1. Zagadnienia wstępne

1. Pojęcie państwa, typy państwa i formy wykonywania władzy w państwowej

Państwo to organizacja polityczna wyposażona w suwerenną władzę obejmująca swym działaniem określone terytorium. Jest to:

- organizacja polityczna, która sprawuje bądź dąży do sprawowania władzy. Cechą charakterystyczną państwa jako org politycznej jest to, że państwo dysponuje władzą w stosunku do osób zamieszkujących terytorium państwa.

- organizacja suwerenna, która polega na niezależności władzy państwowej. Suwerenność występuje w 2 aspektach: Suwerenność zewnętrzna - państwo jest podmiotem (a nie przedmiotem) prawa międzynarodowego niezależnym od innych państw. Może wiec nawiązywać z nimi różnorodne stosunki polityczne i gospodarcze, stawać się członkiem wybranych przez siebie organizacji międzynarodowych, samodzielnie kształtować swój ustrój społeczno - gospodarczy oraz polityczny. Suwerenność wewnętrzna - władza państwowa jest władzą zwierzchnią, która sama może decydować o swoim zakresie. Wszystkie inne organizacje mogą zaś działać na terytorium państwa wyłącznie za zgodą władzy i na warunkach przez nią określonych

- terytorium państwa ma ściśle określone granice. Suwerenność wewnętrzna dotyczy wszystkich którzy znajdują się na danym terytorium. Władze na danym terytorium dysponują władztwem w stosunku do wszystkich osób zamieszkujących dane terytorium i może stosować przymus.

Podstawowe typy państwa:

1) Państwo niewolnicze - wykorzystanie człowieka jako narzędzie pracy, posiadacze niewolników i niewolnicy

2) Państwo feudalne - poddaństwo chłopów, feudałowie i chłopi

3) Państwo kapitalistyczne - traktowanie pracy ludzkiej jako towaru, kapitaliści i proletariat

4) Państwo socjalistyczne - eliminuje prywatną własność środków produkcji, robotnicy i chłopi.

Formy państwa :

1. wg. form rządów :

- monarchia (rządy 1 osoby) : despotyczna, patrymonialna, stanowa, absolutna, parlamenarna, konstytucyjna

- republika (władze pochodzą z wyborów) : demokratyczna-antyczna, arystokratyczna, kupiecka, szlachecka, burżuazyjna

2. wg. reżimu politycznego (środków sprawowania władzy) :

- demokratyczne : liberalne, burżuazyjno-demokratyczne, demokracje ludowe

- autorytarne : junty wojskowe ,;policyjne

- totalitarne : stalinizm , faszyzm

3. wg. ustroju terytorialnego :

- unitarne (jednolite)

- złożone (federacja, konfederacja)

2. Pojęcie administracji

Administracja - działalność organizatorska realizowana przy pomocy aparatu urzędniczego, obejmująca zakres spraw o charakterze publicznym, regulowana przez ogólne normy prawne. W innym ujęciu może także oznaczać zarządzanie jakimikolwiek sprawami (np. gospodarstwem domowym).Jako system administracja stanowi zbiór powiązanych ze sobą i współpracujących instytucji. Współczesny system administracyjny nawiązuje do monarchii absolutnej, gdzie administracja spełniała trzy cechy:

-inicjowała działalność organizatorską

-rozwiązywała konkretne problemy

-działała przy pomocy środków niewładczych.

3. Podstawowe zasady nowożytnej administracji państwowej

- zasada centralizacji i decentralizacji

Zasada centralizacji oznacza podporządkowanie się organów niższego rzędu organom wyższego rzędu oraz skupianiu decyzji w organach centralnych i naczelnych. Centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego szczebla i ścisłe ich uzależnienie od struktur nadrzędnych, które kierują ich pracą. Na pojęcie centralizacji składają się zależności: osobowa ( przyjęcie do służby ) i służbowa ( upoważnienie do wydawania poleceń służbowych ) . Zasada centralizacji stosowana była w absolutnych państwach policyjnych.

Zasada decentralizacji oznacza brak podległości organów niższego rzędu organom wyższego rzędu i rozkład uprawnień decyzyjnych pomiędzy władze centralne i lokalne (terytorialne). Przyjmuje się tu domniemanie samodzielności i niezależności podmiotów. W XIX w podstawową formę decentralizacji stanowił samorząd - powierzenie zarządu zrzeszeniu obywateli.

- Zasada koncentracji i dekoncentracji

Zasady koncentracji i dekoncentracji zostały wykształcone na gruncie głównie niemieckiej nauki prawa w XIX w.

Koncentracja - kompetencje przyznane administracji państwowej maja być spełniane przez szczeble wyższe, zwłaszcza przez szczebel centralny - skupienie decyzji z reguły w jednych rękach ( np.: ministra, wojewody itp.).

Dekoncentracja - powierzenie kompetencji także organom terenowym, zwłaszcza szczebla podstawowego - rozłożenie decyzji i odpowiedzialności pomiędzy różne czynniki.

Najczęściej obie te zasady wzajemnie się przenikają i w praktyce o koncentracji i dekoncentracji w organizacji administracji mówimy wówczas, gdy mamy do czynienia z przewagą jednego z tych elementów. Zdecentralizowany układ organizacyjny administracji państwowej związany jest ściśle z dekoncentracją. Koncentracja natomiast występuje wyłącznie w powiązaniu z zasadą centralizacji.

- zasada hierarchicznego podporządkowania

Najwcześniej wykształconą zasadą organizacyjną była zasada hierarchicznego podporządkowania. Początków jej stosowania dopatrywać się można w starożytności, zwłaszcza w despotiach wschodnich gdzie panujący posiadał pełnie władzy nad podległym sobie aparatem terenowym. Hierarchiczność przejawiała się także w zależności urzędników niższego rzędu od swych bezpośrednich przełożonych reprezentujących wobec nich osobę władcy. Panujący lub upoważnieni przez niego urzędnicy centralni decydowali o obsadzie stanowisk, awansach, karach, odpow. Służbowej. ( podległość pod wzg. Osobistym ), a także mogli wydawać w stosunku do organów niższego szczebla wiążące polecenia i dyrektywy ( podległość pod wzg. Służbowym ) W czasach nowożytnych stosowano tę zasadę najpełniej w monarchiach absolutnych. Cechą charakterystyczną był także brak prawnej niezawisłości organów podległych w stosunku do nadrzędnych. System administracji oparty na zasadzie hierarchicznej zależności był zarazem systemem centralistycznym. Wiązał się także ściśle z zasadą koncentracji. System ten był charakterystyczny szczególnie dla Francji napoleońskiej oraz krajów czerpiących z niej wzory ustrojowe, zwłaszcza Księstwa Warszawskiego.

- Zasada kolegialności i jednoosobowego kierowania

Kolegialność i jednoosobowość rozpatrywać należy w dwu aspektach: strukturalnym i funkcjonalnym. Pierwszy ma charakter ilościowy i różnicuje pojęcia w zależności od liczby osób tworzących dany organ: gdy na czele stoi grupa osób, mówimy o strukturze kolegialnej, gdy jednostka - o organie jednoosobowym. Drugi odnosi się do uzależnienia podejmowania decyzji od aktywności grupy lub jednostki.

Zasada kolegialności - stanowiła charakterystyczną cechę administracji XVII i XVIII w. Decyzje podejmowane były wówczas większością głosów członków obecnych na posiedzeniu organu administracyjnego. System taki zapewnia samokontrolę osób wchodzących w skład kolegium, utrudnia działania sprzeczne z prawem. Zgodnie z tą zasadą kształtowana była administracja w monarchiach absolutnych a także w XVIII- wiecznych republikach.

Zasada jednoosobowości - wprowadzona została na szeroką skalę w początkach XIX w. Polegała na ześrodkowaniu całego zakresu przekazanej władzy oraz powierzeniu wyłącznego prawa podejmowania decyzji jednej osobie. Zaletą tej zasady była niewątpliwie szybkość i sprawność działania, jak również wyraźnie określenie osoby odpowiedzialnej za wydaną decyzję. Zasadę jednoosobowości za napoleońską Francją przyjęły: Rosja w latach 1802-1811, Prusy w 1808 roku, Bawaria w latach 1799-1808, Wirtembergia w 1805 roku, natomiast Austria i Dania dopiero w roku 1848.

- Zasada biurokratyzmu

Zasada biurokratyzmu pojawiła się w okresie monarchii absolutnej w związku z potrzebą specjalizacji i fachowości aparatu urzędniczego, na którym opierał się zarząd państwem. Stanowiła ona hierarchiczną organizację, opartą na zależności służbowej między zwierzchnikiem a podwładnym. Cechę charakterystyczną stanowiło pobieranie przez urzędników ( personel ) stałego wynagrodzenia pieniężnego. Samo pojęcie biurokratyzmu sformułowane zostało we Francji w 1747 roku. Wiązał się ono początkowo z systemem biuralizmu, czyli oparcia administracji na biurach złożonych z urzędników. Biurokracja w znaczeniu funkcjonalnym oznaczała zatem rządy urzędników .W znaczeniu podmiotowym biurokracja wiązała się ściśle z pojawieniem się warstwy zawodowych funkcjonariuszy- tzw. Korpusu urzędniczego .Biurokratyzm łączył się ściśle z centralizmem i hierarchiczną strukturą władz. Jego pojawienie się uznawane było za charakterystyczną cechę nowoczesnej organizacji. Dziś kojarzone jest w języku potocznym z wadami administracji.

Niemiecki uczony Max Weber sformułował neutralne rozumienie biurokracji. Przypisywał on idealnemu systemowi biurokratycznemu następujące cechy:

a)zawodowy charakter administracji,

b)specjalizację w załatwianiu określonych kategorii spraw,

c)hierarchiczność struktury władzy ,

d) tworzenie norm generalnych .

Przyjęcie tego systemu pociągało za sobą konieczność zatrudnienia przez aparat administracyjny coraz większej liczby zawodowych urzędników , co prowadziło do powstania korpusu państwowej służby cywilnej.

- Korpus urzędniczy

Powstanie scentralizowanej monarchii absolutnej wiązało się z koniecznością budowy nowoczesnego aparatu zarządu państwem. Zatrudnieni w nim ludzie musieli posiadać wykształcenie i odpowiednie kompetencje, musieli tez być posłuszni woli władcy. Praca dla państwa zapewniała im z kolei byt i możliwość awansu społecznego. Tak doszło do wyodrębnienia się nowej warstwy urzędników, określanej tez jako stan urzędniczy. Dostawali oni od państwa stale pensje, które i tak nie były wysokie. Przez to inna cecha nowego stanu urzędniczego była sprzedawczość urzędów. Korpus urzędniczy posiadał odrębny status prawny, którego zasadnicza cecha była trwałość stosunku służbowego. Awans na wyższe stanowisko uzależniało od zdania egzaminu przed specjalna komisja. Stabilizacja zatrudnienia w administracji, zawodowy charakter korpusu urzędniczego, stałość uposażenia z czasem tez prawo do rent i emerytur powodowały stopniowe alienowanie się tej grupy od społeczeństwa, a w rezultacie jej kastorowość

- kryteria kształtowania się podziałów terytorialnych

Rozróżnia się 3 rodzaje podziału terytorialnego:

- podstawowy - dokonywany na potrzeby administracji rządowej ogólnej oraz samorządu terytorialnego

- pomocniczy - dokonywany na potrzeby organów o charakterze pomocniczym w stosunku do wyżej wymienionych

- specjalny - służą realizacji zadań, których wykonywanie w ramach podziału zasadniczego nie jest uzasadnione

Rozróżnia się 2 typy podziału terytorialnego:

- historyczny - kształtowany na drodze wielowiekowego rozwoju , zmieniając się w niewielkim stopniu pod upływem czasu. Ten typ był charakterystyczny do końca XVIII w, a do dziś występuje w Szwajcarii, Anglii, Holandii, Szwajcarii, USA, Austrii.

- racjonalistyczny - oparty na przesłankach geograficznych, ekonomicznych, demograficznych, komunikacyjnych itp. Klasycznym przykładem tego podziału był francuski departament, utworzony w 1790 roku. O kształcie jego terytorium zadecydował zasięg marszu pieszego. Obszar departamentu musiał pozwalać na dotarcie interesanta do stolicy departamentu w jeden dzień, czyli nie mógł przekraczać 10mil. System racjonalistyczny oprócz Francji przyjęły takie państwa jak: Hiszpania, Włochy, Japonia, Prusy

W Polsce w epoce przedrozbiorowej miał on wyłącznie charakter historyczny. W XIV wieku dawny podział na dzielnice został zastępowany na podział na ziemie. Większe z nich gdzie utrzymał się urząd wojewody zaczęto w XV w nazywać województwami. W II poł. XIV w z kasztelani powstały powiaty - okręgi szlacheckich sądów ziemskich i administracji skarbowej, których było od kilku do kilkunastu w każdej ziemi. U kształtował się w ten sposób podział ziem na województwa, ziemie i powiaty. Z drugiej jednak strony istniał podział na prowincje, których było 3: Wielkopolska, Małopolska, Litwa ( po Uni Lubelskiej z 1569 ) W Księstwie Warszawskim faktycznie zachowany został podział historyczny mimo formalnego przyjęcia francuskiego podziału. W Królestwie Polskim po przywróceniu konstytucji z 1815 r wprowadzono województwo jako najwyższa jednostkę podziału. Województwa dzieliły się na obwody a te zaś na gminy. Po odzyskaniu niepodległości w 1919 II Rzeczpospolita przyjęła podział na województwa, powiaty i gminy. W 1954 zlikwidowano gminy, które zastąpiono gromadami. W 1975 wprowadzono 2 stopniowy podział władzy na województwa i gminy. Reforma z 1998 z dniem 01.01.1999 wprowadziła 3 stopniowy podział na województwa, powiaty i gminy.

2. Geneza nowożytnej administracji w dobie państwa absolutnego i oświeconego.

1. Monarchia absolutna - ogólna charakterystyka ustroju

Monarchia absolutna, absolutyzm - forma rządów występująca przede wszystkim we wczesnonowożytnej monarchii oraz mające ją uzasadnić doktryny polityczne. W systemie absolutystycznym monarcha skupia w swoim ręku władzę sądowniczą, ustawodawczą i wykonawczą. Kształtowanie się absolutyzmu związane jest z końcem feudalizmu i pojawieniem się silnych, scentralizowanych państw narodowych, co doprowadziło do ograniczenia feudalnch przywilejów stanowych. Proces ten rozpoczął się w XIV w. wraz z upadkiem autorytetu papieża i cesarza, a nasilił w wieku XVI (zob. Machiavelli). W wieku XVII doprowadził do powstania klasycznej formy absolutyzmu we Francji, szczególnie za panowania Ludwika XIV, któremu przypisuje się słowa "państwo to ja".

2. Absolutyzm oświecony i jego specyfika

W XVIII w. absolutyzm zyskał własną ideologię gdzie władca miał być pierwszym urzędnikiem nowoczesnego, scentralizowanego państwa - taką postać absolutyzmu nazywamy absolutyzmem oświeconym. Absolutyzm oświecony najbardziej wyraźne formy przybrał w Prusach za panowania Fryderyka Wielkiego i w Austrii pod rządami Józefa II. W absolutyzmie oświeconym panowały, zgodne z ideologią Oświecenia, tendencje do reformy całokształtu życia społecznego i gospodarczego, realizowanego przez rozbudowany aparat biurokratyczny.

3. Państwo Polskie w II poł. XVIII w.

4. Ustrój administracyjny

a. w monarchii absolutnej na przykładzie Francji

Administracja publiczna została oparta na 2 głównych zasadach: centralizmu - obowiązek podporządkowania się organu niższego organowi wyższemu, a ostatecznie podporządkowanie całej struktury monarsze - i biurokratyzmu - zawodowy charakter adm i profesjonalizm jej przedstawicieli. Z centralizmem wiązała się zasada koncentracji - wszystkie decyzje pozostawały w reku organów centralnych i ograniczeniem do minimum uprawnień organów terytorialnych. Stopniowo później kształtowały się inne zasady: resortowość, hierarchiczne podporządkowanie, kolegialność.

Zasada resortowości narodziła się we Francji za panowania Ludwika XIII i Ludwika XIV, kiedy to podzielił kompetencje na niezależne od siebie piony org. Zwane resortami, na których czele stali ministrowie. W myśl jej założeń aparat terenowy podlegał panującemu, który osobiście podejmował decyzje i bezpośrednio ingerował w obsadę personalna. Urzędnik wyższego szczebla stawał się przełożonym pracownika zajmującego niższe stanowisko.

Zasada kolegialności stanowi jedna z najistotniejszych cech adm XVII i XVIII wieku. W państwie absolutnym władca pragnął za jej pomocą formować struktury adm bardziej wszechstronne a zarazem uczciwsze i bardziej bezstronne . Kolegia wydawały mu się bezpieczniejsze od urzędów jednoosobowych. Przy wieloosobowych składach kolegiów decyzje podejmowane były większością głosów członków obecnych na posiedzeniu. Przy podejmowaniu decyzji brano pod uwagę zdanie większości osób.

- Władza Królewska - była nieograniczona, nie poddawana żadnej kontroli, a władca nie podlegał żadnym prawom poza boskimi. Król stanowił jedyna władzę w państwie. Sam podejmował wszelkie istotne decyzje, a podlegle mu organy centralne miały tylko glos doradczy. Powstała wtedy teoria tzw. Prawa policyjnego - uzasadniała w imię dobra powszechnego wkraczanie przez panującego we wszystkiego dziedziny życia poddanych.

- Organy centralne

1. Urzędy ministerialne:

Kanclerz - strażnik pieczęci, należała do niego kontrola wszystkich aktów wychodzących z kancelarii królewskiej, zwierzchnictwo nad sadami i nadzór nad funkcjonowaniem rad królewskich.

Generalny kontroler finansów - naczelny kierownik w sprawach skarbowych. Oprócz adm finansów w jego kompetencje wchodziły: roboty publiczne, przemysł, handel, rolnictwo, komunikacja.

Sekretarz stanu - wywodził się od notariuszy kancelarii królewskiej. Przewodniczyli resortom tj. spraw zagranicznych, wojny, domu królewskiego, marynarki - któremu były jeszcze podlegle sprawy kolonii. W XVII w sekretarzy zaczęto nazywać ministrami królewskimi. Tworzyli oni ministeriat. Ministrowie nie mogli samodzielnie podejmować decyzji, odpowiadali wyłącznie przed królem.

2. Rady królewskie

Rada Stanu - zbierała się pod przewodnictwem króla w 7 osobowym składzie, w który wchodzili - sekretarze stanu, kanclerz, generalny kontroler finansów. Do zadań rady należało sprawy polityki zagranicznej jak również wewnętrznej szczególnej wagi.

Rada Depesz - tworzona z 12 osób - wszyscy zasiadający w radzie stanu, kanclerz, kontroler finansów, sekretarze stanu oraz radcowie powoływani przez króla. Zajmowała się sprawami wewnętrznymi, jak również orzekała w sprawach spornych jako 1 instancja.

Rada Stron Procesowych - działała pod przewodnictwem kanclerza, zasiadali w niej 4 sekretarze stanu oraz 30 radców ( 3 ze stanu duchowego, 3 ze szlachty, 24 ze szlachty urzędniczej). Sprawowała wyłącznie funkcje sadownicze:

Jako sad kasacyjny, sad kompetencyjny, sad mogący wywołać każda sprawę zawisła już w innym sadzie.

Rada Finansów - składa się z kontrolera finansów, radców oraz kanclerza, który jej przewodniczył. Do jej zadań należały sprawy finansów, a w szczególności ustalanie wysokości podatków i ich rozdział na poszczególne okręgi, a także uprawnienia kasacyjne w stosunku do orzeczeń w sprawach podatkowych.

Radę do spraw Handlowych - zajmowała się wyłącznie sprawami kolonii.

Wydawane przez rady postanowienia nie podlegały rejestracji ze strony parlamentu w przeciwieństwie do innych rozporządzeń króla.

3. Zarząd lokalny

Adm lokalna została oparta na zasadach centralizmu i biurokratyzmu i podporządkowania w całości organom naczelnym. Była zhierarchizowana i pozbawiona niemal całkowicie elementów samorządowych.

Gubernatorzy - urząd ten powstał na przełomie XV i XVI wieku, jako władza wojskowa, sądowa i skarbowa. Za Ludwika XIV przebywali tylko na dworze, królewskim, bowiem reprezentując interesy lokalnej arystokracji zaczeli stawać się niebezpieczni dla absolutyzmu monarszego.

Intendenci - urząd powołany do realizacji celów państwa absolutnego w terenie. Mianowani przez króla na wniosek generalnego kontrolera finansów. Sprawowali władzę w okręgach generalnych, których było 34. Reprezentowali osobę króla i byli wykonawcami jego woli. Służbowo podlegali Radzie Depesz. Ich kompetencje obejmowały skarbowość, niektóre sprawy wojskowe i wymiar sprawiedliwości.

Subdelegaci - mianowani i odwoływani przez intendenta.

b. w monarchiach absolutnych oświeconych ( Prusy, Habsburgowie, Rosja )

Monarchia Habsburgów.

Wprowadzenie jednolitej organizacji władz państwowych - kolegialnych i opartych na podziale resortowym miało miejsce za panowania cesarzowej Marii Teresy oraz jej syna Józefa II w latach 1740-1790. Przeprowadzone reformy określa się w związku tym mianem reform terezjańsko- józefińskich .Administracja oparta została na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. Wprowadzono także wyraźny rozdział pomiędzy administracją a sądownictwem. 1. Administracja centralna

zarząd centralny powierzono pięciu kolegialnie zorganizowanym instytucją resortowym .Były to: Nadworna Rada Wojenna - zajmowała się sprawami zarządu wojskiem . Na jej czele stał prezydent. W połowie XVIII wieku podzielona została na trzy wydziały :

1. do spraw rekrutacji, kwaterunku i zaopatrzenia w żywność

2. do spraw sądowniczych,

3. ekonomiczny.

Nadworna Izba Skarbowa - zajmowała się sprawami finansów państwa czyli tzw. zarządem skarbu jednocześnie dla kontroli nad rachunkowością utworzono w 1762 roku Nadworną Izbę Rachunkową.

Kancelaria Stanu - sprawowała zarząd dworu monarszego oraz spraw zagranicznych, przewodniczył jej kanclerz stanu .

Najwyższa Izba Sprawiedliwości - pełniła funkcję naczelnego zarządu wymiaru sprawiedliwości, a zarazem sądu najwyższego. Na jej czele stał prezydent. Składała się z kilkudziesięciu radców obradujących w 3 senatach.

Zjednoczona Kancelaria Nadworna Czesko - Austriacka. Był to organ zajmujący się sprawami zarządu wewnętrznego, podzielone na 13 departamentów odpowiadających resortom administracji państwowej, przewodniczył mu pierwszy kanclerz z dwoma zastępcami.

Ponadto w 1761 roku powołano do życia Radę Stanu jako organ doradczy monarchy , a także kontrolujący wszystkie władze w państwie. Instytucja ta opiniując działalność organów centralnych na potrzeby panującego, zapewniała jednolity , oparty na wspólnych zasadach kierunek zarządu spraw publicznych .

2. Administracja lokalna

reformy terezjańsko - józefińskie wprowadziły także w 1763 roku jednolity zarząd na szczeblu lokalnym . Kraj podzielony został na:

Gubernie - w liczbie 6 na czele których stali mianowani przez władcę gubernatorzy (lub w przypadku mniejszych jednostek zwanych starostwami - starostowie krajowi ) , mający do pomocy radców gubernialnych. Gubernatorów wyposażono w szerokie uprawnienia, z wyłączeniem spraw skarbowych.

Cyrkuły - na czele których stali starostowie obwodowi podlegli bezpośrednio gubernatorom .Do kompetencji starostów należały sprawy zarządu oraz policja bezpieczeństwa, ogniowa, targowa, handlowa, przemysłowa, szkolna, sprawy komunikacji, z czasem także zaciąg do wojska.

Miasta - otrzymały w 1782 roku stosunkowo szeroki samorząd sprawowany przez wydział miejski i magistrat z burmistrzem. Magistrat dzielił się na 3 senaty - 2 z nich zajmowały się sądownictwem, jeden - gospodarką miejską.

Dominia - utworzone w 1784 roku przez cesarza Józefa II - stanowiące zwierzchności gruntowe podlegające władzy pana. Posiadały one pewien zakres samorządu z mianowanym przez pana wójtem oraz przysiężnikami . Do wykonywania zleconych przez cyrkuł funkcji administracyjnych ustanowiono urząd mandatariusza - mianowanego i opłacanego przez właściciela wsi.

Przeprowadzone reformy zarządu służyły przede wszystkim interesom państwa absolutnego. Pod koniec rządów cesarzowej Marii Teresy wprowadzono stałe wynagrodzenie dla urzędników płatne z budżetu państwa .System opłacania urzędników ze skarbu publicznego utrzymał się odtąd na stałe.

Prusy

Głównymi autorami reformy administracyjnej państwa byli kolejni władcy Prus: Fryderyk Wilhelm I (1713-1740) oraz jego syn Fryderyk II wielki (1740-1780). Administracja oparta na nowej zawodowej kaście urzędników, rekrutowanych także z poza stanu szlacheckiego, zorganizowana została zgodnie z założeniami epoki; sprawna , szybka w działaniu i fachowa. Stała się ona wzorem dla wielu państw niemieckich, a zarazem wzorem państwa policyjnego.

1. Administracja centralna

Król - w Prusach sprawował rządy osobiste. Koordynował całą działalność podległych mu ministrów. Przyjmował ich raporty, decyzje podejmował sam w formie tzw. Nakazów gabinetowych, bądź marginaliów, będących odręcznymi decyzjami władcy.

Przez pewien czas funkcjonowała w Prusach u boku króla Tajna Rada Stanu - została zniesiona przez Fryderyka II .Centralne, kolegialnie zorganizowane instytucje resortowe oparte zostały także i tu na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. Nie utworzono jednego organu rządowego, lecz na początku XVIII wieku powołano trzy ministerstwa:

Generalny Dyrektoriat - powstał z połączenia istniejącego od 1660 roku Generalnego Komisariatu Wojny z Generalną Dyrekcją Finansów .Obradujący pod przewodnictwem króla, zajmował się sprawami policji , wojska oraz finansów. Wewnętrznie dzielił się na pięć realnych departamentów, na których czele stali ministrowie.

Ministerstwo Gabinetowe - zajmowało się sprawami zagranicznymi.

Ministerstwo Sprawiedliwości - zajmowało się wymiarem sprawiedliwości oraz sprawami wyznaniowymi, działało pod przewodnictwem kanclerza i kilku ministrów. Ministrowie zachowywali tylko uprawnienia wykonawcze o ściśle określonych granicach.

2. Administracja lokalna

Scentralizowana i ujednolicona była również od XVIII wieku administracja szczebla lokalnego, której struktura podporządkowana została potrzebom armii. W latach 1713-1723 terytorium państwa podzielono na:

Departamenty Kamer na których czele stały organy kolegialne - Kamery Wojny i Domen, ściśle podporządkowane Generalnemu Dyrektorium. Do ich kompetencji należały sprawy administracji, wojska, policji bezpieczeństwa, podatkowe, leśne, zarządu dóbr państwowych oraz sądownictwo w sprawach skarbowych, budowlanych, policyjnych i innych. Przewodniczący - prezydenci. Powiaty - na czele z landratami ( starostami), mianowanymi przez króla spośród kandydatów przedstawionych przez szlachtę. Organem nadzorującym miasta byli mianowani przez króla radcy skarbowi - kontrolowali całość administracji i gospodarki miejskiej.

Rosja

Panowanie Piotra I wprowadziło Rosje do grona mocarstw europejskich. Przeprowadzanym reforma towarzyszyły sukcesy militarne. Katarzyna II kontynuowała reformy administracyjne wprowadzając Rosje do kręgu monarchii oświeconych.

1. Cesarz i administracja centralna

Po zakończeniu wojny północnej senat ogłosił Piotra I imperatorem Wszechrosji, tym samym Rosja stała się cesarstwem. Cesarz był monarchą samowładnym, nie ponosił przed nikim odpowiedzialności, nie podlegał żądnemu prawu i niczyjej kontroli. Cesarz stał na czele Kościoła prawosławnego. Adm Rosji oparta została na zasadach centralizmu i biurokratyzmu.

Senat Rządzący - powstały w 1711, początkowo jako organ doradczy cesarza. Składał się z 9 senatorów oraz obersekretarza, po 118 weszło w jego skład również 12 prezydentów. Kompetencje senatu obejmowały szeroki zakres spraw: finanse i skarbowość, kontrole wykonania ustaw, a także ich opracowywanie, publikacje dekretów cesarskich i komentarze do nich, handel zagraniczny, kontrola administracji i sadownictwa, jak również pełnił funkcje sadu najwyższego. Senat posiadał własna kancelarie, a także osobne urzędy, należał do nich urząd fiskałów - sprawujących nadzór nad urzędnikami wyższych szczebli.

Prokuratura - utworzona w 1722 roku przy senacie na czele z mianowanym przez cesarza generałem- prokuratorem. Sprawował on nadzór nad działalnością senatu i wykonywaniem jego zarządzeń. Prokurator generalny był naczelnikiem kancelarii senatu, zwoływał posiedzenia senatu i przewodniczył na nich, sprawował nadzór i kontrolę nad adm i sądownictwem w całym kraju. Katarzyna II w 1763 zreorganizowała senat na 6 departamentów, na czele każdego departamentu stał ober-prokurator.

Najwyższa Tajna Rada - była organem doradczym władcy, która w praktyce przejęła władzę faktyczną za panowania Katarzyny II podporządkowując sobie wszystkie organy władzy centralnej.

Kolegium - utworzone w latach 1717-1720 przez Piotra I. Na czele kolegium stał prezydent, ponadto zasiadali w nim: wice-prezydent, czterej radcy oraz czterej asesorowie. Kazde kolegium miało swoją kancelarię, urząd fiskała i prokuratora. Kolegia dzieliły się na

- państwowe - wojskowe, marynarki, spraw zagranicznych

- gospodarcze - górnicze, przemysłowe, handlowe

- finansowe - przychodów, rozchodów, kontroli.

Prikaz - jednostka ta powstała w działach, w których nie zostałe powołane kolegia.

2. Administracja lokalna

Gubernie - 8 później 20 wielkich okręgów adm. Na ich czele stanął gubernator, który wybierany był przez władcę z kręgu najbliższych współpracowników. Posiadali niemal nieograniczoną władzę, rozległe kompetencje w zakresie wojskowości, skarbowości, sądownictwa i policji. Najwyżsi przedstawiciele władzy centralnej w terenie.

Prowincje - 50, na czele których stali wojewodowie podlegli gubernatorom.

Dystrykty - najmniejsza jednostka adm. Zarządzana przez komisarzy ziemskich mających uprawnienia skarbowe i policyjne.

W 1775 Katarzyna I zwiększyła liczbę guberni do 51 , a gubernatorów podporządkowała monarsze i senatowi. Powołała również zarządy gubernialne - organy doradczo - wykonawcze dla kilku przygranicznych guberni ustanowiła generałów-gubernatorów. Gubernie podzielono na powiaty gdzie sprawowali władzę ziemscy isprawnicy tworząc z dwoma asesorami niższy sąd ziemski. Funkcje policyjne w miastach sprawowali horodniczowie, w miastach stołecznych oberkomisarze a w miastach gdzie stacjonowały garnizony komendanci. W 1785 Katarzyna II powołała samorząd szlachecki, którego organami były gubernialne i powiatowe zgromadzenia szlachty, wybierające gubernialnych bądź powiatowych marszałków szlachty, a także isprawników.

c. Reformy administracji w Polsce w dobie stanisławowskiej ( reformy: sejmu konwokacyjnego, nowe organy adm. Powołane w latach 1773-75, reformy sejmu 4letniego, adm. Państwa w powstaniu kościuszkowskim)

Sejm konwokacyjny:

W roku 1764 powołano dwie centralne instytucje Komisja Skarbowa i Komisja Wojskowa, zorganizowane na zasadzie kolegialności, ich członków wybierał sejm na okres 2 lat:

Komisja Skarbowa - przewodniczył jej podskarpowy, obok funkcji fiskalnych i gospodarki budżetowej należały prace nad rozbudową komunikacji i transportu, wiec nad rozwojem i budową dróg. Również w zakres ich uprawnień wchodziło również sadownictwo.

Komisja Wojskowa - przewodniczył jej hetman, do jej zadań należała: organizacja , zaopatrzenie i szkolenie sił zbrojnych, sądownictwo w sprawach osób wojskowych i cywilnych przeciwko wojskowym.

Komisja Dobrego Porządku - powołana w latach 1765-1768 w celu podniesienia z upadku miast królewskich i uzdrowienia ich gospodarki. Zajęły się one: uporządkowaniem miast, ich oczyszczenia, odbudową ulic i domów, wybrukowaniem ulic, bezpieczeństwem przeciwpożarowym itp.

Nowe organy adm. powołane w latach 1773-75

Rada Nieustająca - centralna instytucja administracyjna, miała pełnić funkcją rządu centralnego, ograniczając jednocześnie maksymalnie władzę królewską. Liczyła ona - oprócz króla - 36 członków, tzw. Konsyliarzy, powoływanych co dwa lata przez sejm (w połowie przez senat, w połowie przez izbę poselską ). Spośród posłów powoływany był marszałek Rady. Oprócz zebrań plenarnych, Rada Nieustająca prowadziła prace w pięciu departamentach :

a) Interesów Cudzoziemskich - z królem jako przewodniczącym, w składzie 4 członków

b) Policji, czyli Dobrego Porządku - nadzór administracyjny nad miastami królewskimi

c) Wojskowym - przejął on także funkcję zlikwidowanych w 1776 roku komisji wojskowych - koronnej i litewskiej

d) Sprawiedliwości

e) Skarbowym

Z wyjątkiem pierwszego , pozostałe departamenty liczyły po ośmiu członków. Na ich czele stali odpowiedni ministrowie, jedynie Departament Sprawiedliwości - z braku ministra - kierował jeden z konsyliarzy. Do Rady należało: kierownictwo i nadzór nad administracją w państwie, inicjatywy ustawodawcze, kontrola urzędów centralnych, a od 1776 roku także interpretacja obowiązującego prawa. Wprowadzono stałe pensje dla członków Rady Nieustającej.

Bezpośrednio związany z działalnością administracyjną był Departament Policji Rady Nieustającej, którego zakres kompetencji został jednak określony bardzo wąsko i ograniczał się do kontroli Komisji Marszałków Obojga Narodów, wprowadzonej w 1776 roku w miejsce dawnej jurysdykcji marszałkowskiej . Dopiero uchwalona w tym samym roku ustawa rozszerza znacznie władzę tego departamentu. Z uwagi na rosnącą niepopularność Rady Nieustającej doszło do jej obalenia na początku Sejmu Czteroletniego w 1789 roku.

Komisja Edukacji Narodowej - utworzona w 1773 roku, skupiła w swym ręku funkcje administracyjnej władzy oświatowej, podporządkują sobie prawie wszystkie szkoły i wprowadzając jedność ich zarządu w całym kraju. KEN składała się z 6 członków powołanych na 8 lat przez króla i bezpośrednio podporządkowana królowi. Przejęła ona kontrolę nad całym szkolnictwem w Polsce oprócz szkół wojskowych i zakonnych , które kształciły zakonników.

Komisja nad szpitalami - utworzona w 1775r. do jej zadań min. należało: zakładanie nowych szpitali, reorganizacja zarządu już istniejących, org powiatowej służby zdrowia etc.

Sejm Czteroletni

Uchwalona 3 maja 1791 roku Konstytucja, realizując postulaty rzeczników reformy państwowej, stworzyła nowoczesną strukturę administracji państwowej szczebla centralnego, kształtując zarazem podstawy odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamentarnej ministrów. Także administracja lokalna, pozostając dotychczas w rękach organów samorządowych, została wówczas w znacznym stopniu przekazania władzy rządowej.

Administracja Centralna

Straż Praw - będącą zatem w zasadzie odpowiednikiem rządu, choć pozbawionym charakteru gabinetu ministrów , bowiem ministrów Straży nie powołano na szefów organów resortowych. Była to instytucja zdecydowanie mniej liczna od Rady Nieustającej. W skład jej wchodzili: król jako przewodniczący i szef rządu , prymas jako głowa duchowieństwa polskiego , a zarazem przewodniczący Komisji Edukacji Narodowej , 5 ministrów (jeden z marszałków jako minister policji , jeden z kanclerzy jako minister pieczęci do spraw wewnętrznych , drugi jako minister wojny , jeden z podskarbich jako minister skarbu). Ponadto, bez prawa głosu: następca tronu, marszałek sejmu . Ministrów do Straży powoływał król spośród wszystkich ministrów z korony i Litwy. Straż miała obradować raz w tygodniu , choć w praktyce zbierała się częściej. Straż Prawa stała na czele całej administracji publicznej. Podlegały jej formalnie Komisje Rządowe ”Obojga Narodów” ( zatem wspólnie dla Korony i Litwy): Wojska, Policji, Skarbu i Edukacji Narodowej. Były to kolegialne zorganizowane ministerstwa, złożone z członków wybieranych przez sejm. Kierowali nimi ministrowie nie należący do Straży , co niewątpliwie osłabiło zasadę centralizmu w administracji. Dalszym osłabieniem centralizacji było bezpośrednie podporządkowanie komisji sejmowi , zezwalające im odwoływać się do decyzji Straży do władzy prawodawczej

Komisja Policji - utworzona w 1791r., podlegały jej główne miasta królewskie - należały nie tylko sprawy bezpieczeństwa i spokoju mieszkańców lecz także sprawy tzw. ”wygody publicznej„. Kraj podzielono na 8 - podległych Komisji -wydziałów politycznych, zwanych „intendencjami”, na których czele stali intendenci policji, mając do pomocy strażników. Kompetencje Komisji obejmowały policje bezpieczeństwa, obyczajową, budowlaną, handlowaą oraz zagadnienia opieki społecznej. Nie wolno było jej naruszać praw i wolności zabezpieczonych ustawami. Była zobowiązana składać sprawozdania ze swych czynności oraz przedkładać rachunki z powierzonych jej funduszy.

Administracja lokalna

Komisja porządkowa cywilno - wojskowa - działała w dawnej ziemi, województwie lub powiecie. Po 1791 kraj został podzielony na województwa, powiaty i ziemie. Do kompetencji KP należały niektóre sprawy wojskowe ( rekrutowanie, zakwaterowanie), kontrola ruchu ludności, prowadzenie wykazów statystycznych, polepszenie komunikacji, sprawy podatkowe.

Adm. Państwa w powstaniu kościuszkowskim

Naczelna władza rządowo-administracyjna została złożona początkowo w ręce Rady Zastępczej Tymczasowej, zaś od końca maja 1794 roku przejęła ją Rada Najwyższa Narodowa. Na Litwie powołano, podległą władzom centralnym w Warszawie, Deputację Centralną Wielkiego Księstwa Litewskiego. Rada Najwyższa dzieliła się na 8 wydziałów: Porządku, Bezpieczeństwa, Sprawiedliwości, Skarbu, Żywności, Potrzeb Wojskowych, Interesów Zagranicznych i Instrukcji Narodowej. W jej skład wchodzili: Naczelnik siły zbrojnej narodowej, 8 członków - kierowników poszczególnych resortów - i 32 zastępców.

Administracja terenowa

Komisje porządkowe - dzieliły się one na analogiczne wydziały jak Rada Najwyższa (brak było jedynie wydziału spraw zagranicznych), zaś wchodzący w ich skład komisarze ponosili odpowiedzialność zarówno polityczną, jak i prawną.

Dozory - były najniższym szczeblem administracji powstańczej, a zarazem i sądownictwa państwowego w zakresie stosunków wiejskich, na ich czele stali dozorcy. Pełnili oni funkcję arbitrów w sprawach spornych pomiędzy dworem a wsią. Ponadto należały do ich obowiązków: sporządzanie spisów ludności, nadzór nad utrzymaniem dróg i mostów, nad rozwojem rolnictwa, ochroną lasów oraz szkolnictwem wiejskim.

III. Kształtowanie się nowoczesnej administracji dobie Wielkiej Rewolucji Francuskiej i napoleońskiej dominacji w Europie.

1. Reformy Konstytuanty z 1789r.

Administracja centralna we Francji kształtowana była różnie w poszczególnych konstytucjach czasu rewolucji. Pierwsza, z 1791roku, powierzała władzę wykonawczą w ręce króla. Mianował on ministrów. Monarcha pozostał nietykalny i nieodpowiedzialny, wszystkie jego akty wymagały dla swej ważności kontrasygnaty ministerialnej. Konstytucja z 1793 roku stawiała na czele władzy wykonawczej 24-osobową Radę Wykonawczą. Ponieważ konstytucja ta nie weszła ostatecznie w życie, rzeczywistą władzę sprawował Komitet Ocalenia Publicznego. Za rządów wielkiej burżuazji, która przejęła władzę w wyniku zamachu w 1794 roku, uchwalona rok później konstytucja powierzała władzę wykonawczą Dyrektoriatowi - kolegialnej instytucji złożonej z 5 dyrektorów.

Powołana do życia 9 lipca 1789 roku Konstytuanta, podjęła prace nad reformą administracji terytorialnej. Reforma administracji terytorialnej, wprowadzona dekretem z 22 grudnia 1789 roku tworzy nowy 4- stopniowy podział administracyjny państwa na:

- departamenty - 86 dep. Organem uchwałodawczym była rada departamentalna - generalna - składała się z 36 osób. Do zakresu zadań adm departamentu należały sprawy skarbowe, bezpieczeństwa, spokoju publicznego, zdrowia, opieki społecznej, wyznań, komunikacji, robót publicznych, szkolnictwa. Organem wykonawczym były dyrektoriaty w skład których wchodziło 8 osób, syndyk generalny , którego obowiązkiem było wprowadzanie aktów prawnych.

- dystrykty - organem uchwałodawczym była rada dystryktu, składała się z 12 osób, adm dystryktu zajmowała się rozdziałem podatków pomiędzy gminy, sprawami pomocy społecznej, wojska, sprzedażą dóbr publ., tworzeniem listy obywateli. Władza wykonawczą były 4osobowe dyrektoriaty dystryktu oraz syndykowie.

- kantony,

- gminy - zniesiono ich podział na miejskie i wiejskie; organem uchwałodawczym była rada municypalna składająca się z 3-21 osób. Rady generalne gminne - decydowały o sprawach bardzo ważnych dla gminy np. obrót nieruchomościami. W adm gminnej rozdzielono kompetencje na własne ( org. robót publ., pokrywanie wydatków i zobowiązań z własnych środków gminy, bezpieczeństwo, porządek) i poruczone ( sprawy podatkowe, org. Robót publ, konserwacja budynków). Władzą wykonawcza w gminie byli merowie, którzy sprawowali urząd samodzielnie, syndyk gminny, sekretarz, skarbnik.

Władze administracyjne działały zgodnie z zasadą kolegialności .Na czele poszczególnych szczebli podziału administracyjnego stały wieloosobowe rady jako organy uchwałodawcze. W gminach istniały ponadto rady generalne gminne. W adm. gminnej doszło po raz pierwszy do podziału kompetencji na: własne - zarządzanie dobrami, dochodami publicznymi, adm. zakładami należącymi do gminy, zapewnienie obywatelom porządku i bezpieczeństwa, poruczone- niektóre sprawy podatkowe, organizowanie robót publicznych, konserwacji budynków publicznych itp.

2. Reformy Napoleona I w okresie konsulatu

Po kilku latach po zamachu stanu Napoleon mianował się cesarzem Francji. Nową administrację wprowadzała ustawa z 17 lutego 1800 roku. Cała administracja oparta została na zasadach: centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur, i zasadzie jednoosobowości.

Wprowadzono podział kraju na:

- departamenty - na czele stał prefekt, mianowany na czas nieoznaczony, któremu podlegała niemal cała administracja. Przy prefekcie utworzono radę prefekturalną, składająca się z 2-5 osób, do której należało sądownictwo administracyjne I instancji. Ponadto działała w departamencie rada departamentalna jako organ doradczy i uchwalający.

- okręgi - na czele stał podprefekt, podległy służbowo prefektowi. U jego boku działała rada okręgowa - składająca się z 11 osób, zajmująca się podatkami.

- kantony

- gminy- na czele stał mer - załatwiał on bieżące sprawy adm gminnej ( zarząd dobrami, dochodami, wydatkami. Do pomocy miał radę gminną ( municypalną). Zlikwidowany został wówczas trwale podział kompetencji na poruczone i własne.

3. Wpływ rozwiązań francuskich na ustrój administracyjny ziem polskich.

a. administracja Księstwa Warszawskiego

Administrację Księstwa Warszawskiego skopiowano co do zasad organizacyjnych z modelu francuskiego. Zatem i tu administracja oparta została na zasadzie centralizmu, biurokratyzmu (zawodowym a jednocześnie narodowym stanie urzędniczym), podziału resortowego, hierarchiczności struktur, oraz jednoosobowości.

1. Administracja centralna.

Król

Najwyższa władza wykonawcza w państwie powierzona została królowi (księciu warszawskiemu). Król obsadzał wszystkie stanowiska w aparacie państwowym, miał też prawo zwalniania wszystkich urzędników z wyjątkiem mianowanych dożywotnio sędziów i członków senatu. Do króla należało również prowadzenie polityki zagranicznej.

Ministrowie

Na czele głównych działów administracji stali ministrowie:

- sprawiedliwości

- spraw wewnętrznych i religijnych

- wojny

- przychodów i skarbu

- policji

- minister sekretarz stanu, będący szefem kancelarii królewskiej.

Rada Ministrów

W jej skład wchodzili wszyscy ministrowie z osobnym (mianowanym przez króla) prezesem. Pozbawiona funkcji kierowniczych miała służyć tylko porozumiewaniu się ministrów w sprawach przedstawianych królowi. W obliczu zbliżającej się wojny w 1812 r. Rada Ministrów, na mocy kolejnych dekretów, stała się obok króla, centralną władzą rządową.

Rada Stanu

W początkowym okresie Rada Stanu wyposażona w liczne kompetencje, (m.in. posiadała prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustaw sejmowych i dekretów królewskich) konkurując z Radą Ministrów wykonywała funkcje rządu krajowego. Po 1810, gdy rozszerzone zostały atrybuty Rady Ministrów, Rada Stanu zaczęła tracić na znaczeniu politycznym, stając się organem przede wszystkim sądowym.

Z uwagi na braki w wykwalifikowanej kadrze administracyjnej istotnym problemem stało się dążenie do stworzenia w Księstwie zawodowej polskiej warstwy urzędniczej. Od 1 wrześnie 1810 r. aby uzyskać nominacje na urzędnika państwowego należało zdać uprzednio egzamin państwowy. Egzaminy na wyższe stanowiska w kraju przeprowadzała, działająca przy Radzie Stanu, Najwyższa Komisja Egzaminacyjna. Egzaminy na niższe urzędy składano przed komisjami departamentowymi. W 1811 powołano do życia Szkołę Nauk Administracyjnych, mającą kształcić przyszłe kadry kierownicze. Następnie Szkołę Nauk Administracyjnych połączono z działającą już wcześniej w Warszawie Szkołą Prawa i zaczęto zwać ją Szkołą Prawa i Administracji. Wykształcenie w zakresie administracji można było pobierać na uniwersytecie krakowskim, który od 1809 r. znalazł się w obrębie Księstwa Warszawskiego. W 1814 r. doszło do przemianowania działającego wydziału prawa w Wydział Prawa i Administracji.

2. Administracja terytorialna.

Departamenty

Początkowo było ich 6 (warszawski, kaliski, poznański, bydgoski, płocki i łomżyński), zaś po 1809 r. 10 (doszły: krakowski, radomski, lubelski i siedlecki). Na czele departamentu stał prefekt, podległy służbowo ministrowi spraw wewnętrznych oraz zobowiązany do wykonywania poleceń innych ministrów. Do kompetencji prefekta należały wszystkie sprawy z zakresu szeroko pojmowanej administracji publicznej. Przy prefekcie funkcjonował komisarz policji z intendentem i adiunktem, który częściowo przy pomocy prefekta odbierał polecania od ministra policji.

Powiaty

Na czele administracji powiatowej stał podprefekt wykonujący te same funkcje co prefekt.

W departamentach i powiatach były również rady o charakterze samorządowym. Zbierały się one raz do roku na sesje (15-dniowe w przypadku rad departamentowych, 10-dniowe w przypadku rad powiatowych), przy czym do głównych funkcji rad należał rozkład ciężarów publicznych.

Municypalność,

Zarządzana przez burmistrza lub prezydenta, była najniższa jedn. Org. Za municypalności uznane zostały Warszawa, Poznań, Toruń i Kalisz a później również Kraków, Lublin i Sandomierz. W miastach tych powołani zostali prezydencji municypalni (mianowani przez króla podlegali prefektom), którzy sprawowali swą funkcje przy pomocy zawodowych ławników oraz intendentów policji. Organami samorządowymi w tych miastach były natomiast rady municypalne. Organem wykonawczym rad był prezydent municypalny.

Gminy

Każde miasto lub wieś stanowiło oddzielną gminę. Administracja w mieście należała do burmistrza. Burmistrz ponadto do pomocy miał honorowych ławników. Organem samorządowym była rada miasta składająca się z radnych. Władza administracyjna w gminie wiejskiej należała do wójta, który mógł sprawować swój urząd w odniesieniu do jednej lub kilku wsi (gmin) w tym ostatnim przypadku ustanawiając dla każdej gminy swojego zastępcę - sołtysa.

b. administracja Królestwa Polskiego w dobie autonomicznej (1815-1830)

Po klęsce Napoleona z części ziem byłego Księstwa Warszawskiego utworzone zostało na kongresie wiedeńskim w 1815 r. Królestwo Polskie.

Już w 1813 r. wódz naczelny wojsk rosyjskich w imieniu cesarza Aleksandra I powołał do życia Radę Najwyższą Tymczasową, która stała się organem zwierzchnim nad całą administracją Księstwa Warszawskiego. Po kongresie wiedeńskim rada została rozwiązana a w jej miejsce powstał Rząd Tymczasowy królestwa Polskiego oraz Tymczasowa Rada Stanu. Powołano również władze ministerialne. 27 listopada 1815 r. car nadał Królestwu Konstytucje. Aktami rozwijającymi zapisy konstytucji miały być statuty organiczne. Do aktów niższego szczebla należały natomiast dekrety królewskie, postanowienia namiestnika, rozporządzenia komisji rządowych oraz zarządzenia komisji wojewódzkich. W odniesieniu do administracji konstytucja znosiła właściwą dla modelu francuskiego zasadę jednoosobowości, wprowadzając zasadę całkowitej niemal kolegialności, zarówno na szczeblu centralnym jak i terenowym. W myśl konstytucji stosunek Królestwa do Cesarstwa Rosyjskiego opierał się na zasadzie unii.

Administracja Centralna

Król

Najwyższą władzą wykonawczą był król. Wyłącznie od niego pochodziła wszelka władza administracyjna. Posiadał prawo nominacji urzędników i dostojników kościelnych. Kierował siłą zbrojną, posiadał wyłączne prawo wypowiadania wojny oraz zawierania traktatów i umów. Wszelkie akty wydawane przez panującego dla swej ważności wymagały kontrasygnaty właściwego resortowo ministra, który ponosił z tego tytułu odpowiedzialność. W praktyce jednak nie wszystkie postanowienia królewskie były kontrasygnowane.

Namiestnik

Zastępcą króla wg konstytucji był namiestnik. Został nim gen. napoleoński Józef Zajączek. Po jego śmierci od 1826 r. urząd ten nie był obsadzany a funkcję namiestnika scedowano na Radę Administracyjną. Namiestnik działał w obrębie udzielonych przez władcę pełnomocnictw: prezydowanie w Radzie Stanu, Prawo mianowania urzędników.

Rada Stanu

Centralnym organem władzy administracyjnej była Rada Stanu. Rada Stanu dzieliła się na Zgromadzenie Ogólne Rady Stanu i Radę Administracyjną. Zgromadzenie Ogólne pełniło w zasadzie te same funkcje co Rada Stanu w Księstwie Warszawskim. Rada Administracyjna składająca się z ministrów oraz innych osób powołanych przez króla pod przewodnictwem namiestnika była organem o charakterze doradczym wobec monarchy, swoistym gabinetem ministrów. Po śmierci generała Zajączka na czele Rady Administracyjnej stanął prezes mianowany przez króla. Od tego momentu Rada Administracyjna staje się najwyższym organem władzy wykonawczej i administracyjne.

Komisje Rządowe

Zarząd kraju należał do Komisji rządowych podległych Radzie Administracyjnej. Były to organy kolegialne działające pod indywidualnym kierownictwem ministrów. Utworzono pięć komisji:

- wyznań religijnych i oświecenia publicznego

- sprawiedliwości

- spraw wewnętrznych i policji

- wojny

- przychodów i skarbu.

Przy boku króla w Petersburgu przebywał ponadto minister bez teki, zwany sekretarzem stanu, pośredniczący miedzy monarchą a władzą w kraju. Działania komisji dzieliły się na ściśle wykonawcze (polegające na wykonywaniu aktów wyższego szczebla) oraz naradcze polegające na uchwalaniu projektów i instrukcji, układaniu raportów itd. Ministrowie w we własnym zakresie decydowali w sprawach tzw. prostego wykonania. Komisją ponadto podlegały różnego rodzaju dyrekcje generalne. Kontrolę nad rachunkowością państwową sprawowała Najwyższa Izba Obrachunkowa. W celu dochodzenia roszczeń i ochrony prawnej interesów majątkowych państwa powołano Prokuratorię Generalną.

W Królestwie Polskim utrzymany został wymóg złożenia egzaminu przed specjalną komisją w związku z ubieganiem się o urząd publiczny. Egzaminy prowadziły wojewódzkie komisje egzaminacyjna w odniesieniu do urzędników I i II klasy oraz Najwyższa Komisja Egzaminacyjna przy radzie Stanu dla klasy III. Kuźnią nowych kadr administracyjnych był Wydział Prawa i Administracji erygowanego w 1816 r. Królewskiego Uniwersytetu Warszawskiego.

Administracja lokalna

Województwa i obwody

Konstytucja Królestwa Polskiego przywróciła tradycyjny podział kraju na województwa (których wydzielono 8: krakowskie z siedzibą w Miechowie, a następnie w Kielcach). Każde województwo podzielone zostało z kolei na od 4 do 7 obwodów (w łącznej liczbie 39). Dawny podział na powiaty miał od tej pory jedynie znaczenie pomocnicze, pełniąc funkcje okręgów wyborczych i sądowych.

Władzą administracji ogólnej były komisje wojewódzkie w każdym z województw, urzędy municypalne w miastach zaś wójtowie w gminach. Działalność komisji oparta została na zasadzie kolegialności, wszystkie decyzje zapadały większością głosów. W strukturze wewnętrznej komisji zastosowano podział resortowy dzieląc je na poszczególne wydziały: wyznań religijnych, oświecenia publicznego, adm., wojskowy, skarbowy, policyjny. Na czele komisji stał prezes komisji wojewódzkiej pełniąc funkcje koordynatora jej prac, przy pomocy podległych sobie komisarzy zawiadujących poszczególnymi wydziałami.

W skład komisji wchodzili poza zwykłymi komisarzami również komisarze obwodowi, którzy na co dzień delegowani byli do komisji obwodowych by tam realizować te same zadania co ich wydziały na szczeblu wojewódzkim jednakże jednoosobowo.

Miasta i gminy wiejskie

Początkowo administracje miejską na terenach Królestwa Polskiego nadal sprawowana była przez prezydentów municypalnych i rady municypalne w największych miastach oraz przez burmistrzów i rady miejskie w pozostałych. Małe miasteczka zwykle prywatne zarządzane były przez wójtów. W 1816 r. postanowieniem namiestnika wprowadzono w miastach nową strukturę organizacyjną. Władzę przejęła tzw. zwierzchność miejsca złożona z prezydenta municypalności lub burmistrza oraz ławników. W 1818 termin zwierzchność miejska zastąpiono określeniem urząd municypalny. W miastach wojewódzkich urząd municypalny złożony był z prezydenta i radnych, w pozostałych miastach z burmistrza i ławników. Zgodnie z zasadą kolegialność prezydent podejmował decyzje wspólnie z radnymi, burmistrz wspólnie z ławnikami. Kompetencje władz miejskich sprowadzały się do spraw bezpieczeństwa, zarządu gmina, komunikacji, ewidencji ludności, spraw gospodarczych.

Zwierzchniość wiejską stanowił wójt gminy. Istotnym jest, że właściciele wsi byli wójtami z mocy prawa dzięki czemu nie musieli np. składać egzaminów wymaganych do sprawowania urzędów. Wsie podległe jednemu wójtowi stanowiły gminę wiejską. Pomocnikami wójtów byli sołtysi, których wójt mógł mianować w każdej z podległych sobie wsi. Do zadań wójta należały: zarządzanie przepisów rządowych, realizacja poleceń władz nadrzędnych, rozkład podatków, jak również sądzenie drobnych spraw.

IV. Klasyczne instytucje administracji XIX stulecia na przykładzie państw europejskich (Francja, Prusy, Austro-Węgry, Wielka Brytania, Rosja, II Rzesza)

1. Podstawy doktrynalne.

Monarchia absolutna charakteryzowała się skupieniem w jednym ręku pełni władzy, a także instytucjonalnym utożsamieniem osoby monarchy z najwyższym organem państwa. Klasyczny reprezentant tej formy ustrojowej Ludwik XIV, miał wyrazić tę zasadę w formule Państwo to ja, władca absolutny był jednocześnie najwyższym ustawodawcą wykonawcą praw i sędzią, podległy mu aparat administracyjny państw spełniał niepomierną rolę w utrwalaniu i zabezpieczaniu nieograniczonej władzy króla. Dlatego też w procesie wykształcania i ugruntowania się władzy absolutnej budowano nowoczesną dostosowaną do potrzeb strukturę zarządu zarówno centralnego jak i lokalnego. Miała ona zarazem zapewnić poddanym racjonalny ład, stabilizację, porządek i bezpieczeństwo. Administracja publiczna oparta została na dwóch podstawowych zasadach, centralizmu i biurokratyzmu. Pierwsza związana była z obowiązkiem podporządkowania się organom niższego organowi wyższemu a ostatecznie z podporządkowaniem całej struktury władzy monarsze wiązała się z nią zasada koncentracji wszystkich decyzji w ręku organów centralnych i ograniczeniem do minimum uprawnień władczych organów terytorialnych. Zasadę biurokratyzmu cechował natomiast zawodowy charakter administracji , profesjonalizm jej przedstawicieli czyli urzędników podległych zarówno osobowo, jak i służbowo przełożonym.

Stopniowo kształtowały się wówczas dalsze zasady.

2. Narodziny prawa administracyjnego.

Monarchia absolutna charakteryzowała się skupieniem w jednym ręku pełni władzy, a także instytucjonalnym utożsamieniem osoby monarchy z najwyższym organem państwa. Klasyczny reprezentant tej formy ustrojowej Ludwik XIV, miał wyrazić tę zasadę w formule Państwo to ja, władca absolutny był jednocześnie najwyższym ustawodawcą wykonawcą praw i sędzią, podległy mu aparat administracyjny państw spełniał niepomierną rolę w utrwalaniu i zabezpieczaniu nieograniczonej władzy króla. Dlatego też w procesie wykształcania i ugruntowania się władzy absolutnej budowano nowoczesną dostosowaną do potrzeb strukturę zarządu zarówno centralnego jak i lokalnego. Miała ona zarazem zapewnić poddanym racjonalny ład, stabilizację, porządek i bezpieczeństwo. Administracja publiczna oparta została na dwóch podstawowych zasadach, centralizmu i biurokratyzmu. Pierwsza związana była z obowiązkiem podporządkowania się organom niższego organowi wyższemu a ostatecznie z podporządkowaniem całej struktury władzy monarsze wiązała się z nią zasada koncentracji wszystkich decyzji w ręku organów centralnych i ograniczeniem do minimum uprawnień władczych organów terytorialnych. Zasadę biurokratyzmu cechował natomiast zawodowy charakter administracji , profesjonalizm jej przedstawicieli czyli urzędników podległych zarówno osobowo, jak i służbowo przełożonym.

Stopniowo kształtowały się wówczas dalsze zasady

3. Administracja i jej pozycja w państwie prawnym.

W pierwszej połowie XIX w. pojawiła się nowa konstrukcja tzw. państwa prawnego lub praworządnego. W państwie prawnym zaszła istotna przemiana, stanowiąca całkowite przeciwieństwo państwa policyjnego:

- mamy tu do czynienia z zasadami konstytucjonalizmu oraz hierarchiczności aktów prawnych.

- administracja od tej pory jest zobowiązana działać w ramach przepisów prawa i na ich podstawie.

- charakter norm administracyjnych staje się dwustronnie obowiązujący wiąże zatem nie samych obywateli ale także aparat administracyjny.

- organy administracji nie mogą ingerować w sferę praw obywateli w dowolnym przypadku i formach.

- administracja poddana została kontroli ze strony legislatywy, co wyrażało się choćby powstaniem odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamentarnej ministrów. W sferze administracji lokalnej nastąpił rozwój samorządu terytorialnego.

4. System parlamentarno-gabinetowy i odpowiedzialność ministrów

Związany był z odrzuceniem wyniku rewolucji burżuazyjnej z połowy XVII w. Systemu władzy absolutnej i znacznym wzmocnieniem pozycji organu ustawodawczego- parlamentu.

W ciągu XVIII stulecia doszło tam do wykształcenia się zarówno odpowiedzialności prawnej czy konstytucyjnej jak również odpowiedzialności politycznej (parlamentarnej) ministrów. System sprawowania władzy zaczął się opierać na ścisłym współdziałaniu władzy ustawodawczej i wykonawczej, jak również na wzajemnej zależności między parlamentem a rządem.

Wykształcony w ten sposób system rządów parlamentarno-gabinetowych- dorobek angielskiej praktyki ustrojowej, który upowszechnił się następnie na kontynencie europejskim- w ostatecznej postaci skrystalizował się na przełomie XVIII i XIX w.

Początki angielskiego „gabinetu ministrów” zwyczaj wprowadzania do gabinetu ministrów tylko spośród członków partii posiadającej większość parlamentarną- co przy istniejącym systemie dwupartyjnym było w pełni możliwe- pozwalał utrzymać poparcie władzy ustawodawczej.

Wotum nieufności- stanowi zarazem istotny element kontroli parlamentu nad działalnością polityczną odpowiedzialnych przed nim ministrów. Szła ona znacznie dalej, bowiem kwestionowanie przez parlament polityki któregokolwiek z ministrów powodowało także ustąpienie całego gabinetu (określa to zasadę odpowiedzialności solidarnej, czyli gabinetowej ministrów). W rezultacie rząd stawał się emanacją Izby Gmin, zyskawszy niezależność wobec króla, uzależniał się w istotny sposób od parlamentu. Harmonia polityczna między rządem a parlamentem dokonana została kosztem równowagi władz: parlament stanął ponad rządem.

1. Geneza, typy, właściwość i ustrój sądownictwa administracyjnego oraz inne formy kontroli administracji.

Sądownictwo administracyjne stało się w ujęciu XIX w teorii i praktyki prawa kluczowym elementem konstrukcji państwa prawnego. Dwa typy sądownictwa (wykształcone w XIX w):

1. typ angielski - prawo do orzekania w spornych sprawach zachowały sądy powszechne. Rozwiązanie to uznane w 1 połowie XIX w za wzorcowe, zyskało w teorii prawa nazwę państwa wymiaru sprawiedliwości. W II połowie XIX w nastąpił odwrót , sądy oddano w ręce niezawisłych osobnych w tym jedynie celu powołanych sądów administracyjnych.

2 .typ francuski - (kontynentalny), kompetencje te przekazano odrębnym organom, oddzielonym od struktur sądownictwa powszechnego.

Kompetencje sądownictwa administracyjnego określone mogą być poprzez klauzulę generalną lub enumeracyjną lub obu sposobów (metoda mieszana)

Klauzula enumeracyjna- szczegółowe wskazanie przez przepisy prawa spraw, w których sąd może wyrokować. Łączy się na ogół z systemem rewizji.

Klauzula generalna- przyznaje sądowi właściwości do rozpatrywania skarg na wszystkie decyzje, wydane przez organy administracji z naruszeniem prawa. Łączy siły się z nią z reguły wyłącznie kasacyjne uprawnienia sądu

Inne formy zewnętrznej kontroli administracyjnej.

Nowa konstrukcja systemu kontroli wymagała przyjęcia innych kryteriów klasyfikacji. zakłóceniu uległy tradycyjny podział na kontrolę zewnętrzną (przez organy od administracji nie zależne) wewnętrzną (organy powiązane strukturalnie z administracją)

1. kontrola parlamentarna . konstytucja PRL z 1952 r powierzyła kontrolę rządu sejmowi. A w 1972r wzbogacono ją o tzw. Zapytania poselskie. W 1982 przywrócono instytucję odpowiedzialności konstytucyjnej osób sprawujących najwyższe funkcje w państwie. Do odpowiedzialności konstytucyjnej przed trybunałem stanu sejm mógł pociągnąć członków Rady Państwa, rządu, prezesa NIK.

2. kontrola prokuratorska-ogniwo kontroli- prokuratura. Uprawnienia w ramach prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa obejmowały możliwości badania poza postępowaniem sądowy, legalności działania organów administracji.

3. kontrola państwowa (NIK)- funkcje kontroli wykonywać miało Biuro Kontroli Prezydium Krajowej Rady Narodowej .NIK została upoważniona do badania działalności władz, instytucji i przedsiębiorstw pod względem finansowym, gospodarczym, organizacyjno- administracyjnym. Konstytucja PRL nie przewidziała jej istnienia. NIK ulegało zmianom. Dopiero konstytucja z 1997r określiła NIK jako naczelny organ kontroli państwowej , działający na zasadzie kolegialności i podległy sejmowi.

4. rzecznik Praw Obywatelskich - i kadencję objął w 1987r prof. E. Łętkowska instytucja ta po raz 1 w 1809r przewidziana została przez konstytucję Szwecji, powołującą ombudsmana, przyjmującego skargi obywateli na działalność wszystkich organów administracji.

--Kontrola Sądowa

--Ogólne sądownictwo administracyjne- reaktywowane w 1980r.

--Trybunał Konstytucyjny - kontroluje legalność aktów normatywnych administracji.

--Kontrola społeczna - funkcjonuje w postaci instytucji skarg i wniosków składanych przez osoby fizyczne i prawne.

--Kontrola wewnętrzna

--kontrola międzyresortowa-sprawują różne inspekcje specjalne.( państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Handlowa, Państwowa Inspekcja Pracy)

--kontrola resortowa- jej szczególną formę stanowi kontrola instancyjna będąca instytucją postępowania administracyjnego, wykonywana przy okazji rozpatrywania środków zaskarżający rozstrzygnięcia organów niższego stopnia.

2. Samorząd terytorialny.

VI. Administracja Polski w okresie międzywojennym (1918-1939)

1. Aparat administracyjny w okresie przejściowym (1918-1921)

Okres 1918-1921 był okresem przejściowym, gdy państwo kształtowało się terytorialnie i ustrojowo. W chwili odzyskania niepodległości na ziemiach polskich istniało kilka systemów ustawodawstwa administracyjnego (zróżnicowanych także wewnątrz poszczególnych zaborów- np. inna była sytuacja ziem byłego Królestwa Polskiego od ziem od początku włączonych bezpośrednio do cesarstwa rosyjskiego punktem wyjścia do unifikacji administracji było oparcie się na dotychczasowym stanie, reformowanym stopniowo we wszystkich dzielnicach przy wykorzystaniu zasady dwustopniowości terenowej administracji rządowej oraz zespolenia pewnych dziedzin administracji w jednym typie organów (przy pozostawieniu innych poza administracją zespoloną, podlegających bezpośrednio odpowiednim władzom centralnym). W dziedzinie podziału terytorialno- administracyjnego przyjęto podział trójstopniowy (województwo, powiat , gmina)

2. Administracja w świetle przepisową konstytucji(1921-1935)

Konstytucja marcowa

Zgodnie z treścią art.65 państwo podzielone miało być dla celów administracyjnych na województwa, powiaty oraz gminy miejski i wiejskie. W organizacji administracji państwowej obowiązywać miała zasada dekoncentracji polegająca na wyposażeniu w pewien zakres kompetencji organów terenowych administracji państwowej. Zasadą miało być zespolenie organów administracji państwowej w poszczególnych jednostkach terytorialnych w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem.

Konstytucja zapowiadała powołanie w drodze osobnej ustawy sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele . nakazała także wprowadzenie w drodze zwykłego ustawodawstwa zasady odwoływania od orzeczeń organów administracyjnym do właściwego sądu.

Samorząd terytorialny łączyć się miał z autonomią. Zgodnie z brzmieniem art.65 konstytucji, jednostki podział terytorialnego stanowić miały jednocześnie jednostki samorządu terytorialnego. Prawa stanowienia w sprawach należących do samorządów konstytucja przyznawała radom obieralnym. Czynności wykonawcze samorządu szczebla powiatowego i wojewódzkiego należeć miały do organów utworzonych na zasadzie zespolenia kolegiów z przedstawicielami władz państwowych i pod ich przewodnictwem. państwo miało sprawować nadzór nad działalnością samorządu poprzez wydziały samorządu wyższego szczebla. Oprócz samorządu terytorialnego konstytucja przewidywała powołanie osobnymi ustawami samorządu gospodarczego. (Izba Rolna, Handlowa, Przemysłowa, Rzemieślnicza, pracy najemnej i innej połączonej w Naczelnej Izbie Gospodarczej RP)

Konstytucja kwietniowa

Podpisana przez prezydenta 23.04.1935r. wprowadzała odmienne koncepcje w dziedzinie całego ustroju państwa w tym, także administracyjnego. Administracja państwowa stanowiła służbę publiczną w jej skład oprócz administracji rządowej włączono także samorząd terytorialny i gospodarczy spowodowało to znaczne ograniczenie samodzielności organów samorządu terytorialnego .przepisy dotyczące samorządu cechowała duża lakoniczność stanowiąca konsekwencje wyraźnych w obozie rządzącym koncepcji centralistycznych. Organizacja administracji rządowej zakres działania miał być określony w drodze dekretu prezydenta.

Samorząd- stosownie do podziału terytorialnego, konstytucja przewidywała powołanie samorządu terytorialnego, powiatowego, wojewódzkiego. Nadzór nad samorządem terytorialnym oddany został w ręce samorządu który sprawował go przez swoje organy lub organy samorządu wyższego stopnia. Taj jak na gruncie konstytucji marcowej mogły powstać związki samorządów dla wykonywania zadań poszczególnych. Samorząd gospodarczy obejmować miał izby rolnicze przemysłowo-handlowe, rzemieślnicze, pracy, wolnych związków oraz inne zrzeszenia publiczno -prawne

3. Struktura administracji II Rzeczypospolitej( rządowej, samorządowej )

Aparat administracji publicznej w II RP tworzyły różne organy. Ze względu na zasięg terytorialny działania dzieliły się na administrację centralną i terytorialną. Adm. centralna dzieliła się na adm. rządowa i samorząd. Organy adm. rządowej (terytorialnej) składały się z pionów adm.: ogólnej i specjalnej. Adm. ogólna działała w sferze działań należących do resortu spraw wewnętrznych. Ponieważ cechowało ją zespolenie z większością działów adm. specjalnej, nazywana była adm. zespoloną (zaś adm. specjalna - niezespoloną. ) Dla celów adm. ogólnej obszar państwa podzielony został na województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskie. Na cele adm. specjalnej państwo dzieliło się (w zależności od potrzeb konkretnego jej działu) na okręgi np. wojskowe, szkolne.

ADMINISTRACJA CENTRALNA.

Proces jej tworzenia przebiegał najszybciej. Od początku organy centralne, wyróżnione wg kryterium rzeczowego, nazywano ministerstwami. Na ich czele stali kierownicy resortów- ministrowie. Tworzyli oni Radę Ministrów pod przewodnictwem prezesa Rady Min.

ADMINISTRACJA TERYTORIALNA.

Adm. rządowa- charakterystyczną cechą tworzenia zasad ogólnopolskiej adm. było kształtowanie jej wzorów (i wprowadzenie w życie) najpierw na ziemiach danego Królestwa Polskiego. Dopiero w następnym etapie- po odpowiednim dostosowaniu- przenoszono je na pozostałe obszary.

Były zabór rosyjski- w 1919 r. urzędy powiatowe przekształcono na mocy rozporządzenia Rady Ministrów w starostwa ze starostami na czele. Do zakresu ich działania należały wszystkie sprawy adm. państwowej ( z wyjątkiem przekazanych adm. wojskowej, skarbowej, szkolnej, urzędów ziemskich oraz pocztowo- telegraficznej), a także nadzór nad samorządem.

Na czele województwa stanął wojewoda, mianowany przez naczelnika państwa. Jako przedstawiciel rządu w terenie, zarządzający województwem, wykonywał także zarządzenia poszczególnych ministrów. Był zwierzchnikiem podległych mu władz i urzędów oraz służbowym przełożonym urzędników. Kierował urzędem wojewódzkim, podzielonym na resortowe wydziały. Organ pomocniczy stanowiła Rada Wojewódzka o charakterze opiniodawczym. Były zabór austriacki- w marcu 1919r. utworzono urząd Generalnego Delegata Rządu dla byłej Galicji, miał on przejąć większość kompetencji byłego namiestnika, a także sprawować kontrolę i kierownictwo nad działami adm. niezespolonej. Dopiero w grudniu 1920r. rozciągnięto na te tereny organizację ustroju administracyjnego z terenów byłego Królestwa Polskiego. Były zabór pruski- powstała w 1918r. na byłych ziemiach byłego zaboru pruskiego Naczelna Rada Ludowa poprzez swój organ wykonawczy (Komisariat) przeprowadziła pewne zmiany w organizacji adm. terenowej. Wprowadzono polskich starostów jako naczelników powiatów. Dopiero po zawarciu traktatu wersalskiego, w sierpniu 1919r. wydano ustawę o tymczasowej organizacji zarządu byłej dzielnicy pruskiej. Składały się na nią 2 nowe województwa- poznańskie i pomorskie. Odrębność organizacyjną obu województw zakończyła likwidacja ministerstwa w 1822r. Autonomia Śląska- województwo śląskie utworzono dopiero w 1920r. Jego ustrój znaczeni różnił się od zasad przyjętych na pozostałym obszarze.

SAMORZĄD TERYTORIALNY- w chwili odzyskania niepodległości istniał w różnym stopniu na terenie całego kraju. Samorząd gminny- w chwili odzyskania niepodległości samorząd gmin wiejskich istniał na terenie całego kraju. Pierwsze zmiany, dot. jego organizacji na ziemiach byłego Królestwa Polskiego wprowadzono już w 1918r. Nową instytucję stanowiła rada gminna z wójtem na czele. Samorząd gmin miejskich- istniał na wszystkich ziemiach. Największe zmiany w jego organizacji wprowadzono na terenach byłego Królestwa Polskiego. Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi samorządu miejskiego były rady miejskie.

4. Postepowanie administracyjne

W pierwszych latach po utrzymaniu niepodległości utrzymano w mocy przepisy postępowania administracyjnego, określone przez ustawy państw zaborczych. Szybko podjęto jednak działania mające na celu ich choćby częściową unifikację. Istotne znaczenie miały ustawy unifikujące niektóre zasady postępowania odwoławczego. Ich treść w dużym stopniu wynikała z orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego.

W 1926 r. powołano przy Prezydium Ministrów specjalną podkomisję dla opracowania projektu ustawy o postępowaniu administracyjnym .Rezultatem jej pracy było rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928r,.Opierało się ono na wzorcach austriackich [ustawy z 1925 r.], a także orzecznictwie NTA i dotychczasowych doświadczeniach praktyki organów administracyjnych .Rozporządzenie stanowiło jedną z nielicznych wówczas i pierwszych na świecie kodyfikacji postępowania administracyjnego. Obowiązywało [ze zmianami] do 1960r.Rozporzadzenie normowało tryb wydawania decyzji administracyjnych przez organy administracji rządowej i samorządowej we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego [z wyjątkiem podlegających odrębnemu trybowi postępowania - min. postępowania dyscyplinarnego , skarbowego , w sprawach zagranicznych , wojskowych .Jego przepisy regulowały m.in. uprawnienia stron ,sposób odwołania od decyzji zasady, postępowania oraz uchylenia decyzji jako nieważnej. W 1928r. wydano także przepisy dotyczące postępowania przymusowego w administracji oraz postępowania karno- administracyjnego.

POSTEPOWANIE PRZYMUSOWE

Określało zasady działania w celu wykonywania decyzji administracyjnych .W braku dobrowolnego wykonywania decyzji, do jego stosowania uprawniony był organ administracji ogólnej 1 instancji [starosta], który w celu przymuszenia mógł zastosować karę pieniężną , egzekucję na majątku , wykonanie zastępcze i przymus bezpośredni . Przeciwko orzeczeniu starosty o egzekucji przysługiwała skarga do organu wyższej instancji.

POSTĘPOWANIE KARNO- ADMINISTRACYJNE

Określało tryb dochodzenia i karania wykroczeń [czynów zabronionych zagrożonych karą do trzech tysięcy złotych grzywny lub do trzech miesięcy aresztu ] przez organy administracji ogólnej lub innej inne specjalnie do tego uprawnione .Wyróżniono kilka rodzajów .Osoba skazana mogła żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego.

nad samorządem różnił się w zależności od wielkości miasta.

5. Funkcjonariusze administracji publicznej

Sytuację prawna funkcjonariuszy służby publicznej uregulowano jednolicie w przepisach ustawy o państwowej służbie cywilnej z 1922r. Jej przepisom podlegali wszyscy funkcjonariusze państwowi z wyjątkiem sędziów i prokuratorów , nauczycieli, profesorów szkół akademickich ,pracowników przedsiębiorstw i monopoli państwowych. Funkcjonariusze państwowi dzielili się na urzędników i niższych funkcjonariuszy. Ustawa regulowała sposób powoływania na stanowisko ,tryb awansu , uprawnienia urlopowe uposażenia , obowiązki ,zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej .Stosunek służbowy powstał na podstawie mianowania [ jednostronnego aktu administracyjnego ] a także wyjątkowo na podstawie umowy o pracę [pracownicy kontraktowi].Rozwiązanie stosunku służbowego następowało w drodze zwolnienia ze służby państwowej .Wszelkie działania podejmowane w ramach służby miały mieć na celu interes publiczny i dobro służby .W stosunkach służbowych obowiązywała zależność administracyjna i dyscyplina . Funkcjonariusze administracji korzystali z wielu przywilejów większych niż zwykli pracownicy m.in. w dziedzinie uprawnień emerytalnych , bezpłatnej opieki lekarskiej ,dofinansowania na kształcenie dzieci ,korzystali ze zniżek na przejazdy koleją .Uposażenia pracowników państwowych były jednak z reguły niższe niż osób na analogicznych stanowiskach w innych instytucjach. Problem bardzo istotny dla sprawnego funkcjonowania administracji stanowią kwalifikacje zawodowe i doświadczenia kadry urzędniczej .W pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości odczuwano dotkliwie jej brak. Państwa zaborcze opierały swój aparat administracyjny na ziemiach polskich na własnych urzędnikach. Największa liczba kadry administracji wszystkich szczebli w pierwszych latach niepodległości pochodziła właśnie z zaboru austriackiego .Wiele stanowisk powierzono jednak osobom niewykwalifikowanym.

6. Formy kontroli administracji publicznej

Administracja publiczna w II RP. Podlegała kontroli wewnętrznej dokonywanej przez organ wyższego szczebla oraz zewnętrznej sprawowanej przez organy niezależne od aparatu administracji.

Kontrola parlamentarna.

Sprawowana była przez sejm i senat. Formę kontroli stanowiła możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej lub parlamentarnej ministrów. Najczęściej wykorzystywano jednak instytucje interpelacji. Ważną bezpośrednią formą kontroli było uchwalanie budżetu oraz kontrolowanie jego wydatków. Parlament sprawował również kontrolę nad długami państwa za pośrednictwem powołanej przez Sejm i Senat Komisji Kontroli Długów Państwa.

Kontrola państwowa Najwyższa Izba Kontroli.

Kontrole państwową sprawowała również powołana już w 1919 r. Najwyższa Izba Kontroli oraz Izby Okręgowe Kontroli. Na czele NIK stał prezes, mianowany przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów. Za swą działalność odpowiadał przed parlamentem. Wiceprezesów oraz dyrektorów departamentów także mianował prezydent na wniosek prezesa NIK. Kontroli podlegały wszystkie jedn amin państwowej. NIK badała działalność finansową oraz zamknięcia rachunków państwa. Co roku prezes NIK składał prezydentowi i parlamentowi sprawozdanie z działalności kontrolnej.

Kontrola sądowa.

Sprawowana była przez sądy administracyjne. Najwyższy Trybunał Administracyjny, niższe sądy administracyjne, działające na terenie byłego zaboru pruskiego. Od 1935 roku działał powołany na przejściowy okres Inwalidzki Sąd Administracyjny.

VII. Administracja ziem polskich w okresie II wojny światowej:

Wybuch wojny 01.09.1939 r. Spowodował wprowadzenie przez prezydenta na obszarze całego państwa stanu wojennego. Oznaczało to, zgodnie z konstytucją kwietniową, znaczne zwiększenie kompetencji głowy państwa. Tego samego dnia prezydent mianował Wodza Naczelnego (E. Śmigłego-Rydza). Przysługiwało mu prawo udzielania rządowi wytycznych i instrukcji, mający bezpośredni związek z prowadzeniem wojny i obroną państwa. Analogicznie uprawnienia otrzymały władze wojskowe w stosunku do administracji terytorialnej.

1.Ziemie wcielone do Rzeszy:

Po stronie niemieckiej znalazło się 48,5% obszaru II Rzeczypospolitej-188tys. Km2, i ok. 20,4 mln. ludności. Prawie połowa tych ziem, z połową ludności, na mocy dekretu A. Hitlera z 08.10. 1939 R. została włączona do Rzeszy, w granicach, której znajdowało się już od 01.09.1939 R. Wolne Miasto Gdańsk. Przy włączaniu poszczególnych obszarów kierowano się względami historycznymi, narodowościowymi i gospodarczymi. Z części ziem polskich utworzono dwa nowe okręgi rzeszy: Gdańsk-Prusy Zachodnie, składające się z trzech rejencji- gdańskiej, kwidzyńskiej i bydgoskiej, oraz Kraj warty, obejmujący również trzy rejencje- inowrocławską, poznańską i łódzką. Pozostałe obszary włączono do istniejących już prowincji niemieckich. Jednakże w 1941 r. utworzono odrębną prowincję górnośląską z siedzibą w Katowicach.

Na ziemiach wcielonych wprowadzono administrację niemiecką podległą ministrowi spraw wewnętrznych. Na czele okręgów stali, mianowani przez kanclerza namiestnicy, będący jednocześnie szefami partii narodowosocjalistycznej (NSDAP). Natomiast w Prusach Wschodnich i na Śląsku, do których włączono część ziem polskich, utrzymano tradycyjny podział na prowincje z nadprezydentami. Okręgi i prowincje dzieliły się na rejencje kierowane przez prezydentów. Z kolei administracją powiatu wiejskiego kierował starosta, a powiatu miejskiego burmistrz.

W polityce niemieckiej tereny włączone miały być aktywnie germanizowane już podczas wojny, a cały proces miał się zakończyć w ciągu 10 lat całkowitym wyniszczeniem polskości. Punktem wyjścia było zróżnicowani sytuacji prawnej Polaków zamieszkujących ziemie wcielone. W marcu 1941 r. ogłoszono Niemiecką Listę Narodową (Volklistę) z podziałem na 4 grupy: pierwsza obejmowała obywateli polskich i gdańskich narodowości niemieckiej przyznających się do swego pochodzenia, druga- obywateli polskich pochodzenia niemieckiego zachowujących się biernie wobec Niemiec, trzecia- osoby pochodzenia niemieckiego częściowo spolonizowane, a czwarta- osoby całkowicie spolonizowane. Wszystkich pozostałych obywateli polskich i gdańskich, którzy znaleźli się poza listą, traktowano jako poddanych rzeszy. W stosunku do nich podjęto szeroko zakrojoną akcję dyskryminacyjna, zwłaszcza przez masowe wysiedlenia i konfiskaty majątku. Całkowicie odrębnie potraktowano obywateli polskich pochodzenia żydowskiego i cygańskiego, których uznano za bezpaństwowców, przystępując do ich eksterminacji.

2. Generalne Gubernatorstwo:

Z pozostałych ziem okupowanych Niemcy utworzyli, na mocy dekretu kanclerskiego z 12. 10. 1939 r., Generalne Gubernatorstwo (GG). Dzieliło się ono początkowo na 4 dystrykty: krakowski, radomski, lubelski i warszawski. W 1941 r. utworzono 5 dystrykt- galicyjski. Stolicą GG był Kraków. Na czele GG stał mianowany przez Hitlera, Generalny Gubernator, którym został H. Frank. Był on jednocześnie na obszarze GG szefem NSDAP W rezultacie skupiał w swoim ręku prawie całą władze państwową. Jego organem wykonawczym i doradczym był rząd GG kierowany przez sekretarza stanu i podzielony na sekretariat stanu oraz wydziały główne. Tworzącymi GG dystryktami kierowali szefowie dystryktów, zwani od 1941 r. gubernatorami. Natomiast w powiatach administracja należała do starostów powiatowych i miejskich. Z władz polskich utrzymano na najniższym szczeblu w gminach miejskich burmistrzów, burmistrzów w gminach wiejskich wójtów i podległych im sołtysów. Wójtów i burmistrzów powoływał i odwoływał gubernator dystryktu. Byli oni organami wykonawczymi samorządu gminnego. Z tego tytułu podlegały im zarządy miejskie i wiejskie. Urzędników polskich poddano nadzorowi niemieckiemu, zwłaszcza w większych miastach, gdzie powołano niemieckich naczelników.

Trwałym elementem polityki hitlerowskich Niemiec na ziemiach polskich, zwłaszcza w GG, była rozbudowa struktur policyjnych. Policja podlegała wyższemu dowódcy SS i policji, a jemu z kolei: dowódca policji i bezpieczeństwa, dowódca policji porządkowej oraz dowódcy SS i policji w dystryktach. W strukturze policji porządkowej znajdowała się też policja polska („granatowa”). W 1942 r. utworzono specjalny sekretariat stanu do spraw bezpieczeństwa w rządzie GG.

GG oddzielona była od Rzeszy granicą: celną, dewizową, walutową i policyjną. Obowiązywał tutaj polski system prawny, jeżeli nie był sprzeczny z przepisami niemieckimi, a także generalnie polska struktura wymiaru sprawiedliwości w sprawach nie podlegającym sądom niemieckim. W administracji GG językiem urzędowym był niemiecki, przy dopuszczeniu polskiego w kontaktach z Polakami. W rękach polskich pozostawiono część produkcji przemysłowej i rzemieślniczej. W 1939 r. utworzono Bank Emisyjny emitujący nowe banknoty, tzw. Młynarki. Zezwolono też na kontrolowaną działalność polskich banków prywatnych. Zlikwidowano wszystkie szkoły wyższe i średnie, pozostawiając jedynie podstawowe i zawodowe. Pewne uprawnienia pozostawiono Polakom również w innych dziedzinach życia społeczno-gospodarczo-kulturowego. Generalnie ludność polska na terenie GG była bardziej uprzywilejowana niż na obszarach wcielonych do rzeszy, mając pewne ograniczone prawa, chociaż trudno tutaj wyznaczyć jakiekolwiek kryteria, gdyż te zależały wyłącznie od stosowanej przez okupanta polityki, a przede wszystkim praktyki. Do końca nieokreślona też była pozycja prawna ludności GG. Nie byli oni ani obywatelami GG, ani też poddanymi Rzeszy. Obywatele polscy narodowości niemieckiej uzyskali pozycję uprzywilejowaną, podobną do obowiązujących na terenach wcielonych. Grupami poddanymi eksterminacji byli Żydzi i Cyganie.

3. Organa administracji Polskiego Państwa Podziemnego:

Organizacje Polskiego Państwa Podziemnego rozpoczęto jeszcze w trakcie kampanii wrześniowej. Główna inicjatywa konspiracyjna wyszła od generała M. Karaszewicza-Tokarzewskiego, który po konsultacjach z przedstawicielami z głównych partii powołał w nocy z 26/27.09.1939 r. tajną organizację wojskowo-polityczną pod nazwą Służba Zwycięstwu Polski (SZP) , której został dowódcą głównym. Koncepcja ta nie uzyskała poparcia W.Sikorskiego, który wobec równoczesnego tworzenia się innych organizacji podziemnych i przyjmowania przez nie różnych formuł organizacyjnych oraz obawiając się wpływu oficerów sanacyjnych na podziemia w kraju rządowi emigracyjnemu. W związku z tym w Paryżu powołano przy rządzie Komitet Ministrów dla Spraw Kraju pod przewodnictwem K. Sosnowskiego. Jednocześnie premier rozwiązał SZP i w jej miejsce powołał na początku grudnia 1939 r. nową organizację - Związek Walki Zbrojnej (ZWZ). Komenda główna ZWZ miała swoja siedzibę w Paryżu, a na jej czele stanął K. Sosnowski. W kraju przewidywano osobne dowództwa dla okupacji niemieckiej (S. Grot-Rowecki) i radzieckiej ( M. Karaszewicz-Tokarzewki). Ostatecznie, po klęsce Francji (czerwiec 1949) zdecydowano, że Komendantem Głównym ZWZ na całym kraju zostanie generał S. Grot-Rowecki. W organizacji ZWZ przyjęto jednocześnie koncepcję, że będzie to wyłącznie organizacja wojskowa, oddzielona od pionu cywilnego i politycznego.

Równoległe istnienie obok ZWZ licznych i żywiołowo zakładanych organizacji zbrojnych zmusiło Naczelne Dowództwo w Londynie do podjęcia akcji scalenia podziemia wojskowego. 14.02 1941 r. ZWZ przemianowano na Armię Krajową (AK). Na czele AK stanął Komendant Główny AK. Pierwszym był S.Grot-Rowecki. Organem dowodzenia AK była Komenda Główna. Terenowa organizacja AK oparta była zasadniczo na przedwojennym podziale administracyjnym II Rzeczypospolitej. Kraj podzielono na obszary. Obszary dzieliły się na okręgi odpowiadające województwom, te na obwody, pokrywające się z powiatami, a te na placówki odpowiadające gminom. Podstawową jednostką organizacyjną i taktyczną AK był pluton, liczący ok. 50 żołnierzy. W największym swoim rozwoju, który przypadł na akcje „Burza”, AK liczyła ok. 400 tys. Członków.

Oprócz walki zbrojnej, do kierowania oporem społeczeństwa delegat rządu komendant główny ZWZ (AK) powołali w kwietniu 1941 r. wspólnego pełnomocnika, którym został S.Korboński. W grudniu 1942 r. utworzył on Kierownictwo Walki Cywilnej (KWC), którego głównym zadaniem było rozpowszechnianie i egzekwowanie zasad walki cywilnej w całym kraju. Temu ostatniemu celowi zwłaszcza służyły sądy podziemne KWC.

W lipcu 1943 r. delegat rządu na kraj i komendant główny AK połączyli KWC z istniejącym już Kierownictwem Walki Konspiracyjnej (KWK) w Kierownictwo Walki Podziemnej (KWP), które koordynowało odtąd wszystkie akcje AK.

Obok wojskowego, drugą strukturę państwa podziemnego stanowił pion cywilny. Pierwotnie w lipcu 1940 r. powołano osobnego delegata rządu na ziemie wcielonego Rzeszy, którym został A.Bniński, a w grudniu delegata rządu w Warszawie w osobie C.Ratajskiego, natomiast nie mianowano delegata na obszar okupacji radzieckiej. Z czasem wszystkie te funkcje połączono w rękach głównego delegata na kraj. Kolejno byli nimi: C.Rataj, J.Piekałkiewicz, J. Jankowski i S. Karboński. Zadaniem delegatów było zbudowanie struktur administracyjnych podziemia. Dekretem prezydenta z kwietnia 1944 r. wzmacniając pozycje delegata, przyznano mu rangę ministra sprawującego na terenia kraju funkcje wicepremiera. Organem pomocniczym delegata rządu była delegatura Rządu na kraj. Dzieliła się ona na 4 departamenty: Spraw Wewnętrznych, Informacji i Prasy, Oświaty i Kultury oraz Pracy i Opieki Społecznej. Kierowały one przydzielonymi im sprawami resortowymi. W 1942 r. rozbudowano tez sieć delegatów wojewódzkich i powiatowych. Odrębna organizację uzyskała Warszawa.

Trzecią strukturą państwa podziemnego był pion polityczny. Podstawa jego utworzenia było spotkanie w lutym 1940 r. przedstawicieli 3 głównych partii politycznych: PPS (K.Pużak), SN (A.Dębski) i SL (S.Korboński), z generałami S. Grotem-Roweckim M. Karaszewiczem-Tokarzewskim (PKP), którego zadaniem było zharmonizowanie przygotowań i działań wojska oraz społeczeństwa walce o niepodległość. W czerwcu 1940 r. PKP przemianowano na Główny Komitet Polityczny (GKP), a lipcu dopuszczono do jego prac przedstawiciela SP. Z czasem GKP uniezależnił się od czynników wojskowych, z którymi był początkowo organizacyjnie związany, a rozwinął współpracę z delegatem rządu, dla którego stał się organem opiniodawczym. W marcu 1943 r. GKP [przekształcił się w Krajową Reprezentację Polityczną Narodu Polskiego.

W nocy z 31.12.1943 r. na 01.01.1944 r. komuniści powołali Krajową Radę Narodową (KRN), pod przewodnictwem B.Bieruta. W odpowiedzi na jej utworzenie, delegat rządu wydał 09.01.1944 r. dekret o powołaniu Rady Jedności Narodowej (RJN). Składała się ona z 17 osób reprezentujących zarówno główne, jak i drobne ugrupowania polityczne. Przewodniczącym Rady został K. Pużak (PPS-WRN)

Natomiast 03.05.1944 r. delegat rządu powołał Krajową Radę Ministrów. Składała się ona z 3 ministrów: A. Bienia (SL), S. Jasiukiewicza (SN) i A. Pajdaka (PPS-WRN). Stanowić miała przeciwwagę dla ustanowionego wkrótce Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego.

4. Ziemie wcielone do ZSRR:

Związek Radziecki zagarnął obszar 201 tys. Km2, co stanowiło 50% ziem Rzeczypospolitej, na którym zamieszkiwało 14,3 mln ludności, w tym ok. 5 mln Polaków. Przejściowo władze nad tym terytorium przejęły Zarządy Tymczasowe, podlegające lokalnym placówkom Narodowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych (NKWD). Na początku października 1939 r. zarządzono przeprowadzenie wyborów do zgromadzeń ludowych, odmawiając Polakom możliwości wysuwania własnych kandydatów. Odbyły się one 22.10.1939 r. i zostały całkowicie zbojkotowane przez Polaków, z wyjątkiem komunistów. „Wybrane” w ich wyniku zgromadzenia ludowe Zachodniej Białorusi w Białymstoku oraz Zachodniej Ukrainy we Lwowie podjęły jednomyślne uchwały o włączeniu tych ziem do radzieckich republik białoruskiej i ukraińskiej. Realizując je, wysłały do Moskwy swoje delegacje na posiedzenie Rady najwyższej ZSRR. Ta na sesji 01 i 02 11. 1939 r. podjęła uchwały o włączeniu tych obszarów do odpowiednich republik. Następnie dekretem Prezydium Rady Białoruskiej SRR w Mińsku włączono województwa białostockie i nowogródzkie do Białoruskiej SRR, a dekretem Prezydium Rady Najwyższej Ukraińskiej SRR Galicję Wschodnią i Wołyń do Ukraińskiej SRR. Na obszarach zabranych Rzeczypospolitej zorganizowano wkrótce sieć administracji radzieckiej zarówno państwowej (rady), partyjnej (komitety), jak i partyjnej i policyjnej w formie rozbudowanego aparatu NKWD. W dalszej kolejności dekretem z 29.11.1939 r. nadano mieszkańcom terenów wcielonych obywatelstwo radzieckie. Oznaczało to dla osób, które ukończyły 16 lat, konieczność przyjęcia paszportu radzieckiego, radzieckiego tym samym poddania się obowiązującemu prawu radzieckiemu, łącznie z odbyciem służby wojskowej w szeregach Armii Czerwonej.

Odmienny los, w odróżnieniu od innych ziem wschodnich Rzeczypospolitej, spotkał Wileńszczyznę. 10.10.1939 r. ZSRR odstąpił Litwie terytorium liczące 7 tys. Km2 i zamieszkane przez ok. 0,5 mln. Ludności, w zamian za utworzenie na jej terenie baz wojskowych, w których miało stacjonować ok. 30 tys. Żołnierzy. Stan taki nie trwał długo, gdyż już w czerwcu 1940 r. Armia Czerwona zajęła terytorium Litwy, a nowo wybrany parlament i rząd komunistyczny zwróciły się do Rady Najwyższej ZSRR z „prośbą” o przyłączenie do państwa radzieckiego, co nastąpiło w sierpniu 1940 r.

W 1941 r. wschodnie ziemie polskie, znajdujące się dotychczas pod okupacją radziecką, zostały przejęte przez Niemców, którzy włączyli je do: Generalnego Gubernatorstwa (dystrykt Galicja), Rzeszy (okręg białostocki) lub w skład nowo utworzonych komisariatów Rzeszy - Ukraina i Wschód.

VIII. Administracja w Polsce w latach 1944-1990

1. Administracja centralna do 1952 r. i po uchwaleniu konstytucji PRL.

Manifest Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z 22 lipca 1944 r. formułował zasadę przejęcia władzy przez lud pracujący (zasada ludowładztwa), uznawał Krajową Radę Narodową za jedyne legalne źródło władzy i najwyższy organ w państwie sprawujący swe kompetencje poprzez PKWN oraz wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe (zasada jedności władzy państwowej).

Administracja centralna w latach 1944 - 1947

PKWN objął w imieniu KRN władzę na wyzwolonym terenie. Na jego czele stał E. Osóbka-Morawski oraz dwóch wiceprzewodniczących. Poszczególne działy administracji nazwano resortami, którymi zarządzali kierownicy resortów. Sprawy należące przed wojna do ministra spraw wewnętrznych rozdzielono miedzy dwa resorty: Bezpieczeństwa Publicznego oraz Administracji Publicznej. W sumie utworzono 14 resortów. Po utworzeniu 31 grudnia 1944 . Rządu Tymczasowego dotychczasową nazwę resort zastąpiono terminem ministerstwo. Administracja centralna w latach 1947 - 1952

Uchwalenie Małej Konstytucji z 1947 r. zamykało pierwszy okres kształtowania się nowej władzy. Do organów państwowych działających w zakresie władzy państwowej zgodnie z jej treścią zaliczano; Prezydenta, Radę Państwa oraz Rząd. Inaczej niż w konstytucji marcowej określono pozycje Prezesa Rady Ministrów, który nie tylko miał przewodniczyć obradą Rady Ministrów, lecz także stanąć na jej czele.

Prezydium Rządu - wbrew konstytucji pełniło podstawową rolę w państwie, w skład którego wchodzili prezes i wiceprezesi rady ministrów, podsekretarz stanu oraz fakultatywnie inni członkowie rządu. Do zadań prezydium należało kierowanie pracami rządu we wszystkich dziedzinach oraz zastępowanie go w sprawach ważnych. Organ ten obradował regularnie pod przewodnictwem prezydenta RP, łączącego w swych rękach także funkcje przewodniczącego rady Państwa oraz I sekretarza PZPR.

Istotnych zmian w administracji centralnej dokonano ustawą z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej. Nowe zasady miały służyć realizacji planu 6 letniego. W miejsce Ministerstwa Przemysłu i Handlu utworzono: Ministerstwo górnictwa i energetyki, Przemysłu Ciężkiego, Przemysłu Lekkiego, Przemysłu Rolnego i Spożywczego, Handlu wewnętrznego i Handlu Zagranicznego. Jednocześnie przy Radzie Ministrów utworzono organ pomocniczy i doradczy w sprawach gospodarczych, Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów. W miejsce istniejącego Centralnego Urzędu Planowania powstała Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego. Wbrew nazwie komisja była organem jednoosobowym, jej przewodniczący (H. Milc) był faktycznym zwierzchnikiem wszystkich ministrów resortów gospodarczych.

Administracja centralna po 1952 r.

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL) z 1952 odrzuciła tradycyjny trójpodział władzy, wprowadzając nowy system organizacji aparatu państwowego. Organy państwowe podzielone zostały na organy: władzy państwowej, administracji państwowej oraz sądowe. Konstytucja wprowadziła pojęcie naczelnych organów administracji, zajmujących nadrzędną pozycje wobec innych organów centralnych i jednostek organizacyjnych.

Rada Ministrów - jako naczelny organ wykonawczy i zarządzający administracji państwowej posiadała funkcje kierowniczo-koordynacyjne w stosunku do pozostałych organów naczelnych administracji oraz określała kierunek działania całego aparatu administracyjnego. W jej skład wchodzili Prezes RM, wiceprezesi RM, ministrowie, oraz przewodniczący określonych w ustawach komisji i komitetów. Przejściowo wchodził do niej także Prezes NIK.

Prezes Rady Ministrów jako organ naczelny sprawował kierowniczą funkcje w stosunku do pozostałych organów administracji. W latach 1947-1970 funkcje Prezesa RM nieprzerwanie pełnił J. Cyrankiewicz.

Prezydium Rządu odgrywało nadal istotną role, mimo że nie wspominała o nim również konstytucja 1952. W skład prezydium wchodzili Prezes Rady Ministrów, wiceprezesi, a także inne powołane przez Radę Ministrów osoby. W 1976 r. w wyniku nowelizacji konstytucji Prezydium Rady Ministrów uzyskało rangę konstytucyjną naczelnego organu administracji. Prezydium formalnie istniało do 1992 r.

Od połowy lat osiemdziesiątych status naczelnego organu administracji wchodzącego w skład Rady Ministrów uzyskał także minister - Szef Urzędu Rady Ministrów. Początkowo pełnił funkcje głównie usługowe względem innych naczelnych organów. Organ ten działał do 1996 r.

Ministrowie stanowili resortowe naczelne organy administracji, kierując jej określonymi działami. Powoływał i odwoływał ich sejm, a w przerwie miedzy jego kadencjami Rada Państwa na wniosek prezesa Rady ministrów. Ministrom podlegały ministerstwa. Z zasadą jednoosobowego kierownictwa ministerstwem połączono częściowo zasadę kolegialności w pracy ministerstw. W 1950 r. wprowadzono kolegia ministerstw jako organy opiniodawczo - doradcze w stosunku do ministra.

Obok ministrów na podstawie wyraźnego postanowienia ustawy charakter naczelnych organów administracji mogły mieć także różne komisje i komitety, będące organami kolegialnymi przy Radzie Ministrów. Ich przewodniczący wchodzili w skład Rady Ministrów. W 1956 r. w miejsce zlikwidowanej Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego utworzono Komisje Planowania przy Radzie Ministrów. Przejściowo działały Komitet do spraw bezpieczeństwa publicznego, Komitet Dobrej Wytwórczości, Pracy i Płacy, Nauki i Techniki. W latach osiemdziesiątych większość komitetów przestała istnieć z wyjątkiem Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, która działała do 1988r.

Administracje centralną tworzyły także urzędy centralne, nie będące naczelnymi organami. Podlegały prezesowi RM lub poszczególnym ministrom a ich kierownicy nie wchodzili w skład Rady Ministrów.

Niezależnie od ustawowego zakresu działania poszczególnych organów administracji podlegała ona w całości kierownictwu PZPR, podejmującemu często decyzje zastrzeżone dla rządu lub ministrów. Wydziały istniejące w Komitecie Centralnym PZPR dublowały poszczególne resorty rządowe. Komitety partyjne kontrolowały dobór kadr i obsadę stanowisk co prowadziło w konsekwencji co bezpośredniej zależności organów administracji od organów partyjnych.

2. Administracja terenowa i jej zmiany w łatach 1944-1989

Administracja terenowa w latach 1944 - 1950

Nowością było ponadto wprowadzenie samorządu terytorialnego na szczeblu wojewódzkim. Rozwiązania wprowadzone w 1944 doprowadziły w okresie 1944-1950 do dualizmu władzy i administracji, przejawiającego się w istnieniu obok siebie pionu administracji rządowej oraz pionu administracji samorządowej i rad narodowych.

Terenowymi organami administracji rządowej zgodnie z dekretem PKWN wojewodowie i starostowie. Służbowo i organizacyjnie podlegali ministrowi administracji publicznej, rzeczowo poszczególnym ministrom.

Wojewodów mianował PKWN, a następnie Rada Ministrów na wniosek ministra administracji, zaopiniowany przez wojewódzką radę narodową. Starostów mianował minister administracji publicznej na wniosek wojewody zaopiniowany przez powiatową radę narodową. Zmianie uległ zakres kompetencji wojewodów i starostów, z zakresu działania administracji ogólnej wyłączono Milicję Obywatelską, która podlegała resortowi bezpieczeństwa publicznego, a także sprawy kontroli publikacji i wydawnictw. Wojewodów i starostów powiązano z radami narodowymi, które poza przedstawieniem opinii w sprawie powołania, mogły również wnioskować o odwołanie wojewody lub starosty. Ponadto podlegali oni radą w sprawach należących do zakresu samorządu terytorialnego. Społeczną kontrolę nad organami administracji rządowej powierzono prezydium odpowiednich rad narodowych.

Struktura administracji niezespolonej ulegała rozbudowaniu. Szczególną pozycje zajmowały tu wojewódzkie i powiatowe organy Bezpieczeństwa Publicznego i MO.

Organami wykonawczymi samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli były

- wydział wojewódzki (kierowany przez wojewodę lub jego zastępcę,

- wydział powiatowy (kierowany przez starostę),

- zarząd miejski (kierowany przez prezydenta, lub burmistrza),

- zarząd gminy (pod przewodnictwem wójta).

Ich członków z wyjątkiem wójta i starosty wybierały rady narodowe. Oprócz organów kolegialnych istniały ponadto organy jednoosobowe: prezydent, burmistrz, wójt. Nadzór nad organami wykonawczymi powierzono organom administracji rządowej, organom wykonawczym wyższego stopnia oraz radą narodowym.

Funkcje organów uchwałodawczych powierzono radą narodowym. Zadania rad narodowych wykraczały poza tradycyjną rolę samorządu terytorialnego, rady były bowiem jednocześnie organami planowania działalności publicznej i kontroli administracji rządowej. Bardzo rozległy nadzór nad działalnością rad sprawowały rady wyższego stopnia, wszystkie zaś podlegały KRN. Większość uchwał wymagała zatwierdzenia przez prezydium rady wyższego szczebla.

Ministerstwo Ziem Odzyskanych - Kierował im W. Gomułka. Organami administracji zespolonej na terenach odzyskanych byli wyposażeni w szerokie kompetencje okręgowi i obwodowi pełnomocnicy rządu. Podporządkowano im także organy administracji niezespolonej. W 1945 r. dawny podział zastąpiono podziałem na województwa i powiaty.

Administracja terenowa w latach 1950 - 1972/75

W latach 1948-1950 w krajach bloku radzieckiego dochodziło do likwidacji tradycyjnych organów administracji a w ich miejsce tworzono jednolity system administracji w oparciu o tzw. zasadę centralizmu demokratycznego. W Polsce zasadnicza reforma oznaczająca całkowite odejście od tradycji polskich przeprowadzona została ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Ustawa zniosła dotychczasowy dualizm administracji terenowej, zlikwidowany został samorząd terytorialny, zniesiono istniejące organy administracji rządowej ogólnej, likwidując stanowiska wojewodów, wicewojewodów, starostów i wójtów oraz wydziały wojewódzkie i powiatowe urzędów wojewódzkich i starostw. Zniesiono także niektóre organy administracji niezespolonej.

Terenowymi jednolitymi organami władzy państwowej stały się rady w gminach, miastach, dzielnicach większych miast, powiatach i województwach. Na szczycie hierarchicznie zbudowanego systemu rad działała Rada Państwa posiadająca od 1952 r. charakter emanacji sejmu. Rady działały zgodnie z zasadą podwójnego podporządkowania; poziomego (organy wykonawcze podlegały organom uchwałodawczym) oraz pionowego (organy niższego stopnia podlegały organom wyższego stopnia. Zadania rad określono bardzo szeroko: między innymi kierowanie działalnością gospodarczą, społeczną, kulturalną, ochroną porządku publicznego, uchwalanie terenowych budżetów i planów gospodarczych. Rady obradowały w sesjach zwyczajnych, w terminach wynikających z ustaw, oraz nadzwyczajnych zwoływanych decyzją samej rady.

Organami wykonawczymi rad były kolegialne, wybierane przez rady prezydia, sprawujące na podległym terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej, wykonujące uchwały rad oraz polecenia władzy zwierzchniej. Pracami prezydium kierował przewodniczący, prezydia zaś dzieliły się na wydziały.

Gromady - powstałe w miejsce gmin, w których miały działać gromadzkie rady narodowe. Ich działania miały obejmować zwłaszcza aktywizowanie produkcji rolnej. Słabe gospodarczo gromady nie spełniały swojej roi to też w kolejnych latach istniała tendencja do ograniczania ich liczby.

Osiedla liczące co najmniej 1000 mieszkańców i cechujące się zwartą zabudową mogły być wydzielone z obszaru gromady, jako osiedla robotnicze ,uzdrowiskowe lub rybackie. Po 1945 r. osiedla stanowiły nowy typ jednostek podziału terytorialnego.

Administracja terenowa po reformie lat 1972-1975

Reforma administracji publicznej przebiegała w trzech etapach. Punktem wyjścia dla pierwszego etapu reformy była ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych. W drugim etapie w 1973 r. dokonano odpowiednich zmian w wyższych jednostkach podziału terytorialnego. Etap trzeci reformy stanowiło wprowadzenie w 1975 r. zasadniczego dwustopniowego podziału terytorialnego.

Gminy - w 1972 r. dotychczasowe gromady zostały przekształcone w gminy, zlikwidowano osiedla nadając im statut miasta lub włączając je do odpowiednich gmin.

Rady narodowe pozostały terenowymi organami władzy państwowej, zyskując jednocześnie charakter podstawowej organizacji samorządu społecznego.

Naczelnicy gminy - działali za pomocą aparatu zorganizowanego w formie urzędów gmin.

Prezydium gminnej rady narodowej było kolegialnym organem wewnętrznym rady gminy organizującym jej pracę i reprezentującym ją na zewnątrz. Gminom przekazano wiele kompetencji należących dotychczas do powiatów, co uczyniło je ogniwem pośrednim między województwem.

W drugim etapie (1973) charakter terenowych organów administracji państwowej uzyskali wojewodowie, naczelnicy lub prezydenci miast, a przejściowo również naczelnicy powiatów. Podporządkowano im aparat wykonawczy w postaci urzędów wojewódzkich, powiatowych, miejskich.

Wojewodów, prezydentów miast, naczelników powiatów lub miast stanowiących powiat powoływał prezes Rady Ministrów, po zaopiniowaniu przez odpowiednią radę narodową, pozostałe organy powoływał wojewoda także po uzyskaniu opinii właściwej rady narodowej.

Prezydia rad narodowych wyższego stopnia analogicznie do prezydiów rad gminnych stanowiły organy wewnętrzne swoich rad. Prezydia straciły charakter organów administracji państwowej wobec powołania osobnych terenowych organów administracji zespolonej. Zgodnie z ustaleniami Konferencji Krajowej PZPR z 1973 r. funkcje przewodniczących rad powierzono I sekretarzom odpowiednich ogniw partyjnych (komitetów wojewódzkich, powiatowych, gminnych).

Trzeci etap reformy stanowiło wprowadzenie dwustopniowego podziału administracyjnego. Dokonano niezbędnej nowelizacji konstytucji oraz utworzono urząd Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Nowy podział obejmował jednostki stopnia podstawowego (gminy, miasta, dzielnice większych miast) oraz jednostki stopnia wojewódzkiego (województwa, miasto stołeczne Warszawa, Kraków, Łódź, Wrocław). Likwidacji uległy powiaty. W miejsce dotychczasowych 17 województw utworzono 49 województw.

3 Formy kontroli administracji w Polsce Ludowej (parlamentarna, sądowa, wewnętrzna, Naczelnej Izby Kontroli)

Kontrola parlamentarna. Zgodnie z przepisami małej konstytucji z 1947 r. kontrola sejmu nad rządem sprawowana była w sesjach plenarnych (przy okazji rozpatrywania ustaw budżetowych, wniosków o absolutorium dla rządu, narodowych planów gospodarczych oraz rządowych sprawozdań z ich wykonania, a ponadto po przez komisje stałe i nadzwyczajne oraz interpelacje poselskie. Rola tych ostatnich zmalała po tym jak upoważniono Marszałka Sejmu w możliwość ich selekcji.

Konstytucja PRL z 1952 r. także powierzała kontrole rządu i innych organów państwowych sejmowi. Sejm wykonywał ją bezpośrednio w stosunku do Rady Państwa oraz rządu, lub pośrednio przez Radę Państwa w stosunku do Rad narodowych. Rzeczywista kontrola Sejmu PRL w okresie podejmowania najważniejszych decyzji w ramach aparatu państwowego nie była duża.

W 1982 r. przywrócono instytucje odpowiedzialności konstytucyjnej osób sprawujących najwyższe funkcje w aparacie władzy państwowej. Do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu sejm mógł pociągnąć członków Rady Państwa, rządu, prezesa NIK, NBP, Prokuratora Generalnego oraz kierowników urzędów centralnych.

Kontrola sądowa. Ogólne sądownictwo administracyjne reaktywowano dopiero w 1980 r. kiedy to utworzono NSA. W latach 1947-1974 działało także dwuinstancyjne sądownictwo ubezpieczeń społecznych.

Kontrola prokuratorska. Podstawowym ogniwem państwowej kontroli przestrzegania prawa tak przez osoby fizyczne jak i organy państwowe stała się prokuratura. Prokuratura wyodrębniona została w osobny organ państwowy, podporządkowany formalnie głowie państwa (prezydentowi, później Radzie Państwa) a nie ministrowi sprawiedliwości, faktycznie zaś PZPR, a do 1954 r. także służbie bezpieczeństwa. Uprawnienia w ramach kontroli prokuratorskiej (od 1967 r. nazywanej oficjalnie nadzorem ogólnym) obejmowały możliwość badania legalności działania organów administracji, przedsiębiorstw państwowych, instytucji, organizacji a także w ramach nadzoru ogólnego kontroli podlegały także uchwały rad narodowych (z wyjątkiem Rady Państwa). Tzw. nadzór ogólny nie obejmował prawa do podejmowania wiążących decyzji, w razie stwierdzenia naruszenia prawa prokurator mógł jedynie żądać od właściwego organu podjęcia odpowiednich działań, a w przypadku decyzji administracyjnych mógł również wnieść sprzeciw. Wobec decyzji wydawanych przez ministrów Prokuratorowi Generalnemu przysługiwało tzw. wystąpienie.

Kontrola wewnętrzna międzyresortowa. Kontrole międzyresortową sprawowały różne inspekcje specjalne. Przeprowadzały kontrolę określonego rodzaju działalności niezależnie od tego kto ją podejmował. Miedzy innymi od 1954 r. działała Państwowa Inspekcja Sanitarna, w roku 1958 powołano Państwową Inspekcje Handlową, a następnie jej okręgowe inspektoraty, zaś w 1981 Państwową Inspekcję Pracy.

Kontrola resortowa. Mogła być sprawowana przez jednostkę nadrzędną organizacyjnie lub funkcjonalnie nad jednostką kontrolowaną. Jej szczególną formę stanowiła kontrola instancyjna, będąca instytucją postępowania administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 1961 r. wszedł w życie nowy kodeks postępowania administracyjnego

Kontrola państwowa Najwyższa Izba Kontroli (NIK). Powstanie NIK przewidywała Mała Konstytucja z 1947 r. Do czasu wejścia w życie powołującej ją ustawy (9 marca 1949 r.) działało Biuro Kontroli przy Radzie Państwa, stanowiące kontynuacje Biura Kontroli Prezydium KRN. NIK została upoważniona do badania działalności władz, instytucji i przedsiębiorstw państwowych pod względem finansowym, gospodarczym, zgodności z wytycznymi polityki państwowej, a także pod względem organizacyjno - technicznym. NIK podporządkowano Radzie Państwa, Prezesa NIK powoływał sejm, wiceprezesów Rada Państwa.

Konstytucja PRL z 1952 r. nie przewidywała NIK. Po jej likwidacji utworzono urząd Ministra Kontroli Państwowej. Podporządkowany rządowi kontrolował realizacje narodowych planów gospodarczych, wykonywanie uchwał rządowych, oraz czuwał nad przestrzeganiem dyscypliny państwowej, gospodarczej i finansowej.

W ramach krótkotrwałej odwilży politycznej w 1956 r. przywrócono NIK. Po raz kolejny NIK uległa istotnej zmianie po nowelizacji konstytucji i uchwaleniu nowej ustawy w 1976 r. Prezes NIK powoływany przez Sejm na wniosek Rady Ministrów uzyskał status naczelnego organu administracji państwowej i wchodził w skład rządu. Podporządkowany został prezesowi Rady Ministrów. Pod presją protestów i wydarzeń w 1980 r. NIK odzyskał niezależność od administracji centralnej, nowela konstytucji oraz ustawa 1980 r. podporządkowała NIK bezpośrednio sejmowi. Zmiany przeprowadzone w 1980 r. oznaczały powrót NIK do tradycyjnej formy i zasad działania. W roku 1995 weszła w życie nowa ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, a konstytucja z 1997 r. określiła NIK jako naczelny organ kontroli państwowej.

Rzecznik Praw Obywatelskich. W latach osiemdziesiątych doszło w Polsce do istotnych przekształceń systemu kontroli , przejawiających się między innymi w utworzeniu nowych instytucji w tym w 1987 r. Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich powoływany przez sejm na 5 lat (obecnie za zgodą senatu) postawiony został na straży praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w konstytucji oraz innych aktach normatywnych. Upoważniono go m.in. o żądania wszczęcia właściwego postępowania w sprawach cywilnych, przygotowawczego w sprawach karnych, administracyjnego, wzięcia udziału w już toczącym się postępowaniu, wnoszenia rewizji nadzwyczajnych, wystąpienia o Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny. W 1986 r. został powołany do życia Trybunał Konstytucyjny, wprowadzony do Konstytucji PRL jeszcze w 1982 r. Początkowo ograniczone kompetencje dawały mu prawo badana zgodności ustaw i dekretów z konstytucją oraz innych aktów normatywnych z konstytucją lub aktami ustawodawczymi. Orzeczenie TK uznające ustawę za niezgodą z konstytucją wymagało akceptacji sejmu (sejm mógł je odrzucić). Orzeczenie dotyczące innych niż ustawa aktów wiązało organ, który akt wydał. W razie nie usunięcia niezgodności w ciągu 3 miesięcy, akt tracił moc.

Kontrola społeczna. Kontrola społeczna w państwie socjalistycznym stanowić miała formę realizacji podstawowej zasady ludowładztwa. Sprawowana była przez rady narodowe. Jej zakres rzeczowy i podmiotowy określono bardzo szeroko, oprócz legalności i celowości obejmowała zgodność działania administracyjnego aparatu terenowego i gospodarczego z kierunkiem polityki państwa.

Rady narodowe sprawowały kontrole na sesjach plenarnych lub poprzez komisje kontroli. W latach 1979 - 1983 jako organy kontrolne rad narodowych, koordynujące kontrolę społeczną w terenie, istniały tzw. komitety kontroli społecznej.

Kontrolę społeczną zleconą przez państwo wykonywały także organizacje społeczne: rady zakładowe związków zawodowych, działający w imieniu związków zawodowych inspektorzy pracy.

4. Reformy administracji po 1989 r.

Dokonujące się w Polsce przemiany ustrojowe w 1989r. nie przyniosły natychmiastowych zmian w dziedzinie organizacji i zasad działania administracji centralnej. Konieczność reformy administracji publicznej dostrzegały wszystkie rządy od 1990r. W 1991r., a następnie 1992r. powstały zespoły, którym powierzono min. przygotowanie reformy administracji centralnej, powołano także Pełnomocnika Rady Ministrów do Spraw Reformy Adm. Publicznej. W 1995r. rozpoczęła się tzw. reforma centrum gospodarczego rządu, realizowana przez Pełnomocnika Rady Ministrów. Ostatecznie przybrała szerszy zakres, obejmując w 1996r. także reformę centrum administracyjnego rządu.

W dniu 08.03.90 sejm uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym, 22.03.90 o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i pracownikach samorządowych. System adm oparty został na dualizmie wykonywania władzy publicznej, podzielonej miedzy adm rządową i samorząd terytorialny. Gmina zaczęła wykonywać powierzone jej zadania jak i zadania własne działając poprzez swoje ograny: rada gminy, zarząd pod kierownictwem wójta lub burmistrza. W 90 roku nastąpiła komunalizacja - przejecie mienia przez gminy na własność mienia należącego do działających na ich terenie rad narodowych.

Adm rządowa działająca na terenie województwa została uzupełniona o tzw. Rejony, które były tylko jednostkami pomocniczymi. 3 stopniowy podział terytorialny nastąpił w 1999 roku kiedy to oprócz województw , gmin zostały utworzone powiaty.

---