TRYB UCHWALANIA USTAW PRZEZ SEJM W ŚWIETLE NOWEJ KONSTYTUCJI I REGULAMINU SEJMU

Uchwalenie przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r. nowej Konstytucji RP¹⁾ skłania do spojrzenia na tryb ustawodawczy²⁾ w świetle nowych podstaw konstytucyjnych, aczkolwiek istotne elementy tegoż trybu wciąż szeroko normowane są w Regulaminie Sejmu z 1992 r.³⁾ Od dnia wejścia w życie nowej Konstytucji oba te akty⁴ stanowić będą główne podstawy normatywne postępowania ustawodawczego. Regulacja konstytucyjna postępowania ustawodawczego ma charakter niepełny, choć szerszy w swoim zakresie niż wcześniejsze regulacje tej rangi, pełniejsze zaś unormowanie w Regulaminie Sejmu znajduje - stosownie do zasady autonomii Sejmu - swą podstawę w art. 112 Konstytucji, przewidującym iż "organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalność jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Z założenia przepisy konstytucyjne i regulaminowe są merytorycznie komplementarne, jednak wyraźne ich rozgraniczenie konieczne jest m.in. z uwagi na konsekwencje ich naruszenia. Złamanie - w interesującym nas zakresie - przepisów konstytucyjnych stanowi naruszenie ustawowego trybu wymaganego do wydania ustawy, co - w razie zaskarżenia tak uchwalonego aktu - może prowadzić do orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją: naruszenie zaś przepisów Regulaminu Sejmu w zakresie obejmującym tryb ustawodawczy w zasadzie nie podlega orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego.⁵⁾
Na wstępie zaznaczyć można, iż nowa Konstytucja - tak zresztą jak i poprzednie - nie daje zwartej i pełnej charakterystyki prawnej każdego aktu normatywnego, w tym i ustawy. Konstrukcję prawną ustawy trzeba więc rekonstruować na podstawie całego szeregu różnych przepisów konstytucyjnych.⁶⁾ Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż już pierwszy artykuł w rozdz. III Konstytucji, poświęcony źródłom prawa, wskazuje na ustawę jako źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1). Niewątpliwie też jednym z elementów charakterystyki prawnej ustawy jest szczególna, w swym zarysie konstytucyjnie określona, procedura dochodzenia ustawy do skutku, określana najczęściej mianem trybu (postępowania) ustawodawczego.
Pomijając nieco aspekt czysto chronologiczny, należałoby dalsze uwagi rozpocząć od konstytucyjnego stwierdzenie, iż "władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat" (art. 95 ust. 1). Przepis powyższy, pierwszy w konstytucyjnym rozdz. IV, dotyczącym Sejmu i Senatu, nawiązuje do art. 10 tejże Konstytucji, gdzie w rozdz. I (Rzeczpospolita) statuuje się zasadę podziału władzy, wyodrębnia m.in. władzę ustawodawczą oraz określa organy ją sprawujące. W kontekście tych przepisów zauważyć należy, iż Prezydenta RP zalicza Konstytucja jednoznacznie do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), aczkolwiek przewiduje udział tego organu w dochodzeniu ustawy do skutku (art. 122), jak też, że choć Sejm i Senat określone są jako organy władzy ustawodawczej, to z formuły tej płynie jedynie wniosek o jednorodności charakteru ustrojowego tych organów, co nie oznacza, iż w toku postępowania ustawodawczego rola każdego z nich jest równorzędna.
Już wspomniane przepisy konstytucyjne wyraźnie nadają ustawie charakter aktu pochodzącego od parlamentu. Dla ścisłości należy jednak zasygnalizować, iż Konstytucja przewiduje także, choć wyraźnie wyjątkowo, dopuszczalność stanowienia aktu o mocy ustawy przez organ pozaparlamentarny. Chodzi tu o art. 234 Konstytucji, stanowiący iż jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy; zakres i granice takich rozporządzeń wyznacza art. 228 ust. 3-5 Konstytucji, a rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu Izby. Rozporządzenia z mocy ustawy mają - jak i ustawy - charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Wskazana kompetencja Prezydenta jest wyjątkiem od zasadniczego rozdzielenia zadań między organy państwowe, jakie należałoby przyjąć w myśl zasady trójpodziału władzy.
Przepisy nowej Konstytucji wymagają zasygnalizowania jeszcze dwóch nowych rozwiązań, określających pozycję ustawodawcy. Po pierwsze - w art. 25 ust. 5 Konstytucji ustrojodawca przesądził, że stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi - niż Kościół Katolicki - kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy "uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami". Jak się wstępnie wydaje, konstytucyjna formuła kryje w sobie - dla ustawodawcy - pewne ograniczenia tak kompetencyjno-proceduralnej, jak i merytorycznej natury. Po drugie - rozwiązanie szczególne zawarte zostało w art. 90 Konstytucji. Przepis konstytucyjny dopuszcza tu, iż Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, przy czym zgoda na ratyfikację takiej umowy może być wyrażona w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm i Senat na konstytucyjnych warunkach (ust. 2), albo też zgoda taka może być uchwalona w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125 Konstytucji (ust. 3). Wprawdzie uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje tu Sejm, ale czyni to bez udziału Senatu, przy czym wybór drogi referendalnej oznaczałby przekreślenie tych możliwości oddziaływania Senatu, jaki organ ten miałby w przypadku zastosowania drogi ustawodawczej; kwestia ta jest jednak przesądzona wyraźnym rozstrzygnięciem ustrojodawcy. Z interesującego nas punktu widzenia istotna jest natomiast ogólność formuły zawartej w art. 90 ust. 3 Konstytucji, pozwalającej - być może - na poddanie pod referendum wniesionego przez Sejm projektu ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację takiej umowy albo też na zastosowanie innej "formy" w postępowaniu referendalnym. W wypadku pierwszej formuły mielibyśmy może - wyjątkowo na gruncie Konstytucji - do czynienia z "ustawą referendalną",⁷⁾ tj. z ustawą ustanowioną przez Naród w drodze referendum.