Specustawa drogowa – próba oceny
skutków prawnych z uwzględnieniem
relacji z planowaniem przestrzennym

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Łukasz Oleszczuk

SISKOM – Stowarzyszenie Integracji Stołecznej Komunikacji

Grupa JKO Consulting

Tramwaje Warszawskie Sp. z o.o.

Prelegent

• Student V roku na Wydziale Prawa i Administracji UW na kierunku prawo, przygotowywana praca

magisterska pt.: Wykonalność decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjnym przedsięwzięć

infrastrukturalnych

• Członek Zarządu SISKOM i Kierownik Sekcji Transportu Publicznego
• Partner w Grupie JKO Consulting
• Inspektor ds. rozwoju infrastruktury w Dziale Strategii i Rozwoju TW Sp. z o.o.

Wybrane projekty:
• Analiza prawna i techniczna w sprawie ul. Orszady, położonej w m.st. Warszawa, pod kątem

uwarunkowań planowania przestrzennego i uwarunkowań komunikacyjnych wraz z

rekomendowanymi działaniami dla Urzędu Dzielnicy Warszawa Ursynów

• Analiza konfliktów społecznych oraz zweryfikowanie analizy migracji ssaków małych na potrzeby

raportu o oddziaływaniu na środowisko dla budowy trasy tramwajowej na Tarchomin dla ZTM

Warszawa

• Studium Wykonalności – Zwiększenie zasobów mieszkań komunalnych poprzez realizację inwestycji

w formule PPP dla Urzędu Miasta Poznań

• Koreferatu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia:

„Budowa autostrady A-2 na odcinku Warszawa – Kukuryki” dla Regionalnej Dyrekcji Ochrony

Środowiska w Warszawie

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

SISKOM – Stowarzyszenie Integracji Stołecznej Komunikacji
organizacja pozarządowa powstała w Warszawie w 2006 roku.
Do głównych celów statutowych stowarzyszenia należy:
•popieranie rozwoju infrastruktury komunikacyjnej
•wspieranie procesów planowania przestrzennego
•informowanie

społeczeństwa

o

planowanych

działaniach

inwestycyjnych oraz wydatkowanych na ten cel środkach

publicznych

Od grudnia 2009 roku posiadamy statut Organizacji Pożytku
Publicznego.

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Plan prezentacji

1. System planowania przestrzennego w Polsce
2. Proces inwestycyjny przedsięwzięć

transportowych

3. Geneza tzw. specustawy drogowej
4. Ocena idei tzw. specustaw drogowej
5. Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej
6. Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie

przestrzenne

7. Wnioski
8. Podsumowanie

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Część 1

System planowania przestrzennego w Polsce

Ramy

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

System planowania przestrzennego w Polsce

System planowania przestrzennego w Polsce ma budowę hierarchiczną. Zgodnie z ustawą z

dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80

poz. 717 ze zm.) – u.p.z.p. można wydzielić następujące szczeble aktów planistycznych

• plan zagospodarowania przestrzennego województwa (p.z.p.w)
• studium

uwarunkowań

i

kierunków

zagospodarowania

przestrzennego gminy (s.u.k.z.p.)

• miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.)

Tylko m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego wpływa na

możliwości

zagospodarowania

terenu

i

ogranicza

uprawnienia właścicielskie

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Od roku 1990 polski ustawodawca kilkukrotnie zmieniał przepisy dotyczące zagospodarowania

przestrzennego. W wyniku uchwalenia obecnie obowiązującej ustawy, na mocy art. 87 ust.3

m.p.z.p. przyjęte przez rady gminy przed 01.01.1995 r., z dn. 31.12.2003 r. traciły moc.

Takie postępowanie ustawodawcy spowodowało powstanie luki planistycznej, która jest

uzupełniana do dziś. Również z tego względu wygasła ochrona rezerw terenowych do drogi

publiczne, co jeszcze skuteczniej utrudniło realizację inwestycji transportowych.

System planowania przestrzennego w Polsce

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Część 2

Proces inwestycyjny przedsięwzięć

transportowych

Krok po kroku w skrócie

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Proces inwestycyjny przedsięwzięć infrastrukturalnych

Decyzja o środowiskowych

uwarunkowaniach (DŚU)

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu

publicznego (DoLCP)

tzw. decyzja budowlana

np. Pozwolenie na budowę (PnB) lub

Zezwolenie na realizację inwestycji

drogowej (ZRID)

ponowna o.o.ś – w trybie uzgodnienia

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Część 3

Geneza tzw. specustawy drogowej

To tylko na chwilę

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Geneza tzw. specustawy drogowej

Zgodnie z OSR przekazaną wraz z projektem

nowej

ustawy

o

szczególnych

zasadach

przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie

dróg

krajowych

(specustawa

drogowa)

potrzeba uchwalenia nowego aktu prawa

wynikała z następujących przesłanek:

•wyraźne uproszczenie procesu przygotowania

inwestycji

•przyśpieszenie procesu budowy dróg
•usprawnienie procesu przejmowania nieruchomości

pod budowę dróg

UWAGA: Ustawa miała obowiązywać do końca
2006 r., ostatecznie pierwotnie uchwalony
tekst miał obowiązywać do końca 2007 r.

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Geneza tzw. specustawy drogowej

Pierwotnie tzw. specustawa drogowa miała być

elementem programu przyśpieszenia budowy

dróg krajowych realizowanego przez rząd SLD-

UP-PSL.
Jednak już w 2006 r. czas obowiązywania

specustawy uległ wydłużeniu do końca 2013 r.,

zaś nowy tryb objął również pozostałe

kategorie dróg publicznych.

Uzasadnienie:
Jak najlepsze wykorzystanie środków z UE w

perspektywie 2007-2013. Już w 2008 r. przedłużono

obowiązywania omawianego aktu prawnego do

końca 2020 r. Uzasadnienie było takie samo.

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Część 4

Ocena idei tzw. specustaw drogowej

Dobry pomysł…?

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Ocena idei tzw. specustawy drogowej

Idea uproszczenia pierwotnie obowiązującego

toku przygotowania inwestycji wydaje się słuszna.
Mając na względzie takie okoliczności jak:

•brak uchwalonych m.p.z.p.
•nie wypłacanie przez gminy odszkodowań/brak

realizacji wykupów zgodnie z art. 37 u.p.z.p.

•częste

blokowanie

inwestycji

przez

osoby

zainteresowane – kilka niezależnych postępowań

zwiększało szansę skutecznego oprotestowania

Nie można zaprzeczyć, iż specustawa drogowa

przyczyniła się do uproszczenia procedur w zakresie

przygotowania inwestycji drogowych

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Część 5

Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej

… który stał się codziennością

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej

Polski ustawodawca w wyniku „sukcesu”
specustawy drogowej poparł kolejne rządowe
„spec akty”

•specustawa kolejowa
•specustawa gazoportowa
•specustawa EURO 2012
•specustawa lotniskowa
•specustawa przeciwpowodziowa

Co ciekawe, dzięki polskiemu ustawodawcy
pomimo zakończenia turnieju EURO 2012
ustawa nadal obowiązuje.

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Ocena funkcjonowania tzw. specustawy drogowej

Wydaje się, iż rozprzestrzenienie się w polskim
prawie specustaw świadczy o kilku zjawiskach:

•standardowe procedury nie spełniają obecnych

potrzeb

•problemy systemu prawnego „naprawia się”

specprawem

•ze względu na łatwość i użyteczność stosowania

specustaw zanika stosowanie standardowych

procedur i de facto to ustawy opatrzone

przymiotnikiem „szczególny” dominują w

przestrzeni prawnej

•polski ustawodawca nie myśli kompleksowo w

zakresie polityki legislacyjnej

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Część 6

Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie

przestrzenne

Wzajemne oddziaływanie

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne

Pierwotnym celem uchwalenia specustawy drogowej
było przyśpieszenie procesu inwestycyjnego. Art. 10
(ob. art. 11i) miał nie miał służyć de facto
wyeliminowaniu planowania przestrzennego lecz
wyłączeniu procedury uzyskiwania DoLCP.

Co więcej, odrębny tryb przejmowania nieruchomości
miał służyć szybszemu wywłaszczeniu nieruchomości
i usunięciu z nich właścicieli/posiadaczy.

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne

Obecnie zarządcy dróg stosują specustawę jako

podstawę

jakichkolwiek

działań

inwestycyjnych.

Co więcej, nadużywa się przepisu z art. 11i w celu

ograniczenia wykupu gruntów, co wpływa na:

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

•ograniczanie funkcjonalności nieruchomości i ich

społeczno-gospodarczego przeznaczenia

•obniżenie funkcjonalności projektowych dróg, a

zwłaszcza infrastruktury dla pieszych i rowerzystów

•brak realizacji wykupu gruntów zgodnie z

obowiązującymi m.p.z.p.

Wpływ tzw. specustawy drogowej na planowanie
przestrzenne

Należy

wskazać

inne

skutki

wpływu

specustawy na planowanie przestrzenne, takie

jak:

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

•dostosowywanie

obowiązujących

m.p.z.p.

do

wybudowanych dróg

•naruszanie praw nabytych właścicieli nieruchomości

w zw. z nadużywaniem art.11i

•ujawnianie błędów w m.p.z.p. – np. za wąskie linie

rozgraniczające – wynik chęci ograniczenia wykupów

z art. 37 u.p.z.p., brak wykonywania studiów

komunikacyjnych

•obniżenie rangi planowania przestrzennego

Część 7

Wnioski

Plusy dodatnie i plusy ujemne

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Wnioski

Plus dodatni:
wprowadzenie do systemu prawnego specustawy
skatalizowało procesy inwestycyjne prowadzone przez
sektor publiczny

Plus ujemny:
przykładzie rozwoju „idei” specustaw widać, iż braki

w systemie prawa naprawia się nie poprzez podejście

kompleksowe, ale na zasadzie „łatania dziur”

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Wnioski

Plusy ujemne:

•dostrzeżenie problemu niskiej jakości planowania

przestrzennego

•zauważenie roli planowania przestrzennego przy

dbaniu o ład przestrzenny

•dostrzeżenie problemu braku planów rozwojowych u

zarządców dróg niższych kategorii (powiatowe i

gminne)

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Część 9

Podsumowanie

Ze smutną obserwacją

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Podsumowanie

Istnienie specustaw odbija się negatywnie nie tylko na planowaniu

przestrzennym, ale również na systemie prawa.

Niestety, co raz częściej przed przystąpieniem do sporządzenia planu odchodzi

się od konieczności wykonywania branżowych analiz z zakresu komunikacji i

transportu. Brak kompleksowego tłumaczy się, iż błędy (za wąskie linie

rozgraniczające) na etapie realizacji „poprawi się” specustawą.

Ponadto, specustawy posiadają coraz częściej krytykowany

tryb wywłaszczeń, który powoduje, iż osoba pozbawiona

własności musi czekać jeszcze na wpłatę odszkodowania

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych

Dziękuję za uwagę

Łukasz

Oleszczuk

tel. [phone]

Sekcja Transportu
Publicznego
ul. Mroczna 5/23
01-456 Warszawa
[e-mail].p

l

Kontakt Mazowsze
ul. Helenowska 24 m
24
05-800 Pruszków
oleszczuk@jkoconsulti

ng.pl

Dział Strategii i
Rozwoju
ul. Siedmiogrodzka 20
01-232 Warszawa
[e-mail]

Polityka przestrzenna a transportowa -
Ewaluacja inwestycji infrastrukturalnych