Sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości

Unia Europejska wobec terroryzmu.

Jarosław Duzik

24262

Terroryzm - to proces oddziaływania ideologii (światopoglądu) poprzez akty przemocy (lub groźbę ich użycia) zastosowane pośrednio lub bezpośrednio na rozmaite struktury decyzyjne, w celu poddania ich określonemu zachowaniu. Zjawisko to występuje często wraz z innymi czynnikami mającymi na niego bezpośredni lub pośredni wpływ.

Można śmiało rzec, iż współczesny terroryzm międzynarodowy jest problemem globalnym. Zdają sobie z tego sprawę politycy i eksperci ze wszystkich krajów świata, także z Unii Europejskiej. W Traktatach Rzymskich z 1957 roku nie ma jednak odniesienia do problemu terroryzmu i środków walki z tym zjawiskiem w ramach ówczesnej Wspólnoty Europejskiej. Dopiero wraz z liberalizacją przepływu osób w ramach WE powołano do życia w 1976 roku nieformalne ugrupowanie TREVI, niezwiązane z instytucjami europejskimi, które miało zajmować się walką z terroryzmem[1].

Do tego ugrupowania w 1979 roku dołączyła Policyjna Grupa Robocza do Walki z Terroryzmem (PWGOT). W 1990 roku uzyskała ona statut stałej organizacji. Celem jej było informowanie organizacji policyjnych zainteresowanego państwa o wszelkich przejawach terroryzmu. Jako inny przykład współpracy państw Wspólnoty w opisywanej dziedzinie było zawarcie w dniu 14 czerwca 1985 roku Układu z Schengen, który regulował m.in. sprawę stopniowego znoszenia kontroli na granicach zewnętrznych, aby przeciwdziałać przemytowi narkotyków, przestępczości zorganizowanej oraz terroryzmowi[2]. Układ z Schengen zniósł kontrole graniczne, najpierw pomiędzy pięcioma krajami członkowskimi - (Francja, Niemcy, Belgia, Holandia, Luksemburg). 19 czerwca 1990 r. zawarto porozumienie wykonawcze (zwane konwencją Schengen)[3] do powyższego Układu. Określiła ona m.in. dokładne zasady kooperacji policyjnej oraz utworzenie systemu informacyjnego, tzw. SIS. Konwencję podpisały wraz z państwami sygnatariuszami Układu inne kraje członkowskie UE (Dania, Grecja, Hiszpania, Portugalia, Włochy, Austria, Finlandia, Szwecja) oraz Islandia i Norwegia - dzięki funkcjonowaniu Skandynawskiej Strefy Wolnego Przepływu Osób. Konwencja weszła w życie 26 marca 1995 roku. W chwili obecnej jej stronami są wszystkie państwa członkowskie "starej Unii" z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Irlandii. Natomiast kraje "nowej Unii" (w tym także Polska) przystąpiły do strefy Schengen w 2007 toku. Należy jednak zaznaczyć, że w samej konwencji Schengen nie ma przepisów bezpośrednio mówiących o zwalczaniu terroryzmu, ale jej Tytuł III – Policja i bezpieczeństwo zawiera przepisy, w których przyjęto regulacje dotyczące obserwacji transgranicznej i pościgu transgranicznego. Mają one zastosowanie jako podstawa prawna do przestępstw o charakterze terrorystycznym, ponieważ zarówno pościg jak i obserwacja, mogą być prowadzone m.in. w przypadkach, takich jak morderstwo, zabójstwo, porwanie czy wzięcie zakładnika oraz w odniesieniu do przestępstw podlegających instytucji ekstradycji[4]. Ponadto na mocy art. 2 ust. 2 konwencji kraje Schengen mogą, gdy wymaga tego porządek publiczny lub bezpieczeństwo kraju, wprowadzić czasowo kontrole graniczne dostosowane do zaistniałej sytuacji. Klauzula ta ma również zastosowanie do zagrożeń wynikających z terroryzmu endogennego lub międzynarodowego.

Jako kolejna instytucja zwalczającą także terroryzm w UE jest Europejski Urząd Policji (European Police Office - Europol), który rozpoczął swoją działalność 1 października 1998 roku, chociaż konwencję o jego utworzeniu podpisano już w 1995 roku. W art. 2.1 konwencji zapisano, że jednym z jej celów jest doskonalenie i wzmacnianie efektywności działania oraz wsparcie instytucji odpowiedzialnych w państwach UE za zapobieganie i walkę z terroryzmem. Ten sam artykuł nakłada na Europol obowiązek zajmowania się przestępstwami, jakie zostały lub mogą zostać popełnione w trakcie działań terrorystycznych wobec życia, wolności osobistej lub majątku[5]. Obecnie Europol stanowi jeden z instytucjonalnych filarów aktywności Unii na polu walki i z terroryzmem (Counter Terrorism Programme - CTP), czy proliferacji BMR (Counter Proliferation Programme - CPP), w jego ramach ma miejsce wielopoziomowa wymiana informacji m.in. ze Wspólnym Centrum Sytuacyjnym - (SitCen - the Joint Situation Centre), zrzeszającym reprezentantów służb specjalnych krajów UE. Organizacja ta opracowuje bazy danych zawierających listę narodowych środków prawno-instytucjonalnych oraz kompetencji antyterrorystycznych (działających częściowo - Europol Information System - EIS). Równocześnie prowadzone są szkolenia dokształcające pracowników właściwych organów (we współpracy z Europejskim Kolegium Policji - CEPOL - European Police College) oraz prace analityczne - część zdobytej w ten sposób wiedzy wykorzystuje się w okresowych raportach Europol-u na temat zagrożenia terrorystycznego o charakterze kryminalnym (np. TE-SAT, Open Source Digest lub w ramach przygotowywanych od 1 stycznia 2006 r. we współpracy z SitCen - tzw. Threat assesments[6].

Europejski Urząd Policji zyskał w latach 2000-2003 m.in. możliwość udziału w pracach Wspólnych Zespołów Śledczych - (joint investigation teams - JIT) i występowania do państw członkowskich o informację, jak również o wniosek dotyczący wszczęcia postępowania. Rada Europejska nieustannie podkreśla, iż Europol we współpracy z Eurojust, pełni współcześnie kluczową rolę w walce z terroryzmem.

Kolejną kwestią na drodze walki z terroryzmem było podpisanie 7 lutego 1992 r. w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej. W Traktacie tym - zwalczanie terroryzmu zostało włączone do zadań realizowanych w ramach tzw. "trzeciego filaru" – spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Po raz pierwszy problem ten omawiano na posiedzeniu Rady Europejskiej w Tampere w 1999 r. i Santa Maria da Feira w 2000 r. Wcześniej jednak podpisano w 1997 r. Traktat Amsterdamski, w którym zmieniono zakres tematyczny III filaru odnoszący się do zwalczania terroryzmu[7]. Należy podkreślić, że także w III Filarze UE, czyli postanowieniach WPZiB mowa jest o zapewnieniu ochrony przed terroryzmem międzynarodowym i innymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa UE[8]. W Traktacie z Nicei z 2000 r. odniesiono się do nowo powstałego organu współpracy prokuratorskiej UE, czyli Eurojustu. Wspólnotowy porządek prawny w zakresie zwalczania terroryzmu obejmuje[9]:

1. współpracę ekstradycyjną - prawnie umocowaną przez konwencję o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej z 30.03.1995 r. oraz konwencję o ekstradycji z 27.10.1996 r.;

2. Eurojust - komórkę złożoną z ekspertów do spraw zwalczania przestępczości zorganizowanej, znajdującą się dopiero w stanie powstawania (14.12.2000 r. powołano o charakterze struktury tymczasowej tzw. Pro-Just, mający wykonywać zadania Eurojust do czasu jego formalnego utworzenia);

3. pomoc prawną i współpracę w zakresie wzajemnego uznawania wyroków kryminalnych o opartą na konwencji o współpracy w sprawach karnych z 29.05.2000 r.;

4. europejską sieć sądowniczą funkcjonującą na podstawie dokumentu z 7.07.1998 r. Jej zadaniem jest koordynacja współpracy międzynarodowej i wymiany informacji o działaniach podejmowanych przez państwa członkowskie UE w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej.

Przełomowym impulsem dla podjęcia ścisłej współpracy w dziedzinie walki z terroryzmem były ataki z 11 września 2001 roku. Wywołały one w Unii Europejskiej zarówno poczucie zagrożenia, jak również poczucie solidarności z Amerykanami. W deklaracji z 14 września 2001 r. szefowie państw i rządów krajów Unii Europejskiej z przewodniczącym Parlamentu (N. Fontaine), przewodniczącym Komisji (R. Prodi) oraz Wysokim Przedstawicielem UE ds. WPZiB (J. Solana) oświadczyli, że atak terrorystyczny na Stany Zjednoczone był skierowany również przeciwko UE, przeciwko społeczeństwom demokratycznym, multikulturowym i tolerancyjnym. Wezwano wszystkie kraje, podzielające uniwersalne ideały i wartości demokratyczne, do zdecydowanej, globalnej walki ze sprawcami aktów terrorystycznych. Określono, w jaki sposób Unia powinna odpowiedzieć na to międzynarodowe wyzwanie. Do sformułowanych przez UE celów zaliczono:

• aktywne uczestnictwo w inicjowaniu trwałej oraz mającej światowy zasięg akcji

przeciwko terroryzmowi;

• rozwijanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa - (WPZiB - ang.

CFSP);

• wdrażanie Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony - (EPBiO - ang. ESDP);

• wzmocnienie kooperacji wywiadowczej;

• przyspieszenie ustanawiania Europejskiego Obszaru Sądowego.[10]

Jednym z widocznych oznak przyśpieszenia współpracy w omawianej dziedzinie było uchwalenie szereg regulacji, które inicjują tworzenie jednolitego rozwiązania ukierunkowanego na wspólne zwalczanie terroryzmu przez państwa zrzeszone w tym związku.

Do najważniejszych z nich można zaliczyć:

1) Plan Działania w Zwalczaniu Terroryzmu przyjęty przez Radę Europy

21 września 2001 r.;

2) Decyzję Ramową Rady z 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania

terroryzmu (Dz.U.L 264 z 22.06.2002 r.);

3) Decyzję Ramową Rady z 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego

nakazu aresztowania i procedury wydawania między państwami

członkowskimi (Dz.U.L 190 z 18.07.2002 r.);

4) Decyzję Ramową Rady z 13 czerwca 2002 r. w sprawie wspólnych

zespołów dochodzeniowo-śledczych (Dz.U.L 162 z 20.06.2002 r.);

5) Decyzję Rady z 28 lutego 2002 r. w sprawie utworzenia Eurojustu

(Dz.U.L 63/1 z 06.03.2002 r.);

6) Decyzję Rady z 20 września 2005 r. w sprawie wymiany informacji

i współpracy dotyczącej przestępstw terrorystycznych

(Dz.U.L 253/22 29.09.2005 r.);

7) Decyzję Ramową Rady dotyczącą prania brudnych pieniędzy, identyfikacji,

śledzenia, zamrażania i konfiskaty środków popełnienia

przestępstw lub przychodów z przestępstw (Dz.U.L 182

z 05.07.2001 r.);

8) Europejską Strategię Bezpieczeństwa (tzw. Strategię Solany) przyjętą

przez Radę UE 12 grudnia 2003 r.;

9) Deklarację o Zwalczaniu Terroryzmu z 25 marca 2004 r. i Europejski

Plan Działania odnośnie Zwalczania Terroryzmu;

10) Program Haski w zakresie budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa

i sprawiedliwości w UE z 5 listopada 2005 r. (Dz.U.C 53/1

z 03.03.2005 r.).

Powyższe dokumenty, wraz z Deklaracją Rady Europejskiej o Zwalczaniu

Terroryzmu, stanowią podstawowe uregulowania i wskazania koalicyjne

w kwestiach dotyczących:

1) zachowywania międzypaństwowej solidarności w zwalczaniu terroryzmu;

2) realizacji zobowiązań, wynikających z Karty Narodów Zjednoczonych

oraz z Rezolucji Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych

nr 1373 z 2001 r.; dotyczących wspólnego zwalczania terroryzmu

międzynarodowego;

3) kształtowania Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa w sprawie

zwalczania terroryzmu;

4) tworzenia ram koncepcyjnych dla Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa

i Obronności, pożądanej do wnoszenia we wspólne dzieło

zwalczania terroryzmu;

5) wzmacniania środków bezpieczeństwa na granicach oraz zwiększenia

skuteczności wykrywania fałszywych dokumentów;

6) kształtowania strategicznych celów odnoszących się do zwalczania

terroryzmu;

7) pogłębienia międzynarodowego konsensusu i wzmacniania współpracy

w dziedzinie zwalczania terroryzmu;

8) redukowania dostępu organizacji terrorystycznych do źródeł finansowania

i innych zasobów ekonomicznych;

9) stosowania profilaktyki antyterrorystycznej w zakresie wykrywania,

ścigania i prawnego piętnowania sprawców potencjalnych zagrożeń;

10) kształtowania bezpieczeństwa międzynarodowego transportu i zapewniania

efektywnych kontroli granicznych;

11) zwiększania zdolności do ograniczania skutków ataków terrorystycznych;

12) redukowania wsparcia terrorystycznego;

13) utrzymywania właściwych stosunków zewnętrznych z priorytetowymi

krajami trzecimi, w których zwalczanie terroryzmu powinno

być wzmocnione;

14) wymiany informacji wywiadowczych;

15) środków ochrony transportu i ludności;

16) współpracy międzynarodowej;

17) współpracy z USA i innymi partnerami;

18) kompleksowego koordynowania wysiłków unijnych ukierunkowanych

na wszechstronne zwalczanie terroryzmu.

Główną intencją Unii Europejskiej są dążenia antycypacyjne, ukierunkowane na tworzenie spójnego i jednolicie funkcjonującego ładu organizacyjnego ukierunkowanego na wszechstronne zwalczanie terroryzmu. Wyraźnie akcentowana jest potrzeba tworzenia – w ramach państw koalicyjnych – dobrze zorganizowanej całości, gdzie wszystkie jej elementy narodowe i koalicyjne będą się współprzyczyniały do powodzenia tejże całości [11], obejmującej sferę czynników sprawczych wyznaczanych kategoriami formalnoprawnymi, organizacyjnymi, antycypacyjnymi i sprawnościowymi. Należy więc oczekiwać dalszych postępów nie tylko w unijnej strategii walki ze współczesnym terroryzmem i ściślejszej współpracy międzynarodowej w tej dziedzinie. Żadne bowiem pojedyncze

Państwo, nawet supermocarstwo takie jak Stany Zjednoczone Ameryki czy regionalne

ugrupowanie, jakim jest Unia Europejska, nie poradzą sobie w pojedynkę w walce z

globalnym terroryzmem, który jeszcze przez wiele lat stanowić będzie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa wielu państw świata i ich obywateli.

___________________________________________________________________________

1. Por. P.Durys, F. Jasiński, Unia wobec zjawiska terroryzmu, "Wspólnoty Europejskie" 2001, nr 9, s. 21-22.

2. Por. R. Rybiński, Schengen i Traktat Amsterdamski, "Prawo i Życie" 1999, nr 12, s. 17.

3. Zob. P.Durys, F. Jasiński, Zwalczanie terroryzmu w ramach Unii Europejskiej, "Wspólnoty

Europejskie" 2000, nr 6, s. 42.

4. Zob. A.Gruszczak, Unia Europejska wobec przestępczości, Kraków 2002, s. 21-22. Por. także F. Jasiński, K.Smoter, Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

5. Por. P.Durys, F. Jasiński, Zwalczanie terroryzmu, op.cit., s. 39. Por. także Convention based on Articel K.3 of the European Union, on the establishment of a European Police Office (Europol Convention); Dz.U.WE Nr C 316 z 27.11.1995, s. 1,http://www.europol.eu.int/index.asp?page+legalconv, 20.06.2005.

6. Zob. D.Szlachter, Walka z terroryzmem w Unii Europejskiej, Toruń 2007, s. 114. Por. także F. Jasiński,

M.Narojek, P. Rakowski, Strategia antyterrorystyczna Unii Europejskiej, "Wspólnoty Europejskie" 2006, nr 1.

7. Por. A Grzelak, Zwalczanie terroryzmu w prawie Unii Europejskiej, "Biuletyn Biura Informacyjnego Rady

Europy" 2002, nr 1, s. 2-3.

8. Por. P. Rakowski, Zapobieganie terroryzmowi i jego zwalczaniu w dorobku prawnym UE, "Przegląd Prawa Europejskiego" 2000, nr 1, s. 26-27.

9. Zob. Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich C80 z 10 marca 2001 r.

10. S.Parzymies, Unia Europejska a bezpieczeństwo europejskie i globalne po 11 września 2001 roku, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe czasu przemian, R.Kuźniar, Z. Lachowski (red.), Warszawa 2003, s. 361-391

oraz R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 134-144.

11. Zwrot użyty przez Tadeusza Kotarbińskiego w Traktacie o dobrej robocie, w kwestii dotyczącej całości dobrze zorganizowanej.