Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

1

Andrzej Sztando

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

Wydział Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze

Katedra Gospodarki Regionalnej

Nowowiejska 3

e-mail:

[e-mail]

58-500 Jelenia Góra

tel.:

603163839

Planowanie lokalnego rozwoju gospodarczego w strategii

rozwoju gminy

Streszczenie

Artykuł poświęcony jest problematyce wspierania rozwoju gospo-

darczego przez samorządy gmin i miejsca działań podejmowanych w tym

zakresie w lokalnych strategiach rozwoju. Część wstępna prezentuje ideę

aktywności władz lokalnych w sferze gospodarczej, wyrażające ją pojęcie

interwencjonizmu lokalnego, a także jego instrumenty i obszary. Głów-

nym elementem opracowania jest zespół wskazań dotyczących formuło-

wania strategii rozwoju gminy, tak aby w prawidłowy sposób obejmowa-

ła ona zagadnienia gospodarcze. Zawarte w nim koncepcje zostały pod-

dane pilotażowej weryfikacji praktycznej, której wyniki stanowią podsu-

mowanie.

Treść artykułu

Interwencje w procesy rynkowe nie są już od dłuższego czasu wy-

łączną właściwością władz państwowych. Wraz z postępującą decentrali-

zacją władzy, samorządy terytorialne wszystkich szczebli stały się no-

wymi podmiotami ingerencji w procesy rynkowe. Zjawisko to nie doty-

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

2

czy jedynie Polski. Wystąpiło znacznie wcześniej w państwach, których

silnym filarem są terytorialne korporacje samorządowe. Prowadząc wła-

ściwą sobie politykę rozwoju terytorialnego (lokalnego, subregionalne-

go/ponadlokalnego, regionalnego) samorząd wpływa na strukturę, tempo i

kierunki zmian znajdujących się na jego obszarze struktur gospodarczych.

W przypadku gmin, interwencje realizowane są pod postacią lokalnej

polityki gospodarczej, której celem jest zmniejszenie wad lokalnych ryn-

ków oraz modyfikacja ich więzi z rynkami ponadlokalnymi, a także kory-

gowanie negatywnych dostosowań strukturalnych na lokalnych rynkach,

tak aby wprowadzić gminę na długofalową ścieżkę rozwoju

1

. Tę misję

można skonkretyzować definiując trzy cele strategiczne lokalnej polityki

gospodarczej. Pierwszym jest osiągnięcie bezpiecznych, z długookreso-

wego punktu widzenia, struktury funkcjonalnej i struktury zagospodaro-

wania gminy. Cel drugi to długookresowy wzrost globalnych dochodów

mieszkańców i budżetu gminy. Z kolei trzeci cel nakłada warunki brze-

gowe na dwa poprzednie. Określić go bowiem można jako dążenie do

oparcia długookresowego rozwoju przedsiębiorczości lokalnej na racjo-

nalnym wykorzystaniu zasobów naturalnych. Lokalna polityka gospodar-

cza realizowana jest przez władze gminne za pomocą zestawu instrumen-

tów, które determinują lub wpływają na decyzje wewnętrznych (lokal-

nych) i zewnętrznych (zlokalizowanych poza obszarem gminy) podmio-

tów gospodarczych oraz innych jednostek i osób związanych z lokalną

przedsiębiorczością. Przy użyciu kryteriów podobieństwa można je po-

dzielić na instrumenty przymusu administracyjnego, oddziaływania eko-

nomiczno-rynkowego, oddziaływania bezpośredniego, pobudzania infra-

1

Por. Patrzałek L., Funkcje ekonomiczne samorządu terytorialnego w okresie transformacji sys-

temowej w Polsce, Prace naukowe nr 714 AE we Wrocławiu, Wrocław 1996, s. 129 i n.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

3

strukturalnego, koncepcyjno-organizacyjne, informacyjne, poznawcze

oraz edukacyjne

2

. Stosowane są one przy użyciu różnych metod i kryte-

riów w różnych obszarach działalności samorządu gminnego. Do obsza-

rów tych zaliczamy: obszar polityki przestrzennej, obszar polityki budże-

towej, obszar polityki ekologicznej, obszar polityki infrastrukturalnej,

obszar polityki komunalnej działalności gospodarczej, obszar polityki

gospodarki mieniem gminy, obszar polityki wewnętrznej, obszar polityki

zarządzania informacją oraz obszar polityki edukacyjnej

3

.

Prezentacji ww. zagadnień lokalnej polityki gospodarczej autor

poświęcił niektóre swoje wcześniejsze publikacje

4

. W niniejszej poruszo-

na zostanie problematyka praktyki strategicznego planowania działań w

tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że w każdej ze strategii rozwoju

przyjmowanych dziś przez samorządy gminne znajdują się elementy bez-

pośrednio związane z rozwojem gospodarczym. Nie mniej jednak, bada-

2

Więcej na ten temat w: Sztando A., Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych pod-

miotów gospodarczych, Samorząd Terytorialny 7-8/99, s. 79-108.

3

Więcej na ten temat w: Sztando A., Obszary lokalnej polityki gospodarczej. W: Gospodarka

lokalna w teorii i w praktyce. Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1083,

Wrocław 2005, s. 232-243.

4

Por np.: Sztando A., Progospodarcza polityka infrastrukturalna gmin. W: Gospodarka lokalna w

teorii i w praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1023, Wrocław

2004, s. 95-103; Sztando A., Progospodarcza polityka przestrzenna gmin. W: Gospodarka lokalna

w teorii i w praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 979, Wrocław

2003, s. 193-202; Sztando A., Progospodarczy obszar polityki wewnętrznej władz miejskich. W:

Problemy rozwoju miast w wymiarze lokalnym i regionalnym. PAN KPZK, Warszawa 2005, s. 79-

92; Sztando A., Progospodarczy obszar komunalnej działalności gospodarczej. W: Gospodarka

lokalna w teorii i w praktyce. Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1161,

Wrocław 2007, s. 248-259.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

4

nia autora przeprowadzone na tego typu dokumentach planistycznych

należących do gmin województwa dolnośląskiego wskazują, iż włączenie

lokalnej polityki gospodarczej do planowania strategicznego nie jest za-

biegiem prostym. Świadczą o tym częste fakty planistycznej marginaliza-

cji aspektów gospodarczych na rzecz społecznych i środowiskowych, a

także wycinkowe lub nieprawidłowe ich uwzględnianie. Uzasadniona

wydaje się zatem teza, że podobne problemy pojawiają się również w

innych samorządach lokalnych. W związku z tym, celem artykułu jest

prezentacja autorskich koncepcji służących nadaniu najważniejszemu z

dokumentów planistycznych samorządu lokalnego, jakim jest strategia

rozwoju gminy, prawidłowych, progospodarczych cech. Koncepcje te

znalazły już swoje zastosowanie praktyczne, wobec czego w końcowej

części artykułu zaprezentowane zostały jego efekty.

Strategia rozwoju gminy w ujęciu merytorycznym to zbiór samo-

rządowych, długoterminowych, wielopłaszczyznowych, lecz spójnych

idei rozwoju lokalnego układu społeczno-gospodarczego. Natomiast w

ujęciu formalnym, to dokument planistyczny zawierający dynamiczną

czasowo analizę wnętrza i otoczenia gminy, zestaw celów harmonijnego

rozwoju gminy oraz zsynchronizowany i skoordynowany program dzia-

łań, które mają prowadzić do ich osiągnięcia

5

. Nadanie prawidłowego

5

Inne ujęcia idei strategii możemy odnaleźć np. w: Prusek A., Strategia rozwoju jako główny

instrument działania samorządów lokalnych. W: Samorząd terytorialny, zadania – gospodarka –

rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001, s. 261-

280; Bieniecki J., Szczupak B., Strategia rozwoju lokalnego. W: Zarządzanie strategiczne rozwo-

jem lokalnym i regionalnym, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice,

2001, s. 61-80.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

5

wymiaru gospodarczej płaszczyźnie strategii wymaga dwuetapowych

działań. Pierwszym z nich jest przyjęcie odpowiedniej metody kreacji

wspomnianych idei, to znaczy metody spełniającej zasady: konsensusu

społeczności lokalnej, otwarcia w wymiarze egzogenicznym, zgodności

horyzontalnej i wertykalnej, zgodności wewnętrznej, rozwoju zrównowa-

żonego

6

. Etapem drugim jest właściwe tworzenie treści samego dokumen-

tu polegające na akcentowaniu problematyki gospodarczej w jej trzech

podstawowych, niżej omówionych częściach.

I tak, niezależnie od szczegółów metody budowy strategii, klu-

czowe znaczenie ma przyjęcie, że wymienione wyżej zasady dotyczyć

będą nie tylko społecznej i środowiskowej, ale również gospodarczej

płaszczyzny rozwoju lokalnego. W przypadku zasady konsensusu spo-

łeczności lokalnej oznacza to z jednej strony uwzględnienie w procedurze

konsultacji społecznych i planowania partycypacyjnego (collaborative

planning) szerokiej reprezentacji środowisk gospodarki, natomiast z dru-

giej konieczność uzyskania konsensusu całej społeczności lokalnej, co do

cech i roli rozwoju gospodarczego w całym spektrum lokalnych procesów

rozwojowych. Z kolei progospodarcze spełnienie zasady otwarcia strate-

gii w wymiarze egzogenicznym polega na objęciu nią działań służących

wykreowaniu gospodarczych funkcji egzogenicznych gminy (np. przemy-

słu, usług, turystyki, handlu), przy czym należy dążyć do tego, aby ich

relacje z pozostałymi funkcjami (np. edukacyjnymi, medycznymi, admi-

nistracyjnymi) były co najmniej proporcjonalne. W przypadku zasady

6

Porównaj: Brol R., Praktyka planowania strategicznego w skali lokalnej – studium przypadków.

W: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce. Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wro-

cławiu nr 734, Wrocław 1996, s. 120-134.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

6

zgodności wertykalnej chodzi o uwzględnienie wszystkich możliwości

pozyskania na teren gminy inwestycji stymulujących przedsiębiorczość,

czy też służących analogicznym celom funduszy, znajdujących się w dys-

pozycji podmiotów planowania wyższego rzędu i mających swoje od-

zwierciedlenie w ich dokumentach planistycznych. Z kolei w przypadku

zgodności horyzontalnej celem jest poszukiwanie możliwości współpracy

z sąsiednimi samorządami gminnymi, wynikających z tych ich progospo-

darczych zamiarów, którym nadały strategiczną rangę. Jej przesłanką jest

dążenie do podnoszenia skuteczności i efektywności działań mających

stymulować lokalny rozwój gospodarczy. Uwzględnienie aspektów go-

spodarczych w dążeniu do zachowania zgodności wewnętrznej jest już

zadaniem znacznie prostszym ponieważ polega na merytorycznej i cza-

sowej synchronizacji, służących rozwojowi sfery przedsiębiorczości, tre-

ści strategii z analogicznymi treściami innych dokumentów planistycz-

nych gminy. W przypadku ostatniej z ww. zasad, tj. zasady rozwoju

zrównoważonego, jej związek z lokalną polityką gospodarczą polega na

konieczności strategicznej akceptacji tylko tych progospodarczych celów

i działań, które mieszczą się w jej pojęciu, co oczywiście jest zwykle

skomplikowane ze względu na konieczność konsumpcji zasobów natural-

nych niemal w każdym w procesie gospodarczym. Złożoność tej sytuacji

podnosi fakt, iż rozwój zrównoważony nie oznacza rozwoju równomier-

nego

7

. Problem nie tkwi bowiem w tym, aby wszystkie ekosystemy bez-

względnie chronić – stosunkowo łatwo można by było to uzyskać za po-

7

Więcej na ten temat w: Sztando A., Progospodarczy obszar polityki ekologicznej władz lokal-

nych. W: Transformacja polskiej gospodarki, ocena kierunków i dynamiki zmian strukturalnych,

Fundacja Rozwoju Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005, s. 446-454

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

7

mocą przymusu administracyjnego – ale aby efektywnie, rozsądnie i nie-

przerwanie z nich korzystać.

Dążenie do planowania lokalnego rozwoju gospodarczego w stra-

tegii rozwoju gminy pociąga za sobą także konieczność przeprowadzenia

szczegółowych analiz elementów lokalnej sfery gospodarczej oraz we-

wnętrznych oraz zewnętrznych czynników przesądzających o jej stanie i

zmianach. Ich wyniki powinny stać się istotnym elementem wstępnej,

diagnostyczno-prognostycznej części strategii. Jako niezbędne minimum

przedmiotu badań należy traktować:

związane z rozwojem gospodarczym właściwości gminy, takie jak:

materialne, ożywione i nieożywione zasoby naturalne; lokalne pod-

mioty gospodarcze; lokalny rynek pracy; infrastruktura techniczna;

dostępność i organizacja przestrzeni; walory logistyczne obszaru gmi-

ny; kapitał społeczny; szkolnictwo średnie i wyższe; podmioty na-

ukowe; tradycje gospodarcze i walory turystyczne.

czynniki zewnętrzne wpływające na rozwój gospodarczy gminy, a

wśród nich: popyty zewnętrzne

8

; pozabudżetowe źródła finansowania;

procesy alokacji kapitału inwestycyjnego; infrastruktura techniczna o

znaczeniu regionalnym i szerszym; tranzyty komunikacyjne; progo-

spodarcze działania organów publicznych wyższych szczebli; ogólno-

państwowe uwarunkowania prawne; technologie związane z gospo-

darką gminy; konkurencyjne samorządy lokalne; procesy migracyjne i

elementy polityki międzynarodowej, w tym przede wszystkim unijnej.

8

Na produkty i usługi, które są lub mogą być wytwarzane na terenie gminy.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

8

Kolejny wymóg należy sformułować pod adresem wiązki celów

strategicznych (głównych) i operacyjnych (pośrednich) stanowiących

wraz ze szczegółowymi zadaniami główną część strategii. Obok celów

dotyczących podnoszenia walorów użytkowych gminy i zgodnego z wy-

mogami ekorozwoju wykorzystywania jej zasobów, jednym z nich powi-

nien stać się cel związany z szeroko rozumianym rozwojem gospodar-

czym. Oczywiście, nie można określić jego uniwersalnej treści, ponieważ

tak jak różnią się gminy, tak różnią się ich strategie rozwoju. Możliwe

jest natomiast zaprezentowanie przykładu, w którym: gospodarczym ce-

lem strategicznym gminy jest maksymalizacja poziomu rozwoju gospo-

darczego z jednoczesnym dążeniem do zwiększania udziału wytwórczości

i usług nie związanych z dominującym przemysłem. Każdy cel strategicz-

ny, ze względu na swoją syntetyczną formę powinien zostać wyjaśniony.

W tym przypadku rozwój gospodarczy należy rozumieć jako rozwój zbio-

rowości lokalnych podmiotów gospodarczych, tzn. przedsiębiorstw zloka-

lizowanych na terenie gminy oraz zlokalizowanych na terenie gminy od-

działów, zakładów, filii i innych placówek podmiotów mających swoją

siedzibę poza gminą. Rozwój ten należy utożsamiać z tworzeniem no-

wych przedsiębiorstw, doskonaleniem oraz wprowadzaniem nowych pro-

duktów i usług, unowocześnianiem technologii wytwarzania, rozszerza-

niem rynków zbytu, zwiększaniem efektywności wytwarzania, korzyst-

nymi zmianami formy prawnej działalności oraz korzystnymi zmianami

struktury kapitałowej. Może on odbywać się wyłącznie jako pozytywne

przekształcenia strukturalne, jednak zwykle towarzyszyć mu będzie

wzrost gospodarczy, którego symbolem są nowo powstające firmy, pro-

cesy inwestycyjne i zwiększanie zatrudnienia. Rozwój gospodarczy to

również takie przekształcenia podmiotów gospodarczych, dzięki którym

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

9

unikają one sytuacji pozostawania w roli nieakceptowalnej bariery rozwo-

ju lokalnego na płaszczyźnie ekologicznej i społeczno-kulturowej

9

. W

omawianym przykładzie uznanie zmian sfery przedsiębiorczości za roz-

wój wymaga spełnienia przez nie dodatkowego warunku. Jest nim wzrost

udziału wytwórczości i usług nie związanych z dominującym przemy-

słem

10

. Tego typu klauzula pojawia się często w strategiach gmin, w któ-

rych podstawowym filarem szeroko rozumianej gospodarki jest np. gór-

nictwo. Wprawdzie może ono zapewniać obecnie główne dochody samo-

rządu gminnego oraz znaczącej części mieszkańców, jednak zwykle w

przewidywalnej perspektywie kopaliny ulegną wyczerpaniu, a wtedy go-

spodarka ta będzie musiała oprzeć się na innych filarach. W przeciwnym

przypadku ulegnie załamaniu i recesji. Dlatego władze samorządowe

gminy mogą dążyć do wykształcenia alternatywnych podstaw lokalnej

gospodarki.

Celom strategicznym podporządkuje się cele niższego rzędu czyli

operacyjne. Również wśród nich znaleźć się muszą cele o progospodar-

czym charakterze. Podobnie jak w przypadku strategicznych nie mogą

one mieć charakteru uniwersalnego. Jako przykłady mogą zatem posłużyć

cele takie jak:

rozwój lokalnej przedsiębiorczości, który oznacza wzrost liczby i

rozwój wewnętrzny (wzrost zysków, wartości podmiotu, zakresu dzia-

9

Porównaj z ujęciami rozwoju lokalnego w: Kot J., Rozwój lokalny – jego istota, cele i czynniki.

W: Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i regionów, Wydawnictwo

Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001 r., s. 137-162.

10

Por.: Brol R., Ekonomiczne uwarunkowania polifunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich. W:

Aktualne problemy gospodarki lokalnej, Szkoła Głowna Handlowa, Warszawa 1996 r., s. 82-89.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

10

łalności, pozycji konkurencyjnej, zatrudnienia, ograniczenie negatyw-

nego wpływu na środowisko) działających w gminie podmiotów go-

spodarczych; wzrost liczby i rozwój (poszerzenie zakresu działalno-

ści, wzrost skuteczności działalności) instytucji wspierających rozwój

tychże podmiotów; polifunkcjonizację struktury gospodarki gminy;

wzrost skłonności mieszkańców gminy do podejmowania działalności

gospodarczej na własnych rachunek.

rozwój lokalnego rynku pracy, na który składają się: zwiększenie

liczby miejsc pracy; dostosowanie struktury jakościowej podaży i po-

pytu na tym rynku; zmniejszenie liczy osób bezrobotnych; zmniejsze-

nie zjawiska nielegalnego zatrudnienia.

rozwój funkcji turystyczno-rekreacyjnych gminy, wyrażający się:

wzrostem liczby i rozwojem wewnętrznym podmiotów gospodar-

czych świadczących usługi turystyczno-rekreacyjne (wzrostem zy-

sków, wartości podmiotu, zakresu działalności, pozycji konkurencyj-

nej, zatrudnienia, ograniczeniem negatywnego wpływu na środowi-

sko); wzrostem liczby i rozwojem publicznych urządzeń turystyczno-

rekreacyjnych (wzrostem dostępności, jakości, poszerzeniem zakresu

funkcjonalnego);

wzrostem

dostępności

usług

turystyczno-

rekreacyjnych; wzrostem liczby osób korzystających z funkcji tury-

styczno-rekreacyjnych gminy.

Osiągnięcie celów strategicznych i operacyjnych wymaga zreali-

zowania różnorodnych przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym, or-

ganizacyjnym, modernizacyjnym i uchwałodawczym. Skutkiem wprowa-

dzenia do strategii celów związanych ze sferą gospodarczą jest przypo-

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

11

rządkowanie im analogicznych zadań. Niestety, w zdecydowanej więk-

szości badanych strategii, nawet jeśli zdefiniowano cele gospodarcze, nie

określono przekonującego instrumentarium służącego bezpośredniej ich

realizacji. Z analizy treści tych dokumentów należy domniemywać, że ich

osiągnięcie ma nastąpić wyłącznie, lub prawie wyłącznie drogami po-

średnimi, takimi jak np. budowa infrastruktury technicznej, czy doskona-

lenie szkolnictwa ponadgimnazjalnego. Trudno nie doceniać znaczenia

instrumentów pośrednich, jednak trafnym wydaje się stwierdzenie, że

mogą one nie przynieść spodziewanego rezultatu w sferze gospodarczej.

W związku z tym uzasadniony jest postulat poszukiwania możliwości

realizacji strategicznych przedsięwzięć bezpośrednio związanych ze sty-

mulowaniem rozwoju gospodarczego. Ich przykładem mogą być:

tworzenie Regionalnego Parku Przemysłowo-Technologicznego,

wnioskowanie o objęcie nieruchomości gminy specjalną strefą eko-

nomiczną,

tworzenie systemu konsultacji władz samorządu z lokalnym bizne-

sem,

organizacja usług doradczych i szkoleniowych dla osób zamierzają-

cych podjąć działalność gospodarczą,

pozyskiwanie inwestorów zewnętrznych poprzez wspieranie ich pro-

cesów inwestycyjnych,

wspieranie lokalnych przedsiębiorców w pozyskiwaniu pracowników,

budowa internetowej bazy ofert gospodarczych i inwestycyjnych,

utworzenie tzw. inkubatora przedsiębiorczości,

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

12

udzielanie pomocy publicznej de minimis w postaci zwolnień i ulg w

podatku od nieruchomości,

realizacja działań z zakresu promocji gospodarczej,

realizacja danego przedsięwzięcia gospodarczego w ramach partner-

stwa publiczno-prywatnego,

organizacja i wspieranie organizacji prac interwencyjnych, prac uży-

teczności społecznej, staży, przygotowań zawodowych itp.,

wspieranie powiatowego urzędu pracy w aktywizacji zawodowej

mieszkańców gminy.

Naturalną konsekwencją obecności problematyki gospodarczej w

diagnostyczno-prognostycznej i planistycznej części strategii, jest jej

obecność w części wdrożeniowej. Przejawia się ona w postaci wskazań

jakie, bardziej szczegółowe, tzw. branżowe dokumenty planistyczne mają

zostać sporządzone w celu doprecyzowania ustaleń strategii. W przypad-

ku problematyki gospodarczej mogą to być np. program lokalnej polityki

gospodarczej, program działań na rzecz zatrudnienia mieszkańców gmi-

ny, program promocji gospodarczej gminy, program rozwoju i promocji

funkcji turystyczno-rekreacyjnych gminy, program komunikacji ze śro-

dowiskiem biznesu itp. Ponadto, jako silnie związane z gospodarką, lecz

wielofunkcyjne można wymienić: wieloletni program inwestycyjny, plan

rozwoju lokalnego, lub program rewitalizacji zdegradowanych fragmen-

tów miejskiej części gminy. Korzystnym rozwiązaniem jest także okre-

ślenie wymogów jakie powinny spełniać te programy, a także ich mini-

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

13

malnego zakresu merytorycznego, tak by ustalenia strategiczne nie mogły

być swobodnie i niezgodnie z intencją autorów modyfikowane.

Prócz powyższych ustaleń programowych, kwestie gospodarcze

powinny stać się przedmiotem procedur ewaluacyjnych. Ewaluacja ma

trzy cele. Pierwszym jest modyfikacja strategii w trakcie wdrażania, tak

by przyjęte cele strategiczne (w tym gospodarcze) zostały osiągnięte

dzięki poniesieniu jak najniższych nakładów finansowych, czasowych i

rzeczowych. Celem drugim jest identyfikacja momentu, w którym należy

rozpocząć prace nad nową strategią. Trzecim jest zapewnienie właści-

wych prawno-organizacyjnych warunków wdrażania strategii. Zaniecha-

nie prawidłowej ewaluacji progospodarczych elementów strategii może

skutkować gwałtownym spadkiem skuteczności i efektywności procesu

wdrożeniowego. W skrajnych przypadkach może prowadzić do odsunię-

cia realizacji odpowiadających im zadań strategicznych w bliżej nieokre-

śloną przyszłość. Ewaluacja składa się z trzech elementów: monitoringu,

oceny wyników monitoringu oraz aktualizacji, lub zmiany strategii, czy

też prawno-organizacyjnych uwarunkowań jej wdrażania. Monitoring

procesów gospodarczych powinien bazować na miernikach efektu i mier-

nikach opinii. Mierniki efektu obrazują skalę efektu działań podejmowa-

nych przez samorząd gminy

11

. Podkreślić jednak należy, iż w większości

wypadków efekt gospodarczy nie jest wyłącznie wynikiem działań gmin-

11

Niestety samorządy lokalne napotykają wiele trudności w procesie pozyskiwania danych nie-

zbędnych do ustalenia wartości mierników. Więcej na ten temat np. w: Obrębalski M., Problemy

informacyjne oceny konkurencyjności miast. W: Konkurencyjność miast i regionów. Akademia

Ekonomiczna w Krakowie, Karków 2001 r., s. 251-256; Obrębalski M., Problemy informacyjne i

metodyczne formułowania ocen stanu gmin. W: Gospodarka lokalna w teorii i praktyce. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 734, Wrocław 1996, s. 289-302.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

14

nych, ale również wynikiem działań podmiotów gospodarczych, osób

fizycznych, różnorodnych instytucji i organizacji, a nawet podmiotów i

zjawisk zewnętrznych. Merytoryczne prawo do stosowania tych mierni-

ków wynika jednak z dwóch założeń. Po pierwsze, że samorząd gminy

ma istotny wpływ na poziom efektów, a po drugie, że jeśli uzyskany zo-

stanie korzystny poziom danej celowej grupy wskaźników (nawet bez lub

z niskim udziałem wpływu narzędzi gminnych), to oznaczać to będzie, iż

dany cel został osiągnięty i działania gminy w tym zakresie nie są już

niezbędne. Do mierników tego typu można m. in. zaliczyć:

liczbę podmiotów gospodarczych (całkowitą, założonych / zlikwido-

wanych) w ostatnim roku,

liczbę osób zatrudnionych w niepublicznych podmiotach gospodar-

czych,

udział w podmiotów gospodarczych działających w wybranych sek-

cjach PKD, mierzony liczbą zatrudnionych oraz liczbą firm działają-

cych w tych sekcjach,

pozycje w rankingach atrakcyjności inwestycyjnej,

wysokość wydatków inwestycyjnych przedsiębiorstw,

wartość wskaźnika skłonności do przedsiębiorczości

12

,

średnioroczna stopa bezrobocia,

udział długotrwale bezrobotnych mieszkańców gminy wśród miesz-

kańców gminy zarejestrowanych jako bezrobotni,

12

Wskaźnik skłonności przedsiębiorczości obliczany jest jako liczba mieszkańców przypadająca

na jedno małe przedsiębiorstwo.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

15

struktura grup zawodowych i płci wśród osób bezrobotnych.

Mierniki opinii to grupa mierników ustalana w wyniku badań an-

kietowych, które mają podwójne zastosowanie. Po pierwsze służą identy-

fikacji opinii lokalnych przedsiębiorców o problemach gospodarczych

gminy. Skoro bowiem m. in. oni mają być beneficjentami działań reali-

zowanych w ramach strategii, to ich opinia powinna stać się jednym z

podstawowych mierników skuteczności progospodarczych działań samo-

rządu. Po drugie, mierniki opinii pozwalają ustalić faktyczny wpływ dzia-

łań realizowanych przez władze na gospodarczą sferę gminy. Mogą być

zatem traktowane jako zmodyfikowane mierniki efektu. Jako przykłady

można tu wskazać:

udział przedsiębiorców spodziewających się co najmniej umiarkowa-

nego rozwoju w najbliższych latach działalności,

udział przedsiębiorców wyrażających dobre / średnie / złe opinie na

temat infrastrukturalnych i przestrzennych warunków rozwoju gospo-

darczego,

udział przedsiębiorców uznających, że gmina jest atrakcyjnym miej-

scem do inwestowania,

udział przedsiębiorców twierdzących, że na terenie gminy znajdują się

osoby o kwalifikacjach odpowiadających ich wymaganiom, które by-

łyby chętne podjąć u nich pracę,

brak dominacji ograniczonej liczby zawodów w zawodach poszuki-

wanych przez pracodawców funkcjonujących na terenie gminy.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

16

Ja już na wstępie wspomniano, wymienione wyżej koncepcje łą-

czenia lokalnej polityki gospodarczej z planowaniem strategicznym zosta-

ły poddane weryfikacji praktycznej. Miało to miejsce w procesach budo-

wy i wdrażania strategii rozwoju gminy Polkowice z 2001

13

r. i 2007

14

r.

Efekty aplikacji poddane zostały przez autora obserwacji i analizie w

okresie od początku 2001 do połowy 2008 r. Ich prezentacja posłuży jako

podsumowanie dotychczasowych rozważań.

Pierwszym zaobserwowanym zjawiskiem była zmiana charakteru

działań władzy lokalnej w obrębie sfery gospodarczej z pasywnego w

kierunku bardziej aktywnego. Uprzednie podejście (pasywne) polegało na

przewadze incydentalnych działań mających na celu likwidację zaistnia-

łych już momentów krytycznych rozwoju gminy i łagodzeniu najdotkliw-

szych skutków niedostosowań w jej strukturze gospodarczej. Nowe, ak-

tywniejsze podejście oznaczało prowadzenie skoordynowanych działań

opierających się na świadomości synergicznych i mnożnikowych powią-

zań sfery gospodarczej z pozostałymi. Dla podejścia aktywnego charakte-

rystyczne stało się monitorowanie potencjalnych zagrożeń oraz skuteczne

im zapobieganie. Drugą ze zidentyfikowanych korzyści stała się zmiana

hierarchizacji zadań, w wyniku której akcent wysiłków i wydatków samo-

rządowych przesunięto na zadania mające największy, dodatni wpływ na

dynamikę rozwoju struktur gospodarczych oraz zadania wspierające lub

13

Uchwała nr VI/26/03 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie Strate-

gii Rozwoju Zrównoważonego Gminy Polkowice. Wprawdzie strategia została formalnie przyjęta

w 2003 r., jednak jej wdrażanie rozpoczęto w 2001 r.

14

Uchwała Nr XII/126/07 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 28 grudzień 2007 w sprawie

przyjęcia Strategii Rozwoju Zrównoważonego Gminy Polkowice na lata 2008 – 2014.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

17

warunkujące realizację tych zadań. Ukonstytuowanie progospodarczych

zadań w strategii stało się jednym z czynników zaangażowania nowych

partnerów we wspólne dążenia do wspierania przedsiębiorczości. Chodzi

tu o władze sąsiednich gmin, powiatu, a nawet województwa. Nastąpiło

również zwiększenie aktywności przedstawicieli lokalnego biznesu we

współtworzeniu warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Strategiczna

ranga lokalnej polityki gospodarczej stała się tu zachętą do aktywizacji

dialogu na linii władza lokalna – środowisko biznesu. Z analogicznego

powodu rozszerzono również współpracę z lokalnymi i ponadlokalnymi

instytucjami otoczenia biznesu, takimi jak np. agencje rozwoju regional-

nego, fundacje rozwoju regionu, inkubatory przedsiębiorczości, powiato-

wy urząd pracy, agencje promocji itp. Zmianie uległ też system planowa-

nia operacyjnego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego

zaczęto wnikliwiej analizować pod kątem ich wpływu na rozwój gospo-

darczy gminy. Pojawiły się programy branżowe, o których wspomniano

wyżej. Modyfikacji uległa również struktura organizacyjna urzędu gminy,

w której pojawiły się wydziały wyspecjalizowane w zagadnieniach roz-

woju gospodarczego, promocji, rozwoju rynku pracy i turystyki. Interesu-

jącym zjawiskiem stała się także modyfikacja, wykorzystywanych przez

władze, kryteriów wyboru inwestycji infrastrukturalnych. Po podniesieniu

aspektów gospodarczych do strategicznej rangi, zasadność takich inwe-

stycji znacznie częściej badano uwzględniając obok interesu społecznego

interes lokalnej sfery biznesu. Mimo, iż omawiany samorząd należy do

relatywnie najzamożniejszych w kraju, strategiczny akcent na rozwój

gospodarczy stał się jednym z czynników, które ułatwiły gminie dostęp

do zewnętrznych źródeł finansowania. Oczywiście, wspomniane procesy

nie były jedynymi, które spowodowały, że w omawianym okresie nastąpił

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

18

dynamiczny rozwój gospodarczy gminy. Nie mniej jednak, nie ulega wąt-

pliwości, że w istotnym stopniu do tego się przyczyniły. Potwierdzają to

władze samorządowe, lokalni przedsiębiorcy, jak również przekonani do

alokacji kapitału inwestorzy zewnętrzni.

Literatura

1. Bieniecki J., Szczupak B., Strategia rozwoju lokalnego. W: Zarzą-

dzanie strategiczne rozwojem lokalnym i regionalnym, Wydaw-

nictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice, 2001.

2. Brol R., Ekonomiczne uwarunkowania polifunkcyjnego rozwoju

obszarów wiejskich. W: Aktualne problemy gospodarki lokalnej,

Szkoła Głowna Handlowa, Warszawa 1996.

3. Brol R., Praktyka planowania strategicznego w skali lokalnej –

studium przypadków. W: Gospodarka lokalna w teorii i w prakty-

ce. Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wro-cławiu nr

734, Wrocław 1996.

4. Kot J., Rozwój lokalny – jego istota, cele i czynniki. W: Ekono-

miczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i re-

gionów, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001.

5. Obrębalski M., Problemy informacyjne i metodyczne formułowa-

nia ocen stanu gmin. W: Gospodarka lokalna w teorii i praktyce.

Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 734,

Wrocław 1996.

6. Obrębalski M., Problemy informacyjne oceny konkurencyjności

miast. W: Konkurencyjność miast i regionów. Akademia Ekono-

miczna w Krakowie, Karków 2001.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

19

7. Patrzałek L., Funkcje ekonomiczne samorządu terytorialnego w

okresie transformacji systemowej w Polsce, Prace naukowe nr 714

AE we Wrocławiu, Wrocław 1996.

8. Prusek A., Strategia rozwoju jako główny instrument działania

samorządów lokalnych. W: Samorząd terytorialny, zadania – go-

spodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketin-

gu w Chrzanowie, Chrzanów 2001.

9. Sztando A., Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych

podmiotów gospodarczych, Samorząd Terytorialny 7-8/99.

10. Sztando A., Obszary lokalnej polityki gospodarczej. W: Gospo-

darka lokalna w teorii i w praktyce. Prace Naukowe Akademii

Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1083, Wrocław 2005.

11. Sztando A., Progospodarcza polityka infrastrukturalna gmin. W:

Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe Aka-

demii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1023, Wrocław 2004.

12. Sztando A., Progospodarcza polityka przestrzenna gmin. W: Go-

spodarka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe Akademii

Ekonomicznej we Wrocławiu nr 979, Wrocław 2003.

13. Sztando A., Progospodarczy obszar komunalnej działalności go-

spodarczej. W: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1161, Wro-

cław 2007.

14. Sztando A., Progospodarczy obszar polityki ekologicznej władz

lokalnych. W: Transformacja polskiej gospodarki, ocena kierun-

ków i dynamiki zmian strukturalnych, Fundacja Rozwoju Uniwer-

sytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005.

Opublikowane w:

Polityka gospodarcza w Polsce i Unii Europejskiej w początkach XXI w. Prace

Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamieckiego w Katowicach, red. A. Barteczek, A. Lorek,
A. Rączaszek, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2009, s. 211-222

20

15. Sztando A., Progospodarczy obszar polityki wewnętrznej władz

miejskich. W: Problemy rozwoju miast w wymiarze lokalnym i

regionalnym. PAN KPZK, Warszawa 2005.