ZNACZENIE KONTROLI
W ZARZĄDZANIU
FINANSAMI PUBLICZNYMI

1

Geneza i istota kontroli

Współczesne określenie kontroli nie

odbiega od jej klasycznego ujęcia;

Kontrolowanie jest procesem

mającym na celu:



zapewnienie, aby faktycznie podejmowane
działania były zgodne z planowanymi,



ułatwienie kadrze kierowniczej sprawdzenie
skuteczności realizowanych czynności,



podjęcie działań korygujących.

2

Negocjacje akcesyjne z UE



Zmiana podejścia do systemu
kontroli
w jednostkach administracji
publicznej;



Wdrożenie regulacji prawnych w
zakresie: kontroli finansowej i
audytu wewnętrznego;



Wdrażanie koncepcji New Public
Management;



Standardy kontroli wewnętrznej
COSO

3

Fazy kontroli:



ustalenie stanu rzeczywistego
(faktycznego),



ustalenie stanu obowiązującego
(wyznaczonego),



porównanie stanu faktycznego ze stanem
wyznaczonym w celu ustalenia ich
zgodności lub niezgodności,



wyjaśnienie przyczyn i skutków
stwierdzonej zgodności lub niezgodności
stanu faktycznego
ze stanem wyznaczonym.

4

Kryteria kontroli



legalność rozumiana jako zgodność działania
kontrolowanej jednostki z obowiązującymi
normami prawnymi,



rzetelność, tj. zgodność wykonania z obowiązkami
ciążącymi na wykonawcach czynności będących
przedmiotem kontroli, wynikającymi z ogólnych
obowiązków obywatelskich, umów o pracę, zasad
etyki zawodowej itd.,



celowość, polegająca na zgodności działań
podejmowanych lub już dokonanych przez
kontrolowaną jednostkę z przyjętymi celami,



gospodarność, tzn. optymalne w konkretnych
warunkach realizowanie zadań określonych
w planie gospodarczym, z ustaleniem
odpowiednich norm, cen, stawek itp.

5

Formy kontroli:

Wprowadzane zmiany

projakościowych w zarządzaniu
jednostkami sektora finansów
publicznych kładą nacisk na
wdrażanie nowych form kontroli,
tj.:



kontrola kierownicza,



samokontrola,



kontrola zadań.

6

Kontrola kierownicza :

to rodzaj kontroli sprawowanej przez

przełożonych wobec podwładnych w celu
sprawdzenia prawidłowości wykonywania
przez nich zadań i wpłynięcia na ich
zachowanie i motywację.

Celem tej kontroli jest zapewnienie

przestrzegania norm jakości, zadań
ilościowych, bezpieczeństwa pracy,
gospodarności

7

Samokontrola:

polega na tym, że realizujący

zadania sami wykonują czynności
sprawdzające zgodność z
normami, a także – gdy jest to
niezbędne – podejmują lub inicjują
czynności korygujące.

8

Kontrola zadań:

to – według założeń koncepcyjnych

Międzynarodowej Organizacji
Najwyższych Organów Kontroli ((ang.
International Organization of Supreme
Audit Institutions INTOSAI) – „kontrola
oszczędności, wydajności
i skuteczności wykorzystania przez
kontrolowaną instytucję jej zasobów
podczas wykonywania jej zadań

9

Kontrola finansowa –
podsystem kontroli
wewnętrznej w
jednostkach sektora
finansów publicznych

10

Kontrola finansowa:

Po raz pieszy w znowelizowanym

art. 28 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r.
o finansach publicznych w
jednostkach sektora finansów
publicznych został wdrożony
system kontroli finansowej.

(Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 ze zm.)

11

Procedury kontroli
finansowej:

Procedury kontroli gospodarki finansowej

jednostki sektora finansów publicznych
stanowią niezbędną część systemu
kontroli wewnętrznej każdej jednostki,
obejmują:



procesy związanie z gromadzeniem
i rozdysponowaniem środków
publicznych,



procesy związane z gospodarowaniem
mieniem.

12

Kontrola finansowa
obejmuje:



przeprowadzanie wstępnej oceny celowości
zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania
wydatków,



badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem
wymaganym w zakresie dotyczącym procesów:

•

pobierania i gromadzenia środków publicznych,

•

zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze
środków publicznych,

•

udzielania zamówień publicznych,

•

zwrotu środków publicznych,



prowadzenie gospodarki finansowej,



stosowanie procedur dotyczących procesów:

•

pobierania i gromadzenia środków publicznych,

•

zaciągania zobowiązań finansowych,

•

dokonywania wydatków ze środków publicznych,

•

udzielania zamówień publicznych,

•

zwrotu środków publicznych

.

13

Model COSO w kontroli

finansowej:



środowisko systemu kontroli
finansowej,



zarządzanie ryzykiem,



mechanizm sytemu kontroli
finansowej,



informacja i komunikacja,



ocena i audyt wewnętrzny.

14

Audyt wewnętrzny –

podsystem kontroli

wewnętrznej:

W sektorze publicznym system kontroli

wewnętrznej tworzony jest z
wykorzystaniem mechanizmów kontroli
finansowej i audytu finansowego.

Stworzenie takiego systemu wymaga

poznania
i zrozumienia zasad gwarantujących
skuteczne jego funkcjonowanie.

15

Audyt wewnętrzny w

jednostkach administracji

publicznej:

Pojęcie audytu wewnętrznego w sektorze

publicznym pierwszy raz zostało zdefiniowane
w art. 48 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych.

Oznacza ono ogół działań, przez które

kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i
niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w
zakresie gospodarki finansowej pod względem
legalności, gospodarności, celowości,
rzetelności, a także przejrzystości
i jawności.

(Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.)

16

Cele audytu
wewnętrznego:



cele postawione przed jednostką są
wykonywane,



zasady i procedury wynikające z
przepisów prawa powszechnie
obowiązującego
lub przyjęte przez kierownika jednostki
są wdrażane i przestrzegane,



mechanizmy i procedury stanowiące
system kontroli wewnętrznej są
adekwatne
i skuteczne dla prawidłowego działania

17

Nowa ustawa o finansach publicznych

od 1 stycznia 2010 r., definiuje w art.
272 audyt wewnętrzny jako:



działalność niezależną i obiektywną, której
celem jest wspieranie ministra kierującego
działem lub kierownika jednostki w realizacji
celów i zadań przez systematyczną ocenę
kontroli zarządczej oraz czynności doradcze,



ocenę, w szczególności adekwatności,
skuteczności
i efektywności, kontroli zarządczej w dziale
administracji rządowej lub jednostce.

(Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240

ze zm.).

18

W jednostkach sektora finansów

publicznych wyróżnia się:



audyt wewnętrzny i audyt zewnętrzny,



audyt finansowy, weryfikujący działalność
pod względem kryterium rzetelności i
zgodności
z prawem,



audyt wykonywania zadań (audyt
działalności), weryfikujący działalność pod
względem kryterium oszczędności,
wydajności, skuteczności tzw. 3E –
economy, efficiency, effectiveness.

19

Kontrola zarządcza
w jednostkach sektora
finansów publicznych

20

Kontrola zarządcza:

to proces sprawdzania, czy

przebieg działalności jednostki jest
zgodny
z ustaleniami zawartymi w planie
działalności oraz czy są osiągane
założone cele

21

Kontrola zarządcza:

zgodnie z brzmieniem jej art. 68

kontrolę zarządczą w jednostkach
sektora finansów publicznych
stanowi ogół działań
podejmowanych dla zapewnienia
realizacji celów
i zadań w sposób:



zgodny z prawem,



efektywny,



oszczędny,



terminowy.

22

KONTROLA ZARZĄDCZA (KZ)



Dlaczego zatem KZ?



potrzeba usprawnienia metod
zarządzania w sektorze publicznym,



założenie przejścia od biurokracji
do zarządzania (model menedżerski),



KZ jest narzędziem, które może
pomóc
w osiągnięciu wyznaczonych do
realizacji celów,

23

KONTROLA ZARZĄDCZA (KZ)

Art. 68 ust. 2. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1)

Zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami

wewnętrznymi,

2)

Skuteczności i efektywności działania,

3)

Wiarygodności sprawozdań,

4)

Ochrony zasobów,

5)

Przestrzegania i promowania zasad etycznego

postępowania (m.in. kultura organizacji, lojalność, uczciwość),

6)

Efektywności i skuteczności przepływu informacji (m.in.

komunikacja pionowa/ pozioma),

7)

Zarządzania ryzykiem.

24

System kontroli zarządczej obejmuje pięć

obszarów:



środowisko wewnętrzne, które dotyczy systemu zarządzania
jednostką i jej zorganizowania jako całości, a obejmuje takie
elementy, jak: uczciwość i inne wartości etyczne, kompetencje
zawodowe (poziom wiedzy, umiejętności i doświadczenie)
kierownictwa i pracowników, zakres zadań, uprawnień
i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych,
identyfikację tzw. zadań wrażliwych (czyli takich, przy których
wydawana decyzja jest związana z dużym stopniem uznaniowości
urzędnika),



zarządzanie ryzykiem, służące zwiększeniu prawdopodobieństwa
osiągnięcia celów jednostki poprzez: określanie celów i
monitorowanie realizacji zadań, identyfikację ryzyka, analizę
ryzyka, reakcję na ryzyko i działania zaradcze; oznacza zatem
koncentrację na identyfikacji i pomiarze szans i zagrożeń
dotyczących definiowanych na potrzeby dokumentów
strategicznych, budżetu zadaniowego, jednostkowych planów
działalności mierzalnych celów,

System kontroli zarządczej

obejmuje pięć obszarów:



mechanizmy kontroli stanowiące odpowiedź na konkretne ryzyko, które
jednostka zamierza ograniczyć poprzez: dokumentowanie systemu tej kontroli,
dokumentowanie, rejestrowanie i zatwierdzanie (autoryzację) operacji
gospodarczych, podział kluczowych obowiązków, weryfikowanie operacji
gospodarczych przed i po realizacji oraz przez inwentaryzację, nadzór w ramach
hierarchii służbowej, rejestrowanie odstępstw od procedur, instrukcji lub
wytycznych, utrzymanie ciągłości działalności, selektywny i kontrolowany dostęp
osób do zasobów (ochrona zasobów) finansowych, materialnych i informacyjnych, a
także poprzez mechanizmy kontroli systemów informatycznych, takie jak kontrola
dostępu do zasobów informatycznych i oprogramowania systemowego, kontrola
tworzenia
i zmian aplikacji oraz kontrola dostępu do poszczególnych aplikacji, podział
obowiązków umożliwiający wykrywanie i korygowanie błędów, zapewnienie
ciągłości działania systemu informatycznego;



informację i komunikację, dotyczącą zapewnienia pracownikom jednostki
dostępu do informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków, a
także zapewnienia efektywnego – zapewniającego przepływ informacji i właściwe
ich zrozumienie przez odbiorców – systemu komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej;



monitorowanie i ocenę systemu kontroli z punktu widzenia bieżącej oceny
skuteczności systemu kontroli i jego poszczególnych elementów, rozwiązywania
pojawiających się problemów przez wszystkich pracowników zgodnie z ich
kompetencjami, w tym również poprzez samoocenę i audyt wewnętrzny.

Kontrola zarządcza:

S

ystem kontroli w jednostkach

administracji publicznej w Polsce
skupiony jest na wydatku, zamiast na
zadaniach i pomiarze efektywności, zaś
źródłem problemu jest moment podjęcia
decyzji!

Kontrola

zarządcza

nawiązuje

do

koncepcji planowania finansowego w
oparciu o budżet zadaniowy

27

Kontrola zarządcza a budżet zadaniowy:

Systemu kontroli zarządczej jest powiązany

z budżetem zadaniowym.

Standardy kontroli zarządczej zawierają

bowiem wskazówki w zakresie określania
zadań, celów i mierników przydatnych
w budżetowaniu zadaniowym:



cele i zadania należy określać jasno
i w co najmniej rocznej perspektywie.



wykonanie zadań należy monitorować za
pomocą wyznaczonych mierników.

Kontrola zarządcza a budżet zadaniowy:



W jednostce nadrzędnej lub nadzorującej
należy zapewnić odpowiedni system
monitorowania realizacji celów i zadań
przez jednostki podległe lub nadzorowane.



Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji
celów i zadań uwzględniając kryterium
oszczędności, efektywności i skuteczności.



Należy zadbać, aby określając cele i zadania
wskazać także jednostki, komórki
organizacyjne lub osoby odpowiedzialne
bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby
przeznaczone do ich realizacji.

Ocenę realizacji celów i zadań należy

dokonywać uwzględniając kryterium:



oszczędności

, gdzie zbadaniu podlega możliwość

zastosowania tańszych i prostszych metod,
technologii itp., w oparciu o zasadę minimalizacji
kosztów przy określonym celu,



efektywności

, gdzie zbadaniu podlega

adekwatność zaangażowanych środków
w stosunku do osiągniętych efektów użytecznych dla
społeczeństwa lokalnego jako całości,



skuteczności

, gdzie zbadaniu podlega stopień

osiągnięcia celów, a pierwszej kolejności,
czy podejmowanie zadania było w ogóle celowe

i czy osiągnięty efekt był potrzebny.

Budżet zadaniowy:



przedsięwzięcia władz publicznych w
państwie,



nowa forma gospodarowania publicznymi
środkami,



podział na: funkcje, zadania, podzadania
i działania,



przyporządkowane

cele,

mierniki

realizacji, kwoty wydatków.

!

Ustalenie

efektów

wydatkowanych

środków publicznych

31

32

Funkcja

Zadanie 1

Zadanie 2

Działanie

1.1.4

Działanie

1.1..3

Działanie

1.1.2

Działanie

1.1.1

Działanie

1.2.4

Działanie

1.2.3

Działanie

1.2.2

Działanie

1.2.1

Działani

e 1.3.2

Działanie

1.3.1

Działanie

2.1..2

Działanie

2.2.4

Działanie

2.2.3

Działanie

2.2.

Działanie

2.2.1

Działanie

2.1.1

Podzadanie

1.1

Podzadanie

1.2

Podzadanie

1.3

Podzadanie

2.1

Podzadanie

2.2

Podzadanie

3.1

Działanie

3.1.3

Działanie

3.1

.2

Działanie

3.1.1

Zadanie 3

BUDŻETOWANIE

ZADANIOWE:



FUNKCJE



ZADANIA CELE



PODZADANIA
MIERNIKI



DZIAŁANIA

STRATEGIA ROZWOJU KRAJU

STRATEGIA ROZWOJU WOJEWÓDZTWA

STRATEGIA ROZWOJU POWIATU ITP..

ZARZĄDZANIE

33

Kontrola zarządcza:

Ocena skuteczności i

efektywności

realizowanych zdań

zgodnie koncepcją kontroli zarządczej
wymaga implementacji systemu
pomiaru, w oparciu o mierniki
bazowe i docelowe wraz z systemem
ewidencji analitycznej operacji
gospodarczych, która umożliwi ocenę
realizowanych działań oraz
osiąganych rezultatów.

34

Projekt systemu kontroli

zarządczej

35

Kontrola zarządcza i kontrola

strategiczna:

EX ANTE

•

Jakie zadania są wykonywane (zaplanowane do wykonania) ?

•

Jakie cele planuje się osiągnąć?

•

Jakie wydatki przeznacza społeczeństwo na poszczególne

zadania

w danym roku budżetowym?

• Jakie skutki (rezultaty) ma przynieść realizacja założonych

celów?

EX POST

•

Czy postawione cele zostały osiągnięte?

36

Zintegrowanego systemu

kontroli zarządczej

37

Budżet Państwa

Plan finansowy część 42 –

sprawy wewnętrzne - MSW

Cele

strategiczne

Policji

Baza planistyczna zbiór

mierników i ich wielkości

Plan finansowy Policji

Strategia finansowa

BCE i BZ

Rozdz.75403

Plan finansowy

BCE i BZ

Rozdz.75402

Plan finansowy

BCE i BZ

Rozdz. 75404

Plan finansowy

BCE i BZ

Rozdz. 75405

Plan finansowy

BCE i BZ

Nadzór nad realizacją celów

Nadzór nad realizacją celów

Ewidencja – system

rachunkowości

Ewidencja-system

rachunkowości

Odwzorowanie bazy planistycznej

Controlling

(mierniki finansowe, ekonomiczne, organizacyjne)

Model Zarządzania Finansami

Monitorowanie wskaźników

Analiza i ocena (kontrola) porównanie wielkości rzeczywistych z planowanymi

Zmiana planu finansowego

Akceptacja

Weryfikacja bazy

planistycznej

Proces podejmowania

decyzji

księgowość
rachunek kosztów działań
zarządzanie kosztami
działań
sprawozdawczość
system informacyjny

księgowość
rachunek kosztów
działań
zarządzanie kosztami
działań
sprawozdawczość
system informacyjny

Autorski model zarządzania finansami

uwzględnia następujące etapy:



aktualizację strategii (opis relacji pomiędzy poszczególnymi
jednostkami organizacyjnymi Policji uczestniczącymi w
realizacji celów zgodnie
z planem finansowym w układzie zadaniowym),



mapowanie strategii (identyfikację i opis procesów
merytorycznych i wspomagających),



projektowanie procedur alokacji zasobów publicznych,



opracowywanie planów operacyjnych,



pomiar wyników,



wdrożenie systemu raportowania,



podejmowanie działań doskonalących i korygujących.

Proces planowania

w modelu zarządzania finansami

Źródło:

Opracowanie

własne

Kaskadowanie strategii w jednostkach Policji

Źródło:

Opracowanie

własne

Tradycyjne i nowoczesne

elementy systemu kontroli

zarządczej:

Tradycyjne elementy systemu
kontroli zarządczej:



Procedury
zapewniające
zgodność działalności
z przepisami prawa
oraz procedurami
wewnętrznymi



Procedury
zapewniające
wiarygodność
sprawozdań,



Procedury dotyczące
ochrony zasobów,

Nowoczesne elementy
systemu kontroli zarządczej:



Procedury zapewniające
skuteczność i efektywność
działania,



Przestrzeganie

i promowanie zasad

etycznego postępowania,



Procedury zapewniające
efektywność i skuteczność
przepływu informacji,



Zarządzanie ryzykiem,

System kontroli zarządczej

powinien być wbudowany w
strukturę jednostki,
a jej skuteczność wymaga, aby
zadania
z nią związane dotyczyły bieżącej
działalności jednostki, tj.
stanowiły część codziennych zadań
wykonywanych przez pracowników
na wszystkich szczeblach
organizacyjnych.

44

Dziękuję za uwagę