Realizacja Strategii lizbońskiej otwartą metodą koordynacji po wejściu w
\
ycie Traktatu z Lizbony
Beata Słomińska
Celem niniejszej analizy jest przedstawienie i ewaluacja otwartej metody koordynacji jako
głównego instrumentu przewidzianego do realizacji Strategii lizbońskiej. Otwarta metoda
koordynacji oparta jest na czterech głównych elementach: określanie wytycznych i terminów
osiągania celów w perspektywie krótko, średnio i długoterminowej; zidentyfikowanie
wspólnych identyfikatorów postępu, zarówno ilościowych i jakościowych oraz wyznaczanie
najlepszych praktyk; transponowanie ustalonych wytycznych na szczeblu wspólnotowym do
polityk narodowych i regionalnych; okresowy monitoring, ewaluacja i porównanie rezultatów
jako instrumentu wzajemnego przekazywania doświadczenia. Obowiązujący obecnie Traktat
konstytucyjny nie zawiera zapisów odnoszących się do stosowania otwartej metody
koordynacji, uwzględniona zostaje ona dopiero w Traktacie z Lizbony. Bezpośrednie
odwołania się do otwartej metody koordynacji w Traktacie mo\
na odnalez
ć w wybranych
aspektach polityki społecznej (art. 140), zdrowia publicznego (art. 152), polityki
przemysłowej (art. 157) oraz badań i rozwoju (art. 165). Ze względu na zapiski przewidziane
w Traktacie, istnieje szansa, \
e wraz z wejściem w \
ycie Traktatu z Lizbony wzmocni się
znaczenie otwartej metody koordynacji, co mo\
e przeło\
yć się na bardziej efektywną
realizację Strategii lizbońskiej w przyszłości.
W obliczu nadchodzącego końca pierwszej dekady XXI wieku Unia Europejska stoi przed
szeregiem wyzwań wewnętrznych  wynikowych procesu integracji europejskiej, oraz
zewnętrznych  wynikowych procesu globalizacji. W wymiarze wewnętrznym proces
liberalizacji wspólnotowego rynku wewnętrznego i rozwój polityk unijnych nie zostały
jeszcze zakończone. Natomiast w wymiarze zewnętrznym Unia dą\
y do wzmocnienia swojej
pozycji na scenie globalnej, co przy rosnącej konkurencyjności ze strony dynamicznie
rozwijających się gospodarek azjatyckich, nie jest wyzwaniem łatwym i wymaga
skoordynowanej odpowiedzi ze strony Unii. Sformułowania właściwej odpowiedzi w
stosunku do skali wyzwań podjęli się przywódcy europejscy, przyjmując na posiedzeniu Rady
Europejskiej w Lizbonie w 2000 r. Strategię lizbońską. Podczas przeglądu Strategii
przeprowadzonego w latach 2004 2005, dokonano analizy dotychczasowych osiągnięć
poczynionych przez państwa członkowskie. Na tej podstawie udało się zidentyfikować
słabości Strategii lizbońskiej, wśród których najwa\
niejszymi  były kwestie horyzontalnej
równowagi i integracji procesów koordynacji polityk objętych otwartą metodą koordynacji
oraz skuteczności w zapewnieniu postępów państw członkowskich w wypełnianiu wspólnych
celów 1.
W kontekście potrzeby rewizji Strategii lizbońskiej w 2005 r. przyjęto odnowioną strategię na
rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, która w przyjętych zało\
eniach stanowi
kontynuację Strategii lizbońskiej z 2000 r. Odnowiona strategia opiera się na pięciu
priorytetach: innowacyjności (gospodarka oparta na wiedzy), liberalizacji (usunięcie barier
hamujących wolny przepływ kapitału, towarów, ludzi i usług), przedsiębiorstwach
(instrumenty ułatwiające prowadzenie działalności gospodarczej), zatrudnieniu i spójności
1
P. Świeboda, Formuła zarządzania Strategią UE dla regionu Morza Bałtyckiego, Ekspertyza na zamówienie
Departamentu Analiz i Strategii Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, 14.08.2008.
1
społecznej (tworzenie nowych miejsc pracy, aktywizacja ró\
nych grup społecznych) oraz
zrównowa\
onym wzroście i kwestiach środowiskowych (realizacja aspiracji wzrostu
gospodarczego połączona z realizacją postanowień Protokołu z Kioto)2. Proces realizacji
Strategii lizbońskiej w ciągu ośmiu lat wykazał, \
e w porównaniu z najbardziej
nowoczesnymi gospodarkami świata, Unia w celu utrzymania swojej pozycji na scenie
globalnej powinna koncentrować się w szczególności na reformowaniu systemów edukacji,
tak aby odpowiadała na zapotrzebowania rynku pracy, zwiększeniu puli środków
finansowych przeznaczonych na prace badawczo-rozwojowe oraz zwiększeniu efektywności
wykorzystania dostępnych środków, poprawie funkcjonowania rynków pracy i wzroście
konkurencyjności gospodarki unijnej3.
Głównym instrumentem realizacji Strategii lizbońskiej jest otwarta metoda koordynacji
(OMK)4. Metoda ta wpisuje się w nowe metody zarządzania stosowane w celu koordynacji
wybranych polityk narodowych na poziomie wspólnotowym. Na pierwszy rzut oka mo\
na
uznać, \
e otwarta metoda koordynacji jest jedynie zbiorem i kompilacją instrumentów i
procesów wywodzących się z tradycji prawa miękkiego. Praktyki, takie jak: porównywanie
rezultatów, wymiana najlepszych praktyk, czy monitoring, w du\
ym stopniu odzwierciedlają
mechanizmy stosowane przez międzynarodowe organizacje (np. przez OECD). Równie\

zastosowanie prawa miękkiego w Unii jest praktyką od dawna znaną, gdy\
w formie
rekomendacji, planów działania, czy uroczystych deklaracji towarzyszyło ono tworzeniu
wyznaczników stosowania prawa twardego. Stąd OMK jest mechanizmem bazującym na
wykorzystywanych w Unii praktykach i opartym na doświadczeniach z ich dotychczasowego
stosowania. Obok OMK istnieje szereg nowych metod zarządzania, niektóre oparte na
podobnych instrumentach, inne o ró\
nym charakterze od OMK. Przykładem nowej metody
jest mechanizm zastosowany w przypadku Stability and Growth Pact, który poprzez
wielostronny nadzór dą\
y do koordynacji polityk bud\
etowych państw członkowskich.
Mechanizm ten jest bardziej zbli\
ony prawu twardemu ni\
OMK, gdy\
przewiduje
stosowanie kar pienię\
nych wobec państw, które nie ustosunkują się do ustaleń dotyczących
granic deficytu bud\
etowego. Nale\
y zwrócić uwagę, \
e  lizbońska  otwarta metoda
koordynacji nie była jednak pomyślana jako wyłączny sposób implementacji Agendy, a
raczej element szerszej całości obejmującej tak\
e proces legislacyjny, dialog społeczny, a na
póz
niejszym etapie wdro\
enie funduszy UE 5.
Otwarta metoda koordynacji jest przykładem jednej z najlepiej rozwiniętych nowych form
zarządzania, gdy\
stanowi kompilację instrumentów prawa miękkiego i nowych metod, takich
jak: dą\
enie do większego zaanga\
owania państw członkowskich w realizację zało\
eń
poprzez fazową realizację strategii (obecnie państwa członkowskie realizują ostatni cykl
Strategii lizbońskiej obejmujący lata 2008 2010). OMK ma zastosowanie do obszarów
kompetencji państw członkowskich, podczas gdy Unia Europejska pełni rolę koordynacyjną i
monitorującą. OMK jako instrument prawa miękkiego jest alternatywą wobec wspólnotowego
re\
imu prawnego i jego z
ródeł (dyrektywy, rozporządzenia czy decyzje), z których wynika
obowiązek realizacji podmiotów nią objętych. OMK dostarcza ram współpracy państwom
członkowskim, których polityki narodowe obierają wspólny kierunek, co umo\
liwia dą\
enie
do osiągania celów na szczeblu wspólnotowym. Najbardziej charakterystycznymi
2
K. Barysh, S. Tilford, P. Whyte, The Lizbon Scorecard VIII. Is Europe ready for an economic storm?, Center
for European Reform, February 2008.
3
J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Piaseczno, grudzień 2007.
4
Glossary, Europa, 31.10.2008, http://europa.eu/scadplus/glossary/open_method_coordination_en.htm.
5
P. Świeboda, Formuła zarządzania Strategią&
2
instrumentami dla OMK są: partycypacja państw członkowskich, szukanie rozwiązań dla
problemów wewnętrznych oraz wyzwań globalnych, proces kulminacji wiedzy i jej dyfuzji
pomiędzy państwami członkowskimi. Dzięki temu, \
e OMK anga\
uje do współpracy aktorów
na poziomie narodowym, regionalnym i lokalnym, mo\
na wnioskować, \
e poprzez dyfuzję
lokalnej wiedzy wpisuje się w proces nauczania dół-góra. Tymczasem krytycy OMK starają
się udowodnić jej odwrotne działanie  góra-dół i sprowadzają ją do instrumentu słu\
ącego
podporządkowaniu polityk narodowych polityce unijnej6.
Otwarta metoda koordynacji przeprowadzana jest stopniowo. Najpierw Rada UE wyra\
a
zgodę na przyjęcie określonych celów politycznych. Następnie państwa członkowskie
transponują je do swoich polityk na szczeblu narodowym i regionalnym. Po czym przyjmuje
się standardy i wskaz
niki do określenia sposobu wyznaczania najlepszych praktyk. Metoda ta
nie ma sztywno nakreślonych ram stosowania, w związku z czym w zale\
ności od potrzeby
jej aplikacji do ró\
nych politycznych obszarów, mechanizmy u\
yte mogą być odpowiednio
silniejsze lub słabsze7.
Jedyną mo\
liwość sprawowania kontroli nad realizacją zało\
eń przez poszczególne państwa
ma Komisja Europejska, przy wsparciu Rady UE i podmiotów unijnych (np. Komitet
Ekonomiczno-Społeczny), lecz jej rola jest ograniczona. Komisja pełni funkcję katalizatora
presji wywieranej na państwa, identyfikując i wskazując na osiągnięcia oraz pora\
ki w
procesie realizacji zało\
eń na szczeblach narodowych. Działania monitorujące Komisji mają
na celu zachęcanie i mobilizację państw do realizacji celów.
Przyjęte w 2000 roku do realizacji Strategii lizbońskiej mechanizmy wzajemnego
przekazywania doświadczenia opartego na woli państw oraz mechanizm porównywania
rezultatów, który w swoim zało\
eniu miał słu\
yć wywieraniu presji na państwa członkowskie,
okazał się być niewystarczającym bodz
cem.  Narodowe Plany Działania były w większym
stopniu raportami dla Unii Europejskiej, ni\
programami operacyjnymi, stanowiącymi
rzeczywiste punkty odniesienia dla rządów 8. Z tego względu wraz z przeglądem Strategii
lizbońskiej w 2005 roku, oprócz jej przeorientowania i koncentracji wokół czterech
priorytetów, nastąpiło równie\
przeniesienie cię\
aru z multilateralnej, sektorowej koordynacji
na rzecz roli partnerstw w dialogu pomiędzy Komisją Europejską, a państwami
członkowskimi. Jednak\
e presja wywierana na państwa członkowskie mo\
e być
niewystarczająca do osiągnięcia oczekiwanych rezultatów. Przyczyny tego mogą mieć
wielorakie podło\
e: ró\
nice w uwarunkowaniach gospodarczych, ró\
nice w tradycjach
kulturowych, wewnętrzne problemy polityczne, a tak\
e obojętność wynikająca często z
koncentracji państw na realizacji celów strategicznych z punktu widzenia polityk
narodowych. Pomijając mo\
liwość zaniedbania realizacji zało\
eń wspólnotowych przez
poszczególne państwa, istnieje równie\
ryzyko zmowy pomiędzy państwami, która mo\
e
doprowadzić do celowego pomijania realizacji pewnych zało\
eń9.
Wyznaczanie zbyt ambitnych celów na szczeblu wspólnotowym w zestawieniu z faktycznymi
rezultatami ukazuje silny kontrast między nimi, co z kolei mo\
e przyczynić się do osłabienia
6
C.M. Radaelli, The Open Method of Coordination: A new governance architecture for the European Union?,
Swedish Institute for European Policy Studies, Rapport nr 1, March 2003.
7
Evaluation of EU Policies on Freedom, Security and Justice, 11223/06 ADD1, Council of the European Union,
Brussels, 4 July 2006.
8
P. Świeboda, Formuła zarządzania&
9
The Lisbon strategy and the open method of co-ordination, Notre Europe, Policy paper No.12, s. 14.
3
wiarygodności Unii Europejskiej, zarówno w oczach jej obywateli, jak i na arenie globalnej.
Silny kontrast świadczy równie\
o braku wystarczającego zaanga\
owania władz
poszczególnych szczebli w proces dół-góra. W szerszym ujęciu, nieefektywna realizacja
zało\
eń objętych otwartą metodą koordynacji powiązana jest z problemem podejmowania i
realizacji wspólnych działań na poziomie transnarodowym. Z praktyki wynika, \
e nawet
częste odwoływanie się do wartości społecznych oraz woli politycznej nie stanowi
wystarczającego bodz
ca do aktywizacji władz na ró\
nych poziomach zarządzania. Z badań
przeprowadzonych przez Ferrera i Sacchi (2004), którzy badali wpływ OMK na realizację
Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz Strategii Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu
Społecznemu we Włoszech, wynika, \
e metoda ta przyniosła znaczące rezultaty w polityce
zatrudnienia, lecz znikome w tej drugiej. Wykazano, \
e jedną z głównych przyczyn ró\
nicy w
osiągniętych rezultatach była du\
a większa uwaga polityczna poświęcona reformie rynku
pracy i walce z bezrobociem. Na tej podstawie mo\
na wnioskować o kluczowym wpływie
decydentów i priorytetyzacji przez nich polityk narodowych dla stopnia realizacji Strategii
lizbońskiej.
Traktat z Lizbony
Bezpośrednie odwołanie do OMK mo\
na znalez
ć w Traktacie z Lizbony. Przewiduje on
zastosowanie OMK jako odpowiedniej metody wypracowywania i koordynacji polityk
państw członkowskich w kilku obszarach: polityki zatrudnienia, edukacji, badań i rozwoju,
emerytur, polityki integracji społecznej, zdrowia publicznego oraz polityki przemysłowej. W
wymienionych obszarach  Na mocy Traktatu z Lizbony następuje zwiększenie mo\
liwości
realizacji Strategii lizbońskiej przez uznanie narzędzi słu\
ących otwartej metodzie
koordynacji, w szczególności wytycznych, wskaz
ników, wymiany dobrych praktyk,
dokonywania przeglądów i oceny 10. Ponadto, Traktat wzmacnia i precyzuje rolę Komisji
Europejskiej, która dzięki niemu zyskuje prawo do podejmowania inicjatyw w ramach
wymiany dobrych praktyk, włączając działania z zakresu monitoringu i ewaluacji stopnia
realizacji zało\
eń poszczególnych państw.
Dzięki uwzględnieniu OMK w zapisach traktatowych, mo\
na przypuszczać, \
e państwa
członkowskie będą czuły się bardziej zmotywowane do realizacji zało\
eń Strategii, której
mechanizmy są jasno określone w podstawowym dokumencie określającym zasady
funkcjonowania Unii Europejskiej. Z drugiej strony nie nale\
y te\
oczekiwać znacznych
zmian w stopniu realizacji Strategii przez państwa wynikających z samych zapisów, ze
względu na fakt, \
e OMK, nawet po przyjęciu Traktatu, wcią\
pozostanie jedynie
instrumentem zale\
nym od dobrej woli państw członkowskich. W obliczu kryzysów
wymagających kosztów poniesionych ze strony państwa oraz pochłaniających uwagę
społeczeństwa (takich jak np. obecny kryzys finansowy), czy powa\
nych problemów
wewnętrznych państw (takich jak np. problemy w polityce migracyjnej we Francji w 2005 r.),
trudno oczekiwać skupienia uwagi na realizacji długoterminowych celów wspólnotowych.
Kryzys sprzyja koncentracji na planowaniu krótkoterminowym, podczas gdy do realizacji idei
gospodarki opartej na wiedzy konieczne jest planowanie długoterminowe i zaanga\
owanie
znacznych środków finansowych. Stąd niezwykle wa\
ny, bo przekładający się w przyszłości
10
Ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., 31.10.2008,
http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/projekty/280_p.htm.
4
na efektywność przyjętej strategii, jest etap wyznaczania realistycznych i precyzyjnie
określonych celów.
Równie wa\
nym elementem jest odpowiednia ewaluacja, przeprowadzana przez Komisję
Europejską. Przygotowywana ewaluacja dotychczasowych osiągnięć powinna nie tyle stawiać
na wartości ilościowe wyra\
ane w rosnących lub malejących wskaz
nikach, lecz koncentrować
się na wartościach jakościowych, które odnosiłyby się bardziej do pomiaru tempa zmian w
określonych obszarach. W przeciwnym razie mo\
e okazać się, \
e obawa przed negatywną
oceną w raporcie ewaluacyjnym powstrzyma niektóre z państw przed przeprowadzeniem
politycznie kosztownych reform, choć wnioskując po średnich wynikach uzyskanych przez
czołowe państwa UE-15 w ramach realizacji Strategii lizbońskiej, nie wydaje się, aby
ewaluacja Komisji miała a\
tak du\
y wpływ na decydentów na szczeblu narodowym11.
Wreszcie, często pojawiającym się pytaniem w kontekście mechanizmu Strategii lizbońskiej
jest pytanie o cel stosowania OMK  czy ma słu\
yć koordynacji i konwergencji polityk, czy
te\
wyłącznie dą\
eniu do osiągnięcia uprzednio zało\
onych celów. Zgodnie z zało\
eniem
OMK w swojej idealnej formie powinna zachęcać do współpracy i imitacji najlepszych
praktyk, ale jednocześnie promować ró\
norodność i konkurencyjność. Przy tym powinna
prowadzić państwa członkowskie do wypracowania balansu pomiędzy logiką ekonomiczną, a
wartościami propagowanymi przez Europejski model społeczny12.
Przy wzmocnionym znaczeniu OMK w obszarach objętych nią przez Traktat z Lizbony, a
tak\
e silniejszej roli Komisji Europejskiej, istnieje szansa, \
e po wejściu w \
ycie Traktatu,
nastąpi wzmocnienie roli Strategii w realizacji polityk narodowych państw członkowskich na
szczeblach lokalnych, regionalnych i narodowych. Ponadto, w perspektywie wygaśnięcia
ostatniego cyklu odnowionej Strategii lizbońskiej w 2010 roku, przyjęcie nowej strategii
planowane jest na okres przewodnictwa prezydencji węgierskiej w Radzie Unii Europejskiej
na wiosnę 2011 r. Na podstawie doświadczeń realizacji Strategii lizbońskiej oraz osiągniętych
dotychczas rezultatów mo\
na zało\
yć, \
e nowa strategia powinna zawierać czytelne i
przejrzyście sformułowane priorytety, nakierowane nie na dą\
enie do osiągnięcia z góry
zało\
onych rezultatów końcowych, lecz uwzględniwszy ró\
norodność w dynamice rozwoju
27 państw, nakierowane na skoordynowany rozwój wyznaczonych obszarów, co w
perspektywie długoterminowej umo\
liwiłoby osiągnięcie efektu synergii polityk państw
członkowskich na poziomie wspólnotowym. Do tak wyznaczonych celów nowej strategii,
OMK w swojej formie, w jakiej jest zapisana w Traktacie z Lizbony, mo\
e okazać się
najwłaściwszym instrumentem nowego zarządzania w tworzeniu skoordynowanej odpowiedzi
Unii Europejskiej na wyzwania wynikające z jej wewnętrznych problemów oraz z dynamiki
areny międzynarodowej napędzanej przez globalizację. Ze względu na potrzeby wewnętrzne
Unii i jej obywateli, po częściowym tylko osiągnięciu celów Strategii lizbońskiej, która
wskazała przede wszystkim na nieefektywność koordynacji polityk na szczeblu
wspólnotowym oraz uświadomiła znaczące ró\
nice w dynamice rozwoju gospodarczego
państw członkowskich, a tak\
e po zahamowaniu procesu ratyfikacji Traktatu z Lizbony, Unia
Europejska potrzebuje bodz
ca, który mógłby przyczynić się do odbudowy jej wiarygodności
wśród obywateli oraz zmotywować decydentów do podejmowania wspólnych działań na
znacznie większą skalę, ni\
to ma miejsce obecnie. Dzięki wzmocnionej roli mechanizmu
realizacji Strategii lizbońskiej przewidzianej w Traktacie z Lizbony, a tak\
e w perspektywie
11
S. Collignon, R. Dehousse, J. Gabolde, M. Jouen, P. Pochet, R. Salais, R.-U. Sprenger, H. Z. de Sousa, The
Lisbon strategy and the open method of co-ordination. Notre Europe, Policy paper n. 12
12
C. M. Radaelli, The Open Method&
5
przyjęcia nowego cyklu Strategii lub nowej koncepcji dla Europy po 2010 roku, przyszła
Strategia lizbońska II ma szansę stać się siłą napędową Unii Europejskiej, silnej wewnętrznie
dzięki odpowiedniej koordynacji polityk państwowych oraz konkurencyjnej gospodarczo
wśród najwa\
niejszych graczy sceny globalnej.
6