Francis Fukuyama "Budowanie Państwa. Rządzenie i ład światowy w XXI wieku", przełożył Jacek Serwański, Rebis, Poznań
Słabe państwa niegdyś były nieszczęściem swoich obywateli, dziś stały się przekleństwem całego świata - tak Francis Fukuyama zaczyna swą nową książkę "Budowanie państwa". Jego zdaniem my, bogaci, musimy te państwa ulepszać. Ale jeszcze nie wiemy, jak to robić
Fukuyama, autor słynnej tezy o końcu historii, który miał nastąpić wraz z upadkiem bloku sowieckiego, dziś ogłasza nam nadejście nowych, ciekawych czasów. Oto, powiada, po zakończeniu zimnej wojny pojawiło się nowe globalne wyzwanie - problem słabych państw.
Nieudolność rządów afrykańskich doprowadziła do eksplozji AIDS. Słaba Jugosławia pogrążyła się w wojnie domowej. Słabe państwa Ameryki Łacińskiej są rajem dla narkotykowych baronów. Ze słabych (a więc niestabilnych i biednych) państw płynie na Zachód wielka fala imigrantów, których asymilacja nastręcza poważnych problemów (jak arabskie getta na obrzeżach francuskich miast). Szczególnie groźne są słabe państwa ze złożami surowców (jak Irak) - ich problemy natychmiast odbijają się na światowej gospodarce.
Wreszcie przykład koronny - słaby Afganistan stał się wylęgarnią terrorystów z al Kaidy, którzy tak skutecznie zaatakowali Nowy Jork 11 września. Terroryści znajdują bezpieczną przystań także w innych słabych państwach, takich jak choćby Indonezja.
Od pęcznienia do redukcji
W tych ponurych okolicznościach konieczne jest, konkluduje Fukuyama, żeby bogaty świat (nazwijmy go umownie Zachodem) aktywnie zaangażował się w budowę silnych państw w tzw. Trzecim Świecie. I nie o zwykłą solidarność tu chodzi, ale o własne dobro po prostu.
W związku z tym pojawia się pierwsze fundamentalne pytanie: jakie państwo budować?
Dwie są zdaniem Fukuyamy najważniejsze cechy definiujące państwo. Pierwsza to efektywność - mierzona poziomem korupcji, jakością administracji i egzekwowania prawa. Druga to zakres państwa, czyli stopień, w jakim reguluje ono życie obywateli.
Oczywiste jest, że lepsze jest państwo efektywne niż słabe, ale przez cały wiek XX zmieniała się moda na optymalny zakres państwa. Najpierw państwo pęczniało. Na początku wieku rządy USA czy w Europie Zachodniej rozdysponowywały około 10 proc. dochodu narodowego, w latach 80. było to prawie 50 proc. Od prezydentury Ronalda Reagana tendencja się odwróciła, zaczęło się redukowanie państwa. W latach 80. i 90. szereg krajów latynoskich, azjatyckich i postkomunistycznych przechodziło reformy, w których doradzali im eksperci Banku Światowego (w Polsce był to profesor Jeffrey Sachs). - Liberalizacja, ograniczenie roli państwa, niech żyje wolny rynek! - tak brzmiały wtedy ekonomiczne prawdy.
Dziś jednak złote lata neoliberalizmu minęły. Jak zauważa Fukuyama, w wielu przypadkach liberalne reformy przyniosły więcej szkody niż pożytku. Reformatorzy tak skwapliwie likwidowali kolejne urzędy i instytucje, że zmniejszali nie tylko zakres państwa, ale i jego efektywność. I tak powstały państwa o słabych instytucjach i niewydolne.
W piersi uderzył się nawet Milton Friedman, najwybitniejszy z krzewicieli wolnego rynku, który 15 lat temu miał dla państw postkomunistycznych trzy rady na reformę: prywatyzować, prywatyzować, prywatyzować. "Myliłem się. Rządy prawa są ważniejsze od prywatyzacji" - stwierdził w 2001 r.
Badania pouczają, że najwyższe wskaźniki rozwoju gospodarczego mają państwa o ograniczonym zakresie, ale za to efektywne. Taki model jest zatem najbardziej pożądany w goniącym Zachód Trzecim Świecie.
Z demokratyczną legitymacją
Tu dochodzimy do centralnego pytania wykładu Fukuyamy: jak państwo budować?
Dotychczasowe doświadczenia nie nastrajają optymistycznie. Choć znamy na wylot doskonale funkcjonujące instytucje "wzorcowych" państw - USA, Danii czy Wielkiej Brytanii - to przeniesienie ich do innych krajów najczęściej się nie udaje.
Jeden z niewielu chlubnych wyjątków to Indie, które zawdzięczają brytyjskim kolonizatorom sprawną administrację. Często mylnie przypisuje się Amerykanom sukces budowy państwa w Niemczech i Japonii okupowanych po II wojnie światowej. Tymczasem sprawne administracje istniały tam długo przed nadejściem Amerykanów. Okupantom udało się jedynie nadać im demokratyczną legitymację.
Najnowsza historia budowania państw to już tylko krew, pot i łzy. Dziesięć lat po zakończeniu wojny domowej Bośnia jest wciąż państwem kalekim, ręcznie sterowanym przez Wysokiego Przedstawiciela, który dekretami zwalnia premierów czy prezydentów i ustanawia prawa. Można się obawiać, że po odejściu sił pokojowych państwo bośniackie rozpadłoby się jak domek z kart.
Uwolniony od talibów Afganistan pozostaje państwem jedynie na mapach, a władza prezydenta Karzaja kończy się na opłotkach stolicy. To prawda, zadanie nie jest łatwe, bo Afganistan zawsze był raczej zbitkiem plemion niż jednolitym państwem. Jednak w dużo nowocześniejszym Iraku jest jeszcze gorzej. Dwa lata po wojnie państwo nie zapewnia obywatelom elementarnych świadczeń - bezpieczeństwa czy elektryczności. Można powiedzieć, że w obu przypadkach za wcześnie na ocenę, ale prognozy nie są dobre: amerykańskie próby budowy państwa "na siłę" skończyły się fiaskiem w Haiti, Dominikanie, Panamie, Nikaragui, Wietnamie i na Kubie.
Tak czy inaczej - budować
Wyliczając wszystkie te klęski, Fukuyama nie traci zapału budowniczego ani nie krytykuje Ameryki. Przeciwnie. Powiada: musimy naprawiać słabe, niestabilne państwa, ale powinniśmy robić to mądrze, systematycznie badać metody transferu sprawnych instytucji i administracji.
Pewne transfery są łatwiejsze, inne trudniejsze. Wystarczy dziesięciu ekspertów posłanych do republiki bananowej, żeby zbudować w niej sprawny system bankowy czy giełdę papierów wartościowych. Udało się to zresztą w kilku krajach Ameryki Łacińskiej. Ale nie pójdzie tak łatwo z oświatą czy prawodawstwem, które są znacznie rozleglejsze i zanurzone w tradycji danego kraju (banki czy giełda działają wszędzie według podobnych reguł). W tych dziedzinach schematyczne przenoszenie wzorców z jednego kraju do drugiego jest niemożliwe.
Pewne formy pomocy mogą szkodzić instytucjom państwa. Fukuyama przytacza przykład walki z AIDS w Afryce. Jaką przyjąć taktykę w dystrybuowaniu leków retrowirusowych, które powstrzymują rozwój choroby? Pierwsza to przekazanie leków rządowi i posłanie ekspertów, którzy będą edukować miejscową służbę zdrowia. Oczywiście, nie będzie ona efektywna. Słabe państwo i skorumpowani urzędnicy zmarnują dużą część pomocy.
Druga to samodzielna (prowadzona przez darczyńcę) dystrybucja leków. W tym przypadku pomoc będzie doraźnie najefektywniejsza, ale państwo pozostanie nieudolne, a nawet osłabione, bo jego bierność zobaczą obywatele.
Nagroda w trzeciej części
Książka powstała na postawie wykładów, które Fukuyama wygłaszał na jednym z amerykańskich uniwersytetów. Jest to zapewne przyczyna jej największej słabości - momentami nie wiadomo, do kogo jest kierowana: świata uniwersyteckiego czy szerokiej publiczności. Ma ona formułę pracy naukowej, z bogatymi przypisami i drobiazgowym wyszczególnieniem, która myśl pochodzi od którego autora, z którego roku i której jego pracy.
Książka rozbija się na trzy części. Pierwszą czyta się wartko i przyjemnie, za to druga jest drobiazgową analizą reguł zarządzania grupami ludzkimi, motywacji pracowników, właścicieli, ich przedstawicieli itp. Fukuyama relacjonuje spór socjologów i ekonomistów, którzy swoimi metodami starają się objaśnić panujące w takich grupach zależności, konkludując, że oba podejścia oddzielnie stanowią uproszczenie.
Cały wywód ma na celu ustalenie, które instytucje państwa i administracji przenoszą się łatwiej, a które trudniej. Jest to analiza bardzo techniczna, co gorsza, napisana językiem cokolwiek ezoterycznym, na granicy wytrzymałości tzw. laika (przykład pierwszy z brzegu: "Do zagadnienia monitorowania czynności o niskiej specyficzności i wysokim wolumenie transakcji można podejść na wiele sposobów").
W trzeciej części książki, która jest dla czytelnika nagrodą za przebrnięcie części środkowej, Fukuyama zastanawia się nad tym, co interwencje i naprawianie słabych państw zmieniają w światowej polityce, jak patrzą na nie Amerykanie i Europejczycy i do jakiego stopnia wymagają one zgody społeczności międzynarodowej.
Sam Fukuyama nie opowiada się wyraźnie po żadnej ze stron, choć nieco bliżej mu chyba do Waszyngtonu: "Choć nie chcemy powrotu do świata ścierających się wielkich mocarstw, to musimy pamiętać, jak bardzo potrzebna jest siła. Siła jest niezbędna do zaprowadzenia rządów prawa w skali kraju, ale też do zachowania ładu w skali świata. Ci, którzy wieszczą zmierzch suwerenności - czy to zwolennicy wolnych rynków na prawicy, czy zagorzali multilateraliści na lewicy - muszą wyjaśnić, co zastąpi siłę suwerennego państwa narodowego we współczesnym świecie. Tym, co de facto wypełnia tę lukę, jest zbieranina wielonarodowych korporacji, organizacji pozarządowych, organizacji międzynarodowych, syndykatów zbrodni, grup terrorystycznych itd. Ciała te mogą dysponować jakąś siłą lub jakąś legitymacją, ale rzadko równocześnie i jednym, i drugim".