46

Nr 2/2004

Prawo Spółek

Vademecum unijne

Kategoria prawna obywatelstwa Unii
została wprowadzona do systemu
prawnego Wspólnot dopiero w 1993 r.
przez Traktat z Maastricht (w dodanych
do TWE art. 8a–8e), a następnie nie-
znacznie zmodyfikowana przez Traktat
amsterdamski (1997).

O

prócz modyfikacji Traktat amsterdamski
wprowadził też niewielkie uzupełnienia zakre-
su obywatelstwa UE (głównie prawo do zwra-

cania się do instytucji w rodzimym języku). Pomimo
swej nazwy obywatelstwo Unii jest regulowane przez
przepisy TWE (a nie w TUE). W preambule TUE od-
najdujemy zapis, że ustanowienie jednolitego oby-
watelstwa Unii stanowi jedną z form realizacji ce-
lów UE. Status obywatela Unii powinien przyczy-
niać się do skuteczniejszej ochrony praw przed są-
dami krajowymi oraz przed Trybunałem Sprawie-
dliwości (TS)

1

.

Obywatelstwo Unii
jako prawo podmiotowe

Aktualnie obywatelstwo Unii normują przepisy czę-
ści II TWE, czyli artykuły 17–22. Zgodnie z tymi
przepisami obywatelstwo Unii nabywa każdy obywa-
tel państwa członkowskiego. Obywatelstwo UE uzu-
pełnia obywatelstwo narodowe (co podkreślił Traktat
z Amsterdamu), lecz go nie zastępuje. Składają się na
nie prawa i obowiązki wymienione w Traktacie (art.
17). Sposób sformułowania przepisu oznacza, że kata-
log praw i obowiązków nie ogranicza się tylko do tych
podmiotów, które wymieniono w przepisach części II
TWE, ale obejmuje wszystkie uprawnienia zawarte
w Traktacie. Warto wskazać, że TWE nie wprowadza
żadnych obowiązków o powszechnym, obywatelskim
charakterze. W związku z tym można przyjąć, że pra-
wa obywatelskie mogą (a nawet powinny) być – sto-
sownie do art. 22 akapit 2 TWE – rozszerzone,
wzmocnione i uzupełnione decyzją Rady (w porozu-

mieniu z PE), natomiast obowiązki obywatelskie mo-
gą być nałożone tylko poprzez zmianę traktatów. Po-
nadto obywatelstwo Unii nie może być definiowane ja-
ko formalna więź między jednostką a UE, na podo-
bieństwo przynależności państwowej. Statusu obywa-
tela Unii nie można uzyskać bezpośrednio, na podsta-
wie jednolicie określonych kryteriów. Decyduje o tym
prawo wewnętrzne państwa członkowskiego (które
prowadzi do nabycia obywatelstwa narodowego), a to
dopiero implikuje powstanie obywatelstwa unijnego.

Obywatelstwo Unii przysługuje (z pewnymi zastrze-
żeniami – vide stanowisko TS w sprawie C-369/90
Micheletti) obywatelom państw członkowskich, nie-
zależnie od tego, czy posiadają obywatelstwo pań-
stwa trzeciego

2

. Stąd utrata obywatelstwa Unii może

nastąpić tylko w wyniku utraty obywatelstwa pań-
stwa członkowskiego. Każdy obywatel ma prawo do
swobodnego poruszania się i przebywania (pobytu)
na terenie państw członkowskich, z uwzględnieniem
ustalonych tam warunków i ograniczeń (art. 18). Pra-
wo to przysługuje wyłącznie obywatelom UE. Wyko-
nywanie tego prawa jest precyzowane i rozszerzane
wieloma przepisami prawa wtórnego. W ramy tego
prawa wchodzi swobodny wjazd, wyjazd oraz pobyt,
z możliwością korzystania z powszechnie dostępnych
uprawnień, na zasadzie traktowania narodowego (za-
sada niedyskryminacji). Rada może, zgodnie z proce-
durą art. 251, rozszerzyć zakres tych uprawnień.

Przebywając w innym państwie członkowskim, każdy
obywatel UE może korzystać z czynnego i biernego pra-
wa wyborczego do władz lokalnych (samorządowych).
Ma też prawo głosowania i kandydowania do Parlamentu
Europejskiego (art. 19). Realizację tych praw precyzują
akty prawa wtórnego

3

. Wykonywanie ich może podlegać

pewnym uzasadnionym ograniczeniom; np. w niektórych
krajach stanowiska szefów organów administracji samo-
rządowej są zastrzeżone dla stałych mieszkańców.

Jeśli obywatel Unii przebywa w kraju trzecim, gdzie
nie ma przedstawicielstwa państwa jego przynależno-

Obywatelstwo a prawa
podmiotowe w Unii Europejskiej

dr JAROSŁAW SOZAŃSKI

adiunkt w UMK oraz w Wyższej Szkole Handlu i Prawa w Warszawie

47

Vademecum unijne

Nr 2/2004

ści, ma on prawo do opieki dyplomatycznej i konsu-
larnej ze strony przedstawicielstwa innego państwa
Unii, na podobnych zasadach, jak jego właśni obywa-
tele (art. 20). Zgodnie z decyzją Rady z 1995 r. ochro-
na sprawowana przez przedstawicielstwa innych
państw dotyczy jedynie ochrony konsularnej, co mo-
że sprawiać wrażenie ograniczenia – aktem prawa
wtórnego – zakresu regulacyjnego normy Traktatu
założycielskiego, choć w istocie służy poprawie
sprawności i efektywności jej realizacji

4

. Obywatel

Unii ma też prawo petycji do Parlamentu Europej-
skiego, zwracania się do ombudsmana oraz kierowa-
nia pism do każdej instytucji WE (UE) w dowolnym
języku państw Unii, a także otrzymywania odpowie-
dzi w tym samym języku (art. 21).

Prawo petycji do PE przysługuje każdej osobie fi-
zycznej i prawnej zamieszkałej lub mającej siedzibę
w państwie członkowskim. W przypadku obywateli
Unii prawo do petycji nie zależy od miejsca zamiesz-
kania. Jednak zakres przedmiotowy petycji jest ogra-
niczony do sfery spraw należących do kompetencji
WE. Zakres ten musi także dotyczyć bezpośrednio
interesów osoby składającej petycję.

Prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO,
ombudsmana) także zostało ustanowione przez Traktat
z Maastricht. Reguluje je art. 195 TWE oraz uchwała PE
z 9 marca 1994 r., stanowiąca Statut RPO

5

. Prawo to

przysługuje osobom fizycznym i prawnym zamieszkałym
lub mającym siedzibę na obszarze Unii. Skarga powinna
być wniesiona w ciągu 2 lat od momentu uzyskania wia-
domości o stanie lub sytuacji będących przedmiotem
skargi. Skarga ta nie obejmuje przedmiotowo zagadnień
II i III filara. Jej przedmiotem nie mogą być również spra-
wy rozpatrywane w postępowaniu sądowym. Nie ma na-
tomiast ograniczenia przedmiotowego przy wykony-
waniu prawa do zwracania się do instytucji WE przez
obywateli Unii (art. 21 ust. 3 TWE) niezależnie od
ich miejsca zamieszkania. Do praw obywatelskich
w Unii należy również zaliczyć prawo dostępu do po-
trzebnych informacji, uregulowane w art. 1 ust. 2 TUE
oraz w cytowanym już art. 21 ust. 3 TWE. Za jedną
z najważniejszych norm w tym zakresie można uznać
prawo dostępu do dokumentów instytucji wspólnoto-
wych, uregulowane w art. 255 TWE. Ograniczenia
mogą tu dotyczyć uzasadnionej ochrony interesu pu-
blicznego lub prywatnego.

Inne prawa podmiotowe

Niektórzy autorzy słusznie wymieniają jeszcze inne
prawa, takie jak: prawo do naprawienia szkód powsta-
łych z winy instytucji i funkcjonariuszy Wspólnot,
prawo do skargi sądowej (odszkodowawczej) oraz do
kontroli instytucji publicznych WE i państw człon-

kowskich. Natomiast brak jest podstaw do uznania
mocy wiążącej prawa do dobrego zarządzania, prze-
widzianego w Karcie Praw Podstawowych

6

.

Na marginesie należy przypomnieć o uprawnieniach
osób fizycznych i prawnych przewidzianych w ra-
mach skarg sądowych. Oprócz skarg odszkodowaw-
czych (art. 235 TWE), podmioty te mogą w określo-
nych warunkach wnieść: skargę o niezgodność aktów
z prawem WE (art. 230 TWE) i skargę o zaniechanie
(art. 232).

Z regulacjami dotyczącymi obywatelstwa Unii łączy
się szereg innych praw podmiotowych przewidzia-
nych we wspólnotowym systemie prawnym, nazywa-
nych często prawami zasadniczymi. Te prawa pod-
miotowe przysługują wszystkim obywatelom UE,
stąd nie powinny być tu pomijane. A. Przyborowska-
-Klimczak i E. Skrzydło-Tefelska, przy okazji oma-
wiania Traktatu z Amsterdamu, do praw zasadni-
czych zaliczają regulacje odnoszące się do proble-
mów: zatrudnienia, polityki socjalnej, ochrony środo-
wiska naturalnego i ludzkiego, ochrony konsumenta,
obywatelstwa Unii, a także ochrony praw człowieka
i niedyskryminacji

7

.

Na Konferencji Międzyrządowej w Amsterdamie pro-
blematykę socjalną uznano za jedną z najważniej-
szych, konstatując, iż wzrastające bezrobocie może
stanowić zagrożenie dla procesów integracyjnych

8

.

Dlatego zagadnieniu zatrudnienia poświęcono nowy
tytuł VIII TWE, czyniąc je po raz pierwszy przed-
miotem regulacji o charakterze ponadnarodowym.

Wspólnotowe prawa socjalne przed 1989 r. były reali-
zowane głównie w ramach norm ustalanych przez Try-
bunał, a jedynie w niewielkim stopniu i akcydentalnie
(przy okazji rozwiązywania innych problemów) w pra-
wie wtórnym. Wspólnotowa Karta Podstawowych
Praw Socjalnych Pracowników z 1989 r. rozpoczęła
proces zmiany tego stanu rzeczy, kontynuowany przez
umowę w sprawie polityki socjalnej z Maastricht
(1991) i zakończony przez Traktat z Amsterdamu.

Obecnie wspólnotowe prawa socjalne (uregulowane
w ramach polityki społecznej WE) posiadają również
swą szeroką regulację traktatową. Odnoszą się do nich
przede wszystkim art. 136-148 TWE. Należy podkre-
ślić, że Traktat amsterdamski dokonał uchylenia tzw.
mechanizmu z Maastricht, który umożliwiał Wielkiej
Brytanii wyłączanie się z przyjmowania i implementa-
cji decyzji w omawianej dziedzinie. Rozbudował też za-
sady równego traktowania kobiet i mężczyzn. Ogólna
klauzula antydyskryminacyjna z art. 13 została rozwi-
nięta w art. 141, dopuszczając także – w ust. 4 – tzw. po-
zytywną dyskryminację kobiet

9

.

Vademecum unijne

Cele socjalne WE zostały określone w art. 136 TWE,
który odwołuje się (podobnie jak wstęp Traktatu
z Maastricht) do postanowień Europejskiej Karty So-
cjalnej z 1961 r.

10

i Wspólnotowej Karty Podstawo-

wych Praw Socjalnych Pracowników z 1989 r. W Am-
sterdamie poszerzono zakres tych celów, włączając do
nich: rozwijanie zatrudnienia, utrzymywanie jego wy-
sokiego i trwałego poziomu, zapewnienie właściwej
ochrony socjalnej, rozwój dialogu społecznego oraz
zwalczanie izolacji społecznej. W sferze dialogu spo-
łecznego ustalono, że należy wspierać służącą mu wy-
mianę informacji oraz tryb konsultacji, w tym zwłasz-
cza między pracownikami a pracodawcami. W tym
względzie przyznano określone uprawnienia Komisji.

W Amsterdamie wprowadzono także nowe postano-
wienia dotyczące ochrony zdrowia i ochrony konsu-
menta. Znowelizowany art. 152 TWE stanowi, że poli-
tyka Wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia powinna
uzupełniać polityki krajowe państw członkowskich
oraz przyczyniać się do poprawy zdrowia społeczeń-
stwa, zapobiegania chorobom i zagrożeniom dla zdro-
wia publicznego. Natomiast według regulacji art. 153
TWE polityka Wspólnot powinna w możliwe maksy-
malnym zakresie chronić interesy ekonomiczne konsu-
menta. W dziedzinie ochrony środowiska regulacje
wprowadzone w art. 6 TWE zapewniają realizację za-
sady zrównoważonego rozwoju, czyli uwzględniania
nakazów ochrony oraz zachowania i utrzymania mak-
symalnie wysokiego standardu środowiska we wszyst-
kich sferach aktywności Wspólnot i Unii

11

.

A. Przyborowska-Klimczak i E. Skrzydło-Tefelska
wskazują też, że dla realizacji praw socjalnych bardzo
istotne znaczenie mają także inne regulacje traktato-
we, takie jak: zakaz dyskryminacji (art. 12 i 13), za-
sada równości kobiet i mężczyzn (art. 2, 137, 141)
oraz ochrona osób w związku z przetwarzaniem da-
nych osobowych (art. 286). Katalog ten należałoby
także uzupełnić regulacjami odnoszącymi się do
praw człowieka (art. 6, 7 i 49 TUE) oraz do wolności
rynku wewnętrznego.

Należy zauważyć, że tak szerokie ujęcie praw socjal-
nych zostało przyjęte w regulacjach Wspólnot m.in.
dla zapewnienia realizacji odnośnych polityk wspól-
notowych. Nie można go więc identyfikować wyłącz-
nie z prawami zasadniczymi. Prawa zasadnicze mają
bowiem bardziej ogólny i zindywidualizowany cha-
rakter. Jednak w większości zakresy tych praw po-
krywają się. Można tu więc mówić o prawie do za-
trudnienia (a właściwie o kilku związanych z tym
prawach zasadniczych), prawie do ochrony socjalnej,
do ochrony zdrowia, do ochrony środowiska natural-
nego i ludzkiego oraz prawie do ochrony interesów
konsumenta. Przedstawione regulacje mają istotne

znaczenie dla precyzowania treści i zakresu praw za-
sadniczych w sferze socjalnej. Większość autorów
uważa, że te uprawnienia nie wyczerpują katalogu
praw zasadniczych. Można ponadto np. wskazać, że
rozpatrując sprawę 149/77 Defrenne Trybunał uznał,
że zakaz dyskryminacji ze względu na płeć jest jed-
nym z praw zasadniczych systemu wspólnotowego

12

.

Parlament Europejski wydał w 1989 r. deklarację
w sprawie praw zasadniczych obowiązujących we
Wspólnotach

13

. Obejmowała ona: klasyczne prawa

wolnościowe, podstawowe prawa socjalne, prawa są-
dowe, zakaz kary śmierci, zasady demokracji, ochronę
środowiska i prawa konsumenta. Dokonując tego wyli-
czenia PE dokonał takiej redakcji deklaracji, iż można
sądzić, że katalog ten nie jest enumeratywnie określo-
ny i zamknięty, lecz jedynie przykładowy. Zwłaszcza,
że nie ma w nim wielu praw wymienionych powyżej
(np. prawa własności, prawa wyboru i wykonywania
zawodu, prawa do działalności gospodarczej).

Należałoby przy tym odróżniać prawa zasadnicze,
związane z ogólnymi zasadami prawa oraz wspólny-
mi tradycjami państw członkowskich, od praw zwią-
zanych z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, czy
innych praw wprowadzonych prawem stanowionym.
W tym zakresie normy prawa WE mogą bezpośred-
nio kształtować stosunki prawne

14

.

1

F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa–Wrocław
2002, s. 254, 256, twierdzą, że prawo WE ma własny system ochro-
ny praw człowieka; nie dysponuje on tu bowiem własnymi standar-
dami – zapożycza je z regulacji międzynarodowych poprzez wspól-
ne tradycje państw członkowskich. Por. też A. Wyrozumska [w:]
Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, Warszawa 2002, s. 328.

2

Chodzi tu o to, że wiele państw nie akceptuje podwójnego lub
wielorakiego obywatelstwa. ECR 1992, I-4239.

3

Np. Dyrektywa 93/109/EC w sprawie wyborów do PE – OJ L
1993, 329/34 oraz Dyrektywa 94/80/EC w sprawie wyborów lo-
kalnych – OJ L 1994, 368/38, Dyrektywa 364/90/EEC o prawie
pobytu – OJ L 1990, 180/26 oraz Dyrektywa 93/96/EC o prawie
pobytu studentów – OJ L 1993, 317/59.

4

Decyzja Rady 95/553/EC z 19 grudnia 1995 r. – OJ L 1995,
314/73.

5

OJ L 1994, 113/15.

6

Por. Prawo Unii Europejskiej, cyt., s. 333 i nast.

7

Zob. Dokumenty Europejskie, w opr. A. Przyborowskiej-Klimczak
i E. Skrzydło-Tefelskiej, tom III, Lublin 1999, Wstęp, s. 29 i nast.

8

Por. M. Matey-Tyrowicz, Traktat amsterdamski a europejski mo-
del socjalny, PPE 1998, nr 1 (4), s. 51 i nast.

9

Por. S. Langrish, The Treaty of Amsterdam: Selected Highlights,
„European Law Review”, vol. 23, 1998, nr 1 s. 3 i nast.

10

Obecna jej wersja pochodzi z 1996 r. Zob. Revised European So-
cial Charter, Strasbourg 1997, CoE.

11

Por. J. Sozański, Wspólna polityka ochrony środowiska, „Prawo
Unii Europejskiej” nr 3/2002, s. 21 i nast.

12

ECR 1978, 1365.

13

OJ C 1989, 120/51. Por. też J. Sozański, Prawa mniejszości w Unii
Europejskiej, Warszawa 2002, s. 111 oraz Prawo Wspólnot Euro-
pejskich. Orzecznictwo, pr. zb., Warszawa 2001, s. 342.

14

Prawo Wspólnot Europejskich, cyt., ibidem oraz Wspólna Dekla-
racja z 5.04.1977 r. – OJ C, 103, s. 1.

48

Nr 2/2004