywania miêdzyresortowego programu wysokich

technologii tzw. „Wêdka Technologiczna”

14

wskazuj¹, ¿e szczególny nacisk winien byæ po-

³o¿ony na nastêpuj¹ce elementy opracowywania systemu planowania i zarz¹dzania wydat-
kami publicznymi w ujêciu zadaniowym:

• umieszczenie reformy bud¿etu zadaniowego w wa¿nych dokumentach rz¹dowych

15

,

• dobra wspó³praca z osobami odpowiedzialnymi za okreœlone zadania publiczne (mi-

nistrowie, wiceministrowie, dyrektorzy departamentów, prezesi agencji itp.). Opór
ze strony administracji rz¹dowej mo¿e byæ czynnikiem znacznie utrudniaj¹cym
zmiany,

• jasna identyfikacja celów i mierników pomiaru stopnia realizacji tych celów (mier-

niki skutecznoœci). Jest to podstawa do uzyskiwania faktycznych efektów synergii
wydatków publicznych rozproszonych miêdzy poszczególne dzia³y i czêœci bud¿e-
towe,

• systematyczna konsultacja i wspó³praca zespo³u Departamentu Bud¿etu Zadaniowe-

go KPRM z resortami,

• systematyczna konsultacja metodyki i pilota¿y bud¿etu zadaniowego ze œrodowi-

skiem ekspertów (krajowych i zagranicznych),

• systematyczna wspó³praca z komisj¹ finansów publicznych,
• wola ministerstw na pe³ne ujawnienie wydatków jako kluczowa dla budowania au-

torytetu w³adzy oraz klimatu zaufania w kwestii przejrzystoœci wydatków publicz-
nych,

• dobra wspó³praca z Ministerstwem Finansów, które opracowuje trzyletni¹ prognozê

wydatków opart¹ na ostro¿nym planowaniu dochodów do bud¿etu,

1 2

Resortowe podejœcie

Sprzyja wspó³pracy w rz¹dzie i pozosta³ych
instytucjach sektora publicznego

Klasyfikacja bud¿etowa wymaga specjalistycz-
nej wiedzy

Czytelna informacja o

wydatkach bud¿etowych

Ukierunkowuje dyskusjê w Sejmie na pojedyn-
cze pozycje wydatkowe

Umo¿liwia merytoryczn¹ dyskusjê w Sejmie
o

programach rz¹dowych

Dysponent administruje œrodkami

Dysponent zarz¹dza œrodkami – jest odpowie-

dzialny za realizacjê programu

13

Por. Uzasadnienie do ustawy bud¿etowej na 2007 r.

14

Ibidem.

15

Por. Program Konwergencji. Aktualizacja, listopad 2006 r., p. VII. 3. Bud¿et zadaniowy stanowi jedn¹

z kluczowych reform sektora publicznego, któr¹ ujêto w programie konwergencji na lata 2006–2009.

149

Bud¿et zadaniowy – ekonomizacja sektora publicznego

• poprawne metodycznie zintegrowanie rocznego projektu bud¿etu zadaniowego

z trzyletni¹ prognoz¹ wydatków, operacyjnie powi¹zan¹ ze Strategi¹ Rozwoju Kra-
ju, Krajowym Programem Reform oraz strategiami resortowymi.

PERFORMANCE BUDGET – ECONOMICS OF THE PUBLIC SECTOR

Summary

The article presented problems of implementation the new model budget planning.
Author discussed experience of preparation governmental budget and factors, which determine

using new method of budgeting in public sector.

150

Teresa Lubiñska

151

Równowa¿enie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego

ZBIGNIEW OFIARSKI

RÓWNOWA¯ENIE DOCHODÓW

JEDNOSTEK SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO

Wprowadzenie

Obowi¹zuj¹cy w Polsce system podstawowych Ÿróde³ dochodów jednostek samorz¹du

terytorialnego jest – pod wzglêdem konstrukcji prawnej – identyczny w odniesieniu do po-
szczególnych kategorii jednostek samorz¹du terytorialnego. Nie wprowadzono odrêbnych
w tym zakresie rozwi¹zañ dla np. gmin miejskich oraz gmin wiejskich, powiatów grodzkich
oraz ziemskich. W praktyce natomiast wystêpuje istotne zró¿nicowanie potencja³u dochodo-
wego pomiêdzy poszczególnymi jednostkami samorz¹du terytorialnego maj¹ce obiektywne
uzasadnienie, np. w ró¿nicach obszarowych, warunkach geograficzno-klimatycznych, liczbie
mieszkañców, poziomie zurbanizowania.

Samorz¹d terytorialny jest istotnym elementem ustroju Rzeczypospolitej Polskiej,

a wiêc odnosz¹ siê do niego kardynalne zasady konstytucyjne

1

. Z preambu³y do Konstytucji

RP wynika, ¿e prawa podstawowe oparte zosta³y na poszanowaniu wolnoœci i sprawiedliwo-
œci, wspó³dzia³aniu w³adz, dialogu spo³ecznym oraz na zasadzie pomocniczoœci umacniaj¹-
cej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Konstytucyjne zasady podstawowe (zasady ogól-
ne, naczelne lub ustrojowe) to wyra¿one w przepisach konstytucji idee, wartoœci i pojêcia,
które tworz¹ podstawy innych norm prawnych lub regu³ zachowania. Wyznaczaj¹ kierunek
pozosta³ych regulacji prawnych, charakteryzuj¹ pañstwo poprzez wskazanie na jego pryncy-
pialne wartoœci, respektowane przez pañstwo i jego prawo zarówno w procedurach, jak
i w ustroju oraz koncepcji w³adzy i innych instytucji prawnych. S¹ podstaw¹ systemu praw-
nego pañstwa, a tak¿e jego systemu politycznego, spo³ecznego oraz gospodarczego

2

.

1

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 z póŸn. zm.).

2

M. Kruk: Konstytucyjne zasady podstawowe – ich znaczenie prawne i katalog. W: Zasady podstawo-

we polskiej konstytucji. Red. W. Sokolewicz. Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1998, s. 7.

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

152

Zbigniew Ofiarski

Zgodnie z postanowieniami konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest: demokratycznym

pañstwem prawnym, urzeczywistniaj¹cym zasady sprawiedliwoœci spo³ecznej (art. 2), pañ-
stwem jednolitym (art. 3), kieruj¹cym siê zasad¹ zrównowa¿onego rozwoju (art. 5), prze-
strzegaj¹cym wi¹¿¹cego j¹ prawa miêdzynarodowego (art. 9), natomiast zasadniczy podzia³
terytorialny pañstwa powinien uwzglêdniaæ wiêzi spo³eczne, gospodarcze lub kulturowe i za-
pewniaæ jednostkom terytorialnym zdolnoœæ wykonywania zadañ publicznych (art. 15 ust. 2).

Fundamentalne znaczenie nale¿y przypisaæ art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, wed³ug któ-

rego jednostkom samorz¹du terytorialnego zapewnia siê udzia³ w dochodach publicznych
odpowiednio do przypadaj¹cych im zadañ (zasada adekwatnoœci w ujêciu statycznym) oraz
art. 167 ust. 4 Konstytucji RP stanowi¹cego, ¿e zmiany w zakresie zadañ i kompetencji jed-
nostek samorz¹du terytorialnego nastêpuj¹ wraz z odpowiednimi zmianami w podziale do-
chodów publicznych (zasada adekwatnoœci w ujêciu dynamicznym). Trybuna³ Konstytucyj-
ny w licznych orzeczeniach wskazywa³, ¿e art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, z jednej strony,
zapewnia jednostkom samorz¹du terytorialnego odpowiedni udzia³ w dochodach publicz-
nych, tak by mo¿liwa by³a realizacja ich zadañ, a z drugiej strony, zawiera zakaz dokonywa-
nia takich modyfikacji tych dochodów, które odpowiednioœæ tego udzia³u by przekreœla³y.
Cytowany przepis reguluje podzia³ dochodów publicznych miêdzy administracjê rz¹dow¹
a samorz¹d terytorialny, okreœlaj¹c jednoczeœnie sposób podzia³u dochodów miêdzy jednost-
ki samorz¹du terytorialnego poszczególnych stopni. Ocena, czy prawodawca zachowa³ od-
powiednie proporcje miêdzy udzia³em w dochodach publicznych a zakresem zadañ przypa-
daj¹cych jednostkom samorz¹du terytorialnego danego stopnia, musi uwzglêdniaæ m.in. mo¿-
liwoœci finansowania zadañ z okreœlonych Ÿróde³ dochodów

3

. W doktrynie podkreœla siê, ¿e

dochody samorz¹dowe s¹ funkcj¹ przekazanych samorz¹dom zadañ – zarówno co do cha-
rakteru tych zadañ, jak i rozmiarów. Rodzaj i charakter, ustawowo przekazanego samorz¹-
dowi i okreœlonego w ustawach szczególnych, zadania ma zasadniczy wp³yw na konstrukcjê
i formê odpowiednich dochodów samorz¹du

4

.

Z uwagi na fakt, ¿e nie jest mo¿liwe wprowadzenie systemu dochodów jednostek sa-

morz¹du terytorialnego opartego na pe³nej samowystarczalnoœci dochodowej, zdecydowano
o stosowaniu modelu mieszanego zak³adaj¹cego posiadanie przez samorz¹d terytorialny za-
równo w³asnych Ÿróde³ dochodów, jak i Ÿróde³ wspólnych z pañstwem oraz równoczesnego
stosowania dofinansowania jednostek samorz¹du terytorialnego przez pañstwo. W praktyce
w wielu wspó³czesnych pañstwach stosuje siê wy³¹cznie ró¿ne odmiany systemu mieszane-
go. Podobne rozwi¹zanie przyjêto w Polsce

5

. System dochodów w³asnych uzupe³niany jest

3

Z uzasadnienia do wyroku TK z 31 maja 2005 r., K 27/04, OTK-A 2005, z. 5, poz. 54.

4

A. Borodo: Subwencje i dotacje jako formy dochodów samorz¹du terytorialnego w Polsce – wybrane

zagadnienia prawne. W: Konstytucja, ustrój, system finansowy pañstwa. Red. T. Dêbowska-Romanowska,

A. Jankiewicz. Wyd. Biuro Trybuna³u Konstytucyjnego Warszawa 1999, s. 322.

5

E. Ruœkowski: Finanse lokalne w dobie akcesji. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 169.

153

Równowa¿enie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego

poprzez system wyrównawczy (w zasadzie w formie czêœci wyrównawczej subwencji ogól-
nej), równowa¿¹cy (w formie czêœci równowa¿¹cej i w pewnym zakresie czêœci regionalnej
subwencji ogólnej) oraz refundacyjny (w formie zwrotu z bud¿etu pañstwa i wojewódzkich
funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej utraconych dochodów z tytu³u stosowa-
nia niektórych zwolnieñ w podatkach lokalnych). Wszystkie wy¿ej wymienione systemy ³¹-
czy wspólny cel, a mianowicie jest to d¹¿enie do zrównowa¿enia bud¿etów jednostek samo-
rz¹du terytorialnego. Równowa¿enie tych bud¿etów do jeden z zasadniczych problemów sys-
temu bud¿etowego, a zastosowanie w tym zakresie odpowiednich rozwi¹zañ prawnych wa-
runkuje nie tylko sprawne i efektywne funkcjonowanie bud¿etów, ale przede wszystkim fak-
tyczn¹ pozycjê i mo¿liwoœci dzia³ania organów jednostek samorz¹du terytorialnego

6

.

1. Czêœæ równowa¿¹ca subwencji ogólnej

Mo¿liwe jest stosowanie ró¿nych instrumentów równowa¿enia bud¿etów jednostek sa-

morz¹du terytorialnego, tzn. z wykorzystaniem pionowej lub poziomej redystrybucji œrod-
ków pieniê¿nych. Do pierwszej kategorii instrumentów zaliczane s¹ dotacje, subwencje oraz
udzia³y we wp³ywach z podatków pañstwowych, natomiast do drugiej kategorii wp³aty do-
konywane przez jednostki o ponadprzeciêtnych dochodach w³asnych z przeznaczeniem na
zasilenie bud¿etów jednostek o niskich i bardzo niskich dochodach w³asnych, a tak¿e wza-
jemne i zwrotne zasilanie jednostek samorz¹du terytorialnego

7

. Nale¿y wyraŸnie podkreœliæ,

¿e stosowanie systemu równowa¿enia poziomu dochodów jednostek samorz¹du terytorial-
nego jest standardem wynikaj¹cym z postanowieñ Europejskiej Karty Samorz¹du Lokalne-
go

8

. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 tej umowy miêdzynarodowej ochrona spo³ecznoœci lo-

kalnych, finansowo s³abszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub dzia³añ
równowa¿¹cych, maj¹cych na celu korygowanie skutków nierównego podzia³u potencjalnych
Ÿróde³ dochodów, a tak¿e wydatków, jakie te spo³ecznoœci ponosz¹. Procedury lub dzia³ania
tego typu nie powinny ograniczaæ swobody podejmowania decyzji przez spo³ecznoœci lo-
kalne w zakresie ich uprawnieñ w³asnych.

Wprowadzenie do prawnej konstrukcji subwencji ogólnej odrêbnej czêœci, tzn. czêœci

równowa¿¹cej (dla gmin i powiatów) by³o podyktowane potrzeb¹ wyrównania ewentualnych
ró¿nic w dochodach, w zwi¹zku z wprowadzeniem zmian w systemie finansowania zadañ.
W doktrynie krytycznie ocenia siê wyodrêbnianie poszczególnych czêœci subwencji na ró¿-

6

W. Nykiel: Rola dochodów w równowa¿eniu bud¿etów lokalnych. Wyd. Uniwersytetu £ódzkiego, £ódŸ

1993, s. 28.

7

M. Kosek-Wojnar: Finanse samorz¹du terytorialnego. Wyd. Akademii Ekonomicznej, Kraków 2002,

s. 85–88; A. Ostrowska: System prawnofinansowy powiatów a decentralizacja finansów publicznych. Wyd.

Wy¿szej Szko³y Zarz¹dzania i Finansów, Bia³ystok 2006, s. 213.

8

Europejska Karta Samorz¹du Lokalnego sporz¹dzona w Strasburgu dnia 15 paŸdziernika 1985 r. (DzU

1994, nr 124, poz. 607 z póŸn. zm.).

154

Zbigniew Ofiarski

ne oddzielnie przedmiotowo ustalone cele i zakresy wydatków bie¿¹cych. Wystêpuje wiêc,
wbrew za³o¿eniom, przedmiotowe ukierunkowanie zadañ. Przy przyjêciu tego rodzaju roz-
wi¹zañ, subwencja traci charakter obiektywny na rzecz czêœciowo uznaniowego

9

.

Stopieñ wyrównania ró¿nic w dochodach wynikaj¹cych ze zmian systemowych uzale¿-

niono od wielkoœci œrodków przeznaczonych na ten cel – maksymalnie do pe³nej ró¿nicy
w dochodach

10

. System równowa¿enia dochodów w okresie przejœciowym, tj. w 2004 roku

obejmowa³ gminy i powiaty, w których dochody ustalone wed³ug zasad okreœlonych w usta-
wie z 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego

11

by³yby ni¿-

sze od dochodów uzyskanych na podstawie poprzednio obowi¹zuj¹cej ustawy z 26 listopa-
da 1998 roku o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999–2003

12

. Po

tym okresie czêœæ równowa¿¹ca subwencji ogólnej dla gmin i powiatów jest rozdzielana
z uwzglêdnieniem kryteriów wed³ug zasad okreœlonych w rozporz¹dzeniu, w porozumieniu
ze stron¹ samorz¹dow¹, g³ównie na zadania z zakresu pomocy spo³ecznej.

W odró¿nieniu od czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej opartej na pionowym me-

chanizmie wyrównawczym (œrodki s¹ przekazywane z bud¿etu pañstwa), w prawnej kon-
strukcji czêœci równowa¿¹cej wprowadzono mechanizm poziomego wyrównywania docho-
dów (œrodki pochodz¹ z wp³at od gmin i powiatów o ponadprzeciêtnych dochodach w³as-
nych)

13

. Krytycznie nale¿y jednak oceniæ sposób uregulowania zasad ustalania i przekazy-

wania czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej. W zasadzie w ustawie zamieszczono tylko
bardzo ogólne regu³y odnosz¹ce siê do ustalenia ³¹cznej kwoty œrodków, przeznaczonej do
podzia³u miêdzy gminy oraz powiaty w ramach czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej.
Kwota przeznaczona na czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogólnej dla gmin nie mo¿e przekro-
czyæ sumy kwot wp³at dokonywanych przez gminy o ponadprzeciêtnych dochodach w³as-
nych (w przeliczeniu na mieszkañca gminy) oraz ³¹cznej kwoty uzupe³niaj¹cej czêœci wy-
równawczej subwencji ogólnej, której nie otrzymuj¹ gminy, poniewa¿ wykazuj¹ ponadprze-
ciêtne dochody w³asne (tzn. gminy ze wskaŸnikiem G wy¿szym od 150% wskaŸnika Gg).
Czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogólnej dla powiatów ustala siê natomiast w wysokoœci ³¹cz-
nej kwoty wp³at powiatów o ponadprzeciêtnych dochodach w³asnych – w przeliczeniu na
mieszkañca powiatu (tzn. tych, w których wskaŸnik P jest wiêkszy ni¿ 110% wskaŸnika Pp).

Kwota przeznaczona na czêœæ równowa¿¹c¹ jest gromadzona w bud¿ecie pañstwa,

a nastêpnie jest dzielona miêdzy gminy oraz powiaty w celu uzupe³nienia ich dochodów

9

N. Gajl: Glosa do orzeczenia TK z dnia 23 paŸdziernika 1995 r., K 4/95. „Samorz¹d Terytorialny”

1996, nr 10, s. 69.

10

Z uzasadnienia do projektu ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorial-

nego – druk nr 1732 Sejmu RP IV kadencji.

11

DzU nr 203, poz. 1966 z póŸn. zm.

12

DzU nr 150, poz. 983 z póŸn. zm.

13

P. Swianiewicz: Finanse lokalne – teoria i praktyka. Wydawnictwo Samorz¹du Terytorialnego Muni-

cipium SA, Warszawa 2004, s. 104.

155

Równowa¿enie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego

w zwi¹zku ze zmian¹ finansowania zadañ. Nale¿y podkreœliæ, ¿e œrodki uzyskane od gmin
o ponadprzeciêtnych dochodach w³asnych s¹ rozdzielane pomiêdzy gminy, których dochody
powinny byæ uzupe³nione, natomiast œrodki uzyskane od powiatów o ponadprzeciêtnych do-
chodach s¹ rozdzielane miêdzy powiaty, których dochody wymagaj¹ uzupe³nienia. Nie jest
mo¿liwe zatem – w ramach omawianego systemu równowa¿enia dochodów – przemieszcza-
nie czêœci œrodków z gmin do powiatów oraz odpowiednio z powiatów do gmin. Wprowa-
dzony system poziomego równowa¿enia dochodów œciœle zatem odpowiada przyjêtemu
okreœleniu – œrodki s¹ przekazywane w ramach tej samej kategorii jednostek samorz¹du te-
rytorialnego, tzn. z gmin do innych gmin oraz z powiatów do innych powiatów, w ka¿dym
jednak przypadku z wykorzystaniem instytucji bud¿etu pañstwa.

W ustawie o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego nie okreœlono szczegó³o-

wego trybu podzia³u czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej. W delegacji ustawowej upo-
wa¿niono natomiast Ministra Finansów – po zasiêgniêciu opinii reprezentacji jednostek sa-
morz¹du terytorialnego – do okreœlenia, w drodze rozporz¹dzeñ, szczegó³owego sposobu
podzia³u czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej dla gmin oraz powiatów. Sposób udziele-
nia tej delegacji ustawowej równie¿ nale¿y oceniæ krytycznie, poniewa¿ tylko przyk³adowo
wskazano na kryteria, które powinny byæ uwzglêdnione w wy¿ej wspomnianych rozporz¹-
dzeniach

14

. Wydaj¹c stosowne rozporz¹dzenia, Minister Finansów powinien uwzglêdniæ sy-

tuacjê finansow¹ odpowiednio gmin lub powiatów. U¿yty w ustawie zwrot „sytuacja finan-
sowa” jest zbyt ogólny, aby na jego podstawie mo¿liwe by³o ustalenie obiektywnych i przej-
rzystych kryteriów pozwalaj¹cych na wyodrêbnienie zbioru gmin oraz powiatów uprawnio-
nych do czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej, a nastêpnie dokonanie podzia³u œrodków
pieniê¿nych miêdzy gminy i powiaty zakwalifikowane do tego zbioru.

Uszczegó³owienie tego ogólnego kryterium nastêpuje w ustawie w sposób niedosko-

na³y, bowiem w odniesieniu do gmin przy uwzglêdnianiu ich sytuacji finansowej nale¿y kie-
rowaæ siê w szczególnoœci wysokoœci¹ wydatków zwi¹zanych z realizacj¹ zadañ z zakresu
pomocy spo³ecznej, w tym wydatków zwi¹zanych z wyp³at¹ dodatków mieszkaniowych.
W przypadku natomiast powiatów nale¿y w szczególnoœci uwzglêdniæ wysokoœæ wydatków
zwi¹zanych z realizacj¹ zadañ z zakresu pomocy spo³ecznej oraz zró¿nicowaniem sieci dróg
powiatowych. Nawet jednak przy zastosowaniu tych dodatkowych ustawowych kryteriów
trudno jednoznacznie ustaliæ, w jakim zakresie powinny byæ uwzglêdniane wy¿ej wymienio-
ne wydatki, tzn. czy nale¿y je uwzglêdniaæ w ca³oœci, czy jedynie w okreœlonej czêœci. Ozna-
cza to, ¿e faktycznie zasady podzia³u œrodków pieniê¿nych w ramach czêœci równowa¿¹cej
subwencji ogólnej reguluj¹ postanowienia aktu wykonawczego do ustawy a nie przepisy
ustawy. Przyjêcie takich rozwi¹zañ nie jest zatem spójne z przepisami odrêbnych ustaw re-
guluj¹cych ustrój, zasady oraz podstawowe zasady gospodarki finansowej gmin oraz powia-

14

Z. Ofiarski: Dochody jednostek samorz¹du terytorialnego. W: Gospodarka bud¿etowa jednostek sa-

morz¹du terytorialnego. Wyd. Unimex, Wroc³aw 2006, s. 57.

156

Zbigniew Ofiarski

tów. Wed³ug postanowieñ art. 55 ustawy o samorz¹dzie gminnym

15

subwencje ogólne po-

winny byæ ustalane dla gmin wed³ug zobiektywizowanych kryteriów, które okreœla odrêbna
ustawa. Podobne postanowienia zamieszczono w art. 57 i art. 58 ustawy o samorz¹dzie po-
wiatowym

16

, równie¿ odwo³uj¹c siê w omawianym zakresie do postanowieñ ustawy a nie

przepisów aktu wykonawczego do ustawy.

Mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e ukszta³towany zosta³ oryginalny, tzn. pozaustawowy, tryb

okreœlania zasad dotycz¹cych podzia³u czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej. Nie jest to
jednoczeœnie system stabilny, poniewa¿ w kolejnych latach obowi¹zuj¹ w tym zakresie czê-
œciowo zmienione regu³y. W ka¿dym kolejnym roku bud¿etowym przyjmowana jest zmie-
niona struktura wewnêtrzna czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej. W odniesieniu do gmin
w 2005 roku by³a ona wewnêtrznie podzielona na 4 kwoty sk³adowe, pozostaj¹ce w okreœ-
lonej relacji do ca³kowitej kwoty tworz¹cej czêœæ równowa¿¹c¹ (odpowiednio 50, 10, 10
oraz 30%). Kwotê stanowi¹c¹ 50% czêœci równowa¿¹cej rozdzielano miêdzy gminy, w któ-
rych dochody przeliczeniowe by³y ni¿sze od dochodów bazowych. Kwotê stanowi¹c¹ 10%
tej czêœci subwencji ogólnej rozdzielano miêdzy gminy, które w 2004 roku otrzyma³y czêœæ
równowa¿¹c¹ subwencji ogólnej, i w których wydatki na wyp³atê dodatków mieszkaniowych,
w przeliczeniu na jednego mieszkañca, poniesione w 2003 roku by³y wy¿sze od wydatków
z tego tytu³u wszystkich gmin w przeliczeniu na jednego mieszkañca w kraju, poniesionych
w tym samym roku. Kolejn¹ kwotê sk³adow¹, stanowi¹c¹ równie¿ 10% tej czêœci subwencji
ogólnej, rozdzielano miêdzy gminy, które w 2004 roku otrzyma³y czêœæ równowa¿¹c¹ sub-
wencji ogólnej, i w których wydatki na oœwietlenie ulic, placów i dróg, w przeliczeniu na jed-
nego mieszkañca, poniesione w 2003 roku by³y wy¿sze od wydatków z tego tytu³u wszyst-
kich gmin w przeliczeniu na jednego mieszkañca w kraju, poniesionych w tym samym roku.
Natomiast kwotê stanowi¹c¹ 30% czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej rozdzielano miê-
dzy gminy, w których ³¹czne kwoty dochodów, zaplanowane na 2005 rok z tytu³u czêœci wy-
równawczej subwencji ogólnej dla gmin i czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej dla gmin,
w zakresie trzech wy¿ej wymienionych kwot sk³adowych, pomniejszonych o kwoty wp³at za-
planowanych na 2005 rok, by³y ni¿sze o wiêcej ni¿ 25 000 z³ od ³¹cznych dochodów ustalo-
nych na 2004 rok z tytu³u czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin i czêœci równo-
wa¿¹cej subwencji ogólnej dla gmin, a nastêpnie pomniejszonych o kwoty wp³at ustalonych
na 2004 rok

17

.

W roku 2006 czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogólnej dla gmin podzielono tylko na trzy

kwoty sk³adowe (50, 25 i 25%). Kwotê stanowi¹c¹ 50% tej czêœci subwencji ogólnej roz-

15

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym (tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn.

zm.).

16

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie powiatowym (tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1592

z póŸn. zm.).

17

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 29 wrzeœnia 2004 r. w sprawie podzia³u czêœci równowa¿¹cej

subwencji ogólnej dla gmin na rok 2005 (DzU nr 214, poz. 2169).

157

Równowa¿enie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego

dzielano miêdzy gminy miejskie, w których wydatki na dodatki mieszkaniowe poniesione
w 2004 roku, w przeliczeniu na jednego mieszkañca gminy, by³y wy¿sze od 80% œrednich
wydatków wszystkich gmin miejskich poniesionych na ten cel w 2004 roku, w przeliczeniu
na jednego mieszkañca tych gmin. Kwotê stanowi¹c¹ 25% czêœci równowa¿¹cej rozdziela-
no miêdzy gminy wiejskie i gminy miejsko-wiejskie, w których wydatki na dodatki miesz-
kaniowe, poniesione w 2004 roku, w przeliczeniu na jednego mieszkañca gminy by³y wy-
¿sze od 90% œrednich wydatków wszystkich gmin wiejskich i miejsko-wiejskich poniesio-
nych na ten cel w 2004 roku, w przeliczeniu na jednego mieszkañca tych gmin. Ostatni¹
z kwot sk³adowych rozdzielano natomiast miêdzy gminy wiejskie i gminy miejsko-wiejskie,
w których suma dochodów – zrealizowanych w 2004 roku z tytu³u udzia³u we wp³ywach
z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz dochodów, jakie gmina mog³a uzyskaæ
w 2004 roku z podatku rolnego, stosuj¹c do ich obliczenia œredni¹ cenê skupu ¿yta, i z po-
datku leœnego, stosuj¹c do ich obliczenia œredni¹ cenê sprzeda¿y drewna, og³oszone przez
Prezesa G³ównego Urzêdu Statystycznego, bez zwolnieñ, odroczeñ, umorzeñ oraz zaniechañ
poboru takich podatków, w przeliczeniu na jednego mieszkañca gminy – by³a ni¿sza od 80%
œrednich dochodów z tych samych tytu³ów we wszystkich gminach wiejskich i miejsko-wiej-
skich, w przeliczeniu na jednego mieszkañca tych gmin

18

.

Zasady przyjête na 2007 rok uwzglêdniaj¹ równie¿ wewnêtrzny podzia³ czêœci równo-

wa¿¹cej subwencji dla gmin na trzy kwoty sk³adowe (50, 25 oraz 25%) z zachowaniem po-
dobnych zasad ich obliczania, jakie stosowano w 2006 roku

19

. Z porównania tych szczegó-

³owych zasad wynika zatem, ¿e dopiero od 2006 roku œciœlej zosta³y one zwi¹zane z wy-
tycznymi zawartymi w delegacji ustawowej. Zaniechano praktyki uwzglêdniania w trybie ob-
liczania kwot sk³adowych czêœci równowa¿¹cej wydatków na oœwietlenie ulic, placów i dróg,
poniewa¿ nie s¹ one zwi¹zane z zadaniami z zakresu pomocy spo³ecznej.

Podobnie niestabilne regu³y podzia³u czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej zastoso-

wano w odniesieniu do powiatów. W kolejnych latach regu³y takie okreœlano w rozporz¹dze-
niach Ministra Finansów obowi¹zuj¹cych tylko przez jeden rok bud¿etowy. W roku 2005
czêœæ równowa¿¹ca subwencji ogólnej dla powiatów by³a z³o¿ona z piêciu kwot pozostaj¹-
cych w okreœlonych relacjach do ³¹cznej sumy przeznaczonej na ten cel (35, 7, 15, 13 oraz
30%)

20

. Kwotê stanowi¹c¹ 35% tej czêœci subwencji ogólnej rozdzielano miêdzy powiaty,

w których dochody przeliczeniowe by³y ni¿sze od dochodów bazowych, natomiast kwotê sta-
nowi¹c¹ 7% czêœci równowa¿¹cej rozdzielano miêdzy te powiaty, w których jednostk¹ or-
ganizacyjn¹ by³ powiatowy urz¹d pracy, dzia³aj¹cy w 2004 roku na obszarze przekraczaj¹-

18

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 29 wrzeœnia 2005 r. w sprawie podzia³u czêœci równowa¿¹cej

subwencji ogólnej dla gmin na rok 2006 (DzU nr 194, poz. 1621).

19

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 15 wrzeœnia 2006 r. w sprawie podzia³u czêœci równowa¿¹cej

subwencji ogólnej dla gmin na rok 2007 (DzU nr 169, poz. 1205).

20

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 29 wrzeœnia 2004 r. w sprawie sposobu podzia³u czêœci równo-

wa¿¹cej subwencji ogólnej dla powiatów na rok 2005 (DzU nr 214, poz. 2170).

158

Zbigniew Ofiarski

cym granice tego powiatu. Kwotê stanowi¹c¹ 15% tej czêœci subwencji ogólnej rozdzielano
miêdzy powiaty, w których d³ugoœæ dróg powiatowych w przeliczeniu na jednego mieszkañ-
ca by³a wy¿sza od œredniej d³ugoœci dróg powiatowych w kraju w przeliczeniu na jednego
mieszkañca kraju, natomiast kwota stanowi¹ca 13% omawianej czêœci subwencji ogólnej
by³a rozdzielana miêdzy powiaty, które w 2003 roku otrzyma³y dotacje celowe z bud¿etu
pañstwa na rodziny zastêpcze. Ostatni¹ z kwot sk³adowych rozdzielano miêdzy powiaty,
w których planowane dochody powiatu na 2005 rok

21

by³y ni¿sze o wiêcej ni¿ 50 000 z³ od

kwoty dochodów powiatu w 2004 roku

22

.

W roku 2006 w ramach przyjêtej struktury wewnêtrznej czêœci równowa¿¹cej subwen-

cji ogólnej dla powiatów wyodrêbniono równie¿ 5 kwot, ale pozostaj¹cych w odmiennych
proporcjach w stosunku do ³¹cznej sumy przeznaczonej na ten cel (9, 7, 30, 30 i 24%)

23

.

Kwotê w wysokoœci 9% rozdzielano miêdzy powiaty, w których ró¿nica wydatków na rodzi-
ny zastêpcze miêdzy rokiem 2004 a rokiem 2003, powiêkszona o œrodki z rezerwy subwen-
cji ogólnej, przyznane w 2004 roku na rodziny zastêpcze, by³a dodatnia. Kwotê w wysoko-
œci 7% rozdzielano miêdzy powiaty, w których nie dzia³a³ powiatowy urz¹d pracy, a zadania
tej jednostki realizowane by³y przez inny powiat. Kwotê stanowi¹c¹ 30% omawianej czêœci
subwencji ogólnej rozdzielano miêdzy powiaty, w których d³ugoœæ dróg powiatowych
w przeliczeniu na jednego mieszkañca powiatu by³a wy¿sza od œredniej d³ugoœci dróg po-
wiatowych w kraju w przeliczeniu na jednego mieszkañca kraju. Kolejna kwota sk³adowa
w wysokoœci 30% by³a rozdzielana miêdzy miasta na prawach powiatu w zale¿noœci od d³u-
goœci dróg wojewódzkich i krajowych, znajduj¹cych siê w granicach miast na prawach po-
wiatu. Ostatnia z wymienionych wy¿ej kwot, w wysokoœci 24%, by³a rozdzielana miêdzy po-
wiaty, w których kwota planowanych dochodów powiatu na 2006 rok by³a ni¿sza od kwoty
planowanych dochodów powiatu na 2005 rok. Analogiczne zasady odnosz¹ce siê do we-
wnêtrznej struktury czêœci równowa¿¹cej (piêæ kwot sk³adowych pozostaj¹cych w takich sa-
mych relacjach) oraz kryteriów ich obliczania zastosowano w 2007 roku

24

.

Odmiennie, w porównaniu do trybu równowa¿enia dochodów gmin, zasady szczegó³o-

we reguluj¹ce tryb równowa¿enia dochodów powiatów uwzglêdniaj¹ œciœle kryteria wskaza-
ne w ustawie, tzn. wysokoœæ wydatków zwi¹zanych z realizacj¹ zadañ z zakresu pomocy spo-
³ecznej oraz zró¿nicowaniem sieci dróg powiatowych.

21

Planowane dochody powiatu na 2005 r. to suma dochodów z tytu³u subwencji wyrównawczej i po-

szczególnych kwot subwencji równowa¿¹cej, pomniejszona o ustalon¹ wp³atê dokonywan¹ przez powiaty

o ponadprzeciêtnych dochodach w³asnych.

22

Kwotê dochodów powiatu w 2004 r. stanowi³a suma subwencji wyrównawczej i subwencji równowa-

¿¹cej, pomniejszona o ustalone wp³aty przez powiaty o ponadprzeciêtnych dochodach w³asnych.

23

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 29 wrzeœnia 2005 r. w sprawie podzia³u czêœci równowa¿¹cej

subwencji ogólnej dla powiatów na rok 2006 (DzU nr 194, poz. 1622).

24

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 21 wrzeœnia 2006 r. w sprawie podzia³u czêœci równowa¿¹cej

subwencji ogólnej dla powiatów na rok 2007 (DzU nr 169, poz. 1208).

159

Równowa¿enie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego

2. Pozosta³e formy równowa¿enia dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego

W odniesieniu do samorz¹du województwa system równowa¿enia dochodów oparty

jest o jedn¹ z kwot sk³adowych w ramach czêœci regionalnej subwencji ogólnej. Zgodnie
z aktualnie obowi¹zuj¹cymi zasadami, czêœæ regionalna jest z³o¿ona z czterech kwot (20, 40,
10 oraz 30%). Funkcjê równowa¿enia dochodów samorz¹du województwa spe³nia ostatnia
z wymienionych wy¿ej kwot, która jest dzielona miêdzy województwa w celu uzupe³nienia
dochodów w zwi¹zku ze zmian¹ finansowania zadañ – w sposób okreœlony na podstawie de-
legacji ustawowej wynikaj¹cej z art. 25 ust. 9 ustawy o dochodach jednostek samorz¹du te-
rytorialnego. Upowa¿niono Ministra Finansów, po zasiêgniêciu opinii reprezentacji jedno-
stek samorz¹du terytorialnego, do okreœlenia, w drodze rozporz¹dzenia, sposobu podzia³u
tej kwoty, z uwzglêdnieniem sytuacji finansowej województwa, a w szczególnoœci wydatków
zwi¹zanych z realizacj¹ zadañ z zakresu regionalnych kolejowych przewozów pasa¿erskich.
W kolejnych latach bud¿etowych ustalano odmienne regu³y podzia³u kwoty stanowi¹cej 30%
czêœci regionalnej subwencji ogólnej.

W roku 2005 niniejsza kwota zosta³a wewnêtrznie podzielona na dwie sumy (80 oraz

20%). Pierwsz¹ z nich rozdzielano miêdzy województwa, w których dochody przeliczenio-
we by³y ni¿sze od dochodów bazowych. Drug¹ rozdzielano miêdzy województwa w zale¿-
noœci od wysokoœci wydatków bie¿¹cych poniesionych w 2003 roku na regionalne pasa¿er-
skie przewozy kolejowe

25

. W roku 2006 podzielono niniejsz¹ kwotê równie¿ na dwie sumy,

lecz pozostaj¹ce wobec siebie w innych relacjach (tzn. 50 oraz 50%). Pierwsz¹ z wymienio-
nych sum rozdzielano miêdzy województwa w zale¿noœci od wysokoœci wydatków bie¿¹cych
poniesionych w 2004 roku na regionalne kolejowe przewozy pasa¿erskie, natomiast drug¹
rozdzielano miêdzy województwa, w których dochody szacowane

26

by³y ni¿sze od docho-

dów bazowych

27

. Podobn¹ strukturê wewnêtrzn¹ i zasady obliczania poszczególnych sum

sk³adowych przyjêto na 2007 rok

28

.

Charakterystyczn¹ cech¹ subwencji udzielanych w Polsce dla jednostek samorz¹du te-

rytorialnego jest znaczna liczba elementów sk³adowych subwencji ogólnej (czêœci, kwoty,
rezerwy i inne elementy sk³adowe). Problem ten odnosi siê równie¿ do przyjêtego systemu
równowa¿enia dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego realizowanego przy zastoso-

25

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 29 wrzeœnia 2004 r. w sprawie podzia³u czêœci regionalnej sub-

wencji ogólnej dla województw na rok 2005 (DzU nr 214, poz. 2171).

26

Dochody szacowane województwa w 2006 r. to ³¹czne dochody z tytu³u: czêœci wyrównawczej sub-

wencji ogólnej dla województw oraz pozosta³ych kwot wchodz¹cych w sk³ad czêœci regionalnej subwencji

ogólnej dla województw – pomniejszone o ustalon¹ na 2006 r. wp³atê od województw o ponadprzeciêtnych

dochodach w³asnych.

27

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 29 wrzeœnia 2005 r. w sprawie podzia³u czêœci regionalnej sub-

wencji ogólnej dla województw na rok 2006 (DzU nr 194, poz. 1623).

28

Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z 19 wrzeœnia 2006 r. w sprawie podzia³u czêœci regionalnej sub-

wencji ogólnej dla województw na rok 2007 (DzU nr 169, poz. 1206).

160

Zbigniew Ofiarski

waniu prawnej instytucji subwencji. Ka¿dy z takich elementów podlega odrêbnym zasadom
naliczania i podzia³u. Utrudnia to ocenê funkcjonowania tego systemu, w tym przede wszyst-
kim poziomu zabezpieczenia finansowego dla realizacji okreœlonych zadañ

29

. Nale¿y pod-

kreœliæ, ¿e sygnalizowane wy¿ej wady systemu subwencjonowania jednostek samorz¹du te-
rytorialnego, w tym przede wszystkim brak pe³nej obiektywizacji kryteriów podzia³u kwot
subwencji, s¹ cech¹ charakterystyczn¹ tego systemu obecn¹ od momentu reaktywowania sa-
morz¹du terytorialnego w Polsce, tzn. od 1990 roku

30

.

Funkcjê równowa¿enia dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego mo¿na ponadto

przypisaæ jednej z kwot sk³adowych tworzonej w bud¿ecie pañstwa rezerwy subwencji ogól-
nej, tzn. kwoty ustalonej w wysokoœci 2% sumy planowanych czêœci wyrównawczych sub-
wencji ogólnej, ustalonych dla gmin, powiatów i województw. Niniejsz¹ kwot¹ rezerwow¹
dysponuje Minister Finansów, po zasiêgniêciu opinii reprezentacji jednostek samorz¹du te-
rytorialnego i w³aœciwych ministrów. W art. 26 ustawy o dochodach jednostek samorz¹du te-
rytorialnego nie okreœlono jednak zobiektywizowanych kryteriów podzia³u tej kwoty
rezerwy.

Podsumowanie

Reasumuj¹c, mo¿na stwierdziæ, ¿e zarówno dotychczasowa ewolucja rozwi¹zañ praw-

nych w zakresie stosowanego w Polsce systemu równowa¿enia dochodów jednostek samo-
rz¹du terytorialnego – przy wykorzystywaniu czêœci równowa¿¹cej oraz czêœci regionalnej
subwencji ogólnej – jak i przesuniêcie ciê¿aru regulacji do aktów wykonawczych, przy jed-
noczeœnie wadliwie skonstruowanych delegacjach ustawowych, nie pozostawiaj¹ wiêkszych
w¹tpliwoœci, ¿e system ten wymaga okreœlonych zmian. Dla samodzielnoœci finansowej jed-
nostek samorz¹du terytorialnego istotna jest nie tylko wielkoœæ transferów w dochodach ogó-
³em tych jednostek, ale przede wszystkim znaczenie w tym zakresie maj¹ kryteria i przes³anki
dokonywania takich transferów

3

. Zobiektywizowanie takich kryteriów oraz przes³anek, a tak-

¿e ich stabilizacja w d³u¿szym okresie, umo¿liwia zrealizowanie postulatu zak³adaj¹cego sze-
roki zakres samodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du terytorialnego

32

.

29

J. Glumiñska-Pawlic: Samodzielnoœæ finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego w Polsce. Wyd.

Uniwersytetu Œl¹skiego, Katowice 2003, s. 141.

30

S. Kañdu³a: Samodzielnoœæ finansowa samorz¹du gminnego w Polsce po 1993 roku. Wyd. Akademii

Ekonomicznej, Poznañ 2003, s. 105.

31

E. Ruœkowski: Przemiany finansów samorz¹du terytorialnego w Polsce na tle krajów zachodnich. „Sa-

morz¹d Terytorialny” 1994, nr 4, s. 6.

32

W. Miemiec: Prawne gwarancje samodzielnoœci finansowej gminy w zakresie dochodów publiczno-

prawnych. Wyd. Kolonia Limited Wroc³aw 2005, s. 141.

161

Równowa¿enie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego

Jako niew³aœciw¹ praktykê nale¿y uznaæ równie¿ wydawane corocznie akty wykonaw-

cze reguluj¹ce szczegó³owe zasady podzia³u kwot w ramach omawianych czêœci subwencji
ogólnej. Z przepisów ustawy o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego nie wynika,
aby nie by³o mo¿liwe ustalenie takich zasad w akcie prawnym obowi¹zuj¹cym d³u¿ej ni¿ je-
den rok. Przyjêcie takiej metody regulacji przyczyni³oby siê do ustabilizowania zasad po-
dzia³u tych czêœci subwencji ogólnej miêdzy jednostki samorz¹du terytorialnego.

EQUALIZING OF TERRITORIAL SELF-GOVERNMENT UNITS INCOMES

Summary

The lack of territorial self-government units sufficient own incomes makes necessity for usage

of incomes equalizing system – mainly through the general subsidies mechanism (partly equalizing in
towards communes and districts and in regional part towards provinces as well). Obligation of such
mechanism usage could be resulted both from as well as from the Polish Republic constitution.

In regulations of the Law referring European Card of self-government territorial units incomes

there were determined only general principles of calculating the equalizing part and regional general
subsidies part. In the introduced Law the Minister of Finances was authorized for proper settlement –
in the way of separate decree – the detailed principles of calculating and transferring equalizing means.
Those principles should be assessed critically, first of all because of every year introduced changes. It
caused not only the subsidizing principles destabilization but indistinctness of those rules as well. It is
necessary to postulate the comprehensive settlement of territorial self-government units incomes equal-
izing principles directly in the new Law.

162

Zbigniew Ofiarski

163

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

LESZEK PATRZA£EK

SUBWENCJE WYRÓWNAWCZE W STRUKTURZE DOCHODÓW

BUD¯ETÓW SAMORZ¥DÓW WOJEWÓDZTW

Zasady i tryb ustalania i przekazywania subwencji wyrównawczych z bud¿etu pañstwa

do bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego s¹ przedmiotem rozwa¿añ podejmowanych
ostatnio czêsto w literaturze przedmiotu

1

. Celem niniejszego opracowania jest analiza eko-

nomicznych skutków mechanizmu wyrównywania ró¿nic w dochodach poszczególnych wo-
jewództw oraz podjêcie próby oceny systemu subwencjonowania bud¿etów samorz¹dów wo-
jewództw z punktu widzenia celów i funkcji, jakie maj¹ spe³niæ subwencje ogólne o charak-
terze wyrównawczym. W artykule podjêto tak¿e próbê wykazania, ¿e system subwencji wy-
równawczych nie uwzglêdnia specyfiki funkcji zwi¹zanych z realizacj¹ polityki regionalnej
przez samorz¹dy województw oraz wzrastaj¹cej roli samorz¹dów województw we wdra¿a-
niu i realizowaniu regionalnych programów operacyjnych.

Subwencja ogólna jako Ÿród³o dochodów bud¿etów samorz¹dów województw przeka-

zywana jest w zwi¹zku z koniecznoœci¹ niwelowania dysproporcji w terytorialnym rozk³adzie
podatkowych Ÿróde³ dochodów województw, a tak¿e realizowania przez te samorz¹dy za-
dañ publicznych o charakterze regionalnym. Subwencje ogólne s¹ transferowane z bud¿etu
pañstwa i przyznawane na podstawie obiektywnych kryteriów, bez okreœlania celów i zadañ,
które maj¹ byæ z tych œrodków finansowane. Stanowi¹ one bezzwrotny, nieodp³atny transfer
œrodków publicznych z bud¿etu pañstwa do bud¿etów samorz¹dowych, o których przezna-
czeniu decyduje samodzielnie sejmik województwa. Cech¹ subwencji ogólnej jest to, ¿e ma
ona charakter roszczeniowy, co oznacza, ¿e organy samorz¹du województwa maj¹ prawo do-
chodzenia na drodze s¹dowej praw zwi¹zanych z nieprawid³owym obliczaniem i przekazy-
waniem œrodków publicznych przyznanych samorz¹dom województw w ustawie bud¿etowej.

1

A. Borodo: Subwencje wyrównawcze jednostek samorz¹du terytorialnego i propozycje reform; B. Gu-

ziejewska: Ocena systemu subwencji i dotacji z bud¿etu pañstwa dla jednostek samorz¹du terytorialnego.

W: Aktualne problemy finansów lokalnych i regionalnych w Polsce i innych krajach UE. Red. E. Chojna-

-Duch. Wyd. Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2006.

164

Leszek Patrza³ek

Na wstêpie trzeba podkreœliæ, ¿e przed wdro¿eniem w Polsce reformy administracji pu-

blicznej w 1999 roku, w literaturze przedmiotu

2

rozwa¿ano kilka koncepcji subwencjonowa-

nia bud¿etów samorz¹dów województw. W ramach tych rozwa¿añ rozpatrywano miêdzy in-
nymi:

• Wariant A, który mia³by polegaæ na ustaleniu dla województw odpowiedniego me-

chanizmu subwencjonowania z bud¿etu pañstwa, na podstawie zobiektywizowanych
kryteriów, wœród których kryterium podstawowym mia³aby byæ „si³a podatkowa”
województw mierzona wielkoœci¹ wp³ywów podatkowych na mieszkañca. W ten
sposób województwa o niskim potencjale podatkowym (z PIT i CIT) otrzymywa³y-
by z bud¿etu pañstwa œrodki umo¿liwiaj¹ce im finansowanie swoich wydatków, przy
czym zak³adano, ¿e wyrównanie nie powinno wynosiæ 100%. Ten system subwen-
cjonowania proponowano rozbudowaæ, poprzez uwzglêdnienie kilku dodatkowych
elementów, dotycz¹cych uwarunkowañ zwi¹zanych z poziomem wyposa¿enia regio-
nów w elementy infrastruktury technicznej i spo³ecznej. Wariant ten nie uwzglêdnia³
wzajemnych powi¹zañ finansowych pomiêdzy poszczególnymi województwami i in-
nymi szczeblami samorz¹du terytorialnego.

• Wariant B, który w swoich za³o¿eniach stanowi³by rozwiniêcie wariantu A, przewi-

dywa³ mo¿liwoœæ redystrybucji œrodków pieniê¿nych pomiêdzy poszczególne szcze-
ble samorz¹du terytorialnego. Redystrybucja ta mia³aby byæ dokonywana zarówno
w kierunku pionowym, jak i poziomym, i mia³a siê ograniczaæ wy³¹cznie do finan-
sowania zadañ zleconych, dofinansowywania zadañ w³asnych, np. inwestycyjnych,
a tak¿e do finansowania niektórych zadañ wspólnych, realizowanych w ramach sek-
tora samorz¹dowego.

• Wariant C, zak³adaj¹cy subwencjonowanie ni¿szych szczebli samorz¹du terytorial-

nego z bud¿etów samorz¹dów województw. Wariant ten zak³ada³ zabezpieczenie
w bud¿etach województw znacznych œrodków pieniê¿nych, co w za³o¿eniach mo¿-
na by by³o uczyniæ w dwojaki sposób:
– poprzez wyposa¿enie województw w wydajne Ÿród³a podatkowe, które wystar-

czaj¹ im nie tylko na realizacjê zadañ w³asnych, ale równie¿ na subwencjonowa-
nie ni¿szych szczebli samorz¹dowych,

– poprzez przekazanie województwom subwencji ogólnych z bud¿etu pañstwa, któ-

re dokonywa³yby ich dalszej redystrybucji pomiêdzy powiaty i gminy funkcjo-
nuj¹ce w ramach danego województwa.

Zgodnie z postanowieniami zawartymi w ustawie o dochodach jednostek samorz¹du te-

rytorialnego

3

, bêd¹cej jedn¹ z pakietu ustaw wprowadzaj¹cych reformê administracji pub-

2

K. Surówka: Koncepcje zasilania finansowego poszczególnych szczebli samorz¹du terytorialnego

w Polsce. „Samorz¹d Terytorialny” 1997, nr 12.

3

DzU 1998, nr 150, poz. 983.

165

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

licznej w 1999 roku system subwencjonowania bud¿etów samorz¹dów województw oparty
zosta³ na koncepcji wariantu A i B, i generalnie nie ró¿ni³ siê od zasad ustalania i przekazy-
wania subwencji ogólnej dla powiatów i gmin. W systemie tym wyró¿niæ mo¿na dwa rodza-
je subwencji ogólnej – subwencjê o charakterze wyrównawczym i subwencjê o charakterze
zadaniowym, przy czym ta druga, obliczana przez odniesienie do zakresu zadañ realizowa-
nych przez poszczególne samorz¹dy województw przy jednoczesnym uwzglêdnieniu rzeczy-
wistych mo¿liwoœci bud¿etu pañstwa, nie jest przedmiotem analiz podjêtych w niniejszym
artykule.

Subwencja wyrównawcza, której istota – z ekonomicznego punktu widzenia – sprowa-

dza siê do udzielenia pomocy finansowej jednostce samorz¹du terytorialnego na podstawie
obiektywnych kryteriów, przy jednoczesnym nie ograniczaniu jej samodzielnoœci finansowej,
mo¿e i powinna byæ wa¿nym elementem redystrybucji publicznych œrodków finansowych, jak
równie¿ narzêdziem uzupe³niania dochodów w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego.

Wystêpowanie subwencji wyrównawczych jest nieuniknione przy zró¿nicowanej zdol-

noœci podatkowej terytorialnej jednostki samorz¹dowej

4

. G³ówne problemy z jej uruchomie-

niem wi¹¿¹ siê z ustaleniem podstaw formalnoprawnych mechanizmu uzupe³niania docho-
dów w³asnych, które, z jednej strony, w pewnym stopniu korygowa³yby skutki nierównomier-
nego terytorialnie roz³o¿enia dochodów podatkowych, a z drugiej – wspiera³yby organy sa-
morz¹du województw w dzia³aniach na rzecz kreowania warunków rozwoju regionów.

Subwencja ogólna, jako Ÿród³o zasilania bud¿etu samorz¹du województwa, mo¿e i po-

winna spe³niaæ dwie zasadnicze funkcje:

• wyrównawcz¹, polegaj¹c¹ na przeciwdzia³aniu utrwalania i pog³êbiania siê zbyt da-

leko id¹cego zró¿nicowania w poziomie mo¿liwoœci finansowych poszczególnych
samorz¹dów województw,

• motywuj¹c¹, polegaj¹c¹ na wspieraniu aktywnoœci organów samorz¹dów woje-

wództw na rzecz kreowania warunków rozwoju regionów i wyzwalaniu szeregu ini-
cjatyw samorz¹dowych w³adz regionalnych.

Funkcja wyrównawcza i zwi¹zane z ni¹ przes³anki szerokiego stosowania subwencji

ogólnych, jako Ÿród³a dochodów bud¿etów samorz¹dów województw, wynikaj¹ z:

a) dysproporcji terytorialnych w zakresie rozk³adu Ÿróde³ dochodów podatkowych. S¹

one rezultatem przede wszystkim ró¿nych warunków naturalnych: po³o¿enia geo-
graficznego, warunków klimatycznych, obecnoœci lub braku surowców, jakoœci
gleb. Do tego dochodz¹ ró¿nice stopnia uprzemys³owienia, poziom rozwoju spo-
³eczno-ekonomicznego, poziom bezrobocia, a w konsekwencji – ró¿nice potencja-
³u podatkowego poszczególnych regionów. Skutki tych trwa³ych, czêsto obiektyw-
nych zró¿nicowañ powinny byæ czêœciowo neutralizowane za pomoc¹ subwencji
wyrównawczych;

4

S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 447.

166

Leszek Patrza³ek

b) potrzeby zachowania wzglêdnej równomiernoœci rozk³adu terytorialnego zadañ

publicznych zwi¹zanych z zaspokajaniem potrzeb ludnoœci, g³ównie w dziedzinie
oœwiaty, kultury, ochrony zdrowia i opieki spo³ecznej. Jedn¹ z funkcji wspó³czesne-
go pañstwa demokratycznego jest d¹¿enie do stwarzania na obszarze kraju zbli¿o-
nych warunków do zaspokajania podstawowych potrzeb zbiorowych, dotycz¹cych
infrastruktury spo³ecznej i technicznej. W poszczególnych województwach wystê-
puj¹ znaczne dysproporcje dotycz¹ce kosztów œwiadczonych us³ug publicznych
i spo³ecznych oraz dysproporcje pomiêdzy zainwestowaniem produkcyjnym a wy-
posa¿eniem w urz¹dzenia infrastruktury. Dysproporcje te rodz¹ konflikty i najczê-
œciej „d³awi¹” mo¿liwoœæ efektywnego wykorzystania potencja³u endogenicznego,
tkwi¹cego na obszarze województwa.

Funkcja motywuj¹ca subwencji wyrównawczej wynika z tego, ¿e podstawowe funkcje

ekonomiczne samorz¹dów województw koncentruj¹ siê na oddzia³ywaniu na procesy roz-
woju spo³eczno-gospodarczego w regionie, utrzymanie lub zwiêkszenie liczby miejsc pracy
na danym terytorium oraz powiêkszenie potencja³u dochodowego województwa. Aby wy-
mienione funkcje mog³y byæ realizowane, inicjatywy gospodarcze regionalnych w³adz sa-
morz¹dowych powinny byæ wspierane przez tak skonstruowany mechanizm subwencjono-
wania bud¿etów województw, który bêdzie uwzglêdnia³ równie¿ aktywnoœæ i skutecznoœæ or-
ganów samorz¹du województwa w opracowywaniu, wdra¿aniu i realizowaniu inwestycyj-
nych projektów infrastrukturalnych oraz w kreowaniu i realizowaniu polityki rozwoju woje-
wództw.

W rozwa¿aniach na temat istoty i funkcji subwencji wyrównawczych, jako Ÿród³a do-

chodów bud¿etów samorz¹dów województw, nale¿y uwzglêdniaæ problemy zwi¹zane z ce-
lami i zadaniami polityki regionalnej. Polityka ta prowadzona jest, z jednej strony, przez cen-
traln¹ administracjê rz¹dow¹ (polityka interregionalna), a z drugiej strony, przez samorz¹d
województwa (polityka intraregionalna). Subwencje ogólne jako narzêdzie wyrównywania
ró¿nic w poziomie rozwoju spo³eczno-ekonomicznego i w potencjale dochodowym samorz¹-
dów województw mog¹ byæ wa¿nym instrumentem polityki regionalnej. W du¿ym stopniu
jest to uzale¿nione od relacji pomiêdzy polityk¹ interregionaln¹ a polityk¹ intraregionaln¹.

Rozstrzygniêcia o charakterze ustrojowym odnosz¹ce siê do relacji pomiêdzy polityk¹

intraregionaln¹ a polityk¹ interregionaln¹ mog¹ w decyduj¹cym stopniu przesadzaæ o kon-
strukcji mechanizmu wyrównywania potencja³ów dochodowych województw. Je¿eli – mimo
utworzenia i funkcjonowania samorz¹du województwa – polityka intraregionalna ma mieæ
marginalne znaczenie, dochody publiczne przeznaczone na finansowanie interwencji publicz-
nych zwi¹zanych ze wspieraniem rozwoju regionalnego koncentrowane s¹ w bud¿ecie pañ-
stwa. Aktywnoœæ samorz¹dów województw wówczas maleje, przyjmuj¹ one postawy rosz-
czeniowe, nie sk³aniaj¹ siê do kreowania regionalnych strategii konkurencyjnoœci i do po-
dejmowania wyzwañ rozwojowych. Polityka interregionalna przy licznych i skutecznych in-
strumentach (do których mo¿na zaliczyæ subwencje wyrównawcze) jest w tych warunkach

167

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

dominuj¹ca, a jej cele koncentruj¹ siê nie wokó³ oddzia³ywania na czynniki wzrostu w wo-
jewództwach, a wy³¹cznie wokó³ wyrównywania poziomu sytuacji spo³eczno-ekonomicznej
poszczególnych województw. To z kolei poci¹ga za sob¹ koniecznoœæ ustanowienia takich
mechanizmów redystrybucji œrodków publicznych, które owo wyrównywanie ró¿nic w po-
ziomie osi¹ganych dochodów czyni³oby skutecznym. Z jednej strony, bud¿et pañstwa mo¿e
przejmowaæ czêœæ „nadwy¿ki” dochodów publicznych gromadzonych w województwach
o najwy¿szym poziomie rozwoju, z drugiej zaœ, przekazuje uzyskane w ten sposób œrodki za
pomoc¹ subwencji wyrównawczych do bud¿etów województw s³abo rozwiniêtych, o niskim
poziomie rozwoju spo³eczno-gospodarczego. W celu zachowania wymogów sprawnoœci
i przejrzystoœci mechanizmu wyrównawczego opartego na dominuj¹cym znaczeniu celów
polityki interregionalnej pojawia siê koniecznoœæ przyjêcia i uwzglêdnienia w konstrukcji
prawnej subwencji wyrównawczej obiektywnych kryteriów i zasad, które w dostatecznym
stopniu uwzglêdnia³yby specyfikê poszczególnych województw. Towarzysz¹ temu zazwyczaj
nieprzezwyciê¿alne na takim gruncie sprzecznoœci i dylematy: efektywnoœci i równoœci, sku-
tecznoœci i sprawiedliwoœci, decentralizacji i centralizacji. Jednoczeœnie wzrasta liczba prze-
kazywanych transferów pomiêdzy bud¿etem pañstwa a bud¿etami samorz¹dowymi, a urucha-
miane w tej formie œrodki publiczne nie s¹ i tak wystarczaj¹co zró¿nicowane i dostosowane
do potrzeb danego województwa.

Przy dominuj¹cej roli polityki interregionalnej istnieje ponadto obawa, ¿e transfery

z bud¿etu pañstwa mog¹ mieæ doraŸny, uznaniowy i niesystematyczny charakter, a struktura
dochodów bud¿etu samorz¹du województwa bêdzie w znacznym stopniu zdeterminowana
przez przyjête kryteria rozdysponowania œrodków publicznych przekazywanych w formie
subwencji wyrównawczej.

W sytuacji, gdy w relacjach miêdzy polityk¹ intraregionaln¹ a interregionaln¹ respek-

tuje siê rangê funkcji samorz¹du województwa, mechanizm subwencjonowania mo¿e
uwzglêdniaæ formy redystrybucji pionowej i poziomej, które respektuj¹ cele polityki regio-
nalnej zwi¹zane ze wzrostem konkurencyjnoœci województw, jak i cele zwi¹zane z wyrów-
nywaniem poziomu rozwoju spo³eczno-ekonomicznego województw. W tych warunkach
subwencjonowanie nie koncentruje siê wy³¹cznie wokó³ transferów przekazywanych z bud-
¿etu pañstwa do s³abszych finansowo województw, ale równie¿ przewiduje, ¿e znaczna czêœæ
œrodków publicznych pochodz¹cych z innych jednostek samorz¹du terytorialnego jest trans-
ferowana ze œrodków ujêtych w innych bud¿etach jednostek samorz¹du terytorialnego
(w tym szczebla lokalnego).

W Polsce latach 1999–2006 konstrukcja subwencji ogólnych o charakterze wyrównaw-

czym ulega³a zmianom, które jednak nie uwzglêdnia³y w dostatecznym stopniu specyfiki
funkcji samorz¹dów województw i uwarunkowañ zwi¹zanych z polityk¹ regionaln¹. W okre-
sie 1999-2003 w ramach subwencji ogólnej o charakterze wyrównawczym Ÿród³em docho-
dów bud¿etu samorz¹dów województw by³a jej czêœæ wyrównawcza i czêœæ regionalna.

168

Leszek Patrza³ek

Konstrukcja czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej przyjêta dla samorz¹dów woje-

wództw od 1999 roku nawi¹zywa³a do kryteriów i zasad zastosowanych wczeœniej w syste-
mie subwencjonowania gmin. Ponadto rozwi¹zania te by³y prawie identyczne z rozwi¹za-
niami przyjêtymi dla powiatów, pomimo ¿e te dwa nowo utworzone szczeble samorz¹du te-
rytorialnego mia³y ca³kiem inne cele dzia³ania.

Subwencje wyrównawcze w latach 1999–2003 otrzymywa³y województwa notuj¹ce

wskaŸnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkañca mniejszy od najwy¿sze-
go analogicznego wskaŸnika dla kraju. Takie rozwi¹zanie formalnoprawne spowodowa³o, ¿e
czêœæ wyrównawcz¹ w latach 1999–2003 otrzymywa³o a¿ 15 województw z wyj¹tkiem wo-
jewództwa mazowieckiego, co sk³ania do refleksji nad funkcjami subwencji ogólnej realizo-
wanymi w praktyce polskiej.

Tabela 1

Udzia³ subwencji wyrównawczej w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

w latach 2001–2003 (mln z³)

Wyszczególnienie Lata

Dochody

ogó³em

Dochody

w³asne

Subwencja

ogólna

W tym czêœæ

wyrównawcza

subwencji

ogólnej

6 : 5

(%)

6 : 4

(%)

6 : 3

(%)

1 2

3

4

5

6

7

8

9

2001

4599,5

611,9 1582,2 257,1 16,2 42,0

5,6

2002

4218,3

637,5 1510,2 243,7 16,1 38,2

5,8

POLSKA

2003

4565,7

704,8 1510,6 252,4 16,7 35,8

5,5

2001

373,5

54,5 138,9 18,5 13,3 33,9

5,0

2002

320,1

52,0 127,5 18,1 14,2 34,8

5,7

Dolnoœl¹skie

2003

332,6

52,3 131,3 19,1 14,5 36,5

5,7

2001

246,8

29,9 86,9 17,7 20,4 59,2

7,2

2002

237,5

31,5 82,6 16,2 19,6 51,4

6,8

Kujawsko-pomorskie

2003

245,1

32,0 81,9 16,9 20,6 52,8

6,9

2001

257,2

21,0 111,0 23,9 21,5 113,8 9,3

2002

238,9

21,4 104,5 22,5 21,5 105,1 9,4

Lubelskie

2003

310,9

23,0 104,3 22,7 21,8 98,7

7,3

2001

173,7

15,1 74,8

8,9 11,9 58,9

5,1

2002

169,8

16,8 76,8

8,3 10,8 49,4

4,9

Lubuskie

2003

159,7

15,9 72,7

8,7 12,0 54,7

5,4

2001

214,9

34,7 86,5 21,2 24,5 61,1

9,9

2002

203,6

35,2 82,0 19,3 23,5 54,8

9,5

£ódzkie

2003

209,5

37,5 83,7 19,3 23,1 51,5

9,2

2001

324,8

45,2 118,4 24,6 20,8 54,4

7,6

2002

324,1

51,1 110,8 22,0 19,9 43,1

6,8

Ma³opolskie

2003

370,7

70,7 111,5 25,1 22,5 35,5

6,8

169

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

W skali kraju ³¹czna kwota czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej waha³a siê na po-

ziomie ok. 250 mln z³, co stanowi³o ok. 5,5% ³¹cznych dochodów ogó³em bud¿etów samo-
rz¹dów województw (patrz tab. 1). Najwy¿szy udzia³ subwencji wyrównawczej w dochodach
ogó³em odnotowa³y w tym okresie województwa: ³ódzkie (9,9% – 2001 i 9,2% w 2003) i lu-
belskie (9,3% – 2001 i 7,3% w 2003) a najni¿szy województwa: œl¹skie (2,9% – 2001 i 3,6%
w 2003) i województwo pomorskie (5,0% – 2001 i 4,5% w 2003). Z kolei udzia³ subwencji
wyrównawczej w subwencji ogó³em najni¿szy odnotowano w województwie lubuskim (ok.
11%) a najwy¿szy w województwie œwiêtokrzyskim (23,8%).

1 2

3

4

5

6

7

8

9

2001

582,9

131,5 151,3

0,0 0,0

0,0

0,0

2002

502,4

146,9 152,4

0,0 0,0

0,0

0,0

Mazowieckie

2003

502,0

148,0 142,9

0,0 0,0

0,0

0,0

2001

126,8

13,7 53,8 9,6 17,8

70,1

7,6

2002

110,2

12,9 51,4 9,3 18,1

72,1

8,4

Opolskie

2003

126,1

14,0 52,6 9,5 18,1

67,9

7,5

2001

275,4

22,3 105,3 23,1 21,9 103,6

8,4

2002

235,6

22,1 99,2 22,0 22,2

99,5

9,3

Podkarpackie

2003

271,8

26,7 99,9 22,5 22,5

84,3

8,3

2001

158,3

13,6 60,9 12,7 20,9

93,4

8,0

2002

119,9

14,6 54,0 11,8 21,9

80,8

9,8

Podlaskie

2003

141,4

24,9 53,5 12,1 22,6

48,6

8,6

2001

274,9

34,2 81,7 13,8 16,9

40,4

5,0

2002

248,3

41,8 77,4 12,5 16,1

29,9

5,0

Pomorskie

2003

289,4

51,5 76,9 13,0 16,9

25,2

4,5

2001

640,9

87,7 145,3 18,3 12,6

20,9

2,9

2002

595,0

83,6 143,4 21,6 15,1

25,8

3,6

Œl¹skie

2003

631,2

91,1 148,8 22,9 15,4

25,1

3,6

2001

183,8

12,8 57,4 13,6 23,7 106,3

7,4

2002

162,0

13,3 54,3 12,9 23,8

97,0

8,0

Œwiêtokrzyskie

2003

175,4

14,3 54,2 12,9 23,8

90,2

7,4

2001

172,6

17,5 70,1 14,6 20,8

83,4

8,5

2002

170,1

18,7 66,7 13,4 20,1

71,7

7,9

Warmiñsko-mazurskie

2003

211,6

19,5 69,2 13,6 19,7

69,7

6,4

2001

361,4

53,8 129,9 22,5 17,3

41,8

6,2

2002

379,3

52,5 126,7 20,4 16,1

38,9

5,4

Wielkopolskie

2003

384,9

57,6 128,5 20,4 15,9

35,4

5,3

2001

231,6

24,4 110,0 14,1 12,8

57,8

6,1

2002

201,5

23,1 100,5 13,4 13,3

58,0

6,7

Zachodniopomorskie

2003

203,4

25,8 98,7 13,7 13,9

53,1

6,7

170

Leszek Patrza³ek

Zasady ustalania i przekazywania czêœci wyrównawczej dla samorz¹dów województw

w odniesieniu tylko do trzech województw (lubelskie, podkarpackie, œwiêtokrzyskie) wp³y-
nê³y w decyduj¹cym stopniu na ich potencja³ dochodowy, gdy¿ czêœæ wyrównawcza subwen-
cji ogólnej by³a wy¿sza ni¿ osi¹gane przez te województwa dochody w³asne. W pozosta³ych
województwach zasady te tylko w pewnym stopniu niwelowa³y dysproporcje w ich poten-
cjale dochodowym. Mankamentem by³o te¿ to, ¿e zasady te nie ró¿ni³y siê zasadniczo od
systemu subwencjonowania gmin i powiatów i nie by³y powi¹zane z celami polityki inwe-
stycyjnej województw. Wad¹ systemu subwencjonowania bud¿etów samorz¹dów woje-
wództw by³ te¿ brak odniesienia globalnej kwoty œrodków publicznych przeznaczonych na
czêœæ wyrównawcz¹ subwencji ogólnej do okreœlonej kategorii o charakterze makroekono-
micznym (np. dochody bud¿etu pañstwa). Kwota ta by³a ustalana rokrocznie, co by³o prze-
jawem uznaniowego charakteru zasilania finansowego województwa.

Ponadto kryteria, na podstawie których samorz¹dy województw otrzymywa³y subwen-

cje wyrównawcze, sprowadza³y siê w zasadzie do wskaŸnika dochodów podstawowych na
mieszkañca województwa i nie uwzglêdnia³y w dostatecznym stopniu innych obiektywnych
wskaŸników charakteryzuj¹cych poziom rozwoju spo³eczno-ekonomicznego województw.

Od roku 2004 wprowadzono istotne zmiany w zasilaniu finansowym bud¿etów woje-

wództw w formie subwencji ogólnych o charakterze wyrównawczym. Zmiany te generalnie
polega³y na:

• powi¹zaniu systemu subwencjonowania bud¿etu samorz¹du województwa z bie¿¹-

c¹ sytuacj¹ makroekonomiczn¹ i uwzglêdnianiu w zasadach ustalania kwot subwen-
cji ogólnych wskaŸników makroekonomicznych,

• wprowadzeniu mieszanego systemu redystrybucji œrodków publicznych, który prze-

widuje dokonywanie przez samorz¹d województwa wp³at do bud¿etu pañstwa
z przeznaczeniem na niwelowanie dysproporcji rozwoju cywilizacyjnego poszcze-
gólnych województw.

W subwencjach ogólnych o charakterze wyrównawczym, przekazywanych do bud¿e-

tów samorz¹dów województw od 2004 roku, wyró¿nia siê czêœæ wyrównawcz¹ i czêœæ re-
gionaln¹.

Czêœæ wyrównawcza subwencji ogólnej sk³ada siê z kwoty podstawowej i kwoty uzu-

pe³niaj¹cej. Kwotê podstawow¹ otrzymuje województwo, w którym wskaŸnik dochodów po-
datkowych

5

na mieszkañca w województwie jest mniejszy ni¿ odpowiedni wskaŸnik liczony

dla wszystkich województw. Kwotê podstawow¹ nale¿n¹ województwu ustala siê jako ilo-
czyn dwóch liczb: liczby stanowi¹cej 70% ró¿nicy pomiêdzy wskaŸnikiem dochodów po-
datkowych dla wszystkich województw a wskaŸnikiem dochodów podatkowych w woje-
wództwie i liczby mieszkañców tego województwa.

5

Dochody podatkowe obejmuj¹ dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób

fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych.

171

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

W konsekwencji przyjêtych od 2004 roku rozwi¹zañ w ramach czêœci wyrównawczej

subwencji ogólnej kwota podstawowa przyznawana jest województwom, które notowane s¹
poni¿ej œredniej obliczanej dla ogó³u województw, przy czym uprawnione województwo
uzyskuje czêœciowe (70-procentowe, nie wiadomo dlaczego akurat w takiej wysokoœci) wy-
równanie do poziomu œredniego.

W ramach czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej dla województw od 2004 roku no-

wym sk³adnikiem jest kwota uzupe³niaj¹ca. Kwotê uzupe³niaj¹c¹ otrzymuj¹ województwa,
w których liczba mieszkañców nie przekracza 3 milionów. Z przepisów dotycz¹cych tego
sk³adnika subwencji wyrównawczej wynika tak¿e, ¿e im mniejsze pod wzglêdem ludnoœci
województwo, tym wy¿sza kwota uzupe³niaj¹ca przekazywana do bud¿etu uprawnionego
województwa.

W konsekwencji przyjêtych od 2004 roku rozwi¹zañ dotycz¹cych konstrukcji czêœci

wyrównawczej subwencji ogólnej jej udzia³ w dochodach ogó³em bud¿etów samorz¹dów
województw w skali kraju nie uleg³ istotnym zmianom, w porównaniu z latami 1999–2003.
W kilku województwach zmiany te jednak s¹ istotne, a dotyczy to szczególnie wojewódz-
twa œwiêtokrzyskiego, w którym udzia³ czêœci wyrównawczej w dochodach ogó³em tego wo-
jewództwa wzrós³ z 7,4% w 2003 roku do 20,1% w 2005 roku oraz województwa podlaskie-
go (8,6% w 2003 i 18% w 2005).

W ramach czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej podstawowe znaczenie posiada

kwota podstawowa, która wynosi³a w 2006 roku 574,1 mln i stanowi³a w skali kraju ponad
68% subwencji wyrównawczej (tab. 2).

W poszczególnych województwach struktura subwencji wyrównawczej jest zró¿nico-

wana, przy czym w kilku województwach takich jak województwo lubelskie, podkarpackie,
œwiêtokrzyskie i zachodniopomorskie to Ÿród³o dochodów przyczynia siê do znacznego
wzmocnienia potencja³u dochodowego tych jednostek terytorialnych. Z drugiej strony warto
zauwa¿yæ, ¿e 5 województw w 2007 roku w konsekwencji przyjêtych rozwi¹zañ nie jest
uprawnionych do uzyskania kwoty podstawowej subwencji wyrównawczej (tab. 3).

Kwota uzupe³niaj¹ca czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej w skali kraju w 2007

roku wynosi 267,7 mln z³, co stanowi 31,4% subwencji wyrównawczej. Kwoty tej w 2007
roku nie uzyskuj¹ 4 najwiêksze, pod wzglêdem liczby ludnoœci, województwa, a uzyskaj¹ j¹
miêdzy innymi województwa, które charakteryzuj¹ siê wysokim potencja³em dochodowym
i wysokim udzia³em w wytwarzaniu PKB.

W œwietle przeprowadzonych analiz dotycz¹cych ekonomicznych konsekwencji wpro-

wadzonego od 2004 roku elementu systemu subwencjonowania, którego koszty finansowe
ponosi bud¿et pañstwa, mo¿na, jak siê wydaje, stwierdziæ, ¿e zasady i kryteria ustalania
i przekazywania subwencji wyrównawczej nie s¹ spójne i nie uwzglêdniaj¹ w dostatecznym
stopniu funkcji, które powinno realizowaæ to Ÿród³o dochodów bud¿etów samorz¹dów wo-
jewództw. Ograniczanie siê, przy ustalaniu kwoty podstawowej subwencji wyrównawczej,
wy³¹cznie do potencja³u podatkowego województwa nie jest rozwi¹zaniem wystarczaj¹cym.

172

Leszek Patrza³ek

Wyszczególnienie Lata

Dochody

ogó³em

Subwencja

ogólna

W tym czêœæ

wyrównawcza

subwencji

ogólnej

5 : 4

(%)

5 : 3

(%)

1 2

3

4

5

6

7

2004

6970,4

1290,1 499,4 38,7

7,2

POLSKA

2005

7066,4

1317,9 439,0 33,3

6,2

2004

483,3 100,7

38,1

37,8 7,9

Dolnoœl¹skie

2005

621,4 115,5

31,7

27,4 5,1

2004

330,9 87,9

35,0

39,8 10,6

Kujawsko-pomorskie

2005

324,5 99,0

28,3

28,6 8,7

2004

325,5 127,3

59,0

46,3 18,1

Lubelskie

2005

302,6 115,3

51,4

44,6 17,0

2004

215,3 78,2

23,9

30,6 11,1

Lubuskie

2005

206,0 74,3

20,1

27,1 9,8

2004

325,1 87,3

52,3

59,9 16,1

£ódzkie

2005

311,7 75,2

39,2

52,1 12,6

2004

486,1 76,3

36,4

47,7 7,5

Ma³opolskie

2005

469,7 83,7

37,8

45,2 8,0

2004

1481,9

57,1 0,0 0,0

0,0

Mazowieckie

2005

1592,1

72,6 0,0 0,0

0,0

2004

163,1 52,6

28,0

53,2 17,2

Opolskie

2005

219,3 54,4

25,5

46,9 11,6

2004

344,5 114,9

56,5

49,2 16,4

Podkarpackie

2005

307,9 112,6

51,9

46,1 16,9

2004

172,9 66,8

34,5

51,6 20,0

Podlaskie

2005

169,0 56,3

30,5

54,2 18,0

2004

378,1 54,4

14,3

26,3 3,8

Pomorskie

2005

391,1 60,4

13,3

22,0 3,4

2004

1016,2

85,3 7,6 8,9

0,7

Œl¹skie

2005

920,8 99,9

5,5

5,5 0,6

2004

200,5 61,2

38,5

62,9 19,2

Œwiêtokrzyskie

2005

172,6 57,9

34,7

59,9 20,1

2004

253,9 79,0

34,3

43,4 13,5

Warmiñsko-mazurskie

2005

231,3 84,0

35,6

42,4 15,4

2004

538,5 49,1

0,0

0,0 0,0

Wielkopolskie

2005

553,7 50,7

0,0

0,0 0,0

2004

254,6 112,0

41,0

36,6 16,1

Zachodniopomorskie

2005

272,7 106,1

33,5

31,6 12,3

Tabela 2

Udzia³ subwencji wyrównawczej w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

w latach 2004 i 2005 (mln z³)

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

173

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

Tabela 3

Udzia³ kwoty podstawowej i kwoty uzupe³niaj¹cej w subwencji wyrównawczej

w latach 2006 i 2007

*

Wyszczególnienie Lata

Czêœæ

wyrównawcza

subwencji ogólnej

(mln z³)

Udzia³ kwoty

podstawowej

w czêœci

wyrównawczej

(%)

Udzia³ kwoty

uzupe³niaj¹cej

w czêœci

wyrównawczej

(%)

1

2

3 4 5

2006

839,3 68,4 31,6

POLSKA

2007

852,1 68,3 31,4

2006

40,6 33,3 66,7

Dolnoœl¹skie

2007

27,3 0,0 100,0

2006

64,4 63,8 36,2

Kujawsko-pomorskie

2007

74,1 68,3 31,7

2006

106,8 77,7 22,3

Lubelskie

2007

103,8 76,9 23,1

2006

38,3 52,0 48,0

Lubuskie

2007

40,8 54,4 45,6

2006

87,4 70,6 29,4

£ódzkie

2007

84,5 69,3 30,7

2006

64,9 100,0 0,0

Ma³opolskie

2007

86,7 100,0 0,0

2006

0,0 × ×

Mazowieckie

2007

0,0 × ×

2006

45,6 59,2 40,8

Opolskie

2007

18,8 0,0 100,0

2006

91,6 74,5 25,5

Podkarpackie

2007

94,1 74,8 25,2

2006

60,6 68,2 31,8

Podlaskie

2007

61,9 68,5 31,5

2006

32,6 26,7 73,3

Pomorskie

2007

52,0 53,7 46,3

2006

0,0 × ×

Œl¹skie

2007

0,0 × ×

2006

66,3 70,3 29,7

Œwiêtokrzyskie

2007

66,8 70,2 29,8

2006

65,9 69,0 31,0

Warmiñsko-mazurskie

2007

67,0 69,4 30,7

2005

0,0 × ×

2006

0,0 × ×

Wielkopolskie

2007

0,0 × ×

2006

74,3 70,9 29,1

Zachodniopomorskie

2007

71,5 69,5 30,5

*

Dane dotycz¹ce roku 2007 s¹ wielkoœciami planowanymi.

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

174

Leszek Patrza³ek

Wydaje siê, ¿e w konstruowaniu tego elementu subwencjonowania województw nale¿a³oby
uwzglêdniæ kryteria i miary charakteryzuj¹ce standard œwiadczonych us³ug publicznych
i spo³ecznych w województwie, koszty tych us³ug ponoszone w danym województwie, po-
ziom aktywnoœci w³adz samorz¹dowych w regionie zwi¹zanym z opracowaniem i realizacj¹
projektów unijnych oraz cele polityki inwestycyjnej województw.

Wiele w¹tpliwoœci budzi te¿ konstrukcja kwoty uzupe³niaj¹cej, zgodnie z któr¹ im

mniejsze pod wzglêdem ludnoœci województwo, tym wy¿sza kwota przekazana do bud¿etu
samorz¹du województwa. Takie rozwi¹zanie nie znajduje wystarczaj¹cego uzasadnienia i nie
przyczynia siê do tworzenia warunków dla prowadzenia polityki regionalnej przez samorz¹d
województwa i poszerzania jego samodzielnoœci finansowej.

W mechanizmie subwencjonowania bud¿etów samorz¹dów województw, obowi¹zuj¹-

cym od 2004 roku, utrzymano nadal rozwi¹zanie, zgodnie z którym nie wyznacza siê glo-
balnej wielkoœci œrodków przeznaczonych z bud¿etu pañstwa na subwencje wyrównawcze.
Ustalenie takiej kwoty, np. w stosunku do dochodów bud¿etu pañstwa, znacznie zobiektywi-
zowa³oby mechanizm uzupe³niania dochodów w³asnych s³abych finansowo województw.
Wydaje siê, ¿e dla przejrzystoœci subwencjonowania samorz¹dów województw rozwi¹za-
niem lepszym jest sytuacja, w której najpierw jest ustalana ogólna kwota przeznaczona do
podzia³u a nastêpnie dokonuje siê jej podzia³u pomiêdzy województwa, wed³ug z góry okreœ-
lonych zasad i kryteriów.

W mechanizmie wyrównywania ró¿nic w dochodach poszczególnych województw,

wprowadzonym od 2004 roku, istotn¹ rolê w za³o¿eniach ma odgrywaæ mechanizm oparty
na œrodkach publicznych pochodz¹cych z wp³at dokonywanych przez silne finansowo woje-
wództwa.

Mechanizm ten, miêdzy innymi dlatego, ¿e jest elementem redystrybucji poziomej,

w istocie powinien byæ jasny i przejrzysty. Tymczasem konstrukcja czêœci regionalnej sub-
wencji ogólnej jest skomplikowana i przewiduje ona, ¿e czêœæ ta jest ustalana w wysokoœci
³¹cznej kwoty wp³at do bud¿etu pañstwa dokonywanych przez samorz¹dy województw,
w których wskaŸnik dochodów podatkowych na 1 mieszkañca jest wiêkszy od 110% wskaŸ-
nika dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Kwotê rocznej wp³aty oblicza siê,
mno¿¹c liczbê mieszkañców województwa przez kwotê wynosz¹c¹:

• 80% nadwy¿ki wskaŸnika dochodów podatkowych na 1 mieszkañca w wojewódz-

twie (W) ponad 110% wskaŸnika dochodów podatkowych dla wszystkich woje-
wództw (Ww), w których wskaŸnik W jest nie wiêkszy ni¿ 170% wskaŸnika Ww,

• 48% wskaŸnika Ww, powiêkszon¹ o 95% nadwy¿ki wskaŸnika W ponad 170%

wskaŸnika Ww – dla województw, w których wskaŸnik W jest wiêkszy ni¿ 170%
wskaŸnika Ww.

Ka¿da z kwot sk³adaj¹cych siê na czêœæ regionaln¹ jest rozdzielana pomiêdzy woje-

wództwa wed³ug ró¿nych zasad.

175

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

Kwota stanowi¹ca 20% czêœci regionalnej jest dzielona pomiêdzy województwa o sto-

pie bezrobocia wy¿szej ni¿ 110% œredniej stopy bezrobocia w Polsce. Podzia³ tej kwoty po-
miêdzy województwa o wysokim bezrobociu jest dosyæ skomplikowany, bowiem bezrobot-
nych dzieli siê wed³ug grup wiekowych i dla ka¿dej grupy wyznacza siê inne wskaŸniki

6

.

Kwotê stanowi¹c¹ 40% czêœci regionalnej dzieli siê pomiêdzy województwa, w któ-

rych powierzchnia dróg wojewódzkich w przeliczeniu na 1 mieszkañca jest wy¿sza od po-
wierzchni dróg wojewódzkich w kraju w przeliczeniu na 1 mieszkañca Polski.

Kwotê stanowi¹c¹ 10% czêœci regionalnej dzieli siê miêdzy województwa, w których

PKB w przeliczeniu na 1 mieszkañca województwa jest ni¿szy od 75% PKB w kraju w prze-
liczeniu na 1 mieszkañca Polski.

Kwotê stanowi¹c¹ 30% czêœci regionalnej przekazuje siê województwom jako uzupe³-

nienie dochodów w zwi¹zku ze zmian¹ finansowania zadañ.

W latach 2004–2007 w skali kraju udzia³ czêœci regionalnej w ³¹cznej kwocie subwen-

cji ogólnej (czêœæ oœwiatowa, wyrównawcza, regionalna) waha³ siê na poziomie od 23,2%
do 30,8 w 2007 roku. To oznacza, ¿e w ostatnich latach w zasadniczym stopniu wzrasta ran-
ga redystrybucji poziomej w mechanizmie wyrównywania dochodów bud¿etów samorz¹dów
województw, co w pewnym stopniu jest efektem zwiêkszenia od 2004 roku udzia³u woje-
wództw w dochodach z podatków dochodowych. Ta forma zasilania finansowego staje siê
bardzo znacz¹cym Ÿród³em dochodów niektórych województw, w tym szczególnie woje-
wództwa œwiêtokrzyskiego (tab. 4).

Tabela 4

Czêœæ regionalna subwencji ogólnej jako Ÿród³o dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

w latach 2004–2007

*

6

Zob. DzU RP 2003, nr 203, poz. 1966, art. 25.

Wyszczególnienie Lata

Wp³ata

do bud¿etu

pañstwa

Czêœæ regionalna

subwencji

ogólnej

(mln z³)

Czêœæ

wyrównawcza

subwencji

ogólnej

(mln z³)

Udzia³ czêœci

regionalnej

w subwencji

ogólnej

(%)

1 2

3 4

5

6

2004

. 299,4 499,4 23,2

2005

— 314,4 439,0 23,9

2006

— 638,0 839,3 31,2

POLSKA

2007

— 642,4 852,1 30,8

2004

. 28,0 38,1 27,8

2005

— 37,3 31,7

32,3

2006

— 41,0 40,6

32,1

Dolnoœl¹skie

2007

— 53,0 27,3

41,2

176

Leszek Patrza³ek

1 2

3 4

5

6

2004

. 29,8 35,0 33,9

2005

— 27,5

28,3

27,8

2006

— 60,3

64,4

36,0

Kujawsko-pomorskie

2007

— 68,2

74,1

36,5

2004

. 34,4 59,0 27,0

2005

0,0 30,0

51,4

26,0

2006

— 63,7 106,8 31,1

Lubelskie

2007

— 63,4 103,8 30,9

2004

. 41,6 23,9 53,2

2005

— 40,8

20,1

54,9

2006

— 45,0

38,3

46,5

Lubuskie

2007

— 47,0

40,8

46,0

2004

. 0,0 52,3 0,0

2005

— 1,3

39,2

1,7

2006

— 6,0

87,4

4,7

£ódzkie

2007

— 7,4

84,5

5,8

2004

. 0,1 36,4 0,1

2005

— 1,4

37,8

1,7

2006

— 6,0

64,9

5,1

Ma³opolskie

2007

— 4,7

86,7

3,4

2004

. 0,0 0,0 0,0

2005

310,4 2,4

0,0

3,3

2006

638,0 105,6

0,0

58,9

Mazowieckie

2007

642,4 78,5

0,0

51,0

2004

. 11,0 28,0 20,9

2005

— 14,7

25,5

27,0

2006

— 22,2

45,6

27,4

Opolskie

2007

— 39,6

18,8

55,9

2004

. 23,4 56,5 20,4

2005

— 23,1

51,9

20,5

2006

— 46,5

91,6

26,3

Podkarpackie

2007

— 51,4

94,1

27,2

2004

. 14,4 34,5 21,6

2005

0,0 11,2

30,5

19,9

2006

— 23,9

60,6

24,2

Podlaskie

2007

— 24,4

61,9

24,1

2004

. 21,4 14,3 39,3

2005

4,0 21,1

13,3

34,9

2006

— 41,1

32,6

40,6

Pomorskie

2007

— 23,9

52,0

22,8

177

Subwencje wyrównawcze w strukturze dochodów bud¿etów samorz¹dów województw

*

Dane dotycz¹ce roku 2007 s¹ wielkoœciami planowanymi.

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

Analiza systemu subwencjonowania bud¿etów województw opartego na redystrybucji

poziomej sk³ania równie¿ do postawienia pytania: czy zasadne jest, aby œrodki pochodz¹ce
z wp³at wyrównawczych z przeznaczeniem na czêœæ regionaln¹, dokonywanych w latach
1999–2007 w zasadzie przez jedno tylko województwo (mazowieckie), wykorzystywaæ na-
stêpnie do zasilania finansowego tego województwa. Z tym wi¹¿e siê kolejna w¹tpliwoœæ,
dotycz¹ca respektowania zasad zasilania finansowego samorz¹dów regionalnych sformu³o-
wanych w Europejskiej Karcie Samorz¹du Regionalnego. Ponadto trzeba zauwa¿yæ, ¿e te
województwa, które nie s¹ uprawnione do zasilania subwencj¹ wyrównawcz¹ przekazywan¹
z bud¿etu pañstwa, uprawnione s¹ jednak do pozyskania czêœci regionalnej, której œrodki po-
chodz¹ z wp³at dokonywanych przez samorz¹dy województw (dotyczy to województw œl¹-
skiego, wielkopolskiego i mazowieckiego).

Podsumowuj¹c, w œwietle przeprowadzonych analiz, mo¿na generalnie stwierdziæ, ¿e

jedn¹ z konsekwencji decyzji ustrojowych z 1998 r. dotycz¹cych podzia³u terytorialnego kra-
ju i powo³ania 16 samorz¹dów województw s¹ problemy zwi¹zane z ukszta³towaniem me-
chanizmu wyrównywania ró¿nic w dochodach bud¿etów poszczególnych województw. Do-
tychczasowy system subwencjonowania bud¿etów samorz¹dów województw jest ma³o spój-

1 2

3

4 5 6

2004

.

0,0 7,6 0,0

2005

—

2,4 5,5 2,4

2006

— 10,8 0,0 10,6

Œl¹skie

2007

— 10,5 0,0 10,3

2004

. 11,3 38,5 18,5

2005

0,0 11,5 34,7 19,9

2006

— 38,4 66,3 33,6

Œwiêtokrzyskie

2007

— 42,5 66,8 35,6

2004

. 28,0 34,3 35,4

2005

— 31,7 35,6 37,7

2006

— 49,3 65,9 37,6

Warmiñsko-mazurskie

2007

— 50,3 67,0 37,6

2004

. 10,6 0,0 21,6

2005

— 12,3 0,0 24,3

2006

— 26,2 0,0 37,9

Wielkopolskie

2007

— 26,0 0,0 36,8

2004

. 45,4 41,0 40,5

2005

— 45,7 33,5 43,1

2006

— 52,0 74,3 34,6

Zachodniopomorskie

2007

— 51,6 71,5 34,7

178

Leszek Patrza³ek

ny, nieprzejrzysty, wykazuje przy tym wiele sprzecznoœci i nie uwzglêdnia w sposób wystar-
czaj¹cy wielu istotnych uwarunkowañ specyficznych dla województw, w tym problemów
zwi¹zanych z kosztoch³onnoœci¹ zadañ publicznych realizowanych w poszczególnych woje-
wództwach. Wydaje siê, ¿e przy du¿ej liczbie województw i ich daleko id¹cym zró¿nicowa-
niu w potencjale ekonomicznym trudno zbudowaæ system subwencjonowania, w którym do-
minowa³yby elementy redystrybucji poziomej ograniczaj¹ce siê jedynie do szczebla woje-
wódzkiego. Zasadne wydaje siê zatem prowadzenie badañ i analiz zwi¹zanych z mo¿liwo-
œci¹ zastosowania systemu subwencjonowania bud¿etów województw, który uwzglêdnia³by
równie¿ wzajemne powi¹zania finansowe pomiêdzy gminami i powiatami funkcjonuj¹cymi
na obszarze poszczególnych województw.

FORMS VOIVODSHIP SELF

– GOVERNMENTS BUDGET SUBSIDIZATION FROM STATE BUDGET

Summary

The article is devoted to problems velated to the choice of the form and scale of territorial self-

government units budget subsidization. The autor advocates the idea of introducing solutions which
would make the voivodship with low financial potential move active as well as introducing an assess-
ment system for the cocts of realization of particular tasks.

The autor belives that on of the basic objectives of the public finance reform is to take into

account and explicitly indicate voivodship self-governments as an object of regional policy.

179

Konsekwencje wystêpowania asymetrii informacji...

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

JAN SOBIECH

KONSEKWENCJE WYSTÊPOWANIA ASYMETRII INFORMACJI

I RELACJI AGENCJI W OPIECE ZDROWOTNEJ

DLA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Wprowadzenie

Punktem wyjœcia niniejszego opracowania jest stwierdzenie zgodnie z którym obecny

stan sektora publicznego, a tym samym i zasiêgu finansów publicznych jest nie tylko rezul-
tatem ale i symptomem rozwoju cywilizacyjnego

1

. Wydaje siê to szczególnie widoczne

w opiece zdrowotnej zaliczanej zasadniczo do gospodarki publicznej i obejmowanej trady-
cyjnie finansami publicznymi, tak ze wzglêdu na oczywiste walory humanitarne, jak i szcze-
gólne efekty zewnêtrzne opieki zdrowotnej. Wydatki ogó³em na opiekê zdrowotn¹ na prze-
strzeni ostatnich dziesiêcioleci wykazuj¹ tendencjê wzrostow¹ i to nie tylko w Polsce. Na ca-
³ym œwiecie znane jest zjawisko eksplozji kosztów us³ug opieki zdrowotnej datowane co naj-
mniej od lat osiemdziesi¹tych ubieg³ego wieku. Czynnikami powoduj¹cymi ten ci¹g³y wzrost
s¹ przemiany cywilizacyjne i spo³eczno-ekonomiczne, a przede wszystkim zmiany demogra-
ficzne i epidemiologiczne, coraz wy¿szy standard ¿ycia oraz coraz bardziej kapita³och³onne
technologie medyczne i wzrost spo¿ycia leków znacznie wyprzedzaj¹cy wzrost PKB.

Wszystko to sk³ania nie tylko do poszukiwania mechanizmów racjonalizowania wy-

datków publicznych na opiekê zdrowotn¹ i sposobów podnoszenia efektywnoœci tych wy-
datków

2

, ale tak¿e i przesuwaniu, w coraz wiêkszym zakresie, opieki zdrowotnej z sektora

publicznego do sektora prywatnego, czy te¿ do sektora trzeciego

3

. Koniecznoœæ anga¿owa-

1

S. Owsiak: O nowatorskie podejœcie do sektora publicznego. W: Nauki finansowe wobec wspó³cze-

snych problemów polskiej gospodarki. T. 1. Finanse publiczne. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej

w Krakowie, Kraków 2004, s. 11.

2

S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. PWN, Warszawa 2005, s. 244 i n.

3

S. Golinowska i in: Finansowanie ochrony zdrowia w Polsce – Zielona Ksiêga. Ministerstwo Zdro-

wia, Warszawa 2004, s. 14 i n.

180

Jan Sobiech

nia w coraz szerszym zakresie bud¿etów gospodarstw domowych w finansowanie opieki
zdrowotnej rozpatrywana jest w literaturze z rozmaitych punktów widzenia, w tym tak¿e
z punktu widzenia równoœci i sprawiedliwoœci

4

.

Ci¹g³y wzrost wydatków gospodarstw domowych na opiekê zdrowotn¹ mo¿e powodo-

waæ, ¿e opieka zdrowotna przestaje byæ wprawdzie traktowana jako dobro publiczne ale staje
siê dobrem prywatnym, a w niektórych przypadkach nawet katastroficznie kosztownym do-
brem prywatnym, przy czym stosunkowo czêste jest ¿e wydatki gospodarstw domowych na
opiekê zdrowotn¹ przybieraj¹ w³aœnie postaæ wydatków katastroficznych

5

. Wydatki gospo-

darstw domowych na opiekê zdrowotn¹ okreœla siê w ekonomice zdrowia jako katastroficz-
ne wówczas gdy gospodarstwa domowe ponosz¹ce te wydatki zmuszane s¹ trwale zreduko-
waæ swoje najbardziej podstawowe wydatki na inne cele z uwagi na koniecznoœæ poniesie-
nia wydatków na opiekê zdrowotn¹. Stosowanie mechanizmu rynkowego w opiece zdrowot-
nej nastêpowaæ wiêc powinno z ostro¿noœci¹ i w dostosowaniu do specyfiki opieki zdrowot-
nej jako dzia³alnoœci us³ugowej.

Celem tego opracowania jest rozpatrzenie zagadnienia konsekwencji wystêpowania

asymetrii informacji i relacji agencji w opiece zdrowotnej dla finansów publicznych. Zagad-
nienie to rozpatrywane bêdzie zasadniczo przy za³o¿eniu wystêpowania rozdzielenia popytu
i poda¿y przez powszechne wystêpowanie trzeciej strony (nazywanej najczêœciej p³atnikiem)
miêdzy pacjentem bêd¹cym u¿ytkownikiem opieki zdrowotnej a profesjonalist¹ (instytucj¹
us³ugow¹) œwiadcz¹c¹ opiekê zdrowotn¹. Asymetria informacji i relacja agencji omawiana
bêdzie nie tylko w warunkach stosowania mechanizmu rynkowego, ale tak¿e i w warunkach
stosowania tzw. rynku wewnêtrznego, a nawet i reglamentacji (racjonowania) opieki zdro-
wotnej z zastosowaniem op³at bezpoœrednich za us³ugi i dobra (w tym leki) opieki zdrowot-
nej. Za³o¿enia te odpowiadaj¹ obecnym i mo¿liwym do przewidzenia przysz³ym warunkom
funkcjonowania opieki zdrowotnej w Polsce.

1. Przyczyny i przejawy asymetrii informacji i relacji agencji w opiece zdrowotnej

Opieka zdrowotna oznacza us³ugi i dobra, których celem jest promocja zdrowia lub

prewencja, ul¿enie w chorobie lub jej usuniêcie a przynajmniej zmniejszenie dyskomfortu.
Opieka zdrowotna najczêœciej jednak jest definiowana

6

jako dzia³alnoœæ us³ugowa, polega-

4

H. Peyton Young: Sprawiedliwy podzia³. Wydawnictwo Naukowe Scholor, Warszawa 2003; Z. Sza-

warski: Sprawiedliwoœæ i zdrowie. „Problemy Polityki Spo³ecznej” 2001, nr 3; Z. Szawarski: M¹droœæ

i sztuka leczenia. Wydawnictwo s³owo/obraz terytoria, Gdañsk 2005, s. 313–327.

5

Ke Hu, D. Evans, K. Kawabata, R. Zeramdini, J. Klavus, Ch. Murray: Household catastrophic health

expenditure. A multicountry analysis. The Lancet 2003, vol 362, s. 111i n.; Designing health financing sys-

tems to reduce catastrophic health expenditure. WHO Department of Health Systems, Geneva 2005.

6

Charakterystyka opieki zdrowotnej jako dzia³alnoœci gospodarczej zosta³a przedstawiona miêdzy innymi

w: J. Rój, J. Sobiech: Zarz¹dzanie finansami szpitala. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, s. 13 i n.

181

Konsekwencje wystêpowania asymetrii informacji...

j¹ca na œwiadczeniu us³ug medycznych pomimo tego, i¿ dóbr (w tym zw³aszcza leków) zu-
¿ywa siê w opiece zdrowotnej coraz to wiêcej.

Zasadniczym Ÿród³em specyfiki opieki zdrowotnej jest asymetria informacji po stronie

pacjenta, która przede wszystkim dotyczy ró¿nicy pomiêdzy tym, co wie – jakie informacje
posiada – pacjent, a tym jakie informacje posiadaj¹ reprezentanci kadr medycznych, (co wie
lekarz i pielêgniarka). Nale¿y dodaæ, i¿ asymetria informacji wystêpuje tak¿e pomiêdzy
ubezpieczycielami a ubezpieczonymi w przypadku istnienia ubezpieczeñ zdrowotnych, co
dodatkowo jeszcze zaostrza problem asymetrii informacji w opiece zdrowotnej

7

.

Pacjent jako konsument opieki zdrowotnej – w zdecydowanej wiêkszoœci przypadków

– nie wie, jaki rodzaj i ile oraz jaka struktura opieki zdrowotnej jest mu potrzebna, dlatego
mo¿na stwierdziæ, ¿e w porównaniu z konsumentem innych dóbr i us³ug wydaje siê on byæ
wysoce niekompetentny. Uzale¿nienie pacjenta w chorobie dodatkowo jeszcze powiêksza tê
niekompetencjê. Brak profesjonalnej wiedzy i niepewnoœæ cechuj¹ce ka¿dego potencjalne-
go pacjenta – o stanie jego zdrowia i wszystkich dostêpnych œwiadczeniach, które jednak tyl-
ko potencjalnie mog¹ wp³yn¹æ pozytywnie na stan zdrowia zmusza go do kontaktu i przeka-
zania prawa podejmowania decyzji w tym zakresie – posiadaj¹cemu profesjonaln¹ informa-
cjê i doœwiadczenie lekarzowi. Oznacza to, ¿e w wyniku istniej¹cej pomiêdzy pacjentem i le-
karzem asymetrii informacji o stanie zdrowia pacjenta, lekarz staje siê obdarzonym specjal-
nym zaufaniem „agentem pacjenta” w kwestiach takich jak diagnoza i metoda leczenia

8

.

Dodatkowym czynnikiem sk³aniaj¹cym pacjenta do rezygnacji z podmiotowoœci,

a przynajmniej z prawa wolnoœci wyboru a wiêc suwerennoœci konsumenta i zdania siê na
decyzjê lekarza jest trudnoœæ w obiektywnym i faktycznym zrozumieniu przez pacjenta uzys-
kanych od lekarza specjalistycznych informacji. Poza tym, samodzielnoϾ podejmowania
przez pacjenta decyzji wyklucza i to, ¿e percepcja pacjenta mo¿e byæ zak³ócona odczuwa-
nym zazwyczaj podczas choroby stresem psychicznym

9

jak i to, ¿e konsument postêpuje

emocjonalnie a nawet irracjonalnie, zw³aszcza, gdy jego zdrowie lub ¿ycie jest zagro¿one.
W wiêkszym jeszcze stopniu odnosiæ siê to mo¿e do sytuacji, gdy zagro¿one jest zdrowie
lub ¿ycie bliskich (np. dzieci) konsumenta opieki zdrowotnej.

Oczywiœcie, mo¿na by³oby d¹¿yæ do zapewnienia pacjentowi informacji w skali wy-

starczaj¹cej na dokonanie przez niego samodzielnego i racjonalnego wyboru, aczkolwiek
mog³oby to okazaæ siê zbyt kosztowne

10

a w niektórych sytuacjach wrêcz niemo¿liwe, a wiêc

7

A.J. Culyer: The Dictionary of Health Economics. Edward Elgar Publishing USA 2005, s. 149; A.J.

Culyer, J.P. Newhouse: Handbook of Health Economics, Elsevier 2000, s. 175.

8

J. Indulski, M. Bry³a, M. Matulewicz: Ekonomika zdrowia a problem efektywnoœci ochrony zdrowia.

Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr med. J. Noefera, £ódz 1994, s. 30–31.

9

E. Aksman: Przekszta³cenia sektora publicznego i prywatnego w brytyjskiej i polskiej opiece zdro-

wotnej. Uniwersytet Warszawski Wydzia³ Nauk Ekonomicznych Warszawa 2000, s. 18.

10

N. Barr: Ekonomika polityki spo³ecznej. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ

1993, s. 322–324.

182

Jan Sobiech

chocia¿by wówczas, gdy stan zdrowia pacjenta wyklucza podjêcie przez samego pacjenta
decyzji dotycz¹cej jego leczenia, a konkretne dzia³ania z zakresu opieki zdrowotnej musz¹
byæ podjête natychmiast czy te¿, gdy w wyniku nag³ego wypadku nieznany pacjent utraci³
przytomnoœæ, a w opinii kadr medycznych musi byæ natychmiast poddany ryzykownemu
i kosztownemu postêpowaniu z zakresu opieki zdrowotnej.

Relacja agencji oznacza sytuacjê, w której rola lekarza i innych profesjonalistów me-

dycznych polega na okreœleniu, co bêdzie najwiêksz¹ korzyœci¹ dla pacjenta a nastêpnie po-
dejmowaniu odpowiednich i konsekwentnych dzia³añ z zakresu opieki zdrowotnej. Pacjent
lub klient staje siê mocodawc¹ a profesjonalista medyczny staje siê jego agentem. Czy te¿ –
ujmuj¹c to bardziej ogólnie – agentem pacjenta staje siê ka¿dy, kto dzia³a w imieniu pacjen-
ta (mocodawcy) zazwyczaj w wyniku wystêpowania asymetrii informacji w sytuacji odno-
sz¹cej siê do zdrowia (czy choroby) pacjenta

11

.

W miarê narastania niepewnoœci oraz z³o¿onoœci przypadku chorobowego pacjenta re-

lacja agencji bêdzie stawa³a siê coraz silniejsza. W efekcie prowadz¹c do coraz wszechstron-
niejszego uzale¿nienia pacjenta od decyzji i dzia³añ podejmowanych przez lekarza: od do-
radzania czy sugerowania a¿ do – w nag³ych przypadkach – ca³kowitego podejmowania de-
cyzji w imieniu pacjenta przy mniej lub bardziej ograniczonym udziale samego pacjenta
w podejmowaniu tych decyzji

12

.

Jeœli zatem pacjent sam nie mo¿e nale¿nie oceniæ w³aœciwoœci us³ug opieki zdrowot-

nej a i podj¹æ samodzielnie decyzjê to oznacza to, ¿e newralgicznym dla jego stanu zdrowia
i sytuacji staje siê wybór okreœlonego lekarza, najczêœciej jako sta³ego lekarza podstawowej
opieki zdrowotnej. Lekarz ten staje siê agentem w ca³ym systemie opieki zdrowotnej. Wy-
bór lekarza podstawowej opieki zdrowotnej mo¿e byæ uznany za swoisty wybór konsumenta
opieki zdrowotnej. A jest to o tyle istotne, ¿e koszty b³êdnego wyboru s¹ w przypadku opie-
ki zdrowotnej zazwyczaj wiêksze i w mniejszym stopniu odwracalne, ni¿ w przypadku wiêk-
szoœci innych dóbr czy us³ug. Postawienie przez lekarza niew³aœciwej czy nietrafnej diagno-
zy, nieprawid³owe zaordynowanie leków mo¿e doprowadziæ w skrajnym przypadku nawet
do œmierci pacjenta. Oznacza to, ¿e przy konsumowaniu opieki zdrowotnej mo¿e pojawiæ
siê ryzyko uszkodzenia pe³nego funkcjonowania organizmu a tym samym ryzyko utrzyma-
nia potencja³u zdrowia w tym, straty lub obni¿enia zdolnoœci zarobkowania, czy te¿ ryzyko
œmierci

13

. Wskazuje to tak¿e na du¿¹ odpowiedzialnoœæ lekarza, gdy¿ np. b³¹d pope³niony

w trakcie konkretnego postêpowania medycznego mo¿e spowodowaæ przykre dla pacjenta

11

R.A. McLean: Financial Management in Health Care Organizations. Thompson Delmar 2003, s. 23–

27.

12

E. Aksman: op.cit., s. 18–19.

13

K.J. Arrow: Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care. American Economic Review

53, 1963, s. 941–973; K.J. Arrow: Lecznictwo z punktu widzenia niepewnoœci i ekonomii dobrobytu.

W: Eseje z teorii ryzyka. PWN, Warszawa 1979, s. 181–215.

183

Konsekwencje wystêpowania asymetrii informacji...

skutki, ale z drugiej strony bywa on tak¿e trudny do wykrycia, w tym zw³aszcza nie³atwe jest
okreœlenie, jaki by³ rzeczywisty wp³yw tego b³êdu na zdrowie pacjenta.

Lekarz by³by perfekcyjnym agentem pacjenta wtedy gdyby wybór sposobu leczenia

opiera³ na jednoznacznych przes³ankach odnoszonych do konkretnego pacjenta, rzeczywi-
stej zdolnoœci p³atniczej i preferencjach tego pacjenta. Lekarz zachowywa³by siê tak, jak za-
chowa³by siê pacjent, jeœli pacjent posiada³by tak¹ wiedzê z zakresu medycyny, jak¹ posia-
da lekarz. To oznacza, ¿e lekarz podejmowa³by decyzjê, kieruj¹c siê tylko kosztami pacjen-
ta i korzyœciami wynikaj¹cymi z opieki zdrowotnej, pomijaj¹c zarówno koszty zewnêtrzne,
jak i koszty tych, którzy ostatecznie dokonuj¹ p³atnoœci za sprawowan¹ opiekê zdrowotn¹

14

.

Wystêpuj¹ca w opiece zdrowotnej relacja agencji jest relacj¹ wyj¹tkowo skompliko-

wan¹ ze wzglêdu na to, ¿e lekarze - w realnych systemach opieki zdrowotnej – powinni dzia-
³aæ nie tylko w interesie pacjenta czy te¿ dla dobra pacjenta, ale tak¿e ze wzglêdu na efekty
zewnêtrzne tak¿e w imieniu okreœlonych spo³ecznoœci – czy te¿ innych pacjentów lub orga-
nizacji o szerokiej odpowiedzialnoœci spo³ecznej a nawet gwarantuj¹ce bezpieczeñstwo zdro-
wotne wszystkim potencjalnym pacjentom.

2. Popyt indukowany poda¿¹ i koniecznoœæ wystêpowania trzeciej strony

w opiece zdrowotnej

W opiece zdrowotnej lekarze reprezentuj¹ tak¿e stronê poda¿y, a wiêc producenta

œwiadczeñ w dzia³alnoœci w sferze opieki zdrowotnej rozumianej jako dzia³alnoœæ gospodar-
cza. Oznacza to, ¿e relacja agencji w opiece zdrowotnej jest w swej naturze wielokrotna czy
te¿ nawet wieloraka. Dodatkowo jej z³o¿onoœæ i trudnoœæ zosta³a spotêgowana przez znacz-
ny rozwój technologii medycznych maj¹cy miejsce pocz¹wszy od drugiej po³owy XX wie-
ku

15

. Rozwój tych technologii oznacza miêdzy innymi standaryzacjê i zró¿nicowanie jako-

œci opieki zdrowotnej w miejsce unifikacji, która w opiece zdrowotnej przestaje mieæ zna-
czenie.

Gdy lekarz dzia³a jako „agent pacjenta” i jednoczeœnie reprezentuje stronê poda¿y,

stwarza to mo¿liwoœæ zaistnienia wewnêtrznego konfliktu interesów samego

lekarza. Lekarz

mo¿e nak³aniaæ pacjenta do nadmiernego korzystania z opieki zdrowotnej

16

przestaj¹c byæ

agentem a staj¹c siê us³ugodawc¹, co w efekcie spowoduje wzrost wynagrodzenia lekarza,
zw³aszcza wówczas – jeœli dochody lekarza zale¿¹ od iloœci, struktury i jakoœci us³ug przez
niego wykonywanych. Rozszerzenie zakresu opieki zdrowotnej mo¿e te¿ powodowaæ wzrost

14

P.J. Feldstein: Health Policy Issues, An Economic perspective on health reform. AUPHA, Michigan

1994, s. 34–35.

15

D. Dranove, M.A. Satterthwaite: The industrial organization of health care markets. W: Handbook of

health Economics, s. 1135.

16

Ibidem, s. 1095 i n.

184

Jan Sobiech

presti¿u zawodowego lekarza, ale niekoniecznie powodowaæ zwiêkszenie bezpoœrednich ko-
rzyœci zdrowotnych pacjenta, co przes¹dza o tym, i¿ lekarz przestaje byæ agentem pacjenta.
Oznacza to, ¿e lekarz mo¿e wykorzystywaæ swoj¹ przewagê nad pacjentem – wynikaj¹c¹
z posiadanej wiedzy medycznej – w celu zwiêkszenia swojego dochodu. Zjawisko to jest
w ekonomice zdrowia okreœlane jako „popyt indukowany poda¿¹”, przy czym zwraca siê
uwagê na powszechnoœæ tego zjawiska.

Wyeliminowanie zagro¿enia wyst¹pienia zjawiska indukowania popytu poda¿¹ by³oby

mo¿liwe tylko poprzez stworzenie doskona³ej relacji agencji, co jest mo¿liwe wy³¹cznie
w teorii. Doskona³a relacja agencji zapewni³aby to, ¿e lekarz jako agent pacjenta, kierowa-
³by siê w swoich decyzjach oraz dzia³aniu, nie interesem w³asnym, lecz wy³¹cznie interesem
pacjenta, czyli zapewni³by korzyœci medyczne takie, jakie mia³by pacjent, gdyby sam, bêd¹c
w pe³ni poinformowany, samodzielnie podejmowa³ optymalne decyzje o korzystaniu z opie-
ki zdrowotnej.

Niew¹tpliwie pomiêdzy profesjonalistami medycznymi a aktualnymi i potencjalnymi

konsumentami opieki zdrowotnej istnieje ogromna asymetria informacji. Poza tym, relacja
agencji jest niedoskona³a i zazwyczaj dodatkowo jeszcze zniekszta³cona przez system po-
œrednich p³atnoœci za us³ugi opieki zdrowotnej

17

. W rzeczywistoœci op³aty za opiekê zdro-

wotn¹ tylko wyj¹tkowo przybieraj¹ postaæ op³at bezpoœrednich, nie mówi¹c ju¿ o cenach
w ich ekonomicznym znaczeniu. W efekcie, asymetria informacji wywiera daleko id¹ce kon-
sekwencje dla organizacji, regulacji i finansowania opieki zdrowotnej. W realnej gospodar-
ce podejmowane s¹ rozmaite dzia³ania w tych zakresach po to, aby zapobiec wykorzystywa-
niu sytuacji pacjenta czy te¿ potencjalnego pacjenta ze wzglêdu na zniekszta³cenie relacji
agencji w opiece zdrowotnej. W opiece zdrowotnej znaczenie ma interwencja pañstwa przy-
bieraj¹ca postaæ regulacji a wiêc rozwi¹zania z zakresu nadzoru nad zasadnoœci¹ zapewnia-
nia okreœlonych œwiadczeñ, czyli zalecenia, wytyczne, standardy postêpowania, potwierdze-
nie zasadnoœci okreœlonego rodzaju procedur medycznych, od którego wyników coraz czêœ-
ciej uzale¿nia siê refundowanie kosztów opieki zdrowotnej wed³ug ustalonych stawek. Istot-
ne jest to, aby interwencje te zapewnia³y utrzymanie pewnych minimalnych standardów
w opiece zdrowotnej, co jest bardzo istotne, dlatego i¿ pacjent sam nie jest w stanie doko-
naæ oceny jakoœci us³ug opieki zdrowotnej. Równie wa¿ny jest nadzór nad jakoœci¹ opieki
zdrowotnej w formie ustalania i egzekwowania wymagañ dotycz¹cych podmiotów œwiadcz¹-
cych us³ugi, np. licencjonowanie zawodów medycznych czy akredytowanie szpitali i innych
instytucji us³ugowych

18

. Wydaje siê jednak, ¿e sama asymetria informacji nie uzasadnia ¿ad-

nej innej formy interwencji pañstwa w opiece zdrowotnej ani¿eli regulacjê

19

.

17

A.J. Culyer: op.cit., s. 207.

18

T.E. Getzen: Ekonomika zdrowia. PWN, Warszawa 2000, s. 10–13.

19

F. Breyer, P. Zweifel: Gesundheitokonomie. Springer Verlag, Berlin, Heidelberg 1999, s. 159 i n.

185

Konsekwencje wystêpowania asymetrii informacji...

Problem asymetrii informacji w opiece zdrowotnej nabiera szczególnego znaczenia ze

wzglêdu na to, ¿e w tej dzia³alnoœci relacja pomiêdzy popytem a poda¿¹ tylko wyj¹tkowo
wystêpuje w czystej postaci. Niepewnoœæ pacjenta i lekarza, spowodowana losowym charak-
terem zachorowania pacjenta, przes¹dzi³a o koniecznoœci wprowadzenia w stosunkach miê-
dzy nimi trzeciej strony. Mianem trzeciej strony okreœla siê dysponenta funduszów przezna-
czanych na opiekê zdrowotn¹, co nie tylko zniekszta³ca relacjê popyt – poda¿, ale i z punktu
widzenia tej strony mo¿e niekorzystnie zmieniaæ nastawienie pacjenta i lekarza do korzysta-
nia przez pacjenta z opieki. Równie¿ i œwiadczeniodawca w warunkach istnienia trzeciej stro-
ny zmienia swoje nastawienie do prowadzonej przez siebie dzia³alnoœci us³ugowej

20

.

Dla pacjenta, œwiadomoœæ pokrywania nie przez niego, ale przez trzeci¹ stronê wydat-

ków na opiekê zdrowotn¹, mo¿e ograniczaæ jego bodŸce ekonomiczne do zapobiegania swo-
jej chorobie (np. przestrzeganie bezpieczeñstwa pracy, prowadzenia zdrowego trybu ¿ycia,
przyjmowanie œwiadczeñ prewencyjnych). I choæ, przy podejmowaniu postaw prozdrowot-
nych decyduj¹cych o jego faktycznym zachorowaniu, kieruje siê on równie¿ oczywiœcie ca-
³ym zespo³em innych, bardzo czy bardziej z³o¿onych motywacji o charakterze pozaekono-
micznym, to w koñcowym rezultacie prawdopodobieñstwo jego realnego zachorowania
mo¿e zauwa¿alnie wzrosn¹æ. Ponadto, w wypadku rzeczywistego zachorowania, przyznane
pacjentowi na drodze umowy z trzeci¹ stron¹ uprawnienie do p³acenia zerowej ceny w chwili
korzystania z us³ug opieki zdrowotnej mo¿e zachêciæ do nieograniczonego korzystania
z opieki zdrowotnej i do traktowania mo¿liwoœci korzystania z opieki zdrowotnej jako swo-
istego rodzaju przywilejów.

Lekarzowi i ka¿demu innemu œwiadczeniodawcy natomiast obecnoœæ trzeciej strony

mo¿e pozwoliæ na nie zwracanie wiêkszej uwagi na zwi¹zek miêdzy rozmiarami, struktur¹
i jakoœci¹ oferowanych œwiadczeñ i koniecznoœci¹ pokrywania zwi¹zanych z tym kosztów,
zw³aszcza, jeœli dla lekarza czy œwiadczeniodawcy udzielanie coraz wiêkszego zakresu us³ug,
jest równoznaczne ze wzrostem przychodów, czy z podnoszeniem wynagrodzenia lub pres-
ti¿u zawodowego, jego albo innych pracowników opieki zdrowotnej. W tym celu œwiadcze-
niodawca mo¿e w pe³ni lub czêœciowo wykorzystywaæ istniej¹c¹ miêdzy nim i pacjentem
asymetriê profesjonalnej informacji. Niezale¿nie od tego w sytuacji dzia³ania trzeciej stro-
ny, równie¿ i sam pacjent mo¿e mieæ o wiele mniejsze przes³anki do weryfikacji postawy
œwiadczeniodawcy i lekarza, poniewa¿ to i tak nie on, lecz trzecia strona poniesie wydatki
bêd¹ce rezultatem decyzji œwiadczeniodawcy o rozszerzeniu zakresu œwiadczonych us³ug.

Sytuacja, w której zachowania pacjenta i lekarza prowadz¹ do nadmiernego popytu na

opiekê zdrowotn¹ i oferowania równoczeœnie zawy¿onej poda¿y us³ug opieki zdrowotnej
a bêd¹ce skutkiem funkcjonowania trzeciej strony okreœlane s¹ moralnym hazardem tych
podmiotów i wystêpuj¹ zupe³nie od siebie niezale¿nie

21

. Znaczne nasilenie siê tych postaw

20

P.J. Feldstein: op.cit., s. 40 i n.

21

M.V. Pauly: The economics of moral hazard. American Economics Review 1968, no 3, s. 531 i n.

186

Jan Sobiech

mo¿e w konsekwencji prowadziæ do nadmiernego i znacznie zawy¿onego, ³¹cznego korzy-
stania przez pacjenta z opieki zdrowotnej, a tym samym i wy¿szych kosztów ze wzglêdu na
stale rosn¹cy zakres i jakoœæ opieki zdrowotnej realizowanej przez œwiadczeniodawców.

Relacja wystêpuj¹ca pomiêdzy lekarzem czy œwiadczeniodawc¹ a pacjentem jest bez-

sprzecznie najwa¿niejsz¹ relacj¹ zachodz¹c¹ w opiece zdrowotnej, i to niezale¿nie od istnie-
nia trzeciej strony. Jej postaæ wyznacza wiele cech charakteryzuj¹cych organizacjê, finanso-
wanie i zarz¹dzanie opiek¹ zdrowotn¹. Wspóln¹ dla tych wszystkich cech jest jednak¿e wie-
lokrotna relacja agencji.

Wielokrotna relacja agencji wystêpuj¹ca w opiece zdrowotnej sta³a siê cech¹ istotnie

j¹ wyró¿niaj¹c¹, poniewa¿ w przeciwieñstwie do innych typów organizacji, jak na przyk³ad
przedsiêbiorstw (korporacji) – w organizacjach (instytucjach us³ugowych) opieki zdrowot-
nej. Finansowa relacja agencji jest dodatkowo skomplikowana poprzez wystêpuj¹c¹ relacjê
agencji na rynku œwiadczonych us³ug opieki zdrowotnej.

Profesjonaliœci, w tym nie tylko lekarze czy pielêgniarki, technolodzy medyczni czy te-

rapeuci, którzy œwiadcz¹ znaczn¹ czêœæ opieki szpitalnej wszyscy oni staj¹ siê agentem pa-
cjenta w dostarczaniu tej opieki. Mened¿erowie i zarz¹d szpitali i innych instytucji us³ugo-
wych staj¹ siê agentami profesjonalistów przy wyborze technologii medycznych i sprzêtu
medycznego, nawet wówczas, gdy lekarze nie s¹ pryncypa³ami w jakimkolwiek tego s³owa
znaczeniu, ale wy³¹cznie profesjonalistami. Profesjonalne relacje – lekarz bêd¹cy agentem
pacjenta, towarzystwo ubezpieczeniowe oraz mened¿er bêd¹cy agentem w³aœciciela, mene-
d¿erowie i w³aœciciele bêd¹cy agentami dawców kapita³u (po¿yczkodawców) – które s¹ tak
wa¿ne w œwiadczeniu opieki zdrowotnej same w sobie kreuj¹ skomplikowany system agen-
cji

22

.

Relacja agencji istniej¹ca w obrêbie opieki zdrowotnej, ze wzglêdu na swoje znacze-

nie i swoj¹ z³o¿onoœæ jest cech¹, która najbardziej ze wszystkich innych odró¿nia zarz¹dza-
nie finansami opieki zdrowotnej od zarz¹dzania finansami przedsiêbiorstwa (korporacji) czy
innych podmiotów prowadz¹cych dzia³alnoœæ zarobkow¹.

Relacja agencji stwarza agentowi mo¿liwoœæ dzia³ania dla uzyskania w³asnych korzy-

œci. Ta mo¿liwoœæ, niezale¿nie od tego, czy jest wykorzystywana czy te¿ nie, jest okreœlana
pojêciem kosztów agencji. Problem kosztów agencji wystêpuje tak¿e w korporacjach i mo-
¿e byæ w³aœnie z tego obszaru przeniesiony do opieki zdrowotnej. W opiece zdrowotnej pro-
blem kosztów agencji uzyskuje jednak specjalne znaczenie. Stosunkowo prosty przyk³ad to
sytuacja, w której lekarz mo¿e zleciæ wykonanie badañ, jakie nie bêd¹ mia³y wartoœci dia-
gnostycznej, ale które wygeneruj¹ dodatkow¹ p³atnoœæ za jego us³ugi. Koszty agencji w sen-
sie ekonomicznym oznaczaj¹ stratê w wartoœci rynkowej lub w statusie zdrowia ze wzglêdu
na ekonomiczne korzyœci agenta. Jeœli lekarz zamówi testy, których wynik nie ma ¿adnej

22

K. Kowalska: Opieka zdrowotna w œwietle teorii agencji. „Gospodarka Narodowa” 2003, nr 4, s. 37 i n.

187

Konsekwencje wystêpowania asymetrii informacji...

wartoœci diagnostycznej dla pacjenta, strata w poziomie bogactwa pacjenta nie zostanie
skompensowana korzyœciami zdrowotnymi pacjenta i stanowi koszt agencji dla pacjenta

23

.

Zawodnoœæ rynku w opiece zdrowotnej wyp³ywa dodatkowo – poza wskazanymi ju¿

przyczynami – tak¿e i z braku stabilnoœci popytu na opiekê zdrowotn¹ a nawet jego nierów-
nomiernoœci i losowego charakteru, zdecydowanej nieracjonalnoœci zachowania konsumen-
ta (u¿ytkownika) opieki zdrowotnej a tak¿e wyj¹tkowego znaczenia efektów zewnêtrznych
opieki zdrowotnej. Zw³aszcza w warunkach wystêpowania trzeciej strony (p³atników) za-
wodnoœæ rynku wyra¿a siê i w tym, i¿ w sferze opieki zdrowotnej popyt kszta³towany jest
w stosunkowo szerokim, ale trudnym do jednoznacznej oceny zakresie przez poda¿ (a wiêc
œwiadczeniodawców czy profesjonalistów medycznych).

Zakoñczenie

Wystêpowanie asymetrii informacji i relacji agencji w opiece zdrowotnej, w tym brak

pewnych informacji u konsumenta jest zasadnicz¹ przeszkod¹, która nie pozwala na to, aby
opieka zdrowotna sta³a siê przedmiotem wymiany rynkowej dokonuj¹cej siê za poœrednic-
twem zwyk³ych transakcji rynkowych.

Opiekê zdrowotn¹ cechuje niepewnoœæ zarówno, co do czasu i miejsca wyst¹pienia

problemów zdrowotnych jak i ich rodzaju oraz niepewnoœæ co do skutecznoœci uznanych za
konieczne i podjêtych dzia³añ medycznych. Oznacza to, ¿e za³o¿enie o doskona³ej wiedzy
o przysz³oœci nie jest spe³nione w opiece zdrowotnej, poniewa¿ zasadniczo nie wiemy, czy
zachorujemy a jeœli tak to, na jak¹ chorobê ani te¿ nie jesteœmy w stanie przewidzieæ prze-
biegu choroby, jej natê¿enia oraz mo¿liwoœci wyzdrowienia. A zatem – poza wyj¹tkowymi
przypadkami – nie jesteœmy w stanie przewidzieæ czasu, w jakim bêdzie potrzebna nam opie-
ka zdrowotna, ani rodzaju potrzebnych us³ug opieki zdrowotnej czy ich wielkoœci i struktu-
ry. Niepewnoœæ odnosi siê tak¿e do poziomu mo¿liwych do poniesienia kosztów opieki zdro-
wotnej, to znaczy w momencie zachorowania mo¿emy nie byæ w stanie zagwarantowaæ zdol-
noœci do pokrycia nieoczekiwanych kosztów koniecznej opieki zdrowotnej.

Niepewnoœæ w opiece zdrowotnej wystêpuje nie tylko po stronie popytu, ale i po stro-

nie poda¿y. To znaczy, ¿e w wielu przypadkach profesjonaliœci medyczni sami nie s¹ w sta-
nie przewidzieæ z ca³kowit¹ pewnoœci¹

efektów leczenia czy zastosowanych technologii me-

dycznych. Wynika to z jednej strony ze zmiennego stanu wiedzy medycznej i rozwoju tech-
nicznego uzbrojenia pracy (techniki medycznej), a z drugiej strony Ÿród³em tej niepewnoœci
jest tradycyjna, ale stale obowi¹zuj¹ca zasada swobody decyzji klinicznej (clinical freedom).

W medycynie nie ma ¿adnych gwarancji, poniewa¿ w pierwszej chwili bardzo trudno

stwierdziæ, jak powa¿ana jest choroba, a zatem nie mo¿na mieæ pewnoœci, na ile leczenie

23

R.A. McLean: Financial management in Health Care Organizations. Thmompson Delmar 2003, s. 23–

27.

188

Jan Sobiech

poprawi stan zdrowia pacjenta. Jednak¿e i wówczas okreœlenie w³aœciwego sposobu lecze-
nia jest mniej kosztowne, gdy decyzje podejmuje profesjonalista medyczny ani¿eli wówczas
kiedy decyzje takie podejmuje sam pacjent. Profesjonalista medyczny zobowi¹zany jest za-
sadniczo wykorzystaæ w interesie pacjenta wszelkie œrodki, które daje mu nowoczesna wie-
dza medyczna.

Opieka zdrowotna zasadniczo prowadzi do tworzenia pozytywnych, zewnêtrznych

efektów przy korzystaniu przez pacjenta ze œwiadczeñ. W przypadku niektórych chorób,
zw³aszcza zakaŸnych, indywidualne korzyœci zdrowotne uzyskane przez jednostkê w nastêp-
stwie dzia³ania opieki zdrowotnej s¹ ni¿sze ni¿ korzyœci, jakie uzyskuje wówczas ca³e spo-
³eczeñstwo. Wyleczenie jednej osoby, stwarza, bowiem szansê zapobiegania chorobie wielu
innych osób i ca³ych zbiorowoœci.

Poniewa¿ wymogi znanego z ekonomii rynku doskonale konkurencyjnego nie s¹ spe-

³nione w opiece zdrowotnej, przes¹dza to o niemo¿noœci gwarantowania przez ten rynek tak
efektywnoœci alokacyjnej, jak i warunków równowagi ogólnej. W opiece zdrowotnej nie s¹
wiêc spe³nione rygorystyczne za³o¿enia mechanizmu rynkowego, a tym samym mechanizm
rynkowy bêdzie zawodzi³, co stanowi ekonomiczne uzasadnienie dla interwencji pañstwa
i oznacza koniecznoœæ wprowadzenia w opiece zdrowotnej odpowiednich mechanizmów re-
gulacyjnych, maj¹cych skutecznie przeciwdzia³aæ zawodnoœci rynku.

Podkreœlenia wymaga jednak fakt, ¿e opieka zdrowotna nie jest jednolita, tzn. wystê-

puj¹ zró¿nicowane typy us³ug opieki zdrowotnej zarówno odznaczaj¹ce siê jak i nie odzna-
czaj¹ce siê typow¹ dla opieki zdrowotnej specyfik¹, a tym samym problemy z ocen¹ jakoœci
opieki zdrowotnej nie dotycz¹c¹ w jednakowym stopniu wszystkich us³ug zdrowotnych.
Us³ugi opieki zdrowotnej charakteryzuj¹ siê du¿¹ ró¿norodnoœci¹ i to zró¿nicowanie warun-
ków œwiadczenia us³ug poci¹ga za sob¹ bowiem potrzebê odpowiedniego zró¿nicowania tak
mechanizmu rynkowego w opiece zdrowotnej, jak i form interwencji pañstwa w tej opiece

24

.

Doœwiadczania wielu pañstw o rozwiniêtej gospodarce rynkowej wskazuj¹ na to, ¿e

mechanizm rynkowego podzia³u opieki zdrowotnej w szerszym lub wê¿szym zakresie, czyli
niezale¿nie od przedmiotowego zró¿nicowania us³ug i tak poddawany jest regulacyjnemu
oddzia³ywaniu pañstwa, a tym samym nie przybiera on charakteru mechanizmu wolnoryn-
kowego. Tradycyjnie przyjmuje siê ma³¹ przydatnoœæ rozwi¹zañ rynkowych jako w³aœciwe-
go mechanizmu podzia³u us³ug opieki zdrowotnej. Problem zaostrza siê jednak¿e ze wzglê-
du na rosn¹ce tempo zu¿ywanych w opiece zdrowotnej zasobów, których alokacja nie jest
efektywn¹.

Poniewa¿ rynek jest zawodny to dosyæ powszechnie przyjmuje siê, ¿e konieczna jest

ingerencja pañstwa w sferze opieki zdrowotnej st¹d wyp³ywaj¹ poszukiwania ró¿nego rodza-

24

J. Sobiech: Problemy konstrukcji tzw. koszyka œwiadczeñ gwarantowanych w mo¿liwych do zastoso-

wania w mechanizmach podzia³u us³ug opieki zdrowotnej. W: Finanse publiczne. Red. A. Pomorska. Wy-

dawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2006, s. 332 i n.

189

Konsekwencje wystêpowania asymetrii informacji...

ju instytucjonalnych rozwi¹zañ, które niweluj¹ skutki zawodnoœci rynku. Propozycje insty-
tucjonalnych rozwi¹zañ problemów bêd¹cych rezultatem niedoskona³oœci rynku opieki zdro-
wotnej maj¹ na celu zapewnienie opiece zdrowotnej medycznej skutecznoœci i efektywnoœci
ekonomicznej.

Podnoszona tu zawodnoœæ rynku w odniesieniu do opieki zdrowotnej jest Ÿród³em eko-

nomicznej nieefektywnoœci, która pojawia siê wówczas, gdy pañstwo powstrzymuje siê od
interwencji. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e nawet gdyby alokacja zasobów w gospodarce by³a
efektywna w rozumieniu V. Pareta, istnia³yby inne argumenty na rzecz interwencji pañstwa
w opiece zdrowotnej. Pierwszy dotyczy podzia³u dochodów i zró¿nicowania dochodów oraz
maj¹tku w ca³ym spo³eczeñstwie. Wolny rynek zapewnia opiekê zdrowotn¹ tym, którzy chc¹
i s¹ w stanie zap³aciæ za ni¹ cenê równowagi. To w³aœnie system cen sprawia, ¿e dzia³anie
mechanizmu rynkowego zapewnia efektywn¹ alokacjê zasobów. Ceny s¹ narzêdziem regla-
mentacji dóbr prywatnych. Okreœlone dobro otrzymuj¹ tylko ci konsumenci, którzy s¹ goto-
wi i zdolni zap³aciæ cenê ustalon¹ na rynku, a wiêc maj¹ odpowiedni¹ zdolnoœæ p³atnicz¹.

Zdolnoœæ p³atnicza nie jest wystarczaj¹cym argumentem do korzystania z opieki zdro-

wotnej. Nale¿y uwzglêdniæ tak¿e aspekty moralne, cywilizacyjne i spo³eczne. Ograniczanie
dostêpu do œwiadczeñ zdrowotnych wydaje siê wiêc koniecznoœci¹ wynikaj¹c¹ ze zró¿nico-
wania w dochodach i w maj¹tku.

Oznacza to, ¿e ingerencja pañstwa w opiekê zdrowotn¹ wynika nie tylko z przes³anek

natury ekonomicznej, ale i humanitarnej. Opieka zdrowotna rozpatrywana jest w p³aszczyŸ-
nie praw cz³owieka. St¹d te¿ prawo do ochrony zdrowia nie tylko zawarte jest w Konstytu-
cji Œwiatowej Organizacji Zdrowia, ale traktuje siê je jako jedno z g³ównych, gwarantowa-
nych konstytucyjnie praw obywatelskich.

Jak wynika z szeroko upowszechnionego zapisu w Konstytucji Œwiatowej Organizacji

Zdrowia, korzystanie z najwy¿szego osi¹galnego poziomu opieki zdrowotnej jest jednym
z fundamentalnych praw ka¿dego cz³owieka, bez wzglêdu na rasê, religiê, przekonania poli-
tyczne, warunki ekonomiczne i spo³eczne. Zdrowie wszystkich ludzi i to w skali miêdzyna-
rodowej ma zasadnicze znacznie w takich kwestiach jak pokój i bezpieczeñstwo, a zale¿y od
pe³nej wspó³pracy tak pojedynczych osób jak i ca³ych narodów.

Inny argument przemawiaj¹cy za interwencj¹ pañstwa w opiece zdrowotnej, nawet

i w gospodarce efektywnej w rozumieniu Pareta, odwo³uje siê do obawy, ¿e jednostki nie
dzia³aj¹ w swoim dobrze pojêtym interesie. Czêsto wskazuje siê, ¿e to, w jaki sposób jed-
nostki pojmuj¹ w³asne dobro, mo¿e nie byæ w³aœciwym kryterium do formu³owania s¹dów
wartoœciuj¹cych. Nawet doskonale poinformowani konsumenci mog¹ podejmowaæ „niew³a-
œciwe decyzje”. Ludzie nie zawsze prowadz¹ higieniczny tryb ¿ycia – pal¹, nie zapinaj¹ pa-
sów itp. mimo ¿e wiedz¹, i¿ wszystko to zagra¿a ich zdrowiu i ¿yciu

25

.

25

J.E. Stiglitz: Ekonomia sektora publicznego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 104–

105.

190

Jan Sobiech

Wystêpowanie asymetrii informacji i relacji agencji w opiece zdrowotnej, a tak¿e ar-

gumenty przemawiaj¹ce za interwencj¹ pañstwa w opiece zdrowotnej nie uzasadniaj¹ ko-
niecznoœci obejmowania opieki zdrowotnej finansami publicznymi. Ze wzglêdu na zindywi-
dualizowany charakter opieki zdrowotnej i inne jej cechy ekonomiczne potrzebne jest tu no-
watorskie podejœcie maj¹ce na celu pogodzenie efektywnoœci ekonomicznej i sprawiedliwo-
œci w korzystaniu z opieki zdrowotnej. Oznacza to wspó³czeœnie rozwój ubezpieczenia zdro-
wotnego i wzmocnienie trzeciej strony (p³atnika) jako instytucji finansowej z wykorzysta-
niem instrumentów polityki fiskalnej, w tym zw³aszcza polityki podatkowej

26

. Rosn¹cy za-

kres wspó³p³acenia (w tym zw³aszcza op³at bezpoœrednich za us³ugi opieki zdrowotnej) jak-
kolwiek uzasadniony potrzeb¹ podnoszenia efektywnoœci ekonomicznej i produktywnoœci
zasobów w opiece zdrowotnej jest w naturalny sposób ograniczony punktem pocz¹wszy od
którego opieka zdrowotna staje siê katastroficznie kosztownym dobrem prywatnym. Rozwija-
ne wspó³czeœnie w rozmaitych pañstwach œwiata mechanizmy ekonomiczno-finansowe opieki
zdrowotnej oznaczaj¹ równoczesne wykorzystywanie instrumentów w³aœciwych finansom pub-
licznym, ubezpieczeniom oraz finansom przedsiêbiorstw (korporacji) i rynków finansowych.

THE CONSEQUENCE OF ASYMMETRIC INFORMATION AND AGENCY RELATION

OCCURRENCES IN HEALTH CARE FOR PUBLIC FINANCE

Summary

The starting point of this paper is the assumption according to which the present state of public

sector and in this way the scope of public finance are a result and a symptom of civilization progress
simultaneous. This assumption applies to health care in particular way. The human values and exter-
nal effects speak for comprising health care by public sector and public finance.

Explosion of total health care expenses and economics efficiency requirements increase to mar-

ket mechanism development in health care. Barriers for extending market mechanism in health care
are: requirements of civilization development, the danger of health care transformation into catastrophic
costly private goods and occurrence of asymmetric information and agency relation in health care.

The purpose of this paper is consideration of consequences of asymmetric information and

agency relation in health care for public finance. As a result of this consideration it was found out that
because of individual character of health care, asymmetric information and agency relation occurrences
and also other economics features of health care, the innovatory approach to health care financing,
which allows to reconcile economics efficiency with fairness in using health care, is highly needed.

The economic- finance mechanisms of health care which are developed in those days in differ-

ent countries of world mean the need of simultaneous usage instruments, which are proper for public
finance, insurance, corporate finance and financial market.

26

J.R. Antos: Is there a right way to promote health insurance through the tax system? „National Tax

Journal” 2006, nr 3, s. 477 i n.

191

Dotacje a udzia³y w podatkach dochodowych jako Ÿród³a dochodów JST w Polsce

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

KRZYSZTOF SURÓWKA

DOTACJE A UDZIA£Y W PODATKACH DOCHODOWYCH

JAKO RÓD£A DOCHODÓW JST W POLSCE

Zagadnienia wstêpne

Analizuj¹c systemy zasilania finansowego samorz¹dów terytorialnych w poszczegól-

nych krajach, mo¿na wyraŸnie podzieliæ je na dwie zasadnicze grupy. W grupie pierwszej
znajduj¹ siê JST, w których dominuj¹ dochody w³asne, zaœ w grupie drugiej JST zasilane
transferami z bud¿etu pañstwa. Ró¿nice w tym zakresie istniej¹ nie tylko pomiêdzy poszcze-
gólnymi pañstwami, ale tak¿e pomiêdzy poszczególnymi poziomami organizacyjnymi JST
w ramach danego pañstwa. Nale¿y jednak zwróciæ uwagê, ¿e pomimo wystêpuj¹cych ró¿nic
brak jest skrajnoœci. Trudno by³oby wskazaæ takie JST, które bazuj¹ wy³¹cznie na docho-
dach w³asnych, ale nie ma równie¿ takich modeli zasilania finansowego, które opiera³yby
siê wy³¹cznie na transferach z bud¿etu pañstwa.

Od 1 stycznia 2004 roku po raz czwarty od reaktywowania samorz¹du terytorialnego

w Polsce zmieni³a siê ustawa o dochodach JST. Nowa ustawa zmieni³a ca³kowicie konstruk-
cjê subwencji ogólnej oraz zwiêkszy³a wszystkim JST wielkoœæ udzia³ów w podatkach pañ-
stwowych. Po trzech latach funkcjonowania nowych rozwi¹zañ mo¿na podj¹æ próbê ich oce-
ny, zw³aszcza z punktu widzenia stabilnoœci systemu zasilania finansowego gmin, powiatów
i województw samorz¹dowych.

1. Kierunki zmian w systemie zasilania finansowego JST po 2003 roku

Od 1 stycznia 2004 roku zmieni³ siê system zasilania finansowego JST, wskutek wejœcia

w ¿ycie ustawy z 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego

1

.

1

Por. Ustawa z 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego, DzU nr 203,

poz. 1966.

192

Krzysztof Surówka

Dewiz¹ zmian systemu zasilania finansowego JST po roku 2003 by³o zwiêkszenie do-

chodów w³asnych gmin, powiatów i województw samorz¹dowych. Na pozór idea ta wydaje
siê s³uszna, gdy¿ du¿y udzia³ dochodów w³asnych jest symptomem samodzielnoœci finansowej
JST. Nale¿y jednak podkreœliæ, ¿e zwiêkszanie dochodów w³asnych JST dokona³o siê g³ównie
poprzez wzrost procentowych udzia³ów samorz¹du terytorialnego w podatkach dochodowych.
I tak po roku 2003 udzia³y gmin w PIT zwiêkszy³y siê z 27,6 do 39,94% (docelowo), a w CIT
z 5 do 6,7%. W przypadku powiatów wzrost dochodów w³asnych jest jeszcze bardziej znacz¹-
cy, gdy¿ powiaty otrzyma³y 10,25% udzia³u w PIT (w latach 1999–2003 udzia³ ten wynosi³
1%) oraz 1,4% udzia³u w CIT z terenu powiatu, podczas gdy do koñca 2003 roku nie posiada-
³y z tego Ÿród³a ¿adnych dochodów. W bud¿etach województw równie¿ nast¹pi³ wzrost docho-
dów w³asnych, wskutek wzrostu udzia³u w CIT z 0,5 do 15,9%, a w PIT z 1,5 do 1,6%.

Wskutek zmiany udzia³ów JST w podatkach dochodowych po roku 2003 zmieni³a siê

struktura ich dochodów. Tabele 1–2 obrazuj¹ strukturê dochodów gmin, miast na prawach
powiatów, powiatów i województw samorz¹dowych w Polsce w latach 2003 (kiedy obowi¹-
zywa³a „stara” ustawa o dochodach JST) oraz 2005 (tj. 1 rok po wejœciu w ¿ycie „nowej”
ustawy o dochodach JST).

Tabela 1

Struktura procentowa dochodów JST w Polsce w 2003 roku

ród³o: sprawozdanie z dzia³alnoœci rio i wykonania bud¿etu przez JST w 2003 r., opracowanie w³asne.

Tabela 2

Struktura procentowa dochodów JST w Polsce w 2005 roku

ród³o: sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za okres 1.01. 2005–31.12. 2005 roku, opraco-

wanie w³asne.

Wyszczególnienie

Dochody w³asne

Udzia³y

w PIT i CIT

Subwencja

ogólna

Dotacje celowe

Gminy

36 12 41 11

Powiaty

grodzkie

37 19 32 12

Powiaty 11

1

56

32

Województwa 2 13 32 53
Ogó³em JST 29 10 40 21

Wyszczególnienie

Dochody w³asne

Udzia³y

w PIT i CIT

Subwencja

ogólna

Dotacje celowe

Gminy

34 15 35 16

Powiaty

grodzkie

38 28 23 11

Powiaty

15 14 49 22

Województwa 9 56 19 16
Ogó³em JST 27 19 32 12

193

Dotacje a udzia³y w podatkach dochodowych jako Ÿród³a dochodów JST w Polsce

Z danych liczbowych zawartych w tabelach 1–2 wynika, i¿ w zwi¹zku ze zmian¹ sys-

temu zasilania finansowego JST po 1 stycznia 2004 roku udzia³ dochodów w³asnych w struk-
turze dochodów bud¿etowych gmin oraz miast na prawach powiatów nie uleg³ istotnym
zmianom. W gminach udzia³ ten kszta³tuje siê nadal na poziomie 34–36%, a w miastach na
prawach powiatów na poziomie 37–38%. Wzros³o natomiast znaczenie dochodów w³asnych
w bud¿etach powiatów i województw samorz¹dowych po roku 2003. W przypadku powia-
tów z 11 do 15% (w okresie 2003–2005), a w przypadku województw samorz¹dowych z 2%
w 2003 roku do 9% w 2005 roku. Przyczyn¹ wzrostu dochodów w³asnych tych poziomów
organizacyjnych JST po 1 stycznia 2004 by³o wprowadzenie nowego Ÿród³a dochodów, tj.
5% udzia³u w dochodach uzyskiwanych w zwi¹zku z realizacj¹ zadañ z zakresu administra-
cji rz¹dowej oraz innych zadañ zleconych ustawami, a tak¿e podniesienie dla powiatów z 5
do 25% udzia³ów w dochodach uzyskiwanych z tytu³u gospodarowania nieruchomoœciami
Skarbu Pañstwa.

Po roku 2003 w strukturze dochodów bud¿etowych wszystkich JST w Polsce nast¹pi³

wzrost udzia³ów w podatkach dochodowych. Jest on jednak dosyæ zró¿nicowany. Dla
przyk³adu w bud¿etach gmin udzia³ dochodów z PIT i CIT w dochodach ogó³em zwiêkszy³
siê w latach 2003–2005 z 12 do 15%, w miastach na prawach powiatów z 19 do 28%, w po-
wiatach z 1 do 14%, a w województwach samorz¹dowych z 13 do 56%.

W konsekwencji wzrostu udzia³ów w podatkach centralnych zmniejszy³a siê rola sub-

wencji w strukturze dochodów JST. W województwach samorz¹dowych udzia³ subwencji
spad³ z 32% w 2003 roku do 19% na koniec 2005 roku, natomiast w przypadku pozosta³ych
JST o oko³o 8 punktów procentowych. Zmniejszy³a siê tak¿e rola dotacji celowych w finan-
sowaniu zadañ samorz¹du terytorialnego w Polsce po 2003 roku, aczkolwiek zmiany te nie
s¹ nazbyt wyraziste. Okazuje siê bowiem, i¿ po istotnym ograniczeniu dotacji w 2004 roku,
od 2005 roku ich znaczenie znowu wzrasta, zw³aszcza w finansowaniu zadañ gmin i powia-
tów.

2. Wady i zalety transferów z bud¿etu pañstwa jako Ÿróde³ zasilania finansowego

JST w Polsce

Istota zmian w systemie zasilania JST w Polsce po 2003 roku sprowadza siê wyraŸnie

do ograniczenia transferów z bud¿etu pañstwa na rzecz wzrostu procentowych udzia³ów
w podatkach dochodowych.

W okresie 2003–2005, tj. w ci¹gu 2 lat dochody w³asne JST (bez udzia³ów w po-

datkach dochodowych) wzros³y o oko³o 22%, udzia³y w podatkach centralnych
o 124%, dotacje celowe o prawie 18%, a subwencja ogólna zaledwie o 3%.

Pomimo zmian w strukturze dochodów JST po 2003 roku udzia³ transferów z bud¿etu

pañstwa jest nadal znacz¹cy. Dla przyk³adu planuje siê, ¿e w 2007 roku JST otrzymaj¹
z bud¿etu pañstwa oko³o 53 mld z³.

194

Krzysztof Surówka

Redystrybucja œrodków pieniê¿nych z bud¿etu pañstwa do bud¿etów JST przyjmuje

formê dotacji ogólnych (subwencji) oraz dotacji celowych. Zasadnicza ró¿nica pomiêdzy
tymi formami polega na tym, ¿e subwencje maj¹ charakter ogólny, przyznawane s¹ w opar-
ciu o zobiektywizowane kryteria, ze œrodków tych JST nie musz¹ siê rozliczaæ. Dotacje na-
tomiast przekazywane s¹ na œciœle okreœlony cel i w czêœci niewykorzystanej podlegaj¹ zwro-
towi podmiotowi dotuj¹cemu. Przy prawid³owym mechanizmie kalkulacji dotacji ogólnych
(subwencji) i dotacji celowych jedyna ró¿nica pomiêdzy tym formami zasilania finansowe-
go JST sprowadza siê do ogólnego (w przypadku subwencji) b¹dŸ do celowego (w przypad-
ku dotacji celowych) przeznaczenia œrodków finansowych. Generalnie bowiem sposób kal-
kulacji zarówno subwencji, jak i dotacji celowych, powinien uwzglêdniaæ te same elementy,
tzn. potrzeby finansowe zwi¹zane z finansowaniem realizowanych zadañ. Wprawdzie pod-
kreœla siê, ¿e gospodarowanie dotacjami celowymi przez w³adze samorz¹dowe poddawane
jest kontroli nie tylko z punktu widzenia legalnoœci dzia³ania JST (do czego sprowadza siê
kontrola dotacji ogólnych), ale tak¿e z punktu widzenia celowoœci, rzetelnoœci i gospodar-
noœci. Jednak¿e ze wzglêdu na rodzaj zadañ finansowanych dotacjami celowymi, taka kon-
trola jest w pe³ni uzasadniona. Zlecaj¹cy musi bowiem mieæ prawo sprawdzenia czy wyko-
nawca poprawnie zrealizowa³ jego polecenia. Tak rozumiany cel dotacji oznacza, i¿ s¹ one
wa¿nym instrumentem kszta³towania polityki rz¹dowej (b¹dŸ innego podmiotu przekazuj¹-
cego w ten sposób œrodki finansowe) na poszczególnych poziomach organizacyjnych JST.
Ograniczyæ ten sposób kontroli JST mo¿e tylko eliminowanie zadañ zleconych do niezbêd-
nego minimum (co wydaje siê byæ mo¿liwe).

Istotniejszym zagadnieniem wymagaj¹cym rozwa¿enia jest konstruowanie dotacji

ogólnych (subwencji). Traktowane s¹ one jako Ÿród³o dochodów, pewne i niezagra¿aj¹ce sa-
modzielnoœci w³adz samorz¹dowych. Ze wzglêdu na ustawowe zapisy gwarantuj¹ce obliga-
toryjny dop³yw œrodków finansowych z bud¿etu centralnego dla JST s¹ one w pewnym sen-
sie „buforem” bezpieczeñstwa dla w³adz samorz¹dowych. Podkreœla siê tak¿e ogólny cha-
rakter subwencji, co sprzyja elastycznoœci finansowania zadañ. Warto jednak podkreœliæ, ¿e
subwencja bêdzie w pe³ni obiektywnym Ÿród³em dochodów dla JST, które mo¿na zaplano-
waæ nawet w d³u¿szej perspektywie, jeœli zostan¹ spe³nione okreœlone warunki. Chodzi
w szczególnoœci o sposób:

• planowania w bud¿ecie pañstwa kwoty subwencji ogólnej,
• przekazywania œrodków z subwencji do bud¿etów JST.
Mechanizm okreœlania kwoty subwencji ogólnej powinien byæ zobiektywizowany. Po-

winien on uwzglêdniaæ zakres realizowanych przez JST zadañ, które z za³o¿enia ma (pomimo
swojego obiektywnego charakteru) subwencja finansowaæ. Najczêœciej jednak subwencje te
powi¹zane s¹ dodatkowo z okreœlonymi pozycjami dochodów b¹dŸ wydatków bud¿etowych

2

.

2

W. Miemiec: Ewolucja charakteru prawnego subwencji ogólnej w Polsce. W: I Forum Samorz¹dowe.

Polska samorz¹dnoœæ w integracji europejskiej. Szczecin, 19–20 kwietnia 2004.

195

Dotacje a udzia³y w podatkach dochodowych jako Ÿród³a dochodów JST w Polsce

Jest dla w³adz JST gwarancja miêdzy innymi ich ci¹g³ej waloryzacji Je¿eli takich powi¹zañ
brakuje, to istnieje realne niebezpieczeñstwo „sterowania” dop³ywem œrodków finansowych
do JST poprzez odgórne planowanie kwoty subwencji ogólnej przez konstruktorów bud¿etu
pañstwa, zgodnie z zasad¹ (przyjêt¹ dla konstrukcji dotacji celowych), ¿e œrodki te planuje siê
wed³ug zasad przyjêtych w bud¿ecie pañstwa do okreœlania wydatków podobnego rodzaju.

Od roku 2004 subwencja ogólna dla JST w Polsce sk³ada siê z czêœci oœwiatowej i wy-

równawczej, planowanej dla wszystkich JST, a tak¿e z czêœci równowa¿¹cej dla gmin i po-
wiatów oraz regionalnej dla województw samorz¹dowych.

Od roku 2004 wielkoœæ czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej (która stanowi oko³o 80%

ca³oœci subwencji ogólnej) przesta³a byæ kszta³towana w sposób obiektywny, w relacji do do-
chodów bud¿etu pañstwa. Zgodnie z art. 27 ustawy o dochodach JST

3

, wielkoœæ czêœci

oœwiatowej subwencji ogólnej dla wszystkich JST ustala corocznie ustawa bud¿etowa.
Wprawdzie na podstawie art. 28 cyt. ustawy o dochodach JST, kwota ta nie mo¿e byæ mniej-
sza od kwoty przyjêtej w ustawie bud¿etowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotê in-
nych wydatków z tytu³u zmiany realizowanych zadañ oœwiatowych, to jednak np. w roku
2007 relacja czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej do dochodów bud¿etu pañstwa uleg³a po
raz kolejny pogorszeniu.

W latach 2005–2007 na czêœæ oœwiatow¹ subwencji ogólnej planowano w bud¿ecie

pañstwa nastêpuj¹ce kwoty

4

:

• 2005 rok – 25,9 mld z³, tj. 14,9% dochodów bud¿etu pañstwa,
• 2006 rok – 26,7 mld z³, tj. 13,9% dochodów bud¿etu pañstwa,
• 2007 rok – 27,7 mld z³, tj. 12,2% dochodów bud¿etu pañstwa.
Z przedstawionych danych liczbowych wynika, ¿e np. zaplanowana przez rz¹d kwota

wydatków na subwencjê oœwiatow¹ w 2007 roku wzroœnie w stosunku do roku poprzednie-
go o 1 mld z³. Jednak jej udzia³ w dochodach bud¿etu pañstwa zmniejszy siê z oko³o 15%
w 2005 roku do 12,2% w roku 2007. Po raz pierwszy udzia³ ten bêdzie ni¿szy, ani¿eli wyni-
ka³o to z obowi¹zuj¹cego do koñca 2003 roku zapisu w ustawie o dochodach JST, ¿e kwota
planowana na czêœæ oœwiatow¹ subwencji ogólnej nie mo¿e byæ mniejsza, ani¿eli 12,6% do-
chodów bud¿etu pañstwa. Od roku 2004 brak jest tak¿e obiektywnych kryteriów kszta³towa-
nia pozosta³ych czêœci subwencji ogólnej. Oznacza to, ¿e wolumen œrodków planowanych
w bud¿ecie pañstwa na subwencjê ogóln¹ jest okreœlany uznaniowo przez ministra finan-
sów na etapie przygotowywania projektu bud¿etu pañstwa.

Istotne zastrze¿enia budzi tak¿e sposób przekazywania œrodków z poszczególnych czê-

œci subwencji ogólnej. Jest on uregulowany aktami prawnymi rangi rozporz¹dzeñ, w których
ministrowie (w³aœciwy ds. oœwiaty w przypadku czêœci oœwiatowej oraz w³aœciwy ds. finan-
sów w przypadku czêœci równowa¿¹cej i regionalnej) okreœlaj¹ sposoby podzia³u œrodków

3

Ustawa z 13 listopada 2003 roku o dochodach JST, DzU nr 203, poz. 1966 z póŸn. zm.

4

Dane Ministerstwa Finansów.

196

Krzysztof Surówka

z subwencji. Rozporz¹dzenia te wydawane s¹ co roku, co œwiadczy o du¿ym zakresie uzna-
niowoœci w przekazywaniu œrodków. Przyk³adem mo¿e byæ np. zmiana wag w algorytmie
podzia³u czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej.

3. Znaczenie udzia³ów w podatkach dochodowych w strukturze dochodów JST

w Polsce

W przypadku ograniczania transferów z bud¿etu pañstwa do JST zasadniczym Ÿród³em

ich dochodów s¹ dochody w³asne. Wa¿nym Ÿród³em w tej grupie dochodów (chocia¿ kon-
trowersyjne wydaje siê byæ zaliczanie procentowych udzia³ów w podatkach dochodowych
do dochodów w³asnych) jest partycypacja JST w podziale wp³ywów z podatków centralnych.
W praktyce samorz¹dy terytorialne uczestnicz¹ w podziale podatków centralnych b¹dŸ to
poprzez ustanowienie dodatków samorz¹dowych do podatków dochodowych, b¹dŸ te¿ po-
przez procentowe udzia³y w podatkach dochodowych. Znaczenie obydwu form jest zró¿ni-
cowane.

Dodatki do podatków zasadniczo ró¿ni¹ siê swoim charakterem ekonomicznym od pro-

centowych udzia³ów w podatkach dochodowych. Wprowadzenie dodatku samorz¹dowego do
podatku pañstwowego oznacza bowiem, ¿e w³adzom lokalnym przys³uguje ustawowe upraw-
nienie do na³o¿enia obci¹¿enia fiskalnego. Dodatek wp³ywa do bud¿etu samorz¹du teryto-
rialnego i funkcjonuje obok stawek podatkowych, okreœlaj¹cych poziom dochodów bud¿etu
centralnego. Maksymalna wysokoœæ dodatku mo¿e byæ okreœlana przez w³adze centralne.
Natomiast w³adze samorz¹dowe ustalaj¹ wielkoœæ dodatku poni¿ej maksimum, ró¿nicuj¹c j¹
w ramach swojego w³adztwa podatkowego. Prawo do ustalania dodatków do podatków pañ-
stwowych sprawia, ¿e w³adze lokalne posiadaj¹ narzêdzia, za poœrednictwem których mog¹
aktywnie oddzia³ywaæ na podmioty tworz¹ce bazê ekonomiczn¹ danego terenu. St¹d te¿ do-
datki do podatków pañstwowych s¹ traktowane jako dochody w³asne JST

5

.

Z kolei w przypadku procentowych udzia³ów w podatkach centralnych w³adze samo-

rz¹dowe nie posiadaj¹ wiêkszego wp³ywu na wielkoœæ dochodów bud¿etowych. Œrodki fi-
nansowe przekazywane s¹ bowiem do bud¿etów niejako automatycznie. O wysokoœci udzia-
³u decyduje bowiem ustawodawca. Dochody te nie pe³ni¹ jednak funkcji motywacyjnych
gdy¿:

• nie wymagaj¹ od w³adz lokalnych wiêkszych wysi³ków w celu ich uzyskania,
• w³adze samorz¹dowe nie mog¹ za ich poœrednictwem aktywnie oddzia³ywaæ na pod-

mioty znajduj¹ce siê na ich terenie,

• nie maj¹ te¿ istotnej mo¿liwoœci oddzia³ywania na ich wzrost.

5

S. Owsiak: Finanse publiczne, teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005,

s. 446 i n.

197

Dotacje a udzia³y w podatkach dochodowych jako Ÿród³a dochodów JST w Polsce

• w przypadku du¿ych wp³ywów z udzia³ów nastêpuje korekta dochodów „silnych”

finansowo JST poprzez mechanizmy wyrównawcze.

Dlatego te¿ zwiêkszenie dochodów samorz¹dów terytorialnych poprzez podwy¿szenie

procentowych udzia³ów w podatkach centralnych jest jedynie pozorowanym usamodzielnie-
niem JST w Polsce, co najmniej z dwóch powodów:

Po pierwsze, dlatego, ¿e przy obecnej konstrukcji udzia³ów w PIT i CIT oddanie wiêk-

szych wp³ywów z tych podatków JST przy ograniczeniu innych Ÿróde³ dochodów w ¿aden
sposób nie poprawi ich kondycji finansowej. Procentowe udzia³y w PIT i CIT s¹ swoistego
rodzaju subwencj¹, uzale¿nion¹ od koniunktury, któr¹ zaoferowano po roku 2003 samorz¹-
dom terytorialnym, zamiast subwencji gwarantowanych ustawowo.

Po drugie, od 2004 roku zmniejszone zosta³y stawki podatkowe w CIT (z 27%

w 2003 r.) do 19%. Wprowadzony zosta³ tak¿e proporcjonalny 19% podatek dochodowy dla
osób fizycznych prowadz¹cych dzia³alnoœæ gospodarcz¹. W perspektywie rz¹d zapowiada
dalsze obni¿anie podatków dochodowych (np. dwie stawki podatkowe w PIT od 2009 r., tj.
18% i 32%), co mo¿e zmniejszyæ wielkoœæ œrodków uzyskiwanych przez JST z tego tytu³u
w kolejnych okresach. To wszystko pozwala na wysuniêcie tezy, i¿ zmiana systemu zasila-
nia finansowego JST, chocia¿ w okresie dobrej koniunktury zwiêkszy³a dochody JST to w o-
kresach recesji gospodarczej mo¿e znacznie pogorszyæ sytuacjê finansow¹ zw³aszcza powia-
tów i województw samorz¹dowych. Te w³adze samorz¹dowe w Polsce nadal nie maj¹ wp³y-
wu na kszta³towanie przewa¿aj¹cej czêœci swoich dochodów.

Po wprowadzeniu nowej ustawy o dochodach JST udzia³y w podatkach dochodowych

stanowi¹ 20% dochodów wszystkich JST. Dochody z udzia³ów na koniec 2005 roku wynio-
s³y oko³o 20 mld z³ i jest to wzrost w porównaniu do 2003 roku o prawie 100%.

Uwagi koñcowe

Obowi¹zuj¹ca od pocz¹tku 2004 roku ustawa o dochodach JST doprowadzi³a do zmia-

ny konstrukcji oraz do ograniczenia roli subwencji w finansowaniu zadañ JST w Polsce.
Zmiana zasad kszta³towania subwencji sprawi³a, ¿e w du¿o wiêkszym zakresie, ani¿eli w po-
przedniej ustawie, jest ona uzale¿niona od decyzji administracji rz¹dowej. Z kolei jej ogra-
niczenie w strukturze dochodów JST sprawi³o, ¿e system zasilania finansowego gmin, miast
na prawach powiatów, powiatów oraz województw samorz¹dowych w wiêkszym stopniu
oparty zosta³ na procentowych udzia³ach w podatkach dochodowych. Ta czêœæ dochodów
tak¿e budzi kontrowersje. Z jednej bowiem strony, s¹ one dochodami o charakterze ogólnym,
co nadaje im cechê niezale¿nego Ÿród³a dochodów. Z drugiej jednak strony, w³adze JST nie
maj¹ w zakresie ich kszta³towania ¿adnego w³adztwa. Nale¿y tak¿e podkreœliæ, ¿e w przy-
padku JST posiadaj¹cych wysokie dochody z PIT i CIT mechanizm wyrównawczy sprawia,
¿e s¹ one zmuszone do odprowadzania nadwy¿ek do bud¿etu pañstwa. Niebezpieczeñstwo

198

Krzysztof Surówka

udzia³ów JST w PIT i CIT polega tak¿e na tym, ¿e s¹ one, jak ¿adne inne Ÿród³o dochodów,
uzale¿nione od koniunktury gospodarczej.

DONATION AND SHARES IN INCOME TAXES AS A SOURCE

OF LOCAL GOVERNMENT REVENUES IN POLAND

Summary

Since the 1st of January 2006, for the forth time start counting from reactivation of local self-

government entities in Poland, the Law on Local Government Revenues has changed. This law has
changed the construction of general subsidies from the state budget and has increased share in income
from taxes comprising state budget revenue. These two sources of revenues has dominating position
in the system of financial transfers of communes (gminas), districts (powiats), regions (voivodships)
in Poland.

The author in this paper attempts to evaluate listed sources of revenues, especially taking into

consideration stability of local self-government entities financial system.

199

Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora publicznego...

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

ADAM SZEWCZUK

WSPÓLNOTY SAMORZ¥DOWE I ICH WP£YW

NA FUNKCJONOWANIE SEKTORA PUBLICZNEGO

– PRAGMATYKA IDENTYFIKOWANIA ZALE¯NOŒCI

Prze³om XX i XXI wieku to dla Polski, Europy i œwiata okres wielkich przemian poli-

tycznych, spo³ecznych i gospodarczych. Upadek systemów totalitarnych w krajach Europy
Œrodkowej i Wschodniej, demokratyzacja i urynkowienie ich gospodarek oraz rozszerzenie
na ich terytoria obszaru Unii Europejskiej to zjawiska o znaczeniu i skali jak dot¹d niespo-
tykanej w dziejach nowo¿ytnej Europy. Zjawiska te nie mia³y charakteru ewolucyjnego, a za-
chodzi³y szybko i dynamicznie, poniewa¿ niejednokrotnie tylko w ten sposób mo¿na by³o je
skutecznie przeprowadziæ.

Przekszta³cenia ustroju gospodarczego w Polsce zbieg³y siê z wa¿n¹ reform¹ ustrojo-

w¹, któr¹ by³a restytucja instytucji samorz¹du terytorialnego. Samorz¹d terytorialny zosta³
usytuowany w nowej jakoœciowo rzeczywistoœci, przypisane mu zosta³y do spe³nienia okreœ-
lone funkcje w strukturze naszego pañstwa, uznaj¹c, ¿e jest m.in.:

• tworzywem to¿samoœci spo³ecznoœci lokalnej poprzez nadawanie znaczenia (iden-

tyfikacji) przestrzeni wynikaj¹cej z podzia³u administracyjnego kraju,

• samorz¹dz¹c¹ siê wspólnot¹ w gospodarowaniu przypisanym maj¹tkiem komunal-

nym i mieniem publicznym,

• instytucj¹ promuj¹c¹ i rozszerzaj¹c¹ mo¿liwoœci dokonywania wyboru dóbr publicz-

nych przez wspólnotê samorz¹dow¹, oferowanych przez sektor publiczny,

• promotorem zró¿nicowania zasad w traktowaniu sektora publicznego i sektora ko-

mercyjnego,

• miejscem i zarazem narzêdziem uczenia stylu zarz¹dzania dobrami publicznymi

w warunkach demokracji i wolnego rynku,

• baz¹ do poczucia obywatelstwa przez cz³onków wspólnoty samorz¹dowej,
• forum zapewniaj¹cym g³os spo³ecznoœci lokalnej w artyku³owaniu swoich potrzeb

i oczekiwanej jakoœci przy œwiadczeniu us³ug przez sektor publiczny,

200

Adam Szewczuk

• uczestnikiem i kreatorem procesów politycznych w wymiarze lokalnym i regional-

nym,

• dostarczycielem us³ug publicznych dla spo³ecznoœci lokalnej,
• si³¹ równowa¿¹c¹ dzia³ania dezintegruj¹ce i twórcze (innowacyjne) na rzecz uma-

cniania i realizacji misji dziejowej wspólnot samorz¹dowych.

Reforma samorz¹dowa upodmiotowi³a spo³ecznoœci lokalne i przekaza³a w ich rêce

kierowanie sprawami wspólnoty. Spo³ecznoœci lokalne zorganizowane w gminê w³adaj¹
okreœlonym terytorium, stanowi¹c wzglêdnie zamkniêty system – uk³ad lokalny. Spo³eczno-
œci lokalne cechuje zdolnoœæ przetrwania, odradzania siê, a niekiedy tworzenia na nowo.
W ich egzystencji zawsze w sposób szczególny jest postrzegany sektor publiczny oraz real-
ne mo¿liwoœci oddzia³ywania na jego rozwój i jakoœæ funkcjonowania.

Czym w ogóle jest sektor publiczny? Jak pisze J. Kleer „to ta czêœæ gospodarki, w któ-

rej przemieszane s¹ regu³y ekonomiczne z politycznymi. Tego zwi¹zku nie da siê nigdy
w pe³ni wyeliminowaæ”

1

. Zakres realny sektora publicznego w poszczególnych pañstwach

jest bardzo zró¿nicowany. Stan ten wynika zarówno z tradycji, jak i aktualnych pogl¹dów
wyborców na to, jaki wolumen dóbr i us³ug powinien ten sektor oferowaæ. Nie ma sztyw-
nych kryteriów okreœlaj¹cych, co z nich nie mo¿e byæ towarem, st¹d brak jednoznacznej od-
powiedzi na pytanie: jakie us³ugi powinny nale¿eæ do sektora publicznego, a jakie do sekto-
ra prywatnego.

Miejsce i rola, jak¹ zajmuje sektor publiczny w ka¿dym spo³eczeñstwie, sprawiaj¹, i¿

kwestie, które wspó³tworz¹ jego strukturê znajduj¹ siê stale w centrum zainteresowania, m.in.
spo³ecznoœci lokalnych, polityków, samorz¹du terytorialnego i mediów. Dotychczasowe do-
œwiadczenia w zakresie funkcjonowania sektora publicznego w Polsce wskazuj¹, ¿e procesy
i zjawiska zachodz¹ce w tym sektorze by³y i s¹ przedmiotem badañ, g³ównie w obszarze
efektywnoœci i racjonalnoœci ich przebiegu. Stosunkowo niewiele uwagi poœwiêcano nato-
miast zagadnieniom m.in. zale¿noœci pomiêdzy zachowaniami (si³¹ oddzia³ywania) wspól-
not samorz¹dowych a jakoœci¹ funkcjonowania sektora publicznego. Sektor publiczny po-
wszechnie jest definiowany jako ta czêœæ gospodarki, która jest dostêpna dla wszystkich.

Sektor publiczny funkcjonuje w ka¿dym wspó³czesnym pañstwie, i to bez wzglêdu na

panuj¹cy system spo³eczno-ustrojowy czy osi¹gniêty poziom rozwoju ekonomicznego. Uryn-
kowienie sektora publicznego (najczêœciej nie akceptowane przez wspólnoty samorz¹dowe)
zak³ada odp³atnoœæ ca³kowit¹ lub czêœciow¹ z tytu³u œwiadczonych us³ug publicznych, co
w praktyce oznacza rozrost dochodów bud¿etów publicznych z tytu³u odp³atnoœci i jedno-
czesny spadek udzia³u dotacji oraz subwencji w procesach finansowania sektora publicz-
nego.

1

Sektor publiczny w Polsce i na œwiecie. Miêdzy upadkiem a rozkwitem. Red. J. Kleer. Wyd. CeDeWu.Pl,

Warszawa 2005, s. 7.

201

Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora publicznego...

Sektor publiczny odgrywa istotn¹ rolê w zapewnieniu zatrudnienia i dzia³alnoœci inwe-

stycyjnej oraz tworzeniu wartoœci dodanej na poziomie samorz¹du terytorialnego. Powstaj¹
pytania:

• jak mo¿na oceniæ znaczenie tego sektora jako instrumentu gospodarczej interwencji

pañstwa?

• jak¹ rolê odgrywa ten sektor w realizacji celów interwencjonizmu pañstwowego,

a zw³aszcza pe³nego zatrudnienia i stabilizacji cen?

• w jakim stopniu sektor publiczny mo¿e spe³niaæ oczekiwania wspólnot samorz¹do-

wych?

• przy u¿yciu jakich technik i podejœæ badawczych mo¿na dokonywaæ wartoœciowa-

nia zale¿noœci pomiêdzy jakoœci¹ funkcjonowania sektora publicznego a oddzia³y-
waniem na niego wspólnot samorz¹dowych?

Bez stosownych badañ sformu³owanie jednoznacznej opinii w tym zakresie jest nie-

zmiernie trudne. Ponadto niezbêdne jest odpowiednie instrumentarium badawcze. Sektor
publiczny mo¿e oddzia³ywaæ zarówno pozytywnie, jak i negatywnie na szeroko rozumian¹
jakoœæ ¿ycia wspólnot samorz¹dowych (w tym na poziom zatrudnienia i inflacji). Zwiêksze-
nie liczby miejsc pracy w sektorze publicznym, mo¿e przyczyniæ siê do zmniejszenia bezro-
bocia. Sektor ten dzia³a bowiem stabilizuj¹co na gospodarkê, poniewa¿ poziom zatrudnie-
nia nie podlega w nim wahaniom koniunkturalnym w takim stopniu, jak w sektorze prywat-
nym. Dzia³ania odwrotne, tj. wspólnot samorz¹dowych na ten sektor, te¿ s¹ mo¿liwe, a tak-
¿e skuteczne.

Inwestycje w sektorze publicznym mog¹ w sytuacji spadku inwestycji prywatnych i de-

koniunktury przyczyniæ siê do utrzymania po¿¹danego poziomu inwestycji i do pobudzania
ca³ej gospodarki. Finansuj¹c np. nak³ady na badania i wdro¿enia czy na infrastrukturê tech-
niczn¹, pañstwo stwarza lepsze warunki do ekspansji kapita³u prywatnego. Do takiej eks-
pansji przyczynia siê równie¿ wspomaganie finansowe (ze Ÿróde³ bud¿etowych i pozabud¿e-
towych) sektora komercyjnego lub œwiadczenie na jego rzecz us³ug przez przedsiêbiorstwa
sektora pañstwowego poni¿ej kosztów produkcji. Sektor publiczny mo¿e równie¿ odegraæ
wa¿n¹ rolê w procesie przekszta³ceñ strukturalnych w przemyœle i ca³ej gospodarce. Mo¿e
te¿ z³agodziæ spo³eczne koszty dostosowañ dziêki realizacji programów w dziedzinie zatrud-
nienia, u³atwieniu przekwalifikowania pracowników, a tak¿e odpowiednio ukierunkowanej
polityce inwestycyjnej. Aktywna postawa spo³ecznoœci samorz¹dowych, wyra¿aj¹ca siê m.in.
artyku³owaniem g³ównych potrzeb lokalnych, mo¿e wywieraæ skuteczn¹ presjê na oœrodki
decyzyjne, w gestii których znajduj¹ siê uprawnienia do rozwi¹zywania tych wa¿nych spo-
³ecznie problemów

2

.

2

Por. Spo³ecznoœci lokalne. TeraŸniejszoœæ i przysz³oœæ. Red. B. Ja³owicki, W. £ukowski. Wyd. Nauko-

we SCHOLAR, Warszawa 2006, s. 129–144.

202

Adam Szewczuk

Szczególne znaczenie, z punktu widzenia stabilizacyjnego wp³ywu na gospodarkê i li-

kwidacji luki recesyjnej, odgrywaj¹ publiczne wydatki inwestycyjne, zw³aszcza tzw. inwe-
stycje autonomiczne. S¹ to przedsiêwziêcia o charakterze infrastrukturalnym, które mog¹
byæ podejmowane niezale¿nie od stanu aktywnoœci gospodarczej i aktualnych rozmiarów po-
pytu rynkowego, ale najczêœciej jako efekt zdecydowanego nacisku wspólnot samorz¹do-
wych. Bezpoœrednim celem takich dzia³añ jest m.in. wzrost popytu rynkowego i o¿ywienie
aktywnoœci gospodarczej w wymiarze lokalnym.

Oprócz oddzia³ywania stabilizacyjnego, funkcjonowanie sektora publicznego przyczy-

nia siê równie¿ do realizacji pewnych celów redystrybucyjnych i alokacyjnych. Gromadze-
nie dochodów bud¿etowych oraz ich wydatkowanie nie tylko modyfikuje przebieg proce-
sów gospodarczych w skali mikro- i makroekonomicznej, lecz równie¿ wp³ywa na podzia³
produktu narodowego miêdzy ró¿ne sfery gospodarki i dzia³aj¹ce w nich podmioty gospo-
darcze. Redystrybucyjna rola sektora publicznego wynika przede wszystkim z obowi¹zków,
jakie jego podmioty posiadaj¹ z racji ich spo³ecznego (publicznego) charakteru. W swojej
dzia³alnoœci jednostki te kieruj¹ siê nie tylko wzglêdami ekonomicznymi, lecz przede wszyst-
kim przes³ankami spo³ecznymi. Jest to wynikiem d¹¿enia do zapewnienia wszystkim oby-
watelom warunków umo¿liwiaj¹cych przynajmniej minimalny poziom zaspokojenia pew-
nych potrzeb. Przejawem takiej polityki jest np. stosowanie ograniczonej odp³atnoœci lub
bezp³atnego œwiadczenia niektórych dóbr i us³ug, a tak¿e wspieranie, poprzez ró¿ne transfe-
ry, grup spo³ecznych o niskich dochodach oraz ograniczonych lub nieistniej¹cych mo¿liwo-
œciach osi¹gania dochodów. Aby sfinansowaæ transfery oraz zakupy dóbr i us³ug udostêp-
nianych spo³eczeñstwu lub jego grupom za darmo lub na warunkach ograniczonej odp³atno-
œci, sektor publiczny musi uzyskaæ niezbêdne œrodki, g³ównie poprzez nak³adanie podatków.

Podatki i inne dochody sektora publicznego stanowi¹ swoist¹ cenê, spo³eczny koszt

dzia³alnoœci podmiotów gospodaruj¹cych. Koszty te zazwyczaj obci¹¿aj¹ w wiêkszym stop-
niu grupy spo³eczne o wysokich dochodach. Grupy mniej zamo¿ne s¹ w mniejszym stopniu
obci¹¿ane podatkami i równoczeœnie ich dochody s¹ powiêkszone przez transfery oraz przez
bezp³atny lub ulgowy dostêp do niektórych dóbr i us³ug. Poprzez odpowiednie regulacje po-
datkowe podmioty sektora publicznego mog¹ korygowaæ lub uzupe³niaæ decyzje inwesty-
cyjne pozosta³ych podmiotów gospodarczych (prywatnych i publicznych), opartych na ra-
chunku mikroekonomicznym. Zachêty podatkowe i inne udogodnienia, maj¹ce zwiêkszyæ
sk³onnoœæ prywatnych inwestorów do inwestowania w pewnych bran¿ach lub regionach,
mog¹ byæ wzmocnione poprzez bezpoœredni¹ realizacjê inwestycji sektora publicznego,
szczególnie w takich przypadkach, gdy inne podmioty nie chc¹ lub nie mog¹ ich realizowaæ.
W tym wzglêdzie niezbêdna jest aktywna postawa wspólnot samorz¹dowych lub ich przed-
stawicieli w organach stanowi¹cych, tj. radach gmin i powiatów.

Jednostki samorz¹du terytorialnego, maj¹c na wzglêdzie stan popytu na dobra publicz-

ne ze strony wspólnot samorz¹dowych, w ramach realizacji swoich strategii staraj¹ siê two-
rzyæ odpowiedni klimat dla funkcjonowania i rozwoju sektora publicznego. Wspólnoty sa-

203

Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora publicznego...

morz¹dowe nie s¹ zainteresowane zmniejszaniem siê rozmiarów sektora publicznego, uzna-
j¹ liczne argumenty za jego utrzymaniem:

• sektor publiczny stanowi przeciwwagê dla sektora prywatnego w tych dziedzinach,

w których wystêpuje naturalny monopol,

• sektor publiczny jest szczególnie wa¿ny w okresach wahañ koniunkturalnych – sku-

tecznie s³u¿y wychodzeniu gospodarki z g³êbokiego kryzysu gospodarczego,

• utrzymanie sektora publicznego jest koniecznoœci¹, jeœli w gospodarce brakuje po-

tencjalnych inwestorów lub nie mo¿na liczyæ na du¿y przyp³yw kapita³u zagranicz-
nego,

• instytucje œwiadcz¹ce us³ugi spo³eczne funkcjonuj¹ w poczuciu pe³nego bezpieczeñ-

stwa dziêki zapewnieniu przez bud¿et sta³ego i systematycznego dop³ywu œrodków
pieniê¿nych,

• dystrybucja bud¿etowa (za poœrednictwem sektora publicznego) zapewnia szeroki

zakres opieki spo³ecznej, dziêki której ka¿dy obywatel ma prawo korzystania z us³ug
spo³ecznych. Jest to mo¿liwe, gdy¿ pañstwo i samorz¹dy lokalne bior¹ odpowie-
dzialnoœæ za ograniczenie lub likwidacjê najbardziej uderzaj¹cych nierównoœci spo-
³ecznych.

Na niektóre zjawiska negatywne w sektorze publicznym wspólnoty samorz¹dowe nie

maj¹ wp³ywu, jednak ze wzglêdu na ich znaczenie powinny byæ przedmiotem badañ nauko-
wych:

• s³u¿by publiczne stanowi¹ znaczne obci¹¿enie dla bud¿etu, co jest powodem d³ugo-

trwa³ych deficytów w niektórych krajach,

• istnieje wiele niesprawnoœci w zarz¹dzaniu sektorem publicznym. Wynikaj¹ one

z czêstych ingerencji polityki w gospodarkê, przerostów biurokracji, sztywnych
struktur organizacyjnych i ram prawnych, a tak¿e korupcji,

• zbyt silne sterowanie gospodark¹ przez pañstwo lub zbyt silny sektor publiczny ha-

muje prywatn¹ inicjatywê i zak³óca dzia³anie praw rynkowych o podstawowym zna-
czeniu dla rozwoju i postêpu spo³ecznego oraz gospodarczego,

• placówki œwiadcz¹ce us³ugi spo³eczne nie maj¹ podstaw do samodzielnoœci progra-

mowej, organizacyjnej i finansowej. Powoduje to brak odpowiedzialnoœci za pro-
wadzon¹ dzia³alnoœæ, czego skutkiem jest nieefektywnoœæ funkcjonowania, a w kon-
sekwencji marnotrawstwo otrzymanych z bud¿etu œrodków,

• bezp³atna dystrybucja œwiadczeñ poci¹ga za sob¹ koniecznoœæ tworzenia dobrze

zorganizowanej biurokracji, która jest bardzo kosztowna. System podzia³u us³ug jest
sztywny i mechaniczny, co powoduje, ¿e mo¿liwe jest jedynie zaspokojenie standar-
dowych potrzeb przeciêtnych obywateli. Zaspokojenie potrzeb specyficznych, nie-
typowych jest czêsto niemo¿liwe.

• bezp³atna dystrybucja œwiadczeñ powoduje wzrost zapotrzebowania na niektóre

us³ugi.

204

Adam Szewczuk

Szacuje siê, ¿e wydatki publiczne w krajach rozwiniêtych gospodarczo kszta³tuj¹ siê

na poziomie 20–35% PKB, natomiast w Polsce na poziomie ca 48% PKB. Rozmiary tych
wydatków s¹ skutkiem m.in.:

• zakresu ingerencji pañstwa w funkcjonowanie procesów gospodarczych i spo³ecz-

nych,

• wzrostu presji spo³ecznej na poprawê poziomu ¿ycia za pomoc¹ redystrybucji do-

chodów,

• wzrostu kosztów funkcjonowania sektora publicznego, bêd¹cych nastêpstwem jego

relatywnie ni¿szej produktywnoœci,

• stosowania aktywnej polityki fiskalnej, co przyczyni³o siê do ograniczenia dyscy-

pliny bud¿etowej i pieniê¿nej, a tym samym do bardziej liberalnego stanowiska
w sprawie wielkoœci sektora publicznego,

• wzrostu kosztów zwi¹zanych z szerokim w³¹czeniem siê pañstwa w regulowanie sfe-

ry mikroekonomicznej.

Profesjonalizm w œwiadczeniu us³ug publicznych oraz wysoka jakoœæ dostarczanych

dóbr publicznych wymaga zarówno sprawnoœci, jak i efektywnej ze strony wspólnot samo-
rz¹dowych kontroli dzia³añ w tym sektorze.

Maj¹c na uwadze szerokie spektrum oddzia³ywania sektora publicznego na ca³oœæ

procesów zachodz¹cych w gospodarce, wyra¿aj¹ce siê w z³o¿onoœci jego funkcji i iloœci re-
alizowanych zadañ, wskazaæ nale¿y, i¿ jakoœæ w sektorze publicznym mo¿e byæ definiowa-
na poprzez efektywnoœæ realizacji jego poszczególnych funkcji i zadañ (por. tab. 1).

Tabela 1

Jakoœæ w sektorze publicznym – propozycje pomiaru

Funk-

cja

Obszar oddzia³ywania w sektorze

publicznym

Propozycja miary

1 2

3

A

lo

k

acy

jn

a

• alokacja zasobów zgodna z kryterium

efektywnoœci ekonomicznej oraz za³o-

¿eniami polityki gospodarczej kraju

•

alokacja zasobów gwarantuj¹ca maksy-
malne w danych warunkach ekonomicz-
no-

spo³ecznych wykorzystanie zasobów

ekonomicznych (m.in. praca, kapita³)

• poziom bezrobocia na poziomie regional-

nym, lokalnym oraz ogólnokrajowym

•

dostêpnoœæ dóbr i us³ug publicznych (np.
liczba i rozmieszczenie placówek medycz-

nych, oœwiatowych, instytucji kultury)

•

liczba funkcjonuj¹cych i nowo powsta³ych
podmiotów gospodarczych

• liczba zagranicznych i krajowych inwes-

tycji

R

edy

st

ry

b

u

-

cy

jn

a

•

korekta pierwotnego podzia³u dochodu
narodowego w systemie bu

d¿etowym

• struktura wydatków publicznych anali-

zowana z

uwzglêdnieniem m.in. dynamiki

wydatków o charakterze socjalnym, wy-
datków sztywnych oraz wydatków inwes-
tycyjnych o charakterze prorozwojowym

205

Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora publicznego...

*

Szerzej J.E. Stiglitz: Ekonomia sektora publicznego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2004, s. 254.

ród³o: opracowanie w³asne.

Sektor publiczny w obecnych realiach jest wysoce podatny na oddzia³ywanie politycz-

ne, jak i jawi siê czêstym obiektem dla publicznych ocen dokonywanych przez wspólnoty
samorz¹dowe. Tak jak ca³a reformuj¹ca siê gospodarka, tak i sektor publiczny w swojej
strukturze (jako rezultat dziedzictwa przesz³oœci) posiadaj¹ wiele elementów – rozwi¹zañ ne-
gatywnych. Dla sektora publicznego eliminacja wielu zjawisk dysfunkcyjnych jest i bêdzie
znacznie utrudniona, z koniecznoœci roz³o¿ona w czasie tych przedsiêwziêæ, a tak¿e rozpa-
trzenia zg³aszanych zastrze¿eñ przez spo³ecznoœci lokalne w kwestii zasadnoœci proponowa-
nych zmian. Sprawia to przede wszystkim ich z³o¿onoœæ, np.:

1 2

3

S

tab

il

iz

acy

jn

a

•

niwelowanie skutków wystêpowania
cyklu koniunkturalnego w gospodarce
m.in. poprzez utrzymywanie za

³o¿onego

celu inflacyjnego, harmonijnego wzrostu
gospodarczego i

oddzia³ywanie na pro-

cesy konkuren

cyjnoœci

•

wartoœæ podstawowych wskaŸników
makroekonomicznych takich jak: poziom

PKB, wysokoœæ inflacji, poziom d³ugu

publicznego oraz deficytu bud¿etowego,

wielkoϾ eksportu

•

wartoœæ wyp³acanych zasi³ków spo³ecz-
nych

• liczba interwencji Banku Centralnego

(dynamika zmian podstawowych stóp
procentowych NBP, operacje otwartego
rynku i inne)

• liczba i

rezultat interwencji zwi¹zanych

z

wystêpowaniem efektów zewnêtrznych

*

R

eg

u

la

cy

jn

o

-k

o

n

tro

ln

a

• tworzenie ram prawnych dla efektywnego

funkcjonowania poszczególnych sekto-
rów gospodarki (sektor publiczny, pry-
watny oraz sektor mieszany) oraz pod-
miotów w nich funkcjonuj

¹cych

• opracowanie systemu kontroli opartego

na wczesnym diagnozowaniu oraz sku-
tecznym eliminowaniu nie

prawid³owoœci

•

jasno zdefiniowane kryteria podzia³u
kompetencji i

zadañ w sektorze pub-

licznym oraz jednoznaczne wskazanie
sankcji za ich naruszenie

Jakoœæ tworzonego prawa oraz procesów
legislacyjnych mierzona poprzez:
• czas trwania procesu legislacyjnego mie-

rzonego od momentu opracowania kon-
cepcji normy prawnej do faktycznego jej

obowi¹zywania (przepisy wykonawcze)

•

liczbê wnoszonych poprawek i korekt do

pierwotnej wersji treœci uregulowania

•

liczbê zmian (nowelizacji) do pierwotnego
tekstu aktu prawnego

•

oddzia³ywanie na istniej¹cy porz¹dek

prawny (spójnoœæ z obowi¹zuj¹cym
ustawodawstwem, istnienie elementu

wykluczania siê norm prawnych i inne)

•

liczba wykrytych nieprawid³owoœci

• liczba przypadków naruszenia dyscypliny

finansów publicznych

•

iloœæ skarg na dzia³anie s³u¿b publicznych

206

Adam Szewczuk

a) s³u¿by publiczne stanowi¹ znaczne obci¹¿enie dla bud¿etu, co jest powodem d³u-

gotrwa³ego deficytu bud¿etowego. Radykalna zmiana w krótkim czasie jest niemo¿-
liwa;

b) istnieje wiele niesprawnoœci w zarz¹dzaniu sektorem publicznym. Wynikaj¹ one

z czêstych ingerencji polityki w gospodarkê, przerostów biurokracji, sztywnych
struktur organizacyjnych i ram prawnych, a tak¿e korupcji;

c) s³ab¹ stron¹ sektora publicznego jest nieodpowiedni (w du¿ym stopniu) poziom ka-

dry zarz¹dzaj¹cej (szczególnie w sferze gospodarowania publicznym pieni¹dzem);

d) zbyt silne sterowanie gospodark¹ przez pañstwo lub zbyt silny sektor publiczny ha-

muje prywatn¹ inicjatywê i zak³óca dzia³anie praw rynkowych;

e) placówki œwiadcz¹ce us³ugi spo³eczne nie maj¹ podstaw do samodzielnoœci progra-

mowej, organizacyjnej i finansowej. Powoduje to brak odpowiedzialnoœci za pro-
wadzon¹ dzia³alnoœæ, czego skutkiem jest nieefektywnoœæ funkcjonowania, np. pod-
miotów komunalnych, a w konsekwencji marnotrawstwo w³asnych dochodów oraz
tych otrzymanych z bud¿etu pañstwa;

f) bezp³atna dystrybucja œwiadczeñ poci¹ga za sob¹ koniecznoœæ tworzenia dobrze

zorganizowanej biurokracji, która jest bardzo kosztowna. System podzia³u us³ug
jest sztywny i mechaniczny, co powoduje, ¿e mo¿liwe jest jedynie zaspokojenie
standardowych potrzeb przeciêtnych obywateli. Zaspokojenie potrzeb specyficz-
nych, nietypowych jest czêsto niemo¿liwe;

g) bezp³atna dystrybucja œwiadczeñ powoduje wzrost zapotrzebowania na niektóre

us³ugi.

Funkcjonowanie sektora publicznego – warunkowane zarówno niedoskona³oœci¹ ryn-

ku, jak i mechanizmami wyboru publicznego – opiera siê na dzia³alnoœci instytucji publicz-
nych jako „producentach” specyficznych dóbr. Dzia³alnoœæ ta ró¿ni siê jednak od dzia³añ
producentów rynkowych (komercyjnych), m.in. z nastêpuj¹cych powodów

3

:

• W sektorze publicznym nie wystêpuje zwi¹zek miêdzy dostarczeniem dobra a za-

p³at¹ za nie. Na rynku podmiot zawsze p³aci za nabywane dobro i przejmuje tym
samym prawa w³asnoœci do niego. Tymczasem instytucja publiczna mo¿e dostarczaæ
korzyœci konkretnej grupie osób, ale kosztami (zap³at¹) obci¹¿yæ inn¹ grupê osób.

• W sektorze publicznym zwi¹zek miêdzy konsumpcj¹ a zap³at¹ zostaje rozerwany na

szczeblu indywidualnym i pojawia siê na szczeblu ogólnospo³ecznym (ogólnogospo-
darczym), na którym wydatki publiczne s¹ pokrywane z zebranych publicznych do-
chodów.

• W sektorze rynkowym decyzje dotycz¹ cech pojedynczych dóbr (takich jak iloœæ

i cena), natomiast w sektorze publicznym wybory polityczne odnosz¹ siê zwykle do

3

Por. Regulowana gospodarka rynkowa. Pr. zb. red. U.Kalina-Prasznic. Wyd. Oficyna Wydawnicza Kra-

ków 2003, s. 35–36.

207

Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora publicznego...

wi¹zki dóbr (w tym dóbr publicznych), tworz¹cych ca³oœciowe programy wyborcze
(jest to tzw. lista dóbr publicznych). G³osuj¹c na dan¹ partiê, g³osujemy na ca³y jej
program, a nie tylko na akceptowane przez nas fragmenty. Podobnie jak producen-
ci, którzy oferuj¹ swoje produkty odbiorcom, równie¿ politycy konkuruj¹ ze sob¹,
zabiegaj¹c na „rynku politycznym” o g³osy wyborców i próbuj¹c im „sprzedaæ”
swoje programy, z regu³y bardzo ogólne, has³owe, czêsto populistyczne. Ich przed-
stawienie ma na celu przede wszystkim zdobycie poparcia politycznego. Po wygra-
nych wyborach zwyciêski program powinien staæ siê podstaw¹ dzia³ania rz¹du (lub
innych instytucji publicznych) w odniesieniu do rodzajów, zakresu i form dostarcza-
nia dóbr publicznych.

• W dzia³aniach instytucji publicznych – w przeciwieñstwie do dobrowolnych trans-

akcji rynkowych – wystêpuje element przymusu (na przyk³ad przymus p³acenia po-
datków, przymus ochrony œrodowiska, przymus podstawowej edukacji, przymus
okreœlonych szczepieñ). Rz¹d nie tylko zabiera, stosuj¹c przymus, ale i daje, korzy-
staj¹c z tej formy nacisku – dobra publiczne s¹ dostarczane odbiorcom bez wzglê-
du na wartoœæ, jak¹ dla nich przedstawiaj¹ (na przyk³ad instytucje publiczne narzu-
caj¹ spo³eczeñstwu swój system edukacji, opieki zdrowotnej, ³adu przestrzennego).
Element przymusu móg³by byæ wyeliminowany, gdyby rz¹d podejmowa³ dzia³ania
przy jednomyœlnej akceptacji wszystkich zainteresowanych stron, co jest nie tylko
nierealne (gdy¿ wprowadza parali¿ decyzyjny), ale i nieracjonalne (poniewa¿ powo-
duje przekupstwo i szanta¿). Dlatego we wspó³czesnych demokracjach dominuj¹
dwie metody, które prowadz¹ do zgody spo³ecznej i legitymacji wyboru publiczne-
go, a jednoczeœnie maj¹ na celu os³abienie odczucia elementu przymusu w dzia³a-
niach rz¹du – zasada wiêkszoœci (ogranicza wp³yw jednostki na podejmowanie de-
cyzji) i zasada przedstawicielstwa (wprowadza demokracjê poœredni¹ i usprawnia
proces podejmowania decyzji).

Z³o¿onoœæ sektora publicznego, zmiennoœæ uwarunkowañ i czynników kszta³tuj¹cych

jego strukturê, istnienie zale¿noœci przyczynowo-skutkowych miêdzy elementami sk³adowy-
mi sektora publicznego wywo³uj¹cych procesy zmian w postawach potencjalnych wytwórców
i dostawców dóbr publicznych a tak¿e konsumentów (wspólnot samorz¹dowych) sprawia, i¿
skutecznoœæ przedsiêwziêæ badawczych w tych obszarach jest trudna do prognozowania

4

. Ba-

dacze tych zagadnieñ podejmuj¹ próby aplikowania na ten grunt tych metod badawczych, któ-
re zosta³y ju¿ zweryfikowane w innych obszarach dzia³alnoœci cz³owieka. Dla przyk³adu
mo¿na tu odwo³aæ siê do metod analizy sektorów i konkurentów, autorstwa M.E. Portera

5

.

4

Por. C. Trutkowski, S. Mandes: Kapita³ spo³eczny w ma³ych miastach. Wyd. Naukowe SCHOLAR,

Warszawa 2005, s. 301–316.

5

Por. M.E. Porter: Strategia konkurencji. Metody analizy sektorów i konkurentów. PWE, Warszawa

1992, s. 22; Metody oceny rozwoju regionalnego. Red. D. Strahl. Wyd. Akademia Ekonomiczna we Wro-

c³awiu, Wroc³aw 2006, s. 98–110.

208

Adam Szewczuk

Analiza piêciu si³ M.E. Portera s³u¿y do oceny mo¿liwoœci rozwojowych i atrakcyjno-

œci wybranego sektora gospodarki. Próba zastosowania tej analizy do sektora publicznego
ma daæ odpowiedŸ na pytanie o potencjaln¹ mo¿liwoœæ zmniejszenia udzia³u tego sektora
w gospodarce oraz zwiêkszenia efektywnoœci dostarczania dóbr publicznych przez przejêcie
ich dostarczenia przez sektor prywatny

6

. Nie mo¿na pomin¹æ w tych pracach analitycznych

wspólnot samorz¹dowych i ich roli opiniotwórczej w odniesieniu do oceny jakoœci funkcjo-
nowania sektora publicznego oraz kierunków zmian (por. rys. 1).

Rys. 1. Odwzorowanie kierunku oddzia³ywania si³ M.E. Portera w sektorze publicznym
ród³o: opracowanie w³asne.

Aby uzyskaæ pozytywn¹ odpowiedŸ na tak sformu³owane pytania nale¿y zidentyfiko-

waæ oraz dok³adnie okreœliæ grupy tych dóbr publicznych, na które oczekuj¹ spo³ecznoœci
lokalne, i których œwiadczenie powinno pozostaæ w gestii sektora publicznego. Pe³ne rozpo-
znanie pozwoli³oby jednoczeœnie przes¹dziæ o podziale rynku dóbr publicznych, tzn. ustaliæ
pakiet dóbr publicznych do przekazania dla sektora prywatnego (odp³atnie lub przy finanso-
waniu lub wspó³finansowaniu przez sektor publiczny).

Niew¹tpliwie strategicznym problemem jawi¹ siê procedury doboru kryteriów,

przy wykorzystaniu których powinna nastêpowaæ segmentacja rynku dóbr publicznych.

6

Sektor publiczny w Polsce..., s. 132–134.

SEKTOR PUBLICZNY

Strategie konkurowania

producentów i dostawców

dóbr wewn¹trz sektora

publicznego

Si³a przetargowa wspólnot

samorz¹dowych oraz ich

skutecznoœæ oddzia³ywania

na kszta³t sektora publicznego

oraz asortyment dóbr

Si³a przetargowa producentów
i dostawców dóbr publicznych

oraz ich skutecznoϾ

oddzia³ywania na kszta³t sektora

publicznego

Zmieniaj¹ca siê struktura

i asortyment oferowanych dóbr

publicznych dla wspólnot

samorz¹dowych

Zbiór producentów

i dostawców dóbr publicznych

z ró¿nych sektorów

dla wspólnot samorz¹dowych

OT

OC

ZE

NI

E

ZE

W

N

ÊT

RZ

NE

209

Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora publicznego...

Wspólnoty samorz¹dowe w tym zakresie powinny byæ uznane za wa¿nego weryfikatora.
I tak

7

:

• Si³a oddzia³ywania odbiorców dóbr publicznych jest, z punktu widzenia podmiotów,

które je dostarczaj¹, niewielka. Potencjalnie nie ma i nie powinno mieæ dla odbior-
ców znaczenia, kto jest dostarczycielem dóbr publicznych. Istotne jest, aby te dobra
by³y dostarczane. Istotna jest równie¿ jakoœæ dostarczanych dóbr. I tu, w przypadku
wiêkszoœci dóbr publicznych, zmiana dostarczyciela z publicznego na prywatnego
powinna byæ przynajmniej neutralna, z punktu widzenia potencjalnego konsumenta.
Dlatego ocena mo¿liwoœci transmisji dostarczania czêœci dóbr publicznych do sek-
tora prywatnego, z punktu widzenia si³y oddzia³ywania odbiorców, jest pozytywna.

• Si³a oddzia³ywania g³ównych dostawców dóbr publicznych – sektora publicznego –

jest bardzo du¿a. Proces liberalizacji gospodarki polskiej, który obserwujemy od
1989 r., wskazuje na trudnoœci, jakie trzeba pokonaæ, aby sektor publiczny zmniej-
szy³ swój udzia³ w gospodarce. Dominuje w nim bowiem pogl¹d – „co nie jest do-
zwolone, jest zabronione”, a to oznacza, ¿e sektor publiczny nie zechce oddaæ
„pola” bez walki. Tymczasem proces liberalizacji dzia³alnoœci gospodarczej powi-
nien opieraæ siê na zasadzie – „co nie jest zabronione, jest dozwolone”. Te dwie
przeciwstawne sobie koncepcje stymulowania dzia³alnoœci gospodarczej okreœlaj¹
zupe³nie ró¿ne miejsce i rolê sektora publicznego w gospodarce.

Ocena mo¿liwoœci transmisji dostarczania czêœci dóbr publicznych do sektora prywat-

nego, z punktu widzenia si³y oddzia³ywania dostawców dóbr publicznych, jest negatywna

8

.

• Mo¿liwoœæ pojawienia siê nowych dóbr publicznych nie jest du¿a. Struktura dóbr

publicznych, oczywiœcie, zmienia siê wraz z rozwojem gospodarczym oraz proce-
sem globalizacji i wynikaj¹cymi z niego zagro¿eniami. Jednak przyrost liczby no-
wych dóbr publicznych nie jest du¿y. Mo¿liwoœæ zmniejszenia udzia³u sektora pub-
licznego w gospodarce jest, z tego punktu widzenia, bardzo du¿a.

• Mo¿liwoœæ pojawienia siê nowych wytwórców dóbr publicznych zwi¹zana jest z ro-

sn¹c¹ rywalizacj¹ miêdzy sektorem publicznym a sektorem prywatnym. „Zagro¿e-
niem” dla sektora publicznego jest przekszta³canie siê, wraz ze wzrostem i rozwo-
jem gospodarczym, czêœci dóbr publicznych w dobra normalne (np. ochrona w³as-
noœci, edukacja, zdrowie itp.). Wynika to m.in. z niskiej jakoœci tych dóbr publicz-
nych i wykorzystania tego przez sektor prywatny dla wchodzenia w obszary zare-
zerwowane dotychczas, g³ównie z powodu niskiego poziomu dochodów spo³eczeñ-
stwa dla sektora publicznego.

Nale¿y tak¿e postrzegaæ mo¿liwoœæ, i¿ ten czynnik bêdzie tak¿e sprzyja³ zmniejszaniu

udzia³u sektora publicznego w gospodarce. Rywalizacja wewn¹trz sektora publicznego nie

7

Ibidem, s. 133.

8

Ibidem, s. 133–134.

210

Adam Szewczuk

istnieje. Podmioty sektora publicznego nie rywalizuj¹ miêdzy sob¹ o klientów. Mog¹ rywa-
lizowaæ o obszar dzia³alnoœci i wi¹¿¹ce siê z nim publiczne œrodki finansowe oraz w³adzê.
Nawet je¿eli istniej¹ spory miêdzy podmiotami sektora publicznego, to nie dotycz¹ one pro-
cesu dostarczania dóbr publicznych. Stanowiæ to mo¿e tylko s³aboœæ sektora publicznego,
gdy¿ nie koncentruje uwagi poœrednich beneficjentów (urzêdników, polityków) na istocie
sprawy, któr¹ jest dostarczanie dóbr publicznych. Dlatego, z punktu widzenia rywalizacji,
wewn¹trz sektora publicznego tak¿e nie ma ograniczeñ dla zmniejszania udzia³u tego sekto-
ra w gospodarce, chyba ¿e mia³oby to staæ siê kosztem dostêpu wspólnot samorz¹dowych
do dóbr publicznych.

Jakoœæ funkcji i zadañ realizowanych przez sektor publiczny determinowana jest przez

szereg czynników w tym m.in. istniej¹c¹ infrastrukturê techniczn¹ i spo³eczn¹, jakoœæ zarz¹-
dzania na poziomie rz¹dowym i samorz¹dowym, uwarunkowania regionalne i lokalne (w tym
istniej¹cy potencja³ rozwojowy i kapita³ spo³eczny) dostêpne instrumenty polityki spo³ecz-
no-gospodarczej oraz kierunki rozdysponowania œrodków publicznych. Rosn¹ca dynamika
zmian w sektorze publicznym, po³¹czona ze wzrostem z³o¿onoœci narzêdzi analitycznych wy-
korzystywanych do realizacji zadañ i funkcji tego¿ sektora, powoduje, i¿ istotnego znacze-
nia dla jakoœci procesów i zjawisk w sektorze publicznym nabiera czynnik ludzki (kadry, pra-
cownicy).

Dokonuj¹ce siê procesy globalizacji i integracji w skali miêdzynarodowej maj¹ wp³yw

nie tylko na procesy i kszta³t funkcjonowania wspó³czesnych pañstw, ale równie¿ rodz¹
okreœlone oczekiwania w stosunku do pracowników sektora samorz¹dowego, od których wy-
maga siê systematycznego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, umiejêtnoœci przyswaja-
nia i przetwarzania znacznej iloœci informacji po³¹czonej ze swobodnym poruszaniem siê
w mediach interaktywnych

9

. Jest to szczególnie istotne, z punktu widzenia jakoœci œwiadczo-

nych dóbr i us³ug publicznych, co w sposób bezpoœredni wp³ywa na poziom zadowolenia od-
biorców (wspólnoty samorz¹dowe, sektor komercyjny itp.).

Istotnym czynnikiem w analizie jakoœci sektora publicznego (przy za³o¿eniu, i¿ prze-

jawia siê ona poprzez efektywne i sprawne realizowanie jego funkcji i mierzona jest pozio-
mem zadowolenia odbiorców dóbr i us³ug tego¿ sektora) staje siê struktura wydatków pub-
licznych

10

. G³ównie z uwagi na mo¿liwoœæ podnoszenia jakoœci œwiadczonych dóbr i us³ug

poprzez finansowanie nak³adów inwestycyjnych, m.in. na B+R, wdra¿anie nowych techno-
logii i koncepcji funkcjonowania poszczególnych sfer sektora publicznego (opieka zdrowot-
na, s¹downictwo, edukacja i inne). Szczególnie wa¿n¹ grupê wydatków stanowi¹ wydatki
prorozwojowe (inwestycyjne), które kreuj¹ wzrost gospodarczy oraz podnosz¹ jakoœæ sek-

9

Por. B. Ko¿uch: Zarz¹dzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji. Wyd. PLACET. War-

szawa 2004, s. 140–159.

10

Por. A. Szewczuk, M. Zio³o: W poszukiwaniu nowej jakoœci dla sektora publicznego w Polsce. Red.

A. Pomorska. Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych. T. I, Wyd. UMCS,

Lublin 2005 s. 125–138.

211

Wspólnoty samorz¹dowe i ich wp³yw na funkcjonowanie sektora publicznego...

tora publicznego poprzez dostarczanie nowych rozwi¹zañ i koncepcji (np. finansowanie
know-how, nowych technik informacyjno-informatycznych, finansowanie prac nad wspó³cze-
snymi koncepcjami zarz¹dzania i inne).

Zachodz¹ce zmiany w otoczeniu oraz stale rosn¹ce tempo rozwoju cywilizacyjnego

sprawiaj¹, i¿ sektor publiczny musi stosownie reagowaæ. Zmiany w samym sektorze publicz-
nym mog¹ nastêpowaæ m.in. poprzez nowatorskie podejœcie wyra¿aj¹ce siê zdefiniowaniem
po nowemu odpowiedzialnoœci pañstwa za poszczególne dziedziny publiczne, spo³eczne
i gospodarcze. Niezbêdna jest wiêksza „ekonomizacja” sektora publicznego, tak w odniesie-
niu do dóbr spo³ecznych, jak i w odniesieniu do dóbr publicznych

11

. Nowe metody zarz¹-

dzania nie s¹ wprowadzane wystarczaj¹co solidnie, aby dosz³o do zmian zachowañ w ca³ym
sektorze publicznym. Istnieje tu g³ówny „w¹tek” prowadz¹cy przez wszystkie nowe metody,
oparty w ukierunkowaniu na procesy. Ukierunkowanie na procesy jest „filozofi¹”, sposobem
myœlenia i dzia³ania na podstawie odpowiednich postaw wytwórców/dostawców oraz kon-
sumentów dóbr publicznych (wspólnoty samorz¹dowe)

12

. Zmiany powinny dotyczyæ wielu

obszarów, a ich efektem bêdzie nowa jakoœæ funkcjonowania sektora publicznego.

Wprowadzenie innowacyjnych metod i technik zarz¹dzania sektorem publicznym po-

winno zagwarantowaæ efektywniejsze (jak dotychczas) wykorzystywanie œrodków publicz-
nych. WyraŸny postêp w tym zakresie jest mo¿liwy tylko za pomoc¹ rozwi¹zañ systemowych
i instytucjonalnych. Nale¿y tu wspomnieæ m.in. o:

• metodach nowoczesnego bud¿etowania ukierunkowanego na pe³niejsze identyfiko-

wanie potrzeb spo³ecznoœci lokalnych,

• metodach badania efektywnoœci realizowanych wydatków publicznych,
• wdro¿eniu systemu pozwalaj¹cego na dok³adne liczenie i ewidencjonowanie kosz-

tów sektora publicznego,

• monitorowaniu gospodarki finansowej sektora publicznego.
Te wszystkie przedsiêwziêcia maj¹ zapewniæ znacz¹c¹ poprawê funkcjonowania sek-

tora publicznego, poprawê jakoœci zarz¹dzania jednostkami sektora publicznego, podniesie-
nie spo³ecznej i ekonomicznej u¿ytecznoœci zasobów alokowanych przez sektor publiczny.

Sprawne i efektywne funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce jak i na œwiecie

w sposób bezpoœredni wp³ywa na budowanie dobrobytu spo³ecznego. Rola jak¹ pe³ni sektor
publiczny w gospodarce oraz spo³ecznym podziale pracy w sposób istotny determinuje ko-
niecznoœæ utrzymywania wysokiej efektywnoœci i racjonalnoœci jego dzia³ania. Praktyka gos-
podarcza wskazuje na wystêpowanie nieprawid³owoœci w wielu obszarach ustawowo przy-
pisanych jurysdykcji podmiotów sektora publicznego. Wystêpuj¹ce dysfunkcje w procesie

11

S. Owsiak: O nowatorskie podejœcie do sektora publicznego. W: Nauki finansowe wobec wspó³czes-

nych problemów gospodarki polskiej. T. 1, Finanse publiczne. Wyd. Akademia Ekonomiczna w Krakowie,

Kraków 2004, s. 25–26.

12

Por. R. Muller, P. Rupper: Process reengineering. Wyd. ASTRUM, Wroc³aw 2000, s. 181–190.

212

Adam Szewczuk

realizacji zadañ powierzonych podmiotom sektora publicznego oraz towarzysz¹cy im spa-
dek zadowolenia spo³ecznego (wspólnot samorz¹dowych) wskazuje na koniecznoœæ poszu-
kiwania nowych rozwi¹zañ pozwalaj¹cych osi¹gn¹æ wysok¹ efektywnoœæ i sprawnoœæ dzia-
³ania podczas wykonywania zadañ o charakterze ogólnospo³ecznym. Coraz czêœciej analizu-
je siê zagadnienia dotycz¹ce procesu zarz¹dzania oraz jakoœci w obszarze sektora publicz-
nego, jako te które w sposób skuteczny i d³ugotrwa³y przyczyniæ siê mog¹ do utrzymania
równowagi tego sektora oraz pozwoliæ na efektywne i racjonalne w danych warunkach reali-
zowanie funkcji publicznych na rzecz wspólnot samorz¹dowych.

LOCAL COMMUNITIES

AND THEIR IMPACT ON FUNCTIONING OF PUBLIC SECTOR

– PRAGMATICS OF IDENTIFICATIONS OF DEPENDENCIES

Summary

The restoration of self-government in Poland in 1989 started long-term process of reforms of

Polish public sector. The most important and sophisticated reform was devolution of power and re-
sponsibility between local and central government. At present, decentralization process in Poland has
focused on building and strengthening of local authorities. Polish experience shows that successful
implementation of three dimension of decentralization process (financial, administrative and func-
tional) requires that a number of barriers have to be overcome. Legal framework and insufficient fi-
nancing at LGEs’ level are still major constraints, which have big impact on regional and local devel-
opment process.

At present, public sector in Poland is limited and responsibilities for fulfilling public tasks are

also a part of the activity of local government. There are still many unsolved problems, which impact
on public sector effectiveness and fiscal burdens. The tasks handed over to local government are
underfinanced and have influenced the local debt value. All factors mentioned above and demand for
higher quality of public tasks determine outsourcing public services to commercial sector and requires
radical reforms of public sector in Poland.

213

G³ówne problemy publicznych funduszy celowych

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

JOLANTA SZO£NO-KOGUC

G£ÓWNE PROBLEMY PUBLICZNYCH FUNDUSZY CELOWYCH

1.

W perspektywie koniecznych dzia³añ sanacyjnych (nie mówi¹c ju¿ o kompleksowej re-

formie) sektora finansów publicznych coraz czêœciej eksponowana jest potrzeba jego reor-
ganizacji, jak i reorientacji regu³ gospodarowania œrodkami publicznymi, w aspekcie ich ade-
kwatnoœci do aktualnych uwarunkowañ gospodarki rynkowej, rozwijaj¹cej siê przecie¿
w gwa³townie zmieniaj¹cym siê otoczeniu zewnêtrznym i wewnêtrznym. Wœród podstawo-
wych zasad gospodarowania publicznymi œrodkami finansowymi uwagê skupiaj¹ niejedno-
krotnie dwie klasyczne zasady bud¿etowe odnosz¹ce siê do treœci bud¿etu: zasada powszech-
noœci (zupe³noœci) oraz zasada jednoœci materialnej (inaczej niefunduszowania). Analiza tych
zasad nabiera przy tym szczególnego znaczenia w powi¹zaniu z nadrzêdn¹ zasad¹ racjonali-
zacji wszelkiego dzia³ania, jak te¿ wskazywanymi w regulacjach prawnych (np. w ustawie
o finansach publicznych) celowoœci¹, rzetelnoœci¹, gospodarnoœci¹, oszczêdnoœci¹, jawno-
œci¹ i przejrzystoœci¹. W tym kontekœcie istotnoœci nabiera odwieczny niemal¿e dylemat teo-
rii w praktyce: która z form gospodarowania œrodkami publicznymi – tradycyjna bud¿eto-
wa, czy te¿ szczególna funduszowa – daje wiêksze mo¿liwoœci racjonalizacji, czy i w jakim
zakresie fundusze celowe powinny stanowiæ uzupe³nienie w³aœciwego bud¿etu, czy te¿ fun-
dament finansów publicznych

1

.

1

W szerokim zakresie problematyki tej dotyczy³ realizowany przez autorkê w latach 2003–2006 projekt

badawczy MNiSW nr 2 H02C 05325 nt. Fundusze celowe w Polsce – ocena funkcjonowania, kierunki roz-

woju.

214

Jolanta Szo³no-Koguc

2.

Idea tworzenia rozmaitych form gospodarowania œrodkami publicznymi poza bud¿e-

tem znajduje szerokie zastosowanie w wielu pañstwach

2

. Wykorzystywane rozwi¹zania obej-

muj¹ ró¿nego rodzaju fundusze specjalnego przeznaczenia, których wspóln¹ cechê stanowi
wyodrêbnienie œrodków pieniê¿nych z ogólnej puli zasobów bud¿etowych na finansowanie
œciœle okreœlonych zadañ. Jednak¿e porównania w skali miêdzynarodowej s¹ bardzo utrud-
nione. Ró¿na jest bowiem nie tylko liczba funkcjonuj¹cych w poszczególnych krajach fun-
duszów celowych, ale przede wszystkim przes³anki, na bazie których tworzone s¹ tego typu
instytucje, a co za tym idzie finansowane w ten sposób cele i zadania. Fundusze w rozmaity
sposób powi¹zane s¹ przy tym z bud¿etem – tworzy siê je zarówno w ramach bud¿etu jako
fundusze typu bud¿etowego albo rachunki specjalnego przeznaczenia, jak i poza bud¿etem
(jako fundusze pozabud¿etowe). W konsekwencji niejednolite s¹ metody zarz¹dzania nimi.
Taka sytuacja stanowi poniek¹d rezultat zró¿nicowanego uk³adu i wagi zadañ bud¿etowych
i pozabud¿etowych w poszczególnych pañstwach. W wiêkszoœci przypadków zwi¹zki insty-
tucji funduszowych z bud¿etem s¹ albo bardzo luŸne (oparte na powi¹zaniach wynikaj¹cych
raczej ze wspólnej realizacji okreœlonych zadañ publicznych, transferów œrodków, ni¿ œci-
s³ej kontroli gromadzenia i dysponowania okreœlonej puli zasobów finansowych pañstwa),
albo te¿ nie istniej¹ w ogóle (takie fundusze maj¹ charakter autonomiczny).

3.

Analiza rozwoju gospodarki funduszowej w Polsce, szczególnie na prze³omie XX

i XXI wieku, wskazuje przede wszystkim na niejednoznaczny status prawny publicznych
funduszy celowych, wynikaj¹cy z braku klarownej normatywnej definicji funduszu celowe-
go

3

. Taki stan rzeczy utrudnia jednoznaczn¹ kwalifikacjê funduszy specjalnego przeznacze-

nia funkcjonuj¹cych na gruncie polskiego systemu finansów publicznych

4

. Unormowania

prawne dotycz¹ce poszczególnych instytucji funduszowych czêsto maj¹ charakter zdawko-

2

Zob. The Legal Framework for Budget System. An International Comparison. „OECD Journal on Bud-

geting” (Special Issue) 2004, vol. 4, No 3, s. 88 i d. Por. wyniki badañ miêdzynarodowych OECD/Word

Bank Budget Practices and Procedures Survey. dostêpne na stronie internetowej: www.oecd.org.

3

Zob. J. Szo³no-Koguc: Fundusz celowy w œwietle prawa finansów publicznych. „Studia Prawnofinan-

sowe”, Uniwersytet Gdañski (w druku) oraz B. Kucia-Guœciora: Status prawny funduszy celowych. „Ruch

Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, nr 4.

4

Uzasadnione kontrowersje wynikaj¹ z faktu, i¿ zasadniczo o charakterze funduszowym danej instytu-

cji „decyduje” nie tyle istota gospodarowania œrodkami publicznymi, lecz sama regulacja prawna. W œwie-

tle ustawy o finansach publicznych do funduszy celowych nie zalicza siê ustawowo utworzonych rachun-

ków bankowych, których ustawa tworz¹ca nie okreœli³a jako fundusz celowy (art. 29, ust. 3, pkt 1 ustawy

z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, DzU 2005.249.2104). W konsekwencji jawi siê wa¿ki pro-

blem interpretacyjny dotycz¹cy wielu instytucji, na przyk³ad ulokowanych w Banku Gospodarstwa Krajo-

wego.

215

G³ówne problemy publicznych funduszy celowych

wy, nie s¹ spójne i zsynchronizowane. Œwiadczy to niew¹tpliwie o braku wypracowanego
wzorca czy modelu funkcjonowania publicznych funduszy celowych, a zw³aszcza braku sys-
temowej regulacji uwzglêdniaj¹cej dorobek nie tylko doktryny prawa finansowego, standar-
dy obowi¹zuj¹ce w innych dziedzinach prawa, jak i przede wszystkim ekonomiczny charak-
ter dokonywanych operacji finansowych.

Jak wynika z kolei z analizy danych finansowych, pañstwowe fundusze celowe zamiast

stanowiæ uzupe³nienie bud¿etowego gromadzenia i wydatkowania œrodków publicznych,

Wyszczególnienie 1994 1995 1996

1997 1998

1999 2000

2001 2002

2003 2004

2005

D

ochody ogó³em 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1.

Bud¿et pañstwa

2.

Bud¿ety JST

*

3.

Pañstwowe FC

4.

Samorz¹do-
we FC

5. Kasy cho-

rych/NFZ

6. G-ka poza-

bud¿etowa

62,0

9,3

22,3

–

–

6,4

61,1

9,3

23,1

–

–

6,5

58,4
11,0
23,9

–

–

6,7

57,9
11,8
23,9

–

–

6,4

55,6
12,2
25,9

–

–

6,3

49,6
11,4
25,8

0,6

6,8

5,8

49,8
11,2
24,5

0,7

8,1

5,7

48,0
11,1
24,1

0,7

8,4

5,1

47,7
11,4
22,6

0,4

7,8

5,2

47,7
10,6
21,4

0,5

8,3

4,8

45,6
13,2
23,5

0,4

8,1

4,6

48,1
13,4
24,3

0,2

7,8

2,6

Wyszczególnienie 1994 1995 1996

1997 1998

1999 2000

2001 2002

2003 2004

2005

W

ydatki ogó³em 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1.

Bud¿et pañstwa

2.

Bud¿ety JST

*

3.

Pañstwowe FC

4.

Samorz¹do-
we FC

5. Kasy cho-

rych/NFZ

6. G-ka poza-

bud¿etowa

41,0
10,7
41,3

–

–

7,0

43,6
10,8
38,6

–

–

7,0

40,8
13,8
38,3

–

–

7,1

39,1
15,1
39,0

–

–

6,8

39,1
15,6
38,5

–

–

6,8

27,1
21,0
37,1

0,4

8,0

6,4

26,3
23,2
36,8

0,4

8,0

5,3

24,3
22,5
36,1

0,4

8,1

4,7

22,9
21,9
35,7

0,3

8,0

4,5

24,6
19,9
35,0

0,4

8,0

4,2

27,1
19,9
33,6

0,3

7,5

4,5

29,1
21,1
31,0

0,3

7,8

2,8

Tabela 1

Struktura dochodów sektora finansów publicznych (po wyeliminowaniu transferów wzajemnych)

w latach 1994–2005 (%)

Tabela 2

Struktura wydatków sektora finansów publicznych (po wyeliminowaniu transferów wzajemnych)

w latach 1994–2005 (%).

1

Do 1998 – bud¿ety gmin.

Wyjaœnienie: od 2001 r. w sprawozdaniach uwzglêdniane s¹ tak¿e agencje rz¹dowe i pozosta³e jednostki sektora

finansów publicznych. St¹d suma wielkoœci podanych w tabeli nie dope³nia 100,0%.

ród³o: S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Warszawa 2005, tabele 12.1–12.4 oraz na

podstawie sprawozdañ RM z wykonania bud¿etu pañstwa za lata 1999–2005 i uzasadnienia

do ustawy bud¿etowej na 2006 r.

216

Jolanta Szo³no-Koguc

w kolejnych latach umacnia³y swoj¹ kluczow¹ pozycjê (patrz tab. 1–2). Skala rosn¹cych ope-
racji finansowych dokonywanych w ramach funduszy celowych, coraz wiêksze zasoby œrod-
ków pozostaj¹cych w dyspozycji gestorów tych funduszy, wskazuj¹ na faktyczne przejmo-
wanie od bud¿etu funkcji redystrybucyjnej.

4.

Pomimo kolejnych prób reform, podejmowanych zarówno z pocz¹tkiem lat 90., jak

i w okresie póŸniejszym na prze³omie XX i XXI wieku, a polegaj¹cych w szczególnoœci na
likwidacji rozmaitych funduszy celowych, gospodarka funduszowa nie tylko nie przesta³a
odgrywaæ istotnego znaczenia w wydatkowaniu œrodków publicznych; przeciwnie – paradok-
salnie mo¿na by³o zauwa¿yæ istotny jej rozwój. Silna presja na tworzenie funduszy celowych
zazwyczaj wynika ze z³udnego przeœwiadczenia tak polityków, decydentów, jak i spo³eczeñ-
stwa, i¿ samo wyodrêbnienie funduszowe zadañ i œrodków zapewnia trwa³oœæ i niezawod-
noœæ finansowania okreœlonych celów, a co za tym idzie spe³nienie oczekiwañ danej grupy
spo³ecznej czy zawodowej

5

.

5.

Jak pokazuj¹ wyniki licznych kontroli NIK

6

, wydatkowanie œrodków poprzez fundu-

sze celowe jest czêsto nieracjonalne, nie wspominaj¹c o licznych przypadkach naruszania
przepisów prawa. Brak racjonalnoœci wyra¿a siê miêdzy innymi w tym, i¿, z jednej strony,
istniej¹ fundusze celowe, w których dyspozycji na koniec roku pozostaj¹ niewykorzystane
œrodki (np. Fundusz Gwarantowanych Œwiadczeñ Pracowniczych, liczne wojewódzkie fun-
dusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej), z drugiej zaœ, bud¿et pañstwa boryka siê
z problemem rosn¹cego deficytu. Nadwy¿ki finansowe funduszy celowych s¹ lokowane
w bankach lub uruchamiane na rynku kapita³owym, przynosz¹c odrêbnie poszczególnym fun-
duszom niema³e zyski z tytu³u oprocentowania lokat i innych operacji finansowych. W tym
samym czasie dla sfinansowania niezrównowa¿onych dochodów i wydatków bud¿etu pañ-

5

Na przyk³ad tylko w 2006 r. pojawi³y siê przynajmniej dwie skonkretyzowane w postaci projektów

ustaw propozycje utworzenia nowych funduszy celowych: Funduszu So³eckiego jako funduszu gminnego

(projekt poselski, druk sejmowy nr 1172) czy Funduszu Pomocy Ofiarom Klêsk ¯ywio³owych jako fundu-

szu pañstwowego (projekt przedstawiony przez Prezydenta RP, druk sejmowy nr 675). Zob. te¿ C. Kosi-

kowski: Finanse publiczne. Komentarz. Warszawa 2006, s. 123.

6

Fundusze celowe w systemie bud¿etowym pañstwa (informacja zbiorcza o wynikach kontroli NIK w la-

tach 1991–1996). Najwy¿sza Izba Kontroli, Departament Informacji i Analiz Systemowych, Warszawa, li-

stopad 1996 oraz Uwagi i wnioski wynikaj¹ce z kontroli NIK dotycz¹cych funduszy celowych, agencji i fun-

dacji w³adz publicznych. Najwy¿sza Izba Kontroli, Departament Strategii Kontrolnej, Warszawa, luty 2000.

217

G³ówne problemy publicznych funduszy celowych

stwa musi byæ zaci¹gany d³ug publiczny poprzez kolejne emisje obligacji i bonów skarbo-
wych czy kredyt bankowy.

Racjonalnoœæ funduszy celowych warunkowana jest skutecznoœci¹ w egzekwowaniu

nale¿noœci. Niestety, wiele mo¿na wskazaæ i w tym zakresie nieprawid³owoœci. Nierzadko
w raportach pokontrolnych NIK wykazywano, z jednej strony, brak dostatecznej inicjatywy
i zaniedbania w terminowym egzekwowaniu nale¿nych sk³adek i op³at na rzecz funduszy ce-
lowych, z drugiej zaœ – z roku na rok zwiêkszaj¹ce siê obci¹¿enie bud¿etu pañstwa dotacja-
mi dla funduszy celowych koniecznymi dla zapewnienia realizacji œwiadczeñ gwarantowa-
nych przez pañstwo (w szczególnoœci chodzi tutaj o fundusze ubezpieczeñ spo³ecznych, za-
rz¹dzane tak przez ZUS, jak i KRUS). Niekorzystne zjawiska dotyczy³y tak¿e funduszy nie-
dotowanych – z jednej strony, utrzymywane wolne œrodki na kontach i/lub zaleg³oœci we
wp³atach, z drugiej zaœ, wykazywana niska realizacja zadañ (co do zakresu, jak i standardu
jakoœciowego).

Wyniki kontroli przeprowadzonych przez NIK oraz urzêdy kontroli skarbowych wska-

zywa³y na przypadki wydatkowania œrodków funduszu celowego w sposób niezgodny z prze-
pisami ustawy tworz¹cej przeznaczanie œrodków funduszu: zamiast na cele ustawowo okre-
œlone, na inwestycje finansowe (zakup papierów wartoœciowych, lokaty bankowe) b¹dŸ nad-
mierne zwiêkszanie wydatków o charakterze administracyjnym (wynagrodzenia dla pracow-
ników, koszty siedziby instytucji dysponuj¹cej danym funduszem, jej wyposa¿enia). W swo-
ich wnioskach i ocenach Najwy¿szej Izby Kontroli nierzadko podkreœla³a brak koordynacji
zadañ finansowanych z ró¿nych Ÿróde³ – funduszu celowego (czasami nie jednego), bud¿etu
pañstwa i innych (tak¿e spoza sektora finansów publicznych). Ten niedostatek w³aœciwego
zarz¹dzania finansami w zwi¹zku z realizacj¹ okreœlonych celów by³ skutkiem miêdzy inny-
mi tego, i¿ dysponent funduszu celowego nie posiada³ czêsto wystarczaj¹cego rozeznania
uzasadnionych potrzeb w skali kraju, które mog¹ i powinny byæ wspomagane w ramach sys-
temu bud¿etowego, w tym wprost ze œrodków funduszu, a które z innych Ÿróde³ (wskazane
uwagi dotycz¹ zw³aszcza PFRON). Finansowanie tych samych zadañ zarówno w ramach
bud¿etu pañstwa, jak i pañstwowych funduszy celowych – niejednokrotnie wszak korzysta-
j¹cych ze œrodków bud¿etowych w ramach dotacji – prowadzi³ ponadto do innego typu nad-
u¿yæ, polegaj¹cych na manipulowaniu operacjami finansowymi w celu unikniêcia zwrotów
niewykorzystanych œrodków bud¿etowych na koniec roku

7

.

7

Np. w 2005 r. sytuacja taka wyst¹pi³a w MON, gdzie zakupy sprzêtu wojskowego na ³¹czna kwotê

28,3 mln z³ sfinansowane pocz¹tkowo ze œrodków Funduszu Modernizacji Si³ Zbrojnych, „zrefundowano”

w ramach wydatków bud¿etu pañstwa. Dodaæ przy tym nale¿y, i¿ przepisy ustawy z 25 maja 2001 r. o prze-

budowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Si³ Zbrojnych RP (DzU nr 76, poz. 804) nie przewi-

duj¹ zasilenia wspomnianego funduszu z czêœci bud¿etowej, któr¹ dysponuje MON. Poza tym sfinansowa-

no zadania, których nie mo¿na zaliczyæ do modernizacji si³ zbrojnych (wydatki na rzecz szpitali wojsko-

wych, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej). Zob. Analizy wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pie-

niê¿nej w 2005 roku. Najwy¿sza Izba Kontroli, Warszawa, maj 2006, s. 116.

218

Jolanta Szo³no-Koguc

6.

Wiêkszoœæ nieprawid³owoœci stanowi rezultat zdecydowanie s³abszych rygorów gospo-

darowania œrodkami publicznymi w przypadku funduszów celowych, w porównaniu z obo-
wi¹zuj¹cymi inne jednostki sektora bud¿etowego, a tak¿e braku skutecznego nadzoru ze stro-
ny organów, które powinny ten nadzór sprawowaæ. W funduszach celowych nie stosowano
w zasadzie dyscypliny finansowej, obowi¹zuj¹cej w jednostkach bud¿etowych. Brak wyraŸ-
nie wskazanych ustawowo powszechnie obowi¹zuj¹cych regu³ gospodarki finansowej fun-
duszy celowych skutkowa³ i, niestety, nadal skutkuje niewystarczaj¹c¹ kontrol¹ i nadzorem
nad wykorzystywania w ich ramach œrodków. Co prawda ustawa o finansach publicznych
(a nastêpnie odrêbna ustawa o odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów pu-
blicznych), w porównaniu do rozwi¹zañ wynikaj¹cych z wczeœniej obowi¹zuj¹cego prawa
bud¿etowego, rozszerzy³a zakres odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów pub-
licznych, obejmuj¹c t¹ odpowiedzialnoœci¹ wszelkie osoby dysponuj¹ce œrodkami publicz-
nymi. Jeœli jednak w przypadku wielu funduszy celowych nie do koñca jasne jest, kto i na
jakich zasadach powinien dbaæ o w³aœciwy wymiar i egzekucjê nale¿nych sk³adek czy wp³at,
zw³aszcza gdy w poborze poœrednicz¹ inne instytucje, w praktyce odpowiedzialnoœæ ta zo-
staje niejako „rozmyta”.

Nieprawid³owoœci dotycz¹ce funduszy celowych to równie¿ wynik braku transparent-

noœci ich gospodarki. Najwy¿sza Izba Kontroli w swoich raportach i analizach wielokrotnie
zwraca³a uwagê na koniecznoœæ objêcia corocznymi ustawami bud¿etowymi wszystkich pañ-
stwowych funduszy celowych. Niestety w poszczególnych latach plany finansowe tylko czê-
œci z nich by³y zamieszczane w odpowiednich za³¹cznikach do ustaw bud¿etowych. Sytuacji
takiej sprzyja³ fakt utrwalonego przez d³ugi czas przekonania (choæ formalnie by³ wyartyku-
³owany na gruncie regulacji ustawy z 5 stycznia 1991 r. – Prawo bud¿etowe, stosowne zapi-
sy nie znalaz³y siê w kolejnych ustawach o finansach publicznych), i¿ w „ustawie – bud¿et
pañstwa na dany rok” uwzglêdniane s¹ tylko takie fundusze, które ustawa tworz¹ca wyraŸ-
nie okreœla jako pañstwowe fundusze celowe w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.
Jedynie te fundusze znajdowa³y równie¿ swoje odpowiednie miejsce w dokumencie spra-
wozdania z wykonania bud¿etu pañstwa. W konsekwencji tylko one by³y poddawane, wraz
z wymienionym rocznym raportem bud¿etowym, systematycznej analizie i ocenie NIK oraz
autoryzacji parlamentarnej. W zdecydowanie mniejszym zakresie weryfikacja bud¿etowa
obejmowa³a pozosta³e fundusze celowe, i to jedynie te, które korzysta³y z dotacji z bud¿etu
pañstwa, jak np. Narodowy Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa czy Fundusz Ko-
œcielny (choæ ten ostatni formalnie nie jest zaliczany do pañstwowych funduszy celowych
w rozumieniu obowi¹zuj¹cej dotychczas ustawy o finansach publicznych). Ustawy bud¿eto-
we, a co za tym idzie sprawozdania z ich realizacji, nie pokazywa³y ca³oœci operacji finan-
sowych tych funduszy – tylko kwotê dotacji wykazan¹ w odpowiedniej podzia³ce klasyfika-
cji bud¿etowej. Poza systemem planowania i sprawozdawczoœci bud¿etowej pozostawa³a

219

G³ówne problemy publicznych funduszy celowych

wiêkszoœæ funduszy celowych lokowanych w Banku Gospodarstwa Krajowego, jak Krajo-
wy Fundusz Drogowy, Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, Fundusz Po¿yczek i Kredytów Stu-
denckich, Krajowy Fundusz Porêczeñ Kredytowych, Fundusz Rozwoju Inwestycji Komunal-
nych, Fundusz Termomodernizacji czy Fundusz Kredytu Technologicznego – w ustawie bud-
¿etowej pojawia³y siê tylko kwoty wsparcia dotacyjnego ze œrodków bud¿etu pañstwa okre-
œlonych zadañ realizowanych w ramach wymienionych funduszy. Procedura bud¿etu pañstwa
nie obejmuje tak¿e planowania finansowego i sprawozdawczoœci Narodowego Funduszu
Zdrowia (na gruncie prawa traktowanego nie jako pañstwowy fundusz celowy, lecz jednost-
ka organizacyjna posiadaj¹ca osobowoœæ prawn¹

8

). Sytuacja taka z pewnoœci¹ stanowi³a kon-

sekwencjê wspomnianego ju¿ braku klarownoœci co do tego, kiedy mamy do czynienia z fun-
duszem celowym zaliczanym do sektora finansowego pañstwa. Brak uwzglêdnienia w usta-
wie bud¿etowej poœrednio wy³¹cza³ instytucje funduszowe spod kontroli bud¿etowej. Nie
pozwala³ na pe³n¹ konsolidacjê finansów publicznych tak na etapie planowania, jak i spra-
wozdawczoœci, zwa¿ywszy dodatkowo na fakt stosowania ró¿nych metod ksiêgowych. Ak-
tualnie bowiem przychody funduszy celowych s¹ ksiêgowane memoria³owo (wg przypisu),
natomiast wydatki generalnie prezentowane s¹ kasowo, choæ, jak wynika z analiz NIK, nie-
które memoria³owo (czyli jako wydatki ujmowane s¹ pozycje kosztów). W jednostkach bud-
¿etowych dochody i wydatki ksiêgowane s¹ w zasadzie kasowo.

Dodatkow¹, choæ niemniej istotn¹ przyczynê nieracjonalnoœci w gospodarce funduszo-

wej, niejednokrotnie podkreœlan¹ w raportach NIK oraz analizach opracowywanych na zle-
cenie Sejmu czy rz¹du, stanowi³ i stanowi sam sposób sformu³owania ustawowej podstawy
prawnej do dokonywania wydatków. Zakres celów i zadañ, jakie realizuj¹ fundusze celowe,
jest bardzo rozleg³y: obejmuje obszar szeroko rozumianych œwiadczeñ spo³ecznych, dzia³al-
noœæ wspomagaj¹c¹ podmioty gospodarcze poprzez ró¿nego typu transfery œrodków publicz-
nych. Niejednokrotnie upowa¿nienie ustawowe do dokonywania danego rodzaju wydatku
jest formu³owane zbyt ogólnie, mieszcz¹c bardzo szerokie spectrum mo¿liwoœci. W rezulta-
cie niektóre wydatki w ocenie kontrolerów okazywa³y siê po prostu niecelowe.

7.

Rozwa¿aj¹c celowoœæ okreœlonych instytucji typu funduszowego, warto podkreœliæ, i¿

choæ generalnie istotnych zastrze¿eñ zdaje siê nie budziæ zasadnoœæ wyodrêbnienia z bud¿e-
tu zadañ z zakresu ubezpieczenia spo³ecznego (takie rozwi¹zanie znajduje doœæ powszechne
zastosowanie w systemach bud¿etowych wielu pañstw

9

), to szczegó³owa analiza doœwiad-

8

Por. ustawa z 27 sierpnia 2004 roku o œwiadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze œrodków

publicznych (DzU 2004.210.2135 ze zm.)

9

Szerzej na ten temat: Social Security Programs Throughout the World: Europe 2004. Office of Policy

and Office of Research, Evaluation and Statistics Washington, DC, SSA Publication No. 13-1180, Septem-

ber 2004.

220

Jolanta Szo³no-Koguc

czeñ praktycznych sk³ania ku g³êbszej refleksji odnoœnie mo¿liwoœci i uwarunkowañ racjo-
nalizacji organizacji i zarz¹dzania Funduszem Ubezpieczeñ Spo³ecznych, w tym regu³ jego
gospodarki finansowej. Szczególnego rozwa¿enia wymaga ostateczny kszta³t systemu ubez-
pieczeñ spo³ecznych rolników: czy system ten powinien byæ niezale¿nie zorganizowany i za-
rz¹dzany, czy te¿ po³¹czony z FUS w ramach jednej zintegrowanej konstrukcji systemu po-
wszechnego. Potrzeba zachowania spójnoœci rozwi¹zañ dla ró¿nych grup zawodowych wska-
zywa³aby na przyjêcie docelowo raczej drugiego wariantu.

Wiele kontrowersji pojawia siê wokó³ aktualnej struktury funduszy o charakterze so-

cjalnym. Nadmierna w tym wzglêdzie debud¿etyzacja finansowania zadañ nie sprzyja ich ra-
cjonalnoœci w znaczeniu efektywnoœci i skutecznoœci. Nie wydaje siê zasadne utrzymywanie
Pañstwowego Funduszu Kombatantów, dla którego jedyne Ÿród³o zasilenia stanowi zasadni-
czo dotacja z bud¿etu pañstwa

10

. Trudno znaleŸæ wystarczaj¹co racjonalne argumenty za

utrzymaniem Pañstwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepe³nosprawnych, w dodatku
jako instytucji posiadaj¹cej osobowoœæ prawn¹. Po reformie ustrojowej 1999 roku wiêkszoœæ
zadañ realizowanych na rzecz osób niepe³nosprawnych znalaz³a siê w kompetencjach jedno-
stek samorz¹du terytorialnego, w szczególnoœci samorz¹du wojewódzkiego i powiatowego.

Waga zadañ z zakresu ochrony œrodowiska daje uzasadnienie dla szczególnego trakto-

wania organizacji gospodarki finansowej zwi¹zanej z ich realizacj¹

11

– œrodki pochodz¹ce

z op³at i kar zwi¹zanych z wykorzystywaniem œrodowiska z istoty powinny byæ przeznaczo-
ne na finansowanie przedsiêwziêæ zwi¹zanych z jego ochron¹. Charakter zatem gromadzo-
nych zasobów daje przes³ankê dla ich celowego wydatkowania w ramach funduszy ekolo-
gicznych. Nie ma natomiast uzasadnienia dla funkcjonowania tak znacznej liczby funduszy
ekologicznych (przede wszystkim „rozdrobnienie” funduszy ochrony œrodowiska i gospodar-
ki wodnej – obok narodowego, wojewódzkie, powiatowe i gminne). Nadmierne w ten spo-
sób rozproszenie œrodków nie s³u¿y prawid³owej gospodarce finansowej, zmniejsza efekty
ekologiczne i ekonomiczne realizowanych zadañ.

Od dawna w¹tpliwoœci budzi równie¿ funkcjonowanie tak znacznej liczby funduszy ce-

lowych o niezdefiniowanym charakterze prawnym powierzonych lub zleconych do obs³ugi
Bankowi Gospodarstwa Krajowego. Niestety, podejmowane kolejne próby stosownych
zmian legislacyjnych jak na razie nie przynios³y spodziewanych efektów poprawy. Ma³o
tego, pojawiaj¹ siê nowe instytucje funduszowe wzorowane niejako na ju¿ funkcjonuj¹cych,
powielaj¹ce nieracjonalne, bo przede wszystkim nieprzejrzyste rozwi¹zania. Konieczne jest
zatem systemowe uporz¹dkowanie funduszy celowych ulokowanych w BGK, ujednolicenie

10

Nowa definicja funduszu celowego w œwietle ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych tê

w¹tpliwoœæ wyeksponowa³a. St¹d jedynym sensownym rozwi¹zaniem jest w³¹czenie zadañ Pañstwowego

Funduszu Kombatantów do bud¿etu.

11

Art. 74 Konstytucji RP (Ustawa z 2 kwietnia 1997 r., DzU 1997.78.483) wskazuje, i¿ „w³adze pub-

liczne wspieraj¹ dzia³ania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu œrodowiska”.

221

G³ówne problemy publicznych funduszy celowych

i uproszczenie zasad, na jakich dzia³aj¹. Powinien byæ dokonany w pierwszej kolejnoœci
przegl¹d pod k¹tem ich przydatnoœci, charakteru dysponowanych œrodków, istoty realizowa-
nych zadañ.

8.

Podsumowuj¹c, warto podkreœliæ, i¿ utrzymanie, rozwój lub przeciwnie ograniczenie

czy wrêcz likwidacja funduszy celowych i tym podobnych form organizacyjnych funkcjonu-
j¹cych poza bud¿etem, przede wszystkim zale¿y od koncepcji systemowych, wyartyku³owa-
nych, przyjêtych i konsekwentnie stosowanych w danym pañstwie. Konieczna jest konkret-
na deklaracja gremiów przedstawicielskich i rz¹dowych, co do preferowanej filozofii gospo-
darowania œrodkami publicznymi. Dotychczasowa doktryna teoretyczna nie daje bowiem
jednoznacznej odpowiedzi

12

. Fundusze celowe co prawda powoduj¹ rozproszenie œrodków,

naruszaj¹ tradycyjnie rozumiane zasady bud¿etowej jednoœci i powszechnoœci, ale przy
wspó³czesnej skali i znaczeniu finansów publicznych mog¹ i powinny znaleŸæ odpowiednie
wykorzystanie jako alternatywa ma³o elastycznego gospodarowania bud¿etowego. Nale¿y
jednak¿e zdawaæ sobie sprawê, i¿ bez œwiadomych w tym wzglêdzie decyzji co do rozs¹d-
nych ich granic, mog¹ i – jak wykazano w niniejszym opracowaniu – nierzadko stanowi¹
„ucieczkê” od kontroli, a co za tym idzie pe³nej transparentnoœci gromadzenia i wydatkowa-
nia pieniêdzy publicznych. Zamiast przyczyniaæ siê do poprawy racjonalnoœci, bêd¹ nadal
stanowiæ Ÿród³o martnotrawstwa, przes¹dzaj¹c ostatecznie o nieskutecznoœci i nieefektywno-
œci ca³ego systemu.

Poszukuj¹c zatem rozwi¹zañ systemowych w zakresie gospodarowania finansami pub-

licznymi warto uwzglêdniæ, i¿ jeœli ju¿ przyjêta zostanie mo¿liwoœæ wspó³istnienia, obok
bud¿etu pañstwa i bud¿etów samorz¹dowych, funduszy celowych, to bezwzglêdnie wszyst-
kie tego typu instytucje powinny byæ jasno zdefiniowane w odpowiednich aktach prawnych.
Klarownie okreœlona winna byæ ich przynale¿noœæ do sektora finansów publicznych, o któ-
rej decyduj¹ przede wszystkim kryteria merytoryczne (tj. fakt celowego wykorzystywania
œrodków publicznych z okreœlonych Ÿróde³ w zwi¹zku z realizacj¹ wyodrêbnionych zadañ
pañstwa czy innych podmiotów publicznoprawnych), do nich dostosowane kryteria formal
-noprawne. Przepisy prawne nie mog¹ „przekonywaæ”, i¿ nie mamy do czynienia z pañstwo-
wym funduszem celowym, tylko dlatego, ¿e stosownego zapisu nie zawiera ustawa tworz¹-
ca

13

.

12

J. Szo³no-Koguc: Miejsce funduszy celowych w systemie finansów publicznych. W: Red. U. Wich. An-

nales Universitatis Mariae Curie-Sk³odowska, sectio H Oeconomia, Lublin 2004, s. 97–110.

13

Wspominany ju¿ wczeœniej przyk³ad NFZ, jak i Krajowego Funduszu Drogowego, któremu notabene

w ogóle odbiera siê status funduszu celowego nale¿¹cego do sektora finansów publicznych.

222

Jolanta Szo³no-Koguc

THE MAIN PROBLEMS OF APPROPRIATED PUBLIC FUNDS

Summery

The subject of the article is focused on select aspects of appropriated state funds, especially in

context of theoretical and practical discussion about which kinds of public finance management – the
traditional one based on the budget itself or the one based on the special funds – makes the process of
rationalization more possible. It is also a question whether and to what extent special funds should
complete the budget or constitute the basis of public finance. First of all the analysis includes incor-
rectness and disadvantages of appropriated public funds functioning in Poland, with some general con-
clusions relating to perspectives and necessary changes.

223

Sytuacja i trendy na rynku ubezpieczycieli kredytu

I

NSTYTUCJE

FINANSOWE

224

Anna Bera

225

Sytuacja i trendy na rynku ubezpieczycieli kredytu

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

ANNA BERA

SYTUACJA I TRENDY NA RYNKU UBEZPIECZYCIELI KREDYTU

Wprowadzenie

Ubezpieczyciele kredytu uzyskali w 2005 roku sk³adkê przypisan¹ brutto na poziomie

oko³o 6,9 mld USD, z czego wiêkszoœæ przypad³a na tradycyjne rynki w Europie. Szeœæ
z siedmiu najwiêkszych rynków, na których dzia³aj¹ ubezpieczyciele kredytu, le¿y w Euro-
pie

1

. W ostatnich latach rynek ubezpieczeñ kredytowych rozwija³ siê doœæ dynamiczne, a do-

bra koniunktura na rynku kapita³owym dodatkowo wspomaga³a dzia³alnoœæ ubezpieczycieli.
Now¹ tendencj¹ jest tak¿e rosn¹ca rola ubezpieczycieli kredytu na rynku amerykañskim oraz
na rynkach nowych cz³onków Unii Europejskiej.

Ubezpieczenie kredytu w przedsiêbiorstwie nabiera szczególnego znaczenia, zw³asz-

cza ¿e rola ubezpieczyciela kredytu nie ogranicza siê ju¿ tylko do sprzeda¿y polisy. Ubez-
pieczenie wierzytelnoœci handlowych ³¹czy elementy ró¿nych metod podporz¹dkowanych
pojêciu risk management

2

. Aktywna rola ubezpieczyciela to m.in. wspomaganie oceny kon-

trahentów, inkaso, monitorowanie ryzyka, jak równie¿ windykacja nale¿noœci. Jak czêsto
podkreœlaj¹ ubezpieczyciele kredytu, kluczem do sukcesu jest w³aœnie odpowiednio dopaso-
wany do potrzeb przedsiêbiorstwa program zarz¹dzania ryzykiem

3

. Ochrona ubezpieczenio-

wa nale¿noœci wspomaga utrzymanie p³ynnoœci finansowej, a w d³ugim okresie chroni do-
datkowo przed kryzysem finansowym.

1

Ch. Schmidt, D. Laster: Kredit- und Kautionsversicherung: Instrumente zum Absichern von Verpflich-

tungen. „Sigma” Zürich 2006, s. 3.

2

U. Paw³owska-K³¹b: Ubezpieczenie kredytu jako forma zabezpieczenia wierzytelnoœci handlowych.

Zeszyty Naukowe nr 62, Studia i Prace Kolegium Zarz¹dzania i Finansów SGH, Warszawa 2005, s. 90.

3

M. Raturi, B. Schmolck: Kreditversicherung: Globalisierung und E-Business als Chancen der Zukunft.

„Sigma” nr 7, Zürich 2000, s. 7.

226

Anna Bera

Tytu³ przewodni monografii Wspó³czesne problemy badawcze finansów sk³ania do

podjêcia analizy œwiatowego rynku ubezpieczycieli kredytu. W artykule zamierza siê zapre-
zentowaæ najwa¿niejsze dane charakteryzuj¹ce wspó³czesny rynek ubezpieczycieli kredytu.
Przedstawiona zostanie specyfika i struktura tego rynku w skali œwiatowej, jak równie¿ zo-
stanie podjêta próba przedstawienia tendencji rozwojowych na tym rynku.

1. Istota ubezpieczenia kredytu handlowego – schemat

Istota ubezpieczenia kredytu handlowego sprowadza siê do tego, ¿e zak³ad ubezpie-

czeñ przejmuje czêœæ ryzyka zwi¹zanego z nieotrzymaniem od okreœlonych d³u¿ników na-
le¿noœci, w nastêpstwie wyst¹pienia okreœlonych w umowie ubezpieczenia zdarzeñ – skut-
kiem czego jest wyp³ata ekwiwalentu za udzielony przez kredytodawcê kredyt

4

. Przedmio-

tem ubezpieczenia kredytu handlowego s¹ przys³uguj¹ce ubezpieczonemu (kredytodawcy)
bezsporne nale¿noœci z tytu³u udzielonych kredytów kupieckich, które powsta³y wed³ug wy-
stawionych przez kredytodawcê faktur w okresie ubezpieczenia, nie zap³acone w terminach
i kwotach okreœlonych w fakturach. Graficznie istotê ubezpieczenia kredytu handlowego
przedstawiono na rysunku 1.

*

Informacja: prawo regresu umo¿liwia ubezpieczycielowi, bezpoœrednio po wyp³acie odszkodowania,

roszczenie do zalegaj¹cego z zap³at¹ kupuj¹cego

Rys. 1. Istota ubezpieczenia kredytu handlowego
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Ch. Schmidt, D. Laster: op.cit., s. 7.

W wyniku zawarcia umowy ubezpieczenia, przedsiêbiorstwo dokonuje transferu ryzy-

ka zwi¹zanego z brakiem p³atnoœci na ubezpieczyciela, który w zamian za p³acon¹ sk³adkê

towary/us³ugi + kredyt handlowy

zap³ata za towary i us³ugi

sk³adka ubezpieczenie

regres

*

SPRZEDAJ¥CY

UBEZPIECZYCIEL

KUPUJ¥CY

4

A. Bera: Ubezpieczenia finansowe jako instrument wspieraj¹cy politykê kredytow¹ przedsiêbiorstw

wobec odbiorców. Wydawnictwo Fundacja Warta, Warszawa 2005, s. 79.

227

Sytuacja i trendy na rynku ubezpieczycieli kredytu

ubezpieczeniow¹ zobowi¹zuje siê do pokrycia strat finansowych ubezpieczaj¹cego w formie
wyp³aty odszkodowania.

Prywatni ubezpieczyciele z regu³y pokrywaj¹ ryzyka komercyjne (ryzyko handlowe od

60 do 120 dni), z kolei ryzyko polityczne (zaliczane do ryzyka niehandlowego) nadal pozo-
staje domen¹ ubezpieczycieli posiadaj¹cych gwarancjê skarbu pañstwa.

2. Wybrane dane opisuj¹ce rynek ubezpieczycieli kredytu

Œwiatowy rynek ubezpieczycieli kredytu wyró¿nia kilka charakterystycznych cech.

Przede wszystkim najwiêkszym rynkiem dla tych podmiotów jest rynek Europy Zachodniej
z dominacj¹ Niemiec i Francji. Mniejsze znaczenie ma Ameryka Pó³nocna oraz pozosta³e
czêœci œwiata. Powoli jednak roœnie znaczenie ubezpieczeñ kredytowych wœród nowych
cz³onków Unii Europejskiej a tak¿e w Stanach Zjednoczonych i Japonii. Warunkiem rozwo-
ju ubezpieczeñ kredytowych jest bowiem rozwój gospodarczy oraz poszerzenie ochrony
ubezpieczeniowej o dodatkowe us³ugi wspomagaj¹ce proces zarz¹dzania ryzykiem podmio-
tów rynkowych. Dane liczbowe opisuj¹ce œwiatowy rynek ubezpieczycieli kredytu przedsta-
wiono w tabeli 1.

Tabela 1

Ubezpieczyciele kredytu na rynku œwiatowym – podstawowe dane za lata 1998 i 2004

Wielkoœæ sk³adki

przypisanej brutto

(mln USD)

Udzia³ w rynku

œwiatowym

(%)

Sk³adka

w %

w stosunku

do PKB

WielkoϾ

sk³adki

na osobê

(USD)

Kraj

1998 2004 1998

2004

2004 2004

1 2

3

4

5

6

7

Europa Zachodnia

3508

4787

81

73

0,037

12,8

Niemcy

*

919

1270

21

19

0,046

15,5

Francja

602

713

14

11

0,035

12,3

Hiszpania

314 708 7 11 0,068 18,0

Wielka Brytania

507

591

12

9

0,029

10,2

Holandia 341

547

8

8

0,089

35,3

W³ochy 227

333

5

5

0,020

5,9

Portugalia 29

40

1

1

0,025

4,0

Œrodkowa i wschodnia Europa
oraz

kraje nadba³tyckie

37 152 1 2 0,011 0,6

Polska 9

71

0

1

0,037

1,8

Czechy 15

39

0

1

0,029

3,8

Chorwacja 4

12

0

0

0,021

2,7

Wêgry 2

12

0

0

0,012

1,2

228

Anna Bera

*

Dane dotycz¹ 1999 roku.

**

Tylko ubezpieczenie kredytu eksportowego.

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie szacunków: Swiss Re Economic Research&Consulting;

Ch. Schmidt, D. Laster: op.cit., s. 50.

Œwiatowa sk³adka przypisana brutto ubezpieczycieli kredytu wzros³a w 2004 roku

w stosunku do 1998 roku o 51,87%. Udzia³ Europy Zachodniej na œwiatowym rynku ubez-
pieczycieli kredytu obni¿y³ siê z 81 do poziomu 73%. Udzia³ Polski w œwiatowym rynku
ubezpieczycieli kredytu wyniós³ w 2004 roku 1%, co mo¿na uznaæ za sukces polskiego ryn-
ku ubezpieczeniowego, zw³aszcza ¿e pozosta³e kraje Europy Œrodkowowschodniej (oprócz
Czech) nie maj¹ ¿adnego udzia³u w rynku globalnym.

Ubezpieczenie kredytu znajduje najwiêksze zastosowanie przede wszystkim w bran-

¿ach takich jak: przemys³ ciê¿ki, budownictwo, rolnictwo i us³ugi. Szczegó³owy udzia³ ubez-
pieczycieli kredytu w poszczególnych bran¿ach w 2005 roku przedstawiono na wykresie 1.

W roku 2005 ubezpieczyciele kredytu najczêœciej obejmowali ochron¹ ubezpieczenio-

w¹ nale¿noœci od kupuj¹cych pochodz¹cych z Europy Zachodniej, w nastêpnie kolejnoœci
z Europy Œrodkowowschodniej, Ameryki Pó³nocnej oraz Azji. Na pozosta³e kraje, z których
pochodz¹ kupuj¹cy, przypada 11% objêtych ochron¹ ubezpieczeniow¹ nale¿noœci. Szczegó-
³owe dane przedstawiono na wykresie 2.

1 2

3

4

5

6

7

S³owenia

**

6 9 0 0 0,028 4,7

Litwa

1 7 0 0 0,035 2,0

£otwa

0 1 0 0 0,061 0,3

Estonia

0 0 0 0 0,002 0,0

Ameryka Pó³nocna 524

1104

12

17

0,009

3,7

USA 504

1083

12

17

0,009

4,0

Kanada 20

21

0

0

0,002

0,7

Ameryka £aciñska

97 187 2 3 0,009 0,5

Brazylia

80 132 2 3 0,021 0,8

Meksyk 10

23

0

0

0,003

0,2

Chile 3

19

0

0

0,021

1,3

Kolumbia

2 6 0 0 0,006 0,1

Argentyna

1 5 0 0 0,003 0,1

Wenezuela

1 2 0 0 0,001 0,1

Chiny

36 100 1 2 0,007 0,1

Japonia

Bd

140

Bd

2

0,003

1,1

Afryka Po³udniowa Bd

89

Bd

1

0,006

2,1

ŒWIAT 4340

6591

100

100

0,016 1,03

229

Sytuacja i trendy na rynku ubezpieczycieli kredytu

Dane szacunkowe dwóch najwiêkszych na rynku ubezpieczycieli kredytu.

Wykres 1. Ubezpieczyciele kredytu wed³ug bran¿ w 2005 roku (%)
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Swiss Re Economic Research&Consulting; Ch. Schmidt,

D. Laster: op.cit., s. 12.

Dane szacunkowe trzech najwiêkszych na rynku ubezpieczycieli kredytu.

Wykres 2. Ubezpieczyciele kredytu wed³ug kraju pochodzenia kupuj¹cego w 2005 roku (udzia³ w %)
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Swiss Re Economic Research&Consulting; Ch. Schmidt,

D. Laster: op.cit., s. 12.

Szczególn¹ rolê w utrzymaniu stabilnoœci finansowej ubezpieczycieli kredytu odgrywa

reasekuracja. Reasekuracjê mo¿na okreœliæ jako wtórny podzia³ ryzyka. Ka¿dy zak³ad ubez-
pieczeñ (nawet je¿eli jest to koncern ubezpieczeniowy) jest nara¿ony na wyst¹pienie znacz-
nych pojedynczych szkód lub du¿¹ iloœæ szkód drobnych, st¹d wa¿n¹ rolê odgrywa w³aœci-

5%

7%

3%

12%

9%

5%

16%

13%

15%

15%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

Spo¿ywcza

Chemiczna

Drewno/papier

Us³ugi

Elektronika

Teksty lia

Budownictwo

Rolnictwo

Przemys³ ciê¿ki

Pozosta³e

3%

6%

6%

74%

11%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Azja

Ameryka Pó³nocna

Œrodkowa i wschodnia Europa

Europa Zachodnia

Pozosta³e

230

Anna Bera

wy program reasekuracyjny. Ubezpieczyciele kredytu dokonuj¹ cesji oko³o 50% ryzyka. Na
wykresie 3 przedstawiono dok³adne dane na temat reasekuracji ubezpieczycieli kredytu w la-
tach 1996–2005.

Wykres 3. Globalna wielkoœæ cesji ubezpieczycieli kredytu w latach 1996–2005
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Swiss Re Economic Research&Consulting; Ch. Schmidt,

D. Laster: op.cit., s. 15.

Cztery najwiêksze koncerny ubezpieczeniowe kredytu – Euler Hermes, Atradius, Co-

face i Crédito y Caución (CyC) osi¹gnê³y w 2005 roku ³¹czny obrót 5,8 mld USD i zdomi-
nowa³y tym samym rynek œwiatowy. Koncerny te konkuruj¹ ze spó³kami lokalnym, i tak
przyk³adowo we W³oszech jest to SACE, Etniki w Grecji, CESCE i Mapfre w Hiszpanii. Na
wykresie 4 przedstawiono udzia³ procentowy w rynku œwiatowym dominuj¹cych ubezpie-
czycieli kredytu w 2005 roku.

Wykres 4. Udzia³ w rynku najwiêkszych ubezpieczycieli kredytu w 2005 roku
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Swiss Re Economic Research&Consulting; Ch. Schmidt,

D. Laster: op.cit., s. 22.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

POZOSTA£E

15%

ATRADIUS

23%

COFACE

18%

CREDITO Y CAUCIÓN

7%

EULER HERMES

37%

231

Sytuacja i trendy na rynku ubezpieczycieli kredytu

Na rynku ubezpieczycieli kredytu w ostatnich piêtnastu latach nast¹pi³a znaczna kon-

solidacja. W roku 1990 piêæ najwiêkszych zak³adów ubezpieczeñ kredytowych posiada³o
40% udzia³u w rynku œwiatowym, natomiast ju¿ w 2005 roku cztery najwiêksze koncerny
ubezpieczeniowe mia³y ponad 80% rynku œwiatowego. Konsolidacjê na rynku ubezpieczy-
cieli kredytu w poszczególnych latach przedstawiono na wykresie 5, przy czym 2005 rok
obejmuje tylko cztery najwiêksze koncerny ubezpieczeniowe

5

.

Wykres 5. Konsolidacja rynku ubezpieczycieli kredytu w latach 1990–2005
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Swiss Re Economic Research&Consulting; Ch. Schmidt,

D. Laster: op.cit., s. 23.

Na zakoñczenie, tej doœæ syntetycznej analizy œwiatowego rynku ubezpieczycieli kre-

dytu, warto wspomnieæ o rynku chiñskim, który tak¿e, jeœli chodzi o rozwój ubezpieczeñ kre-
dytowych, posiada doœæ du¿y potencjach. Wprawdzie sk³adka przypisana brutto w 2004 roku
na poziomie 100 mln USD œwiadczy o niewielkim udziale w rynku œwiatowym, ale rozwój
wymiany handlowej pomiêdzy Europ¹, Stanami Zjednoczonymi bêdzie z pewnoœci¹ potêgo-
wa³ rozwój ubezpieczeñ kredytowych, stanowi¹c sprawdzon¹ w Europie metodê zabezpie-
czenia wierzytelnoœci. Doskona³ym dowodem na to jest struktura chiñskiego eksportu. Dla
zobrazowania problemu przedstawiono strukturê chiñskiego eksportu w 1995 roku i 2004
roku (wykres 6).

Analizuj¹c prezentowane lata, przede wszystkim widaæ, ¿e w badanym okresie znacz-

nie wzros³a wielkoœæ chiñskiego eksportu. Znaczna ekspansja nast¹pi³a na rynek Unii Euro-
pejskiej i rynek Stanów Zjednoczonych, tak¿e o 1% zwiêkszy³ siê chiñski eksport na rynki
Ameryki £aciñskiej.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1990

1996

1999

2005

5

Ch. Schmidt, D. Laster: op.cit., s. 23.; M. Raturi, B. Schmolck: op.cit., s. 23.

232

Anna Bera

1995 r.: WielkoϾ eksportu 149 mld USD

2004 r.: WielkoϾ eksportu 589 mld USD

Wartoœci dla Ameryki £aciñskiej: Argentyna, Brazylia, Chile, Meksyk.

Wykres 6. Procentowa wielkoœæ chiñskiego eksportu w 1995 i 2004 roku (udzia³ w %)
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Ch. Schmidt, D. Laster: op.cit., s. 23.

Podsumowanie

Ubezpieczyciele kredytu maj¹ w Europie d³ug¹ tradycjê

6

, a do najwa¿niejszych rynków

nale¿¹: Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Holandia oraz Hiszpania. W roku 2004 ubezpie-
czyciele kredytu uzyskali wielkoœæ sk³adki przypisanej brutto na poziomie 6,6 mld USD,
z kolei szacunki za 2005 rok wskazuj¹, ¿e sk³adka osi¹gnê³a wartoœæ 6,9 mld USD. Prawie
trzy czwarte tej sk³adki przypada na rynek Europy Zachodniej (obserwuje siê jednak stop-
niowy spadek udzia³u Europy Zachodniej w rynku ubezpieczycieli kredytu, bowiem w 1998
roku udzia³ w rynku wyniós³ 81%, natomiast w 2004 roku obni¿y³ siê do poziomu 73%).
Now¹ tendencj¹ na rynku ubezpieczycieli kredytu jest na pewno stopniowy wzrost znacze-
nia rynku amerykañskiego i azjatyckiego. Wœród krajów Europy Œrodkowowschodniej istot-
ne znaczenie odgrywaj¹ Czech i Polska, dla których ³¹czna sk³adka przypisana brutto w 2004
roku wynios³a 110 mln USD. Z pewnoœci¹ rynki Europy Œrodkowowschodniej to du¿y po-
tencja³ dla œwiatowych koncernów ubezpieczycieli kredytu. Tego typu ubezpieczenia mog¹
bowiem stymulowaæ wzrost i rozwój gospodarczy, stwarzaæ korzystne warunki dla nowych
inwestycji, a jednoczeœnie przysparzaæ przychodów bud¿etowi pañstwa, jak równie¿ zapew-
niaæ poczucie bezpieczeñstwa i stabilizacji podmiotom dzia³aj¹cym na rynku.

17%

14%

19%

1%

49%

0%

10% 20% 30% 40% 50% 60%

USA

Unia Europejska

Japonia

Ameryka £aciñska

Pozosta³e kraje

23%

18%

12%

2%

45%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

USA

Unia Europejska

Japonia

Ameryka £aciñska

Pozosta³e kraje

6

Historia ubezpieczeñ kredytowych siêga 1820 roku, kiedy to w Anglii powsta³o pierwsze przedsiêbior-

stwo ubezpieczeniowe specjalizuj¹ce siê w ubezpieczeniach kredytowych dzia³aj¹ce pod nazw¹ British

Commercial Insurance Company. ród³o: I. Wittchen: Die Warenkreditversicherung. Heft 83. Verlag Versi-

cherungwirtschaft, Karlsruhe 1995, s. 4.

233

Sytuacja i trendy na rynku ubezpieczycieli kredytu

SITUATION AND TRENDS ON CREDIT INSURANCE MARKET

Summary

The article presents the most important information which characterize the modern credit insur-

ance market. The essence and structure of trade credit insurance has been described. The author
presents also the specifics and structure of the world insurers market and the biggest insurance com-
panies, which offer the credit insurance. At the end of the article, the author is trying to show the most
important development tendencies at the described market.

234

Anna Bera

235

Kredyty walutowe w finansowaniu nieruchomoœci w Polsce

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

MICHA£ BUSZKO
JAN G£UCHOWSKI

KREDYTY WALUTOWE W FINANSOWANIU NIERUCHOMOŒCI W POLSCE

Wprowadzenie

Od roku 2003 w Polsce obserwowany jest niezwykle dynamiczny wzrost rynku nieru-

chomoœci oraz rynku kredytów hipotecznych. Wœród g³ównych przyczyn tego zjawiska mo¿-
na wskazaæ przede wszystkim: zwiêkszony popyt na nieruchomoœci w ca³ej Europie, szybki
wzrost gospodarczy w Polsce, wzrost zamo¿noœci polskiego spo³eczeñstwa, a tak¿e spadek
stóp procentowych, powoduj¹cy obni¿kê kosztów zakupu nieruchomoœci. O wzroœcie aktyw-
noœci inwestorów na rynku budowlano-mieszkaniowym zadecydowa³o równie¿ znaczne nie-
dowartoœciowanie polskich nieruchomoœci w porównaniu do poziomu cen w starych krajach
cz³onkowskich UE. Niezwykle du¿a dynamika rozwoju rynku nieruchomoœci oraz rynku fi-
nansuj¹cych je kredytów sprawi³a, i¿ w ci¹gu zaledwie trzech lat kredyty na nieruchomoœci
sta³y siê dla wielu banków jednym z g³ównych Ÿróde³ dochodu. Poniewa¿ w portfelach kre-
dytowych tych instytucji bardzo szybko rós³ udzia³ nale¿noœci denominowanych w walutach
obcych, zwiêkszaj¹c podatnoœæ ca³ego systemu bankowego na ryzyko kursowe, st¹d ze stro-
ny œrodowiska bankowego, jak i w³adz nadzorczych, podjête zosta³y liczne dyskusje nad
mo¿liwoœciami wprowadzenia regulacji zwiêkszaj¹cych bezpieczeñstwo dzia³alnoœci banków
w tym obszarze. W wyniku prac banków i Komisji Nadzoru Bankowego w polskim syste-
mie bankowym wprowadzona zosta³a tzw. Rekomendacja S zawieraj¹ca zbiór dobrych prak-
tyk w zakresie ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie. Opracowanie przepi-
sów Rekomendacji stworzy³o, z jednej strony, podstawy do bardziej bezpiecznego finanso-
wania hipotecznego, z drugiej zaœ, narzuci³o wiele nowych wymogów jakoœciowych doty-
cz¹cych kredytów walutowych. Po wprowadzeniu w ¿ycie Rekomendacji, które mia³o miej-
sce 1 lipca 2007 roku, w Polsce zauwa¿alne by³o stopniowe odchodzenie banków od kredy-
towania nieruchomoœci w walutach obcych. Niemniej, proces ten zawdziêczany by³ nie tyle
samym ograniczeniom legislacyjnym, ile utrzymuj¹cym siê bardzo korzystnym warunkom

236

Micha³ Buszko, Jan G³uchowski

rynkowym zaci¹gania kredytów w polskich z³otych. Ze wzglêdu na skalê oraz znaczenie fi-
nansowania nieruchomoœci w Polsce za pomoc¹ kredytów walutowych, celem niniejszego ar-
tyku³u jest przybli¿enie zalet i wad zwi¹zanych z korzystaniem z kredytów tego typu oraz
wskazanie g³ównych rodzajów ryzyka z nimi zwi¹zanych.

1. Rynek nieruchomoœci a rynek kredytów finansuj¹cych nieruchomoœci

Rynek nieruchomoœci w Polsce i jego tempo wzrostu s¹ w du¿ej mierze powi¹zane

z rynkiem kredytów na finansowanie nieruchomoœci, w tym przede wszystkim z kredytami
zabezpieczonymi hipotecznie. O zwiêkszonym popycie na nieruchomoœci, a tak¿e finansuj¹-
ce je kredyty, decydowa³o w ostatnich latach wiele czynników. Wœród nich nale¿y wymieniæ
przede wszystkim: ³agodzenie warunków udzielania kredytów przez banki, a tak¿e niski po-
ziom stóp procentowych. Du¿e znaczenie mia³y równie¿: dobra koniunktura gospodarcza,
przek³adaj¹ca siê na wiêksz¹ sk³onnoœæ do inwestowania oraz na wy¿sze zarobki umo¿li-
wiaj¹ce zakup mieszkania na kredyt. O popycie na nieruchomoœci i kredyty hipoteczne de-
cydowa³a równie¿ perspektywa realizacji zysków spekulacyjnych, dziêki przewidywanemu
wzrostowi cen nieruchomoœci w Polsce po wst¹pieniu do UE. Dodaæ nale¿y, ¿e skokowa po-
prawa koniunktury na mieszkania i inne nieruchomoœci wystêpowa³a równie¿ na skutek za-
powiadanych zmian w prawie podatkowym, w tym w ustawie o podatku VAT oraz w usta-
wie o podatku od osób fizycznych. Do znacz¹cego wzrostu wartoœci udzielanych kredytów
hipotecznych i zakupu nieruchomoœci przyczyni³a siê tak¿e zapowiedŸ wprowadzenia Reko-
mendacji S, ograniczaj¹cej kredytowanie w walutach obcych. Maj¹c na uwadze mo¿liwoœæ
wyst¹pienia utrudnieñ w uzyskaniu kredytu walutowego, znacz¹ca czêœæ klientów skorzysta-
³a z finansowania w walucie obcej przed 1 lipca 2006 roku.

W czerwcu 2006 roku ³¹czna wartoœæ nale¿noœci brutto z tytu³u kredytów na nierucho-

moœci wynios³a w Polsce 84,3 mld z³

1

. Rok wczeœniej by³o to 58,9 mld z³, a przed dwoma

laty 50,5 mld z³

2

. Od czerwca 2004 roku do czerwca 2005 wartoœæ kredytów na nierucho-

moœci wzros³a zatem o 16,6%, a w roku nastêpnym ju¿ o 43,1%. W tym samym czasie ³¹cz-
na wartoœæ wszystkich nale¿noœci od sektora niefinansowego wzros³a odpowiednio o 7,6 oraz
17,8%. Dane przedstawione powy¿ej jednoznacznie wskazuj¹ na coraz wiêksze znaczenie
finansowania nieruchomoœci w dzia³alnoœci banków. Ogólnie na koniec czerwca 2006 roku
udzia³ kredytów na nieruchomoœci w nale¿noœciach od sektora niefinansowego wyniós³ 29%
i by³ o 5 pp. wy¿szy w porównaniu do roku poprzedniego. W tym samym czasie udzia³ kre-

1

Z powy¿szej kwoty 72,8 mld z³ (ok. 86,3%) stanowi³y kredyty na finansowanie nieruchomoœci miesz-

kaniowych, a resztê kredyty finansuj¹ce pozosta³e nieruchomoœci (gospodarcze, publiczne, u¿ytkowe).

2

Finansowanie nieruchomoœci przez banki w Polsce, stan na czerwiec 2006 r. KNB, Warszawa 2006

oraz Finansowanie nieruchomoœci przez banki w Polsce, stan na czerwiec 2005 r. KNB, Warszawa 2005.

237

Kredyty walutowe w finansowaniu nieruchomoœci w Polsce

dytów mieszkaniowych w kredytach dla gospodarstw domowych wyniós³ 40,7%, przy udzia-
le 34,6% odnotowanym rok wczeœniej

3

.

Wysok¹ dynamikê wzrostu wartoœci kredytów na nieruchomoœci zawdziêcza siê przede

wszystkim ekspansji du¿ych banków uniwersalnych. G³ówna rola w rozwoju rynku finanso-
wania nieruchomoœci przypad³a w 2006 roku trzem bankom, tzn.: PKO BP SA, BPH SA
oraz Bankowi Millennium SA, które ³¹cznie udzieli³y kredytów na kwotê 40 mld z³, koncen-
truj¹c przy tym 47,3% rynku. Analizuj¹c rynek kredytów finansuj¹cych nieruchomoœci
w Polsce, nale¿y równie¿ wskazaæ na bardzo ma³y udzia³ w nim banków hipotecznych, któ-
re specjalizuj¹ siê w d³ugoterminowym finansowaniu zabezpieczonym hipotek¹

4

. W roku

2006 wartoœæ kredytów udzielonych przez te podmioty wynios³a jedynie oko³o 3 mld z³, co
stanowi³o oko³o 3,5% wartoœci rynku. Banki hipoteczne koncentrowa³y siê przy tym na fi-
nansowaniu nieruchomoœci niemieszkaniowych oraz obs³udze przedsiêbiorstw i instytucji pu-
blicznych, co odró¿nia³o je od banków uniwersalnych.

Bardzo dobra koniunktura na rynku kredytów hipotecznych oraz bardzo wysoki popyt

na mieszkania przy ograniczonej ich poda¿y doprowadzi³y w 2006 roku do wzrostu cen nie-
ruchomoœci w najwiêkszych polskich miastach w skali od 30 do 75%

5

.

2. Kredyty w walutach obcych a kredyty w walucie krajowej

Dynamiczny rozwój rynku kredytów finansuj¹cych nieruchomoœci w Polsce, w tym

kredytów zabezpieczonych hipotecznie, zawdziêcza siê przede wszystkim du¿emu zaintere-
sowaniu kredytami w walutach obcych. Do po³owy 2006 roku kredyty tego typu by³y zdecy-
dowanie czêœciej wybierane ni¿ kredyty w walucie polskiej. Powy¿sze stwierdzenie potwier-
dzaj¹ dane z okresu od czerwca 2005 roku do czerwca 2006 roku, kiedy wartoœæ nale¿noœci
banków z tytu³u walutowych kredytów na nieruchomoœci wzros³a o 60,7% przy jednocze-
snym wzroœcie nale¿noœci z³otowych o 24,3%. W przypadku kredytów na cele mieszkanio-
we dynamika wzrostu nale¿noœci walutowych by³a jeszcze wy¿sza i wynios³a 69,3%. W tym
samym czasie nale¿noœci z³otowe z tytu³u kredytów mieszkaniowych wzros³y zaledwie
o 22,1%

6

. Wed³ug stanu na koniec czerwca 2006 roku nale¿noœci brutto banków z tytu³u

udzielonych kredytów w walutach obcych obejmowa³y 58% wszystkich nale¿noœci na finan-
sowanie nieruchomoœci w Polsce. Jednoczeœnie by³ to udzia³ wy¿szy o 6 pp. w stosunku do
roku poprzedniego. W przypadku nale¿noœci zwi¹zanych z finansowaniem nieruchomoœci

3

Ibidem.

4

Na koniec 2006 r. w Polsce funkcjonowa³y trzy banki hipoteczne: BRE Bank Hipoteczny SA, BPH

Bank Hipoteczny SA, Œl¹ski Bank Hipoteczny SA.

5

Dane RedNet Property Group, http://rednetproperty.pl.

6

Przyrost wartoœci walutowych kredytów na cele mieszkaniowe uwidoczni³ siê zw³aszcza wiosn¹

2006 r., po zapowiedziach wprowadzenia ograniczeñ zawartych w Rekomendacji S.

238

Micha³ Buszko, Jan G³uchowski

mieszkaniowych, udzia³ kredytów walutowych by³ jeszcze wy¿szy i osi¹gn¹³ poziom 59,1%,
przy udziale 51% odnotowanym w roku poprzednim. Analiza struktury nale¿noœci banków
hipotecznych wskazuje, i¿ udzia³ kredytów walutowych udzielonych przez te podmioty w fi-
nansowaniu nieruchomoœci by³ jeszcze wy¿szy. W ich przypadku oko³o 67% nale¿noœci z ty-
tu³u kredytów na nieruchomoœci by³o denominowanych w walucie obcej. W segmencie nie-
ruchomoœci mieszkaniowych udzia³ ten wyniós³ ok. 69%.

3. Zalety i wady finansowania w walutach obcych

Podstawow¹ przes³ank¹ przemawiaj¹c¹ za wykorzystaniem kredytów w walutach ob-

cych jest ich ni¿sze oprocentowanie w stosunku do kredytów w walucie krajowej, a tym sa-
mym ni¿sza wysokoœæ sp³acanych rat. Poniewa¿ kredyty hipoteczne finansuj¹ce nierucho-
moœci udzielane s¹ zwykle na d³ugi termin, siêgaj¹cy nawet 30–40 lat, st¹d nawet niewielkie
ró¿nice w oprocentowaniu dwóch walut przek³adaj¹ siê na znaczn¹ dysproporcjê w nomi-
nalnej wartoœci sp³acanych odsetek. Finansowanie za pomoc¹ kredytu w walucie obcej jest
zatem tym bardziej atrakcyjne, im wiêksza jest rozpiêtoœæ pomiêdzy wysokoœci¹ stóp pro-
centowych w kraju i za granic¹.

Drugim czynnikiem decyduj¹cym o wyborze waluty kredytu jest jej stabilnoœæ, ozna-

czaj¹ca relatywnie ma³¹ zmianê wartoœci w czasie oraz mo¿liwoœæ stosunkowo ³atwego pro-
gnozowania jej kursu w przysz³oœci.

Przedstawione dwa kryteria w du¿ej mierze wp³ynê³y na dominacjê franka szwajcar-

skiego w kredytowaniu hipotecznym w Polsce

7

. Kredyty zaci¹gane w tej walucie by³y

w ostatnich latach najtañsze na polskim rynku, a sam szwajcarski pieni¹dz by³ postrzegany
jako bardzo stabilny oraz odporny na nag³¹ zmianê wartoœci. Do zaci¹gania kredytów we
frankach zachêca³o równie¿ stopniowe umacnianie siê polskiego z³otego, które dodatkowo
obni¿a³o koszt kredytu. Poniewa¿ finansowanie nieruchomoœci odbywa³o siê najczêœciej za
pomoc¹ produktów indeksowanych kursem waluty obcej, ale obs³ugiwanych w polskich z³o-
tych, st¹d stopniowy wzrost wartoœci PLN w stosunku do CHF powodowa³ obni¿kê sp³aca-
nych rat kredytu

8

.

Finansowanie nieruchomoœci za pomoc¹ kredytów walutowych, oprócz wielu zalet, ma

równie¿ wady. Pierwsz¹ z nich jest koszt mar¿y kursowej (spread), którym obci¹¿any jest
klient w momencie wyp³aty kredytu oraz nastêpnie w momencie sp³aty jego rat. Dla klienta
detalicznego mar¿a ta wynosi zwykle ok. 3–5% i w takim stopniu powoduje wzrost ³¹czne-
go kosztu w ca³ym okresie finansowania nieruchomoœci. Wystêpowanie mar¿y w postaci ró¿-

7

Kredyty na finansowanie nieruchomoœci czêsto udzielane by³y równie¿ w EUR i USD.

8

W skrajnym przypadku, przy zaci¹gniêciu niskooprocentowanego kredytu walutowego w CHF i stale

umacniaj¹cym siê polskim z³otym, mo¿liwa jest sp³ata kredytu wraz z odsetkami w kwocie ni¿szej ni¿ war-

toœæ pocz¹tkowo zaci¹gniêtego d³ugu.

239

Kredyty walutowe w finansowaniu nieruchomoœci w Polsce

nicy pomiêdzy kursem kupna i kursem sprzeda¿y oznacza w praktyce, i¿ kredytowanie w wa-
lutach obcych staje siê korzystne jedynie w d³ugim horyzoncie czasowym. Mar¿a kursowa
rozk³ada siê wówczas na okres kilkunastu lub kilkudziesiêciu lat. Drug¹ wad¹ kredytów wa-
lutowych jest podatnoœæ kredytobiorcy na bie¿¹ce zmiany kursu walutowego (ryzyko kurso-
we), poprzez to nie jest znana dok³adna wysokoœæ rat kredytu. Ponadto, w przypadku wyst¹-
pienia kryzysu walutowego zainicjowanego nawet na odleg³ych rynkach finansowych, war-
toœæ zobowi¹zania z tytu³u kredytu walutowego zaci¹gniêtego w Polsce mo¿e wzrosn¹æ w ta-
kim stopniu, i¿ znacz¹co przekroczy wartoœæ zobowi¹zania zaci¹gniêtego w PLN lub
w ogóle uniemo¿liwi jego terminowe sp³acenie. Trzeci¹ wad¹ kredytów walutowych jest wy-
¿sza mar¿a kredytowa w stosunku do mar¿y kredytów udzielanych w z³otych. W praktyce
mar¿a kredytowa ma tym wiêksze znaczenie, im mniejsza jest rozpiêtoœæ stóp procentowych
WIBOR, LIBOR oraz EURIBOR. W przypadku kredytów z³otowych udzielanych pod ko-
niec 2006 roku banki komercyjne wyznaczy³y doln¹ granicê tej mar¿y na poziomie 0,5–1 pp.
W przypadku kredytów udzielanych w CHF by³o to oko³o 1,5 pp. Relatywnie niewielka ró¿-
nica w stopach procentowych oraz niska mar¿a kredytowa w drugiej po³owie 2006 roku za-
chêca³y do zaci¹gania kredytów w PLN.

4. Ryzyko kursowe kredytów walutowych a ryzyko kredytowe

Ryzyko kursowe zwi¹zane z walutowymi kredytami finansuj¹cymi nieruchomoœci nie

stwarza bezpoœredniego zagro¿enia dla banku bêd¹cego kredytodawc¹, ale obci¹¿a przede
wszystkim jego klientów. Przy niekorzystnej zmianie kursu walutowego, tzn. przy os³abie-
niu waluty krajowej, klienci banku zmuszeni s¹ do ponoszenia coraz wy¿szych kosztów ob-
s³ugi kredytu wyra¿onych w polskich z³otych. Je¿eli dochody klientów otrzymywane s¹
w walucie krajowej, wówczas ryzyko kursowe, na które s¹ nara¿eni, mo¿e relatywnie szyb-
ko przekszta³ciæ siê w ryzyko kredytowe banku, zwiêkszyæ poziom tworzonych przez niego
rezerw oraz wp³yn¹æ na pogorszenie wyniku finansowego. Je¿eli portfel kredytów hipotecz-
nych banku sk³ada siê g³ównie z nale¿noœci tego rodzaju, kryzys walutowy mo¿e bardzo
szybko zagroziæ stabilnoœci finansowej ca³ego banku.

Nale¿y pamiêtaæ o tym, i¿ w praktyce kurs walutowy kszta³towany jest przez seriê ró¿-

nych czynników zarówno zwi¹zanych z danym krajem, jak i o charakterze globalnym, któ-
rych mo¿liwoœæ wyst¹pienia i si³a czêsto s¹ trudne do przewidzenia z góry. W efekcie ma³o
skuteczne mo¿e okazaæ siê podjêcie dzia³añ zabezpieczaj¹cych klienta przed niewyp³acal-
noœci¹, jak np. wybór momentu przewalutowania kredytu.

Polska praktyka bankowa pokazuje, i¿ kredyty walutowe finansuj¹ce nieruchomoœci

charakteryzuj¹ siê dotychczas bardzo dobr¹ jakoœci¹. Udzia³ nale¿noœci zagro¿onych w tej
grupie produktów wyniós³ w 2006 roku nieca³e 3%. Nale¿y jednak pamiêtaæ, i¿ rynek kre-
dytów hipotecznych w Polsce znacz¹co rozwin¹³ siê dopiero w ostatnich 2–3 latach, co ozna-
cza, i¿ w chwili obecnej trudno jest wyci¹gn¹æ wnioski, co do kszta³towania siê ró¿nych ro-

240

Micha³ Buszko, Jan G³uchowski

dzajów ryzyka i zagro¿eñ wystêpuj¹cych na tym rynku. Jakoœæ walutowych kredytów finan-
suj¹cych nieruchomoœci bêdzie zale¿a³a niew¹tpliwie od rozwoju samego rynku nierucho-
moœci, a zw³aszcza poziomu cen nieruchomoœci komercyjnych. Kryzys na tym rynku mo¿e
spowodowaæ nag³y wzrost nale¿noœci zagro¿onych w polskim sektorze bankowym.

5. Rekomendacja S Komisji Nadzoru Bankowego

Poniewa¿ finansowanie nieruchomoœci przez banki komercyjne w Polsce sta³o siê jed-

nym z podstawowych obszarów zaanga¿owania banków, st¹d œrodowisko oraz nadzór ban-
kowy zaczê³y poœwiêcaæ coraz wiêcej uwagi problemowi ryzyka zwi¹zanego z kredytowa-
niem zabezpieczonym hipotek¹, w tym zw³aszcza kredytom udzielanym w walutach obcych.
Problem ryzyka sta³ siê widoczny w szczególnoœci wobec coraz wiêkszych ró¿nic pomiêdzy
poszczególnymi bankami w strukturze udzielanych kredytów, rodzaju obs³ugiwanych klien-
tów, w zakresie poziomu dochodowoœci oraz jakoœci poszczególnych ekspozycji, a tak¿e
w Ÿród³ach ich finansowania. Poszczególne banki wykazywa³y siê równie¿ ró¿nym pozio-
mem doœwiadczenia w tej dziedzinie. Ze wzglêdu na koniecznoœæ zwiêkszenia bezpieczeñ-
stwa zwi¹zanego z kredytowaniem hipotecznym w ca³ym sektorze bankowym oraz ujednoli-
cenie procedur finansowania nieruchomoœci Komisja Nadzoru Bankowego (KNB) wprowa-
dzi³a w dniu 23 marca 2006 roku Rekomendacjê S dotycz¹c¹ dobrych praktyk w zakresie
ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie. Powy¿sza regulacja objê³a przede
wszystkim obszar finansowania nieruchomoœci, aczkolwiek jej zastosowanie dotyczy w³a-
œciwie ka¿dego rodzaju kredytowania, w którym zabezpieczeniem jest hipoteka

9

. Rekomen-

dacja S w praktyce zawiera wytyczne, które umo¿liwiaj¹ identyfikacjê, analizê, ocenê, a tak-
¿e zarz¹dzanie, kontrolê oraz nadzór nad ryzykiem wynikaj¹cym z kredytów zabezpieczo-
nych hipotecznie, w tym kredytów udzielanych w walutach obcych. Przepisy Rekomendacji
nie zawieraj¹ przy tym ograniczeñ iloœciowych w zakresie udzielanych kredytów zabezpie-
czonych hipotecznie, ale koncentruj¹ siê na wymogach jakoœciowych ekspozycji oraz ich za-
bezpieczeñ. Wymieniona regulacja stanowi zbiór zaleceñ dla wewnêtrznych systemów kon-
troli banków w obszarach: zarz¹dzania ryzykiem ekspozycji, kontroli ryzyka, ryzyka kurso-
wego oraz stopy procentowej, zabezpieczeñ, a tak¿e relacji z klientami.

6. Walutowe kredyty finansuj¹ce nieruchomoœci a Rekomendacja S

W zakresie kredytowania w walutach obcych Rekomendacja S zaleci³a bankom zarów-

no systematyczne monitorowanie zmian kursu walutowego oraz analizê jego wp³ywu na ry-

9

Zob. Rekomendacja S dotycz¹ca dobrych praktyk w zakresie ekspozycji kredytowych zabezpieczonych

hipotecznie. KNB, Warszawa 2006.

241

Kredyty walutowe w finansowaniu nieruchomoœci w Polsce

zyko kredytowe, jak równie¿ ograniczenie udzielania kredytów walutowych zabezpieczonych
hipotek¹ w odniesieniu do osób, które nie posiadaj¹ sta³ych oraz udokumentowanych wp³y-
wów w walucie ekspozycji kredytowej

10

.

Wed³ug przepisów Rekomendacji banki powinny w pierwszej kolejnoœci oferowaæ

klientom kredyty, po¿yczki lub inne produkty w polskich z³otych. Bank mo¿e z³o¿yæ klien-
towi ofertê kredytu, po¿yczki lub innego produktu w walucie obcej lub indeksowanego do
waluty obcej, ale dopiero po uzyskaniu od klienta banku pisemnego oœwiadczenia, potwier-
dzaj¹cego, ¿e dokona³ on wyboru oferty w walucie obcej lub indeksowanej do waluty obcej,
maj¹c pe³n¹ œwiadomoœæ ryzyka zwi¹zanego z kredytami, po¿yczkami i innymi produktami
zaci¹ganymi w walucie obcej lub indeksowanymi do waluty obcej.

W odniesieniu do klientów nie posiadaj¹cych sta³ych dochodów w walucie, w jakiej

zaci¹gaj¹ kredyt, Rekomendacja zaostrzy³a kryteria przeprowadzania oceny zdolnoœci kre-
dytowej. Obecnie bank udzielaj¹cy kredytu walutowego powinien analizowaæ zdolnoœæ kre-
dytow¹ klienta przy za³o¿eniu, ¿e stopa procentowa dla tego kredytu jest równa co najmniej
stopie procentowej kredytu w PLN, a kapita³ kredytu jest wiêkszy o 20%. Ponadto, co naj-
mniej raz w roku, bank powinien analizowaæ wp³yw ryzyka kursowego na jakoœæ zarówno
portfela ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie, jak i nieruchomoœci stano-
wi¹cych zabezpieczenie. Wed³ug zaleceñ KNB bank znacz¹co zaanga¿owany w ekspozycje
kredytowe zabezpieczone hipotecznie powinien co najmniej raz w roku przeprowadzaæ te-
sty skrajnych warunków w zakresie wp³ywu ryzyka kursowego d³u¿nika na ryzyko kredyto-
we ponoszone przez bank. Czêstsze dokonywanie wspomnianych testów zalecane jest
zw³aszcza w razie wyst¹pienia istotnych zmian warunków rynkowych. Jako wymóg minimal-
ny rekomenduje siê przeprowadzanie testów przy za³o¿eniu spadku kursu z³otego, w stosun-
ku do poszczególnych walut obcych o 30%, przy czym nale¿y przyj¹æ, ze spadek kursu wa-
lutowego bêdzie utrzymywa³ siê przez okres 12 miesiêcy. Przepisy Rekomendacji S precy-
zuj¹, i¿ bank powinien przesy³aæ wyniki przeprowadzanych testów skrajnych warunków oraz
za³o¿eñ do nich do Narodowego Banku Polskiego, a tak¿e wykorzystaæ je w ramach prze-
gl¹du i aktualizacji polityki prowadzonej w zakresie kredytów udzielanych w walucie obcej.

Oprócz przedstawionych powy¿ej ograniczeñ w kredytowaniu walutowym, Rekomen-

dacja S nak³ada na banki dodatkowe obowi¹zki informacyjne w zwi¹zku z udzielanymi kre-
dytami w walutach obcych. Wed³ug jej przepisów, bank, przedstawiaj¹c klientowi ofertê kre-
dytu, po¿yczki lub innego produktu, w walucie obcej lub indeksowanego do waluty obcej,
musi informowaæ klienta o kosztach obs³ugi ekspozycji kredytowej w wypadku niekorzyst-
nej zmiany kursu walutowego. Informacje przekazywane klientowi powinny równie¿ zawie-

10

Osoby posiadaj¹ce sta³e dochody w walucie obcej bêd¹cej walut¹ kredytowania zabezpieczaj¹ siê przed

ryzykiem kursowym w sposób automatyczny, wykorzystuj¹c tzw. natural hedge. W ich przypadku wzrasta-

j¹cy kurs walutowy powoduje wzrost kosztu kredytu przeliczanego na PLN, ale równie¿ i wzrost dochodów

w polskich z³otych. Zob. szerzej EU Banking Sector Stability. November 2006, ECB.

242

Micha³ Buszko, Jan G³uchowski

raæ: koszty obs³ugi ekspozycji kredytowej przy aktualnym poziomie kursu walutowego, bez
zmian poziomu stóp procentowych, koszty obs³ugi ekspozycji kredytowej, przy za³o¿eniu,
¿e stopa procentowa dla waluty ekspozycji kredytowej jest równa stopie procentowej dla z³o-
tego, a kapita³ ekspozycji kredytowej jest wiêkszy o 20%, koszty obs³ugi ekspozycji przy de-
precjacji kursu z³otego w skali odpowiadaj¹cej ró¿nicy miêdzy maksymalnym i minimalnym
kursem z³otego do waluty ekspozycji kredytowej w ci¹gu ostatnich 12 miesiêcy, bez zmian
poziomu stóp procentowych.

W Rekomendacji S zosta³y zawarte tak¿e dodatkowe zalecenia w zakresie przygoto-

wania umowy kredytowej, w której powinny znaleŸæ siê: wartoœæ ekspozycji kredytowej
w walucie obcej, wysokoœæ rat kapita³owych i rat odsetkowych w walucie obcej, sposób i ter-
min ustalania kursu wymiany walut, na podstawie którego wyliczana jest wartoœæ rat kapita-
³owo-odsetkowych, informacja, ¿e zmiana kursu walutowego bêdzie mia³a wp³yw na war-
toœæ ekspozycji kredytowej oraz wysokoœæ rat kapita³owo-odsetkowych, a tak¿e warunki
i konsekwencje zmiany waluty ekspozycji kredytowej.

7. Rekomendacja S a rynek walutowych kredytów na nieruchomoœci w Polsce

ZapowiedŸ wprowadzenia ograniczeñ w udzielaniu kredytów walutowych przyczyni³a

siê w pierwszej po³owie 2006 roku do dynamicznego wzrostu nale¿noœci z tytu³u kredytów
udzielanych w walutach obcych. Jednak ju¿ po wprowadzeniu w ¿ycie przepisów Rekomen-
dacji w dniu 1 lipca 2006 roku na polskim rynku nie odnotowano gwa³townego spadku za-
interesowania zaci¹ganiem kredytów hipotecznych. Widoczne by³o za to zjawisko coraz
czêstszego zaci¹gania kredytów w walucie krajowej. Niew¹tpliwie tendencja ta czêœciowo
wynika³a z wprowadzenia przez banki bardziej rygorystycznych kryteriów oceny zdolnoœci
kredytowej klientów staraj¹cych siê kredyt w walucie obcej. Otrzymanie tañszego kredytu
walutowego wi¹za³o siê bowiem z koniecznoœci¹ wykazania przez kredytobiorcê wy¿szych
dochodów ni¿ w przypadku dro¿szego kredytu w walucie krajowej. Automatycznie ograni-
czony zosta³ dostêp do rynku mieszkaniowego osobom o ni¿szych dochodach, dla których
kredyt w walucie obcej by³ przed wprowadzeniem Rekomendacji S jedynym sposobem na
sfinansowanie zakupu nieruchomoœci. Bior¹c pod uwagê znacz¹cy wzrost wartoœci portfeli
kredytowych trzech czo³owych banków w Polsce, który odnotowany zosta³ w okresie od
stycznia do wrzeœnia 2006 roku, mo¿na wnioskowaæ, i¿ zmniejszenie liczby klientów z tytu-
³u ograniczeñ legislacyjnych nie by³o du¿e

11

. Intensywna kampania bankowa promuj¹ca kre-

dyty w PLN, po³¹czona z obni¿k¹ mar¿ oraz prowizji, spowodowa³a zarówno utrzymanie do-
brej koniunktury na rynku nieruchomoœci, jak i wzrost zainteresowania finansowaniem w wa-

11

Zob. Komunikat prasowy banku PKO BP SA z 11.12.2006 r.; Financial Results for 3Qs 2006. Busi-

ness expansion behind strong results. BPH, Warszawa 2006; Bankowoœæ hipoteczna Banku Millennium –

wyniki po 3 kwartale 2006 r. Bank Millennium, Warszawa 2006.

243

Kredyty walutowe w finansowaniu nieruchomoœci w Polsce

lucie krajowej. O czêstszym wyborze PLN, jako waluty finansowania nieruchomoœci, zade-
cydowa³a równie¿ zmniejszaj¹ca siê rozpiêtoœæ pomiêdzy stopami procentowymi w Polsce
i innych krajach wysoko rozwiniêtych. Utrzymana na niskim poziomie cena pieni¹dza
w NBP, przy wzrastaj¹cych stopach procentowych w Szwajcarii, strefie euro oraz USA, do-
prowadzi³a do relatywnego wzrostu atrakcyjnoœci kredytów z³otowych. Niewielka ró¿nica
w ³¹cznym oprocentowaniu kredytów w polskich z³otych oraz we franku szwajcarskim, siê-
gaj¹ca w 2006 roki oko³o 1,5 pp., wp³ynê³a pozytywnie na kredytowanie w PLN. Czynni-
kiem zachêcaj¹cym do finansowania nieruchomoœci w walucie polskiej by³a w 2006 roku
tak¿e aprecjacja z³otego w stosunku do innych walut wymienialnych.

Podsumowanie

Wprowadzenie nowych przepisów w zakresie finansowania nieruchomoœci w walutach

obcych nie spowodowa³o dot¹d znacz¹cego ograniczenia w kredytowaniu nieruchomoœci
w Polsce. Na rynku krajowym obserwowana jest co prawda tendencja zmiany w strukturze
zaci¹ganych kredytów, w której coraz wiêksz¹ rolê zaczynaj¹ pe³niæ ekspozycje w PLN, ale
uzasadniona jest ona przede wszystkim niskim poziomem stóp procentowych oraz umacnia-
niem wartoœci z³otego, a nie zmianami legislacyjnymi. Nie mo¿na jednak wykluczyæ, ¿e
w sytuacji odwrócenia tendencji w zakresie wysokoœci stóp procentowych, kredyty waluto-
we, pomimo wprowadzonych dot¹d ograniczeñ, w jeszcze wiêkszym stopniu zdominuj¹ pol-
ski rynek. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e dalsze zaostrzenie regulacji oraz zbyt ostro¿ne podej-
œcie do finansowania w walutach obcych mo¿e spowodowaæ zawê¿enie oferty banków, spa-
dek poda¿y kredytów, a tym samym wzrost cen wszystkich produktów zwi¹zanych z finan-
sowaniem nieruchomoœci.

Walutowe kredyty zabezpieczone hipotecznie s¹ obecnie aktywami o najwy¿szej jako-

œci i najmniejszym udziale nale¿noœci zagro¿onych. Wa¿ne jest jednak, aby by³y one stale
monitorowane, poniewa¿ ich d³ugi termin sp³aty – siêgaj¹cy nawet 40 lat – znacz¹co zwiêk-
sza ich podatnoœæ na nieprzewidziane w bie¿¹cym momencie czynniki ryzyka. Kryzys walu-
towy lub za³amanie na rynku nieruchomoœci, wystêpuj¹ce nawet w odleg³ej przysz³oœci,
mog¹ ca³kowicie zmieniæ terminowoœæ ich sp³at, a tym samym kondycjê ca³ego sektora ban-
kowego.

W zwi¹zku z planowanym wst¹pieniem Polski do strefy euro oraz poprzedzaj¹cym je

okresem usztywnienia kursu polskiego z³otego w stosunku do waluty europejskiej, mniej-
szym ryzykiem kursowym oraz kredytowym bêd¹ wykazywa³y siê kredyty udzielane w euro.
Kredytowanie w tej walucie powinno wi¹zaæ siê z mniejszymi ograniczeniami, w porówna-
niu do finansowania nieruchomoœci w innych walutach.

244

Micha³ Buszko, Jan G³uchowski

FOREIGN CURRENCY LOANS IN REAL ESTATE FINANCING IN POLAND

Summary

Polish real estate market is very fast developing for almost three years. This trend is strongly

related to growth in real estate loans market which becomes one of the most important areas of bank-
ing activities in Poland. Substantial share of real estate loans within commercial banks assets and
domination of foreign currency loans makes Polish banking sector vulnerable to currency and credit
risk. To prevent Polish creditors against currency risk generated by unexpected foreign exchange rate
changes, and Polish banks against excessive credit risk, Banking Supervisory Commission introduced
in Poland a set of financial stability norms known as Recommendation S. The Recommendation lim-
ited an increase in foreign currency loans volume and simultaneously partially reduced number of
creditors. Several months after establishing restrictive foreign currency loans regulations Polish real
estate loans market was still significantly developing but Polish Zloty became more important cur-
rency in housing financing. However new regulations did not significantly influenced loan currency
preferences. Indeed, favorable market conditions of Polish economy, tough competition between com-
mercial banks and low level of interest rates in Poland encouraged taking loans in Polish currency.

245

Bezpieczeñstwo klientów poœredników finansowych – wybrane problemy badawcze

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

MA£GORZATA IWANICZ-DROZDOWSKA

BEZPIECZEÑSTWO KLIENTÓW POŒREDNIKÓW FINANSOWYCH

– WYBRANE PROBLEMY BADAWCZE

Poœrednicy dzia³aj¹cy na rynkach finansowych s¹ instytucjami zaufania publicznego.

Pe³ni¹ oni wa¿n¹ i spo³ecznie odpowiedzialn¹ rolê polegaj¹c¹ na pozyskiwaniu œrodków
g³ównie od gospodarstw domowych i finansowaniu potrzeb po¿yczkowych i kredytowych
ró¿nych grup klientów. D¹¿enie do zapewnienia bezpieczeñstwa instytucji poœrednictwa fi-
nansowego stanowi cel dzia³ania sieci bezpieczeñstwa finansowego (financial safety net).
Bezpieczeñstwo poœredników finansowych nale¿y uto¿samiaæ ze stabilnoœci¹ finansow¹, któ-
ra, wed³ug G. Kaufmana

1

, wystêpuje wtedy, gdy: (1) kluczowe instytucje finansowe s¹ sta-

bilne, co zapewnia, ¿e bêd¹ regulowa³y swojej zobowi¹zania bez zak³óceñ b¹dŸ pomocy ze-
wnêtrznej; (2) kluczowe rynki finansowe s¹ stabilne, a wiêc inwestorzy mog¹ z zaufaniem
zawieraæ na nich transakcje po cenach, które maj¹ podstawy fundamentalne i nie wahaj¹ siê
istotnie w krótkim terminie, kiedy nie wystêpuj¹ zmiany o charakterze fundamentalnym

2

.

Ceny na rynkach finansowych s¹ kszta³towane przez wiele czynników i postulat Kauf-

mana mo¿na uznaæ za trudny (albo wrêcz niemo¿liwy) do spe³nienia. Z perspektywy proble-
matyki niniejszego opracowania najwa¿niejszy jest pierwszy warunek dotycz¹cy stabilnoœci
poœredników finansowych. To w³aœnie na tym koncentruj¹ siê instytucje sieci bezpieczeñ-
stwa finansowego. Stabilni poœrednicy finansowi stanowi¹ jednoczeœnie gwarancjê bezpie-
czeñstwa aktywów finansowych przekazanych im przez klientów zarówno indywidualnych,
jak i instytucjonalnych. Ten w¹tek nie bêdzie dalej rozwijany. Z drugiej jednak strony w gos-
podarce rynkowej mo¿e dochodziæ do niewyp³acalnoœci instytucji poœrednictwa finansowe-
go, tak samo jak i innych podmiotów gospodarczych. Jej konsekwencj¹ jest albo upad³oœæ,

1

G.G. Kaufman: Central banks, asset bubbles, and financial stability. „Federal Reserve Bank of Chica-

go Working Paper” 1998, nr 12, s. 3.

2

Warto dodaæ, ¿e pojêcie stabilnoœci finansowej jest ró¿nie definiowane i rozumiane zarówno w litera-

turze, jak i w instytucjach j¹ badaj¹cych, np. MFW czy bankach centralnych.

246

Ma³gorzata Iwanicz-Drozdowska

albo „akcja ratunkowa” ze strony uprawnionej do tego instytucji lub pañstwa. W celu zwiêk-
szenia bezpieczeñstwa klientów korzystaj¹cych z us³ug finansowych wprowadzono w wielu
krajach, dla okreœlonych segmentów rynku, systemy ochrony antyupad³oœciowej, które
zwiêkszaj¹ wiarygodnoœæ instytucji poœrednictwa finansowego i tym samym bezpieczeñstwo
klientów. Alternatyw¹ wzglêdem ochrony antyupad³oœciowej jest zwiêkszenie przejrzystoœci
i umo¿liwienie klientom samodzielnej oceny ryzyka. Mo¿na uznaæ takie mechanizmy za
ochronê o charakterze rynkowym. Celem niniejszego opracowania jest próba okreœlenia naj-
wa¿niejszych aktualnie problemów badawczych w sferze bezpieczeñstwa klientów korzysta-
j¹cych z us³ug poœredników finansowych.

W polskiej literaturze ekonomicznej powsta³o najwiêcej publikacji dotycz¹cych bez-

pieczeñstwa oraz ochrony klientów systemu bankowego i zak³adów ubezpieczeñ. U¿ywaj¹c
zapo¿yczenia z Ch. Kindlebergera: „bran¿a, która zajmuje siê publikacjami dotycz¹cymi kry-
zysów finansowych, ma charakter przeciwcykliczny, czyli innymi s³owy rozkwita w warun-
kach dekoniunktury”

3

. W latach 90. sektor bankowy i ubezpieczeniowy doœwiadczy³y w Pol-

sce niewyp³acalnoœci, a wiêc wyst¹pi³a swego rodzaju dekoniunktura. O ochronie klientów
korzystaj¹cych z us³ug firm inwestycyjnych zrobi³o siê dopiero g³oœno po upad³oœci WGI
w 2006 roku, kiedy po raz pierwszy musia³ zostaæ uruchomiony systemy rekompensat dla
inwestorów

4

. Ze wzglêdu na nieprawid³owoœci zwi¹zane z funkcjonowaniem WGI system

ten nie móg³ szybko i sprawie uregulowaæ swoich zobowi¹zañ wzglêdem klientów. W Pol-
sce – obok instytucji nadzorczych (Komisji Nadzoru Bankowego – do koñca 2007 r. i Ko-
misji Nadzoru Finansowego) i banku centralnego – w ramach sieci bezpieczeñstwa finanso-
wego dzia³aj¹ trzy instytucje zapewniaj¹ce ochronê antyupad³oœciow¹. S¹ to: Bankowy Fun-
dusz Gwarancyjny (depozyty bankowe), Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (ubezpie-
czenia obowi¹zkowe i na ¿ycie) oraz system rekompensat dla inwestorów umiejscowiony
w Krajowym Depozycie Papierów Wartoœciowych.

Bior¹c pod uwagê przemiany obserwowane na europejskich rynkach finansowych oraz

w Polsce nale¿y poddaæ – zdaniem autorki – kilka kwestii pod dyskusjê, aby stworzyæ od-
powiednie ramy dla zapewnienia bezpieczeñstwa klientów poœredników finansowych w przy-
sz³oœci. Wi¹¿e siê to z postawieniem co najmniej dwóch pytañ:

• Jaki powinien byæ zakres i skala ochrony antyupad³oœciowej i rynkowej?
• Na ile bezpieczne s¹ produkty oferowane przed podmioty dzia³aj¹ce w strukturach

konglomeratowych (b¹dŸ grupach kapita³owych)?

Nie s¹ to jedyne kwestie, które wymagaj¹ badañ i dyskusji, ale na nich skoncentrujemy swo-
je rozwa¿ania.

3

Ch.P. Kindleberger: Szaleñstwo, panika, krach. Historia kryzysów finansowych. WIG-Press, Warsza-

wa 1999, s. 1.

4

O podstawowych regulacjach ostro¿noœciowych oraz systemach ochrony antyupad³oœciowej w Polsce

m.in. por. M. Iwanicz-Drozdowska: Bezpieczeñstwo inwestora indywidualnego na rynku finansowym.

W: Indywidualni inwestorzy na rynku finansowym. Red. D. Dziawgo. Wyd. UMK, Toruñ 2004, s. 95–121.

247

Bezpieczeñstwo klientów poœredników finansowych – wybrane problemy badawcze

Od pocz¹tku transformacji depozyty bankowe stanowi³y w Polsce znacz¹c¹ czêœæ ak-

tywów finansowych gospodarstw domowych. Pocz¹wszy od wprowadzenia tzw. podatku
Belki nast¹pi³o zmniejszenie zainteresowania lokowaniem œrodków w bankach na rzecz al-
ternatywnych form takich jak jednostki funduszy inwestycyjnych i polisy na ¿ycie z fundu-
szem kapita³owym.

Zarówno w polskiej, jak i w zagranicznej literaturze w centrum zainteresowañ znajdo-

wa³a siê dotychczas ochrona depozytów zgromadzonych w bankach. Jednym z fundamental-
nych w¹tków by³a próba znalezienia odpowiedzi na pytanie, czy istnienie ochrony antyupa-
d³oœciowej depozytów wp³ywa na zwiêkszenie pokusy nadu¿ycia (moral hazard). Upatry-
wano takiej mo¿liwoœci zarówno po stronie banków, jak i deponentów.

Wyniki badañ nie da³y jednak w tej kwestii jednoznacznych wskazañ. Wheelock i Wil-

son (1995) nie znaleŸli zale¿noœci pomiêdzy istnieniem systemu gwarantowania depozytów
a liczb¹ upad³oœci w amerykañskim systemie bankowym. Podobnie Karels i McClatchey
(1999) nie wykazali istnienia zale¿noœci pomiêdzy wprowadzeniem systemu gwarantowania
depozytów a zwiêkszonym podejmowaniem ryzyka przez amerykañskie unie kredytowe. Wy-
niki badañ Alstona i innych (1994), Grossmana (1992), Wheeloka (1992), Thiesa i Gerlow-
skiego (1989) oraz Demirguca-Kunta i Detragiache’a (2002) wskazywa³y na wystêpowanie
takich zale¿noœci. W przypadku badañ Demirguca-Kunta i Detragiache’a na próbie 61 kra-
jów stwierdzono, ¿e istnienie systemu gwarantowania depozytów zwiêksza³o prawdopodo-
bieñstwo kryzysu bankowego. Hovakimian i inni (2003) badali wp³yw formalnych systemów
gwarantowania depozytów na skalê ryzyka banków w 56 krajach. Wed³ug wyników tych ba-
dañ skala ryzyka by³a utrzymana lub nawet zredukowana w tych krajach, które cechowa³y
siê dobrym œrodowiskiem regulacyjnym, du¿¹ wolnoœci¹ polityczn¹ i ekonomiczn¹ oraz ni-
skim poziomem korupcji. Wiêkszoœæ wspomnianych badañ obejmowa³a albo wy³¹cznie ban-
ki amerykañskie, albo banki z krajów rozwiniêtych i rozwijaj¹cych siê. Nale¿y pamiêtaæ jed-
nak o tym, ¿e systemy bankowe tych krajów znacznie siê od siebie ró¿ni¹. Gropp i Vesala
(2004) przeprowadzili analizê dla krajów UE („15”). Wed³ug autorów wprowadzenie ofi-
cjalnych systemów gwarantowania depozytów w krajach UE mog³o siê przyczyniæ nawet do
znacz¹cego ograniczenia ryzyka, aczkolwiek w przypadku najwiêkszych banków ryzyko nie
uleg³o zmianie

5

.

Czy po stronie deponentów mo¿e zwiêkszaæ siê pokusa nadu¿ycia? Nale¿y przyj¹æ, ¿e

przeciêtni deponenci najczêœciej nie s¹ w stanie oceniæ kondycji banku i z ich punktu wi-
dzenia ka¿dy dzia³aj¹cy bank to instytucja zaufania publicznego. Ta grupa deponentów, na-
wet je¿eli lokuje œrodki w bankach, które staj¹ siê niewyp³acalne, nie czyni tego œwiadomie.
Œwiadomie natomiast mogliby lokowaæ œrodki w takich bankach zarówno klienci instytucjo-
nalni, jak i klienci indywidualni o wysokim poziomie dochodów, którzy s¹ w stanie oceniæ

5

R. Gropp, J. Vesala: Deposit insurance, moral hazard and market monitoring. „ECB Working Paper

Series”, Frankfurt 2004, nr 302, s. 6–7.

248

Ma³gorzata Iwanicz-Drozdowska

wiarygodnoœæ banku jako poœrednika finansowego. Oni zatem stanowi¹ potencjaln¹ grupê,
która poddawa³y siê pokusie nadu¿ycia, je¿eli ich depozyty by³yby objête gwarancjami.
W systemach gwarantowania depozytów wprowadzono jednak odpowiednie mechanizmy,
które hamuj¹ pokusê nadu¿ycia, w postaci np. limitowanej wysokoœci gwarancji, wspó³od-
powiedzialnoœci deponenta (co-insurance)

6

. Z praktycznego punktu widzenia, mo¿na stwier-

dziæ, ¿e konstrukcja systemu gwarantowania depozytów zniechêca tê grupê klientów do ry-
zykownych zachowañ.

Literatura dotycz¹ca pokusy nadu¿ycia w odniesieniu do pozosta³ych grup poœredni-

ków finansowych nie jest ju¿ tak bogata. W publikacjach dotyczacych zak³adów ubezpie-
czeñ z jednej strony (J. Bohn, B. Hall, 1998; J.D. Cummins, 1988

7

, S.E. Harrington, 1991

8

)

wskazuje siê, ¿e wprowadzenie instytucji gwarantuj¹cych ochronê antyupad³oœciow¹ zak³a-
dów ubezpieczeñ mo¿e zwiêkszyæ pokusê nadu¿ycia zarówno zarz¹dów instytucji ubezpie-
czeniowych, jak i osób korzystaj¹cych z ochrony. Z drugiej jednak strony (A. Horsch, 1998)

9

stwierdzono, i¿ istnienie ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych nie wzmaga moral ha-
zard po stronie zak³adów ubezpieczeñ i osób nabywaj¹cych polisy, szczególnie je¿eli sys-
tem ochrony jest odpowiednio zaprojektowany. Nale¿y zatem przyj¹æ – podobnie jak w przy-
padku banków – ¿e przeciêtny klient nabywaj¹cy polisê ubezpieczeniow¹ nie jest w stanie
oceniæ kondycji ubezpieczyciela i jest on dla niego instytucj¹ zaufania publicznego. Istnie-
nie ochrony antyupad³oœciowej, szczególnie w przypadku polis na ¿ycie

10

, nale¿y uznaæ za

niezbêdne z perspektywy klienta indywidualnego.

Badanie, jak wprowadzanie nowych elementów ochrony antyupad³oœciowej wp³ywa na

pokusê nadu¿ycia, powinno stanowiæ w dalszym ci¹gu wa¿ny w¹tek prac, w szczególnoœci
w odniesieniu do innowacyjnych produktów finansowych. W pierwszym rzêdzie nale¿a³oby
rozstrzygn¹æ czy dany produkt takiej ochrony wymaga (maj¹c na wzglêdzie to, i¿ wiod¹cym

6

Szerzej na ten temat: M. Iwanicz-Drozdowska: Typologia i tendencje rozwojowe systemów gwaranto-

wania depozytów. W: Systemy gwarantowania depozytów w Polsce i na œwiecie. Dziesiêæ lat Bankowego

Funduszu Gwarancyjnego. Red. W. Baka, E. Kawecka-W³odarczak, M. Grzybowski, M. Iwanicz-Drozdow-

ska, J. Szambelañczyk. PWE, Warszawa 2005, s. 427–450.

7

Cyt. za: A. Janusz: Korzyœci i zagro¿enia zwi¹zane z tworzeniem ubezpieczeniowych funduszy gwa-

rancyjnych. W: Nauki finansowe wobec wspó³czesnych problemów gospodarki polskiej. Red. W. Su³kow-

ska. Kraków 2004, s. 152.

8

S.E. Harrington: Should the Feds regulate insurance company solvency? „Regulation”, The CATO Re-

view of Business and Government, Vol 14, no. 2, 1991.

9

„Dr. Andreas Horsch Insurance Guaranty Funds for the German Insurance Industry”, Annex 2 to

MARKT/2501/04, European Commission, s. 2–3. Aneks bazuje na rozprawie doktorskiej opublikowanej

w 1998 r.

10

Z krajów UE-15 ochrona polis na ¿ycie ma miejsce we Francji, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii, zaœ

w przypadku UE-10 na Malcie i tak¿e w Polsce (informacje na temat krajów UE-10 nie s¹ pe³ne). Ponadto

w Holandii i Niemczech istnieje mo¿liwoœæ wczesnej interwencji w przypadku k³opotów ubezpieczyciela

i nakazania mu transferu portfela – za: Working Group on Insurance Guarantee Schemes:Evaluation of the

answers to the questionnaire on motor insurance and other compulsory insurance and the questionnaire on

the costs/financing of guarantee schemes, Annex 2 to MARKT/2501/04, European Commission, s. 13, 26.

249

Bezpieczeñstwo klientów poœredników finansowych – wybrane problemy badawcze

celem jest ochrona przeciêtnego klienta korzystaj¹cego z us³ug finansowych), czy te¿ bar-
dziej wskazana jest ochrona o charakterze rynkowym.

Na rynku UE istnienie systemów gwarantowania depozytów i rekompensat dla inwe-

storów jest standardem, choæ rozwi¹zania w tym zakresie ró¿ni¹ siê od siebie w poszczegól-
nych krajach. Inaczej jest w przypadku sektora ubezpieczeñ, gdzie obowi¹zkowe jest jedy-
nie gwarantowanie polis komunikacyjnych, jednak rozwi¹zania unijne nie obliguj¹ do two-
rzenia ochrony antyupad³oœciowej. Od lutego 2002 roku dzia³a grupa robocza, która prowa-
dzi prace nad ewentualnym wprowadzeniem funduszy gwarantuj¹cych polisy ubezpieczenio-
we w przypadku upad³oœci zak³adu ubezpieczeñ. W Bia³ej Ksiêdze opublikowanej przez Ko-
misjê Europejska w 2005 roku zapisano, ¿e Komisja podejmie w 2006 roku decyzjê czy pro-
ponowaæ w tym zakresie rozwi¹zania prawne. Ci¹gle integruj¹ce siê rynki finansowe powin-
ny posiadaæ równowa¿ne rozwi¹zania w zakresie ochrony klientów w ka¿dym segmencie.
Jest to szczególnie wa¿ne ze wzglêdu na rosn¹c¹ popularnoœæ produktów hybrydowych (ban-
kowo-ubezpieczeniowych, bankowo-inwestycyjnych i ubezpieczeniowo-inwestycyjnych).
Mo¿na na tym tle wyró¿niæ dwa g³ówne w¹tki badawcze. Po pierwsze, na ile niepo¿¹dana
z perspektywy kszta³towania zaufania do poœredników finansowych jest asymetria rozwi¹zañ
antyupad³oœciowych. Szczególnie warte pog³êbionych badañ wydaje siê okreœlenie wp³ywu tej
asymetrii na zachowania lokacyjne klientów. Produktem, który znacz¹co jest nara¿ony na
wp³yw takiej asymetrii, wydaj¹ siê byæ klasyczne polisy na ¿ycie, gdzie wiod¹cym elementem
jest ochrona, a nie element inwestycyjny. W Polsce wprawdzie polisy na ¿ycie s¹ objête gwa-
rancjami, ale rozwi¹zania takie nie s¹ powszechne na rynku europejskim. Po drugie, jak po-
œrednicy finansowi, w tym tzw. doradcy finansowi, przedstawiaj¹ produkty hybrydowe klien-
tom w aspekcie ochrony antyupad³oœciowej. Czy klienci maj¹ – przy podejmowaniu decyzji
o lokowaniu swoich oszczêdnoœci – œwiadomoœæ wystêpowania okreœlonych ró¿nic?

Ponadto w przypadku open product architecture, stosowanej zarówno przez doradców

finansowych, jak i przez niektóre banki, istotn¹ rolê odgrywa nie tylko ochrona antyupad³o-
œciowa, ale wp³yw wiarygodnoœci „twórcy” produktu na wiarygodnoœæ „sprzedawcy” produktu.

Jak wspomniano, standardem europejskim jest istnienie ochrony antyupad³oœciowej

klientów korzystaj¹cych z poœrednictwa firm inwestycyjnych w nabywaniu papierów warto-
œciowych (system rekompensat dla inwestorów). Czy taka ochrona jest zasadna? Osoba in-
westuj¹ca na gie³dzie dysponuje zazwyczaj wiêkszym maj¹tkiem ni¿ osoba korzystaj¹ca wy-
³¹cznie z us³ug bankowych. Czy powinna zatem podlegaæ ochronie? Wprowadzenie takiego
systemu w krajach unijnych nale¿y potraktowaæ jako swego rodzaju zachêtê do inwestowa-
nia dla osób o przeciêtnych dochodach, które mog¹ wzi¹æ na siebie ryzyko typowo inwesty-
cyjne (cenowe), natomiast s¹ chronieni przed konsekwencjami upad³oœci domu maklerskie-
go. W USA system taki powsta³ jako pok³osie Wielkiego Kryzysu. Klienci nabywaj¹cy jed-
nostki uczestnictwa funduszy inwestycyjnych s¹ chronieni w odmienny sposób przed konse-
kwencjami upad³oœci, bowiem maj¹tek poœrednika (towarzystwa funduszy inwestycyjnych)
jest oddzielony od maj¹tku samych funduszy inwestycyjnych, który jest przechowywany

250

Ma³gorzata Iwanicz-Drozdowska

u depozytariusza, który powinien byæ wysoce wiarygodnym podmiotem. Ponadto fundusze
publikuj¹ informacje o zasadach inwestycyjnych oraz profilu poszczególnych funduszy, co
pozwala inwestorom na ocenê ryzyka. W Polsce nie s¹ jeszcze popularne fundusze hedgin-
gowe, lecz zapewne z czasem bêd¹ zyskiwaæ na popularnoœci. W USA, gdzie dzia³aj¹ zna-
cz¹ce fundusze hedgingowe, zauwa¿ono stopniowe zwiêkszanie siê ich detalicznego charak-
teru (retailization). Tym samym zasadne sta³o siê pytanie o potrzebê ochrony inwestorów in-
dywidualnych. Udetalicznienie funduszy hedgingowych w USA wynika³o ze wzrostu zamo¿-
noœci gospodarstw domowych. W roku 2005 liczba gospodarstw domowych, w których war-
toœæ aktywów netto przekracza³a 1 mln USD (z wy³¹czeniem nieruchomoœci), wynios³a
8,9 mln wobec 5,2 mln w 2002 roku

11

. W USA regulacja funduszy hedgingowych sta³a siê

wa¿nym przedmiotem dyskusji politycznej po k³opotach LTCM. Obecnie regulacje fundu-
szy hedgingowych s¹ istotnie zró¿nicowane. W praktyce mo¿na wyró¿niæ dwa typy fundu-
szy hedgingowych

12

:

• skierowane do inwestorów detalicznych, czyli takich, którzy nie przekraczaj¹ usta-

lonego progu maj¹tkowego i dochodowego,

• skierowane do inwestorów hurtowych, którzy takie progi przekraczaj¹.
Jedn¹ z cech wyró¿niaj¹cych podejœcie do regulowania dzia³alnoœci detalicznych fun-

duszy hedgingowych w USA jest koniecznoœæ podawania do publicznej wiadomoœci infor-
macji o dzia³alnoœci, strategii, strukturze aktywów itd. Nie ma mowy jednak o ¿adnej ochro-
nie antyupad³oœciowej. W Wielkiej Brytanii tak¿e toczy siê dyskusja dotycz¹ca sposobu
ochrony klientów funduszy hedgingowych, jednak wœród rozwa¿anych mo¿liwoœci nie ma
propozycji ochrony antyupad³oœciowej

13

. Klient podejmuj¹cy tak¹ inwestycjê powinien wiêc

posiadaæ wiedzê, która umo¿liwi³aby mu interpretacjê informacji udostêpnionych przez fun-
dusz hedgingowy. Takie rozwi¹zanie nale¿y uznaæ za wystarczaj¹ce w przypadku funduszy
inwestycyjnych, które publikuj¹ informacje na temat swojej strategii i struktury aktywów, jak
i detalicznych funduszy hedgingowych.

Rysuj¹ siê zatem dwie formy ochrony dla ró¿nych typów produktów finansowych

(rys. 2):

• antyupad³oœciowa – dla typowych produktów finansowych (depozyty, polisy ubez-

pieczeniowe, niewielkie bezpoœrednie inwestycje na gie³dzie), z uwzglêdnieniem
potencja³u finansowego przeciêtnego klienta,

• rynkowa – dla produktów o charakterze inwestycyjnym (jednostki funduszy inwe-

stycyjnych i hedgingowych) poprzez upublicznianie informacji na temat strategii in-
westycyjnej i stopnia ryzyka.

11

F.R. Edwards: Hedge funds and inwestor protection regulation. „Economic Review”, Federal Reserve

Bank of Atlanta, fourth quarter 2006, s. 43.

12

Ibidem, s. 38.

13

Sir C. McCarthy: Hedge funds: what should be the regulatory response? SUERF Annual Lecture,

7 December, Munich 2006, s. 5 (dostêpne na www.suerf.org).

251

Bezpieczeñstwo klientów poœredników finansowych – wybrane problemy badawcze

Ochrona o charakterze rynkowym mo¿e dzia³aæ skutecznie tylko w warunkach odpo-

wiedniej wiedzy klienta. Wa¿n¹ kwesti¹ wymagaj¹c¹ rozstrzygniêcia jest to jak najskutecz-
niej edukowaæ spo³eczeñstwo i jaki podmiot (b¹dŸ podmioty) powinny za to odpowiadaæ.

Rys. 2. Typ ochrony uzale¿niony od rodzaju produktu
ród³o: opracowanie w³asne.

Jak wspomniano, bezpieczeñstwo klientów zale¿y œciœle od bezpieczeñstwa poœredni-

ków finansowych. Choæ w¹tek ten nie by³ rozwijany, pragniemy zwróciæ uwagê na poten-
cjalne konsekwencje istnienia ponadnarodowych konglomeratów finansowych. Pocz¹wszy
od 1995 roku w Europie powsta³o ponad 1 300 grup kapita³owych anga¿uj¹cych siê w dzia-
³alnoœæ bankow¹, ubezpieczeniow¹ i inwestycyjn¹. W wiêkszoœci przypadków by³y to grupy
o charakterze krajowym, przy czym grupy ponadnarodowe powsta³y w Skandynawii i w kra-
jach Beneluksu. W 5 krajach UE-15 (Belgia, Hiszpania, Holandia, Portugalia i Szwecja) po-
nad 2/3 aktywów bankowych tych krajów jest w posiadaniu banków, dzia³aj¹cych w struktu-
rach konglomeratowych. Natomiast w 4 krajach (Francja, Finlandia, Hiszpania i Irlandia)
ponad 1/2 ubezpieczeñ na ¿ycie jest oferowana przez zak³ady ubezpieczeñ znajduj¹ce siê
w strukturach konglomeratowych

14

. Konglomeraty finansowe s¹ istotn¹ czêœci¹ rynku finan-

sowego, i to one w wiêkszoœci s¹ dostawc¹ produktów finansowych.

Nale¿y zwróciæ uwagê na to, ¿e zarówno regulacje ostro¿noœciowe, jak i ochrona an-

tyupad³oœciowa maj¹ charakter segmentowy a nie zintegrowany, nawet pomimo bliŸniacze-
go podejœcia do oceny wyp³acalnoœæ w zak³adach ubezpieczeñ (Solvency II, prace w toku)
oraz bankach i firmach inwestycyjnych (Bazylea II, 2007). Wprawdzie w 13 na 27 krajów
UE funkcjonuje nadzór zintegrowany, ale integracja ma g³ównie charakter organizacyjny.
Nadzorowanie konglomeratów ma zaœ charakter uzupe³niaj¹cy, a ocena ich adekwatnoœci ka-

Wiedza
klienta

Ochrona
rynkowa

Ochrona
antyupad³.

Fundusze

hedgingowe

Fundusze

inwestycyjne

Depozyty,

polisy ubezp.

Bezpoœrednie

niewielkie inwestycje

na gie³dzie

14

Progress on financial services. Second Report, Com (2000) 236, s. 5.

252

Ma³gorzata Iwanicz-Drozdowska

pita³owej pozostaje w tyle za regulacjami sektorowymi. W aspekcie bezpieczeñstwa klien-
tów poœredników finansowych jako najwa¿niejsze problemy badawcze jawi¹ siê ryzyko za-
ra¿enia (faktycznego i psychologicznego) miêdzy podmiotami dzia³aj¹cymi w tej samej gru-
pie kapita³owej, lecz w ró¿nych segmentach rynku finansowego, a tak¿e bezpieczeñstwo kon-
glomeratów finansowych. Ponadto ze wzglêdu na strukturê w³asnoœci instytucji poœrednic-
twa finansowego w Polsce na uwagê zas³uguje ocena, jakie jest ryzyko zara¿enia spó³ki-cór-
ki dzia³aj¹cej na rynku lokalnym przez spó³kê-matkê

15

.

* * *

Sformu³owane w niniejszym opracowaniu problemy badawcze maj¹ dosyæ zró¿nico-

wany charakter i koncentruj¹ siê na trzech g³ównych zagadnieniach:

• asymetrii ochrony antyupad³oœciowej w poszczególnych segmentach rynku finanso-

wego i jej konsekwencjach,

• wyboru pomiêdzy ochron¹ antyupad³oœciow¹ a rynkow¹ w zale¿noœci od rodzaju

produktu,

• efekcie zara¿ania o charakterze miêdzysektorowym i miêdzynarodowym.

Takie problemy uda³o siê sformu³owaæ w obecnej sytuacji regulacyjnej i rynkowej, jednak
ka¿de kolejne wydarzenie, które wstrz¹œnie rynkiem finansowym, b¹dŸ nowy produkt finan-
sowy czy nowy typ poœrednika, bêd¹ przynosi³y nowe wyzwania w tym zakresie.

THE SAFETY AND SOUNDNESS OF THE CUSTOMERS

OF FINANCIAL INTERMEDIARIES’ – SELECTED RESEARCH PROBLEMS

Summary

The article concentrates on the most important research problems deriving from the changing

financial markets in Europe in the aspect of the consumer protection. These are the following:

• the asymmetry between the anti-bankruptcy consumer protection in banking (together with

retail investments on the stock exchange) and insurance, what is extremely important in case
of life insurance policies,

• the question of choice between the anti-bankruptcy consumer protection and market –oriented

consumer protection (more transparency and more information to allow the assessment of risk)
with regard to the type of financial product,

• cross-sectoral and cross-border contagion effect, especially in case of markets with the big

share of financial conglomerates and foreign capital.

15

Patrz szerzej na te temat L. Paw³owicz: Transgraniczna integracja nadzoru bankowego. PFSL, „Nie-

bieskie Ksiêgi” 2003, nr 5; M. Iwanicz-Drozdowska: Safety net in the European Union – challenges for the

new members. „Argumenta Oeconomica” 2005, nr 1–2.

253

Zjawisko integracji w sektorze bankowo-finansowym

DOROTA KORENIK

ZJAWISKO INTEGRACJI W SEKTORZE BANKOWO-FINANSOWYM

Wprowadzenie. Zarys problemu

Rola banków i bankowoœci oraz zjawiska z tym zwi¹zane od wieków stanowi³y fascy-

nuj¹cy obszar badañ naukowych. Potwierdzeniem tego jest znamienne, s³ynne stwierdzenie
Wiliego Rogersa, ¿e „trzema najwiêkszymi odkryciami od pocz¹tku cywilizacji by³y: ogieñ,
ko³o i bankowoœæ”

1

.

Istnienie banku jest od zawsze zwi¹zane z pieni¹dzem; rodzaj i skala jego aktywnoœci

us³ugowej zmienia³a siê wraz z ewolucj¹ pieni¹dza. Przez stulecia formowa³ siê bank kla-
syczny i jego us³ugi oznaczane zwykle mianem tradycyjnych (œwiadczonych od wielu lat
i zastrze¿onych najczêœciej do jego wy³¹cznej kompetencji). Pe³ny rozkwit banku tradycyj-
nego obserwujemy w dobie gospodarki industrialnej, obecnie ju¿ przemijaj¹cej. Wówczas
to przypisano bankowi kluczow¹ rolê w systemie finansowym gospodarki, tj. jako jedynej
instytucji finansowej predestynowanej do pe³nienia wszelkich makroekonomicznych funkcji
tego systemu finansowego. Bank pe³ni³ i niew¹tpliwie nadal ma pe³niæ „rolê s³u¿ebn¹”, po-
legaj¹c¹ na pomocy ró¿nym uczestnikom ¿ycia gospodarczego w kszta³towaniu optymalne-
go uk³adu ich zasobów finansowych, tzn. zapewniaj¹cego po¿¹dan¹ efektywnoœæ ekonomicz-
n¹ (w przekroju ró¿nych horyzontów czasowych) oraz w³aœciwe bezpieczeñstwo przed utra-
t¹ wartoœci tych¿e zasobów. By³ i zapewne pozostanie instytucj¹ specjalizuj¹c¹ siê w mate-
rii obs³ugi i organizowania ruchu pieni¹dza pomiêdzy wszelkimi podmiotami gospodarki
(szczególnie ze sfery realnej). Jego pierwotna, podstawowa dzia³alnoœæ, okreœlana mianem
bankowoœci, jest skierowana na równowa¿enie popytu i poda¿y œrodków finansowych, i ³¹-
czy siê z rol¹ poœrednika finansowego w gospodarce. Wype³nia siê ona poprzez wytwarza-

1

Por. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus: Economics. McGraw-Hill Book Co., New York 1989, s. 257;

S. Flejterski: Architektura wspó³czesnego systemu finansowego. W: Elementy finansów i bankowoœci. Red.

S. Flejterski, B. Œwiecka. CeDeWu, Warszawa 2006, s. 104.

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

254

Dorota Korenik

nie i udostêpnianie kredytów, na bazie przyjêtych wczeœniej od klientów depozytów pieniê¿-
nych.

Tymczasem, wraz z przemijaniem ery gospodarki industrialnej i przechodzeniem do

ery gospodarki opartej na wiedzy i informacji, rola banków nie jest ju¿ taka pewna. Wska-
zuje siê, ¿e dokonuj¹ce siê przeobra¿enia w samych funkcjach systemu finansowego gospo-
darki rynkowej spowodowane postêpuj¹c¹ nieustannie ewolucj¹ pieni¹dza (ostatnio powsta-
³o i rozwija siê zjawisko pieni¹dza elektronicznego) oraz radykalnie zmieniaj¹ce siê œrodo-
wisko prowadzenia gry konkurencyjnej w sektorze bankowym wymusz¹ zmianê roli banku
w gospodarce i spo³eczeñstwie, a tym samym i bankowoœæ zmieni swe oblicze.

Przede wszystkim przypuszczalnie nie wystarczy ju¿, aby bank ograniczy³ siê do

œwiadczenia us³ug, wystêpuj¹c w roli emitenta, agenta, gwaranta i inwestora na rynku kapi-
ta³owym. Banki bêd¹ zmuszone zdefiniowaæ i podj¹æ dodatkowo nowe role, lepiej uzasad-
niaj¹ce ich przydatnoœæ w gospodarce i spo³eczeñstwie. Powoli staje siê jasne, ¿e bankom
przyjdzie równie¿ wype³niaæ role dotychczas im nieznane i inspiruj¹ce do szerokiego wyko-
rzystywania nowych mo¿liwoœci w warunkach gospodarki sieciowej. Mo¿na by je streœciæ
w sformu³owaniach: bank jako podmiot koncentruj¹cy siê na przetwarzaniu informacji,
a mniej na transferowaniu strumieni pieniê¿nych; bank jako dostarczyciel wiedzy i techno-
logii do uczestników gospodarki; bank jako „zaufana strona trzecia” wykorzystuj¹ca zgro-
madzony kapita³ zaufania. Zasadnicz¹ spraw¹ banku pozostaje znalezienie konsensusu miê-
dzy zaletami wolnoœci œwiadczenia us³ug, w tym przez instytucje pozabankowe i parabanko-
we, a prowadzeniem dzia³alnoœci pierwotnej (depozytowo-kredytowej). Uznanie przez ban-
ki wyró¿nionych ról, w tym zwi¹zanej z dzia³alnoœci¹ podstawow¹, powinno tworzyæ pod-
walinê dla skutecznego stawienia czo³a gwa³townie rozwijaj¹cej siê konkurencji w dobie
gospodarki sieciowej.

Banki mog¹, co jest dla nich po¿¹dane w œwietle nowoczesnego pojmowania konku-

rencji

2

, przekszta³ciæ przynajmniej czêœæ rywalizacji w przymierze przybieraj¹ce ró¿ne for-

my organizacyjno-ekonomiczne. Tak wiêc coraz powszechniej w³¹czaj¹ siê w tworzenie tzw.
przemys³u us³ug finansowych, czyli uk³adu ró¿nego rodzaju instytucji finansowych rozwija-
j¹cych dynamicznie dzia³alnoœæ polegaj¹c¹ na wytwarzaniu i oferowaniu ró¿nego rodzaju
i wiêkszej liczby us³ug finansowych (pojmowanych szeroko), czêsto substytucyjnych wobec
tradycyjnych us³ug banku

3

. W przysz³oœci bank bêdzie funkcjonowaæ w formule konglome-

ratu bankowo-finansowego, integruj¹cego przedsiêbiorstwa z ró¿nych bran¿ przemys³u us³ug
finansowych. Bêdzie wspó³pracowaæ z firmami takimi jak: ubezpieczeniowe – w ramach
koncepcji bancassurrance; leasingowe – np. dla potrzeb udzielania kredytów finansuj¹cych

2

Pe³niej zagadnienie to w odniesieniu do finansowej sfery gospodarki przedstawiono w D. Korenik,

S. Korenik: Podstawy finansów. WN PWN, Warszawa 2004, rozdz. 9.

3

Por. S. Flejterski: Dywersyfikacja struktury sektora i przedsiêbiorstwa bankowego. Uniwersytet Szcze-

ciñski, Szczecin 1998, s. 35.

255

Zjawisko integracji w sektorze bankowo-finansowym

nabycie przedmiotu leasingu; maklerskie – w celu umo¿liwienia efektywnego lokowania
pieniêdzy na rynku papierów wartoœciowych; z bran¿y asset management wspomagaj¹cych
kompleksow¹ – poprzez efektywne zarz¹dzanie nadwy¿kami pieniê¿nymi – obs³ugê finan-
sow¹ klientów z segmentu private ranking; operatorzy telefonii komórkowej – umo¿liwiaj¹-
cy w³aœciwe funkcjonowanie us³ug mobile bankingu (WAP, SMS); z bran¿y FMCG (du¿e
sieci handlowe) – wobec ich silnej ekspansji jako wydawców kart kredytowych; koncerny
telewizyjne – upowszechniaj¹ce korzystanie z us³ug bankowoœci telewizyjnej (interaktyw-
nej); internetowe – wystêpuj¹ce w roli partnera w upowszechnianiu i sprzeda¿y us³ug ban-
kowoœci internetowej, inne instytucje niebankowe rozkwitaj¹ce w œrodowisku sieciowym
i oferuj¹ce zintegrowane us³ugi finansowe lub informacyjne dotycz¹ce efektywnoœci us³ug
finansowych. Wykorzystanie przez bank formu³y konglomeratu bankowo-finansowego po-
zwoli odpowiedzieæ na dokonuj¹ce siê przekszta³cenia konkurencji wewn¹trz sektora ban-
kowego, tj. prowadziæ konkurencjê pomiêdzy grupami us³ug, wœród których na znaczeniu
coraz silniej bêd¹ zyskiwaæ us³ugi wychodz¹ce poza klasyczn¹ ofertê bankow¹.

W tym kontekœcie naukowców nurtuje pytanie, czy w przysz³oœci bêdziemy mieæ do

czynienia z postbankowoœci¹, gdy banki w znakomitym stopniu odejd¹ od swej pierwotnej
dzia³alnoœci, tj. bankowoœci, czy wrêcz przeciwnie – z powróceniem do bankowoœci?
W gruncie rzeczy jest to pytanie, jakie bêd¹ powi¹zania banków w innymi instytucjami fi-
nansowymi, czyli jak, w jakim stopniu i w jakim zakresie bêd¹ je banki wykorzystywaæ –
o ile to banki bêd¹ podmiotem kreuj¹cym takie powi¹zania, a nie inne instytucje finansowe.

Badanie powi¹zañ banków z ró¿nymi podmiotami sektora finansowego gospodarki jest

spraw¹ nie tylko fascynuj¹c¹, co niezmiernie trudn¹. Przede wszystkim wymagaj¹ one pe³-
nego zidentyfikowania, a nastêpnie gruntownego rozpoznania pod wzglêdem iloœci, rodza-
jów, znaczenia, trwa³oœci, czynników na nie wp³ywaj¹cych. Trudnoœæ wi¹¿e siê ze zmienno-
œci¹ powi¹zañ, tj. powstawaniem nowych rodzajów, czêsto jeszcze nie nazwanych lub ró¿-
nie pojmowanych (wprowadzane s¹ ró¿ne terminy i nie s¹ one jednoznaczne), zmiennoœci¹
w czasie i przestrzeni geograficznej, ograniczonym dostêpem badaczy naukowych do infor-
macji o nich (poniewa¿ mieszcz¹ siê one w krêgu spraw strategicznych, niechêtnie lub
w ogóle nie ujawnianych przez podmioty finansowe osobom trzecim). Wszystkie te powi¹-
zania sk³adaj¹ siê na zjawisko, które mo¿na umownie okreœliæ mianem zjawiska integracji
w sektorze bankowym, a nawet szerzej – w sektorze bankowo-finansowym (uwzglêdniwszy
fakt rozci¹gania siê konkurencji banków na ca³y sektor finansowy). Zjawiskiem tym mo¿e
byæ zainteresowanych wiele osób: w skali mikro – poszczególne podmioty finansowe dzia-
³aj¹ce w warunkach konkurencji rozszerzonej i efektywnej, w skali mezzo – podmioty pub-
licznoprawne odpowiedzialne za kszta³towanie warunków dla rozwoju lokalnego i regional-
nego (samorz¹d terytorialny), w skali makro – instytucje nadzoruj¹ce i reguluj¹ce funkcjo-
nowanie rynku finansowego i pañstwo jako podmiot równie¿ poddany procesom globaliza-
cji i zwi¹zanej z tym konkurencji o czynniki rozwoju spo³eczno-gospodarczego, œrodowisko
naukowe.

256

Dorota Korenik

Poznawanie zjawiska integracji w sektorze bankowo-finansowym, którego komponen-

tami s¹ wystêpuj¹ce w tym sektorze powi¹zania, wymaga niew¹tpliwie ich usystematyzowa-
nia i uporz¹dkowania stosowanej w naukach ekonomicznych terminologii zwi¹zanej z ca³¹
sfer¹ finansow¹ gospodarki rynkowej. Jest to wyzwanie stoj¹ce przed teoretykami, badacza-
mi naukowymi. Osobnym obszarem problemowym s¹ czynniki wp³ywaj¹ce na formowanie
i zmiany powi¹zañ wystêpuj¹cych w sektorze bankowo-finansowym. One równie¿ wymaga-
j¹ usystematyzowania dla potrzeb prowadzenia dociekañ naukowo-empirycznych. Zamierze-
niem w tym opracowaniu jest próba nakreœlenia obrazu takich powi¹zañ i ich z³o¿onoœci, po-
mijaj¹c aspekty czynników wp³ywaj¹cych na stan i zmiany powi¹zañ, warstwê empiryczn¹
powi¹zañ oraz zawê¿aj¹c do punktu widzenia instytucji bankowych.

Istota i rodzaje powi¹zañ banków z podmiotami finansowymi

W dobie globalizacji napêdzanej deregulacj¹, liberalizacj¹ i postêpem technicznym,

procesy integracyjne s¹ czêsto spotykanym rozwi¹zaniem stosowanym przez podmioty, któ-
re chc¹ utrzymaæ lub poprawiæ sw¹ pozycjê konkurencyjn¹. Wiêkszoœæ z tych procesów
przybiera formy oparte na powi¹zaniach kapita³owych pomiêdzy zaanga¿owanymi w tê ak-
tywnoœæ podmiotami. Tendencja ta nie ominê³a tak¿e sektora bankowego. Jako pierwsze ak-
tywnoœæ w tym obszarze wykazywa³y banki w USA, z czasem proces ten obj¹³ równie¿
Europê.

Konsolidacja podmiotów sektora bankowego w Polsce, poza powi¹zaniami wewn¹trz

tego sektora, przybiera postaæ integracji z podmiotami spoza sektora bankowego. Tym sa-
mym dzia³alnoœæ banków przenika siê z dzia³alnoœci¹ innych instytucji finansowych. Czyn-
nikiem sprawczym jest dostrze¿enie przez banki komplementarnoœci niektórych us³ug stric-
te bankowych i us³ug innych instytucji finansowych, jak te¿ faktu, i¿ w niektórych przypad-
kach us³ugi stricte bankowe mog¹ zaspokajaæ ten sam rodzaj potrzeb klientów na us³ugi fi-
nansowe. Jeœliby przeanalizowaæ wspólne dla banku operacyjnego o charakterze uniwersal-
nym i okreœlonego typu instytucji finansowej (np. ubezpieczyciela, funduszu inwestycyjne-
go, domu maklerskiego, firmy leasingowej, firmy faktoringowej, spó³dzielczej kasy oszczêd-
noœciowo-kredytowej etc.), to zawsze pojawi¹ siê pewne podstawowe obszary podobieñstw
w aktywnoœciach porównywanych typów podmiotów finansowych. Mo¿na spodziewaæ siê,
¿e bez wzglêdu na typ podmiotu finansowego, wspólnymi zawsze wystêpuj¹cymi obszarami
podobieñstw bêd¹ dwojakie aktywnoœci: poœrednictwo finansowe i doradztwo w sprawach
finansowych. Te aktywnoœci bêd¹ stawaæ siê przedmiotem rywalizacji banku z jego konku-
rentami, ale te¿ mog¹ staæ siê przedmiotem troski o przekszta³cenie rywalizacji we wspó³-
pracê z takimi podmiotami (chodzi o przekszta³cenie zagro¿enia w szansê na rynku konku-
rencyjnym). W analizie porównawczej, dotycz¹cej banku i okreœlonego typu podmiotu finan-
sowego takich podobieñstw mo¿e byæ wiêcej. Przyk³adowo w zakresie podstawowych po-
dobieñstw w aktywnoœci banku i ubezpieczyciela mo¿na wyró¿niæ, obok poœrednictwa finan-

257

Zjawisko integracji w sektorze bankowo-finansowym

sowego i doradztwa finansowego, równie¿: fundusze inwestycyjne, aktywnoœæ na rynku po-
wszechnych towarzystw emerytalnych, s¹ te¿ substytucyjne produkty, takie jak: d³ugotermino-
wa lokata bankowa i ubezpieczenia na ¿ycie z funduszem inwestycyjnym; akredytywa banko-
wa i ubezpieczenie kredytu eksportowego; gwarancja bankowa i gwarancja ubezpieczeniowa.

Przenikanie siê aktywnoœci obu typów podmiotów finansowych, wœród których jednym

jest zawsze bank, powoduje tzw. zjawisko popytu ³¹cznego, zwane te¿ zjawiskiem synergii
popytowej. Jego istot¹ jest wywo³ywanie przy zakupie jednej us³ugi, popytu na drug¹ us³u-
gê, najczêœciej o charakterze komplementarnym. To samo zjawisko sprzyja tworzeniu po-
wi¹zañ nie tylko kapita³owych, a wiêc rozpatrywanych przez pryzmat podmiotów w nie za-
anga¿owanych, ale te¿ pozakapita³owych, maj¹cych charakter przedmiotowy.

W literaturze i praktyce bankowej wszelkie powi¹zania kapita³owe i bezkapita³owe

mieszcz¹ siê w pojêciu i interpretacji pojêcia Allfinanz (ang. financial convergence). Wni-
kliwa analiza literatury przedmiotu pokazuje, ¿e zarówno w œwiatowych, jak i polskich po-
zycjach traktuj¹cych o tej problematyce, nie ma zgodnoœci co do rozumienia tego powszech-
nego terminu. Pojêcie jest niejednoznaczne, co wi¹¿e siê z ró¿nym przyjmowanym podej-
œciem definicyjnym – zob. tabela 1.

Tabela 1

Podejœcia stosowane przy interpretacji terminu Allfinanz

Przedstawiciel

(autor)

u¿ywaj¹cy ter-
minu Allfinanz

Czego Allfinanz dotyczy?

Istota, rozumienie terminu

Allfinanz

1 2

3

H. Schulz

Zwi¹zki zawierane pomiêdzy wszelki-
mi instytucjami finansowymi; termin

odnosi siê do powi¹zañ bezkapita³o-
wych

Integracja ka

na³ów dystrybucji ró¿nych

us³ug finansowych

E. Wierzbicka

Zwi¹zki zawierane pomiêdzy wszelki-
mi instytucjami finansowymi; termin

odnosi siê do powi¹zañ bezkapita³o-
wych

Oferowanie poprzez wspó³pracuj¹ce ze

sob¹ wyspecjalizowane instytucje finan-
sowe (banki, firmy ubezpieczeniowe,
kasy budowlano-

oszczêdnoœciowe, fun-

dusze inwestycyjne, emerytalne biura
maklerskie etc.) zintegrowanego pakietu

us³ug finansowych, obejmuj¹cego us³ugi
bankowe, ubezpieczeniowe i

us³ugi

doradztwa finansowego

D. Farny,
J.H. Wittenberg

Powi¹zania bankowo-ubezpieczenio-

we; termin odnosi siê do powi¹zañ

bezkapita³owych

Integracja dzia³alnoœci banku i firm
ubezpieczeniowych w

zakresie us³ug

dystrybucji, marketingu oraz popytu

J. Monkiewicz

Powi¹zania bankowo-ubezpieczenio-
we; termin

odnosi siê do powi¹zañ

bezkapita³owych

Wspó³praca bankowo-ubezpieczeniowa
w

³añcuchu tworzenia wartoœci – obecnie

g³ównie na polu produktów i dystrybucji

258

Dorota Korenik

1 2

3

Z. Jêksa

Zwi¹zki zawierane pomiêdzy wszel-
kimi instytucjami finansowymi; ter-

min odnosi siê do powi¹zañ kapita³o-
wych

Koncern sk³adaj¹cy siê najczêœciej z ban-

ku, towarzystwa ubezpieczeñ, kasy

oszczêdnoœciowo-budowlanej, funduszu
inwestycyjnego etc.

G. Bergendahl

Zwi¹zki zawierane pomiêdzy wszel-
kimi instytucjami finansowymi; ter-

min odnosi siê do powi¹zañ kapita³o-
wych

Konglomeraty finansowe obejmu

j¹ce

wiele instytucji finansowych

J. K. Solarz

Powi¹zania bankowo-ubezpieczenio-

we; termin odnosi siê do powi¹zañ

bezkapita³owych i kapita³owych

Nasilaj¹ce siê ³¹czenie dzia³alnoœci ban-
kowej z

ubezpieczeniow¹ w ramach hol-

dingów finansowych; prób przejêcia in-
stytucji kredytowych (banków) przez
ubezpieczeniowe (i odwrotnie), strate-

gicznych porozumieñ, wspólnych akcji
promocyjnych itp

ród³o: opracowanie na podstawie M. Swacha-Lech: Bancassurrance jako przejaw powi¹zañ ban-

ków komercyjnych i firm ubezpieczeniowych. Praca napisana pod kier. nauk. G. Borys, mate-

ria³ niepublikowany, Akademia Ekonomiczna we Wroc³awiu, Jelenia Góra 2006; E. Schultz:

Vertrieb von Bankprodukten durch einem Versicherungsaussen. „Die Bank” 1990, nr 2; Hol-

dingi finansowe odpowiedzi¹ na wyzwania przysz³oœci (Allfinanz). Red. E. Wierzbicka. Fun-

dacja Edukacji i Badañ Bankowych, Warszawa 1997; Z. Jêksa: Wspólny interes. „Asekuracja

& Re” 1997, nr 3; G. Bergendahl: The profitability of bancassurrance for European banks.

„International Journal of Bank Marketing”, February 1995; D. Farny: Allfinanz – das bierieb-

swirtschaftliche Konzept. W: Allfinanz Strukturwandel an den Maerkten fuer Finanzdienstle-

istungen. Red. H.J. Kruemel i in. Duncker and Humblot, Berlin 1991; J.H. Wittenberg: Allfi-

nanz – Gedanken aus Sicht der Kunden. „Bank und Markt” 1990, nr 4; J. Monkiewicz: Ban-

kowoœæ i ubezpieczenia na ¿ycie. Synergia czy konkurencja? „Wiadomoœci Ubezpieczeniowe”

2002, nr 3/4; J.K. Solarz: Konsolidowanie systemów bankowych. Fundacja Edukacji i Badañ

Bankowych, Warszawa 1993.

Niejednoznaczne pojmowanie Allfinanz, maj¹ce odzwierciedlaæ wystêpuj¹ce ju¿ od

ponad dwudziestu lat zjawisko integracji instytucji finansowych zarówno w literaturze œwia-
towej, jak i polskiej, utrudnia objêcie i rozpoznawanie wszelkich powi¹zañ pomiêdzy pod-
miotami finansowymi, tj. powi¹zañ o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Poza
tym utrudnione jest przyjêcie jednoznacznego terminu okreœlaj¹cego wycinek powi¹zañ, tzn.
dotycz¹cy œciœle oznaczonych typów instytucji finansowych. Tak jest z terminem bancassur-
rance, który odnosi siê do zwi¹zków bankowo-ubezpieczeniowych. Spór przy interpretacji
powi¹zañ w obszarze bancassurrance (ang. financial services) i pokrewnych takich jak as-
surbanking, grupa bankowo-ubezpieczeniowa, dotyczy g³ównie charakteru tych powi¹zañ

4

.

Jest to konsekwencja istnienia ró¿nych podejœæ w definiowaniu Allfinanz.

4

Interesuj¹ce studium powi¹zañ banku i ubezpieczyciela przedstawiono w: M. Swacha-Lech: op.cit.

259

Zjawisko integracji w sektorze bankowo-finansowym

Obserwuj¹c pojawiaj¹c¹ siê coraz wiêksz¹ z³o¿onoœæ powi¹zañ wystêpuj¹cych w sek-

torze bankowo-finansowym, wydaje siê, ¿e w³aœciwe by³oby rozwi¹zanie, w którym Allfinanz
obejmuje swym zakresem i dopuszcza mo¿liwoœæ istnienia jednoczeœnie powi¹zañ kapita³o-
wych i bezkapita³owych lub inaczej – podmiotowych i przedmiotowych, nie tylko na pozio-
mie ca³ego sektora bankowo-finansowego, ale te¿ na poziomie poszczególnego podmiotu fi-
nansowego.

Przegl¹daj¹c ró¿ne koncepcje oraz pogl¹dy dotycz¹ce sposobów, w jaki banki tworz¹

powi¹zania z ró¿nymi podmiotami finansowymi, w tym z innymi bankami, mo¿na dojœæ do
przekonania, ¿e istnieje ca³e bogactwo form powi¹zañ integracyjnych, w podziale na grupy
form charakteryzuj¹cych powi¹zania bezkapita³owe i grupy form charakteryzuj¹cych formy
kapita³owe.

Grupa form bezkapita³owych odzwierciedla podejœcie banku, w którym nawi¹zuje on

z innymi, wszystkimi lub wybranymi typami podmiotów finansowych wspó³pracê, która nie
jest oparta o wzajemne udzia³y kapita³owe, a wiêc ma tylko charakter przedmiotowy. Banki
zawi¹zuj¹ kooperacjê przedmiotow¹ na podstawie stosownej umowy o wspó³pracê w wy-
odrêbnionej dziedzinie (tzw. cooperation agreements). W bankowoœci mog¹ te¿ wystêpowaæ
powi¹zania powstaj¹ce na podstawie umowy o stowarzyszeniu siê banków. Zdecydowanie
najbardziej liczne i powszechne s¹ powi¹zania oparte na zwyk³ych umowach o wspó³pracy,
czyli w wyodrêbnionej dziedzinie. Wœród nich do wyró¿nienia s¹ powi¹zania powstaj¹ce na
podstawie umów promocyjnych (co-promotion agreements) lub umów dystrybucyjnych (di-
stribution agreements). W zakresie promocji bank podejmuje dzia³ania o charakterze bier-
nym (informowanie klientów o ofercie podmiotu partnerskiego) lub/i aktywnym (wymagaj¹-
ce pewnego zaanga¿owania, oprócz samego informowania pracowników banku w akcjê
promocyjn¹ partnera), w wyniku których powinien zaistnieæ akt zakupu promowanego pro-
duktu finalnego wspó³pracuj¹cej instytucji finansowej (i/lub odwrotnie). Na znaczeniu zys-
kuj¹ te¿ porozumienia dystrybucyjne wraz z kszta³towaniem siê nowego spojrzenia na dys-
trybucjê w sektorze us³ug finansowych, tj. traktowaniem dystrybucji jako podstawowego pro-
cesu rozwojowego

5

. Dla sukcesu tej, coraz bardziej popularnej formy wspó³pracy bezkapi-

ta³owej potrzebne jest oparcie jej na jasno sprecyzowanych zasadach podzia³u korzyœci po-
miêdzy partnerami i uznaj¹cymi zasadê ochrony konkurencji (sprowadzaj¹cej siê do niena-
du¿ywania dominuj¹cej pozycji jednego z partnerów na rynku us³ug finansowych). Jeszcze
inn¹, specyficzn¹ i coraz bardziej zyskuj¹c¹ na znaczeniu jest forma powi¹zañ bezkapita³o-
wych, nie oparta o umowy w wyodrêbnionej dziedzinie ani o stowarzyszaniu siê banków.
Form¹ t¹ jest cross-selling, zwany sprzeda¿¹ ³¹czn¹, sprzeda¿¹ krzy¿ow¹ b¹dŸ sprzeda¿¹
wzbudzon¹

6

. Forma ta sprowadza siê do przedstawienia pakietu us³ug finansowych w ramach

5

Por. M. Stru¿ycki: Stosunki partnerskie w ³añcuchu dystrybucji. W: Przedsiêbiorstwo partnerskie. Red.

M. Romanowska, M. Trocki. Difin, Warszawa 2002.

6

D. Korenik: Bank i jego us³ugi w dobie „rewolucji finansowej”. W: Innowacyjne us³ugi banku. Red.

D. Korenik. WN PWN, Warszawa 2006, s. 26–27.

260

Dorota Korenik

jednej zintegrowanej oferty rynkowej. Oznacza to, ¿e sprzeda¿ jednej us³ugi wi¹¿e siê
z oferowaniem drugiej, najczêœciej komplementarnej us³ugi, wykorzystuj¹c powstawanie
efektu popytu ³¹cznego. Przyk³adowo, jeœli cross-selling dotyczy wspó³pracy banku i ubez-
pieczyciela, a wiêc w ramach bancassurrance, to pakiet us³ug bankowo-ubezpieczeniowych
bêdzie zwykle sprowadzaæ siê do swoistego w³¹czenia pokrycia ubezpieczeniowego do pro-
duktu bankowego. Produkty finansowe wybierane przez podmioty podejmuj¹ce wspó³pracê
o charakterze cross-sellingu, maj¹ do spe³nienia œciœle okreœlone zadanie: wzmocnienie lo-
jalnoœci klientów lub poprawienie aktywów czy pasywów partnerów (w tym banku).

Z kolei druga forma powi¹zañ, czyli powi¹zañ kapita³owych, realizowanych w oparciu

o wspó³pracê podmiotow¹, obejmuje dwie zasadnicze formy: utworzenie w³asnej oko³oban-
kowej spó³ki specjalistycznej (np. spó³ki faktoringowej bêd¹cej w³asnoœci¹ banku) – przy
czym w literaturze mo¿na spotkaæ dla tej formy okreœlenie „wspó³praca w zakresie wspól-
nych inwestycji”

7

oraz alianse strategiczne.

Utworzenie w³asnej wydzielonej organizacyjnie i kapita³owo, prawnie niezale¿nej spó³-

ki, mo¿e dokonaæ siê na kilka sposobów, z których ka¿dy ma swoje zalety i niedostatki. Do
wyboru s¹ szczegó³owe formy, takie jak: nabycie (przejêcie) istniej¹cego ju¿ przedsiêwziê-
cia – podmiotu finansowego (w ramach realizowanej przez bank strategii zakupów); budo-
wa przedsiêwziêcia przez bank w³asnymi si³ami (w ramach realizowanej przez bank strate-
gii budowy w³asnymi zasobami); budowa przedsiêwziêcia przez bank przy wykorzystaniu
specjalistów zewnêtrznych (w ramach realizowanej przez bank strategii budowy obcymi za-
sobami)

8

.

Z kolei wœród szczegó³owych form aliansów strategicznych wystêpuj¹: udzia³y mniej-

szoœciowe w podmiocie finansowym; pakiet strategiczny w podmiocie finansowym; joint ve-
ture.

Nabycie mniejszoœciowych udzia³ów kapita³owych (minority investments) sprowadza

siê do wykupu okreœlonej czêœci udzia³ów partnera, traktowanej wy³¹cznie jako forma loka-
ty kapita³owej, nie motywowana chêci¹ wp³ywania na sprawy zarz¹dcze partnera wspó³pra-
cy. W teorii aliansów strategicznych brak jest jednoznacznie okreœlonych granic pakietu
mniejszoœciowego. W przypadku banku mo¿na posi³kowaæ siê przepisami Dyrektywy 2000/
12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 marca 2000 roku w sprawie podejmowania
i prowadzenia dzia³alnoœci przez instytucje kredytowe

9

. W œwietle Dyrektywy ka¿dy posia-

7

Por. R. Pajewska: Sojusz miêdzysektorowy na przyk³adzie porozumieñ bankowo-ubezpieczeniowych.

Porównanie doœwiadczeñ polskich z zachodnioeuropejskimi. „Organizacja i Kierowanie” 2000, nr 2.

8

R.W. Levedag: Vermoegensanlagestrategien – neben Markowitz hinaus, w: Instrumente und Strate-

gien im Investment Banking. Red. B. Rudolph. Fritz Knapp Verlag, Frankfurt am Main 1990. Szerzej na ten

temat por. D. Korenik: Strategia zarz¹dzania aktywami i pasywami banku. W: Podstawy zarz¹dzania fi-

nansami banku komercyjnego. Red. E. Bogacka-Kisiel. Wyd. Akademii Ekonomicznej we Wroc³awiu, Wro-

c³aw–Perugia 1998.

9

Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council of 20 March 2000 relating to

taking up and pursuit of the business of credit institutions, OJ L 126, 26.5.2000.

261

Zjawisko integracji w sektorze bankowo-finansowym

dany bezpoœrednio b¹dŸ poœrednio pakiet akcji lub udzia³ w przedsiêbiorstwie, stanowi¹cy
10% lub wiêcej kapita³u, b¹dŸ te¿ daj¹cy prawo do 10% lub wiêcej g³osów, a tak¿e taki,
który umo¿liwia wywieranie znacznego wp³ywu na zarz¹dzanie tym podmiotem jako znacz-
ny pakiet akcji, by³by tym, który daje mo¿liwoœæ realnego wp³ywu na politykê partnera, a za-
tem nie mieœci³by siê w pojêciu minority investments. Natomiast mieœci³by siê w zakresie po-
jêcia drugiej szczegó³owej formy, czyli pakietu strategicznego (strategic investments). Po-
siadanie takiego pakietu daje mo¿liwoœæ sprawowania kontroli nad partnerem wspó³pracy
i wp³ywania na jego sprawy strategiczne. Trzeci¹ form¹ s¹ spó³ki typu joint ventures, a wiêc
prawnie niezale¿ne podmioty finansowe, ale finansowo podporz¹dkowane dwóm lub wiêcej
instytucjom posiadaj¹cym, odrêbn¹ osobowoœæ prawn¹ (podmiotom dominuj¹cym). Podmio-
ty takie wspólnie sprawuj¹ kontrolê nad spó³k¹ joint venture, powo³an¹ do œciœle okreœlo-
nych celów, oraz podejmuj¹ decyzje odnoœnie jej strategii i rozwoju. Udzia³y banku w spó³-
ce mog¹ mieæ charakter wiêkszoœciowy, mniejszoœciowy lub równy z udzia³ami partnera.
Przyczyny, dla których banki decyduj¹ siê na taki rodzaj wspó³pracy, skupiaj¹ siê g³ównie
na mo¿liwoœci prowadzenia ekspansji na nowe rodzajowo lub geograficznie rynki. W odnie-
sieniu do bancassurrance identyfikuje siê niekiedy jeszcze inne motywy, takie jak

10

: osi¹-

gniêcie efektów synergetycznych z powodu po³¹czenia kapita³ów podmiotów finansowych
(banku i ubezpieczyciela); mo¿liwoœæ korzystania z doœwiadczeñ partnera, w tym równie¿
wzajemne uzupe³nianie siê partnerów; obni¿enie kosztów utworzenia nowego podmiotu
(start-up costs) w rezultacie roz³o¿enia ich na w³aœcicieli.

Nie jest to jedyny mo¿liwy sposób klasyfikowania form, w jakich powi¹zania kapita-

³owe wystêpuj¹ w sektorze bankowo-finansowym. Mo¿na m.in. wskazaæ podejœcie, w któ-
rym powi¹zania kapita³owe grupowane s¹ w formy: niekonglomeratowe (odzwierciedlaj¹ce
mniejszoœciowe udzia³y banku w kapitale innego podmiotu finansowego) i konglomeratowe
(obejmuj¹ce formy: utworzenie joint venture, po³¹czenie banku i innego podmiotu finanso-
wego w ramach tego samego holdingu, za³o¿enie w³asnej spó³ki przez bank), w którym kry-
terium podzia³u jest kategoria tzw. udzia³u kwalifikowanego (pokazana w wymienionej Dy-
rektywie jako odgraniczaj¹ca pakiet mniejszoœciowy i wiêkszoœciowy). Jeszcze inaczej s¹
one rozró¿niane w Prawie bankowym, które wprowadza kategorie holdingów w sektorze
bankowo-finansowym

11

: holdingu finansowego (definiowanego jako grupa co najmniej

dwóch podmiotów, w której podmiotem dominuj¹cym jest instytucja finansowa – w rozumie-
niu Ustawy Prawo bankowe – a w sk³ad grupy wchodz¹ wy³¹cznie lub w wiêkszoœci banki
lub instytucje finansowe i przynajmniej jednym podmiotem zale¿nym jest bank) i holdingu
o dzia³alnoœci mieszanej (definiowanego jako grupa co najmniej dwóch podmiotów, w któ-
rej podmiotem dominuj¹cym jest podmiot niebêd¹cy bankiem ani instytucj¹ finansow¹,

10

M. Sliperski: Op³acalnoœæ wprowadzenia us³ug ubezpieczeniowych do banku. „Przegl¹d Ubezpieczeñ

Spo³ecznych i Gospodarczych” 1999, nr 10.

11

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. DzU 1997, nr 140, poz. 939 z póŸn. zm., art. 4.

262

Dorota Korenik

a przynajmniej jednym podmiotem zale¿nym jest bank). Zasadniczo holdingi takie mo¿na
przyporz¹dkowaæ do form o charakterze konglomeratowym.

Wykorzystywanie ró¿nych form powi¹zañ kapita³owych stymulowane jest chêci¹ uzys-

kania przez bank licznych korzyœci o charakterze finansowym, technologicznym b¹dŸ geo-
graficznym. Jeszcze wiêksze korzyœci s¹ do uzyskania i rozwa¿enia w przypadkach, gdy
bank tworzy sieæ powi¹zañ z danym lub danymi podmiotami finansowymi, w której równo-
legle wystêpuj¹ powi¹zania kapita³owe i bezkapita³owe.

Zakoñczenie

Liczne i z³o¿one, coraz bardziej komplikuj¹ce siê powi¹zania, nasilaj¹ce zjawisko in-

tegracji w sektorze bankowo-finansowym wyra¿aj¹ce siê integracj¹ podmiotów finansowych,
produktów finansowych, niektórych czynnoœci wykonywanych w ³añcuchu wytwarzania
i sprzeda¿y produktów, maj¹ swe przyczyny. W ogólnoœci bezpoœrednich przyczyn mo¿na
upatrywaæ w kilku zjawiskach: kierunkach zmian zachodz¹cych w popycie na us³ugi finan-
sowe; intensyfikacji konkurencji pomiêdzy poszczególnymi podmiotami finansowymi w jed-
nym sektorze i konkurencji pomiêdzy sektorami finansowymi; wystêpowaniu i oczekiwaniu
na efekty synergii w dzia³alnoœci banku (synergii funkcjonalnej, synergii finansowej i syner-
gii marketingowej

12

). Poznawanie owych zjawisk warunkuje zrozumienie i rozpoznanie zja-

wiska integracji w sektorze bankowo-finansowym.

INTEGRATION PHENOMENON IN BANKING AND FINANCIAL SECTOR

Summary

The study presents the phenomenon of integration in the financial and banking sector as a new

and complex subject of scientific research. The nature and different relations occurring within this phe-
nomenon have been presented. A classification of these relations, helping to grasp them and recognize
as effectively as possible has been proposed. The focus was on capital and non-capital relations of
banks with different financial entities. The study is of theoretical-cognitive character.

12

Por. C. Zielke: Die deutsche und franzoesische Bankassekuranz. Europaeische Hochschulschrieften.

Verlag Peter Lang, Frankfurt 1997.

263

Granice wzrostu przedsiêbiorstwa bankowego i koncentracji sektora

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

JERZY WÊC£AWSKI

GRANICE WZROSTU PRZEDSIÊBIORSTWA BANKOWEGO

I KONCENTRACJI SEKTORA

Wprowadzenie

Jedn¹ ze znamiennych cech wspó³czesnych gospodarek jest postêpuj¹ca polaryzacja

wielkoœci przedsiêbiorstw. Z jednej strony rozwija siê proces kreacji nowych podmiotów
gospodarczych, powstaj¹cych jako bardzo ma³e b¹dŸ ma³e przedsiêbiorstwa, a z drugiej naj-
wiêksze firmy „rosn¹” nie tylko w drodze samorozwoju, ale przyspieszaj¹ swój wzrost przez
fuzje i przejêcia. Tworzenie nowych podmiotów gospodarczych jest wyrazem przedsiêbior-
czoœci i d¹¿enia do uzyskania statusu samodzielnego przedsiêbiorcy. Proces ten ma niew¹t-
pliwie ogromne znaczenie z punktu widzenia wprowadzania postêpu technicznego i podno-
szenia konkurencyjnoœci gospodarek. Praktyka wskazuje, ¿e ci¹gle mo¿liwe jest osi¹gniêcie
spektakularnego sukcesu polegaj¹cego na przekszta³ceniu w krótkim czasie ma³ej firmy
w wielkie przedsiêbiorstwo. Warunkiem jest najczêœciej dysponowanie odpowiednio inno-
wacyjnym produktem b¹dŸ us³ug¹ oraz dostêpem do kapita³u, który pozwoli na skuteczne
wprowadzenie nowoœci na rynek i sprzeda¿ w masowej skali.

Zarysowana powy¿ej sytuacja nie dotyczy w zasadzie przedsiêbiorstw bankowych. Co

prawda pojawiaj¹ siê niekiedy na rynku „nowi gracze”, ale raczej nastawieni na operowanie
w niszy rynkowej ni¿ na ekspansjê w skali globalnej. Co wiêcej, rozwój systemów banko-
wych wszystkich krajów w ostatnich kilku dziesiêcioleciach wskazuje na coraz szybsze wy-
pieranie z rynku banków zorganizowanych w formach typowych dla przedsiêbiorstw prowa-
dz¹cych dzia³alnoœæ na ma³¹ skalê, a jednoczeœnie postêpuj¹c¹ dominacjê wielkich banków
akcyjnych. Rosn¹ zatem nie tylko rozmiary banków, ale tak¿e zwiêksza siê poziom koncen-
tracji – coraz mniejsza liczba wielkich banków ma coraz wiêkszy udzia³ w rynku bankowym.

Zjawisko koncentracji w sektorze bankowym mo¿na rozpatrywaæ w kilku aspektach, co

te¿ jest przedmiotem niniejszego opracowania. Po pierwsze, koncentracja znajduje wyraz
w ci¹g³ym wzroœcie rozmiarów przedsiêbiorstw bankowych. Po drugie, dokonuj¹ siê zmia-

264

Jerzy Wêc³awski

ny w ramach struktury wewnêtrznej sektora. Po trzecie, najwiêksze banki s¹ obecnie najczê-
œciej przedsiêbiorstwami miêdzynarodowymi wywieraj¹cymi przez swoj¹ dzia³alnoœæ bez-
poœredni wp³yw na gospodarki szeregu krajów, w których prowadz¹ interesy. W obliczu ta-
kich trendów rozwoju banków zasadne staje siê pytanie, czy s¹, a je¿eli tak, to jakie granice
wzrostu rozmiarów przedsiêbiorstwa bankowego i koncentracji sektorowej?

1. Koncentracja sektorów bankowych

Niezmiernie charakterystycznym wyró¿nikiem przekszta³ceñ zachodz¹cych na rynkach

bankowych w ostatnich kilkunastu latach by³a szybko postêpuj¹ca koncentracja. Mo¿na j¹
rozpatrywaæ w dwóch aspektach: jako zmiany struktury wewn¹trzsektorowej oraz skupianie
coraz wiêkszego udzia³u w rynku przez w¹sk¹ grupê banków.

Wspó³czesne systemy bankowe zaczê³y kszta³towaæ siê od po³owy XIX wieku i przez

d³u¿szy czas opiera³y siê na trzech podstawowych rodzajach banków zwi¹zanych z trzema
formami w³asnoœci: bankach komercyjnych w formie spó³ek akcyjnych, kasach oszczêdno-
œci bêd¹cych w wielu krajach instytucjami pañstwowymi oraz bankach spó³dzielczych. Doœæ
wyraŸna by³a przy tym segmentacja polegaj¹ca na obs³udze przez ka¿dy z tych trzech ro-
dzajów banków innych dziedzin gospodarki i grup klientów. Banki komercyjne nastawione
by³y przede wszystkim na obs³ugê du¿ych i œrednich podmiotów gospodarczych, kasy
oszczêdnoœci na obs³ugê klientów indywidualnych oraz instytucji i ma³ych przedsiêbiorstw
w oœrodkach miejskich, a banki spó³dzielcze dzia³a³y g³ównie w œrodowisku wiejskim. Ten
trójpodzia³ sektora bankowego zacz¹³ siê szybko zacieraæ w ostatnich kilkunastu latach. By³o
to z pewnoœci¹ w okreœlonym stopniu wynikiem zmian zachodz¹cych w strukturze gospodar-
czej i spo³ecznej prowadz¹cych do zacierania siê ró¿nic w rodzajach prowadzonej dzia³al-
noœci gospodarczej, dywersyfikacji klientów z punktu widzenia pozostaj¹cych w ich dyspo-
zycji nadwy¿ek finansowych, zmniejszania znaczenia dla banku lokalizacji klienta itd. De-
cyduj¹ce znaczenie dla kierunku przekszta³ceñ strukturalnych sektora bankowego wydaje siê
jednak mieæ nasilenie konkurencji na rynku bankowym. W konkurencji tej przewagê uzy-
skuj¹ banki zdolne do szybkiego powiêkszania funduszy w³asnych i silnie motywowane do
podnoszenia efektywnoœci.

Kwestia rosn¹cego w ostatnich latach znaczenia wielkoœci funduszy w³asnych dla uzys-

kiwania przewagi konkurencyjnej bêdzie przedmiotem rozwa¿añ w nastêpnym punkcie ni-
niejszego opracowania. W tym miejscu nale¿y zwróciæ jedynie uwagê, ¿e spó³dzielcza for-
ma w³asnoœci w systemie bankowym jest coraz silniej ograniczana w³aœnie ze wzglêdu na
immanentny brak mo¿liwoœci szybkiego zwiêkszania funduszy w³asnych. W wyniku tego
w grupie banków spó³dzielczych dochodzi do coraz wiêkszej koncentracji (poprzez fuzje
i przejêcia), ale jest to zwi¹zane z coraz wiêkszym odchodzeniem od istoty i zasad spó³dziel-
czoœci. Z kolei do s³aboœci kas oszczêdnoœci, opartych na w³asnoœci publicznej, nale¿y zali-
czyæ: ni¿sz¹ efektywnoœæ w stosunku do banków opartych na w³asnoœci prywatnej, mniejszy

265

Granice wzrostu przedsiêbiorstwa bankowego i koncentracji sektora

zakres dywersyfikacji produktów i klientów, ma³y obszar dzia³alnoœci w przypadku kas ko-
munalnych.

Konsekwencj¹ dzia³ania tych czynników jest postêpuj¹cy wzrost udzia³u prywatnych

banków akcyjnych w rynku bankowym. Forma spó³ki akcyjnej jest niew¹tpliwie najlepiej
dostosowana do prowadzenia dzia³alnoœci na du¿¹ skalê, ze wzglêdu na potencjalny dostêp
do kapita³u w drodze emisji akcji. Z drugiej strony, w warunkach wysoce liberalizowanych
wspó³czesnych gospodarek rynkowych efektywnoœæ spó³ek akcyjnych notowanych na rynku
gie³dowym, znajduj¹ca wyraz w ich kapitalizacji, jest niezmiernie silnym motywem do ci¹g-
³ego poszukiwania innowacji i sposobów racjonalizacji dzia³alnoœci. Mo¿na zatem sformu-
³owaæ przypuszczenie, ¿e akcyjna forma w³asnoœci zdominuje sektor bankowy. Banki spó³-
dzielcze i pañstwowe ulegn¹ marginalizacji, jak to siê wczeœniej sta³o z bankierami prywat-
nymi.

Drugim aspektem koncentracji jest szybko postêpuj¹cy proces zmniejszania ogólnej

liczby banków, a tym samym coraz wiêkszy udzia³ w ca³ym rynku bankowym b¹dŸ jego seg-
mentach coraz mniejszej grupy wielkich przedsiêbiorstw bankowych.

Poziom koncentracji sektorów bankowych jest ró¿ny w poszczególnych krajach. Mo¿-

na zauwa¿yæ doœæ wyraŸn¹ prawid³owoœæ wskazuj¹c¹ na ni¿szy stopieñ koncentracji w du-
¿ych i silnie rozwiniêtych gospodarczo krajach oraz wyraŸnie wy¿szy w krajach mniejszych,
nawet gdy ich gospodarki s¹ stosunkowo silnie rozwiniête. Przyk³adowo w krajach Unii
Europejskiej udzia³ 5 najwiêkszych banków w aktywach krajowego sektora bankowego wy-
nosi³ na koniec 2004 roku: w Niemczech 22%, we W³oszech 26%, w Wielkiej Brytanii 35%,
w Hiszpanii 42%, we Francji 45%. Natomiast w Estonii wskaŸnik ten kszta³towa³ siê na po-
ziomie 99%, w Belgii 84%, w Holandii 84%, w Finlandii 83%

1

.

Stosunkowo niski poziom koncentracji sektora bankowego w du¿ych gospodarkach

wynika z utrzymania siê w nich stosunkowo licznej grupy silnych banków. Natomiast wyso-
ki poziom koncentracji w mniejszych krajach ma ró¿ne przyczyny. W wysoko rozwiniêtych
krajach Unii Europejskiej czêsto wi¹¿e siê on jednoczeœnie z niskim udzia³em w rynku za-
granicznych instytucji kredytowych. W Finlandii udzia³ ten wynosi 8%, w Holandii 12%,
w Belgii 24%

2

. Mo¿na to odczytywaæ jako podejœcie strategiczne mniejszych krajów wyso-

ko rozwiniêtych, widz¹cych w koncentracji banków krajowych ochronê przed konkurencj¹
ze strony du¿ych banków zagranicznych. Niektóre z nich przed przyst¹pieniem do Wspól-
noty Europejskiej dokona³y koncentracji sektorów bankowych. Z kolei w mniejszych i s³a-
biej rozwiniêtych gospodarkach krajów Europy Œrodkowowschodniej wysokiej koncentracji
sektorów bankowych towarzyszy dominacja banków zagranicznych.

1

Œwiat pieni¹dza. Dodatek do „Rzeczpospolitej” z 14–15.06.2006, s. 7.

2

A. Drewicz-Tu³odziejska: Integracja rynków hipotecznych UE. „Gazeta Bankowa” 26.09–2.10.2005,

s. 12.

266

Jerzy Wêc³awski

Procesy koncentracji sektorów bankowych w krajach Europy Œrodkowowschodniej

zwi¹zane by³y po podjêciu przez nie transformacji gospodarek z ekspansj¹ kapita³u zagra-
nicznego. Nale¿y przy tym wskazaæ, ¿e w tej czêœci Europy dosz³o do koncentracji sekto-
rów bankowych w jeszcze jednym aspekcie. Wysoki udzia³ kapita³u zagranicznego wykazu-
je siln¹ korelacjê z opanowaniem krajowego rynku przez kilka silnych banków. Znacz¹c¹ po-
zycjê w kilku, czêsto s¹siaduj¹cych ze sob¹, krajach maj¹ te same banki zagraniczne. Obec-
nie piêæ banków z czterech krajów (w³oski UniCredit, belgijski KBC, austriackie Erste
i Raiffeisen oraz francuski Societe Generale) kontroluje ponad po³owê rynku bankowego kra-
jów Europy Œrodkowowschodniej

3

. Badania odnosz¹ce siê do kondycji finansowej banków

zagranicznych w tym regionie wskazuj¹ przy tym, ¿e banki o du¿ym udziale w rynku osi¹-
gaj¹ zwrot na kapitale o 6 do 9 punktów procentowych wy¿szy, od banków stosuj¹cych stra-
tegie niszowe i maj¹cych tym samym mniejsze udzia³y w rynku. Stanowi to niew¹tpliwie
przes³ankê do dalszego d¹¿enia grupy kilku wymienionych banków do powiêkszania udzia-
³u w rynku.

Obydwa opisane aspekty koncentracji sektora bankowego s¹ do pewnego stopnia po-

wi¹zane ze sob¹. Zmiany struktury wewn¹trzsektorowej prowadz¹ do dominacji banków ak-
cyjnych, a jednoczeœnie najwiêksze z nich koncentruj¹ najwiêksze udzia³y w ca³ym rynku.
Otwartoœæ wspó³czesnych gospodarek powoduje, ¿e w³adze krajowe nie widz¹, przy obec-
nym poziomie koncentracji sektorów bankowych, zagro¿enia dla utrzymania konkurencji na
rynku us³ug bankowych. St¹d nie s¹ wprowadzane regulacje stwarzaj¹ce bariery przeciw-
dzia³aj¹ce dalszej koncentracji. Wprost przeciwnie, w odniesieniu do jednolitego rynku we-
wnêtrznego Unii Europejskiej, próby stawiania przeszkód w fuzjach i przejêciach banków
spotykaj¹ siê z kontrakcj¹ Komisji Europejskiej, czego ostatnim przyk³adem by³o w Polsce
po³¹czenie Pekao SA i BHP SA przez ich w³aœciciela UniCredit. Mo¿na zatem stwierdziæ,
¿e od strony legislacyjnej nie ma ¿adnych ograniczeñ dla wzrostu rozmiarów przedsiêbiorstw
bankowych.

2. Presja na wzrost kapita³u w³asnego i potencja³ liderów rynkowych

Zmiany wystêpuj¹ce w gospodarce œwiatowej, jej globalizacja bêd¹ca wynikiem dere-

gulacji narodowych systemów ekonomicznych i postêpu technologicznego w zakresie infor-
matyki i telekomunikacji, tworz¹ sprzyjaj¹ce warunki czy wrêcz sk³aniaj¹ do wzrostu roz-
miarów banków. Zachêca do tego utrzymuj¹ca siê od d³u¿szego czasu stosunkowo dobra ko-
niunktura gospodarcza, która przynosi bankom wysokie zyski i sk³ania do ekspansji.

Przedsiêbiorstwo bankowe, bêd¹c jednoczeœnie instytucj¹ zaufania publicznego, pod-

lega szczególnym wymogom odnosz¹cym siê do wyposa¿enia go w kapita³ w³asny. Funkcja

3

M. Gzyl: Piêæ banków rozdaje karty w regionie. „Rzeczpospolita” z 28.04.2006, s. B7.

267

Granice wzrostu przedsiêbiorstwa bankowego i koncentracji sektora

za³o¿ycielska tego kapita³u, mimo ¿e stosunkowo wysoki próg kapita³owy obowi¹zuj¹cy
w wielu krajach eliminuje mo¿liwoœæ zak³adania banków jako ma³ych przedsiêbiorstw, od-
grywa i tak drugorzêdn¹ rolê w stosunku do funkcji gwarancyjnej i funkcji ograniczania roz-
miarów dzia³alnoœci zwi¹zanej z ryzykiem. Szczególnie ta ostatnia, zwi¹zana z wprowadze-
niem w wiêkszoœci krajów norm ostro¿noœciowych limituj¹cych w ró¿nych uk³adach mo¿li-
woœæ rozwijania dzia³alnoœci finansuj¹cej, sk³ania w znacz¹cym stopniu banki do ci¹g³ego
zwiêkszania wielkoœci funduszy w³asnych bêd¹cych na wyposa¿eniu przedsiêbiorstwa.
W obliczu szybkiego i coraz kosztowniejszego postêpu technicznego oraz wzrostu wielko-
œci realizowanych projektów inwestycyjnych, mo¿liwoœci sprostania oczekiwaniom klientów
na kredyty i inne instrumenty finansuj¹ce jest dla banków istotnym elementem prowadzenia
konkurencji na rynku klientów korporacyjnych oraz podmiotów publicznych realizuj¹cych
du¿e przedsiêwziêcia infrastrukturalne.

Wysokie fundusze w³asne i dobry standing finansowy przek³adaj¹ siê tak¿e na bezpie-

czeñstwo banku, a tym samym mo¿liwoœæ otrzymania najwy¿szych not od agencji raitingo-
wych. Dla du¿ych banków dzia³aj¹cych w skali ponadnarodowej zwi¹zane jest to z dostê-
pem do tañszego pieni¹dza na rynkach miêdzynarodowych. Jest to o tyle istotne, ¿e zmiany
strukturalne zachodz¹ce na rynkach finansowych, w szczególnoœci w strukturze oszczêdno-
œci klientów banków, powoduj¹, ¿e emisje papierów d³u¿nych na rynkach zagranicznych sta-
j¹ siê dla nich coraz wa¿niejszym sposobem dostêpu do kapita³u obcego.

Mo¿na zatem stwierdziæ wystêpowanie silnej presji rozwi¹zañ normatywnych w zakre-

sie nadzoru bankowego oraz konkurencji rynkowej na zwiêkszanie rozmiarów przedsiêbior-
stwa bankowego w ujêciu jego wyposa¿enia w kapita³ w³asny. Analiza zmian dokonuj¹cych
siê w tym zakresie, zw³aszcza w ostatnich kilkunastu latach, potwierdza doœæ jednoznacznie
tê tezê.

Porównania miêdzynarodowe w tym zakresie opieraj¹ siê na rankingach 1000 najwiêk-

szych banków na œwiecie, publikowanych corocznie od 1970 roku przez ukazuj¹cy siê
w Londynie „The Banker”

4

. Jako g³ówne kryterium porz¹dkuj¹ce przyjmowana jest przy tym

wielkoœæ podstawowych kapita³ów w³asnych banku. Ostatnich kilkanaœcie lat przynios³o ra-
dykalne zmiany w gronie liderów œwiatowej bankowoœci. Zmiany, które by³y odzwierciedle-
niem zjawisk zachodz¹cych w kondycji czo³owych gospodarek. Jeszcze na pocz¹tku lat 90.
banki japoñskie okupowa³y pierwsze miejsca w rankingach i w 1992 roku listê najwiêkszych
banków na œwiecie otwiera³o szeœæ instytucji kredytowych z tego kraju. Jednak g³êboki i d³u-
gotrwa³y kryzys w szybko rozwijaj¹cych siê w poprzednich latach potêgach gospodarczych
Dalekiego Wschodu przyniós³ bankom japoñskim powa¿ne problemy. Trudnoœci w odzyska-
niu kredytów udzielonych w okresie gospodarczego boomu doprowadzi³y do strat i jedynym

4

O ile nie zosta³o wskazane inne Ÿród³o powo³ywane w tym opracowaniu, dane dotycz¹ce 1000 naj-

wiêkszych banków na œwiecie pochodz¹ z rankingów publikowanych w lipcowych numerach miesiêcznika

„The Banker” w latach 1995–2006 (www.thebanker.com).

268

Jerzy Wêc³awski

ratunkiem dla czêœci banków okaza³y siê fuzje, które i tak nie doprowadzi³y do odzyskania
utraconych pozycji. Liderami sta³y siê przejœciowo francuski Credit Agricole i brytyjski
HSBC Holdings, a od 1998 roku czo³ówkê otwiera amerykañski Citigroup.

Wzrost rozmiarów banków europejskich i amerykañskich by³ rezultatem nie tylko do-

brej koniunktury gospodarczej w drugiej po³owie lat 90., ale tak¿e dokonuj¹cych siê na
znaczn¹ skalê fuzji i przejêæ. Fala fuzji z poprzedniej dekady by³a przy tym wyrazem d¹¿e-
nia do osi¹gniêcia korzyœci z efektu skali dzia³alnoœci oraz rozluŸnienia regulacji prawnych.
Zreszt¹ dobra koniunktura sprzyja podejmowaniu przez przedsiêbiorstwa decyzji w tym za-
kresie, gdy¿ opieraj¹ siê one na przekonaniu o mo¿liwoœciach dalszej ekspansji. Znamienny
jest dla omawianego okresu wzrost rozmiarów przedsiêbiorstw bankowych mierzony wiel-
koœci¹ kapita³ów w³asnych. O ile w 1992 roku najwiêkszy bank na œwiecie (japoñski Sumi-
tomo Bank) dysponowa³ kapita³ami w wysokoœci 22 mld USD, to Citigroup mia³ na koniec
2005 roku kapita³ w³asny w wysokoœci 79 mld USD. Punktem zwrotnym w rozwoju tego
ostatniego by³a dokonana w 1997 roku fuzja Citicorp o kapitale 20 mld USD z koncernem
ubezpieczeniowym Travelers Group dysponuj¹cym funduszami w³asnymi w wysokoœci
18 mld USD. Dopiero w nastêpnych latach Citigroup by³o w stanie utrzymywaæ swoj¹ po-
zycjê lidera poprzez coroczne zwiêkszanie funduszy w³asnych w drodze samofinansowania
i nowych emisji (jego fundusze w latach 1998–2005 systematycznie ros³y i kszta³towa³y siê
w sposób nastêpuj¹cy: 42; 47; 54; 58; 59; 67; 74; 79 mld USD). Ale bank ten osi¹ga³ w oma-
wianym okresie roczny zysk brutto w wysokoœci od 9 do 29 mld USD. Bior¹c pod uwagê,
¿e zatrudnienie w Citigroup wynosi 285 tys. osób, bank ten osi¹gn¹³ w 2005 roku zysk
w przeliczeniu na pracownika w wysokoœci przekraczaj¹cej 100 tys. USD.

W uzupe³nieniu tych analiz dotycz¹cych potencja³u ekonomicznego i rozmiarów dzia-

³alnoœci najwiêkszych banków mo¿na dodaæ, ¿e w 2005 roku najwiêkszymi aktywami dys-
ponowa³ brytyjski Barclays Bank (1,6 bln USD). Zestawienie tej kwoty z wielkoœciami ma-
kroekonomicznymi szeregu mniejszych gospodarek narodowych nader obrazowo ilustruje
wielkoœæ potentatów na rynku bankowym.

Zmiany, podobne jak wskazane powy¿ej dla najwiêkszego banku, nast¹pi³y w latach

1992–2005 w odniesieniu do ca³ej grupy 1000 najwiêkszych banków na œwiecie. Ich sku-
mulowane kapita³y podstawowe wzros³y 1,1 bln do 2,8 bln USD, suma bilansowa z 25 bln
do 64 bln USD, a zysk brutto z 124 mld do 645 mld USD. Œwiadczy to o wysokim tempie
rozwoju sektora bankowego i ci¹g³ym zwiêkszaniu wielkoœci i potencja³u przedsiêbiorstw
bankowych. Mo¿na wrêcz mówiæ o wzroœcie przymusu do zwiêkszania wielkoœci przedsiê-
biorstwa bankowego jako strategicznym warunku jego przetrwania na rynku. Dotyczy to przy
tym nie tylko banków dzia³aj¹cych w skali miêdzynarodowej, o których jest mowa w tym
opracowaniu, ale tak¿e banków pragn¹cych utrzymaæ pozycjê liderów regionalnych czy spe-
cjalizuj¹cych siê w sprzeda¿y okreœlonych rodzajów produktów b¹dŸ obs³udze wybranych
grup klientów. Rozwój banków jest znowu, po okresie pewnego zahamowania w zwi¹zku
z za³amaniem siê tzw. nowej ekonomii, chocia¿ ju¿ nie na tak du¿¹ skalê, jak w poprzedniej

269

Granice wzrostu przedsiêbiorstwa bankowego i koncentracji sektora

dekadzie, napêdzany przez fuzje i przejêcia. Co prawda ich liczba jest ju¿ mniejsza ze wzglê-
du na mniejsz¹ liczbê atrakcyjnych kandydatów do przejêcia i wiêksze ryzyko niepowodze-
nia operacji przy silnie skoncentrowanym rynku, ale pojawiaj¹ siê nowe mo¿liwoœci wyko-
rzystania efektów synergii i dywersyfikacji dzia³alnoœci. Obecnie fuzje i przejêcia zwi¹zane
s¹ przede wszystkim z rozwojem bankowoœci detalicznej i d¹¿eniem do geograficznego po-
szerzania sieci placówek bankowych.

3. Zmiany strukturalne na rynku œwiatowym

Kondycja sektora bankowego wykazuje w wiêkszoœci krajów silne powi¹zanie z kon-

dycj¹ ca³ej gospodarki. Wiêkszoœæ banków jest bowiem ci¹gle mocno zwi¹zana z rynkiem
kraju pochodzenia. Bank jako poœrednik finansowy uzale¿niony jest od sytuacji klientów bê-
d¹cych dostarczycielami kapita³u obcego i odbiorcami alokowanych w nich funduszy. Od tej
zale¿noœci wyzwolone s¹ jedynie nieliczne banki rzeczywiœcie globalne, tzn. takie, które za-
trudniaj¹ wiêkszoœæ pracowników w placówkach zagranicznych, realizuj¹ wiêkszoœæ opera-
cji i zysków poza granicami kraju bêd¹cego ich siedzib¹. Konsekwencj¹ tej zale¿noœci s¹
zmiany strukturalne zachodz¹ce na rynku bankowym ujmowanym w skali ogólnoœwiatowej.

Najsilniejsze w ostatnich latach na rynku œwiatowym banki amerykañskie zawdziêcza-

j¹ swoje sukcesy g³ównie rozwojowi podstawowej dzia³alnoœci, tj. obs³udze klientów korpo-
racyjnych i ekspansji w dziedzinie bankowoœci detalicznej, a najwa¿niejszym Ÿród³em do-
chodów pozostawa³y kredyty. O stopniu koncentracji amerykañskiego rynku bankowego
œwiadczy, ¿e 10 najwiêkszych banków, przy ci¹gle doœæ du¿ej liczbie banków i kas oszczêd-
noœci dzia³aj¹cych w tym kraju (ok. 9400) skupia ponad 60% sumy bilansowej i prawie 50%
funduszy w³asnych sektora bankowego

5

. Niew¹tpliwie wzmocnieniu si³y banków amerykañ-

skich, oprócz dobrej koniunktury gospodarczej, pomog³o uchylenie restrykcji wprowadzo-
nych w 1934 roku przez Glass-Steagall Act. Przes³ank¹ czêœci fuzji i przejêæ by³a zmiana
struktury dochodów w kierunku wiêkszej ich dywersyfikacji. Przyk³adem jest jedna z naj-
wiêkszych ostatnio transakcji, tj. przejêcie w 2004 roku Bank One posiadaj¹cego rozbudo-
wany i stabilny portfel klientów indywidualnych przez JP Morgan Chase koncentruj¹cy siê
poprzednio w znacznym zakresie na podatnej na zmiany koniunktury obs³udze dzia³alnoœci
inwestycyjnej. Mo¿liwoœæ prowadzenia operacji bankowych w pe³nym zakresie poprawi³a
jednoczeœnie pozycjê konkurencyjn¹ banków amerykañskich w stosunku do banków z innych
krajów i stworzy³a nowe mo¿liwoœci ekspansji.

Fuzje i przejêcia zdominowa³y równie¿, zw³aszcza w drugiej po³owie lat 90., rozwój

banków europejskich. Pod wzglêdem liczby transakcji dominowa³y po³¹czenia banków ma-

5

K.-H. Goedeckemeyer: Zunehmender Konsolidierungsdruck im US-Bankensektor. „Die Bank” 2004,

nr 5, s. 297.

270

Jerzy Wêc³awski

³ych, g³ównie w sektorze banków spó³dzielczych, ale tak¿e du¿e banki uczestniczy³y w pro-
cesach konsolidacyjnych dokonuj¹cych siê w ramach danego kraju oraz w skali ponadnaro-
dowej. Dla najwiêkszych banków by³a to swoista odpowiedŸ na wyzwania pochodz¹ce ze
strony odnosz¹cych coraz wiêksze sukcesy banków amerykañskich. W kilku przypadkach
nast¹pi³y jednak niezbyt udane próby wejœcia na rynek amerykañski, podczas gdy wiêksze
sukcesy odnotowywa³y banki amerykañskie w Europie. Strategia wzmocnienia rynku finan-
sowego przyœwieca³a przy tym gremiom decyzyjnym Unii Europejskiej (i jej poprzedniczki:
EWG), czego wyrazem jest stworzenie jednolitego rynku wewnêtrznego, w ramach którego
przyjêto szereg regulacji u³atwiaj¹cych konsolidacjê sektora bankowego (jednolita licencja,
swoboda otwierania oddzia³ów w krajach cz³onkowskich i œwiadczenia us³ug transgranicz-
nych, jednolite normy ostro¿noœciowe okreœlaj¹ce warunki prowadzenia dzia³alnoœci).

Najwiêcej najwiêkszych banków, w klasyfikacji 1000 banków z 2006 roku, ma swoje

siedziby w krajach Unii Europejskiej (286), USA (197), Azji (oprócz Japonii, 163) i Japonii
(101). Europa jest ci¹gle najwiêkszym rynkiem bankowym na œwiecie, tak¿e z punktu wi-
dzenia udzia³u w sumie bilansowej (51%) i funduszach w³asnych (41%), chocia¿ ustêpuje
bankom amerykañskim pod wzglêdem udzia³u w zyskach (banki z USA generuj¹ oko³o po-
³owy zysków 1000 najwiêkszych banków na œwiecie, a europejskie 37%). Na rynku euro-
pejskim wyraŸne jest wzmocnienie pozycji banków brytyjskich. Wystêpuje zatem jedno-
znaczna koncentracja najwiêkszych banków w najsilniej rozwiniêtych regionach œwiata. Ku-
mulacja oko³o 90% zysku w instytucjach kredytowych Stanów Zjednoczonych i Europy
œwiadczy o ich sile i dalszych mo¿liwoœciach rozwoju, a jednoczeœnie wskazuje na wzglêd-
n¹ s³aboœæ pozosta³ych rynków bankowych.

Przy utrzymuj¹cej siê w ostatnich kilkunastu latach wyraŸnej dominacji banków ame-

rykañskich i europejskich mo¿na jednak zauwa¿yæ symptomy zmian na rynku œwiatowym
w postaci stopniowej poprawy pozycji przez banki z innych regionów œwiata odnotowuj¹-
cych wzrost gospodarczy. W œwiatowych rankingach awansuj¹ banki chiñskie, indyjskie,
a tak¿e z Rosji. Du¿¹ stabilnoœæ, mimo niespokojnej sytuacji politycznej, wykazuj¹ banki
z krajów Zatoki Perskiej.

Analiza globalnego rynku œwiatowego wskazuje, ¿e dawni liderzy wzrostu gospodar-

czego z Dalekiego Wschodu nie s¹ w stanie odzyskaæ utraconych pozycji. W wyniku fuzji
dokonywanych pomiêdzy potentatami rynkowymi, obni¿ki kosztów dzia³alnoœci oraz innych
przedsiêwziêæ restrukturyzacyjnych stopniowo poprawia siê kondycja banków z Korei Po-
³udniowej i Japonii. Jednak straty rzêdu kilkudziesiêciu miliardów dolarów w skali roku po-
noszone w poprzednich latach przez najwiêksze banki japoñskie znacznie os³abi³y ich pozy-
cjê na rynku œwiatowym i œwiadcz¹ o powa¿nych problemach strukturalnych wystêpuj¹cych
na rynku finansowym tego kraju. Tak¿e banki tajwañskie, podobnie jak gospodarka tego kra-
ju, trac¹ na znaczeniu.

271

Granice wzrostu przedsiêbiorstwa bankowego i koncentracji sektora

4. Strategie rynkowe banków

O ile rozwój wielkich banków w latach 90. ubieg³ego stulecia przebiega³ pod przemo¿-

nym wp³ywem fuzji i przejêæ, o tyle obecnie koncentruj¹ one swoj¹ aktywnoœæ na poszuki-
waniu nowych strategii dzia³ania. Koniecznoœæ taka wynika nie tylko z coraz wiêkszych
oczekiwañ ze strony klientów i konkurencji o nich pomiêdzy bankami, ale tak¿e rosn¹cej pre-
sji ze strony innych poœredników finansowych.

Najwiêksze banki, wykorzystuj¹c swoje ogromne zasoby, stosuj¹ obecnie z regu³y stra-

tegie prowadzenia przedsiêbiorstwa obejmuj¹cego swoj¹ dzia³alnoœci¹ bardzo szerok¹ pale-
tê produktów i us³ug finansowych, sprzedawanych za pomoc¹ ró¿nych kana³ów dystrybucji
na obszarze wielu krajów. Banki te czêsto przyjmuj¹ formê holdingów finansowych dzia³a-
j¹cych w ró¿nych segmentach rynku finansowego.

Z kolei wiele mniejszych banków, pragn¹c utrzymaæ swoj¹ pozycjê rynkow¹ i osi¹gn¹æ

zadowalaj¹c¹ efektywnoœæ, stosuje strategie niszowe oparte na wysokiej specjalizacji, nasta-
wionej na oferowanie specyficznych produktów finansowych b¹dŸ obs³ugê wybranych grup
docelowych. Poniewa¿ liczba takich nisz jest stosunkowo niewielka, a warunkiem utrzyma-
nia wysokiej rentownoœci jest ma³a liczba konkurentów, szanse na realizacjê takich strategii
ma niewiele przedsiêbiorstw bankowych.

Poniewa¿ obydwie omówione powy¿ej strategie s¹ dostêpne dla relatywnie ma³ej licz-

by banków, wiêkszoœæ z nich stosuje ró¿ne hybrydowe rozwi¹zania oparte na konwencjonal-
nych strategiach oferowania niezbyt precyzyjnie zdefiniowanym grupom klientów standar-
dowych rodzajów produktów. Poniewa¿ takie postêpowanie powoduje utratê najlepszych
klientów na rzecz innych poœredników finansowych, banki te bêd¹ zmuszone do zastosowa-
nia dok³adniejszego pozycjonowania na rynku b¹dŸ zostan¹ zagro¿one ryzykiem przejêcia
przez efektywniejszych konkurentów

6

.

Najwiêksze banki, mimo swoich kolosalnych rozmiarów, s¹ w stanie przy obecnych

technologiach prowadzenia dzia³alnoœci operacyjnej i technikach zarz¹dzania utrzymywaæ
wysok¹ efektywnoœæ. Ich rozmiary i skala dzia³alnoœci nie dosz³y jeszcze do bariery unie-
mo¿liwiaj¹cej utrzymywanie przewagi konkurencyjnej na rynku. S¹ w stanie wykorzystywaæ
efekty ekonomii skali, efekty synergii, mo¿liwoœæ dywersyfikacji ryzyka w stopniu uzasad-
niaj¹cym dalszy ich rozwój. Jest to mo¿liwe dziêki stosowaniu strategii rynkowych zapew-
niaj¹cych im przy ogromnych rozmiarach przedsiêbiorstwa dostosowanie do oczekiwañ ryn-
ku i utrzymywanie wysokiej efektywnoœci.

6

A. Sinensky, J. Politoski, R. Naef: Bankgewerbe in den Vereinigten Staaten: Die Strukturen brechen

auf. „Die Bank” 2002, nr 8, s. 512–513.

272

Jerzy Wêc³awski

5. Konsekwencje dla polskiej gospodarki

Tendencje wystêpuj¹ce w gospodarkach krajów wysoko rozwiniêtych w zakresie wy-

posa¿enia banków w fundusze w³asne mia³y w ostatnich kilkunastu latach istotny wp³yw na
rozwój polskiego sektora bankowego. Bardzo niskie kapita³y w³asne krajowych banków,
z których najwiêksze by³y w³asnoœci¹ pañstwa, i brak mo¿liwoœci ich szybkiego zwiêksze-
nia w oparciu o zasoby rodzimego rynku by³y jedn¹ z podstawowych przes³anek przeprowa-
dzenia prywatyzacji tych podmiotów z udzia³em inwestorów zagranicznych. Polskie banki
jedynie w niewielkiej liczbie (6–7), na odleg³ych pozycjach (wiêkszoœæ w ostatnich trzech
setkach) i na krótko (1992–2002)

7

pojawi³y siê w rankingach 1000 najwiêkszych banków na

œwiecie. Fundusze w³asne najwiêkszego z nich zbli¿aj¹ siê do wielkoœci 2 mld USD. Co
prawda pañstwo, pozbywaj¹c siê w³asnoœci w tym sektorze, próbowa³o zachowaæ pewn¹
kontrolê nad jego funkcjonowaniem poprzez politykê licencyjn¹ zmuszaj¹c¹ do tworzenia
b¹dŸ utrzymywania przez banki zagraniczne formy banku afiliowanego podlegaj¹cego pol-
skiemu nadzorowi bankowemu. Jednak to rozwi¹zanie okaza³o siê krótkotrwa³e, gdy¿ z przy-
st¹pieniem do Unii Europejskiej nie mo¿na by³o zabroniæ prowadzenia przez banki zagra-
niczne dzia³alnoœci operacyjnej w oparciu o oddzia³y. Tymczasem te, zgodnie z regulacjami
unijnymi, podlegaj¹ nadzorowi wykonywanemu przez organ z kraju pochodzenia banku.
Trudno siê dziwiæ, ¿e w takim stanie rzeczy czêœæ banków zagranicznych, prowadz¹cych do-
tychczas dzia³alnoœæ operacyjn¹ w Polsce w oparciu o banki afiliowane, przekszta³ca je
w oddzia³y. Pozwala to nie tylko na oszczêdnoœæ kosztów, ale i œciœlejsz¹ kontrolê dzia³al-
noœci gospodarczej. Co prawda zjawisko to ma tak¿e swoje pozytywne strony dla polskich
klientów, gdy¿ oddzia³ du¿ego banku miêdzynarodowego ma nieporównanie wiêksze mo¿li-
woœci realizacji operacji finansuj¹cych ni¿ afiliacja bêd¹ca w naszych warunkach bankiem
ma³ym w skali œwiatowej. Poza tym, o ile afiliacje nawet najwiêkszych banków miêdzynaro-
dowych nie dysponowa³y najwy¿szymi ocenami raitingowymi, to ich placówki operacyjne
korzystaj¹ z renomy macierzystej instytucji, co powinno przek³adaæ siê na cenê oferowane-
go pieni¹dza.

Równie¿ druga tendencja stanowi¹ca przedmiot rozwa¿añ w niniejszym opracowaniu

– postêpuj¹ca koncentracja sektorów bankowych – nie zosta³a na krajowym rynku wykorzy-
stana w sposób sprzyjaj¹cy rozwojowi polskiej gospodarki. Chocia¿ ogólny wskaŸnik kon-
centracji lokuje polski sektor bankowy w ramach Unii Europejskiej w grupie krajów o œred-
nim poziomie koncentracji, dezagregacja tego wskaŸnika wskazuje na znacz¹ przewag¹ na
rynku banków z dominuj¹cym udzia³em kapita³u zagranicznego. Wœród 10 najwiêkszych
banków dzia³aj¹cych na rynku krajowym a¿ 8 jest elementami miêdzynarodowych grup fi-
nansowych, a ich udzia³ w rynku zawiera siê w granicach 70–80%.

7

Od 2003 r. ranking „The Banker” ujmuje jedynie trzy banki polskie: PKO BP SA, BG¯ SA i BGK,

pozosta³e traktuj¹c jako elementy sk³adowe miêdzynarodowych grup finansowych.

273

Granice wzrostu przedsiêbiorstwa bankowego i koncentracji sektora

WACHSTUMSGRENZEN DES BANKUNTERNEHMENS

UND KONZENTRATION DER BRANCHE

Zusammenfassung

Weltweit befindet sich das Banksystem im Umbruch. Die Fusionswelle in den 90er Jahren

vorigen Jahrhunderts war durch die Erzielung von Grössenvorteilen und die Lockerung gesetzlicher
Rahmenbedingungen geprägt. Bei den jüngsten Zusammenschlüssen stehen die Stärke des
Privatkundengeschäfts und die geografische Ausweiterung des Filialnetzes in Anbetracht. Die Ana-
lyse der 1.000 grössten Banken der Welt zeigt, dass nach der Zahl der Banken und ihrem
Geschäftsvolumen sich Europa als der bedeutendste Bankenmarkt der Welt behauptet. Für die
Gewinnsituation gilt dieses nicht. In dieser Hinsicht stellen die US-Banken eindrucksvoll unter
Beweis, zu welcher Ertragskraft und Dynamik sie in einem global schwierigen Umfeld fähig sind. Das
Vorbild Citigroup zeigt die Grösse der führenden Finanzkonzerne der Welt. Der Zwang zur Grösse
gewinnt zunehmend an strategischer Bedeutung. Waren in den vergangenen Jahren Fusionen und
Übernahmen an der Tagesordnung, so setzen heute die einzelnen Institute auf eine Überarbeitung ihrer
Geschäftsmodelle. Neben den Global Playern wird auch Raum für die kleineren Gruppen
hochspezialisierter Banken.

274

Jerzy Wêc³awski

275

Efektywnoœæ funkcjonowania instytucji poœrednictwa finansowego...

MIROS£AW WYPYCH

EFEKTYWNOή FUNKCJONOWANIA INSTYTUCJI

POŒREDNICTWA FINANSOWEGO

W ŒWIETLE WSKANIKÓW RENTOWNOŒCI

Wprowadzenie

Obiektem analiz oceniaj¹cych efektywnoœæ gospodarowania i kondycjê ekonomiczn¹

w uk³adzie makroekonomicznym, a wiêc w przekroju dzia³ów gospodarki narodowej, najczê-
œciej jest sektor przedsiêbiorstw obejmuj¹cy podmioty gospodarcze wytwarzaj¹ce produkty
rynkowe (wyroby i us³ugi niefinansowe). Jest to uzasadnione z uwagi na fakt, ¿e w Polsce
udzia³ sektora przedsiêbiorstw w tworzeniu PKB jest znacz¹cy i w dalszym ci¹gu wykazuje
tendencjê rosn¹c¹ (38,9% w 1995 r. i 41,1% w 2004 r.). Najwy¿sz¹ dynamik¹ rozwojow¹
w ostatnich latach spoœród sektorów instytucjonalnych charakteryzuje siê jednak sektor in-
stytucji finansowych i ubezpieczeniowych, reprezentuj¹cych tzw. poœrednictwo finansowe.
Dynamika PKB w tym sektorze w latach 1995–2004 wynios³a a¿ 154,7% (w gospodarce na-
rodowej 112,0%), a jego udzia³ w tworzeniu PKB zwiêkszy³ siê z 2,3 do 3,5%. Ta stosunko-
wo ma³o znacz¹ca pozycja instytucji poœrednictwa finansowego rozpatrywana z punktu wi-
dzenia podstawowej miary poziomu rozwoju gospodarczego kraju jak¹ jest PKB nie od-
zwierciedla roli, jak¹ faktycznie pe³ni¹ instytucje finansowe w funkcjonowaniu gospodarki
narodowej. Dziêki nim dokonuje siê transformacja oszczêdnoœci w kapita³, a wiêc tworzone
s¹ systemowe warunki rozwoju sektora przedsiêbiorstw. Specyfika funkcji i celów pe³nio-
nych przez podmioty sektora finansowego sprawia, ¿e ich dzia³alnoœæ podlega szczególnym
regulacjom prawnym i jest nadzorowana przez pañstwo – podmioty te okreœlane s¹ po-
wszechnie jako instytucje zaufania publicznego. Z tego wzglêdu uzasadnione s¹ analizy oce-
niaj¹ce efektywnoœæ funkcjonowania instytucji finansowych, tym bardziej ¿e sprzyja temu
standaryzacja zasad prowadzenia rachunkowoœci i sporz¹dzania sprawozdawczoœci finanso-
wej. Próbê takiej analizy podjêto w niniejszym opracowaniu.

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

276

Miros³aw Wypych

1. Rentownoœæ jako miara efektywnoœci funkcjonowania instytucji finansowych

Problematyka oceny i pomiaru efektywnoœci budzi w literaturze i praktyce wiele w¹t-

pliwoœci. Wynika to miêdzy innymi z braku jednoznacznej interpretacji pojêcia efektyw-
noϾ

1

. Przyjmiemy, ¿e interesuje nas efektywnoœæ ekonomiczna, która w najogólniejszym ro-

zumieniu oznacza relacjê miêdzy nak³adem poniesionym do jego osi¹gniêcia z konkretn¹ re-
lacj¹ jako zyskiem a nak³adem wyra¿onym wartoœciowo

2

. W takim ujêciu efektywnoœci za-

k³ada siê, ¿e podlegaj¹cy ocenie podmiot osi¹ga zysk, a wiêc dodatni wynik finansowy.
Mimo ¿e ze wzglêdów merytorycznych nale¿a³oby u¿ywaæ terminu „wynik finansowy” za-
miast „zysk”, za³o¿enie to jest do przyjêcia. Podmiot funkcjonuj¹cy wed³ug zasad rynko-
wych, aby przetrwaæ i rozwijaæ siê, nie mo¿e byæ deficytowy, poniewa¿ zysk jest najwa¿-
niejszym Ÿród³em dop³ywu œrodków pieniê¿nych.

Wolumen zysku stanowi wyraz sprawnoœci finansowej przedsiêbiorstwa, bêd¹cy wyni-

kiem jego efektywnoœci gospodarowania. Zysk jako wielkoœæ absolutna nie wyra¿a jednak
œcis³ego powi¹zania ze œrodkami zaanga¿owanymi do jego osi¹gniêcia. Ta sama jego wiel-
koœæ, osi¹gniêta przez ró¿ne podmioty i w ró¿nych okresach, przy tych samych œrodkach,
oznacza najczêœciej niejednakowy stopieñ gospodarnoœci. St¹d wiêksz¹ przydatnoœæ w oce-
nie efektywnoœci podmiotów przypisuje siê miarom wzglêdnym, konstruowanym przez po-
równywanie zysku z odpowiedni¹ baz¹ odniesienia wyra¿aj¹c¹ nak³ady, co wynika zreszt¹
z podanego okreœlenia efektywnoœci ekonomicznej. Miary te okreœlane s¹ mianem wskaŸni-
ków rentownoœci, a metodê oceny efektywnoœci metod¹ wskaŸnikow¹. Metoda wskaŸniko-
wa oparta jest na wykorzystaniu informacji ze sprawozdañ finansowych i z tego wzglêdu
w praktyce jest najczêœciej wykorzystywana.

Nale¿y wyjaœniæ, ¿e obok metody wskaŸnikowej istniej¹ tak¿e inne sposoby oceny eko-

nomicznej efektywnoœci. Jako przyk³ady mo¿na podaæ metody s³u¿¹ce pomiarowi efektyw-
noœci dzia³ania z uwzglêdnieniem kosztu kapita³u w³asnego (EVA – ekonomiczna wartoœæ
dodana i SVA – wartoœæ dodana dla akcjonariuszy) czy metody wykorzystywane do pomia-
ru i racjonalizacji kosztów dzia³ania (ABC – rachunek kosztów dzia³añ). Informacje zawar-
te w sprawozdawczoœci finansowej s¹ w przypadku stosowania tych metod niewystarczaj¹-
ce, co sprawia, ¿e ich wykorzystanie ograniczone jest do oceny efektywnoœci konkretnych
podmiotów, a agregowanie danych i analizy porównawcze miêdzy podmiotami i zbiorami
podmiotów praktycznie nie s¹ mo¿liwe.

Ocena efektywnoœci w przekroju dzia³ów gospodarki narodowej (zbiorów podmiotów

gospodarczych) mo¿liwa jest w oparciu o metodê wskaŸnikow¹. Sprawozdania finansowe
sporz¹dzane s¹ wed³ug ujednoliconych regu³, zgodnie z zasadami okreœlonymi w ustawie

1

Por. np. W. Rybicki: O wielostronnoœci, relatywizmie i z³o¿onoœci kategorii efektywnoœci. W: Efektyw-

noœæ – rozwa¿ania nad istot¹ i pomiarem. Red. T. Dudycz. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej

im. O. Langego, Wroc³aw 2005, s. 464–479.

2

Nowa encyklopedia powszechna PWN. T. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 192.

277

Efektywnoœæ funkcjonowania instytucji poœrednictwa finansowego...

o rachunkowoœci. Pozwala to na agregowanie wielkoœci zawartych w sprawozdawczoœci.
Mimo ¿e zasady prowadzenia rachunkowoœci i wzory sprawozdañ finansowych dla instytu-
cji finansowych ró¿ni¹ siê w pewnym zakresie miêdzy sob¹ (z uwagi na specyfikê ich funk-
cjonowania okreœlaj¹c¹ strukturê aktywów i pasywów oraz rodzaje przychodów i kosztów),
to podstawowe wielkoœci charakteryzuj¹ce efektywnoœæ dzia³alnoœci s¹ porównywalne. Do-
tyczy to takich kategorii ekonomicznych jak: przychody oraz koszty z ca³okszta³tu dzia³al-
noœci lub z dzia³alnoœci operacyjnej, wynik finansowy brutto i netto, aktywa, kapita³ w³asny.
Co wiêcej, mo¿liwe s¹ tak¿e porównania sektorowe, a wiêc porównania miêdzy instytucja-
mi sektora finansowego a podmiotami sektora przedsiêbiorstw. Kwesti¹ do rozwi¹zania po-
zostaje jedynie dobór odpowiednich wskaŸników rentownoœci.

W teorii i praktyce pos³ugujemy siê ró¿nymi kategoriami zysku, ró¿nie ujmowane s¹

tak¿e nak³ady. Bazê odniesienia w pomiarze rentownoœci mo¿e stanowiæ tak¿e wartoœæ przy-
chodów (lub obrotu). W rezultacie wskaŸniki rentownoœci przyjmuj¹ ró¿n¹ postaæ. Wybór
konkretnych wskaŸników zale¿y od celu analizy i dostêpnoœci informacji – istotne jest jed-
nak, aby miernik efektywnoœci spe³nia³ wymogi stawiane wskaŸnikom finansowym i posia-
da³ odpowiedni¹ przydatnoœæ informacyjn¹

3

. Nas interesuj¹ wskaŸniki umo¿liwiaj¹ce porów-

nanie rentownoœci podstawowych instytucji finansowych. S¹ nimi banki, towarzystwa ubez-
pieczeñ, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, powszechne towarzystwa emerytalne.

Na podstawie zbiorczych danych, publikowanych przez GUS, mo¿liwe jest bez wiêk-

szych problemów obliczenie kilku popularnych wskaŸników poziomu rentownoœci, które
mog¹ byæ wykorzystane w analizie porównawczej miêdzy instytucjami sektora finansowe-
go

4

. S¹ to:

• wskaŸnik rentownoœæ kapita³u w³asnego,
• wskaŸniki rentownoœci maj¹tku (aktywów),
• wskaŸniki rentownoœci przychodów (obrotu).
Konstrukcja wymienionych wskaŸników opiera siê na trzech kategoriach zysku: zysk

netto, zysk operacyjny oraz zysk brutto. Zysk netto odzwierciedla ostateczny rezultat dzia-
³alnoœci podmiotów gospodarczych. Zalet¹ zysku operacyjnego jest to, ¿e dotyczy jedynie
dzia³alnoœci podstawowej, do prowadzenia której instytucja zosta³a powo³ana, pomijaj¹c
wp³yw na wynik finansowy sytuacji nadzwyczajnych oraz obci¹¿eñ o charakterze fiskalnym
z tytu³u podatku dochodowego. Z kolei zysk brutto nie uwzglêdnia obci¹¿eñ o charakterze
fiskalnym, co z punktu widzenia oceny rentownoœci w uk³adzie dzia³owym ma istotne zna-

3

Cechy wskaŸników finansowych przedstawione s¹ m.in. w pracach: D. Zarzecki: Wykorzystanie wskaŸ-

ników finansowych w ocenie przedsiêbiorstwa. Podstawowe zagadnienia. Wydawnictwo Interbook, Szcze-

cin 1997; E. Nowak: Analiza sprawozdañ finansowych. PWE, Warszawa 2005.

4

Por. np. G. Rogowski: Metody analizy i oceny dzia³alnoœci banku na potrzeby zarz¹dzania strategicz-

nego. Wydawnictwo Wy¿szej Szko³y Bankowej w Poznaniu, Poznañ 1998, s. 95–99; J. Monkiewicz, L. G¹-

siorkiewicz, B. Hadyniak: Zarz¹dzanie finansami ubezpieczeñ. Poltext, Warszawa 2000, s. 231–234;

M. Iwonicz-Drozdowska: Zarz¹dzanie finansowe bankiem. PWE, Warszawa 2005, s. 69–71.

278

Miros³aw Wypych

czenie, albowiem podatek dochodowy nie jest pobierany od podmiotów wykazuj¹cych stra-
tê. Poniewa¿ wskaŸniki bêd¹ obliczane dla zbioru podmiotów, wœród których znajduj¹ siê
instytucje wykazuj¹ce zarówno zysk, jak i stratê, z rachunkowego punktu widzenia katego-
ria „zysk” rozumiana jest jako wynik finansowy, tzn. ró¿nica miêdzy sum¹ zysku dla ogó³u
podmiotów wykazuj¹cych zysk a sum¹ strat dla ogó³u podmiotów wykazuj¹cych stratê.

Traktowanie maj¹tku jako bazy odniesienia w pomiarze efektywnoœci jest oczywiste,

poniewa¿ wartoœæ aktywów wyra¿a zaanga¿owanie wszystkich sk³adników maj¹tkowych
w prowadzenie dzia³alnoœci gospodarczej. Kapita³y w³asne mog¹ byæ porównywane jedynie
z zyskiem netto, albowiem to w zysku netto objawiaj¹ siê korzyœci w³aœcicieli zwi¹zane z an-
ga¿owaniem œrodków w prowadzenie przedsiêbiorstwa. Poniewa¿ aktywa i kapita³y w³asne
s¹ zasobami, w bilansie wykazuje siê ich stan na okreœlony moment czasowy. Do obliczeñ
wskaŸników nale¿y przyjmowaæ ich wartoœæ przeciêtn¹ okreœlon¹ jako œredni¹ arytmetyczn¹
stanu na pocz¹tek i koniec roku. Wykorzystanie wartoœci przychodów (obrotu) jako bazy od-
niesienia w pomiarze rentownoœci jest uzasadnione, poniewa¿ odzwierciedla ona udzia³ da-
nego rodzaju dzia³alnoœci w rynku i jego znaczenie w gospodarce narodowej. Zestawienie
wskaŸników rentownoœci, które wykorzystane zostan¹ do oceny efektywnoœci ekonomicznej
instytucji sektora finansowego, zawiera tabela 1.

Tabela 1

Wybrane wskaŸniki rentownoœci i ich konstrukcja

Oznaczenia: ZN – wynik finansowy netto (ró¿nica miêdzy sum¹ zysku netto a sum¹ straty netto dla

ogó³u podmiotów), ZO – zysk operacyjny (ró¿nica miêdzy sum¹ przychodów z dzia³alnoœci operacyj-

nej a sum¹ kosztów dzia³alnoœci operacyjnej dla ogó³u podmiotów), ZB – wynik finansowy brutto (ró¿-

nica miêdzy sum¹ zysku brutto a sum¹ straty brutto dla ogó³u podmiotów), KW – kapita³ w³asny (war-

toœæ bilansowa kapita³u w³asnego ogó³u podmiotów), M – maj¹tek (wartoœæ bilansowa aktywów ogó-

³u podmiotów), O – wartoœæ przychodów (obrotu) z dzia³alnoœci operacyjnej.
ród³o: opracowanie w³asne.

Nazwa wskaŸnika

Konstrukcja wskaŸnika

Rentownoœæ kapita³u w³asnego

%

100

KW

ZN

ROE

×

=

Rentownoœæ netto aktywów

%

100

M

ZN

ROA

×

=

Rentownoœæ operacyjna aktywów

%

100

M

ZO

ROM

×

=

Rentownoœæ netto przychodów (obrotu)

%

100

O

ZN

RNO

×

=

Rentownoœæ brutto przychodów (obrotu)

%

100

O

ZB

RBO

×

=

279

Efektywnoœæ funkcjonowania instytucji poœrednictwa finansowego...

2. Specyfika podstawowych instytucji poœrednictwa finansowego

System finansowy pe³ni w gospodarce szereg funkcji, spoœród których na szczególn¹

uwagê zas³uguj¹: funkcja monetarna, dotycz¹ca obiegu pieniê¿nego, zwi¹zana z zapewnieniem
p³ynnoœci w realizacji spo³ecznego procesu produkcji oraz funkcja kapita³owa, pojmowana
jako poœredniczenie w przep³ywie strumieni finansowych, zwi¹zana z mechanizmem transfor-
macji oszczêdnoœci w inwestycje. Celowo zwrócono uwagê na te dwie funkcje, poniewa¿ one
w najwiêkszym zakresie eksponuj¹ znaczenie systemu finansowego dla rozwoju gospodarcze-
go kraju i jednoczeœnie podkreœlaj¹ kluczow¹ rolê instytucji finansowych w tym wzglêdzie.

Mianem instytucji finansowych okreœla siê podmioty posiadaj¹ce tytu³y maj¹tkowe

w formie depozytu lub zobowi¹zañ do wyp³at w przysz³oœci, a tak¿e prowadz¹ce dzia³alnoœæ
polegaj¹c¹ na wydawaniu tytu³ów maj¹tkowych, np. w formie udzielania po¿yczek lub wy-
p³at zobowi¹zañ

5

. Domen¹ tak rozumianych instytucji finansowych s¹ operacje finansowe

zwi¹zane z poœrednictwem w zamianie oszczêdnoœci na inwestycje, co sprzyja racjonaliza-
cji procesów alokacji aktywów finansowych i rzeczowych w gospodarce narodowej, przy-
czyniaj¹c siê do efektywnego wykorzystania zasobów. Czêsto s¹ one okreœlane jako instytu-
cje poœrednictwa finansowego lub jako inwestorzy instytucjonalni. Obecnoœæ poœredników
finansowych nie powoduje koniecznoœci indywidualnych poszukiwañ partnerów dla pojedyn-
czych transakcji, przy spe³nieniu warunku podwójnej zbie¿noœci potrzeb, gdzie popyt do-
k³adnie odpowiada aktualnie zg³oszonej poda¿y. Uzasadnieniem funkcjonowania poœredni-
ków finansowych s¹ oszczêdnoœci wynikaj¹ce ze skali przeprowadzanych transakcji, trans-
formacja ryzyka, czasu i przestrzeni

6

.

Podstawowymi instytucjami poœrednictwa finansowego s¹ banki, firmy ubezpieczenio-

we, fundusze inwestycyjne oraz otwarte fundusze emerytalne. System finansowy obejmuje
równie¿ szereg innych podmiotów realizuj¹cych operacje finansowe lub wspomagaj¹ce funk-
cjonowanie instytucji finansowych (np. domy i biura maklerskie, Krajowa Izba Rozliczenio-
wa, Krajowy Depozyt Papierów Wartoœciowych, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Biuro In-
formacji Kredytowej, Komisja Nadzoru Finansowego itp.). Jednak dzia³alnoœæ tych podmio-
tów ró¿ni siê zasadniczo od poœredników finansowych g³ównie dlatego, ¿e nie uczestnicz¹
one bezpoœrednio w transformacji oszczêdnoœci w inwestycje.

Uczestnictwo w procesie transformacji oszczêdnoœci w inwestycje stanowi tylko jedn¹

z funkcji pe³nionych przez poœredników finansowych. W przypadku banków depozytowo-
-kredytowych jest to funkcja podstawowa. Banki s¹ jedynymi instytucjami, które pozyskane
œrodki w formie depozytów i lokat mog¹ przeznaczaæ na udzielanie kredytów. Operuj¹ tak¿e
na rynku finansowym, nabywaj¹c g³ównie niskoryzykowne instrumenty finansowe (bony

5

Z. Krzy¿kiewicz, W. Jaworski, M. Pu³awski: Leksykon bankowo-gie³dowy. Poltext, Warszawa 1998,

s. 241.

6

I.D. Czechowska: Procesy integracji sektora bankowego i ubezpieczeniowego. Wydawnictwo Uniwer-

sytetu £ódzkiego, £ódŸ 2004, s. 23–24.

280

Miros³aw Wypych

i obligacje skarbowe). Bankami, których g³ównym celem dzia³alnoœci jest inwestowanie
w papiery wartoœciowe, kapita³owymi s¹ banki inwestycyjne. Podstawowym Ÿród³em przy-
chodów operacyjnych banków s¹ odsetki od kredytów i inwestycji w papiery wartoœciowe
(blisko 60% przychodów) oraz prowizje (25% przychodów).

Gospodarczy aspekt dzia³alnoœci towarzystw ubezpieczeniowych sprowadza siê do

tego, ¿e przyczyniaj¹ siê one do niezak³óconego przebiegu procesów ekonomicznych, kom-
pensuj¹c materialne skutki zdarzeñ losowych. Instytucje te pozyskuj¹ œrodki na swoj¹ dzia-
³alnoœæ w formie sk³adek p³aconych przez klientów. Sk³adki stanowi¹ zabezpieczenie finan-
sowe w sytuacji wyst¹pienia wypadku ubezpieczeniowego, a w przypadku ubezpieczeñ
z funduszem inwestycyjnym s¹ podstaw¹ przysz³ego œwiadczenia emerytalnego. Ogólny usta-
wowy podzia³ ubezpieczeñ zak³ada wyodrêbnienie ubezpieczeñ na ¿ycie (Dzia³ I) oraz ubez-
pieczeñ maj¹tkowych i pozosta³ych ubezpieczeñ osobowych (Dzia³ II). W ramach jednego
zak³adu ubezpieczeñ nie mo¿na prowadziæ jednoczeœnie obu tych form. Œrodki pozyskane
ze sk³adek, a nie wykorzystane na wyp³atê œwiadczeñ, kierowane s¹ na dzia³alnoœæ lokacyj-
n¹ i poprzez rynek finansowy lub system bankowy wspomagaj¹ procesy inwestycyjne lub
s³u¿¹ finansowaniu deficytu bud¿etowego. Podstawowym Ÿród³em przychodów operacyjnych
ubezpieczycieli s¹ sk³adki zarobione na udziale w³asnym (ponad 75% przychodów) oraz
przychody z lokat (oko³o 20% przychodów).

Dzia³alnoœæ funduszy inwestycyjnych opiera siê na idei zbiorowego inwestowania

umo¿liwiaj¹cej ³¹czenie oszczêdnoœci wielu drobnych inwestorów w wiêksze pakiety, co
wzmacnia ich si³ê i pozycjê na rynku kapita³owym. Dysponowanie znacz¹cymi kapita³ami
pozwala tak¿e zdywersyfikowaæ portfel inwestycyjny i redukowaæ w ten sposób ryzyko zwi¹-
zane z zagospodarowaniem oszczêdnoœci. W odró¿nieniu od pozosta³ych poœredników, in-
westycje na rynku finansowym stanowi¹ wy³¹czny cel ich dzia³alnoœci. Zbiorowoœæ fundu-
szy inwestycyjnych jest bardzo zró¿nicowana, poniewa¿ mog¹ przyjmowaæ ró¿n¹ konstruk-
cjê (kryterium otwartoœci) i realizowaæ ró¿ne strategie inwestycyjne (kryterium substancji
maj¹tkowej). Polityka lokacyjna funduszy inwestycyjnych w pewnym stopniu regulowana
jest ustawowo. Organizacyjn¹ form¹ funkcjonowania funduszy inwestycyjnych s¹ towarzy-
stwa funduszy inwestycyjnych (TFI). To towarzystwa s¹ instytucjami finansowymi, które
tworz¹ fundusz, zarz¹dzaj¹ nim oraz reprezentuj¹ go na zewn¹trz. Z regu³y towarzystwo za-
rz¹dza wiêcej ni¿ jednym funduszem, a wynagrodzenie za zarz¹dzanie funduszami stanowi
podstawowy sk³adnik przychodów operacyjnych towarzystwa (oko³o 80%).

Otwarte fundusze emerytalne (OFE) stanowi¹ jeden z trzech filarów zreformowanego

systemu emerytalno-rentowego. Specyficzn¹ ich cech¹ jest cel gromadzenia i lokowania
œrodków – emerytury. S¹ instytucjami o charakterze komercyjnym, w d³ugim okresie d¹¿¹
do maksymalizacji zysku, a ich dochodem s¹ op³aty pobierane od cz³onków. Z uwagi na rolê,
jak¹ pe³ni¹ w systemie emerytalnym, fundusze emerytalne mog¹ mieæ jedynie charakter
otwarty, a ich polityka inwestycyjna w stopniu o wiele wiêkszym ni¿ w przypadku funduszów
inwestycyjnych regulowana jest ustawowo. Organem funduszu jest towarzystwo, a konkret-

281

Efektywnoœæ funkcjonowania instytucji poœrednictwa finansowego...

nie powszechne towarzystwo emerytalne (PTE). Mo¿e ono zarz¹dzaæ maksymalnie dwoma
funduszami. Podstawowymi pozycjami przychodów towarzystw s¹: wynagrodzenie za zarz¹-
dzanie funduszem oraz udzia³y w op³atach pobieranych przez fundusze od wp³aconych sk³a-
dek (udzia³ obu tych pozycji w przychodach operacyjnych przekracza 90%).

Z przedstawionego opisu wynika, ¿e specyfika poszczególnych instytucji mo¿e stano-

wiæ przes³ankê uzasadniaj¹c¹ zró¿nicowanie poziomu rentownoœci miêdzy nimi. Ró¿ni¹ siê
one przede wszystkim charakterem przychodów i kosztów dzia³alnoœci operacyjnej. Ponad-
to banki i towarzystwa ubezpieczeniowe w wiêkszym stopniu ni¿ towarzystwa funduszy in-
westycyjnych i funduszy emerytalnych opieraj¹ swoj¹ dzia³alnoœæ na œrodkach pozyskiwa-
nych od klientów ni¿ kapita³ach w³asnych. PTE i TFI nie maj¹ bezpoœredniego kontaktu
z klientami, albowiem jedynie zarz¹dzaj¹ funduszami, które pe³ni¹ rolê autentycznych po-
œredników finansowych. Nie ma zatem tu bezpoœredniego zwi¹zku miêdzy wynikami finan-
sowymi funduszy a wynikiem finansowym towarzystwa. Z kolei wynik finansowy funduszy
nie mo¿e byæ podstaw¹ oceny ich rentownoœci: znacz¹ca jego czêœæ jest niezrealizowana
i stanowi jedynie ksiêgowy zapis wyceny lokat.

3. Analiza rentownoœci instytucji poœrednictwa finansowego w latach 2003–2005

Wykorzystuj¹c opisane wczeœniej wskaŸniki rentownoœci, postaramy siê odpowiedzieæ

na pytanie: Czy specyfika poszczególnych instytucji finansowych rzeczywiœcie wp³ywa na
zró¿nicowanie poziomu ich efektywnoœci ekonomicznej? OdpowiedŸ znajdujemy analizuj¹c
dane zawarte tabeli 2. Przedstawiono w niej wartoœci wskaŸników rentownoœci dla instytucji
poœrednictwa finansowego za lata 2003–2005.

W analizowanym okresie poziom rentownoœci instytucji sektora finansowego wykazu-

je wyraŸn¹ tendencjê wzrostow¹. Œwiadczy to o dobrej kondycji ekonomicznej polskich in-
stytucji zaufania publicznego i jednoczeœnie potwierdza wystêpowanie korzystnych tenden-
cji rozwojowych w gospodarce narodowej. Obserwujemy ponadto wzrost rozpiêtoœci miê-
dzy wskaŸnikami rentownoœci obrotu brutto i netto – z punktu zasilania bud¿etu pañstwa jest
to zjawisko pozytywne, oznacza bowiem wzrost wp³ywów z tytu³u podatku dochodowego.

WyraŸne s¹ ró¿nice w poziomie rentownoœci miêdzy instytucjami finansowymi. Pod-

stawowym wyznacznikiem zró¿nicowania poziomu rentownoœci wydaje siê byæ charakter
funkcji spe³nianych przez poszczególne instytucje. Relatywnie wysoka rentownoœæ cechuje
towarzystwa funduszy emerytalnych i towarzystwa funduszy inwestycyjnych. Jak ju¿ pod-
kreœlono, to nie towarzystwa a fundusze dysponuj¹ powierzonymi kapita³ami, generuj¹c
przychody, których czêœæ przekazuj¹ towarzystwom jako wynagrodzenie za zarz¹dzanie.
Op³ata za zarz¹dzanie stanowi dla funduszu koszt zmniejszaj¹cy dochód z lokat, a wiêc po-
œrednio przyczynia siê do obni¿enia wartoœci jednostki uczestnictwa i stopy zwrotu z ren-
townoœci inwestycji. Pojawia siê wiêc w¹tpliwoœæ, czy relatywnie wysoki poziom rentowno-
œci TFI i PTE jest w pe³ni uzasadniony z ogólnospo³ecznego punktu widzenia.

282

Miros³aw Wypych

Innym czynnikiem ró¿nicuj¹cym poziom rentownoœci, który równie¿ odzwierciedla

w³aœciwoœci poszczególnych instytucji finansowych, jest stopieñ korzystania z dŸwigni finan-
sowej. Œwiadcz¹ o czym rozpiêtoœci miêdzy wskaŸnikami ROE i ROA. W towarzystwach za-
rz¹dzaj¹cych funduszami udzia³ kapita³u w³asnego w finansowaniu aktywów jest bardzo wy-
soki (w TFI przekracza 70%, a w PTE jest bliski 90%), natomiast w bankach wynosi oko³o
10% i instytucjach ubezpieczeniowych nieco ponad 20%. Jest to uwarunkowane nie tylko
charakterem dzia³alnoœci operacyjnej poszczególnych instytucji, wynika tak¿e z uregulowañ
ustawowych. Poœrednicy finansowi, jako instytucje zaufania publicznego, spe³niaæ musz¹
wymogi bezpieczeñstwa powierzanych im œrodków. Wyrazem tego s¹ ustawowe zapisy do-
tycz¹ce adekwatnoœci kapita³owej, reguluj¹ce minimalny poziom posiadania funduszy w³as-
nych w relacji do ponoszonego ryzyka. Wymogi w tym wzglêdzie s¹ odmienne w odniesie-
niu do poszczególnych kategorii instytucji finansowych.

Nale¿y zwróciæ jeszcze uwagê na stosunkowo niski poziom wskaŸników rentownoœci

okreœlanych w oparciu o wartoœæ maj¹tku (ROM i ROA) w bankach. Decyduje o tym specy-
fika dzia³alnoœci bankowej. W aktywach banków znacz¹cy jest udzia³ œrodków na rachun-
kach bie¿¹cych, które stanowi¹ podstawê bezgotówkowych rozliczeñ pieniê¿nych i w ogra-

WskaŸniki rentownoœci

*

Wyszczególnienie Lata

RN RB ROM

ROE

ROA

2003

5,0 5,8 0,9 5,0 0,5

2004

8,6 9,5 1,5 13,6 1,4

Banki

2005

9,7 11,7 1,9 15,6 1,6

2003

7,0 9,5 4,3 16,7 3,2

2004

9,2 11,5 4,9 18,6 3,9

Towarzystwa ubezpieczeniowe

2005

14,3 17,1 7,5 25,9 6,3

2003

14,7 18,5 22,0 30,5 19,2

2004

14,6 17,8 29,8 29,1 23,7

Towarzystwa funduszy
inwestycyjnych

2005

17,2 21,2 27,6 35,5 25,4

2003

44,5 52,9 28,8 26,1 29,8

2004

34,6 41,6 19,9 22,0 20,2

Powszechne towarzystwa
emerytalne

2005

36,8 44,5 21,5 23,9 21,3

Tabela 2

Rentownoœæ podstawowych instytucji sektora finansowego w latach 2003–2005

*

Oznaczenia wskaŸników rentownoœci odpowiadaj¹ ich nazwom podanym w tabeli 1.

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie publikacji G³ównego Urzêdu Statystycznego w Warszawie:

Bilansowe wyniki banków (2003–2005), Podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ ubezpieczeniow¹

(2003–2005), Wyniki finansowe towarzystw i funduszy inwestycyjnych (2003–2005), Wyniki

finansowe towarzystw i funduszy emerytalnych (2003–2005).

283

Efektywnoœæ funkcjonowania instytucji poœrednictwa finansowego...

niczonym stopniu mog¹ byæ w efektywny sposób zagospodarowane przez bank (³¹cznie
z tzw. aktywami nieprzychodowymi ich udzia³ w maj¹tku ogó³em banków przekracza 20%).

Podsumowanie

Wnioski z analizy oceniaj¹cej efektywnoœæ ekonomiczn¹ funkcjonuj¹cych w Polsce in-

stytucji poœrednictwa finansowego s¹ optymistyczne. Rentownoœæ instytucji finansowych ak-
tywnie uczestnicz¹cych w procesie transformacji oszczêdnoœci w inwestycje, a wiêc wspo-
magaj¹cych rozwój gospodarczy, wykazuje w ostatnich latach tendencjê rosn¹c¹. Zró¿nico-
wania poziomu rentownoœci miêdzy instytucjami nie nale¿y traktowaæ jako zjawiska nega-
tywnego. Na podstawie przeprowadzonej analizy nie mo¿na stwierdziæ, w jakim stopniu jest
ono uwarunkowane czynnikami okreœlaj¹cymi umiejêtnoœæ i skutecznoœæ zarz¹dzania akty-
wami instytucji przez kadrê mened¿ersk¹, a w jakim stopniu wynika ze specyfiki poszcze-
gólnych instytucji oraz przyjêtych rozwi¹zañ legislacyjnych reguluj¹cych ich dzia³alnoœæ.
Uzasadnione s¹ zatem bardziej pog³êbione rozpoznania w tym obszarze.

FINANCIAL INTERMEDIATION INSTITUTIONS’ EFFICIENCY ACCORDING

TO PROFITABILITY RATE

Summary

Banks, insurance companies, investment funds and open pension funds transform savings into

investments. Those can be named as financial intermediation institutions and treated as public trust
institutions. Its finance balance is a picture of national economy. That is why it is strictly necessary
frequent analysis of those institutions’ economical efficiency. In the paper such analysis has been made
according to profitability rate. It shows, finance situation is good in main finance institutions but also
significant profitability level differences among it are noticed. The reason of those differences can be
found in specification of single institutions.

284

Miros³aw Wypych

285

Kapita³ mezzanine jako alternatywne metody finansowania

P

ROBLEMY

BADAWCZE

FINANSÓW

PRZEDSIÊBIORSTWA

286

Aurelia Bielawska

287

Kapita³ mezzanine jako alternatywne metody finansowania

AURELIA BIELAWSKA

KAPITA£ MEZZANINE JAKO ALTERNATYWNE METODY FINANSOWANIA

Wprowadzenie

W czasach napiêtej sytuacji gospodarczej i du¿ych potrzeb inwestycyjnych mo¿liwo-

œci finansowania rozwoju i podwy¿szenia sumy kapita³u w³asnego, nawet w rentownych i do-
brze zarz¹dzanych przedsiêbiorstwach, s¹ ograniczone. Pojawia siê luka finansowa, która je-
¿eli nie zostanie szybko zlikwidowana, mo¿e ograniczyæ dalszy rozwój przedsiêbiorstwa.

Uzyskiwany dochód okreœla w istocie zdolnoœæ przedsiêbiorstwa pozyskiwania kapita-

³u w³asnego i obcego. Mo¿liwoœæ pozyskiwania œrodków finansowych na rynku kapita³owym
dostêpna jest tylko niewielkiej liczbie przedsiêbiorstw. Dla wiêkszoœci kredyty bankowe s¹
najwa¿niejszym instrumentem finansowania. Ze wzglêdu na ryzyko zwi¹zane z udzielaniem
kredytu, wyposa¿enie przedsiêbiorstw w kapita³ w³asny jest czêsto uznawane przez banki
jako niewystarczaj¹ce, ocena taka oznacza najczêœciej odmowê udzielenia kredytu ze wzglê-
du na brak zdolnoœci kredytowej.

Dla ka¿dego projektu inwestycyjnego, dla ka¿dego modelu gospodarowania i dla ka¿-

dej fazy dzia³alnoœci przedsiêbiorstwa istnieje optymalna struktura finansowania. Kredyty
bankowe s¹ dla wielu, ale nie dla wszystkich potrzebuj¹cych optymalnym instrumentem fi-
nansowania. Wspóln¹ cech¹ wszystkich modeli finansowania jest podwy¿szanie kapita³u
w³asnego wraz ze wzrostem ryzyka przedsiêbiorczego, aby móc w ten sposób zabezpieczyæ
nieoczekiwany, niekorzystny zwrot w dzia³alnoœci.

Jako uzupe³nienie – a nie jako zastêpstwo – tradycyjnych instrumentów finansowania

przedsiêbiorstw w ostatnich czasach pojawi³y siê alternatywne rodzaje finansowania; wœród
tych instrumentów kapita³ mezzanine jest obiektem szczególnej uwagi.

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

288

Aurelia Bielawska

Czym jest kapita³ mezzanine?

Kapita³ mezzanine

1

jest to rodzaj œrodków finansowych, który ma zarówno charakter

kapita³u w³asnego, jak i obcego; jest to forma kapita³u mieszanego, okreœlanego równie¿ jako
kapita³ hybrydowy.

Kapita³ mezzanine nie jest wiêc ca³kiem now¹ kategori¹ finansow¹. Od dawna znane

s¹ równie¿ w polskim Kodeksie spó³ek handlowych tzw. ciche udzia³y; jest to przyk³ad, je-
den z wielu, kapita³u mezzanine czêœciowo w³asnego, czêœciowo obcego. Aktualnie du¿a
popularnoœæ dyskusji i publikacji na temat kapita³u mezzanine wynika przede wszystkim
z wprowadzenia Nowej Umowy Kapita³owej, ratingu i zwi¹zanych z tym nowych kryteriów
udzielania kredytów przez banki

2

. Istotnym kryterium dla oceny ryzyka kredytowania

przedsiêbiorstwa i zwi¹zanej z tym noty ratingowej jest kwota kapita³u w³asnego przedsiê-
biorstwa. W zwi¹zku z tym szczególne znaczenie ma kapita³ mezzanine; przy spe³nieniu
okreœlonych za³o¿eñ kapita³ z zewn¹trz udostêpniony przedsiêbiorstwu na czas okreœlony,
a wiêc w rzeczywistoœci kapita³ obcy traktowany jest jak kapita³ w³asny, podwy¿szaj¹c udzia³
kapita³u w³asnego w strukturze kapita³u przedsiêbiorstwa. Nadrzêdnym celem finansowania
kapita³em mezzanine jest podwy¿szenie sumy kapita³u w³asnego (quasi w³asnego) przedsiê-
biorstwa

3

. Dziêki finansowaniu kapita³em mezzanine zwiêksza siê szansa przedsiêbiorstwa na

uzyskanie lepszej noty ratingowej i, co zatem idzie, korzystniejszych warunków kredytowania.

Partycypacja kapita³u hybrydowego w finansowaniu okreœlonego przedsiêbiorstwa za-

le¿y zawsze od indywidualnych uwarunkowañ, m.in. od wielkoœci przedsiêbiorstwa, stabilno-
œci uzyskiwanych dochodów, posiadanego potencja³u rozwoju, kwalifikacji zarz¹du przedsiê-
biorstwa, sposobu zakoñczenia umowy po up³ywie planowanego czasu wspó³pracy itd.

Ze wzglêdu na swój hybrydowy charakter kapita³ mezzanine, w porównaniu z trady-

cyjnymi instrumentami finansowania przedsiêbiorstwa, wykazuje wiele zalet, które ujawnia-
j¹ siê, w sposób szczególny, w finansowaniu ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw (MŒP)

4

.

Udzia³ tego kapita³u w strukturze kapita³u ca³kowitego przedsiêbiorstwa wynosi naj-

czêœciej od 15 do 20%

5

.

1

S³owa mezuzo/mezza pochodz¹ z jêzyka w³oskiego i oznaczaj¹ œredni i po³owa. Okreœlenie to czêsto

u¿ywane jest w architekturze na okreœlenie miêdzypiêtra lub pó³piêtra.

2

A. Bielawska: Rating – szans¹ czy zagro¿eniem dla przedsiêbiorstw transportowych? W: Wspó³czes-

ne problemy badawcze ekonomiki transportu. Ekonomiczne problemy us³ug, Uniwersytet Szczeciñski, Ze-

szyty naukowe nr 435, Szczecin 2006, s. 7–15; A. Bielawska: Rating ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw.

W: Zarz¹dzanie finansami firm – teoria i praktyka. Red. W. Pluta. Wyd. Akademii Ekonomicznej im. Oska-

ra Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006.

3

M. Haunerdinger, H.-J. Probst: Finanz- und Liquiditätsplanung in kleinen und mittleren Unternehmen.

Haufe Mediengruppe Freiburg – München–Berlin–Würzburg 2006, s. 84.

4

Mezzanine Finance – Mischform mit Zukunft. Credit Suisse Economic Research. „Economic Briefing”

2006, nr 42, s. 2.

5

M. Fischer: Unternehmerisches Fremdkapita³: Mezzanine – Finanzierung. W: Die neue Unterneh-

mensfinanzierung. Red. W. Stadler. Redline Wirtschaft, Frankfurt 2004, s. 227.

289

Kapita³ mezzanine jako alternatywne metody finansowania

Rodzaje kapita³u mezzanine

Mezzanine nie jest jednoznacznie okreœlonym instrumentem finansowania, tak jak na

przyk³ad kredyt lub akcje; pojêciem tym okreœla siê wiele, znacznie ró¿ni¹cych siê miêdzy
sob¹, instrumentów, ich wspóln¹ cech¹ jest hybrydowa, mieszana konstrukcja. Z perspekty-
wy bilansu przedsiêbiorstwa kapita³ – mezzanine pe³ni funkcjê elastycznego mostu miêdzy
tradycyjnym kapita³em w³asnym i tradycyjnym kapita³em obcym. Kapita³ ten zamyka lukê
finansow¹, której nie mog¹ pokryæ klasyczne instrumenty finansowania przedsiêbiorstw.

Rys. 1. Kapita³ mezzanine w bilansie przedsiêbiorstwa
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Mezzanine Finance...

AKTYWA

PASYWA

AKTYWA TRWA£E

AKTYWA OBROTOWE

KAPITA£ W£ASNY

KAPITA£ MEZZANINE

KAPITA£ OBCY

BILANS PRZEDSIÊBIORSTWA

`

kredyty bankowe

`

po¿yczki

`

kredyty dostawców

`

kredyty odbiorców

`

samofinansowanie

`

akcje

`

wk³ady udzia³owców

`

private equity

`

po¿yczki podporz¹dkowane

`

ciche udzia³y

`

po¿yczka konwersyjna

`

Genussrechte

WYBRANE INSTRUMENTY

FINANSOWE

290

Aurelia Bielawska

Instrumenty mezzanine mo¿na klasyfikowaæ wed³ug wielu kryteriów, np. wed³ug ich

umiejscowienia w bilansie miêdzy kapita³em w³asnym i kapita³em obcym (equity lub debt
mezzanine); mo¿na je systematyzowaæ równie¿ ze wzglêdu na ich zdolnoœæ do obrotu na
rynku kapita³owym: public mezzanine (spe³niaj¹ce warunki obrotu na rynku kapita³owym)
i private mezzanine (nie wykazuj¹ce takiej zdolnoœci). Public mezzanine mog¹ byæ plaso-
wane w obiegu publicznym, np. na gie³dzie, i w obiegu prywatnym

6

.

W literaturze finansowej najczêœciej omawiany jest podzia³ instrumentów mezzanine

ze wzglêdu na ich miejsce w bilansie przedsiêbiorstwa. Miejsce kapita³u mezzanine w bilan-
sie obrazuje rysunek 1.

Equity mezzanine i debt mezzanine

Kapita³ mezzanine z przewag¹ cech kapita³u w³asnego zwany jest equity mezzanine

(equity = maj¹tek w³aœcicieli, kapita³ w³asny). Do equity mezzanine zaliczane s¹ te instru-
menty, które kapita³odawcom daj¹ prawa i obowi¹zki w przedsiêbiorstwie zbli¿one do praw
i obowi¹zków w³aœcicieli. Do debt mezzanine zaliczane s¹ te instrumenty, które ich dawcom
daj¹ w przedsiêbiorstwie pozycjê zbli¿on¹ do wierzycieli

7

. W zale¿noœci od tego czy inwe-

storom mezzanine jest bli¿ej do w³aœcicieli, czy do wierzycieli ich szanse odnoœnie rentow-
noœci i mo¿liwoœci poniesienia ewentualnych strat s¹ odmienne. Zale¿noœci te obrazuje ry-
sunek 2.

Cech¹ szczególn¹ kapita³u mezzanine jest jego podporz¹dkowany charakter wobec in-

nego, zabezpieczonego kapita³u wierzycielskiego. To znaczy: w przypadku upad³oœci, dzie-
dziczenia przez spadkobierców lub likwidacji przedsiêbiorstwa najpierw, z regu³y, sp³acani
s¹ wierzyciele, w tradycyjnym znaczeniu, których nale¿noœci zosta³y zabezpieczone na ma-
j¹tku przedsiêbiorstwa i dopiero potem wierzyciele mezzanine. Dlatego œrodki mezzanine –
pomimo ¿e z prawnego i podatkowego punktu widzenia klasyfikowane s¹ jako kapita³ obcy
(zysk wyp³acony dla inwestorów mezzanine stanowi koszty przedsiêbiorstwa) – okreœlane
s¹ jako gospodarczy kapita³ w³asny lub quasi – kapita³ w³asny. Z punktu widzenia prawdzi-
wych wierzycieli kapita³ mezzanine pe³ni funkcje w³aœcicielskie, tzn. inwestorzy mezzanine
uczestnicz¹ w zysku i w stracie przedsiêbiorstwa, tak jak prawdziwi w³aœciciele. Jednak¿e
w porównaniu do dawców kapita³u w³asnego, w tradycyjnym znaczeniu, inwestorzy mezani-
ne s¹ uprzywilejowani

8

.

W bilansie kapita³ mezzanine wykazywany jest z regu³y jako kapita³ w³asny. Stwier-

dzenie, ¿e kapita³ mezzanine to gospodarczy kapita³ w³asny oznacza, ¿e nawet je¿eli w bi-

6

Wiêcej na ten temat: Mezzanine Finance – Mischform mit Zukunft..., s. 7.

7

O. Müller-Känel: Beliebte Mezzanine Finance, Neue Perspektiven für die Unternehmensfinanzierung.

SECA, Saint Gallen 2004, t. 1.

8

Mezzanine Finance..., s. 8.

291

Kapita³ mezzanine jako alternatywne metody finansowania

lansie zostanie on wykazany jako kapita³ obcy, to i tak w procesie ratingu w ca³oœci, a przy-
najmniej w czêœci, oceniony zostanie jak kapita³ w³asny i poprawi w ten sposób notê ratin-
gow¹ przedsiêbiorstwa

9

.

Warunki kszta³towania instrumentów finansowania kapita³em mezzanine – z zasady –

nie s¹ uregulowane ustawowo, je¿eli podlegaj¹ takim uregulowaniom to tylko w ograniczo-
nym zakresie. Daje to szanse elastycznego modelowania tych instrumentów, np. odnoœnie
czasu ich obowi¹zywania, mo¿liwoœci wypowiedzenia, udzia³u w podziale zysku i w pokry-
waniu strat, oprocentowania i warunków wycofania kapita³u z przedsiêbiorstwa. Brak jed-
noznacznych, powszechnie obowi¹zuj¹cych uregulowañ prawnych powoduje, ¿e porówny-
wanie tych instrumentów powsta³ych na gruncie norm prawnych, nienormowanych zasad
i zwyczajów obowi¹zuj¹cych w ró¿nych krajach mo¿e byæ dokonywane tylko z najwiêksz¹
ostro¿noœci¹.

Rys. 2. Relacja rentownoœæ – ryzyko instrumentów mezzanine
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Mezzanine Finance..., s. 72; M. Fischer: Unternehmeri-

sches Fremdkapita³..., s. 224–234.

RentownoϾ

Tradycyjny kapita³ obcy
(zabezpieczony)

Tradycyj

ny kapita³ w³asny

25%
%

ryzyko

15
%

9

M. Haunerdinger, H.-J. Probst: Finanz..., s. 85.

292

Aurelia Bielawska

Z regu³y kapita³ mezzanine musi byæ zwrócony kapita³odawcom po up³ywie piêciu do

dziesiêciu lat. Biorca kapita³u mezzanine wyp³aca kapita³odawcy ustalone odsetki na bie¿¹-
co lub – jako dodatek do ustalonych sk³adników wynagrodzenia za udostêpnienie kapita³u
zale¿nych od wygospodarowanego zysku – na zakoñczenie okresu umowy. Odsetki te po-
mniejszaj¹ podstawê pomiaru podatku dochodowego

10

.

Z faktu, ¿e kapita³ mezzanine ma charakter podporz¹dkowany, a ponadto jest nieza-

bezpieczony, wynika, ¿e kapita³ ten nara¿ony jest na wy¿sze ryzyko ni¿ klasyczny kapita³
obcy, jednak¿e jego uprzywilejowana pozycja wobec klasycznego kapita³u w³asnego powo-
duje, ¿e ryzyko to jest mniejsze ni¿ ryzyko w³aœcicieli. Inwestorzy kapita³u mezzanine uzys-
kuj¹ wyp³atê kapita³u zawsze je¿eli rozwój przedsiêbiorstwa przebiega zgodnie z planem.
W przypadku nieplanowanych strat kapita³ mezzanine jest kapita³em uœpionym – umorzenie
kapita³u, a tak¿e wyp³ata odsetek zostaj¹ odroczone. Oczekiwany dochód inwestorów kapi-
ta³u mezzanine jest wiêc wy¿szy ni¿ wierzycieli, ale ni¿szy ni¿ w³aœcicieli. W literaturze fi-
nansowej wskazuje siê, ¿e inwestorzy kapita³u mezzanine oczekuj¹ rentownoœci od 15 do
25% (obrazuje to rys. 2). Jest to suma dochodów z bie¿¹cego, niezale¿nego od wyniku dzia-
³alnoœci, oprocentowania podstawy (cash coupon) i skapitalizowanych odsetek (roll-up).
Do tego dochodzi, je¿eli przewiduje to umowa, udzia³ we wzroœcie wartoœci przedsiêbior-
stwa w formie equity kickers.

Prawie wszystkie sk³adniki wynagrodzenia inwestorów mezzanine mog¹ byæ dowolnie

modelowane. Na przyk³ad umorzenie (sp³ata) kapita³u i sp³ata odsetek mog¹ byæ dopasowa-
ne do zdolnoœci p³atniczej przedsiêbiorstwa, jak równie¿ equity kicker mo¿e byæ odpowied-
nio dostosowane do ¿yczeñ wspólników.

Wartoœæ sk³adników odsetkowych i equity kicker s¹ przy tym odwrotnie proporcjonalne

wzglêdem siebie: im wy¿sze sk³adniki odsetkowe, tym ni¿sze equity kicker. Czêsto oczekiwa-
ny dochód inwestora mezzanine sk³ada siê tylko z dwóch sk³adników: cash coupon i roll-up.

Kapita³ mezzanine z equity kicker

Decyduj¹ce dla treœci umowy zwi¹zanej z przekazaniem kapita³u mezzanine s¹ sposób

zarz¹dzania przedsiêbiorstwem i oczekiwania zwi¹zane z rozwojem przedsiêbiorstwa w œred-
nim i d³ugim okresie. Doœwiadczenie wskazuje, ¿e kapita³ mezzanin z equity kicker jest od-
powiedni tylko dla przedsiêbiorstw z wysokim potencja³em wzrostu wartoœci rynkowej.
Oznacza to, z jednej strony, ¿e jest to model finansowania przydatny dla przedsiêbiorstw,
które odnosz¹ sukcesy na ryku, z drugiej zaœ strony dla przedsiêbiorstw, które przez reduk-
cjê kosztów i inne dzia³ania operacyjne mog¹ osi¹gn¹æ wyraŸn¹ poprawê wyników

11

.

10

Ibidem.

11

M. Fischer: Unternehmerisches Fremdkapita³..., s. 228–229.

293

Kapita³ mezzanine jako alternatywne metody finansowania

Udzia³ equity kicker preferowany jest, z regu³y, przez inwestorów mezzanine wówczas,

gdy czas zakoñczenia umowy mezzanine nie jest jednoznacznie ustalony i istnieje obawa, ¿e
kapita³obiorca rozwi¹¿e umowê w terminie wczeœniejszym ni¿ oczekiwany przez inwestora.
Wczesne rozwi¹zanie umowy powoduje, ¿e dochód z bie¿¹cych odsetek jest niewielki, tak
¿e dopiero realizacja equity kicker zabezpiecza osi¹gniêcie przez inwestora mezzanine od-
powiednich dochodów.

Czêsto inwestorzy mezzanine zabezpieczaj¹ siê przed zbyt wczesnym rozwi¹zaniem

umowy przez przedsiêbiorstwo przyjmuj¹ce kapita³ w ten sposób, ¿e wprowadzaj¹ do umo-
wy zapis zobowi¹zuj¹cy biorcê kapita³u do zap³aty odszkodowania w przypadku wczeœniej-
szego wypowiedzenia umowy.

Z regu³y equity kicker udzielane jest w formie opcji, daj¹cej inwestorowi mezzanine

prawo do nabycia, w okreœlonym czasie, czêœci przedsiêbiorstwa za wczeœniej ustalon¹ cenê.
Mo¿liwe jest równie¿ udzielenie equity kicker w formie po¿yczki zamiennej (Wandelanle-
ihen/Wandeldarlehen).

Dla kapita³obiorcy taki sposób wynagradzania inwestora mezzanine ma zalety, ponie-

wa¿ w tym rozwi¹zaniu bie¿¹ce odsetki w ogóle nie wystêpuj¹ lub s¹ niewysokie, tzn. ich
wyp³ata nie obci¹¿a p³ynnoœci finansowej przedsiêbiorstwa w ogóle lub tylko w niewielkim
stopniu. Koszty equity kicker wystêpuj¹ dopiero wówczas, kiedy prognozowany wzrost
wartoœci przedsiêbiorstwa rzeczywiœcie wyst¹pi. Ponadto taka forma wynagrodzenia inwe-
storów mezzanine powoduje, ¿e s¹ oni zainteresowani wzrostem wartoœci przedsiêbiorstwa
w takim samym stopniu jak w³aœciciele.

Inwestor kapita³u mezzanine z equity kicker ma mo¿liwoœæ spieniê¿enia swojego udzia-

³u w przedsiêbiorstwie uzyskanego dziêki wykonaniu udzielonego mu prawa. Obawa przed
zmian¹ stosunków w³asnoœciowych w przedsiêbiorstwie wynikaj¹ca z wykonania opcji equ-
ity kicker mo¿e byæ przyczyn¹ rezygnacji z tego instrumentu finansowania, przede wszyst-
kim w ma³ych, rodzinnych przedsiêbiorstwach.

Sposobem na ograniczenie nie chcianych skutków finansowania kapita³em mezzanine

mo¿e byæ zapis, w umowie przekazania tego kapita³u, o gotówkowej realizacji opcji equity
kicker; œrodki finansowe na zrealizowanie tej wyp³aty mog¹ byæ pozyskane przez biorcê ka-
pita³u z ka¿dego dostêpnego Ÿród³a np. ze sprzeda¿y zbêdnego maj¹tku, z kredytu banko-
wego itd., bez utraty czêœci przedsiêbiorstwa na rzecz nowych wspólników.

Kapita³ mezzanine bez equity kicker

Przedsiêbiorstwa z niewielkim potencja³em wzrostu wartoœci wynikaj¹cym np. z ogra-

niczonych mo¿liwoœci wzrostu, ale o stabilnej i dobrej pozycji rynkowej mog¹ rozwa¿yæ
przyjêcie kapita³u mezzanine bez equity kicker. Taki sposób finansowania ma dla dotych-
czasowych udzia³owców wiele zalet, przede wszystkim nie zmienia on dotychczasowej struk-
tury udzia³ów w zarz¹dzaniu przedsiêbiorstwem, dotychczasowe udzia³y w maj¹tku przed-

294

Aurelia Bielawska

siêbiorstwa nie ulegaj¹ rozwodnieniu, koszty kapita³u mezzanine zostaj¹ jednoznacznie okre-
œlone w umowie.

Jednak¿e w porównaniu z mezzanine z equity kicker ten sposób finansowania powo-

duje du¿e obci¹¿enie wyp³at¹ odsetek zale¿nych od wysokoœci uzyskanego dochodu, z regu-
³y wyp³ata skapitalizowanych odsetek dokonywana jest na zakoñczenie okresu umowy. W ta-
kim przypadku odsetki te stanowi¹ koszty uzyskania przychodu, zmniejszaj¹ podstawê wy-
miaru podatku dochodowego, nie obci¹¿aj¹c jednoczeœnie bie¿¹cej p³ynnoœci finansowej
przedsiêbiorstwa.

Ta metoda wynagradzania inwestorów mezzanine powoduje, ¿e zachowanie dawców

kapita³u jest bli¿sze wierzycielom, ich celem jest przede wszystkim unikniêcie ryzyka utraty
kapita³u, stabilizacja wyników finansowych, wysoki i stabilny cash flow – wzrost wartoœci
przedsiêbiorstwa ma mniejsze znaczenie.

Zakoñczenie

Zmiany na rynku finansowym od pocz¹tku 2007 roku zwi¹zane z obowi¹zywaniem

Nowej Umowy Kapita³owej powoduj¹ wzrost znaczenia sumy kapita³u w³asnego w ocenie
przedsiêbiorstwa. Mo¿liwoœci pozyskania kapita³u w³asnego ze Ÿróde³ zewnêtrznych s¹
ograniczone przede wszystkim dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw. W zwi¹zku z tym co-
raz wiêksze znaczenie maj¹ alternatywne instrumenty finansowania, w tym instrumenty mez-
zanine. Doœwiadczenia krajów maj¹cych dobrze rozwiniêty rynek finansowy wskazuj¹ na
wzrastaj¹ce znaczenie tych instrumentów w finansowaniu przedsiêbiorstw.

MEZZANINE – KAPITAL ALS ALTERNATIVE FINANZIERUNGSFORMEN

Zusammenfassung

Ziel dieser Arbeit wurde kennzeichnende Merkmalen des Mezzanine Kapitals vorzustellen. Mez-

zanine ist eine Finanzierungsvariante, bei der Elemente der Fremd- und Eigenkapitalfinanzierung
kombiniert werden. Mezzanine – Kapital zählt wirtschaftlich zum Eigenkapital, steuerlich hingegen
gilt es als Fremdkapital. Demzufolge wird mezzanine – Kapital gegenüber den Fremdkapitalgebern
nachrangig behandelt. Somit schlägt sich das von Mezzanine – Investoren gegenüber traditionellen
Fremdkapitalgebern zu tragende höhere Risiko in einer höhereren Vergütung nieder. Diese kann nebst
einer Zinskomponente auch eine Erfolgs- prämienbeinhalten. Die Vergütungsform lässt sich dynamisch
an die wirtschafliche Entwicklung des Unternehmens anpassen.

295

Finansowanie d³ugiem ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w krajach Unii Europejskiej

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

BO¯ENA MIKO£AJCZYK

FINANSOWANIE D£UGIEM MA£YCH I ŒREDNICH PRZEDSIÊBIORSTW

W KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ

Na terenie Europy rozpoznane s¹ generalnie dwa rodzaje systemów finansowania: sys-

tem finansowania zorientowany na banki (bank-based system), taki jak w Niemczech i Au-
strii oraz system finansowania zorientowany na rynek finansowy (market-based financial
system), wystêpuj¹cy w Wielkiej Brytanii. W systemie finansowania zorientowanym na ban-
ki, kredyty bankowe s¹ preferowanym Ÿród³em finansowania inwestycji (banki odgrywaj¹
w nim najwa¿niejsz¹ rolê, tzn. kredyty bankowe stanowi¹ g³ówne Ÿród³o finansowania). Na-
tomiast w systemie finansowania opartym na rynku finansowym, który charakteryzowany jest
przez rynki konkurencyjne, np. akcji i obligacji, te w³aœnie formy finansowania s¹ wa¿niej-
sze od kredytów bankowych

1

. Pomimo to, wiêkszoœæ europejskiego sektora MŒP korzysta

z finansowania typu bankowego. Wydajê siê, ¿e w rzeczywistoœci s³abo wykorzystuje siê al-
ternatywne Ÿród³a finansowania.

Z przeprowadzonych badañ wœród piêtnastki krajów Unii Eurpejskiej wynika, ¿e sto-

pieñ przyznawania kredytu w stosunku do zapotrzebowania waha³ siê od 18 do 35%. Wiel-
koœæ ta jest jeszcze wiêksza w nowych krajach cz³onkowskich

2

.

Celem opracowania jest przedstawienie struktury i warunków finansowania mikro-, ma-

³ych i œrednich przedsiêbiorstw w krajach Unii Europejskiej u progu XXI wieku. Uwaga zo-
stanie przede wszystkim skierowana na finansowanie d³ugiem. G³ównym Ÿród³em informa-
cji s¹ wyniki badañ prezentowane w opracowaniu „SMEs and Access to Finance”

3

. Ró¿ne

rodzaje finansowania obcego stosowane przez œredniej wielkoœci przedsiêbiorstwa

4

przed-

1

F. Allen, D. Gale: Comparing Financial Systems. Cambridge 2000. Cytujê za Observatory of Europe-

an SMEs 2003, No 2; European Commission, s. 19.

2

Guarantees and Mutual Guarantees. Best Raport, 2005, s. 8.

3

Observatory...

4

Œredniej wielkoœci przedsiêbiorstwo – zatrudnienie od 50 do 250 osób.

296

Bo¿ena Miko³ajczyk

stawiono na rysunku 1. Wiêkszoœæ przedsiêbiorstw Unii Europejskiej bazuje g³ównie na fi-
nansowaniu przez banki (kredyty bankowe i kredyty w rachunku bie¿¹cym). Coraz czêœciej
spotykan¹ form¹ finansowania jest leasing. W Hiszpanii, Francji, Luksemburgu, Holandii
i Portugalii jest czêœciej stosowany ni¿ kredyty na rachunku bie¿¹cym. Z kolei we Francji
szczególnie wa¿nym instrumentem finansowania jest factoring.

Rys. 1. Odsetek œredniej wielkoœci przedsiêbiorstw korzystaj¹cy z ró¿nych form finansowania d³u-

giem w krajach UE-15

5

ród³o: Observatory..., s. 20.

Popyt MSP na kapita³ mo¿e zostaæ zaspokojony albo przez zwiêkszanie ich kapita³ów

w³asnych, albo przez finansowanie kapita³em obcym, którego Ÿród³em s¹ ró¿ni po¿yczko-
dawcy (np. banki czy dostawcy). Kapita³ obcy wynika z ró¿nicy miêdzy ca³kowitym zapo-
trzebowaniem przedsiêbiorstwa na kapita³ a dostêpnym kapita³em w³asnym.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

B

DK

D

EL

E

F

IRL

I

L

NL

A

P

FIN

S

UK

EU

Kraj

%

Kredyty na

rachunku bie¿¹cym (overdrafts)

Leasing

Factoring

Kredyty bankowe

5

UE-15; Austria (A), Belgia (B), Dania (DK), Niemcy (D), Grecja (EL), Hiszpania (E), Francja (F),

Finlandia (FIN), Irlandia (IRL), W³ochy (I), Luxsembourg (L), Holandia (NL), Portugalia (P), Szwecja (S),

Wielka Brytania (UK), Unia Europejska (EU).

297

Finansowanie d³ugiem ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w krajach Unii Europejskiej

Z obserwacji wskaŸnika kapita³u w³asnego

6

wynika, ¿e nie ma jasnego powi¹zania po-

miêdzy nim a rozmiarami firmy. W niektórych krajach (jak Austria, Dania, Finlandia, Niem-
cy i Hiszpania) wskaŸnik ten jest ni¿szy dla ma³ych przedsiêbiorstw ni¿ przedsiêbiorstw œred-
niej wielkoœci. W innych krajach (jak Belgia i Francja) wskaŸnik ten jest wy¿szy. Ró¿nice
w poziomie wskaŸnika kapita³u w³asnego w poszczególnych krajach mog¹ byæ spowodowa-
ne ró¿nicami w systemie podatkowym, systemie finansowym, systemie prawnym i „trady-
cjach finansowania”. Ró¿nice ze wzglêdu na sektor dzia³alnoœci wywo³ane s¹ g³ównie ró¿-
nicami w zapotrzebowaniu na kapita³. Generalnie, im mniejsza firma, tym ni¿szy wskaŸnik
kapita³u w³asnego. Tym samym ma³e przedsiêbiorstwa maj¹ wiêksz¹ potrzebê finansowania
zewnêtrznego ni¿ firmy du¿e. St¹d te¿ problemy w dostêpie do finansowania zewnêtrznego
stanowi¹ powa¿niejsz¹ barierê dla ma³ych firm.

Tabela 1

WskaŸnik kapita³u w³asnego w MSP dla wybranych sektorów w 2000 roku

a

Dane z 1999 r.

b

Ma³e przedsiêbiorstwo i roczny obrót nie przekracza € 7 milionów.

c

Œrednie przedsiêbiorstwa roczny obrót waha siê od € 7 milionów do € 40 milionów.

ród³o: BACH Database, August 2003. Cytujê za Observatory..., s. 21.

Generalnie, intensywnoϾ inwestowania (the intensity of investment)

7

du¿ych przedsiê-

biorstw przewy¿sza intensywnoœæ inwestowania MSP. Czêœciowo mo¿e byæ to wyt³umaczo-
ne ró¿nicami w strukturach obu grup przedsiêbiorstw. Ale nawet w ramach tych samych sek-

Przemys³ wytwórczy

Handel detaliczny

Transport i komunikacja

Kraj

ma³e

b

œrednie

c

ma³e

œrednie

ma³e

œrednie

Austria 19.69

a

33.08 5.34

a

31.48 8.14

a

41.95

Belgia 38.40

36.41

29.33

27.13

32.80

36.62

Dania 29.61

35.93

26.21

34.15

26.80

24.45

Francja

36.90

36.88

35.81

31.05

28.99

27.04

Finlandia 38.75 43.61 31.64 39.59 31.47 40.19

Niemcy

a

20.57 27.95 11.00 13.13 – –

W³ochy 27.92 26.83 24.95 20.77 39.68 26.93
Holandia 34.45 34.94 35.95 30.11 30.44 26.67

Portugalia 34.28 38.45 31.99 30.91 20.98 27.94

Hiszpania 42.68 45.26 40.34 43.21 44.66 68.04

Szwecja 32.33 31.35 28.35 23.79 21.98 14.21

6

WskaŸnik kapita³u w³asnego = kapita³ w³asny/kapita³ w³asny + kapita³ obcy.

7

WskaŸnik intensywnoœci inwestycji = œrodki trwa³e do aktywów. ród³o: BACH Database; August

2003. Cytujê za Observatory..., s. 1.

298

Bo¿ena Miko³ajczyk

torów (czy linii biznesowych) du¿e przedsiêbiorstwa odznaczaj¹ siê wy¿sz¹ kapita³och³on-
noœci¹ ni¿ MSP. Du¿e przedsiêbiorstwa maj¹ lepsz¹ pozycjê kapita³ow¹, która umo¿liwia
im nabywanie œrodków trwa³ych, zamiast dzier¿awienia ich czy korzystania z leasingu.
W wiêkszoœci krajów znaczenie krótkoterminowych kredytów jest wy¿sze dla firm sektora
MSP ni¿ dla du¿ych firm. Ma to zwi¹zek z potrzeb¹ posiadania przez MSP relatywnie wiêk-
szego kapita³u pracuj¹cego. Co wiêcej, wskaŸnik zad³u¿enia

8

(the ratio of financial debt to

balance-sheet total) jest ró¿ny dla ma³ych i du¿ych firm, jak równie¿ ró¿ni siê pomiêdzy kra-
jami

9

. Ró¿nica w jego poziomie jest du¿a w Niemczech i Austrii, a jednoczeœnie jest ma³a

we Francji, W³oszech i Hiszpanii. Natomiast w Belgii du¿e przedsiêbiorstwa maj¹ tenden-
cjê do nieznacznie wiêkszego zad³u¿ania ni¿ firmy ma³e.

Wyniki badañ wskazuj¹, ¿e mniejsze firmy korzystaj¹ relatywnie mniej z finansowania

bankowego ni¿ wiêksze przedsiêbiorstwa. 41% europejskich MSP ma linie kredytowe tylko
w jednym banku, ok. 1/3 w dwóch lub trzech bankach, a tylko 5% w wiêcej ni¿ trzech ban-
kach. Wydaje siê, ¿e istnieje pewna korelacja miêdzy wielkoœci¹ przedsiêbiorstwa a liczb¹
banków, w których przedsiêbiorstwa posiadaj¹ linie kredytowe. 52% mikroprzedsiêbiorstw
i 33% œrednich ma linie kredytowe tylko w jednym banku, a 6% mikro i 22% œredniej wiel-
koœci posiada w wiêcej ni¿ czterech bankach.

Wiêkszoœæ zaci¹ganych kredytów ma okres zapadalnoœci ponad 3 lata. W sektorze

sprzeda¿y hurtowej dominuje finansowanie krótkoterminowe do 6 miesiêcy, natomiast przed-
siêbiorstwa z sektora us³ug prywatnych zaci¹gaj¹ kredyty g³ównie na 5 lat i wiêcej. Zaci¹ga-
nie kredytów d³ugoterminowych mo¿e byæ spowodowane nisk¹ zyskownoœci¹, niskim cash
flow lub du¿ymi inwestycjami, a tak¿e zmianami dzia³alnoœci biznesowej.

W przysz³oœci bêdzie wymagana wiêksza transparentnoœæ sytuacji finansowej MSP na

terenie Europy. Bilans oraz rachunek zysków i strat s¹ najczêœciej po¿¹danymi przez banki
europejskie sprawozdaniami finansowymi. Mimo tego, jedynie 60% MSP regularnie dostar-
cza tego typu informacji. W przysz³oœci standardem stanie siê przekazywanie przez MSP
bankom co najmniej jednego sprawozdania finansowego, bilansu czy rachunku zysków
i strat, niezale¿nie od tego czy posiadaj¹ w nim linie kredytowe.

Wœród przedsiêbiorstw, które otrzyma³y kredyty, 2/3 by³o zadowolonych z us³ug ban-

kowych. Niezadowoleni przedsiêbiorcy skar¿yli siê najczêœciej na:

• zbyt wysokie stopy procentowe,
• wysokie op³aty bankowe,
• s³aby serwis,
• czêste zmiany osób obs³uguj¹cych firmê,

8

Stosunek wszystkich zobowi¹zañ obci¹¿onych odsetkami (bez kredytu kupieckiego) do sumy bilanso-

wej.

9

D. Rivaud-Danset, E. Dubocage, R. Salais: Comparison between the financial structure of SMES and

that of large enterprises (LSE) using the BACH database. European Communities, Brussels 2001. Cytujê

za Observatory..., s. 21.

299

Finansowanie d³ugiem ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w krajach Unii Europejskiej

• odmowa udzielenia dodatkowego kredytu,
• redukcjê limitu kredytowego,
• niedopasowanie oferty banku do potrzeb sektora.
W ci¹gu ostatnich lat nast¹pi³ znaczny postêp w przep³ywie informacji miêdzy banka-

mi a przedsiêbiorstwami. Wy¿sza jest jakoœæ dostarczanych do banku dokumentów (infor-
macji). Poprawa ta jest g³ównie wywo³ana rozwojem technologii informacyjnych i komuni-
kacyjnych, nowymi regulacjami miêdzynarodowymi, zwiêkszeniem zapotrzebowania na in-
formacje zarówno przez samych przedsiêbiorców, jak i banki, a ponadto korzystaniem z dy-
namicznie rozwijaj¹cych siê firm doradczych.

By poprawiæ dostêp MSP do œwiadczeñ d³ugoterminowych kredytów w wielu krajach

Unii Europejskiej funkcjonuj¹ i powstaj¹ nowe fundusze gwarancyjne (por. tab. 2), fundu-
sze gwarancji wzajemnych maj¹ce nie tylko charakter krajowy ale i regionalny

10

.

Podmioty udzielaj¹ce gwarancji u³atwiaj¹ dostêp do zewnêtrznych Ÿróde³ finansowa-

nia bez zmniejszenia odpowiedzialnoœci kredytobiorcy. S¹ równie¿ Ÿród³em danych o pow-
staj¹cych przedsiêbiorstwach, przewidywanych kierunkach rozwoju, niszach rynkowych.
Europejskie systemy gwarancyjne dla MSP to przedsiêwziêcia oparte na ogólnym porozu-
mieniu pomiêdzy w³adzami publicznymi oraz kredytodawcami i kredytobiorcami. S¹ one
prowadzone przez wyspecjalizowane jednostki, czêsto z udzia³em w³adz publicznych.

Komitet Bazylejski proponuje odmienne traktowanie kredytów dla MSP: do kwoty

1 mln euro bêd¹ generalnie w³¹czone do portfela kredytów detalicznych. Nowa Umowa Kapi-
ta³owa (tzw. Bazylea II) pozwoli bankom na traktowanie kredytów dla ma³ych przedsiêbiorstw
jako „kredytów detalicznych”, które wymagaj¹ od banków znacznie ni¿szych funduszy w³a-
snych ni¿ w przypadku kredytów dla du¿ych przedsiêbiorstw. Ma to w za³o¿eniu u³atwiæ ma-
³ym przedsiêbiorstwom dostêp do finansowania i udoskonaliæ ich warunki kredytowania.

Jakkolwiek Bazylea II nie ma mocy obowi¹zuj¹cego prawa (stawowi de facto jedynie

rekomendacjê), to jednak nadzorcy krajowi i miêdzynarodowi opieraj¹ na tych rozwi¹za-
niach w³asne przepisy. Obecnie trwaj¹ prace nad nowelizacj¹ Dyrektywy Unii Europejskiej
reguluj¹cej kwestie wyp³acalnoœci banków (wymogów kapita³owych); dokument ten opiera
siê na wytycznych zawartych w Nowej Umowie Kapita³owej

11

.

Jednym z wielu rodzajów krótkoterminowego finansowania MSP jest tzw. kredyt ku-

piecki, szczególnie wœród mikro- i ma³ych przedsiêbiorstw. Poniewa¿ istnieje tendencja do
bezgotówkowego rozliczania siê z dostawcami (do okreœlonej kwoty) kredyty te szczególnie
popularne s¹ w handlu detalicznym. Wynika to z faktu, ¿e wiele firm z sektora MSP z po-
wodu ograniczonej p³ynnoœci finansowej nie jest w stanie regulowaæ p³atnoœci w terminie.
St¹d szczególnie firmy mikro u¿ywaj¹ tego instrumentu finansowego. Jest kilka powodów

10

B. Miko³ajczyk: Wybrane formy finansowania MSP w krajach Unii Europejskiej. W: Finanse i Ban-

kowoœæ w Integruj¹cej siê Europie. Red. T. Famulska, J. Nowakowski. Difin 2006.

11

Observatory..., s. 13.

300

Bo¿ena Miko³ajczyk

Tabela 2

Fundusze gwarancyjne w Europie

Fundusze gwarancyjne

Pañstwo

Kapita³

w³asny

funduszu

(tys. euro)

Zaleg³e

gwarancje

(outstanding

guarantees)

(tys. euro)

Gwarancje

przyznane

w 2003 roku

(tys. euro)

Liczba MSP,

którym

udzielono
gwarancji

A.W.S

Austria

57 800

370 000

105 600

8 734

Bürgschaftsges.

Austria

13 600

48 900

19 300

858

SCM / MOB

Belgia

16 964

42 833

13 868

4 900

Sowalfin

Belgia

50 697

80 961

40 746

1 657

CMZRB

Czechy

122 620

252 340

87 170

2 000

Waeksfonden

Dania

305 248

128 686

17 723

961

KredEx

Estonia

6 118

17 150

10 126

360

Finnvera

Finlandia

368 739

758 500

407 100

4 751

Socama

Francja

67 209

1 517 733

564 900

260 737

Siagi

Francja

43 972

662 022

131 648

43 806

Sofaris

Francja

327 556

5 810 224

1 991 000

300 000

Bürgschaftsbanken

Niemcy

290 000

5 040 719

906 095

42 822

Hintelgarancia

Wêgry

79 190

456 898

434 000

15 806

AVHGA

Wêgry

46 159

147 914

114 810

16 295

Fedartfidi

W³ochy

580 700

3 589 000

2 091 038

654 837

Fincredit

W³ochy

169 921

1 723 220

965 005

32 916

Federasconfidi

W³ochy

235 515

2 621 459

1 175 391

157 054

Fondo Interbancario

W³ochy

341 796

7 298 224

1 518 431

193 194

Invega

Litwa

6 012

9 278

7 316

255

Rural Guar. Fund

Litwa

12 318

55 422

51 958

752

BBMKB

Holandia

N/a

1 269 000

357 000

18 817

SPGM / SCM

Portugalia

21 108

126 461

65 814

900

SZRB

S³owacja

72 758

57 118

26 240

3 206

FGC Rural

Rumunia

11 321

24 058

40 431

N/a

RLGF SMEs

Rumunia

5 766

5 273

3 549

N/a

NCGF

Rumunia

10 143

6 137

10 663

158

SGR / CESGAR

Hiszpania

337 861

2 829 271

1 255 719

69 010

Teskomb

Turcja

57 200

492 000

392 715

390 000

Kredi Garanti Fonu

Turcja

5 495

19 704

8 400

N/a

Razem 3

663

786

35 460 505

12 813 756

6 464 542

ród³o: European Commission: Guarantees and Mutual Guarantees Best Report, styczeñ 2005, s. 12.

dla których przyznawane s¹ d³u¿sze terminy p³atnoœci, np. dla utrzymania specjalnych klien-
tów czy zwiêkszenia konkurencyjnoœci.

301

Finansowanie d³ugiem ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w krajach Unii Europejskiej

Nale¿y wzi¹æ pod uwagê, zgodnie z definicj¹ kredytu kupieckiego, ¿e sumy nale¿ne

kredytodawcom handlowym s¹ wiêksze w krajach, w których terminy p³atnoœci s¹ d³u¿sze.
Termin p³atnoœci jest czêœci¹ umowy pomiêdzy dostawca a jego klientem. Wystêpuj¹ zna-
cz¹ce ró¿nice pomiêdzy umownymi i efektywnymi terminami p³atnoœci, które wynikaj¹
z opóŸnieñ p³atnoœci.

Efektywne terminy ró¿ni¹ siê równie¿ miêdzy krajami: we W³oszech na przyk³ad œred-

ni termin p³atnoœci wynosi 87 dni, podczas gdy firmy w Szwecji odzyskuj¹ swoje nale¿noœci
przeciêtnie w 37 dni.

OpóŸnienia p³atnoœci s¹ powszechne. Istnieje wiele przyczyn, dla których dostawcy

wyd³u¿aj¹ terminy p³atnoœci. Mo¿e to wynikaæ zarówno z wymagañ klientów, jak równie¿
z woli dostawców, którzy realizuj¹ okreœlon¹ (prosprzeda¿ow¹) strategiê marketingow¹ (np.
by zatrzymaæ znacz¹cych klientów).

Ró¿nice miedzy krajami odnoœnie sp³at kredytów kupieckich wynikaj¹ zazwyczaj

z ró¿nic dotycz¹cych warunków prawnych (np. du¿y zakres stosowania klauzul umownych),
specyficznej roli sektora bankowego oraz ró¿nych zwyczajów handlowych (np. wykorzysty-
wania upustów gotówkowych). Wa¿n¹ rolê odgrywa równie¿ stopieñ otwartoœci gospodarki
danego kraju, co ma szczególne znaczenia dla eksportu. Dyrektywy odnoœnie terminów p³at-
noœci mówi¹ o potrzebie ich skrócenia. Jednak¿e MSP wci¹¿ maj¹ problemy z odzyskiwa-
niem swoich nale¿noœci, co wynika z faktu, ¿e najczêœciej pozostaj¹ w zale¿noœci od kilku
g³ównych klientów. Badania przeprowadzone w Szwecji wskazuj¹ równie¿, ¿e 4 na 10 ma-
³ych przedsiêbiorstw nie ¿¹da zap³aty odsetek za opóŸnienia p³atnoœci, gdy¿ obawia siê utraty
klienta. Istniej¹ równie¿ dane, ¿e (przynajmniej w niektórych krajach cz³onkowskich UE jak
Niemcy

12

) przeciêtnie MSP czekaj¹ d³u¿ej na sp³atê d³ugów w przypadku podmiotów sekto-

ra publicznego ni¿ prywatnego.

Wykorzystanie leasingu w Europie jest powszechne i nadal roœnie. Zwykle dotyczy on

nabywania rzeczy u¿ywanych np. samochodów, maszyn, nieruchomoœci. Z obserwacji eks-
pertów firm leasingowych wynika, ¿e w wielu krajach leasing wydaje siê byæ wykorzysty-
wany g³ównie przez szybko siê rozwijaj¹ce podmioty sektora MSP (np. w Belgii, Finlandii,
Irlandii i Hiszpanii). T³umaczy siê to faktem, ¿e ekspansywne (rozwojowe) strategie firm
wymagaj¹ wiêcej œrodków na inwestycje oraz wiêcej kapita³u pracuj¹cego, który jest ³atwiej
dostêpny w drodze leasingu – kapita³ nie jest w tym przypadku zamro¿ony w œrodkach trwa-
³ych, nie zmniejsza tym samym p³ynnoœci. G³ówna wada leasingu (mimo wielu zalet) wyni-
ka z faktu, ¿e efektywna stopa procentowa leasingu jest zazwyczaj wy¿sza ni¿ oprocentowa-
nie kredytu.

Factoring jest metod¹ finansowania d³ugiem zwiêkszaj¹c¹ kapita³ pracuj¹cy. Odnosi siê

do sprzeda¿y (na podstawie umowy w sposób ci¹g³y) przez firmê instytucji factoringowej
(factor) d³ugu ksiêgowego, zazwyczaj za natychmiastow¹ zap³at¹. Funkcje ksiêgowe sprze-

12

Wyniki badañ szwedzkich i niemieckich, zob. Observatory..., s. 30.

302

Bo¿ena Miko³ajczyk

da¿y przeprowadza firma factoringowa, która prowadzi rejestr d³ugów oraz œci¹ga p³atnoœci
na warunkach uzgodnionych ze sprzedawc¹ d³ugów. Transakcje factoringowe mog¹ równie¿
przewidywaæ pewien limit na ryzyko kredytowe. Factoring jest zatem z³o¿onym produktem
finansowym dostarczaj¹cym finansowanie, ubezpieczenie kredytowe oraz us³ugi zarz¹dza-
nia finansowego. Us³ugi factoringowe nie maj¹ zastosowania do wielu typów biznesu. Wy-
nika to z faktu, ¿e nie wszystkie d³ugi mog¹ byæ przedmiotem factoringu. Koszty finansowe
zwi¹zane z oprocentowaniem factoringu zazwyczaj przewy¿szaj¹ stopy bazowe banków
o 2–3%. Op³aty factoringowe, zale¿nie od zakresu us³ugi i wartoœci d³ugu, wahaj¹ siê jed-
nak przeciêtnie od 0,5 do 2%.

W Europie ok. 11% MSP korzysta z us³ug factoringowych. Z dok³adniejszych badañ

wynika, ¿e ok. 50% klientów europejskich firm factoringowych osi¹ga roczne obroty na po-
ziomie poni¿ej 2 mln euro, 81% na poziomie poni¿ej 5 mln euro, a 91% na poziomie poni-
¿ej 15 mln euro

13

. Mimo ¿e factoring jest relatywnie nowym instrumentem finansowym, sto-

pa penetracji rynku na poziomie 11% jest raczej niski.

Mikroprzedsiêbiorstwa (zatrudniaj¹ce do 10 osób) napotykaj¹ na liczne problemy

zwi¹zane z uzyskaniem œrodków finansowych. Problemy te wystêpuj¹ niezale¿nie od tego
czy przedsiêbiorstwo stara siê o fundusze na bie¿¹c¹ dzia³alnoœæ czy na sfinansowanie kon-
kretnego projektu. Ostatnie badania wskazuj¹, ¿e 78% nowych przedsiêbiorstw nie uzyskuje
¿adnych kredytów bankowych, a dostêp do Ÿróde³ finansowania jest g³ównym ograniczeniem
dla dzia³alnoœci 20% MSP

14

.

Wymieñmy kilka najwa¿niejszych przyczyn niechêci do finansowania mikroprzedsiê-

biorstw:

1. Wysokie koszty operacyjne zwi¹zane z udzieleniem i obs³ug¹ mikrokredytu.
Instytucje udzielaj¹ce mikrokredytów nara¿aj¹ siê na wysokie koszty zwi¹zane z ob-

s³ug¹ kredytów w stosunku do niskiej ich wysokoœci. Przeciêtn¹ wielkoœæ kosztów ponoszo-
nych przez instytucje udzielaj¹ce mikrokredytu w poszczególnych krajach Unii Europejskiej
przedstawia tabela 3.

Tabela 3

Przeciêtna wielkoœæ kosztów zwi¹zanych z obs³ug¹ mikrokredytu w poszczególnych krajach UE

ród³o: Microcredit for small businesses and business creation: bridging a market gap, 2003, s. 10.

13

Greater London Enterprise Ltd., Analysis of Use of Factoring, Brussels 2003, za Observatory..., s. 32.

14

Grant Thornton, European Business Survey, 2002, cyt. za Microcredit for small businesses and busi-

ness creation: bridging a market gap, 2003, s. 7.

Kraj

Wielka

Brytania

Niemcy Finlandia Szwecja Czechy Estonia

Polska

Irlandia

Litwa

Koszty
( )

1335 1100

700–
1000

700 600–900

590 200–330

170 135

303

Finansowanie d³ugiem ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w krajach Unii Europejskiej

2. Stosunkowo niskie prowizje dla instytucji finansuj¹cych, a co za tym idzie niski

zysk

15

.

3. Brak wystarczaj¹cego zabezpieczenia kredytu.
4. Stosunkowo wysokie ryzyko.
Mikroredyty s¹ powszechnie uwa¿ane przez instytucje finansuj¹ce za ryzykowne.

Mo¿e to wynikaæ z faktu, ¿e w Unii Europejskiej przeciêtnie 50% nowych przedsiêbiorstw
koñczy swoj¹ dzia³alnoœæ przed up³ywem piêciu lat. Przyjmuje siê jednak, ¿e wskaŸnik ten
mo¿e ulec zmniejszeniu nawet do 5–7%, w przypadku przedsiêbiorstw, które maj¹ dostêp
do kredytów bankowych, gwarancji lub podmiotów wspieraj¹cych.

Wa¿n¹ rolê w promowaniu mikroprzedsiêbiorstw w Europie odgrywaj¹ dwie organiza-

cje pozarz¹dowe: francuska ADIE (Association pour le Droit á I’Initiative Économique)
i dzia³aj¹ca w Wielkiej Brytanii organizacja o nazwie Prince’s Trust. Udzielaj¹ one kredy-
tów o maksymalnej wysokoœci odpowiednio: 5000 euro i 7500 euro dla zak³adaj¹cych i pro-
wadz¹cych jednoosobow¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹. Organizacje te czerpi¹ w 60–90% swo-
je dochody z dotacji z ró¿norodnych Ÿróde³ publicznych (regionalnych, krajowych czy fun-
duszy europejskich). S¹ one dotowane przez pañstwo i ma to uzasadnienie ekonomiczne
i spo³eczne. Mianowicie przez poœrednictwo takich organizacji jak Prince’s Trust, pañstwo
przeciêtnie przeznacza w granicach 2000–5000 euro na kredyt dla jednego mikroprzedsiê-
biorstwa. Natomiast gdyby osoba prowadz¹ca takie przedsiêbiorstwo nie otrzyma³a kredytu
i pozosta³a bezrobotna, to pañstwo musia³oby przeznaczyæ rocznie oko³o 18 000 euro w po-
staci ró¿norodnych ulg (ang. unemployment allowances). Dla pañstwa mniej kosztowne jest
wiêc dotowanie instytucji wspieraj¹cych tworzenie przedsiêbiorstw

16

.

W ostatnich latach w sektorze bankowym nastêpuj¹ liczne procesy przejêæ i ³¹czenia

banków. Dodatkowo banki, które nastawione s¹ na zwiêkszanie zyskownoœci, musz¹ dzia³aæ
w warunkach spadku koniunktury gospodarczej. Rosn¹ca konkurencja zmusza banki do za-
mykania czêœci oddzia³ów, co zmniejsza mo¿liwoœci kontaktowania z lokalnymi przedsiê-
biorcami i powoduje powstanie luki informacyjnej. Mówi siê, ¿e na rynku doskona³ym luka
finansowania nie wystêpuje, gdy¿ wszystkie informacje dostêpne s¹ dla obu stron. Rzeczy-
wista sytuacja jest jednak odmienna. Charakteryzuj¹ j¹ niedoskona³oœci rynku zwi¹zane
z asymetri¹ informacji. Po¿yczkodawcy cierpi¹ na brak wiarygodnych informacji o jakoœci
biznesowej przedsiêbiorstw oraz zarz¹dzania nimi. Dodatkowo koszty tych informacji s¹ wy-
sokie. Ten brak informacji powoduje, ¿e banki przeprowadzaj¹ negatywn¹ selekcjê wiary-
godnoœci kredytowej potencjalnych po¿yczkodawców.

15

European Commission, Microcredit for small businesses and business creation: bridging a market gap,

2003, s. 11

16

Microcredit for small businesses..., s. 16.

304

Bo¿ena Miko³ajczyk

Zakoñczenie

Z przeprowadzonych rozwa¿añ dotycz¹cych struktury finansowania d³ugiem ma³ych

i œrednich przedsiêbiorstw mo¿na sformu³owaæ nastêpuj¹ce wnioski:

1. Wiêkszoœæ ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw ocenia swój dostêp do finansowania

zarówno w³asnego, jak i obcego jako stosunkowo problematyczne.

2. Nie ma wyraŸnej korelacji miêdzy wskaŸnikiem udzia³u kapita³u w³asnego a wiel-

koœci¹ firmy.

3. Mimo rosn¹cego znaczenia alternatywnych do kredytu Ÿróde³ finansowania d³ugiem,

wiêkszoœæ przedsiêbiorstw MSP korzysta z kredytu bankowego, chocia¿ oprocentowania
kredytów oraz prowizje i op³aty bankowe s¹ wy¿sze dla MSP ni¿ dla du¿ych przedsiêbiorstw.

4. Systemy gwarancyjne dzia³aj¹ zgodnie z regu³ami rynkowymi i maj¹ na celu wspie-

ranie projektów rentownych oraz tych przedsiêbiorstw z sektora MSP, które zapowiadaj¹ siê
jako przedsiêbiorstwa stabilne i rozwojowe.

5. Pañstwo zapewnia systemom gwarancyjnym ochronê i wsparcie kapita³owe dla

osi¹gniêcia wiêkszej skutecznoœci ich dzia³ania oraz wiêkszego efektu zwielokrotnienia dzia-
³alnoœci kredytowej banków (na zasadzie dŸwigni finansowej).

6. Mikroprzedsiêbiorstwa czêœciej ni¿ firmy œredniej wielkoœci korzystaj¹ z kredytu ku-

pieckiego, a z powodu asymetrii informacji, na rynku powstaje nisza rynkowa dla mikrokre-
dytów, co wp³ywa negatywnie na relacje banków z sektorem ma³ych przedsiêbiorstw.

DEBT FINANCING OF THE SMELL- AND MEDIUM SIZED ENTERPRISES IN EU-15

Summary

My paper aims to present the structure as well as terms of financing of the micro and small-

sized enterprises at the beginning of the 21 stc. The major issue being discussed is debt financing.
The highlighted instruments are bank loans, overdrafts, factoring, leasing, commercial credit, micro
loans and guarantee schemes divided by the micro, small- and medium sized enterprises. At the same
time differences between the EU-15 countries are indicated.

305

Oddzia³ywanie jakoœci systemu fiskalnego na mikroprzedsiêbiorstwa

NR 451 2007

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

PROBLEMY ZARZ¥DZANIA,

FINANSÓW I MARKETINGU NR 11

BOGUS£AW WALCZAK

ODDZIA£YWANIE JAKOŒCI SYSTEMU FISKALNEGO

NA MIKROPRZEDSIÊBIORSTWA

System fiskalny pañstwa tworz¹ dwa autonomicznie funkcjonuj¹ce w ka¿dym pañstwie

podsystemy: podatkowy i parapodatkowy.

Podsystem podatkowy jako element systemu fiskalnego jest uk³adem z³o¿onym, sk³a-

daj¹cym siê z wzajemnie powi¹zanych elementów, które tworzy:

• 12 podatków z których 7 bezpoœrednio lub poœrednio mo¿e odnosiæ siê do mikro-

przedsiêbiorstw. S¹ to podatki centralne: dochodowe od osób fizycznych i od osób
prawnych, podatek od towarów i us³ug, podatek akcyzowy oraz podatki lokalne: od
œrodków transportowych, od nieruchomoœci i od czynnoœci cywilnoprawnych,

• jakoœæ prawa podatkowego oraz s¹downictwa administracyjnego i gospodarczego,
• organizacja i zakres dzia³ania aparatu skarbowego wszystkich szczebli, w tym gmin-

nego, jako beneficjentów podatków lokalnych i op³at skarbowych, administracyj-
nych, produktowych, adiacenckich i innych,

• kontrola skarbowa, jej infrastruktura i jakoœæ funkcjonowania,
• przep³ywy pieniê¿ne pomiêdzy systemem podatkowym a systemem finansowym

pañstwa.

Podsystem parapodatkowy, jako drugi cz³on systemu fiskalnego tworz¹:
• instytucje ubezpieczeñ spo³ecznych, ich organizacja, jakoœæ i zakres dzia³ania,

w tym kontroli,

• akty prawne normuj¹ce system ubezpieczeñ spo³ecznych w Polsce,
• uk³ad sprzê¿eñ zwrotnych pomiêdzy systemem parapodatkowym a systemem finan-

sowym pañstwa.

Usytuowanie mikroprzedsiêbiorstw jako podmiotów oddzia³ywania systemu podatko-

wego i parapodatkowego przedstawia rysunek 1.

306

Bogus³aw Walczak

*

W grupie obci¹¿eñ parapodatkowych mikroprzedsiêbiorstw nie wystêpuj¹ obci¹¿enia z tytu³u reha-

bilitacji osób niepe³nosprawnych i œwiadczeñ socjalnych za³ogi.

Rys. 1. Mikroprzedsiêbiorstwo jako podmiot oddzia³ywania systemu fiskalnego
ród³o: opracowanie w³asne.

Oba te podsystemy generuj¹ przep³ywy finansowe pomiêdzy mikroprzedsiêbiorstwami

a systemem finansowym pañstwa, którego bezpoœrednim skutkiem dla mikroprzedsiêbiorstw
jest:

a) poziom obci¹¿eñ fiskalnych wynikaj¹cych g³ównie z przedmiotu i podstawy opo-

datkowania, wysokoœci stawek, stosowanych technik podatkowych, w tym: ulg,
zwolnieñ, wy³¹czeñ, umorzeñ, odroczeñ terminów p³atnoœci, kwalifikacji kosztów

B

ud¿e
t c

en

tra

ln

y, bu
d

¿e

ty ba
n

kó

w

i u

be

zp

ie

cze
ñ

spo
³e

cz

n

yc

h,

bu
d¿

et

y j

ed

no

ste

k s

amo

rz

¹du

t

er

yto

rial

ne

go

System obci¹¿eñ

parapodatkowych

FUS, c³a, op³aty

skarbowe,

administracyjne,

produktowe i inne*

M

ikr

op

rz

edsi

êb

io

rs

tw

o.

W

yb

ór

st

ra

te

gi

i po

da

tk

ow

ej

,

re

ak

cj

e

zm

ie

rz

aj

¹c

e do

z

m

ni

ej

sza

ni

a

lu

b o

pt

yma

liz

ac

ji

ob

ci

¹¿eñ

S

yst

em

fi

na

ns

ow

y

pa

ñs

tw

a

JakJak

oœJJjac
ji i

Podatki

Rodzaje JakoϾ prawa podatkowego

JakoϾ

organizacji

aparatu

skarbowego

i kontroli

skarbowej

JakoϾ

funkcjonowania

s¹downictwa

administracyjnego

i gospodarczego

System

podatkowy

307

Oddzia³ywanie jakoœci systemu fiskalnego na mikroprzedsiêbiorstwa

do stanowi¹cych b¹dŸ nie stanowi¹cych kosztów podatkowych. Istotnym elemen-
tem sk³adowym obci¹¿eñ fiskalnych s¹ ubezpieczenia spo³eczne, c³a i ró¿ne rodza-
je op³at, np. skarbowe, administracyjne, produktowe, które ponosz¹ mikroprzedsiê-
biorstwa;

b) wystêpowanie sprzê¿eñ zwrotnych pomiêdzy systemem a mikroprzedsiêbiorstwami

przejawiaj¹cych siê dostosowaniem strategii podatkowej do zmian w systemie po-
datkowym lub dzia³aniami zmierzaj¹cymi do zmniejszania albo optymalizacji ob-
ci¹¿eñ podatkowych.

Podejœcie do kwestii obci¹¿eñ podatkowych, uto¿samianych w wê¿szym ujêciu z ob-

ci¹¿eniami fiskalnymi, jest mocno zró¿nicowane. W licznych publikacjach z zakresu finan-
sów publicznych i systemu podatkowego wskazuje siê, ¿e o realnym poziomie obci¹¿eñ fi-
skalnych decyduje szereg czynników, wœród których wymienia siê zakres ingerencji systemu
finansów publicznych w PKB, stopieñ pokrycia wydatków publicznych z dochodów, progre-
sywne skale podatkowe, ró¿nice miêdzy nominaln¹ a efektywn¹ stop¹ podatkow¹, wreszcie
wystêpowanie i rozmiary szarej strefy

1

.

Wydaje siê, ¿e ten katalog czynników nale¿a³oby poszerzyæ o jakoœæ systemu fiskalne-

go. Uwzglêdniaj¹c w toku dalszych rozwa¿añ relacjê podatków i obci¹¿eñ z tytu³u ubezpie-
czeñ spo³ecznych do PKB jako miarê fiskalizmu nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w Polsce udzia³ ten
wynosi³ w 2003 roku 35,8% (z tendencj¹ malej¹c¹ w odniesieniu do obci¹¿eñ podatkowych),
podczas gdy udzia³ ten mierzony dla 25 krajów obecnej Unii Europejskiej wynosi 41,5%

2

.

Ró¿na jest te¿ struktura obci¹¿eñ fiskalnych, o czym œwiadcz¹ dane zawarte w tabeli 1.

Skupiaj¹c siê wy³¹cznie na obci¹¿eniach podatkowych i niepodatkowych, nie dostrze-

gamy znacznie wa¿niejszego problemu, jakim jest dla mikroprzedsiêbiorstw i pozosta³ych
podmiotów jakoœæ systemu podatkowego i parapodatkowego, któr¹ okreœliæ mo¿na jako sto-
pieñ realizacji funkcji fiskalnej w zakresie dochodów i wydatków bud¿etu pañstwa przy
uwzglêdnieniu postulatów: tanioœci funkcjonowania, jakoœci organizacji i kontroli aparatu
skarbowego oraz s¹downictwa administracyjnego i gospodarczego, jakoœci tworzonego pra-
wa podatkowego, administracyjnego i ubezpieczeniowego, ochrony Ÿróde³ opodatkowania,
dogodnoœci, sprawiedliwoœci i równego traktowania stron.

Cechami jakoœci podsystemu podatkowego i parapodatkowego s¹

3

:

• wielowymiarowoœæ,
• dwubiegunowoœæ,

1

S. Owsiak: Finanse publiczne. Teoria i praktyka. WN PWN Warszawa 2001, s. 288. Zbli¿one pogl¹dy

na powy¿sz¹ problematykê spotkaæ mo¿na w: Teoretyczne podstawy reformy podatków w Polsce. Red.

J. Ostaszewski, Z. Fedorowicz, T. Kierczyñski. Difin, Warszawa 2004 i w pracy W. Szczêsnego: Firma

o otoczeniu fiskalnym. Difin, Warszawa 2001.

2

K. Wach: Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej. Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006, s. 35.

3

Pojêcie jakoœæ w literaturze odnoszono g³ównie do produkcji materialnej i us³ug, szczególnie us³ug

transportowych, w których katalog cech jest znacznie obszerniejszy. Przyk³adem mog¹ byæ prace: I. Tarski:

308

Bogus³aw Walczak

£¹czne obci¹¿enia fiskalne (podatkowe i niepodatkowe)

Kraj

³¹cznie

podatki poœrednie

podatki

bezpoœrednie

ubezpieczenia

spo³eczne

Unia Europejska

41,5

33,8

31,6

34,5

Austria 44,8

33,7

29,9

36,4

Belgia 48,1

28,8

36,5

34,6

Cypr 34,3

49,4

29,4

21,2

Czechy 36,2

34,4

27,0

41,6

Dania 49,8

34,9

59,6

5,4

Estonia 33,4

39,3

26,1

34,5

Finlandia 45,1

31,9

41,0 27,1

Francja 45,7

34,1

25,8

40,2

Grecja 38,6

37,2

23,3

39,5

Hiszpania 36,5

33,7

29,6 36,7

Holandia 39,3

33,8

29,3 36,9

Irlandia 31,2

41,4

35,9

19,1

Litwa 28,7

41,5

28,2

30,3

Luksemburg 42,3 32,9 37,7

29,4

£otwa 29,1

39,4

29,1

31,5

Malta 34,2

40,8

35,5

23,8

Niemcy 41,7

29,7

25,9

44,4

Polska 35,8

41,8

19,7

38,5

Portugalia 38,1

41,9 24,6 33,5

S³owacja 30,9

36,9

23,2 39,8

S³owenia 40,3

41,6

20,8 37,6

Szwecja 51,4

34,0

36,4

29,6

Wêgry 39,2

42,3

25,0

32,7

Wielka Brytania

37,1

36,9

42,0

21,0

W³ochy 43,2

34,2

35,3

30,5

Tabela 1

£¹czne obci¹¿enia fiskalne w krajach Unii Europejskiej w 2003 roku (% PKB)

ród³o: K. Wach: Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej. Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006,

s. 35.

Czynnik czasu w procesie transportowym. WK£, Warszawa 1976; T. Borys: Elementy teorii jakoœci. PWN,

Warszawa 1980; B. Walczaka: Ekonomiczne znaczenie jakoœci us³ug transportowych w przewozach ³adun-

ków. OBET, Warszawa 1984; W. Kordysa: Efektywnoœæ systemu jakoœci us³ug w miejskich przedsiêbior-

stwach komunikacyjnych. Rozprawa doktorska US. WZiEU, Szczecin 2006.

• mo¿liwoœæ kwantyfikacji.
• subiektywizm.

309

Oddzia³ywanie jakoœci systemu fiskalnego na mikroprzedsiêbiorstwa

Wielowymiarowoœæ jakoœci podsystemu podatkowego oznacza jego z³o¿onoœæ wyni-

kaj¹c¹ z tego, ¿e kategoria ta jest zbiorem ró¿nych cech mierzalnych i niemierzalnych two-
rz¹cych ³¹cznie jakoœæ oferowan¹, oczekiwan¹ i zapotrzebowan¹. Oznacza to, ¿e cech jako-
œci podsystemu podatkowego nie mo¿na okreœliæ jednym parametrem.

Cecha dwubiegunowoœci oznacza mo¿liwoœæ wystêpowania skrajnych stanów w ra-

mach tej samej cechy, np. tani–drogi, dogodny–niedogodny, sprawiedliwy–niesprawiedliwy.
Ka¿da z tych cech mo¿e mieæ wiêc dwa przeciwstawne bieguny, pomiêdzy którymi istnieje
nieskoñczona iloœæ stanów poœrednich.

Kwantyfikacja cech jakoœci w odniesieniu do cech niemierzalnych przeprowadzana

by³a dot¹d w odniesieniu do jakoœci us³ug i produkcji materialnej. Wykorzystywane by³y do
tego celu metody punktowe, metody ocen zintegrowanych, statystyczne, matematyczne, eko-
nomiczne w tym eksperckie, symulacyjne, techniczne i inne. Zagadnienie to nie doczeka³o
siê jednak kompleksowego ujêcia w odniesieniu do uk³adu tak z³o¿onego jak system finan-
sowy pañstwa, a w jego ramach systemu fiskalnego. Wydaje siê wiêc uzasadnione podjêcie
w przysz³oœci prób kwantyfikacji tego wa¿kiego dla praktyki gospodarczej zagadnienia, aby
w efekcie uzyskaæ ograniczenie subiektywizmu w podejmowanych próbach reformy finan-
sów publicznych, których wa¿kie ogniwo stanowi reforma systemu fiskalnego.

Subiektywizm, jako cecha jakoœci, odnoszony mo¿e byæ w skali mikroekonomicznej do po-

jedynczego przedsiêbiorstwa, grupy przedsiêbiorstw, a w skali makroekonomicznej do sektora
gospodarki, bud¿etu czy ca³ego systemu finansowego pañstwa. Z tego punktu widzenia powy¿-
sza definicja pozwala na spojrzenie na jakoœæ podsystemu podatkowego w skali:

• pañstwa – jako jakoœæ oczekiwan¹ i oferowan¹ przez system fiskalny,
• podmiotów – mikroprzedsiêbiorstw – jako jakoœæ zapotrzebowan¹ (realizowan¹).
Wyznacznikami jakoœci zapotrzebowanej przez mikroprzedsiêbiorstwa jest: pre-

cyzja prawa i jego stabilnoœæ, równoœæ traktowania stron, pewnoœæ, niewprowadzanie zmian
w trakcie roku podatkowego, konsultowanie zmian z organizacjami zrzeszaj¹cymi mikro-
przedsiêbiorców i œrodowiskiem nauki, elastycznoœæ regulacji prawnych pozwalaj¹c¹ na eli-
minowanie potrzeby czêstych modyfikacji ustaw podatkowych i ustaw odnosz¹cych siê do
ubezpieczeñ spo³ecznych, powstaj¹cych pod presj¹ czasu i potrzeb bud¿etowych, unikanie
zmian pozornych, poœpiesznych, d³ugie vacatio legis, prostotê procedur odwo³awczych i wie-
le innych cech. Po¿¹dan¹ form¹ wprowadzania zmian do prawa podatkowego by³oby publi-
kowanie tekstów ustaw podatkowych z rocznym wyprzedzeniem przed rokiem podatkowym,
którego mia³yby dotyczyæ i niezmienianie ich, lub nie pogarszanie sytuacji mikroprzedsiê-
biorców przez co najmniej trzy lata ich obowi¹zywania. Stan taki powinien dotyczyæ wszyst-
kich podatków, funkcjonowania aparatu skarbowego i kontroli skarbowej oraz uregulowañ
w zakresie ubezpieczeñ spo³ecznych. Krokiem w po¿¹danym kierunku s¹ rozwi¹zania wpro-
wadzone w podatku dochodowym od osób fizycznych, dotycz¹ce mo¿liwoœci dokonywania
jednorazowych odpisów amortyzacyjnych do równowartoœci 50 000 euro, skierowane do
ma³ych podatników w ramach pomocy publicznej udzielanej w zakresie i na zasadach okreœ-

310

Bogus³aw Walczak

lonych w bezpoœrednio obowi¹zuj¹cych aktach prawa wspólnotowego dotycz¹cych pomocy
w ramach zasady de minimis, obowi¹zuj¹ce od 2007 roku

4

. W³aœciwym rozwi¹zaniem legi-

slacyjnym odnosz¹cym siê do wszystkich przedsiêbiorców jest podanie w znowelizowanej
ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych stawek, które obowi¹zywaæ bêd¹ od
2009 roku

5

.

Kolejn¹, czêsto nie zauwa¿an¹, cech¹ jakoœci zapotrzebowanej jest poziom organiza-

cji aparatu skarbowego i kontroli skarbowej. Wyznacznikami cz¹stkowymi jakoœci mog¹ byæ
nastêpuj¹ce sk³adniki: fachowoœæ, bezstronnoœæ, szybkoœæ i precyzja podejmowanych decy-
zji, etyka zawodowa, uwzglêdnianie potrzeb podmiotów gospodarczych, bezstronnoœæ,
obiektywizm, iloœæ obs³ugiwanych podatników, iloœæ sk³adanych skarg i odwo³añ oraz czas
ich rozpatrywania, iloœæ decyzji i skarg uchylonych przez organy odwo³awcze i inne. Nie ne-
guj¹c potrzeby istnienia organów podatkowych i parapodatkowych, nale¿y zauwa¿yæ, ¿e ich
interes, czyli interes pañstwa, nie stoi w ca³kowitej opozycji do interesów mikroprzedsiêbior-
ców. Koniecznoœæ przestrzegania regu³ postêpowania podatkowego nie wyklucza przecie¿
szybkiego i fachowego za³atwiania spraw, wydawania postanowieñ, decyzji, szybkiego re-
agowania na wnoszone odwo³ania i za¿alenia, unikania uznaniowoœci czy szybkiego wyda-
wania wi¹¿¹cych interpretacji. O jakoœci organizacji i kontroli œwiadczy postêpowanie orga-
nów podatkowych i kontroli skarbowej, które nadmiernie wyd³u¿aj¹ liczbê, czas i uci¹¿li-
woϾ przeprowadzanych kontroli.

Obowi¹zuj¹ce akty prawne, a w szczególnoœci ordynacja podatkowa, ustawa o kontro-

li skarbowej i ustawa o podatkach i op³atach lokalnych, w wiêkszym stopniu dbaj¹ o interes
pañstwa ni¿ podatnika. Mimo wielokrotnych nowelizacji ordynacji podatkowej ci¹gle pozy-
cja mikroprzedsiêbiorcy – podatnika, w stosunku do aparatu skarbowego jest nierówna. Teza
ta dotyczy zarówno urzêdów skarbowych, urzêdów celnych, gmin, ZUS, jak i organów od-
wo³awczych, w tym tak¿e s¹dów administracyjnych i gospodarczych. Od jakoœci ich pracy
zale¿¹ warunki funkcjonowania mikroprzedsiêbiorstw i odczuwalny ciê¿ar obci¹¿eñ fiskal-
nych. Zauwa¿yæ przy tym trzeba, ¿e znajomoœæ przepisów podatkowych wœród mikroprzed-
siêbiorstw jest ci¹gle niewystarczaj¹ca, co powoduje, ¿e czêœciej i boleœniej ni¿ du¿e czy
œrednie przedsiêbiorstwa ponosz¹ skutki b³êdnych decyzji podatkowych. Œrednie, a w szcze-
gólnoœci du¿e przedsiêbiorstwa, dysponuj¹ kadrami specjalistów prawa podatkowego, lub
³atwiej ni¿ mikroprzedsiêbiorstwa mog¹ ponosiæ koszty porad prawnych.

Wa¿kim elementem oddzia³ywania polityki fiskalnej na mikroprzedsiêbiorstwa staje siê

podsystem obci¹¿eñ parapodatkowych, który stanowi dla tej grupy przedsiêbiorstw istotn¹
uci¹¿liwoœæ finansow¹ i techniczn¹. Skala obci¹¿eñ mikroprzedsiêbiorstw daninami na ubez-
pieczenia spo³eczne powoduje ograniczanie ich mo¿liwoœci inwestycyjnych, a wiêc i konku-

4

B. Œwi¹der: Kto skorzysta z szybszej amortyzacji. „Gazeta Prawna” 2006, nr 226(1844) (wersja elek-

troniczna).

5

Ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tekst jednolity zamieszczony

w dodatku Dobra Firma „Rzeczpospolita” z 21 listopada 2006 (wyd. 271 7565), s. 7–32.

311

Oddzia³ywanie jakoœci systemu fiskalnego na mikroprzedsiêbiorstwa

rencyjnych na rynku, trudnoœci z utrzymaniem p³ynnoœci finansowej oraz techniczn¹ obs³u-
g¹ sprawozdawczoœci zwi¹zanej z ubezpieczeniem w³asnym i pracowników. Wywo³uje to
u niektórych mikroprzedsiêbiorców sk³onnoœæ do omijania przepisów zwi¹zanych z ubezpie-
czeniami spo³ecznymi i zatrudnianie przynajmniej czêœci pracowników bez stosownych
ubezpieczeñ lub w formie tzw. samozatrudnienia z jednej strony i próby jego ograniczania
wprowadzane w zmienionej ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych na 2007
rok. Per saldo zwiêksza to presjê ze strony systemu finansowego pañstwa na dodatkowe
œrodki bud¿etowe na finansowanie systemu ubezpieczeñ spo³ecznych, a tym samym zwiêk-
sza koszty pracy.

Oddzia³ywanie systemu fiskalnego na mikroprzedsiêbiorstwa sk³ania je do dzia³añ, któ-

re okreœlamy strategiami podatkowymi i parapodatkowymi. Dzia³ania legalne mo¿liwe do
stosowania przez mikroprzedsiebiorstwa s¹ stosunkowo ograniczone. Sprowadzaj¹ siê one
do wyboru formy opodatkowania, w tych przypadkach, gdy prawo to dopuszcza, wykorzy-
stywania nielicznych ulg i zwolnieñ oraz stosowania elementów strategii kosztowej rozumia-
nej jako minimalizacja kosztów nie stanowi¹cych kosztów uzyskania przychodu. Mo¿liwo-
œci wyboru innych strategii podatkowych, np. przerzucenia podatku, wyboru miejsca prowa-
dzenia dzia³alnoœci gospodarczej, zaleg³oœci podatkowych czy transferu zysków s¹ przez mi-
kroprzedsiêbiorstwa rzadko stosowane z uwagi na ich wyraŸnie s³absz¹ pozycjê w stosunku
do organów fiskalnych oraz skalê prowadzonej dzia³alnoœci. Dzia³ania nielegalne, w tym nie-
wykazywanie przychodów (dochodu), fa³szowanie dokumentacji obrotu gospodarczego, nie
rejestrowanie dzia³alnoœci gospodarczej czy nielegalne zatrudnianie pracowników, szczegól-
nie w transporcie, rolnictwie i us³ugach budowlano-remontowych, wywo³uj¹ ze strony oto-
czenia fiskalnego swoiste sprzê¿enie zwrotne przejawiaj¹ce siê, miêdzy innymi, d¹¿eniem
do uszczegó³owiania uregulowañ prawnych, rozszerzania dokumentacji obrotu gospodarcze-
go, a przede wszystkim presj¹ na zwiêkszanie obci¹¿eñ fiskalnych oraz uci¹¿liwoœci kontro-
li ze strony aparatu skarbowego i ubezpieczeñ spo³ecznych.

Elementami jakoœci oferowanej i oczekiwanej przez podsystem podatkowy i para-

podatkowy jest: jakoœæ kadr zatrudnianych w aparacie skarbowym i w systemie ubezpieczeñ
spo³ecznych rozumiana jako: kompetencje, wykszta³cenie, bezstronnoœæ, obiektywizm, wy-
posa¿enie w systemy informatyczne, jakoœæ organizacji aparatu skarbowego i kontroli skar-
bowej, jakoœæ tworzonego prawa, w tym jego stabilnoœæ, jako przeciwieñstwo doraŸnoœci,
wyd³u¿enie vacatio legis daj¹ce w efekcie mo¿liwoœæ przygotowania siê przez wszystkie
strony do wprowadzanych zmian, jednoznacznoœæ, znajomoœæ prawa podatkowego i prawa
w zakresie ubezpieczeñ spo³ecznych przez wszystkie strony – pracowników aparatu fiskal-
nego i podatników. Ta dalece niekompletna lista cech jakoœci oferowanej i oczekiwanej przez
struktury systemu fiskalnego, czêœciowo pokrywaj¹ca siê z cechami jakoœci zapotrzebowa-
nej, sprowadza siê zatem do jakoœci stanowionego prawa podatkowego, prawa reguluj¹cego
system ubezpieczeñ spo³ecznych, prawa administracyjnego i gospodarczego, organizacji i za-
kresu funkcjonowania aparatu skarbowego i kontroli skarbowej, sprawnoœci funkcjonowa-

312

Bogus³aw Walczak

nia systemu ubezpieczeñ spo³ecznych, administracji oraz s¹downictwa administracyjnego
i gospodarczego. Kwantyfikacja cech jakoœci systemu fiskalnego mo¿e staæ siê przyczynkiem
do poprawy jego sprawnoœci poprzez identyfikacjê jego dysfunkcji, a wiêc i jakoœci funk-
cjonowania oraz efektywnoœci. Dzia³ania takie mog¹ te¿ stanowiæ narzêdzie przydatne w re-
formie systemu finansów publicznych, którego jeden z elementów stanowi reforma systemu
podatkowego i parapodatkowego, w tym systemu ubezpieczeñ spo³ecznych.

Poprawa jakoœci oferowanej i oczekiwanej przez system fiskalny, w którym mikro-

przedsiêbiorstwa bêd¹ traktowane jako równorzêdne podmioty polityki fiskalnej, przyczyni
siê w efekcie do zmniejszenia rozpiêtoœci pomiêdzy jakoœci¹ oferowan¹ przez system fiskal-
ny a jakoœci¹ zapotrzebowan¹ przez mikroprzedsiêbiorstwa i zmniejszenia odczuwanych
przez nie ciê¿arów fiskalnych.

IMPACT OF THE QUALITY OF THE FISCAL SYSTEM ON MICROENTERPRISES

Summary

The fiscal system of the state is creating by two autonomously functioning systems – tax system

and non-tax system. The quality of the fiscal system could be determined as the degree of the realiza-
tion of the fiscal function in the scope of state budget’s incomes and expenditures, considering also
the demands of: cheapness of the system; the quality of the organization and the control; the quality
of the creation of administrative, insurance and tax law; the preservations of taxing sources; the con-
venience, justice and equal treatment of all sides.

The main thesis of the paper is that, the quality of the fiscal system can be described as the

quality offered and expected by the fiscal system and the quality demanded by the microenterprises.
The measurement of the quality could be the useful tool in the reform of the system of the public
finance, which one of elements constitutes the reform of tax and non-tax systems (including the social
insurance system).

Improvement in the quality offered and expected by the fiscal system, will contribute for reduc-

ing the span between the quality offered by the fiscal system and the quality demanded by the
microenterprises, and could diminish the perceived fiscal burden.