CEL INFLACYJNY BANKU CENTRALNEGO (SKUTECZNOŚĆ)

JAN L. BEDNARCZYK

Celem polityki pieniężnej NBP w latach 1998 - 2003 było przezwyciężanie inflacji, która z wielkości dwucyfrowych spadła do poziomu prawie takiego jak w krajach o najbardziej stabilnych cenach. Problematyczna jest jednak obrana przez bank centralny ścieżka dochodzenia do pełnej niemal stabilności cen.

Zwłaszcza polityka pieniężna w latach 2001 - 2003 wydaje się niepotrzebnie zbyt restrykcyjna, w wyniku czego sukcesy w walce z inflacją zostały okupione zbyt dużymi stratami w dziedzinie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.

Zgodnie z ustawą o Narodowym Banku Polskim z 1997 r. "podstawowym celem NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu" NBP (art. 3). W zapisie tym podkreślona jest jednoczesność w dążeniu do stabilizacji cen oraz wspieraniu polityki gospodarczej rządu. Może on jednak budzić wiele kontrowersji.

Zwolennicy twardego kursu antyinflacyjnego mogą odczytać go (i istotnie odczytują) jako konieczność dążenia do pełnej stabilizacji cen, czyli sytuacji, gdy stopy inflacji (niezależnie od tego, jak definiowane) osiągają poziom niemal zerowy. Wówczas dopiero bank centralny mógłby zwrócić uwagę na stopień realizacji innych celów polityki gospodarczej rządu, m.in. na tempo wzrostu gospodarczego i poziom bezrobocia.

Inaczej ustawowy zapis odczytują zwolennicy umiarkowanego podejścia do problemu przezwyciężania inflacji, którzy w ostatnich latach byli raczej w mniejszości w Radzie Polityki Pieniężnej. Ich zdaniem bank centralny powinien poszukiwać kompromisu między stopniem realizacji różnych celów polityki gospodarczej - również pomiędzy inflacją i wzrostem gospodarczym. Postęp w przezwyciężaniu inflacji oznaczał dla nich sygnał do "poluzowania" polityki pieniężnej, tak by przez obniżenie stóp procentowych i zwiększenie dostępności kredytów mogła ona sprzyjać zwiększaniu poziomu aktywności gospodarczej oraz zmniejszaniu bezrobocia.

Przykładem tego typu polityki jest w ostatnich latach model oddziaływania na gospodarkę amerykańskiego Systemu Rezerwy Federalnej. Fed kilkunastokrotnie obniżał poziom oficjalnych stóp procentowych, aby zachęcić biznes i gospodarstwa domowe do zaciągania kredytów koniecznych do stymulowania popytu oraz koniunktury. W efekcie w trzecim kwartale tego roku tempo wzrostu PKB w USA sięgnęło 7,2 proc., czyli poziomu nienotowanego od 20 lat, przy inflacji rzędu 3 proc., co trudno uznać za poziom odpowiadający pełnej stabilności cen.

Kierunek - kryterium z Maastricht

Również polityka pieniężna NBP nie stawiała sobie w ostatnich latach za cel osiągniecia pełnej stabilizacji cen. W "Średniookresowej strategii polityki pieniężnej na lata 1999 - 2003" założono osiągnięcie na koniec 2003 r. inflacji na poziomie nieprzekraczającym 4 proc.

W miarę postępów walki z inflacją kolejne dokumenty RPP zakładały osiągnięcie coraz niższych docelowych jej poziomów, zakładając pewną swobodę w realizacji tego celu. Np. "Założenia polityki pieniężnej na 2003 r." (opracowane we wrześniu 2002 r.) przewidywały na koniec 2003 r. inflację na poziomie 3 proc. z możliwym odchyleniem +/- 1 punktu procentowego. Z kolei opublikowana w lutym 2003 r. "Strategia polityki pieniężnej po 2003 r." jako cel tej polityki określała ustabilizowanie po 2003 r. stopy inflacji na poziomie 2,5 proc. (również z odchyleniami +/- 1 punkt proc.).

Taki wybór celu inflacyjnego spowodowany był nie tylko dotychczasowymi postępami w walce z inflacją, ale przede wszystkim dążeniem do sprostania kryteriom przystąpienia do strefy euro. Kraj taki nie powinien mieć wskaźnika inflacji wyższego niż 1,5 punktu procentowego od średniej inflacji w trzech krajach, gdzie ten wskaźnik jest najniższy. W latach 1998 - 2002 przeciętna wartość referencyjna inflacji wyniosła 2,7 proc.

Kiedy jest skuteczna

Oceniając skuteczność polityki antyinflacyjnej NBP, należy najpierw odpowiedzieć na pytanie: czy ocena ta powinna być tym bardziej pozytywna, im niższy poziom inflacji udało się osiągnąć, czy też kryterium oceny powinny stanowić różnice między zakładanymi i osiąganymi wskaźnikami inflacji?

Choć bowiem NBP konsekwentnie dążył do ograniczenia inflacji, to polityka gospodarcza państwa zmierzała w tym samym czasie do realizacji nie mniej ważnych celów - wzrostu gospodarczego i walki z bezrobociem. Nadmierne skupianie się przez NBP na celu inflacyjnym mogło poważnie utrudnić realizację celów rządowych. Trudno zgodzić się z opinią zwolenników twardego kursu antyinflacyjnego, że im niższa inflacja, tym lepsza polityka pieniężna. Niezależnie od tego, jak jest ona autonomiczna, stanowi jednak część polityki ekonomicznej państwa.

Zgodnie z ustawą o NBP "Rada Polityki Pieniężnej (...) ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi, równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej". Nie chodzi o to, aby rząd i bank centralny zawierały w tych dokumentach identyczne prognozy wzrostu gospodarczego, przyszłej inflacji czy też poziomu kursu walutowego. Chodzi jednak o poinformowanie wszystkich partnerów społecznych (zwłaszcza przedsiębiorstw) o charakterze realizowanej polityki, aby mogli odpowiednio dostosować do niej swoje decyzje. Zgodnie z teorią racjonalnych oczekiwań w takim wypadku podmioty gospodarcze mają szansę podejmować optymalne decyzje.

Co jednak dzieje się, gdy bank centralny zakłada, że będzie dążył do osiągnięcia 5 proc. inflacji, a osiąga 1 proc.? Wówczas znaczna część przedsiębiorstw realizuje nominalne dochody na poziomie niższym niż planowała, opierając się na założeniach polityki pieniężnej; w krótkim okresie odczują to one jako szok popytowy, który skłoni część z nich do irracjonalnego zmniejszenia produkcji, zatrudnienia, itp. - słowem, do ograniczenia skali działalności. Polityka pieniężna zadziała na gospodarkę w podobny sposób jak zwiększenie opodatkowania w trakcie roku fiskalnego, co miałoby znikome raczej szanse realizacji.

Jeśli bank centralny powtarza z roku na rok podobny błąd, to może stać się on trwałym, mocnym czynnikiem zakłócającym dla gospodarki, wytrącającym system gospodarczy ze ścieżki stabilnego wzrostu i pogarszającym efektywność rynku oraz przyczyniającym się w konsekwencji do rozwoju procesów stagnacyjnych w gospodarce i wzrostu bezrobocia.

Prognozy coraz mniej trafne

Słuszne wydaje się zatem ocenianie polityki pieniężnej NBP przez pryzmat różnic między zakładanymi i osiąganymi w praktyce wskaźnikami inflacji. W latach 1998 - 2003 ani razu (patrz tabela) nie udało się osiągnąć wskaźników inflacji odpowiadających planowanym. Najlepszy był rok 1998, kiedy odchylenia obydwu wskaźników nie przekroczyły 1 punktu proc. Poziom inflacji był wówczas duży, a więc trafność planowania i jakość polityki pieniężnej należy uznać za wysoką. Niezły był jeszcze 1999 r.

Zdecydowane pogorszenie się jakości prognoz i polityki pieniężnej nastąpiło od 2001 r.; przy znacznym obniżeniu wskaźników inflacji różnice między zakładanymi i rzeczywistymi zmianami cen wyraźnie wzrosły. Na przykład w 2001 r. odchylenie planowanego i rzeczywistego wskaźnika inflacji było niemal równe wartości rzeczywistej inflacji, natomiast w latach 2002 i (prawdopodobnie) w 2003 odchylenia wielokrotnie przewyższyły rzeczywiste wskaźniki wzrostu cen. Praktycznie dyskredytuje to prognozy NBP i stawia w bardzo wątpliwym świetle jakość polityki pieniężnej w ostatnich latach.

Bardzo istotne dla oceny tej polityki jest przyjrzenie się kierunkowi odchyleń planowanych i rzeczywistych stóp inflacji. W latach 1999 - 2000 odchylenia te były z reguły ujemne, co świadczy o lekko prowzrostowym charakterze polityki pieniężnej (widocznym zwłaszcza w 1999 r.), który przyczynił się niewątpliwie do "łagodnego lądowania" gospodarki po mocnym ożywieniu z lat 1993 - 1999. W latach 1998 - 2000 nastąpił wprawdzie znaczny wzrost bezrobocia (z 10,4 proc. w grudniu 1998 r. do 15 proc. dwa lata później), ale był on raczej efektem realizowanej przez ówczesny rząd polityki "schładzania gospodarki" niż polityki pieniężnej. Jak się wydaje, złagodziła ona nieco negatywne skutki "schładzania".

Diametralna zmiana charakteru polityki pieniężnej NBP nastąpiła od początku 2001 r., co można byłoby wiązać z objęciem prezesury NBP przez Leszka Balcerowicza, w latach 1997 - 2000 funkcję wicepremiera w rządzie Jerzego Buzka, realizującego politykę "schładzania gospodarki". Polityka pieniężna stała się wówczas zdecydowanie restrykcyjna, co utrudniło znacznie realizację celów gospodarczych rządu i przyczyniło się niewątpliwie do dalszego szybkiego wzrostu bezrobocia (z 15 proc. w 2000 r. do ponad 18 proc. w 2001 r.) oraz najmocniejszego od ośmiu lat załamania wzrostu gospodarczego (0,2 proc. w 2001 r.).

Reasumując: skuteczność polityki pieniężnej NBP to zagadnienie bardziej skomplikowane niż można by sądzić jedynie przy uwzględnieniu osiągnięć w walce z inflacją. A choć rzeczywiście pod tym względem nastąpił w ostatnich latach postęp, to został on okupiony znacznymi kosztami w zakresie realizacji innych celów polityki gospodarczej, jakimi są wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Rzuca to inne światło na jakość polityki pieniężnej NBP, a jej ocenę czyni bardziej względną.

Autor jest profesorem Politechniki Radomskiej, kierownikiem Katedry Polityki Ekonomicznej i Bankowości

1

---