Jarosz-Żukowska Sylwia

monografia

Zakamycze 2003

Konstytucyjna zasada ochrony własności.

Wykaz skrótów

EKPC - Europejska Konwencja Praw Człowieka (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

ETPC - Europejski Trybunał Praw Człowieka

FTK - Federalny Trybunał Konstytucyjny

k.c. - ustawa z dnia 24 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

KKZN - Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego

Konstytucja PRL - Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.)

Konstytucja RP - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

k.p.a. - ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

KPP - Kwartalnik Prawa Prywatnego

mpzp - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

PiP - Państwo i Prawo

protokół dodatkowy - Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)

PS - Przegląd Sądowy

PUG - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

p.u.m. - przepisy utrzymane w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.)

RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

SP - Skarb Państwa

ST - Samorząd Terytorialny

TK - Trybunał Konstytucyjny

u.g.g. - ustawa z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.)

u.s.g. - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Słowo wstępne

Wraz z uchwaleniem 2 kwietnia 1997 r. nowej Konstytucji RP nauka prawa stanęła przed koniecznością przeprowadzenia pogłębionej analizy jej postanowień, zwłaszcza tych, które stanowiły novum w stosunku do przepisów poprzednio obowiązujących lub takich, które zachowując dotychczasowe brzmienie wymagały odmiennej interpretacji z uwagi na inny kontekst systemowy oraz podstawy aksjologiczne, na których zbudowana jest obowiązująca ustawa zasadnicza. Do takich przepisów Konstytucji należą bez wątpienia te, które dotyczą własności.

Sposób ujęcia problematyki własności w Konstytucji był przedmiotem dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego oraz w piśmiennictwie prawniczym w okresie poprzedzającym uchwalenie Konstytucji. Doczekała się ona także ważnych ustaleń w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który odnosił się wielokrotnie do konstytucyjnej regulacji własności już w stosunkowo wczesnych rozstrzygnięciach zapadłych na gruncie nowego stanu prawnego. Dorobek doktryny oraz judykatury przyczynił się niewątpliwie do udzielenia odpowiedzi na wiele niełatwych pytań, jakie wiążą się z kwestią ochrony własności w Konstytucji. Wiele jednak z nich pozostało niewyjaśnionych, budzących wątpliwości. Potęguje je dodatkowo fakt, iż Konstytucja z 1997 r., pomimo że rozwiązała wiele kwestii wcześniej spornych, nie poradziła sobie jednak ze wszystkimi, dodając także wątpliwości nowe.

Niniejsza praca stawia sobie w związku z tym za cel ich prezentację, analizę stanowiska doktryny i orzecznictwa, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego, a także zaproponowanie sposobu rozwiązania niektórych wątpliwości, które rodzą się w procesie wykładni i stosowania Konstytucji.

Potrzeba podjęcia analizy problematyki ochrony własności wynika ponadto z tego, że nowe regulacje konstytucyjne niemal natychmiast stały się podstawą dla złożonych i z każdego punktu widzenia trudnych zmian w stosunkach własnościowych, zapoczątkowanych jeszcze na gruncie utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu noweli grudniowej z 1989 r. W ten sposób poprawność sformułowań ustawy zasadniczej została poddana swoistemu sprawdzianowi. Ustalenia poczynione w toku niniejszych rozważań powinny w konsekwencji dać odpowiedź, na ile konstytucyjne formuły o ochronie własności sprawdzają się w praktyce.

Na wstępie konieczne jest jednak precyzyjne określenie przedmiotu pracy, a więc wskazanie, o jakiej własności jest w niej mowa. Należy ona bowiem do typowych pojęć interdyscyplinarnych. Stanowi w pierwszym rzędzie kategorię ekonomiczną, zaś rolą prawa jest przyoblekanie jej we właściwe formy prawne. W znaczeniu prawnym pojęcie "własność" używane jest przynajmniej w dwóch znaczeniach: w szerszym (konstytucyjnym) i węższym (technicznoprawnym, cywilistycznym). Znaczenie własności w sferze stosunków społecznych nie wyczerpuje się na jej roli jako kategorii ekonomicznej i prawnej. Jest ona bowiem zjawiskiem, które występuje w sferze polityki, socjologii czy psychologii. Można nawet powiedzieć, że przedstawiciel każdej z wymienionych dziedzin czuje się kompetentny w kwestii pojmowania własności.

Przedmiotem niniejszej pracy jest własność w rozumieniu konstytucyjnym, nie zaś inne rozumienia własności, w szczególności cywilistyczne. Moim zamiarem jest bowiem, by cała materia będąca przedmiotem pracy koncentrowała się wokół pojęć ściśle konstytucyjnych, a więc: konstytucyjnego pojęcia własności, prawa do dziedziczenia, podmiotowego prawa do własności, zagadnienia dyferencjacji własności w Konstytucji oraz - co stanowi osnowę całej pracy - sposobu i konstytucyjnych granic jej ochrony.

Założone cele pracy znajdują swój wyraz w przyjętej systematyce. W rozdziale I analizie zostanie poddany w pierwszej kolejności przedmiot ochrony, jakiej własności udzielają przepisy art. 21 i 64 Konstytucji oraz ich wzajemny stosunek. Chodzi tu w szczególności o ustalenie, czy na gruncie obowiązującej Konstytucji uprawnione jest posługiwanie się szerokim, tzw. konstytucyjnym pojęciem własności, wynikającym ze specyfiki pojęć stosowanych w Konstytucji. Z tym wiąże się również pytanie, na ile autonomiczny charakter - w porównaniu z przepisami Kodeksu cywilnego - ma konstytucyjna gwarancja prawa do dziedziczenia. Analizować będę tutaj w szczególności stanowisko doktryny w tej kwestii oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Istotne będzie także porównanie orzeczeń TK wydanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów oraz orzeczeń z okresu obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r.

Kwestia konsekwencji wprowadzenia do Konstytucji poprzez art. 64 konstrukcji prawa do własności jako prawa podmiotowego będzie przedmiotem rozdziału II. Konieczna stała się bowiem analiza poszczególnych elementów normy wyrażonej w przepisie art. 64, pozwalających mówić, że jest on źródłem podmiotowego prawa do własności. Wymaga to określenia podmiotu tego prawa, jego treści oraz podmiotu zobowiązanego do jego realizacji. Niezbędne jest zatem ustalenie znaczenia zwrotów "każdy" oraz "ma prawo" jako wyrażających zakres podmiotowy prawa do własności oraz jego potencjał gwarancyjny.

Przedmiotem rozważań rozdziału III będzie natomiast problem wielopostaciowości własności. Jakkolwiek nie budzi dzisiaj wątpliwości odrzucenie znanego z Konstytucji z 1952 r. podziału na "typy" i "formy" własności, to jednak rodzi się pytanie o cel imiennego wyróżnienia własności "prywatnej", "państwowej" i "komunalnej" oraz konsekwencje takiego zabiegu. Z jednej strony chodzi tu o słuszność poglądów nadających własności prywatnej, o której mowa w art. 20 Konstytucji, walor własności dominującej, z drugiej zaś głoszących, iż wyróżnienie przez ustrojodawcę własności państwowej i komunalnej podyktowane było chęcią zapewnienia im szczególnych preferencji ochronnych.

W rozdziale IV podejmę próbę ustalenia konstytucyjnych granic ochrony własności w kontekście jej funkcji socjalnej, wyrażającej się w znanym z konstytucjonalizmu niemieckiego sformułowaniu, iż "własność zobowiązuje". W tym celu konieczna jest interpretacja konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczeń wyznaczających treść i zakres ochrony prawa własności, a zwłaszcza wymienionych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości uzasadniających dopuszczalność takich ograniczeń. Wyrażone są one bowiem w znacznej mierze za pomocą zwrotów niedookreślonych i ocennych, dopuszczających pewne wartościowanie ze strony ustawodawcy, co w konsekwencji doprowadzić może do poszerzenia pola ingerencji w sferę prawa własności. Odnieść się należy zwłaszcza do przesłanki "ochrony praw i wolności innych osób", a na tym tle do zagadnienia ewentualnych kolizji między prawami właściciela oraz prawami innych osób. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera novum obowiązującej Konstytucji, a mianowicie wyrażona expressis verbis w art. 64 gwarancja ochrony innych niż własność praw majątkowych.

Zaznaczyć przy tym należy, że pomimo wyraźnego powiązania w przepisie art. 64 ustawy zasadniczej ochrony prawa własności oraz innych praw majątkowych oraz przekonania o słuszności szerokiego rozumienia pojęcia własności w kontekście art. 21 ust. 1, przedmiotem rozważań w niniejszej pracy nie będzie ochrona wszystkich możliwych praw majątkowych. Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze, praca pisana jest z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, a więc pozwala na rezygnację z szerokiego omawiania cywilistycznych aspektów funkcjonowania praw majątkowych. Po drugie, przedmiotem rozważań jest zasada ochrony własności w ujęciu Konstytucji RP. Oznacza to zatem, że analizie poddane być powinno prawo własności, zaś inne prawa majątkowe, wchodzące w zakres szeroko pojętej własności z art. 21, tylko gdy jest to konieczne z uwagi na krzyżowanie się uprawnień właściciela oraz podmiotów owych innych praw majątkowych. Po trzecie wreszcie, analiza dokonywana jest z punktu widzenia wątpliwości co do zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań z zakresu konstrukcji innych praw majątkowych, a w szczególności co do zgodności z art. 21 i 64 Konstytucji. Wobec tego przedmiotem analizy będą te prawa majątkowe inne niż własność, których regulacja ustawowa była przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W grę wchodzą tu więc: spółdzielcze prawa do lokalu (własnościowe i lokatorskie), prawo użytkowania wieczystego oraz najem lokali mieszkalnych. Dwa pierwsze rozpatrywane będą przy okazji oceny ingerencji w sferę własności spółdzielczej i komunalnej, zaś ostatnie w kontekście konfliktu między prawami właścicieli oraz najemców czy szerzej lokatorów.

Niezbędne wydaje się także podjęcie w rozdziale IV próby wytyczenia wyraźnej granicy pomiędzy dopuszczalnymi przez Konstytucję ograniczeniami co treści i zakresu ochrony prawa własności a wykluczonymi przez art. 64 ust. 3 ograniczeniami naruszającymi istotę prawa własności oraz wywłaszczeniem, o którym stanowi przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ta ostatnia kwestia wydaje się bowiem szczególnie istotna wobec braku w obowiązującej ustawie zasadniczej, podobnie zresztą jak poprzedniej, definicji legalnej wywłaszczenia oraz prezentowanych w doktrynie oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądów uzasadniających słuszność szerokiego interpretowania pojęcia wywłaszczenia. Pojawia się w związku z tym pytanie o formę wywłaszczenia oraz przesłanki jego dopuszczalności, a zwłaszcza legalność wywłaszczenia na rzecz osób prywatnych. Analizę tych ostatnich zagadnień uczynię przedmiotem rozważań rozdziału V.

Omawiając problematykę własności w ujęciu konstytucyjnym nie sposób nie odnieść się także do tego, jak własność była traktowana przez ustawodawcę realizującego kolejne etapy przekształceń własnościowych, przeprowadzanych bądź pod hasłem upowszechniania własności "prywatnej" i podziału między obywateli RP tzw. spadku po PRL, bądź w imię idei urzeczywistnienia sprawiedliwości dziejowej oraz zadośćuczynienia aktom pozbawiania własności począwszy od 1945 r. Mowa tu więc o procesach reprywatyzacji oraz powszechnego uwłaszczenia. Jakkolwiek ustawy regulujące zasady wprowadzenia w życie obu tych procesów nie doszły ostatecznie do skutku, to niewykluczone - przynajmniej gdy chodzi o reprywatyzację - że próby takie zostaną podjęte na nowo. Analiza zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w ustawach: reprywatyzacyjnej i o powszechnym uwłaszczeniu potrzebna jest jednak przede wszystkim z uwagi na to, że wpisały się one w proces praktyki stosowania konstytucyjnych przepisów o własności oraz sprowokowały doktrynę do dyskusji nad kwestiami spornymi, jakie te przepisy ze sobą niosą, zwłaszcza konstytucyjnych podstaw ochrony praw byłych właścicieli i ich stosunku do uprawnień aktualnych właścicieli.

Niniejsza praca została przygotowana do druku na podstawie rozprawy doktorskiej Konstytucyjna zasada ochrony własności, obronionej 3 czerwca 2002 r. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Pragnę tutaj wyrazić wdzięczność mojemu promotorowi prof. dr. hab. Kazimierzowi Działosze za bardzo życzliwą opiekę merytoryczną. Chciałabym również podziękować recenzentom - prof. dr. hab. Marianowi Grzybowskiemu, prof. dr. hab. Edwardowi Gniewkowi oraz prof. dr. hab. Bogusławowi Banaszakowi za trud przygotowania recenzji i cenne uwagi.

* * *

Niniejsze opracowanie powstało w ramach grantu promotorskiego pt. "Konstytucyjna zasada ochrony własności" (KBN nr 5 H02A 027 20) przyznanego przez Komitet Badań Naukowych.

Rozdział I

Zakres pojęcia własności

1. Konstytucyjne pojęcie własności; specyfika pojęć konstytucyjnych

Zagadnienie stosunku cywilistycznej i konstytucyjnej konstrukcji własności jest fragmentem szerszego problemu stosunku przepisów konstytucji do przepisów ustaw zwykłych¹ oraz szczególnego charakteru pojęć używanych w konstytucji.

W literaturze przedmiotu w zasadzie bez większych sporów podkreśla się od dawna, że normy konstytucyjne oraz pojęcia stosowane w konstytucji mają przeważnie charakter ogólny i charakteryzują się znacznie wyższym od norm ustaw zwykłych stopniem abstrakcji, a ich treść nasycona jest w dużym stopniu elementami ideologii politycznej.² Jak się podkreśla - ma to związek ze społeczną funkcją konstytucji i z tego powodu nie można jej czynić zarzutów. Co więcej, postulat, aby ustawodawca konstytucyjny każdorazowo rozwijał treść używanych terminów, jest nie tylko nieuzasadniony, ale też zupełnie niewykonalny³ i dlatego nie może być podstawą do krytyki posługiwania się nimi z tego powodu, że powodują nadmierną "ogólność" norm konstytucyjnych. Bez względu zresztą na to, czy normy konstytucyjne odsyłają wyraźnie do ustaw zwykłych i innych przepisów wykonawczych, czy też tego nie czynią, zakładają one często konkretyzację przepisów konstytucji przez ustawy zwykłe i inne przepisy niższego rzędu (np. regulaminy parlamentarne). Dlatego - jak podkreśla S. Rozmaryn - najzupełniej słuszny jest pogląd, który różnicę między zakresami konstytucyjnego pojęcia prawa własności i prawa własności w znaczeniu cywilnoprawnym tłumaczy się różnicą, jaka istnieje między charakterem i funkcją ustawy zasadniczej a kodeksami jako ustawami zwykłymi. Różnica ta wynika właśnie stąd, że normy konstytucyjne cechuje często o wiele wyższy stopień uogólnienia aniżeli ustawy zwykłe. Wysoki stopień ich abstrakcyjności pozwala na nadanie zawartym w nich pojęciom o wiele szerszego zakresu aniżeli to z reguły ma miejsce w ustawach zwykłych. Konstytucja przemawia bowiem - "językiem" zasad prawnych.⁴

Znajduje to również wytłumaczenie w przedmiocie regulacji konstytucyjnej, bowiem konstytucja reguluje całość stosunków politycznych i społecznych w państwie. Stąd też dla norm konstytucyjnych specyficzne jest posługiwanie się niejednokrotnie pojęciami o treści wieloznacznej, mającymi zakres znacznie szerszy w stosunku do takich samych pojęć funkcjonujących w ustawodawstwie zwykłym. W rezultacie - jak wskazuje się - teksty konstytucji zawierają wiele sformułowań dotkniętych brakiem ścisłości prawniczej. Z tego też względu pole alternatyw interpretacyjnych w przypadku norm konstytucyjnych jest z reguły szersze niż w przypadku wykładni innych tekstów prawnych.⁵

Z uwagi więc na to, że normy konstytucyjne mają nader często w dużym stopniu charakter ogólny (abstrakcyjny), implikuje to konieczność ich konkretyzacji i rozwinięcia w ustawach zwykłych. Nie można jednak wyprowadzać z tego wniosku, że to ustawy dopiero konstruują normy zawarte w ustawie zasadniczej.⁶ Nie można w szczególności przyjąć, że z "istoty" norm konstytucyjnych jako norm o wysokim stopniu abstrakcyjności wynika sama przez się dopuszczalność ustanawiania w ustawach zwykłych wyjątków od zasad, jakie zapisane są w konstytucji. Abstrakcyjność norm konstytucyjnych nie znaczy bowiem, że stanowią one reguły, które niejako ze swej istoty dopuszczałyby wyjątki w "aktach wykonawczych", a więc uregulowanie odmienne, sprzeczne itp. Jak podkreśla T. Dybowski "znane powiedzenie o wyjątku, który potwierdza regułę, nie oznacza przecież, że każda reguła dopuszcza takie wyjątki (...), »wyjątki« od zasad prawnych zapisanych w konstytucji muszą być dopuszczone przez nią samą. W braku zaś takich wyraźnych lub dorozumianych wskazówek w samej konstytucji, wszelkie »wyjątki« od jej zasad (tzn. ustanawianych w niej norm) byłyby niedopuszczalnym naruszeniem ustawy zasadniczej. (...) stosunkowo wysoki stopień abstrakcyjności zasad konstytucyjnych nie podważa bynajmniej ich charakteru wiążących norm prawnych, i to norm wyposażonych w szczególną moc prawną i trwałość".⁷

Jakkolwiek od 1990 r. obserwujemy pewną jurydyzację przepisów konstytucyjnych i wprowadzanie do niej przepisów mających ustalone znaczenie prawne,⁸ to jednak nie można powiedzieć, że wszystkie pojęcia stosowane w konstytucji mają swoje równoznaczne odpowiedniki w ustawodawstwie zwykłym.⁹ Nie jest tak właśnie w przypadku takich pojęć, jak własność czy prawo dziedziczenia.

Słusznie wskazuje B. Banaszkiewicz, iż "ustrojodawca nie może być związany terminami technicznymi ustaw zwykłych, których rolą jest ustalanie reguł postępowania i rozstrzygania konfliktów w określonych sytuacjach. Gwarantując prawo podstawowe, daje on wyraz określonej aksjologii oraz ma na uwadze funkcję, jaka danej gwarancji przypada w określeniu relacji między państwem a jednostką. Gwarancja konstytucyjna nie jest sumą gwarancji wynikających z ustawodawstwa zwykłego, podlegających zmianom w ramach tego ustawodawstwa, lecz jest gwarancją nadrzędną, służącą w szczególności ukierunkowaniu działalności i ograniczeniu swobody ustawodawcy zwykłego w regulowaniu stosunków majątkowych".¹⁰

2. Pojęcie własności w przepisach obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji RP

Podstawę normatywną dla przyjęcia na gruncie polskich rozwiązań tzw. konstytucyjnego pojęcia własności stanowił art. 12 Konstytucji PRL z 1952 r. Przepis ten używał wprost pojęcia mienia, czego konsekwencją było powszechne rozróżnianie w literaturze PRL nie tylko własności w znaczeniu ekonomicznym i prawnym, ale przypisywanie również prawnemu ujęciu własności przynajmniej dwojakiego sensu. Mówiło się bowiem w doktrynie o własności w sensie konstytucyjnym i o własności w znaczeniu najwęższym, tj. cywilistycznym. I tak własność w ujęciu Konstytucji miała wyrażać wszelkie formy prawne przynależności ekonomicznej jakiegokolwiek dobra majątkowego do określonego podmiotu (narodu, grupy obywateli, osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej, której mienie nie miało charakteru społecznego). Obejmowała ona swoim zasięgiem własność i inne prawa rzeczowe, wierzytelności oraz prawa na dobrach niematerialnych. Zakres konstytucyjnego pojęcia własności rozciągał się także na prawa majątkowe, które pozostają poza obrębem prawa cywilnego i regulowane są przez inne gałęzie prawa, a w szczególności prawo administracyjne i finansowe. Konstytucyjne pojęcie własności stanowić miało zatem wyraz całokształtu praw majątkowych bez względu na ich podmiot, przedmiot i zakres ochrony. Była to więc kategoria zbiorcza, syntetyczna. W związku z tym rola prawa cywilnego sprowadzać się miała do rozwijania w swych ramach konstytucyjnych przepisów o własności. Odpowiednikiem konstytucyjnego pojęcia własności było w Kodeksie cywilnym pojęcie mienia, zaś unormowane w Kodeksie cywilnym kategorie praw podmiotowych stanowiły konkretyzację konstytucyjnego pojęcia własności.

Zatem pod rządami przepisów art. 12-18 Konstytucji PRL¹¹ własność i mienie posiadały ten sam zakres. Własność była synonimem mienia, tzn. własnością w znaczeniu szerokim dla odróżnienia jej od wąskiego, cywilistycznego ujęcia.

Problematykę zakresu pojęcia własności na gruncie Konstytucji z 1952 r. Trybunał Konstytucyjny rozważał w orzeczeniu z 4 października 1989 r.,¹² w którym zajął się kwestią mieszkań funkcyjnych (służbowych), a na tej podstawie zagadnieniami fundamentalnymi, odnoszącymi się do ochrony praw nabytych oraz własności osobistej.

Zasadniczym oparciem dla wywodów Trybunału Konstytucyjnego był przepis Konstytucji PRL (art. 18) przewidujący całkowitą ochronę własności osobistej obywateli, drugą zaś tezą, na której Trybunał oparł swe orzeczenie, było przyjęcie, że istnieje - jak pisze J. Skąpski¹³ - tzw. konstytucyjne pojęcie własności utożsamiane z pojęciem mienia, w skład którego wchodzą wszelkie prawa majątkowe. Właśnie w tym orzeczeniu (jakkolwiek mającym za podstawę poprzedni stan prawny, to jednak w dużej części nadal aktualnym) TK sformułował wiele wniosków natury ogólnej, które tutaj warto przytoczyć. Zdaniem Trybunału:

- po pierwsze - Konstytucja przyjmuje ogólne (zwane w doktrynie - konstytucyjnym) pojęcie własności tożsame z pojęciem mienia i rozumie przez nie wszelkie prawa majątkowe; nie ogranicza więc pojęcia własności do własności w znaczeniu prawa cywilnego; bez znaczenia dla konstytucyjnego pojęcia własności jest także to, czy dane prawo ma charakter prawa bezwzględnego czy względnego, czy ma podstawę w Kodeksie cywilnym czy w innej ustawie;

- po drugie - Konstytucja różnicuje własność (mienie) w znaczeniu ogólnym, wyodrębniając różne postaci (rodzaje) z punktu widzenia podmiotu i stopnia intensywności ochrony, lecz zróżnicowanie to dotyczy całości praw majątkowych, które składają się na pojęcie mienia; inaczej we wszystkich przepisach traktujących o własności ogólnonarodowej, spółdzielczej, komunalnej, indywidualnej i osobistej chodzi o te same prawa (dobra) majątkowe, chociaż należące do różnych postaci (rodzajów) własności w znaczeniu konstytucyjnym;

- po trzecie - gdy chodzi o prawo do mieszkania jako składnik mienia osobistego (własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym), to należą do niego wszelkie formy prawne korzystania z mieszkań; pojęciu temu na gruncie ustawodawstwa zwykłego odpowiadać zatem będzie nie tylko własność domu jednorodzinnego, odrębna własność lokalu, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, lecz także lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu i najem mieszkań; co więcej, TK nie znalazł podstaw do przyznania pierwszeństwa - skądinąd silniejszemu niż najem - prawu własności; z punktu widzenia całkowitej ochrony własności osobistej mieszkania oba prawa majątkowe: prawo własności i prawo najmu są jednakowo chronione, co nie oznacza bynajmniej pomijania zasadniczej różnicy między tymi prawami;

- po czwarte - szerokie, ogólne pojęcie własności osobistej w Konstytucji odpowiada charakterowi pojęć i norm Konstytucji i znajduje wytłumaczenie w przedmiocie regulacji konstytucyjnej; Konstytucja bowiem reguluje całość stosunków politycznych i społecznych w państwie, stąd wiele jej norm musi się cechować dużym stopniem abstrakcji, znacznie wyższym od norm ustaw zwykłych; określenie stosunku jednostek, grup i narodu do dóbr majątkowych przy pomocy najogólniejszego pojęcia własności służy najlepiej charakterowi Konstytucji jako ustawy zasadniczej.

Uchylenie art. 12 Konstytucji PRL i zastąpienie go art. 7 p.u.m, zasadniczo zmieniającym regulację konstytucyjną dotyczącą własności, spowodowało, że kategorię mienia usunięto z ustawy zasadniczej (z wyjątkiem pozostawionego w mocy art. 87 ust. 3 mówiącego o przepadku mienia).¹⁴ Fakt ten stał się na początku lat 90. przyczynkiem do dyskusji nad pojęciem własności na gruncie nowego stanu prawnego i nad aktualnością tzw. konstytucyjnego pojęcia własności. W efekcie sporów doktrynalnych doszło do wykrystalizowania się trzech grup poglądów, dających odmienną interpretację kwestii istnienia konstytucyjnego pojęcia własności.

Stanowisko odrzucające w pełni pogląd o istnieniu tzw. konstytucyjnego pojęcia własności zajął jedynie J. Skąpski.¹⁵ Jego zdaniem szerokie określenie własności może być używane jedynie w języku potocznym zamiennie z pojęciem majątku. Może też być użyte jako swoista przenośnia, kiedy mówimy o "własności", na przykład wierzytelności lub jakiegoś innego prawa. Brak zaś - jego zdaniem - podstaw do odróżniania własności w szerokim tego słowa znaczeniu od własności wedle prawa cywilnego. Prowadzi to bowiem tylko do zamieszania terminologicznego i niczego nie wyjaśnia. Zdaniem J. Skąpskiego należy powrócić do jednolitego traktowania własności jako podstawowego prawa rzeczowego, zaś ogół praw majątkowych należy traktować jako majątek.

Mniej kategoryczne stanowisko w omawianej sprawie prezentował już T. Dybowski, zdaniem którego art. 7 p.u.m. stanowił o własności sensu stricto, a nie o całokształcie praw majątkowych. Wedle jego stanowiska twierdzenie, że własność nie ma charakteru absolutnego, a tylko jest prawem możliwie najpełniejszym w danym systemie prawnym, nie ma jakiegokolwiek sensu w odniesieniu do innych praw majątkowych poza własnością sensu stricto. Szerokiemu ujmowaniu własności na gruncie art. 7 przeczyć miało również samo pojęcie wywłaszczenia. Został on tam użyty w tym znaczeniu, w jakim jest on używany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby miał dotyczyć mienia, a wywłaszczenie miało oznaczać każde ograniczenie czy pozbawienie jakiegokolwiek prawa majątkowego, to ustawodawca musiałby się zupełnie inaczej wyrazić, a mianowicie, że "(...) każde prawo majątkowe, jeżeli zostaje odebrane lub uszczuplone musi się spotkać z rekompensatą". Bowiem - według prezentowanego poglądu - nawet przy najszerszym ujmowaniu wywłaszczenia trudno sobie wyobrazić wywłaszczenie roszczeń - przysługujących osobom korzystającym z przewozu, przechowawcom, osobom prowadzącym cudze sprawy bez zlecenia, podmiotom stosunku zlecenia, użyczenia itd. Zdaniem T. Dybowskiego można było jedynie w sposób uprawniony twierdzić, że zasada ochrony własności wypowiedziana w art. 7 mogła być stosowana jedynie odpowiednio, a nie wprost do ochrony innych niż własność praw majątkowych. Jednak termin "własność" użyty w art. 7 nie pokrywał się z pojęciem "mienie", tj. nie oznaczał całokształtu praw majątkowych przysługujących danemu podmiotowi.

Zdaniem T. Dybowskiego utożsamianie własności z mieniem na tle art. 7 było następstwem tradycji, jaka ukształtowała się pod rządami przepisów art. 12-18 Konstytucji PRL. Przepisy te przeplatały bowiem termin "własność" i "mienie", co stwarzało podstawę do konstruowania pojęcia własności w szerokim znaczeniu utożsamianym z mieniem, i które określone było jako własność w znaczeniu konstytucyjnym.¹⁶ W konkluzji swoich rozważań autor stwierdzał, że jakkolwiek nie twierdzi, że słowo "własność" użyte w art. 7 jest identyczne z pojęciem prawa własności, jakim posługuje się Kodeks cywilny (i w tym względzie nie zgadzał się z J. Skąpskim), ale też nie oznacza ono całego mienia. Jego zdaniem przepis ten dotyczy praw majątkowych, charakteryzujących się wyłącznością, których przedmiotem mogą być nie tylko rzeczy w technicznoprawnym tego słowa znaczeniu, lecz także inne dobra majątkowe materialne i niematerialne.¹⁷

Natomiast zdaniem T. Dybowskiego, wspominanie w art. 7 p.u.m. o własności osobistej była oczywistym nieporozumieniem, wynikiem "potknięcia Sejmu". Zwrot o "całkowitej ochronie własności osobistej" mógł mieć znaczenie tylko w przypadku konieczności objęcia ochroną tego przepisu takiego prawa, które nie mieści się w pojęciu własności sensu stricto, ale ma za przedmiot dobra, które dotyczą bezpośrednio osoby. Dotyczy to w szczególności emerytalnych ekspektatyw, jakkolwiek te według T. Dybowskiego w zasadzie nie były objęte ochroną art. 7. W tym przypadku należało wyjątkowo zastosować zasadę konstytucyjną "całkowitej ochrony własności osobistej".¹⁸

W doktrynie przeważało jednak stanowisko, wedle którego własność w ujęciu art. 7 p.u.m. była kategorią ściśle konstytucyjną (bardziej zbliżoną do ekonomicznego pojmowania własności), a więc całokształtem praw majątkowych. Pogląd taki reprezentowali m.in. Cz. Żuławska, A. Łabno, E. Łętowska, W. Pańko, E. Gniewek, C. Kosikowski, M. Bednarek i inni. Dla zwolenników utożsamiania własności z mieniem jednym z argumentów przemawiających na rzecz tego poglądu była treść art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka:¹⁹ "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego".

Tak podnosi m.in. E. Łętowska, twierdząc iż nie budzi wątpliwości, że pojęcie własności, o którym mowa w art. 1 protokołu dodatkowego, jest użyte w szerokim, międzynarodowoprawnym znaczeniu i nie ogranicza się do cywilistycznego ujęcia, biorącego za przedmiot własność rzeczy ruchomych i nieruchomych. Tym samym określenie przedmiotu ochrony oscyluje wokół pojęcia majątku, a nawet szerzej - "sytuacji majątkowej".²⁰

Gdy chodzi o zakres ujęcia własności w EKPC, to odpowiedzi udziela nam bogate w tym względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, stojące na stanowisku, że niektóre inne - niż własność - prawa i korzyści majątkowe mogą być również uważane za "mienie" na potrzeby art. 1 protokołu dodatkowego (decyzja Matos e Silva v. Portugalia, 1996). W konsekwencji za własność (mienie) w rozumieniu tego artykułu uznał na przykład uprawnienie do wyszynku alkoholu związane z prowadzeniem restauracji, prawo do klienteli (goodwill) uzyskanej przedsiębiorczością wnioskodawcy (decyzja van Marle i inni v. Holandia, 1986), uprawnienie spadkodawcy do rozporządzania majątkiem. Co więcej, za mienie w rozumieniu art. 1 protokołu uznał również roszczenie, jeśli jest dostatecznie dowiedzione (decyzja Lupulet v. Rumunia, 1996), przyszły dochód, jeżeli został już uzyskany lub istniało wymagalne roszczenie (decyzja Gialouris i inni v. Grecja, 1995), prawo lekarzy do podwyżek płac wynikające z układu zbiorowego (decyzja Stowarzyszenie Lekarzy Ogólnych v. Dania, 1989), patent (decyzja Smith Kline i French Laboratories Ltd. v. Holandia, 1990), prawo do połowów (decyzja Johansson v. Szwecja, 1996), a nawet dobrą reputację. Nadto, zdaniem ETPC, mieniem mogą być również wierzytelności, w związku z którymi skarżący może twierdzić, iż ma przynajmniej uprawnione oczekiwanie ich realizacji (decyzja Casotti i inni v. Włochy, 1996). Jednakowoż - jak stwierdził ETPC - przez uznanie, że każdy ma prawo do spokojnego korzystania ze swego mienia, art. 1 protokołu gwarantuje w istocie prawo własności.²¹ Nie zmienia to jednak faktu, że pojęcie własności jest tutaj użyte w szerokim znaczeniu, nie ograniczając się do ujęcia cywilistycznego.²²

Podobnie podkreśla C. Mik, że użyte w art. 1 protokołu dodatkowego pojęcie własności w świetle orzecznictwa europejskiego ma charakter autonomiczny, nierównoznaczny z pojęciami krajowymi, zwłaszcza formułowanymi przez prawo cywilne. Prawo własności w ujęciu art. 1 protokołu nie może być rozumiane w technicznoprawnym znaczeniu tego terminu, lecz szerzej jako korespondujące z terminem - "dobro, mienie". Oznacza to, że prawo własności obejmuje tak własność sensu stricto, jak i ograniczone prawa rzeczowe, zwłaszcza użytkowanie wieczyste czy służebność na nieruchomości. Ważne jest przy tym, by konkretne dobro zaliczane do mienia dawało się zdefiniować i aby można z nim było realnie powiązać konkretne uprawnienia i obowiązki.²³

Podobnie A. Łabno opowiada się zdecydowanie za ujęciem szerokim, traktującym własność jako mienie, a więc obejmującym zarówno własność w sensie cywilistycznym, jak i wszystkie pozostałe prawa majątkowe. Autorka podkreśla, iż fakt, że pojęcie mienia użyte zostało w art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC rodzi w konsekwencji po stronie sygnatariuszy tego dokumentu obowiązek zastosowania się do jego wymagań. Istotne są tu jednak - jej zdaniem - nie tylko względy formalne. Taka kwalifikacja własności pozwala bowiem na bardzo szeroką ochronę działalności jednostki, a jak największe rozszerzenie zakresu ochrony jednostki jest zjawiskiem pożądanym i trzeba dążyć, aby było ono utrwalone. Doświadczenia orzecznicze ETPC skłaniają do uznania pełnej skuteczności tak szerokiego interpretowania pojęcia własności. Również na gruncie prawa wewnętrznego ochrona rozszerzona na podstawie pojęcia mienia może okazać się bardzo skutecznym środkiem zabezpieczenia praw majątkowych.²⁴

Także M. Bednarek, opierając się zwłaszcza na art. 1 protokołu dodatkowego, opowiada się za, jej zdaniem, dominującą i trafną opcją szerokiego ujmowania własności. Dodatkowo autorka - opierając się na wykładni prawnoporównawczej - podnosi, że w kontekście praw jednostki znaczenie terminu "własność" jest utrwalone w praktyce konstytucyjnej demokratycznych państw europejskich. Przez "własność" rozumie się tam ogół praw majątkowych, a więc mienie - i to ono właśnie jest przedmiotem ochrony konstytucyjnej.²⁵

Szerokie, konstytucyjne pojęcie własności przyjmowane jest w doktrynie i orzecznictwie m.in. na tle art. 14 konstytucji niemieckiej. Zakresem ochrony tego przepisu objęty jest "konkretny, uzyskany przede wszystkim przez pracę i świadczenia stan dóbr majątkowych." (BVerfGE 31, 229 (239)). Chroniona jest zatem nie tylko własność rzeczy, ale wszystkie prywatne dobra i prawa majątkowe: akcje, najem lokalu mieszkalnego, służebność gruntowa, wierzytelności, prawa patentowe, prawa autorskie, prawo do znaków towarowych, prawo zastawu, hipoteka, prawo pierwokupu. Do zakresu ochrony art. 14 zalicza się również prawo właściciela, by efektywnie dochodzić swoich roszczeń w postępowaniu administracyjnym i sądowym, na przykład w zakresie prawa przymusowej licytacji lub prawa dzierżawy. Wątpliwe jest natomiast, czy art. 14 chroni także prawo do rozpoczęcia i wykonywania działalności zarobkowej, a także majątek jako taki. Zdecydowanie natomiast odmawia się ochrony udzielanej przez ten przepis stanom faktycznym, takim jak: istniejące stosunki handlowe, pozyskiwanie klienteli lub pozycji na rynku, korzystne warunki środowiskowe, tj. na przykład sąsiedztwo koszarów przynoszące hotelowi gości, możliwość parkowania na drodze publicznej w pobliżu przedsiębiorstwa, nadzieje i oczekiwania przyrostu własności lub jedynie szansa uzyskania korzyści czy możliwości zarobkowania.²⁶

Podobnie na tle art. 5 konstytucji austriackiej doktryna i orzecznictwo konstytucyjne przyjmuje szersze - w stosunku do § 354 ABGB - pojęcie własności, obejmujące wszystkie prywatne prawa majątkowe.²⁷ Również w orzecznictwie francuskiej Rady Konstytucyjnej przedmiot własności został skonstruowany szerzej aniżeli mogłoby to wynikać z brzmienia art. 17 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Obejmuje on bowiem nie tylko prawo do rzeczy, ale też prawa autorskie, prawa do znaku towarowego, abstrakcyjne prawa majątkowe (np. własność akcji). Z prawem własności Rada powiązała też wolność prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo że żaden przepis konstytucyjny o niej nie wspomina. Jak podkreśla L. Garlicki, takie rozerwanie - choć nie całkowite - związku z cywilistycznym pojęciem własności spotkało się z krytyką przedstawicieli doktryny prawa cywilnego.²⁸

Także w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ujmuje się własność szeroko, wykraczając poza tradycyjne ujęcie cywilistyczne. Przyznaje więc ochronę przewidzianą dla własności nie tylko ograniczonym prawom rzeczowych, ale też dobrom niematerialnym w postaci dobrej opinii, reputacji danego produktu, której nośnikiem może być określenie miejsca jego pochodzenia lub sposób wytwarzania. Warunkiem ochrony w ramach UE jest jednak istnienie prawa własności, toteż nie podlega jej sama szansa uzyskania zarobku. Ponadto ochrona ta podlega uwarunkowaniom należącym do istoty działalności gospodarczej i dlatego nie dotyczy zwykłych interesów handlowych lub normalnego ryzyka handlowego (por. orzeczenie w sprawie J. Nold, Kohlen - und Baustoffgrosshandlung v. Komisja, 1974). Udział w rynku nie może być traktowany przez przedsiębiorców jako atrybut prawa własności. W szczególności zmiany okoliczności spowodowane wprowadzeniem nowych regulacji prawa wspólnotowego nie dają podstaw, by przedsiębiorca powołując się na swój tytuł własności domagał się przywrócenia poprzedniego stanu prawnego. Ponadto ochronie w porządku prawnym Unii nie podlega prawo do rozporządzania korzyścią, która własność przynosi. W konsekwencji charakterystyczną cechą ochrony własności w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości jest podkreślenie jej ściśle ekonomicznego aspektu oraz jej powiązanie ze swobodą działalności handlowej i zawodowej. Podkreślić jednak należy, że przyczyną trudności w precyzyjnym określeniu zakresu pojęcia "własność" w prawie Unii jest fakt zamiennego, często niekonsekwentnego stosowania terminów "prawo własności", "prawo do własności" oraz "prawa własności".²⁹

Innego rodzaju argumentacja, mająca uzasadnić słuszność tezy o istnieniu szerokiego, konstytucyjnego pojęcia własności na gruncie omawianego tutaj art. 7 p.u.m., odwoływała się do szczególnego charakteru konstytucji jako ustawy zasadniczej.

Stosownie do tego Cz. Żuławska wskazywała, iż "teza, że własność w art. 7 należy traktować w kategoriach prawa rzeczowego jest sprzeczna z istotą Konstytucji i jej funkcjami - ma ona w szczególności chronić prawa obywatela, m.in. prawo do własności".³⁰

Do argumentu szczególnej rangi Konstytucji w systemie źródeł prawa sięgnął również A. Wasilkowski, uznając że gwarancja ochrony własności z art. 7 Konstytucji musi być rozumiana szeroko i to z wszelkimi konsekwencjami - wszelkie ograniczenia co do zakresu rozumienia pojęcia "własności" musiałyby wynikać z wyraźnych przepisów ustawy (co wcale nie znaczy, że ustawodawca może je formułować w sposób dowolny), a wszelkie ograniczenia prawne dotyczące własności w indywidualnych wypadkach mogą być dokonywane na podstawie ustawy, na cele publiczne i zawsze za słusznym odszkodowaniem.³¹

Z powyższego wynika zatem, że brzmienie art. 7 p.u.m. wywołało liczne wątpliwości interpretacyjne, które stały się przedmiotem wypowiedzi doktrynalnych oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Co do tego, jakie znaczenie nadano własności określonej w tym przepisie, istniały dwa przeciwstawne poglądy³² oraz stanowisko, które można by określić pośrednim (kompromisowym).³³ Jakkolwiek najbardziej słuszny wydaje się pogląd reprezentowany przez większość doktryny, a mianowicie uznający tzw. konstytucyjne pojęcie własności jako autonomiczne, to zarówno temu, jak i pozostałym kierunkom interpretacji przepisu art. 7 p.u.m. zarzucić można pewne niekonsekwencje i nieścisłości.

Tezy o pełnym utożsamianiu pojęcia własności w znaczeniu cywilnoprawnym i konstytucyjnym nie uwzględniały dostatecznie faktu, że pojęcie własności na gruncie Kodeksu cywilnego nie jest jednolite i niekiedy również tam operuje się pojęciem mienia. Jak podkreśla A. Stelmachowski, w sytuacjach gdy ujęcie tradycyjne okazywało się jawnie niewystarczające, rozciągano pojęcie własności (lub udzielano takiej samej ochrony) na inne dobra w drodze ustawodawstwa szczególnego.³⁴ Stąd też, oprócz własności rzeczy, tj. własności w rozumieniu art. 140 k.c., ustawodawca używa terminów "własność górnicza", "własność łowiecka", "własność wód", "własność intelektualna" czy wreszcie "własność przemysłowa". Podobnie w języku potocznym, a także w języku ekonomii, socjologii, psychologii pojęcie "własność" używane jest jeszcze w innym ujęciu niepokrywającym się z cywilistycznym. Jak się podkreśla w literaturze, rozbieżności te stanowią oczywiste źródło wątpliwości co do zakresu pojęcia własności na gruncie prawa konstytucyjnego. "Trudność ta, zwielokrotniona przez mnogość tradycji prawnych, znajdzie swój wyraz w komplikacjach powstających przy wykładni art. 1 pierwszego protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka".³⁵

To ostatnie stwierdzenie nawiązuje do drugiego z przedstawionych wyżej poglądów, a mianowicie opierającego się przede wszystkim na wykładni prawnoporównawczej. Przeciwnicy szerokiego interpretowania własności zarzucają mu nieścisłości terminologiczne, wskazując że w art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC obok słowa "mienie" używa się również słowa "własność".³⁶ Ponadto - jak zauważa C. Mik - zakres pojęcia "mienie" jest mało precyzyjny i w dużym stopniu uzależniony od okoliczności konkretnych spraw. Kazuistyczne podejście w pojmowaniu własności mając pewne zalety powoduje jednak, że poza przypadkami oczywistymi, skarżący do końca nie wie, czy jego prawo zostanie uznane za prawo własności w rozumieniu art. 1 czy też nie.³⁷

Wynika to w dużym stopniu z faktu, że wśród dóbr majątkowych składających się na pojęcie mienia można wyróżnić dobra rzeczowe i osobiste. Jest bezsporne przy tym, że w skład mienia chronionego przez art. 1 wchodzą zarówno nieruchomości, jak i rzeczy ruchome. Poważniejsze dylematy powstają odnośnie do osobistych dóbr majątkowych. W europejskiej nauce praw człowieka dokonuje się podziału tych dóbr na dobra występujące w stosunkach prywatnoprawnych i dobra występujące w stosunkach publicznoprawnych.³⁸

Z kolei argumentom odwołującym się do szczególnego charakteru norm konstytucji przeciwstawiano tezę, według której począwszy od 1989 r. nastąpiła znaczna jurydyzacja pojęć w niej stosowanych, co oznacza nadawanie przepisom ustawy zasadniczej treści zgodnej z przepisami ustaw zwykłych regulujących dane dziedziny życia społecznego. "Stąd też termin konstytucyjny »prawo własności« przeciwstawiany innym prawom winien być rozumiany tak jak w prawie cywilnym będącym matecznikiem tego prawa".³⁹

Z tego co dotąd napisałam wynika w każdym razie, że - niezależnie od występujących w literaturze poglądów odmiennych - w piśmiennictwie polskim przeważało stanowisko, zgodnie z którym termin "własność" użyty w art. 7 oznaczał mienie, a więc całokształt praw majątkowych przysługujących danemu podmiotowi.⁴⁰

Natomiast w orzecznictwie TK można zauważyć w tym względzie wahanie. W orzeczeniu z 4 grudnia 1990 r.⁴¹ Trybunał stwierdził m.in., że skreślone ustawą z 29 grudnia 1989 r. art. 12, 17 i 18 Konstytucji PRL odnoszące się do własności, a w szczególności art. 12 dotyczący ochrony mienia, przemawiały za szerszą wykładnią terminu "własność" w rozumieniu Konstytucji - jako synonimu mienia obejmującego nie tylko własność sensu stricto (w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu prawo cywilne), lecz także inne prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych, do których należą rozważane przez TK w przywoływanym orzeczeniu wierzytelności z tytułu przedpłat na nabycie samochodu osobowego. Z kolei na tle art. 46 Konstytucji z 1952 r.⁴² stanowiącego, że w skład mienia komunalnego wchodzi należące do gminy prawo własności i inne prawa majątkowe, wydawała się Trybunałowi możliwa węższa wykładnia pojęcia własności jako jednego z dwóch (obok innych praw majątkowych) elementów składających się na pojęcie mienia.

Natomiast w orzeczeniu z 29 stycznia 1992 r.⁴³ Trybunał stwierdził, że prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia jako składnik własności osobistej korzysta z ochrony, jakiej udziela tej własności art. 7. Tym samym przepisy znoszące prawo do zwaloryzowanych należności za pracę uznał za naruszające art. 7 Konstytucji. Z orzeczenia z 25 lutego 1992 r.⁴⁴ wynika zaś, że majątek związku zawodowego jako całość mieści się w pojęciu własności użytym w art. 7 p.u.m.

Istotne wątpliwości towarzyszyły również Trybunałowi przy okazji analizy prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w kontekście konstytucyjnej gwarancji ochrony własności. W orzeczeniu z 11 lutego 1992 r.⁴⁵ TK - jakkolwiek potwierdził dotychczasową szeroką wykładnię pojęcia "własność" - świadczeń tych nie zaliczył nie tylko do własności w wąskim tego słowa znaczeniu, ale również nie przyjął, by miały one znamiona własności w szerszym, konstytucyjnym znaczeniu jako tzw. własność z renty. Za przeszkodę w przyjęciu tej koncepcji Trybunał uznał fakt, że w ówczesnym systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodził stosunek ekwiwalentności między należnym ubezpieczonemu świadczeniem a uiszczaną składką, zaś prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego - według powszechnej opinii nauki prawa - nie stanowiło prawa obligacyjnego z uwagi na brak pełnej zależności świadczenia ubezpieczeniowego od uiszczania składki.⁴⁶

Swoje stanowisko Trybunał złagodził w orzeczeniu z 19 października 1993 r.,⁴⁷ wydanym w składzie pięcioosobowym. Tym razem uznano, że "prawa ubezpieczonego do świadczeń mają znamiona własności jako tzw. własność z renty, ponieważ przynajmniej cząstkowo stanowią ekwiwalent własnego świadczenia w postaci składki ubezpieczonego (...). Bez względu zatem na stosunek prawny, w wyniku którego prawo do świadczeń powstało, ubezpieczony powinien korzystać z poręki całkowitej ochrony własności osobistej."

3. Własność rozumiana jako zasada ustrojowa oraz jako prawo podmiotowe

Jak wskazuje się w literaturze, niezależnie od wszystkich innych zmian, jakie przyniosła obowiązująca Konstytucja, uległy również zmianie konstytucyjne uregulowania dotyczące własności. Nie są to wprawdzie zmiany tak głębokie ustrojowo, jakich dokonała ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL, ale "szata słowna przepisów dotyczących własności w obowiązującej konstytucji jest nowa, ich treść normatywna także uległa zmianie, podobnie jak technika legislacyjna".⁴⁸

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. traktuje o własności w wielu miejscach. Można nawet - jak się czasem podkreśla w literaturze - odnieść wrażenie, że ustrojodawca w sposób szczególny chciał zademonstrować swój stosunek do niej oraz podkreślić znaczenie, jakie przyznają jej twórcy Konstytucji.⁴⁹

Po pierwsze, o własności mówi się w Konstytucji jako o zasadzie ustrojowej. Jednym z celów konstruowania zasad ustroju jest kształtowanie pewnych kierunków działania państwa, jego celów i zadań. Takim podstawowym zadaniem państwa jest również ochrona własności, niezależnie od przyznania jednostce uprawnień o charakterze indywidualnym. W tym ujęciu ochronie własności nie służą indywidualne roszczenia obywateli, bowiem gwarancją dochowania przez państwo obowiązków względem własności są ogólne środki polityczne, takie jak: wybory, referendum, ustawodawstwo państwa. Takie ujęcie własności przewiduje właśnie art. 21 Konstytucji, stanowiąc że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Umieszczenie tego artykułu wśród zasad fundamentalnych ustroju w rozdziale I ma swoje znaczenie, oznacza mianowicie zdecydowane podkreślenie wagi tego przepisu dla interpretacji pozostałych części Konstytucji.⁵⁰

Po drugie, w art. 20 Konstytucji w charakterze pewnego novum, stanowi się o prawie własności jako koniecznym elemencie społecznej gospodarki rynkowej.

Po trzecie, w art. 165 ust. 1, zamieszczonym w rozdziale VII "Samorząd terytorialny", Konstytucja stanowi o prawie własności, które przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego.

Po czwarte, wreszcie mamy w Konstytucji takie ujęcie własności, które było szczególnie postulowane przez doktrynę prawa, zwłaszcza w okresie prac nad nową ustawą zasadniczą. Jest nim zagwarantowanie prawa do własności jako prawa podmiotowego w rozdziale II Konstytucji: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". W art. 64 Konstytucja stanowi więc, że "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia"; "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej"; "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że nowa Konstytucja jest w dziedzinie własnościowej lepiej skonstruowana, bardziej precyzyjna i jednoznaczna niż wcześniejsze przepisy konstytucyjne.⁵¹ Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie (zwłaszcza w orzeczeniu z 25 lutego 1999 r., K. 23/98)⁵² podkreśla natomiast, iż obowiązująca Konstytucja - w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, który expressis verbis nie statuował ochrony praw majątkowych innych niż własność (szeroko rozumianą - dop.aut.) - wprowadziła w tej materii nową jakość.

Spotkać można jednak w doktrynie wypowiedzi akcentujące pewne braki w zakresie konstytucyjnych rozwiązań dotyczących własności. Jak podkreśla T. Dybowski, przepisy Konstytucji odnoszące się do tej problematyki mają ogromną wagę ustrojową, jednak ich redakcja nasuwa wiele wątpliwości. Pojawia się bowiem na ich tle wiele istotnych pytań, na które odpowiedź nie jest łatwa. Autor przypomniał w związku z tym spory toczące się wokół problematyki zakresu pojęciowego art. 7 p.u.m., zauważając jednak, że "przepisy obowiązującej konstytucji dotyczące własności pewne kwestie przedtem sporne rozwiązały, ale nie wszystkie. Natomiast dodały nowe wątpliwości".⁵³

W dalszym ciągu rodzi się bowiem pytanie o aktualność szerokiego, konstytucyjnego ujęcia własności. W przypadku przyjęcia rozumienia własności jako ogółu praw majątkowych, powstaje z kolei pytanie o sens wyodrębnienia w treści art. 21 Konstytucji prawa dziedziczenia, a także wydzielenia tego prawa spośród innych "praw majątkowych" w art. 64.

Dalej pojawia się pytanie, "czy w przepisie art. 64 ust. 3 termin »własność« użyty na wstępie tego przepisu oznacza co innego, niż termin »prawo własności« użyty w zakończeniu tego przepisu?"⁵⁴

Istotne są również pytania o przyczynę rozdzielenia w Konstytucji przepisów dotyczących własności,⁵⁵ a także o wzajemne relacje pojęcia własności i przedmiotu jej ochrony jako zasady ustroju państwa do prawa własności ujmowanego w kategoriach prawa podmiotowego. Chodzi tu więc o zakres konstytucyjnego ujęcia własności oraz kwestię skomplikowanych relacji i zależności między konstytucyjnym i cywilistycznym rozumieniem własności. M. Safjan zauważa bowiem, że "cywilistyczne postrzeganie własności jest (powinno być) coraz silniej warunkowane spojrzeniem na własność jako prawo fundamentalne, posiadające rzeczywiste gwarancje konstytucyjne, których wymiar nie może być już sprowadzany do czystej ideologii i polityki. (...) W czysto formalnym ujęciu własności (częstym w płaszczyźnie cywilistycznej) tkwi bowiem pułapka. Ujęcie pozbawione odniesienia zewnętrznego, wyznaczającego granice ingerencji ustawodawczej pozwoli każdą jej postać uznać za usprawiedliwioną".⁵⁶

Wskazane powyżej wątpliwości skłoniły T. Dybowskiego - do słusznego - moim zdaniem wniosku - iż "obecnie obowiązująca konstytucja nie jest sformułowana w sposób precyzyjny, wymaga w wielu kwestiach pogłębionej wykładni i to przy zastosowaniu wszystkich instrumentów, z których można skorzystać przy jej dokonywaniu, a w każdym razie wykładnia językowa, oparta przede wszystkim na brzmieniu przepisu nie jest zabiegiem wystarczającym, ani decydującym (...)".⁵⁷

Nowe uregulowanie problematyki własności i zasad jej ochrony w Konstytucji RP z uwagi na to, że - jak wskazano - nie do końca jest jasne bez wykładni, bardzo wcześnie znalazło swoje odbicie w orzecznictwie TK⁵⁸ oraz stało się przedmiotem analiz doktryny. Dotyczy to w szczególności zakresu pojęcia własności oraz wzajemnego stosunku podstawowych przepisów art. 21 i 64 Konstytucji. Ustalenia wymaga bowiem, w pierwszej kolejności to, czy na gruncie tych przepisów uzasadnione jest nadal posługiwanie się owym konstytucyjnym pojęciem własności, który - moim zdaniem - znajdował w pełni uzasadnienie w świetle art. 7 p.u.m. W przypadku odpowiedzi pozytywnej powstaje pytanie, w którym z wymienionych przepisów (art. 21 lub 64) ustrojodawca posługuje się szerokim ujęciem własności. W razie zaś odpowiedzi negatywnej należałoby znaleźć argumenty na rzecz utożsamiania konstytucyjnego i cywilistycznego definiowania własności.

Za pierwszym rozwiązaniem opowiada się znaczna część doktryny. Zdaniem jej przedstawicieli obowiązująca Konstytucja pojęciem własności posługuje się w dwojakim znaczeniu, tzn. cywilistycznym, gdy mówi o prawie do własności, innych prawach majątkowych oraz prawie dziedziczenia (art. 64 ust. 1 i 2), oraz ograniczeniu własności w sensie cywilistycznym (art. 64 ust. 3), oraz w znaczeniu ogólnym, szerokim, gdy "własność jest zbiorczym określeniem dla wszystkich praw majątkowych".⁵⁹ Przyjmując takie stanowisko nic nie stałoby na przeszkodzie, by użyte w art. 21 pojęcie własności rozumieć w dalszym ciągu szeroko, a więc jako mienie. Na rzecz tego poglądu przytacza się znaną już z okresu obwiązywania art. 7 p.u.m. argumentację, zgodnie z którą "konstytucja w sposób wyraźny posługuje się takimi pojęciami, jak własność bądź prawo dziedziczenia autonomicznie. Widać to wyraźnie przy drugim z tych pojęć. (...) Zestawienie »własności« i »prawa dziedziczenia« pozwala wnioskować, że przedmiotem ochrony jest zespół praw majątkowych (mienie), a nie jedynie prawo własności w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz że pojęcia te stosowane są w swoistym, autonomicznym znaczeniu w ramach Konstytucji. Dziedziczenie dotyczy całości praw majątkowych zmarłego, a nie jedynie własności rzeczy (...)".⁶⁰ Słusznie, moim zdaniem, podkreśla się więc, że taka konstrukcja prawna świadczy o intencji ustrojodawcy, by rozszerzyć cywilnoprawną definicję własności.⁶¹

Powtarzając zatem stwierdzić należy, że analiza przepisów art. 20, 21, 64 i 165 Konstytucji RP sugeruje wniosek, że termin "własność" występuje w nich w dwóch znaczeniach, tzn. jako synonim mienia w art. 20 i 21 oraz jako składnik mienia - prawo własności, czyli jedno z podmiotowych praw majątkowych (art. 64 i 165 Konstytucji).⁶² Takiej interpretacji wydaje się jedynie pozornie przeczyć brzmienie art. 64, który w ust. 1 wymienia obok własności i dziedziczenia także inne prawa majątkowe.⁶³ Warto zresztą przypomnieć - wyprzedzając nieco tok rozważań - że propozycje zagwarantowania w rozdziale II prawa do własności jako prawa podmiotowego wysunięto stosunkowo późno w trakcie prac KKZN.⁶⁴

A zatem wydaje się, że wymienienie expressis verbis w art. 64 Konstytucji innych praw majątkowych nie miało na celu zawężenia konstytucyjnej ochrony własności z art. 21 jedynie do własności w znaczeniu prawa cywilnego. Niewątpliwie mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której opierające się na tym przepisie działania organów państwa, mające za przedmiot kształtowanie podstawowych instytucji prawnych, nie odnosiłyby się do innych niż własność praw majątkowych, a w szczególności ograniczonych praw rzeczowych czy użytkowania wieczystego. Podkreślić należy również, że "szerokie, konstytucyjne ujęcie własności spełnia funkcję polityczno-ustrojową, wyznacza (głównie w zakresie udzielonych gwarancji) kierunek działań prawodawczych oraz sposób interpretacji przepisów prawnych i stosowania prawa".⁶⁵

Trzeba również podkreślić, że odejście od swoistego, konstytucyjnego pojęcia własności byłoby odstępstwem od tego, co na gruncie art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC wypracowało orzecznictwo ETPC. Zauważyć trzeba przy tym, iż aktualność zachowuje tu w pełni argumentacja na rzecz wykładni prawnoporównawczej, znana z okresu obowiązywania art. 7 p.u.m.

Wskazówek co do ujmowania przedmiotu konstytucyjnej ochrony własności i relacji między art. 21 i 64 Konstytucji należy poszukiwać również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu K. 23/98 (za orzeczeniem P. 2/98) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że wyrażona w art. 21 ust. 1 norma "(...) należy do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczpospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia tego przepisu w rozdziale I konstytucji. W świetle tego przepisu zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania o charakterze prawodawczym (ukształtowanie podstawowych instytucji prawnych konkretyzujących treść prawa własności, określenie granic prawa własności), jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność jakiejś osoby. Zasady ustrojowe, takie jak ta wyrażona w art. 21 Konstytucji RP, spełniają kluczowe znaczenie w perspektywie poszukiwania wzorca konstytucyjnego w zakresie dotyczącym badania konstytucyjności przepisów prawnych, o ile Konstytucja RP nie zawiera norm bardziej szczegółowych. W zakresie dotyczącym ochrony prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych takie szczegółowe normy zawiera art. 64 Konstytucji. O ile art. 21 stwierdza jedynie, że »Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia«, to art. 64 ust. 1 przyznaje każdemu »prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia«".

Gdy chodzi o zakres pojęcia własności w obu przepisach, to TK w powołanym orzeczeniu P. 2/98 stwierdził, że "art. 21 nie przewiduje ochrony praw majątkowych innych niż własność". Mówi o nich jednak art. 64 Konstytucji, który przyznaje każdemu "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a objęcie wszystkich praw majątkowych ochroną konstytucyjną wynika z treści art. 64 ust. 2, akcentującego równość tej ochrony (...). W ten sposób unormowanie art. 64 w pewnych kierunkach powtarza, a w innych uzupełnia unormowanie przewidziane w art. 21 (...)".

Przywołane wyżej tezy TK - co do wzajemnych powiązań art. 21 i 64 Konstytucji i użytego w nich pojęcia własności - budzą wątpliwości, ponieważ Trybunał nie określił ich w sposób dostatecznie przekonujący. Wprawdzie w orzeczeniu P. 2/98 TK wskazał, że jakkolwiek dla właściwej interpretacji przepisów art. 21 i 64 Konstytucji pomocne są wypowiedziane w dotychczasowym orzecznictwie poglądy dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności, to jednak sformułowania tych przepisów nie uzasadniają tezy, iż konstytucyjne pojęcie własności obejmuje ogół praw majątkowych.⁶⁶ Teza Trybunału co do wzajemnej relacji między art. 21 i 64 Konstytucji opiera się jedynie na porównaniu treści obu przepisów regulujących zagadnienia własnościowe, nie uwzględnia natomiast dostatecznie faktu, że treść przepisu art. 21 pokrywa się w zasadzie ze sformułowaniem art. 7 p.u.m., stanowiącym także o ochronie własności i prawach dziedziczenia oraz mającym swoje orzecznictwo. W związku z tym przypomnieć trzeba, że w jednym z orzeczeń TK uznał, że zmiany ustrojowe wprowadzone przez Konstytucję RP mają w istocie - niezależnie od ich skali - charakter ewolucyjny i przyjął - że jeżeli treść poszczególnych przepisów konstytucyjnych, z których wyprowadza się odpowiednie wzorce konstytucyjności, pokrywa się z treścią uchylonych przepisów konstytucyjnych, a ich kontekst systemowy i funkcjonalny nie uległ istotnym zmianom, to nowe przepisy zachowują swoje dotychczasowe znaczenie. Jeżeli natomiast przepisom takim nadano zmienioną lub całkowicie nową treść, to zgodność opartych na nich wzorców konstytucyjności z wzorcami opartymi na przepisach obowiązujących poprzednio powinno być przedmiotem odrębnej, wnikliwej oceny TK dokonywanej zawsze w kontekście konkretnej sprawy. Do pierwszej grupy przepisów zaliczył zasadę demokratycznego państwa prawnego (orzeczenie z 12 maja 1998 r., U. 17/97).⁶⁷ Wydaje się jednak, że zasada ochrony własności z art. 21 zalicza się również do tej grupy przepisów, które zachowały swoje dotychczasowe znaczenie, a co za tym idzie, nadal aktualna winna być w stosunku do niej wypracowana przez Trybunał linia orzecznicza - choć, trzeba przyznać, w kwestii rozumienia własności nie do końca konsekwentna.⁶⁸

Pewne wątpliwości co do konsekwencji TK powstają również na gruncie orzeczenia z 21 marca 2000 r. (K. 14/99).⁶⁹ Rodzi się bowiem pytanie, jak zrozumieć należy wyrażony w nim pogląd, iż "na gruncie Konstytucji RP istnieje jednolite rozumienie pojęcia »własność« używanego w art. 20, 21 ust. 1, art. 64 i 165 ust. 1 (...). Trybunał Konstytucyjny podziela panujący w doktrynie pogląd, że konstytucyjne rozumienie własności wykracza poza ujęcie cywilnoprawne". Czyżby stwierdzenie to miało oznaczać, iż TK podzielając "panujący w doktrynie pogląd" uznał ostatecznie, że nie tylko w art. 21 ust. 1, ale we wszystkich przywołanych przepisach ustawa zasadnicza posługuje się konstytucyjnym pojęciem własności, szerszym niż pojęcie cywilnoprawne? Gdyby tak było w rzeczywistości, to pogląd taki byłby z kolei zbyt daleko idący, bowiem należy uznać, że w przepisie art. 64 i 165 mamy do czynienia z wąskim ujęciem prawa własności.

Być może trudność w ostatecznym rozstrzygnięciu tego problemu wynika z faktu, że regulacja zagadnienia własności w obowiązującej Konstytucji wydaje się jedynie prima facie wykazywać większą precyzyjność, w rzeczywistości jednak niejasna relacja art. 21 i 64 prowadzi do jeszcze większych sporów w doktrynie aniżeli te, które miały miejsce na gruncie art. 7 p.u.m. Trzeba przy tym pamiętać, że doktryna tamtego okresu doszła ostatecznie do porozumienia w kwestii konstytucyjnego, szerokiego pojęcia "własność".⁷⁰

Gdy chodzi o przepis art. 64, to uznać należy, że nie posługuje się on ogólnym pojęciem własności w znaczeniu mienia, lecz wyodrębnia - jak wskazuje TK w orzeczeniu K. 23/98 - trzy normy dotyczące ochrony: 1) prawa własności; 2) innych niż własność praw majątkowych; 3) prawa dziedziczenia.

Prima facie interpretacja przepisu art. 64 Konstytucji wydaje się nie nastręczać takich trudności, z jakimi spotykamy się w przypadku art. 21. Niestety, pobieżna choćby analiza treści art. 64 wywołuje wątpliwości terminologiczne, dotyczące znaczenia i konsekwencji prawnych (lub ich braku) rozmaitych określeń, których on używa. Mówi się tam bowiem o prawie własności, prawie do własności i wreszcie o własności. Nie wiadomo, czy te rozmaite określenia znaczą coś różnego, a jeśli tak, to na czym te różnice polegają.

Zauważyć przy tym należy, że problemy natury terminologicznej pojawiały się już w trakcie obrad w KKZN. Wskazywano bowiem, że w ust. 1 art. 64 mowa jest o prawie do własności i o innych prawach majątkowych, zaś w ust. 2 już o własności i o innych prawach majątkowych. Zatem prawo do własności w tym drugim przepisie zostało przekwalifikowane na własność będącą przedmiotem prawa do własności. Z kolei w ust. 3 mowa jest tylko o własności, zaś inne prawa majątkowe zostały pominięte.⁷¹

Przy tej okazji zwracano więc uwagę na to, że w języku polskim termin "własność" występuje co najmniej w dwóch znaczeniach.

W pierwszym znaczeniu własność to tyle co "rzecz, czy też coś czym się włada, w stosunku do czego ma się władztwo". Drugie znaczenie - cywilistyczne - własność to tyle co prawo do władania. Kodeks cywilny nie używa pojęcia "prawo własności" czy "prawo do własności". Stosuje się zaś pojęcie "własność", na przykład w kontekście: "własność i inne prawa rzeczowe". Jeżeli zatem w ust. 1 art. 64 jest mowa o prawie do własności, to znaczy, że własność w tym ustępie oznacza tyle "co to coś, w stosunku do czego ma się prawo władania". Nie jest to więc rozumienie cywilistyczne. W ust. 2 art. 64 natomiast mowa jest o własności i innych prawach majątkowych. Pojęcie własności zostało zatem użyte w innym znaczeniu - w znaczeniu cywilistycznym. To samo dotyczy ustępu 3 przepisu art. 64.

Wobec powyższego wskazywano, że należałoby ujednolicić terminologię, przyjmując konsekwentnie cywilistyczne pojęcie własności z formułą ust. 1 w brzmieniu: "każdy ma własność i inne prawa majątkowe (...)".⁷² Rozwiązanie takie budziło jednak wątpliwości innej natury, a mianowicie dotyczące potencjału gwarancyjnego, jaki zawiera w sobie art. 64 Konstytucji. Podkreślano, że określenie "prawo do własności prywatnej" funkcjonuje w konstytucjach czy deklaracjach człowieka, ale jest interpretowane nie jako prawo rzeczywiste, lecz jako możliwe. A zatem, przyznając każdemu prawo do własności prywatnej deklarują tylko tyle, że każdy ma możliwość zostania właścicielem, a nie że państwo zapewni każdemu faktyczne posiadanie jakiś dóbr.⁷³ W konsekwencji proponowano pozostawienie formuły mówiącej o prawie do własności z jednoczesną rezygnacją z określenia "własność" w ust. 2.⁷⁴

Wyrażano jednak również odmienne poglądy, zgodnie z którymi pojęcie własności użyte zostało w art. 64 w takim sensie, w jakim Kodeks cywilny operuje tym pojęciem. Dotyczy to w równym stopniu wszystkich ustępów tego artykułu. W tym kontekście pojęcie własności i prawa własności miałyby być pojęciami tożsamymi.⁷⁵

W tej kwestii zgodzić się należy z TK, zdaniem którego "na tle ewolucji polskich unormowań konstytucyjnych nie ma obecnie podstaw, by pojęciu własności, tak jak zostało ono użyte w art. 64 Konstytucji, przypisywać charakter szeroki i utożsamiać je z całokształtem praw majątkowych" (P. 11/98).⁷⁶ Wydaje się bowiem, że inny cel tego przepisu w stosunku do art. 21 oraz wyraźne rozróżnienie między własnością a innymi prawami majątkowymi wyklucza utożsamianie w granicach art. 64 własności z mieniem.⁷⁷ Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja z przepisem art. 21, w którym ochrona własności jako zasada ustrojowa została sformułowana od strony obowiązków państwa.

Wątpliwości może budzić co prawda znaczenie pojęcia własności użytego w ust. 3 art. 64 Konstytucji. W doktrynie można spotkać pogląd, że w przepisie tym ustrojodawca powraca do szerokiego rozumienia własności jako całokształtu przysługujących jednostce praw majątkowych. W przeciwnym razie - zgodnie z tym stanowiskiem - własność w sensie prywatnoprawnym byłaby chroniona słabiej niż inne prawa majątkowe, bowiem każde ich ograniczenie - wobec pominięcia ich w ust. 3 art. 64 - należałoby od razu kwalifikować jako wywłaszczenie,⁷⁸ jeżeli oczywiście przyjmiemy szerokie ujęcie własności w art. 21 ust. 1. Należy przyjąć raczej, że w treści całego art. 64 ustawodawca posługuje się pojęciem własności w znaczeniu cywilnoprawnym, a Konstytucja łącząc w art. 64 ust. 1 i 2 pojęcie własności i innych praw majątkowych wskazała, że do tych ostatnich, w szczególności ograniczonych praw rzeczowych, stosować należy ochronę odpowiednią do tej, która odnosi się do prawa własności. Tego zdania jest również T. Dybowski. Twierdzi on bowiem, iż "szczególna ochrona, jaką przewiduje przepis art. 64 ust. 3 konstytucji, dotyczy prawa własności a nie innych praw majątkowych i spadkobrania, a więc nie dotyczy szerszego pojęcia »mienia« w rozumieniu art. 44 k.c. Co więcej, na tle art. 64 ust. 1 konstytucji należy sądzić - (...) - że termin »prawo własności« w rozumieniu tego przepisu nie obejmuje także takich pojęć prawnych lub prawniczych, jak »własność przemysłowa«, »własność intelektualna«, »własność kopalin« czy »własność wód«. Te rodzaje »własności« należy zaliczyć do zbiorczej kategorii »innych praw majątkowych«, o których jest mowa w art. 64 ust. 1 konstytucji".⁷⁹

Trybunał Konstytucyjny stwierdził w tym względzie, że art. 64 ust. 3 stanowi o ograniczeniu własności, a nie innych praw majątkowych, dlatego że te ostatnie ograniczone są ze swej istoty. Do nich należy m.in. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, które jest z założenia prawem o ograniczonej, dokładnie określonej przez ustawę treści - węższej niż treść własności, a jedynie jego treść powinna być interpretowana w taki sposób, aby jego ochrona zbliżała się do ochrony przewidzianej dla prawa własności.

Spotkać można jednak w literaturze pogląd, że obowiązująca Konstytucja posługuje się szerokim pojęciem własności nie tylko w art. 21 ust. 1, ale także w przepisie art. 64. Wedle tego poglądu "konstytucyjne pojęcie własności musi pozostać »suwerenne« wobec regulacji dokonywanej na poziomie technicznoprawnym".⁸⁰ W konsekwencji zdaniem autora tego poglądu "pojęcie »prawo podstawowe do własności« nie jest zatem ani tożsame z cywilnoprawnym (rzeczowym) prawem własności, ani też nie jest od niego szersze, gdyż chodzi o dwie różne kategorie prawne. Między konstytucyjnym prawem do własności a rzeczowym prawem własności i innymi prawami majątkowymi nie zachodzi stosunek nadrzędności pojęciowej, lecz stosunek swego rodzaju nadrzędności normatywnej, jako że to pierwsze, jako prawo podstawowe, implikuje określone wymagania dotyczące treści i stosowania ustaw regulujących te drugie".⁸¹ Zatem, wedle tego stanowiska, jednym racjonalnym sposobem rozumienia terminu "prawo do własności" w art. 64 jest "nadawanie mu takiej samej treści, jak w art. 21 ust. 1, tj. uznawanie go za synonim wolności majątkowej i prawa podstawowego do niej".⁸²

Wydaje się jednak, wracając do tezy postawionej przez Trybunał Konstytucyjny (orzeczenia K. 23/98 i P. 2/98), że art. 64 ust. 1 i 2 w pewnych kierunkach powtarza, a w innych uzupełnia unormowanie art. 21 ust. 1, uważam - stojąc na stanowisku szerokiego ujęcia własności w tym ostatnim przepisie - że wzajemna relacja art. 21 i 64 nie polega na stosunku uzupełniania się, bowiem pojęcie własności w art. 21 konsumuje pojęcie prawa do własności i innych praw majątkowych z art. 64, ale na ujęciu tych praw w zupełnie innych kategoriach. O ile własność w znaczeniu cywilnoprawnym to tylko jedno z całokształtu praw chronionych przez art. 21 pod zbiorczym określeniem "własność", to w kontekście praw jednostki zostało ono wyraźnie oddzielone od innych praw majątkowych.

4. Konstytucyjne pojęcie prawa do dziedziczenia

W obowiązującej ustawie zasadniczej - co podkreślił również Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 31 stycznia 2001 r. (P. 4/99)⁸³ - prawa dziedziczenia dotyczy kilka przepisów rangi konstytucyjnej, odnoszących się do różnych jego aspektów. W art. 21 Konstytucja wyraża zasadę ustrojową ochrony własności i prawa dziedziczenia ("Rzeczpospolita chroni (...) prawo dziedziczenia"). Z kolei w art. 64 statuuje prawo dziedziczenia jako konstytucyjne prawo podmiotowe o charakterze powszechnym ("Każdy (...) ma prawo dziedziczenia").

Konstytucyjna regulacja instytucji dziedziczenia, podobnie jak w przypadku własności - wymaga udzielenia odpowiedzi na kilka istotnych pytań.

Po pierwsze, co oznacza zestawienie dziedziczenia (prawa dziedziczenia) z własnością (prawem własności, prawem do własności) i jakie są tego konsekwencje.

Po drugie, jak należy rozumieć konstytucyjne pojęcie "prawa dziedziczenia", o którym mowa w art. 64, i jaki jest jego stosunek do przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do tej kwestii. Chodzi tu w szczególności o zagadnienie istnienia podmiotowego prawa do dziedziczenia.

Po trzecie, na czym polega ochrona gwarantowana dziedziczeniu w art. 21 i 64 Konstytucji.

Wszystkie te ustalenia powinny w konsekwencji pomóc w udzieleniu odpowiedzi na pytanie, na ile rzeczywiście konieczne było odrębne akcentowanie ochrony dziedziczenia w obu przywołanych przepisach.

W rozumieniu Konstytucji - co podkreśla orzecznictwo TK - prawo dziedziczenia jest nieodłącznym korelatem prawa własności, jego dopełnieniem i możliwością jego kontynuacji po śmierci osoby będącej podmiotem tego prawa. Ten ścisły związek między własnością (innymi prawami majątkowymi) i dziedziczeniem występuje zarówno w kontekście art. 21, jak i 64 Konstytucji.⁸⁴

Powstaje jednak pytanie, na ile różna jest gwarancja, jakiej prawu dziedziczenia udzielają przepisy art. 21 i 64 Konstytucji. Podobnie jak w przypadku własności, tak i prawo dziedziczenia w przepisie art. 21 ujęte zostało od strony powinności publicznoprawnych państwa. Znaczenie objęcia prawa dziedziczenia gwarancją zarówno konstytucyjną, jak i prawnomiędzynarodową⁸⁵ wynika z faktu, który pokreślił również ETPC, że prawo dysponowania własnością jest najbardziej tradycyjnym i podstawowym aspektem prawa własności. Uprawniony może więc swobodnie nie tylko zbyć mienie inter vivos (sprzedać, zastawić, oddać w użytkowanie), ale także mortis causa.⁸⁶ Dziedziczeniem jest przy tym przejście ogółu praw majątkowych przysługujących spadkodawcy w chwili jego śmierci na jego spadkobierców. Spadek - zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego - to nie tylko wszystkie prawa majątkowe, które przysługiwały spadkobiercy w chwili jego śmierci, ale nawet posiadanie niepoparte tytułem prawnym, które spadkodawca wykonywał do swojej śmierci.

A zatem z punktu widzenia art. 21 Konstytucji prawo dziedziczenia stanowi przede wszystkim gwarancję dla pozostawania własności w rękach prywatnych. Dziedziczenie stanowi utrwalenie prawa własności w sensie instytucjonalnym. Polega to na tym, że prawo własności przysługujące osobie fizycznej nie może wygasać w chwili jej śmierci, ale winno trwać nadal, co zakłada jego przejście na inną osobę lub osoby. Prawo dziedziczenia czyni więc własność prywatną instytucją trwałą, nieograniczoną czasowo, niezależną od okresu życia osoby, której w danej chwili uprawnienia właścicielskie przysługują (orzeczenie P. 4/99).

Warunkiem rzeczywistej realizacji tych gwarancji jest jednak wypełnianie wielu obowiązków i zakazów, które wynikają dla państwa z art. 21 ustawy zasadniczej. Chodzi tu w pierwszej kolejności o adresowany do ustawodawcy nakaz objęcia regulacją ustawową określonej sfery zagadnień powstających w związku ze śmiercią osoby fizycznej. Ochronę dziedziczenia zapewnia bowiem w pełnym zakresie norma konstytucyjna, a realizację tej ochrony zapewniają przepisy prawa spadkowego i właściwe rozwiązania proceduralne. Realizację woli ustrojodawcy w zakresie ochrony prawa do dziedziczenia zapewniać mają również inne normy ustawowe, które nie mogą ograniczać praw spadkodawcy do rozporządzania mieniem.⁸⁷

Przy czym - jak podkreślił TK - chodzi tu nie tylko o sam fakt sukcesji na podstawie testamentu bądź ustawy, ale również o spoczywający na organach państwa obowiązek ochrony wszelkich praw obligacyjnych związanych ze spadkiem (np. zapis, zachowek), a także obowiązek ustanowienia i zabezpieczenia odpowiednich procedur, mających na celu stwierdzenie nabycia spadku, ochronę nabywcy, dział spadku.

Wątpliwe jest już jednak stwierdzenie, że "z przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji wynika pozytywny nakaz stanowienia takiego prawa, które pozostawać będzie w zgodzie z wolą spadkodawcy".⁸⁸ Wyprowadzaniu z zasady ochrony własności tak daleko idących obowiązków państwa w kwestii dziedziczenia wydaje się również przeczyć orzecznictwo ETPC, który w sprawie Inze v. Austria (1987) orzekł, że gwarancją art. 1 protokołu dodatkowego objęta jest tylko sytuacja, gdy zostaje otwarty spadek w trybie dziedziczenia ustawowego, a spadkobierca przyjmuje zgodnie z prawem swój udział spadkowy, ponieważ dopiero wskutek należytego przyjęcia spadku spadkobierca nabywa do niego prawa.⁸⁹ Zatem według orzecznictwa ETPC art. 1 stosuje się do zarzutów dotyczących podziału majątku przez osoby, które uzyskały już prawo do spadku.⁹⁰

Związek łączący w świetle omówionych przepisów Konstytucji kategorie własności i dziedziczenia uzasadnia natomiast obowiązywanie nakazu uwzględniania woli właściciela jako podstawowego czynnika rozstrzygającego o tym, komu mają w razie jego śmierci przypaść przedmioty tworzące jego majątek (K. 23/98). Na ustawodawcy spoczywa zatem obowiązek zapewniania osobom fizycznym odpowiednich instrumentów prawnych umożliwiających im uregulowanie tych spraw. Ten aspekt własności określa się jako swobodę, inaczej wolność testowania, pamiętając jednak, że konstytucja nie przesądza o tym, czy wola właściciela ma krystalizować się w postaci testamentu czy też w postaci innego typu czynności prawnej na wypadek śmierci. Konstytucyjna gwarancja prawa dziedziczenia ma bowiem przede wszystkim znaczenie "negatywne" w tym sensie, że "uzasadnia zakaz arbitralnego przejmowania przez państwo (inne podmioty prawa publicznego) własności osób zmarłych". Wolą ustrojodawcy jest bowiem pozostawienie spadkodawcy swobody w rozporządzaniu jego mieniem, które na zasadach sukcesji przechodzi z zasady na konkretnych spadkobierców spośród rodziny, powinowatych i osób bliskich. Ustrojodawca nie ingeruje w sferę dyspozycji testamentowych spadkodawcy, a w szczególności nie ogranicza jego uprawnień do rozporządzania masą spadkową czy jej składnikami (orzeczenie P. 4/99).

Ewentualna - niedopuszczalna w świetle Konstytucji - ingerencja państwa w sferę uprawnień spadkodawcy i spadkobiercy może przybrać kilka postaci. W szczególności niedopuszczalne jest wyłączanie przez ustawodawcę - nawet w interesie społecznym - z prawa dziedziczenia takich składników majątkowych, jak budowle, obiekty gospodarcze, dzieła sztuki czy inne przedmioty o znaczeniu ważnym dla nauki lub kultury. Ochrona tego typu dóbr odbywać się może natomiast przy pomocy innych instrumentów, na przykład ograniczeń w wywozie za granicę.

Dalej państwo nie może ingerować w sferę dziedziczenia przez nadmiernie restrykcyjne przepisy podatkowe, które wygórowanym opodatkowaniem mogłyby oddziaływać na spadkobierców w celu zrezygnowania ze spadku. Inaczej mówiąc, ustawodawca nie ma możliwości wprowadzania "ukrytego wywłaszczenia" poprzez pozbawianie składników majątkowych należących do osób zmarłych statusu własności prywatnej (orzeczenie P. 4/99). Ochraniając prawo dziedziczenia w tym aspekcie Rzeczpospolita gwarantuje, między innymi, iż spadkodawca będzie mógł w swobodny sposób dysponować na wypadek śmierci swoim mieniem, a spadkobierca i zapisobiorca nie będą ponosić nadmiernych kosztów uzyskania praw majątkowych, na przykład uiszczając wysoki podatek od spadków i darowizn. Ponadto gwarantuje się ochronę praw spadkowych osób najbliższych spadkodawcy⁹¹ poprzez stosowanie dla tej grupy podatników podatku od spadków i darowizn preferencji podatkowych (technika zaliczania do tzw. grup podatkowych).⁹²

W kontekście powyższego obowiązku państwa spotkać można w literaturze pogląd, że "obowiązujące zasady opodatkowania uznać należy pod tym względem za umiarkowane i nie wymuszające od spadkobierców rezygnacji z przynależnych im spadków czy ich składników".⁹³

Kolejnym instrumentem ochrony dziedziczenia zgodnym z art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej jest zasada, że spadkodawcą ustawowym lub testamentowym może być jedynie osoba fizyczna, a przeniesienie praw w drodze dziedziczenia może dotyczyć jedynie mienia prywatnego. Jak się podnosi w literaturze, polski system prawa spadkowego przez rozległe uprawnienia do dziedziczenia testamentowego lub ustawowego wyczerpuje w zasadzie pełne możliwości rozdysponowania masy spadkowej na członków rodziny i osoby bliskie spadkodawcy, czy też na określone cele (np. zapisy na cele filantropijne, na stowarzyszenia czy fundacje). Dzięki temu przewidziane w przepisie art. 1023 k.c. uprawnienia Skarbu Państwa do przejmowania spadku - zastępczo z braku innych spadkobierców - mają zakres zupełnie marginalny w funkcjonowaniu polskiego prawa spadkowego i w realizacji ochrony prawa dziedziczenia, zarówno z punktu widzenia respektowania woli spadkodawcy, jak i praw podmiotowych uprawnionych spadkobierców. Toteż - jak się podkreśla w literaturze - regulacje konstytucyjne powodują, że "polski system prawny zapewnia kumulację majątku i mienia w kręgu rodzin i osób bliskich, co odegra doniosła rolę w stabilizowaniu stosunków majątkowych i spadkowych, poszarpanych po okresach rozbiorów i wojen oraz powojennej nacjonalizacji, które spowodowały znaczą utratę i rozpraszanie mienia rodzinnego i negatywnie wpłynęły na zamożność polskiego społeczeństwa".⁹⁴

Inny charakter - jak się wydaje - ma gwarancja prawa do dziedziczenia, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. W świetle orzecznictwa TK przepis ten, odczytywany w kontekście innych przepisów mówiących o dziedziczeniu (art. 21 ust. 1) stanowi podstawę publicznego prawa podmiotowego, którego treścią jest gwarantowana konstytucyjnie wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim. Dysponowanie mieniem obejmuje w szczególności zbywanie go (w całości lub w część) w drodze dokonywania przez uprawnionego czynności inter vivos i mortis causa (orzeczenie P. 4/99). Można zatem mówić o tzw. biernym i czynnym aspekcie prawa dziedziczenia. Ten pierwszy sprowadza się do przysługującej każdemu gwarancji prawa do pozostawiania spadku, drugi zaś do obejmowania cudzego mienia mortis causa zgodnie z wolą zmarłego lub w jej braku - zgodnie z porządkiem dziedziczenia określonym w przepisach Kodeksu cywilnego.⁹⁵

Wobec faktu, iż Trybunał Konstytucyjny uznał, że zagwarantowane w art. 64 Konstytucji prawo dziedziczenia jest prawem podmiotowym, konieczne wydaje się nawiązanie do regulacji cywilnoprawnej w tym zakresie. Zauważyć w związku z tym trzeba, że w orzeczeniu P. 4/99 TK wyraził pogląd, iż "zwrot »prawo dziedziczenia« nie ma odpowiednika w przepisach polskiego Kodeksu cywilnego, który obywa się bez tej konstrukcji (charakterystyczne jest zastąpienie nazwy »stwierdzenie praw do spadku«, która występowała w dekrecie o prawie spadkowym z 1946 r., nazwą »stwierdzenie nabycia spadku« w obowiązującym k.c.). W wypowiedziach doktryny jest on używany sporadycznie dla skrótowego oznaczenia uprawnień przysługujących w stosunku do przedmiotów wchodzących w skład spadku. Tak więc - zdaniem TK - »prawo dziedziczenia« jest autonomicznym pojęciem prawa konstytucyjnego." Trybunał przypomniał również, że o prawie tym nie wspominały przepisy polskich konstytucji okresu międzywojennego. Nazwa "prawo dziedziczenia" jako część zwrotu "własność i prawo dziedziczenia" pojawiała się dopiero w przepisach Konstytucji z 1952 r. (art. 12 i 13). Wcześniejsza o kilka lat deklaracja Sejmu Ustawodawczego z 22 lutego 1947 r. zaliczała do podstawowych praw i wolności "nietykalność mienia obywateli".

W konsekwencji, zdaniem TK, pojęcie dziedziczenia na tle przepisów Konstytucji "powinno być rozumiane w znaczeniu szerszym od przyjętego w przepisach księgi czwartej obwiązującego obecnie k.c., gdzie oznacza ono określony sposób przejścia praw i obowiązków majątkowych przysługujących osobie fizycznej od chwili jej śmierci na inną osobę lub osoby. W szczególności użycie tego terminu w konstytucji nie oznacza, że konstytucja nakazuje przyjęcie w przepisach ustawowych konstrukcji spadku rozumianego jako ogół praw i obowiązków majątkowych stanowiących przedmiot dziedziczenia. Konstytucja nie wypowiada się także na temat mechanizmu wstąpienia następców prawnych zmarłej osoby fizycznej w prawa i obowiązki, które przysługiwały jej do chwili jej śmierci." (orzeczenie P. 4/99).

Zatem Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu stanął na stanowisku, że na gruncie art. 64 Konstytucji mówić można o specyficznym, charakterystycznym jedynie dla niej ujęciu podmiotowego prawa do dziedziczenia, które nie występuje w Kodeksie cywilnym.

Zauważyć trzeba jednak, że na tle uregulowań dekretu o prawie spadkowym z 1946 r.,⁹⁶ jak i obowiązującego Kodeksu cywilnego toczyła się swego czasu dyskusja na temat istnienia samodzielnego prawa do dziedziczenia. W podręcznikach prawa cywilnego wyróżnia się też najczęściej wśród praw majątkowych prawo do spadku, choć zwykle z zastrzeżeniem, że co do tego nie ma w doktrynie pełnej zgody. Jak podkreśla jednak A. Stelmachowski, większość cywilistów opowiedziała się za istnieniem prawa do dziedziczenia, choć przeciwnikiem uznania takiego prawa za istniejące był J. Gwiazdomorski.⁹⁷

Dyskusję toczącą się na ten temat jeszcze w pierwszych latach po uchwaleniu Kodeksu cywilnego najpełniej przedstawił J. Piątowski. Autor wskazał jednak, że pod rządami Kodeksu cywilnego doktryna nie wykazała większego zainteresowania problematyką istnienia "prawa do dziedziczenia". Nie rozwinęła się bowiem dyskusja zapoczątkowana przez wspomnianego wyżej J. Gwiazdomorskiego oraz A. Ohanowicza, niezgadzającego się - przynajmniej częściowo - z poglądami tego pierwszego. Zagadnienie to nie przestało być jednak aktualne.

J. Gwiazdomorski argumentował swoje stanowisko tym, że do chwili otwarcia spadku, tj. za życia spadkodawcy, potencjalnemu spadkobiercy (ustawowemu lub testamentowemu) nie przysługują w stosunku do majątku przyszłego spadkodawcy żadne uprawnienia, które można by zakwalifikować jako prawo podmiotowe. Przyszły spadkobierca ma wprawdzie szansę dojścia do dziedziczenia, szansa ta jednak nie jest chroniona przez prawo w znaczeniu przedmiotowym i może zostać w każdej chwili unicestwiona na skutek różnych okoliczności zależnych lub niezależnych od spadkodawcy (śmierć spadkodawcy, zmiana lub odwołanie testamentu, uznanie spadkobiercy za niegodnego). Z chwilą natomiast dojścia przez spadkobiercę do dziedziczenia (otwarcia spadku) nabywa on bezpośrednio wszystkie prawa majątkowe, wchodzące do spadku, wobec czego odrębne "prawo do dziedziczenia", "prawo do spadku" nie ma racji bytu, jakkolwiek tym terminem expressis verbis posługiwało się prawo spadkowe z 1946 r. Na ten z kolei fakt powoływał się w swej argumentacji A. Ohanowicz, uznając za istotną cechę "prawa do dziedziczenia" jako prawa podmiotowego odrębnego typu to, że odnosi się ono nie do poszczególnych rzeczy lub praw wchodzących w skład spadku, lecz do spadku jako pewnej całości, a w stosunku do osoby, która rości sobie prawa do spadku w charakterze spadkobiercy, lecz spadkobiercą nie jest, rzeczywistemu spadkobiercy przysługuje na podstawie prawa do dziedziczenia odrębne roszczenie (o ochronę dziedziczenia) o wydanie rzeczy, która w chwili otwarcia spadku znajdowała się faktycznie we władaniu spadkodawcy, chociażby nawet temu ostatniemu nie przysługiwało do niej żadne prawo (albo przysługiwało prawo, które wygasło z chwilą otwarcia spadku). W tym wypadku rzeczywisty spadkobierca jest wolny od obowiązku udowodnienia, czy i jakie prawo należało do spadkodawcy, wystarczy, że wykaże, iż to on właśnie jest spadkobiercą i że rzecz, której wydania żąda, była w faktycznym władaniu spadkodawcy do chwili jego śmierci.

Zdaniem J. Piątowskiego z kolei, do chwili otwarcia spadku potencjalnemu spadkobiercy rzeczywiście nie przysługuje żadne prawo podmiotowe względem majątku przyszłego spadkodawcy. "W odniesieniu do tego spadkobiercy można mówić (...) jedynie o sytuacji prawnej w szerokim tego słowa znaczeniu, która obejmuje tylko niektóre, ale nie wszystkie przesłanki potrzebne do powstania prawa podmiotowego i która może - ale nie musi - doprowadzić do powstania prawa podmiotowego. Możliwość ta jest tylko szansą, ewentualnością, która nie jest chroniona przez prawo. Zasadnicza zmiana następuje z chwilą otwarcia spadku: z tą chwilą szansa przekształca się w rzeczywistość prawną. Natomiast nie można uznać za trafny poglądu, jakoby uprawnienia, które spadkobierca nabywa z chwilą otwarcia spadku, stanowiły tylko sumę praw i roszczeń, jakie dotychczas przysługiwały spadkodawcy. Znaczenie otwarcia spadku nie wyczerpuje się bowiem w przejściu tych praw i roszczeń na spadkobiercę, lecz polega również na tym, że na rzecz spadkobiercy powstają pewne uprawnienia o charakterze prawo kształtującym, których nie miał i nie mógł mieć spadkodawca. Spadkobierca może mianowicie (...) przyjąć spadek wprost lub z dobrodziejstwem inwentarza albo też odrzucić i w ten sposób ukształtować ostatecznie swoją pozycję względem przypadłego mu spadku. Z drugiej strony trudno przypuścić, aby prawo dziedziczenia miało oznaczać tylko możność żądania wydania rzeczy, która w chwili otwarcia spadku znajdowała się w faktycznym władaniu spadkodawcy, bez względu na to, czy temu ostatniemu przysługiwało odpowiednie prawo; takie rozumienie byłoby zbyt wąskie i nie odpowiadałoby rzeczywistemu znaczeniu dziedziczenia".⁹⁸

Problematykę tę poruszyła na marginesie rozważań o pojęciu prawa podmiotowego również S. Wronkowska. Autorka zauważyła bowiem, że wątpliwości co do posługiwania się tym terminem powstają wtedy, gdy mówimy na przykład o "prawie" do czegoś, mimo że lepiej byłoby mówić po prostu o zdolności do czegoś. W charakterze przykładu posłużyła się właśnie prawem do dziedziczenia. Jej zdaniem zwrot, że "A ma prawo do dziedziczenia" oznacza tyle, że A posiada wszelkie przewidziane przez normy prawne właściwości, by w razie spełnienia określonych warunków zostać spadkobiercą. W związku z tym - zgodnie z tym stanowiskiem - "kiedy mówimy, że A ma »prawo« do dziedziczenia, mamy na myśli to, że podmiot A posiada takie właściwości, że jeżeli nastąpi przewidziane przez normę zdarzenie (śmierć jakiejś osoby), to znajdą zastosowanie określone normy prawne, nakazujące innym podmiotom określone zachowanie się »na rzecz« A i dla podmiotu A zaktualizuje się kompetencja do dokonania pewnych czynności konwencjonalnych, na przykład do złożenia oświadczenia o odrzuceniu spadku".⁹⁹ Jednak właściwości podmiotu, o którym twierdzi się, że ma "zdolność" do czegoś, są tylko elementem pewnego stanu faktycznego, którego powstanie stanowi warunek konieczny tego, by jakaś norma prawna znalazła zastosowanie. W konsekwencji - zdaniem S. Wronkowskiej - sytuację podmiotu należącego do klasy osób, przewidzianych według przepisów prawnych, jako dziedziczących z ustawy, określić należy jako "korzystną", choćby w porównaniu z sytuacją osób nieposiadających wymaganych właściwości, by dziedziczyć. Nie ma jednak potrzeby, aby sytuację taką określać jako ich "prawo".¹⁰⁰

W nowszej literaturze rozważania nad znaczeniem "prawa dziedziczenia" sprowokowało uchwalenie w 1997 r. nowej ustawy zasadniczej. Spotkać można w związku z tym w doktrynie pogląd, według którego konstytucyjną gwarancję prawa dziedziczenia cechuje specyfika polegająca na tym, że "(...) prawo dziedziczenia nie jest kategorią znaną prawu cywilnemu. Dopóki spadkodawca nie umarł (...) nikt, nawet jego spadkobiercy ustawowi, nie mają żadnego prawa do spadku. Z chwilą śmierci spadkobierca staje się podmiotem wchodzących w skład spadku praw i obowiązków".¹⁰¹

Z kolei zdaniem A. Stelamachowskiego należy tu oddzielić dwa zagadnienia, tj. rozstrzygnięcie ustawodawcze, komu prawa (i obowiązki) zmarłego przynależą, oraz prawo podmiotowe do spadku będące konsekwencją owego rozstrzygnięcia ustawowego, tj. podmiotowe prawo do spadku na podstawie powołania do spadku. To drugie - zdaniem autora - istnieje, a koronnym argumentem za tym przemawiającym jest instytucja ochrony dziedziczenia, przewidziana w art. 1029 k.c. Zgodnie z orzeczeniem SN zakres ochrony, jakiej instytucja ta udziela spadkobiercy, nie pokrywa się z zakresem praw majątkowych, które przeszły na spadkobiercę w drodze dziedziczenia. W tym trybie spadkobierca może domagać się od osoby nieuprawnionej wydania przedmiotów majątkowych, które były w posiadaniu spadkodawcy bez względu na tytuł prawny, a także takich, w stosunku do których prawa spadkodawcy z chwilą śmierci wygasły (np. użytkowanie). Spadkobierca powołujący się na ochronę swego prawa do spadku może też tego prawa nadużyć, wobec czego art. 5 k.c. znajduje tu pełne zastosowanie.¹⁰²

Innym zagadnieniem jest istnienie jako prawnie skutecznej ekspektatywy prawa do dziedziczenia. O ile zdaniem J. Piątowskiego ekspektatywy takiej nie da się skonstruować, o tyle A. Stelamachowski uważa, iż taka istnieje, "na co wskazuje szereg przepisów k.c., które byłyby niezrozumiałe, gdybyśmy mieli generalnie założyć, że nie może ona powstać. Przede wszystkim wymienić tu należy przepis, że spadkobierca ustawowy w umowie z przyszłym spadkodawcą może zrzec się dziedziczenia po nim (art. 1048 k.c.). Musi się od razu nasunąć pytanie, czego właściwie zrzeka się potencjalny spadkobierca? Może to być tylko przyszłe prawo do spadku, czyli ekspektatywa. Gdyby odrzucić ekspektatywę, to zbędny byłby przepis, iż nie można zawierać umów o spadek po osobie żyjącej (art. 1047 k.c.)".¹⁰³ Kolejnym przepisem Kodeksu cywilnego mającym dowieść istnienie ekspektatywy prawa do dziedziczenia jest art. 166 regulujący zbycie udziału w nieruchomości rolnej, stanowiący, że prawa do pierwokupu przysługującego współwłaścicielom nie stosuje się m.in. wówczas, gdy zbycie nastąpiło na rzecz osoby, "która dziedziczyłaby gospodarstwo po sprzedawcy".

W konsekwencji zdaniem A. Stelmachowskiego "nie istnieje prawo podmiotowe do powołania do spadku, istnieje natomiast podmiotowe prawo do spadku powołanego do spadku spadkobiercy. Istnieje również ekspektatywa prawa do spadku".¹⁰⁴

Za przyjęciem podmiotowego prawa dziedziczenia opowiedział się również A. Szpunar. Co istotniejsze, autor odwołał się do przepisów art. 21 i 64 Konstytucji RP wskazując na doniosłość zasad konstytucyjnych dla wykładni prawa spadkowego. Jego zdaniem "ujęcia konstytucyjne muszą być traktowane jako w pewien sposób nadrzędne w stosunku do regulacji zawartej w prawie spadkowym (...) w kontekście przytoczonych artykułów Konstytucji niepodobna kwestionować istnienia prawa dziedziczenia w znaczeniu cywilistycznym".¹⁰⁵ W konsekwencji, jakkolwiek autor nie twierdził, że art. 21 i 64 Konstytucji statuują prawo dziedziczenia jako odrębny rodzaj prawa podmiotowego w znaczeniu cywilistycznym (konstytucyjne znaczenie prawa dziedziczenia jest niewątpliwie szersze), uznał jednak, że "konstrukcja prawa dziedziczenia wzmacnia ochronę spadkobiercy i z tego punktu widzenia jest zgodna z założeniami polskiego prawa konstytucyjnego".¹⁰⁶

Z przytoczonej dyskusji toczącej się wśród przedstawicieli doktryny prawa cywilnego wynika dla analizowanej kwestii kilka wniosków.

Po pierwsze - wbrew temu, co twierdzi TK - nie jest do końca tak, że jedynie na gruncie Konstytucji mówić można o prawie dziedziczenia, zaś dla prawa cywilnego jest to pojęcie zupełnie obce. Specyfika i autonomiczny dla prawa konstytucyjny charakter tego pojęcia polega natomiast na tym, iż jego treścią jest adresowany do ustawodawcy zakaz pozbawiania jakiejś kategorii osób zdolności dziedziczenia, czyli możliwości nabycia własności i innych praw majątkowych po śmierci osoby, której przysługiwały one za życia. Ochronie tego prawa podmiotowego służą natomiast przewidziane w Kodeksie cywilnym instrumenty, tj. roszczenia o ochronę dziedziczenia (art. 1029 k.c.). Ponadto - jak się wskazuje w literaturze - konstytucyjne prawo dziedziczenia może uzasadniać potrzebę zagwarantowania sukcesji pewnych aktywów nie mających charakteru cywilnoprawnego, a więc leżących poza zasięgiem prawa spadkowego (np. prawo do zwrotu nadpłaty podatku).¹⁰⁷

Po drugie, należy podkreślić, że przepis art. 64 gwarantuje tylko prawo dziedziczenia pojmowane abstrakcyjnie, a nie odniesione do dziedziczenia po konkretnej osobie fizycznej. Przepis ten zapewnia zatem każdemu samą możliwość stania się następcą prawnym osoby zmarłej, ale nie przesądzając o porządku dziedziczenia po konkretnej osobie, nie gwarantuje nikomu uzyskania praw majątkowych w drodze dziedziczenia po określonym spadkodawcy. Zgodzić się trzeba z TK, że przeciwne założenie byłoby sprzeczne z należącym do treści prawa własności uprawnieniem do rozporządzania jej przedmiotem, które to uprawnienie korzysta z pierwszeństwa przed realizacją roszczeń osób niepowołanych przez spadkodawcę do dziedziczenia. Ponadto jest oczywiste, że ochroną konstytucyjną objęte są prawa osób, które uzyskały status spadkobiercy po śmierci określonej osoby. Konstytucja chroni prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Toteż ani przewidziana w art. 21 i 64 Konstytucji gwarancja ochrony dziedziczenia, ani oparty na przepisach art. 18 i 71 nakaz ochrony małżeństwa, rodzicielstwa i rodziny nie wyrażają jednoznacznych wskazówek umożliwiających określenie kręgu osób mających dziedziczyć z ustawy (orzeczenie P. 4/99).

Po trzecie wreszcie, wydaje się, że podobnie jak to ma miejsce na gruncie prawa cywilnego, również w kontekście art. 64 Konstytucji należy - niezależnie od szaty słownej tego przepisu - posługiwać się dla większej precyzji nie pojęciem "prawo dziedziczenia", lecz "prawo do dziedziczenia". Fakt ten podkreślano również w trakcie dyskusji w KKZN, akcentując iż zwrot "prawo do dziedziczenia" jest właściwszy, bowiem wyraźniej wskazuje na jedynie potencjalną możliwość dziedziczenia.¹⁰⁸

Słuszność posługiwania się na gruncie Konstytucji pojęciem "prawo do dziedziczenia" potwierdza również orzecznictwo TK, który w orzeczeniu K. 23/98 stwierdził, że już z samej redakcji art. 64 - usytuowanego w rozdziale II ustawy zasadniczej, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" - wynika, że własność i inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia zamieszczone w tym przepisie są pojęciami traktowanymi przez ustrojodawcę od strony podmiotowej. Wskazywać ma na to wyraźnie wykładnia gramatyczna (literalna) tego przepisu - "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia". Prawo do własności oraz prawo (w domyśle "do") dziedziczenia w myśl Konstytucji RP przyporządkowane jest osobie. Jest to więc ujęcie podmiotowe i dotyczy konkretnego prawa będącego w dyspozycji konkretnej osoby. Pociąga to za sobą w konsekwencji konieczność zapewnienia podmiotowi prawa własności i dziedziczenia możliwości zastosowania wszelkich konstytucyjnych procedur dla jego ochrony, łącznie ze skargą konstytucyjną.

Ostatnią kwestią, którą należy rozważyć w kontekście konstytucyjnej gwarancji dziedziczenia, jest odpowiedź na pytanie, na ile konieczne było jej umieszczenie expressis verbis w Konstytucji, a tym bardziej powtórzenie w dwóch przepisach, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64.

W literaturze podkreśla się czasem, że art. 64 zbędnie akcentuje prawo dziedziczenia, bowiem nie było to konieczne w obliczu rozwiązań obowiązującego prawa spadkowego, a także wobec faktu, że dziedziczenie niektórych praw zaliczanych do własności (np. dóbr osobistych) nie zawsze jest możliwe bądź musi być ograniczone (np. ze względu na wymogi posiadania kwalifikacji, kapitału lub obywatelstwa).¹⁰⁹

Również w trakcie obrad w KKZN połączenie konstytucyjnej ochrony własności i prawa dziedziczenia budziło pewne wątpliwości, zwłaszcza w kontekście faktu, że w Kodeksie cywilnym prawo dziedziczenia jest uregulowane w innej aniżeli własność oraz pozostałe prawa rzeczowe księdze Kodeksu cywilnego. W związku z tym - jak wskazywano - można by twierdzić, że na gruncie prawa cywilnego istnieją podstawy do rozgraniczenia własności i prawa dziedziczenia. W prawie konstytucyjnym natomiast - zgodnie z tym stanowiskiem - uzasadnienie dla połączenia obu tych praw istnieje w fakcie, że taka regulacja występowała już w przeszłości. W związku z tym skreślenie prawa dziedziczenia z art. 64, jak również art. 21 mogłoby być odebrane jako dekonstytucjonalizacja tego prawa.¹¹⁰ Zatem w świetle dyskusji konstytucyjnej ratio legis umieszczenia w przepisach art. 21 i 64 gwarancji prawa do dziedziczenia widzieć należy w istniejącej tradycji konstytucyjnej, a zwłaszcza w treści przepisu art. 7 p.u.m.

Wskazywano również, że pojęcia "prawo dziedziczenia" i "prawo własności" nie są ze sobą związane tak, że dziedziczy się tylko prawo własności. Jako przykład podawano dziedziczenie ograniczonych praw rzeczowych lub użytkowania wieczystego. Z uwagi więc na to, że prawo dziedziczenia nie ma odniesienia tylko do prawa własności, wyrażono pogląd, iż niezbędne jest jego umieszczenie w art. 64 Konstytucji.¹¹¹

Z kolei dla Trybunału Konstytucyjnego sens takiej decyzji ustrojodawcy wynika ze ścisłego związku łączącego własność i dziedziczenie. W orzeczeniu P. 4/99 TK stwierdził, że nazwa "prawo dziedziczenia" pojawia się w przepisach konstytucyjnych zawsze w zestawieniu z własnością (prawem własności, prawem do własności). W Konstytucji występują przepisy, które mówiąc o własności nie mówią o dziedziczeniu (art. 165 ust. 1 zd. 2), ale nie ma takiego przepisu, który mówiąc o dziedziczeniu, nie mówiłby jednocześnie o własności. Połączenie takie niesie za sobą kilka skutków.

Po pierwsze, zdaniem Trybunału wyliczenie w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji nie tylko własności, ale i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia zmierza do podkreślenia szerokiego zakresu praw gwarantowanych przez ten przepis - poprzez wymienienie tych jego elementów, które zdaniem twórców Konstytucji zasługują na uwydatnienie. Oparte na tym przepisie konstytucyjne prawo podmiotowe należy przy tym do tych, których realizacja zakłada obowiązywanie regulacji ustawowej, dotyczącej nie tylko jego ewentualnych ograniczeń (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji), ale także - a nawet przede wszystkim - jego treści.

Po drugie, zdaniem Trybunału zestawienie własności i dziedziczenia w art. 64 ust. 1 i 2 z jednej strony i art. 21 ust. 1 z drugiej uzasadnia wniosek, że Konstytucja wyłącza możliwość pozbawienia własności, będącej najpełniejszym prawem majątkowych, cechy dziedziczności. Natomiast inne niż własność prawa majątkowe mogą, ale nie muszą, być ukształtowane jako prawa dziedziczne, a więc nie gasnące w chwili śmierci osoby fizycznej będącej podmiotem danego prawa.

W konsekwencji zdaniem TK fakt, że ustrojodawca ściśle łączy ochronę własności z ochroną prawa dziedziczenia nie oznacza, że jego intencją było ograniczenie ochrony dziedziczenia tylko do własności w znaczeniu konstytucyjnym. Zagadnienie prawa dziedziczenia należy wiązać zarówno z własnością, jak i innymi prawami majątkowymi. Swoboda dziedziczenia gwarantowana jest bowiem nie tylko w przepisie art. 21, w którym łącznie wymienia się własność i dziedziczenie, i które dopiero razem składają się na zasadę naczelną Konstytucji, ale także w art. 64, który stanowi także o innych prawach majątkowych.

Gdy chodzi o ocenę przyjętych rozwiązań, to w pierwszej kolejności zauważyć trzeba - wbrew stanowisku C. Kosikowskiego - że dobrze się stało, iż gwarancja ochrony dziedziczenia znalazła swoje miejsce w Konstytucji. Stoję jednak na stanowisku, że wystarczyło poprzestać na umieszczeniu tej regulacji w art. 21, zbędnie zaś powtórzono ją w przepisie art. 64. Nie można bowiem zgodzić się z argumentem, iż wobec faktu, że dziedziczy się nie tylko własność, ale też inne prawa majątkowe, konieczne było gwarantowanie prawa dziedziczenia w rozdziale II Konstytucji. Z kolei - pomijając już to, że prawo do rozporządzania mieniem na wypadek śmierci jako jeden z atrybutów uprawnień właścicielskich chronione jest przy okazji ochrony prawa własności - wyodrębnienie w art. 21 ust. 1 obok własności również prawa dziedziczenia nie przeczy tezie o ujmowaniu w tym przepisie własności jako "ogółu praw majątkowych".¹¹² W literaturze spotkać można nawet pogląd, że taka konstrukcja prawna ma doniosłe znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego prawa własności, przemawia bowiem za wykładnią rozszerzającą cywilnoprawną definicję własności, sformułowaną w art. 140 k.c. "Skoro omawiany przepis Konstytucji łączy ochronę własności z prawem dziedziczenia, to za takim ujęciem dostrzegać należy społeczne i prawne intencje ustrojodawcy. Dziedziczenie wiąże się z ochroną praw majątkowych osób fizycznych, a przepis art. 922 k.c. ustala jednoznacznie, iż przedmiotem dziedziczenia są prawa i obowiązki majątkowe spadkodawcy. Przedmiot dziedziczenia nie ogranicza się zatem do własności w rozumieniu art. 140 k.c., ale bliższy jest określonej w art. 44 k.c. definicji mienia, obejmując zarówno własność, jak i inne prawa majątkowe. Masa spadkowa stanowiąca przedmiot dziedziczenia obejmuje aktywa i pasywa objęte prawem spadkowym i ochroną dziedziczenia".¹¹³

Zatem szerokie, konstytucyjne ujęcie własności z art. 21 konsumuje zarówno prawo własności w sensie wąskim, a także inne prawa majątkowe, w tym prawo dziedziczenia. Z racji jednak na tradycje konstytucyjne oraz fakt ujęcia gwarancji dziedziczenia w konstytucjach innych państw¹¹⁴ należy uznać sens takiej redakcji art. 21. Uzasadnienie to nie ma natomiast zastosowania do art. 64. Zbędne rozdzielenie w tym przepisie prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia może sugerować jakoby to ostatnie nie było prawem majątkowym. Jest to oczywiści błędna teza, co podkreślił TK w cytowanym wyżej orzeczeniu P. 4/99, wskazując jednocześnie na wolę ustawodawcy podkreślenia szerokiego wachlarza praw gwarantowanych w przepisie art. 64. Moim zdaniem zabieg ten nie był potrzebny, choć nie można też powiedzieć, że jest to jakaś zasadnicza wada regulacji konstytucyjnej.

Rozdział II

Prawo do własności jako prawo podmiotowe

1. Miejsce prawa do własności w systematyce Konstytucji RP

W okresie prac nad założeniami nowej ustawy zasadniczej i obowiązywania art. 7 p.u.m. większość przedstawicieli doktryny postulowała wprowadzenie zasadniczych zmian w regulacji problematyki własnościowej. Dotyczyć miały one różnych aspektów własności, jednym z nich była kwestia umieszczenia przepisów o własności w systematyce całej Konstytucji oraz wewnętrznej systematyce rozdziału, w której przepis o własności miał się znaleźć.

Stosownie do tego wskazywano, że w nowej Konstytucji nie wystarczy poprzestać na ogólnych sformułowaniach dotyczących własności, a zawartych w rozdziale poświęconym ustrojowi społeczno-gospodarczemu. Z racji szczególnego znaczenia problematyki własności dla jednostki podkreślano, że musi ona znaleźć odzwierciedlenie w części poświęconej prawom obywatelskim.¹¹⁵

Postulowano więc umieszczenie przepisu o ochronie własności w obu tych rozdziałach. Co do słuszności takiego rozwiązania nie było jednak pełnej zgody w doktrynie ani w okresie prac nad Konstytucją, ani już po jej uchwaleniu.

Różnice w tym zakresie znalazły swoje ujście zarówno w treści kolejnych projektów nowej Konstytucji, zgłaszanych do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, jak i dyskusji toczącej się na forum KKZN. Wynikały one zapewne z uznawanej powszechnie zasady, w świetle której "(...) urzeczywistnienie wolności i praw jednostki zależy od koncepcji jej relacji z państwem, przyjętej przez twórców Konstytucji. Ideologia Konstytucji wyrażona w tej mierze pośrednio przez miejsce rozdziału o prawach i wolnościach w ogólnej systematyce oraz przez ich uszeregowanie w ramach tegoż rozdziału ustawy zasadniczej, jak i bezpośrednio przez określenie stosunku państwa do źródeł podstawowych praw i wolności, zakresu ich podmiotowości, zakresu i rodzaju ich gwarancji itd., jest wiążąca dla wszystkich adresatów norm Konstytucji i stanowi ważne kryterium oceny konstytucyjności ich działania".¹¹⁶

W zakresie regulacji zagadnień własnościowych poszczególne projekty były jednak zróżnicowane, choć trzon ich regulacji był podobny. Największe różnice dotyczyły właśnie systematyzacji przepisów konstytucyjnych o własności.¹¹⁷ W większości projektów przepisy te umieszczono zarówno wśród postanowień podstawowych, określających ustrój konstytucyjny państwa, a w szczególności ustrój gospodarczy, jak też w rozdziale poświęconym prawom, wolnościom i obowiązkom człowieka i obywatela.¹¹⁸ Tylko niektóre z projektów poprzestały na usytuowaniu regulacji dotyczącej własności tylko w rozdziale I¹¹⁹ lub jedynie w rozdziale II.¹²⁰

Kwestie systematyki konstytucyjnych przepisów o własności dyskutowano szeroko również w czasie obrad w KKZN. Ostatecznie wystąpiono z propozycją umieszczenia w rozdziale "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", w podrozdziale "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne" nowego art. 56a (obecny art. 64) sytuującego własność w kategoriach prawa podmiotowego jednostki.¹²¹ Przypomnieć trzeba jednak, że długo przepis dotyczący własności znajdował się wyłącznie w rozdziale I. W projekcie jednolitym Konstytucji RP (w ujęciu wariantowym) z 20 stycznia 1995 r. zapis ten znajdował się w art. 12 "RP chroni własność (zapewnia nienaruszalność własności)" ust. 1, "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." (ust. 2), podobnie było w projekcie z 26 stycznia 1995 r. W projekcie jednolitym z 19 czerwca 1996 r. przepis art. 15 przyjął brzmienie "RP chroni własność i prawo dziedziczenia" (ust. 1), "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." (ust. 2), ale w dalszym ciągu brak było ujęcia prawa własności jako prawa podmiotowego. Po dyskusjach na ten temat w KKZN i propozycji J. Ciemniewskiego w projekcie Konstytucji RP z 16 stycznia 1997 r. obok art. 19 pojawił się art. 62 o brzmieniu tożsamym z obecnym art. 64. Wnioskodawca nowej regulacji argumentował bowiem, że projekt Konstytucji powinien zawierać artykuł formułujący prawo do własności jako podmiotowe prawo obywatelskie, pomimo tego, że jego brzmienie jest niemal identyczne z przepisem usytuowanym w rozdziale I "RP chroni własność i prawo dziedziczenia".¹²² Czym innym jest bowiem ochrona własności nieokreślonej podmiotowo, a czym innym jest zagwarantowanie jednostce prawa do własności. "Ochrona własności jest ochroną istniejącego stanu stosunków własnościowych, zaś ochrona prawa do własności to gwarancja, że nie mogą być stanowione ustawy, które pozbawiają możliwości posiadania prawa do własności przez jednostkę - czy szerzej podmiot prawa."¹²³

Argumentacja taka nie przekonywała jednak wszystkich członków KKZN. Pogląd przeciwny zakładał, że wystarczyło poprzestać na regulacji zawartej w rozdziale I Konstytucji. Twierdzono bowiem - również w oparciu o argumenty prawnoporówawcze - iż fakt, że Konstytucja chroni własność w art. 21 oznacza jednocześnie, że chroni własność każdego podmiotu własności, o której traktuje.

Także na gruncie p.u.m. T. Dybowski wyraził pogląd, iż uzasadnione jest to, że "podstawowy przepis o własność bezprzymiotnikowej, który zawarty jest obecnie w pierwszej części zdania pierwszego art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych znajduje się nie w rozdziale 8 zatytułowanym »Podstawowe prawa i obowiązki obywatela«, lecz w rozdziale pierwszym mówiącym o podstawach ustroju politycznego i gospodarczego".¹²⁴

Na gruncie obowiązującej Konstytucji stanowisko takie argumentuje się tym, że art. 64 nie wnosi do konstytucyjnego unormowania własności żadnych nowych treści, których, przy uwzględnieniu zasady równości i proporcjonalności, nie można by wyprowadzić z art. 21; że ocena zgodności kwestionowanych regulacji z art. 21 i 64 zawsze wypada w orzecznictwie TK jednolicie i wreszcie, że własność z art. 21 nie może być własnością bezpodmiotową. Ujmowaniu gwarancji sformułowanej w tym przepisie wyłącznie od strony powinności państwa przeczyć ma - wedle tego stanowiska - ust. 2 art. 21 stanowiący o wywłaszczeniu, a więc ingerencji państwa w sferę własności konkretnego podmiotu.

Spotkać można jednak w literaturze poglądy odmienne, według których słuszniejsze było umieszczenie konstytucyjnej gwarancji własności jedynie w rozdziale II. Zastanawiano się bowiem nad sensownością wyłączenia elementów czterech wolności (zrzeszania się, prasy i innych środków społecznego przekazu, działalności gospodarczej, sumienia i religii), a także prawa własności niejako poza nawias regulacji rozdziału II i umieszczenie ich wśród zasad rozdziału I. Wprawdzie - według tego stanowiska - postanowienia rozdziału I Konstytucji na pewno zawierają reguły interpretacyjne dla unormowania konstytucyjnych praw i wolności (np. zasada demokratycznego państwa prawnego), wątpliwie jest jednak, czy zawsze dotyczy to również i tych z nich, które ustanawiają pewne elementy praw i wolności.¹²⁵

Ponadto na rzecz usytuowania przepisu o ochronie własności tylko w rozdziale II Konstytucji mogłoby przemawiać tzw. dwuwarstwowe pojmowanie norm o prawach jednostki, charakterystyczne dla współczesnego konstytucjonalizmu, zwłaszcza doktryny niemieckiej. Oznacza ono, że każdy przepis konstytucyjny wyrażający konkretne prawo lub wolność może być rozumiany jednocześnie jako prawo podmiotowe oraz wytyczne działania dla władz publicznych, ich obowiązki w zakresie realizacji danego prawa lub wolności. Pogląd taki nie jest obcy także orzecznictwu polskiego Trybunału Konstytucyjnego.¹²⁶

W świetle tego racjonalność ustrojodawcy dublującego w treści Konstytucji dwa przepisy o własności musiałaby budzić pewne wątpliwości. Wydaje się jednak, że postanowienia rozdziału I zawierają reguły interpretacyjne dla unormowania podstawowych wolności i praw. Do takich zasad zaliczyć należy zwłaszcza postanowienia przepisów art. 20-24 Konstytucji RP, które wskazywać mają na "utrwalenie jakościowej zmiany ustrojowej w sferze zasad ekonomicznych - zniesienie ograniczeń w dysponowaniu własnością i zrównanie praw sektora państwowego i prywatnego (...)".¹²⁷

Zgodzić się należy z poglądem, iż przepis art. 64 nie jest tylko zbędną powtórką zasady ustrojowej wyrażonej w art. 21,¹²⁸ ale został wprowadzony do Konstytucji z inną intencją, a mianowicie by zapewnić podmiotowi prawa własności lub innego prawa majątkowego możliwość zastosowania wszelkich konstytucyjnych procedur mogących służyć ochronie praw jednostki, a zwłaszcza skargi konstytucyjnej. Akcentuje też ewolucję polskich unormowań w sferze własnościowej oraz czyni zadość postulatom wyraźnego zagwarantowania prawa własności jako prawa podmiotowego, za czym ostatecznie opowiedziała się KKZN. Tym samym owo obiektywne i subiektywne ujęcie praw jednostki - znane z orzecznictwa FTK - realizowane jest w przypadku prawa własności poprzez rozdzielenie w systematyce Konstytucji przepisów art. 21 i 64. Jest ono zresztą charakterystyczne także dla wielu konstytucji państw naszego regionu.

W trakcie dyskusji konstytucyjnej problem stanowiła również kwestia ujęcia własności w części poświęconej prawom jednostki. Po pierwsze, chodziło o to, czy umieścić prawo własności w podrozdziale dotyczącym praw i wolności osobistych czy też ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Ostatecznie przepis art. 64 Konstytucji znalazł się wśród tych ostatnich.

Drugi problem sprowadzał się do konieczności podjęcia decyzji, czy regulować najpierw prawo własności, a dopiero potem inne prawa ekonomiczne i socjalne, na przykład prawo do pracy.¹²⁹ W efekcie dyskusji problematyka ochrony własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia wysunięta została na pierwsze miejsce. Jak podkreślano, taka preferencja nawiązywać miała do systemu społeczno-ekonomicznego państwa, do zasad gospodarki rynkowej i własności prywatnej jako podstawy tej gospodarki.

Gdy chodzi o kwestie wyboru miejsca w rozdziale właściwego do unormowania problematyki własnościowej, to w KKZN właściwie nie dyskutowano o tym, przesądzając niejako a priori, że podrozdział poświęcony prawom ekonomicznym, socjalnym i kulturalnym jest tu najbardziej odpowiedni. W literaturze zauważyć można jednak pewne kontrowersje w przedmiocie wyznaczania prawu własności wyłącznie funkcji ustalania statusu ekonomicznego jednostki.¹³⁰ "Prawo do własności prywatnej, jako jeden z elementów wolności gospodarczej jednostki, stanowi bowiem nie tylko o jej materialnej pozycji, ale pozostaje w ścisłym związku z jej wolnością osobistą. Wyodrębnienie tego prawa poza katalog praw i wolności osobistych ustawia w zupełnie innym świetle koncepcję kreowania człowieka jako podmiotu."¹³¹ Niemniej podkreśla się w literaturze, że "przypisanie" prawa do własności do rozdziału regulującego kwestie ekonomiczne, socjalne i kulturalne "nie przeczy (...) tezie o komplementarności wolności majątkowej i wolności osobistej, które stanowią jak gdyby »dwa płuca« odrębności i samoistnienia jednostki we współżyciu z innymi w ramach organizacji społecznej".¹³²

Argumentem przeciw takiemu ujęciu prawa własności mogą być jednak tradycje konstytucyjne innych państw, które - uznając wprawdzie ewolucję celów i warunków wykonywania prawa własności, a także ograniczenia tego prawa podyktowane interesem publicznym - wiążą, zgodnie z koncepcjami liberalnymi, prawo własności z prawami i wolnościami osobistymi.¹³³

Powstaje zatem pytanie, czy usytuowanie prawa własności wśród praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych powoduje, że prawo własności utraciło charakter fundamentalnej instytucji konstytucyjnej, przekształcając się w element "państwa socjalnego".

Przypomnieć należy, iż jedną z przyczyn pominięcia prawa do własności w Paktach Praw Człowieka był spór, czy zaliczyć je do praw chronionych w Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, czy też w Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych.¹³⁴ W związku z pominięciem prawa do własności w Paktach wyrażono nawet w doktrynie pogląd, że przyczyną tego było odmówienie prawu własności prywatnej charakteru prawa podstawowego. Fakt ten z kolei miał być dowodem na to, że obecnie inaczej rozkłada się akcenty, gdy chodzi o rolę i znaczenie praw człowieka.¹³⁵

Argumentem przeciwko aktualnemu usytuowaniu art. 64 Konstytucji wśród praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych może być również - akcentowana w literaturze - słaba strona postanowień konstytucyjnych dotyczących wolności i praw ekonomicznych, jaką jest delegowanie uprawnień do regulacji szczegółowych w większości wypadków na ustawodawcę zwykłego, bez określenia kierunku i ram jego działalności prawodawczej.¹³⁶ Przepis art. 81 Konstytucji wyodrębnia bowiem dwie grupy praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych.

Pierwszą tworzą te prawa, które mogą być egzekwowane bezpośrednio w oparciu o normy konstytucyjne, włączając w to ochronę sądową. Druga zaś grupa praw i wolności dochodzona może być wyłącznie w granicach określonych w ustawie. W tym zakresie postanowienia Konstytucji nakładają często na władze publiczne obowiązki prowadzenia określonej polityki.

O tym, na ile zasadne było umieszczenie prawa własności wśród praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych decyduje moim zdaniem to, czy można je zaliczyć do I lub II grupy. Pierwsze rozwiązanie przyjęto w konstytucji hiszpańskiej, która - co podkreśla A. Łabno - nie dość, że wyłączyła prawo własności prywatnej z zakresu typowych praw liberalnych, to dodatkowo pozbawiła je pełnej ochrony prawnej poprzez brak możliwości indywidualnego dochodzenia ochrony konstytucyjnej treści tego prawa, co - zdaniem autorki - prowadzi do rozszerzenia możliwości dowolnego jego interpretowania. Z kolei "(...) dowolność operowania pojęciem prawa do własności w końcu pozbawia je treści, poddając je, w ujęciu konstytucyjnym, koniunkturalnym wahaniom politycznym".¹³⁷

Zupełnie inny charakter ma natomiast prawo do własności, gwarantowane w przepisie art. 64 Konstytucji. Potraktowane zostało ono jako jedno z praw ekonomicznych, jednak przepis statuujący to prawo podlega bezpośredniemu stosowaniu, zaś każdy, czyje prawo własności zostało naruszone w warunkach określonych w art. 79 ustawy zasadniczej, może wystąpić ze skargą konstytucyjną. Granicę zaś ingerencji ustawodawczej wyznacza zakaz naruszania istoty prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3. Nie przeczy temu bynajmniej - podkreślony przez T. Dybowskiego - fakt, że "własność - (...) wcale nie zajmuje w hierarchii konstytucyjnych wartości i praw najwyższego miejsca, a często pozostaje daleko za niektórymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak np. życie i zdrowie człowieka, obronność i bezpieczeństwo państwa, sprawiedliwość, ochrona środowiska".¹³⁸

Ilustruje to wyraźnie przykład pojmowania prawa własności w orzecznictwie francuskiej Rady Konstytucyjnej. Z jednej strony potwierdziła ona, że - niezależnie od ewolucji, jaką przebyło prawo własności - "zasady sformułowane w Deklaracji Praw zachowały pełny walor konstytucyjny, tak gdy chodzi o fundamentalny charakter prawa własności (...) mającego rangę równą wolności, bezpieczeństwu i prawa do oporu, jak i gdy chodzi o gwarancje przyznane podmiotowi tego prawa" (C.C. N° 81-132 DC).¹³⁹ Z drugiej jednak strony w praktyce, biorąc pod uwagę liczbę decyzji sankcjonujących ograniczenia własności, nie okazało się bynajmniej, że prawo własności jest tzw. prawem I rangi.

2. Pojęcie prawa podmiotowego w kontekście art. 64 Konstytucji RP

W literaturze podkreśla się z zadowoleniem, "że kształtowany przez nową Konstytucję porządek prawny, a zwłaszcza regulacja wzajemnych relacji między państwem a jednostką, nawiązują do indywidualistycznego ujęcia praw obywatelskich i budowane są na podstawie teorii publicznych praw podmiotowych".¹⁴⁰ Do zalet obecnej regulacji konstytucyjnej w tym kontekście zalicza się również fakt, że normy regulujące sytuację prawną jednostki w państwie umieszczono wśród początkowych przepisów Konstytucji, a nadto nowa regulacja została wzbogacona o nieznane dotychczas polskiemu prawu instrumenty ochrony publicznych praw podmiotowych, przede wszystkim przez wprowadzenie do porządku prawnego instytucji skargi konstytucyjnej. Wszelkie zaś ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.¹⁴¹

Zagwarantowanie w Konstytucji z 1997 r. prawa do własności jako prawa podmiotowego niesie jednak za sobą konieczność nawiązania do toczących się od lat w nauce prawa sporów na temat definicji prawa podmiotowego, wskazania konsekwencji przyjęcia takiej konstrukcji, odpowiedzi na pytanie, do jakiej kategorii praw podmiotowych należy i jakimi cechami charakteryzuje się prawo do własności, o którym mowa w art. 64 ustawy zasadniczej. Wreszcie, na ile skutecznie jest ono chronione w polskim systemie prawnym.

Niewątpliwie podstawą prawną uznania danego prawa jednostki - w tym przypadku prawa własności - za prawo podmiotowe jest konstytucja. Konstytucyjne prawa podmiotowe mają charakter fundamentalny i poza wyjątkami określonymi w ustawie zasadniczej nie mogą być przedmiotem ingerencji ustawodawcy. Uznanie jednostki za podmiot prawa sprawia, że ma ona w stosunku do państwa określone roszczenia publicznoprawne. Pozycja jednostki wyznaczona jest z jednej strony przez zakreślone prawem granice ingerencji państwa w sferę wolności jednostki, z drugiej zaś przez przyznanie jednostce uprawnień pozwalających żądać od państwa pozytywnych zachowań. Nieprzyznanie jednostce prawa do żądania określonych zachowań państwa podważa jej podmiotowość publicznoprawną. Istotną przy tym cechą konstytucyjnych praw podmiotowych jest to, że służąc ochronie pozycji jednostki, zabezpieczając jej interesy, stoją jednocześnie na straży interesu publicznego.

Zauważyć trzeba jednak, że termin "prawo podmiotowe" nie występuje w terminologii stosowanej przy tworzeniu aktów prawnych, nie jest w każdym razie użyty w Konstytucji RP. Jest terminem prawniczym, doktrynalnym, który w przypadku praw konstytucyjnych dotyczy określonej sytuacji prawnej jednostki wobec państwa. Niewątpliwie jednak wolności, prawa człowieka i obywatela stanowią prawa podmiotowe, choć Konstytucja nie posługuje się tym pojęciem.

Zagadnienie prawa podmiotowego jest przedmiotem zainteresowań wielu dyscyplin. Interesuje się nim przede wszystkim teoria prawa, ale również nauka prawa cywilnego, a także prawa administracyjnego i konstytucyjnego. Niniejszy rozdział, jak i cała praca, poświęcony jest prawu własności, tak jak je rozumie ustawa zasadnicza, trudno jednak analizując pojęcie prawa podmiotowego w konstytucji, nie odwołać się do bogatej literatury, jaka w tej kwestii powstała w prawoznawstwie, a w szczególności wśród cywilistów oraz teoretyków prawa. Zaznaczyć jednak należy, iż nie jest moim zamiarem formułowanie jakiejś nowej definicji tego pojęcia, ale przegląd już istniejących w doktrynie, próba ich analizy w kontekście konstytucyjnego prawa do własności oraz odpowiedzi, jaką treść normatywną niesie za sobą konstrukcja prawa do własności jako prawa podmiotowego.

Zatem przypomnieć trzeba, że problematyka ta należy do najmniej wyjaśnionych i budzących wątpliwości w nauce prawa. Toteż nie było w przeszłości ani obecnie zgody co do tego, czy - jak się podkreśla - ma ono swój "byt realny", czy też jest jedynie sztuczną konstrukcją stworzoną przez doktrynę¹⁴² oraz jaka jest najbardziej trafna definicja tego pojęcia. W tym względzie wskazuje się, że "pojęcie prawa podmiotowego charakteryzowane jest na tyle różnych, często niezgodnych ze sobą sposobów, że niemożliwe, a każdym razie bardzo trudne, jest skonstruowanie takiego określenia tego pojęcia, aby uwzględniało ono wszelkie formułowane w tym względzie propozycje terminologiczne".¹⁴³

Stąd też zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i teorii prawa, można spotkać skrajne poglądy. Jedne bowiem akcentują przydatność tego pojęcia tak z punktu widzenia ideologicznego, jak i techniczno-prawnego, inne natomiast - najbardziej radykalne - postulowały całkowite odrzucenie kategorii prawa podmiotowego i posługiwanie się jedynie terminem "uprawnienia" lub przynajmniej odmawiały prawu podmiotowemu treści normatywnej.

Do "przeciwników" prawa podmiotowego należał zwłaszcza K. Opałek, podkreślający, iż termin ten "w swej półtorawiekowej karierze wykazał szereg zasadniczych braków i wplątał jurysprudencję w niemałe trudności i pozorne problemy - obok istotnych, wcale niełatwych".¹⁴⁴ Autor, wskazując ponadto na rozmaite, używane w doktrynie rozumienia tego pojęcia (uprawnienie, suma uprawnień, uprawnienie przysługujące wyłącznie jednostce, stosunek prawny, uprawnienie i obowiązek łącznie) i wynikające stąd niejasności, postulował wyeliminowanie terminu "prawo podmiotowe" z nauki prawa i poprzestanie na prostym "uprawnieniu", "obowiązku prawnym" oraz "stosunku prawnym".¹⁴⁵

Z drugiej jednak strony - co podkreśla S. Wronkowska - "w tzw. dyscyplinach dogmatycznych, w których utrzymuje się, że pojęcie prawa podmiotowego jest pojęciem w jakimś sensie niezbędnym, by dyscypliny te uprawiać, nie opracowano, jak dotąd, koncepcji prawa podmiotowego, która byłaby powszechnie, przez uprawiających te dyscypliny, zaakceptowana".¹⁴⁶ Autorka podkreśla przy tym, że we współczesnym prawoznawstwie problematyka prawa podmiotowego podejmowana była przede wszystkim przez cywilistów, choć w ostatnich latach utraciła znacznie na ostrości. W każdym razie cywiliści czynili rozliczne próby skonstruowania określonych koncepcji prawa podmiotowego na tle polskiego systemu prawa cywilnego.¹⁴⁷ W konsekwencji uznano, że postulat, by w przyszłości w ogóle nie posługiwać się kategorią prawa podmiotowego, jest "dla nauki prawa nie do przyjęcia",¹⁴⁸ jest ono tam bowiem kategorią nadrzędną względem uprawnień i obowiązków stanowiących element stosunku prawnego oraz konstrukcyjną podstawą poszczególnych instytucji prawa cywilnego. Jak podkreślał bowiem A. Wolter, "normy prawa cywilnego regulują pewne typy stosunków cywilnoprawnych, a cechą odróżniającą nie mogą być poszczególne uprawnienia, lecz właśnie ich funkcjonalny zestaw, zwany prawem podmiotowym".¹⁴⁹ Istotne jest to zwłaszcza w odniesieniu do uprawnienia do korzystania z rzeczy, które jest składnikiem różnych praw podmiotowych, tj. na przykład prawa własności, użytkowania wieczystego, użytkowania, prawa dzierżawy. W związku z tym dopiero całokształt uprawnień wchodzących w skład danego prawa podmiotowego pozwala na wyodrębnienie różnych typów stosunków cywilnoprawnych.

Gdy chodzi o definicję prawa podmiotowego na gruncie prawa cywilnego, to najczęstsze z nich zakładają, że jest to "przyznana przez normę prawną na rzecz podmiotu stosunku prawnego sfera możności postępowania w sposób określony w tej normie, czyli zgodnie z prawem przedmiotowym"¹⁵⁰ lub inaczej "przyznana i zabezpieczona przez normę prawną oraz wynikająca ze stosunku prawnego sfera możności postępowania w określony sposób".¹⁵¹ W nowszej literaturze z zakresu prawa cywilnego spotkać można z kolei stwierdzenie, że prawem podmiotowym jest "pewna złożona sytuacja prawna wyznaczona podmiotom przez obowiązujące normy i chroniąca prawnie uznane interesy tych podmiotów. Na sytuację tę składają się wolne - w aspekcie normatywnym - zachowania psychofizyczne lub konwencjonalne podmiotu uprawnionego, z którym sprzężone są zawsze obowiązki innego podmiotu lub innych podmiotów, przy czym z reguły (to znaczy, gdy norma prawna tego nie wyłącza) uprawnionemu przysługuje również kompetencja do żądania, by organ państwa dysponujący przymusem doprowadził do zrealizowania sprzężonych z prawem podmiotowym obowiązków".¹⁵² Według bowiem przeważającego poglądu, prawami podmiotowymi w rozumieniu zespołu uprawnień są tylko takie uprawnienia, które połączone są z roszczeniem w sensie procesowym. A zatem cywiliści terminem "prawo podmiotowe" określają tylko takie sytuacje prawne jakichś podmiotów, w których podmiotowi A przysługuje uprawnienie oraz jednocześnie kompetencja do dokonania czynności konwencjonalnych, które aktualizują dla sądów (lub innych organów państwa) obowiązek podjęcia działań interwencyjnych względem podmiotu lub podmiotów nie - A. Jak podkreśla bowiem S. Wronkowska, we współczesnym prawoznawstwie, zwłaszcza w prawie cywilnym, występuje tendencja, aby zwrotem "prawo podmiotowe" nie posługiwać się dla określenia tzw. uprawnień naturalnych (niezupełnych) przynajmniej wtedy, gdy nie stanowią one elementu składowego jakiejś bardziej złożonej sytuacji prawnej określonego podmiotu i w ten m.in. sposób odróżniać je od uprawnień połączonych z roszczeniem procesowym.¹⁵³

Ze wszystkich podanych wyżej definicji prawa podmiotowego ich autorzy wyprowadzają następujące wnioski, a mianowicie, że prawo to wyznacza granice sfery możności postępowania, która jest określona i zabezpieczona przez normy prawne (prawo w znaczeniu przedmiotowym), dalej wynika ono ze stosunku prawnego, co oznacza, że każdemu prawu odpowiadają obowiązki innych osób, również polegające na powstrzymywaniu się od działań ingerujących w sferę możności postępowania osoby uprawnionej. Cecha ta - jak podkreśla Z. Radwański - wskazuje na społeczny aspekt prawa podmiotowego, niedoceniany w tradycyjnej doktrynie cywilistycznej.¹⁵⁴

A zatem na gruncie prawa cywilnego przydatność koncepcji prawa podmiotowego wynika po pierwsze z oparcia założeń ustrojowych RP na rozwoju osobowości człowieka, z czym wiąże się uznanie, że "osobisty interes - moderowany względem na pożytek ogólny i zasady moralne - jest uznanym motywem aktywności gospodarczej prowadzącej nie tylko do pomyślności indywidualnej, ale i powszechnej",¹⁵⁵ po drugie z efektywności tego pojęcia w procesie interpretacji i stosowania prawa cywilnego.¹⁵⁶

W literaturze podkreśla się jednak, że spory dotyczące prawa podmiotowego mają dzisiaj walor historyczny, zaś w poszukiwaniu najbardziej poprawnej definicji tego terminu odwoływać się należy do polskiej teorii prawa, między innymi dlatego - jak wskazuje P. Tuleja - że przedstawiciele różnych gałęzi prawa (w tym prawa konstytucyjnego) czynią to powszechnie.¹⁵⁷

A zatem pojęcie to w teorii prawa rozumie się najczęściej jako zespoły funkcjonalnie powiązanych uprawnień, kompetencji ("możności prawnych") czy wolności przysługujących jakiejś osobie¹⁵⁸ bądź też "pochodne sytuacje prawne jakiś podmiotów A, wyznaczane tym podmiotom przez normy prawne rozważanego systemu",¹⁵⁹ przy czym normy te są normami kompetencyjnymi (przyznającym danemu podmiotowi kompetencję i nakazującymi innym, by się tej kompetencji podporządkowali) lub niekompetencyjnymi (nakazującymi jakiemuś podmiotowi lub podmiotom określone zachowanie na rzecz podmiotu uprawnionego). A zatem w tym ujęciu prawo podmiotowe należy rozumieć jako pochodne sytuacje prawne jakiegoś podmiotu, złożone z uprawnień i kompetencji, ale przy tym tylko takie, w których uprawnienia te połączone są z roszczeniem w sensie procesowym, a ponadto zarówno uprawnienia, jak i kompetencje połączone są z wolnością, czyli że w rozpatrywanym systemie norm brak norm nakazujących przyjmować świadczenia i norm nakazujących czynić użytek z przyznanych kompetencji.¹⁶⁰

Na koniec zauważyć trzeba, że w odniesieniu do praw, które wyznaczają pozycję prawną jednostki względem państwa, a takim jest konstytucyjne prawo własności, używa się terminu "publiczne prawa podmiotowe". Pojęcie to charakterystyczne jest dla dwóch dyscyplin, tj. prawa administracyjnego i konstytucyjnego, a ponadto używa się go, gdy chodzi o uprawnienia większej wagi. Z tym tylko, że na gruncie prawa konstytucyjnego dla określenia szczególnie doniosłych społecznie praw podmiotowych używa się pojęć "prawa obywatela", "prawa człowieka" czy "prawa jednostki". Bez względu na nazwę są to publiczne prawa podmiotowe jednostki, określające jej pozycję względem państwa, i które odróżnić należy od praw o charakterze prywatnym.¹⁶¹

We współczesnej nauce prawa administracyjnego natomiast publiczne prawo podmiotowe oznacza taką sytuację prawną obywatela (jednostki zbiorowej), w obrębie której obywatel ten (jednostka zbiorowa) opierając się na chroniących jego interesy prawne normach prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa lub w sposób niekwestionowany przez państwo podejmować własne działania.

Publicznym prawom podmiotowym przypisać można wiele cech charakterystycznych:

1) źródłem ich jest w pierwszej kolejności Konstytucja, uzupełniona w kwestiach szczegółowych przez przepisy ustawowe,

2) prawa te stanowią korelat określonego prawnie obowiązku administracji, dają możliwość żądania od administracji oznaczonego zachowania się przy ustalonym stanie faktycznym,

3) zostały udzielone obywatelom w interesie publicznym, tj. dla ochrony tych interesów, których zabezpieczenie leży również w interesie ogółu, a nie tylko poszczególnych jednostek; konsekwencją tej cechy jest niedopuszczalność zrzeczenia się publicznych praw podmiotowych,

4) polegają na zindywidualizowanych roszczeniach jednostki, a nie tylko na ogólnych interesach prawnie chronionych (różnica między interesem prawnie chronionym a publicznym prawem podmiotowym polega na tym, że gdy z publicznego prawa podmiotowego wynika dla obywatela konkretne roszczenie o uzyskanie od władzy określonej korzyści, to interes prawny roszczenia takiego nie uzasadnia, a daje jedynie obywatelowi możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu,

5) publiczne prawa podmiotowe kierowane są nie wobec państwa jako całości porządku prawnego, ale przeciwko określonej władzy (z reguły administracyjnej) w celu wyegzekwowania od niej stosowania się do porządku prawnego, czyli do woli państwa,

6) prawa te nie dotyczą relacji między obywatelami, ale wyłącznie między jednostką a państwem, służą kontroli działalności władzy; ta właściwość publicznych praw podmiotowych uwydatnia różnicę między prawem prywatnym a prawem publicznym,

7) podmiotami publicznych praw podmiotowych są przede wszystkim obywatele państwa w pełnym zakresie, nie obywatele w przypadku praw człowieka, osoby prawne (prawa prywatnego i publicznego) oraz samo państwo.

Podsumowując zatem rozważania dotyczące pojęcia prawa podmiotowego przyjąć należy w sposób najogólniejszy, że jest nim pewna złożona sytuacja prawna danego podmiotu wyznaczona przez normy prawa przedmiotowego.

Niewątpliwie prawo własności jest taką złożoną sytuacją prawną osoby będącej właścicielem rzeczy, na którą składa się wiele różnego rodzaju obowiązków innych podmiotów wobec właściciela, a także wiele obowiązków właściciela wobec innych podmiotów. Aby jednak móc mówić, że konstytucyjna norma prawa, wyrażona w art. 64, jest źródłem prawa podmiotowego, wszystkie istotne elementy tego prawa, a w szczególności podmiot danego prawa, podmiot zobowiązany do realizacji danego prawa, prawny obowiązek określonego zachowania ze strony podmiotu zobowiązanego na rzecz podmiotu prawa, zespół przesłanek, od których zależy aktualizacja tego obowiązku oraz treść danego prawa muszą zostać określone bezpośrednio w konstytucji. Sformułowanie "prawo do..." jest bowiem na tyle wieloznaczne, że nie przesądza o tym, że norma wyrażona w danym przepisie stanowi rzeczywiście źródło praw podmiotowych. Dla rozstrzygnięcia tego należy przeanalizować treść tej normy. Analiza ta prowadzi do wniosku, że norma wyrażona w art. 64 Konstytucji w sposób całościowy określa wszystkie elementy prawa podmiotowego. Uznać bowiem należy, że ustrojodawca posługuje się pojęciem "ma prawo" w znaczeniu uprawnienia. W przypadku podmiotowego prawa do własności każdy, kto jest właścicielem, ma uprawnienie, aby się domagać od organów władzy publicznej na przykład "nieprzeszkadzania" mu w podejmowaniu przez niego czynności i każdy kto jest właścicielem może wykonywać swoje prawo własności zgodnie z jego treścią. Ponadto rodzi ono także obowiązek władz publicznych podejmowania konkretnych działań umożliwiających realizację tego prawa. Co istotniejsze jednak, uprawnienia te połączone są z roszczeniem procesowym, czyli z możnością dochodzenia przed organami państwa ich realizacji.

Przepis art. 64 określa również w sposób wyraźny krąg podmiotów uprawnionych, używając w tym celu pojęcia "każdy", o czym niżej.

Zatem jakkolwiek zwrot "ma prawo" jest terminem wieloznacznym, to nie ma wątpliwości, że na gruncie art. 64 użyty został dla sformułowania prawa podmiotowego w postaci uprawnienia połączonego z roszczeniem procesowym.

W tym miejscu konieczne jest podjęcie próby ustalenia, jakie znaczenie ma fakt nazwania kompleksu uprawnień, kompetencji przysługujących właścicielowi prawem podmiotowym oraz jaka jest jego samoistna rola i treść.

Zdaniem Z. Ziembińskiego trudno byłoby - jak to kiedyś czyniono - poszukiwać "istoty prawa podmiotowego", mamy tu bowiem do czynienia z pojęciem odnoszącym się do sytuacji prawnej złożonej z wielu elementów składowych. Metoda zanalizowania, na czym polega czyjeś prawo podmiotowe, powinna sprowadzać się do ustalenia przysługujących danemu podmiotowi uprawnień, kompetencji czy wolności, a w konsekwencji tego ustalenia korelatywnych obowiązków odpowiednich innych podmiotów. Jego zdaniem zaś "prawo podmiotowe jest istotnym czynnikiem wyznaczającym kierunek egzegezy odpowiednich przepisów prawnych". Dzięki niemu uzyskujemy "podstawę dla rekonstrukcji szczegółowych »preferencji prawodawcy« i stąd szczegółowych rozstrzygnięć interpretacyjnych w myśl funkcjonalnych dyrektyw wykładni, a także przesłanki ocenne dla szczegółowych wnioskowań opartych na założeniu spójności systemu ocen przypisywanych »racjonalnemu ustawodawcy«". Nie można przypisać mu jednak, zdaniem P. Tuleji, treści normatywnej. Tę można ustalić dopiero na podstawie prawa przedmiotowego. Tymczasem - jak podnosi autor - konstytucjonaliści twierdzą, że prawa obywatelskie to prawa podmiotowe, zarazem przypisują tym prawom treść normatywną. Zdaniem autora, aby ustalić treść prawa podmiotowego, na przykład właśnie prawa własności, trzeba sięgnąć do prawa przedmiotowego. Samo stwierdzenie, iż własność jest prawem podmiotowym, nie daje wystarczających podstaw do określenia sytuacji prawnej właściciela. Inaczej będzie wyglądała treść prawa własności w odniesieniu do właścicieli: gruntu rolnego, lasu, domu mieszkalnego, lokalu użytkowego, przedsiębiorstwa państwowego czy stawu. Stwierdzenie, iż określonym podmiotom przysługuje prawo własności, jest zbyt ogólne - prawo to w każdym przypadku będzie miało inną treść. Powstaje więc konieczność odpowiedzi na pytanie, jaką rolę odgrywa prawo podmiotowe? Ma to znaczenie z uwagi na to, że doktryna prawa konstytucyjnego prawa obywatelskie określa mianem praw podmiotowych. A zatem - zdaniem P. Tuleji - samodzielna funkcja prawa podmiotowego polega na stwarzaniu podstaw interpretacyjnych dla norm prawnych prawo to konkretyzujących. Aby prawo podmiotowe posiadało określoną treść normatywną, stanowiło podstawę prawnego statusu jednostki, konieczne jest ustanowienie nakazów prawnych będących podstawą roszczeń uprawnionego. Prawo podmiotowe ze swej istoty nie jest normą prawną ani konglomeratem norm. Stąd można wysnuć wniosek, że stanowienie tego rodzaju nakazów to obowiązek prawodawcy. W świetle teoretycznoprawynych ustaleń prawo podmiotowe na płaszczyźnie konstytucyjnej jest więc jedynie niezbędnym elementem przy interpretacji prawa (wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją). Nie można natomiast przyjąć, że z samego prawa podmiotowego wynikają jakiekolwiek normy prawne.

Jednakże konieczność ustalenia na gruncie Konstytucji treści podmiotowego prawa do własności powstaje wtedy, gdy chcemy ocenić konstytucyjność ustawy, na przykład o gospodarce nieruchomościami. P. Tuleja stawia pytanie, jak tego dokonać, jeśli prawo podmiotowe wyraża jedynie preferencje prawodawcy. Uznanie, że prawa obywatelskie "(...) są prawami podmiotowymi, nie jest rozwiązaniem problemu, gdyż w świetle teoretycznoprawnych ustaleń te ostatnie wymagają odwołania się do prawa przedmiotowego, i to z reguły o podkonstytucyjnym charakterze".

Zauważyć trzeba jednak, że w nauce prawa konstytucyjnego akcentuje się przede wszystkim fakt, że terminem "prawo podmiotowe" oznacza się takie prawo, którego dochodzić można na drodze sądowej i które jest podstawą dla roszczenia procesowego. Termin "prawo podmiotowe" ma bowiem w konstytucjonalizmie "konotacje aksjologiczne", w tym sensie, "że wieloletnie apele prawników w Polsce, by nadać prawom podstawowym charakter praw podmiotowych, oznaczały postulat wyposażenia obywatela w prawne środki ich dochodzenia. Tak więc prawo podmiotowe istnieje tylko wówczas, gdy zostały stworzone stosowne prawne instrumenty prawne jego ochrony. Instrumenty te mogą wynikać wprost z Konstytucji (z zasady bezpośredniego jej stosowania i skargi konstytucyjnej) bądź z ustaw zwykłych. Wówczas prawo czy wolność konstytucyjna wraz z normami ustawowymi stanowi podstawę do rekonstrukcji prawa podmiotowego".

Zatem dane prawo, w tym prawo do własności, uznać można za prawo podmiotowe wyłącznie wtedy, gdy z prawa przedmiotowego (tj. Konstytucji, ustaw, a niekiedy też aktów podustawowych) wynikają wystarczające gwarancje jego ochrony. Publiczne prawo podmiotowe wyposażając jednostkę w określone roszczenie publicznoprawne względem państwa jest konstrukcją prawną służącą realizacji danego prawa lub wolności konstytucyjnej.

3. Konstytucyjna treść i charakter prawa do własności

Jak się wskazuje w doktrynie, prawa człowieka w znaczeniu podmiotowym odpowiadają różnym typom złożonych sytuacji prawnych. Bardzo często w strukturze danego prawa jeden z elementów składowych wysuwa się na pierwszy plan z uwagi na swoje znaczenie dla ochrony określonej wartości znajdującej się u podstaw danego prawa, natomiast pozostałe elementy pełnią rolę służebną. W zależności od tego, który element dominuje w strukturze danego prawa, wyróżnia się prawa-uprawnienia, prawa wolnościowe, prawa negatywne, prawa-kompetencje, prawa proceduralne i wreszcie prawa-instytucje.

Analiza charakteru prawa do własności wymaga odpowiedzi na pytanie, czy posiada ono cechy prawa-uprawnienia, prawa wolnościowego czy wreszcie prawa-instytucji. Pewne wątpliwości w tym zakresie wynikają z przyjętej stylizacji art. 64 ust. 3 Konstytucji, który używa pojęcia "prawo do...".

Użycie takiego terminu wywoływało istotne problemy interpretacyjne jeszcze w czasie dyskusji konstytucyjnej w KKZN. Wyrażano pogląd, iż jest to prawo do tego, aby być właścicielem, nie zaś prawo posiadania czy korzystania z własności, bowiem takiego prawa Konstytucja nie może nadawać. W przeciwnym razie zestawienie polskiej regulacji konstytucyjnej ze standardami międzynarodowymi rodziłoby "(...) wrażenie ustanowienia standardu krajowego o większym potencjale gwarancyjnym. Regulacje międzynarodowe formułują bowiem »prawo własności«, a nie »prawo do własności«, co ma poważne reperkusje właśnie w sferze obowiązków państwa". Do takich regulacji należy art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC, który, jak się powszechnie uważa, chroni własność, ale nie sankcjonuje prawa do własności, skupiając się przede wszystkim na własności nabytej i pomijając zagadnienie bardziej sprawiedliwego podziału dóbr. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał bowiem, że przez uznanie, że każdy ma prawo do spokojnego korzystania ze swego mienia art. 1 gwarantuje w istocie prawo własności (sprawa Marckx v. Belgia, 1979). Innymi słowy art. 1 protokołu nie gwarantuje dostępu do własności.

Fakt, że użycie jednej z tych formuł tylko pozornie nie ma znaczenia, podkreśla również A. Łabno, analizując portugalskie ujęcie prawa własności prywatnej, które sformułowane jest tam również jako prawo do własności, nie tylko jako prawo własności. Jak zauważa autorka, w komentarzach konstytucyjnych podkreśla się ten fakt, uznając że "prawo własności traci w ten sposób swój typowo liberalny charakter stając się normą zawierającą prawo do otrzymywania własności dóbr, na które człowiek zasługuje". Ponadto, jakkolwiek wyróżnia się tam przynajmniej cztery esencjalne elementy treści prawa własności: prawo nabywania dóbr, prawo ich używania i otrzymywania korzyści, prawo przekazywania i prawo posiadania, to jednak podkreśla się, że "konstytucyjne ujęcie prawa własności jako prawa do własności na plan dalszy przesuwa osobiste prawo jednostki do władania rzeczami." Dodatkowo "zgodnie ze stanowiskiem portugalskiego Trybunału Konstytucyjnego państwo jest zobowiązane stwarzać warunki, by jak najwięcej obywateli miało dostęp do prawa własności, w ten sposób realizując postulat społeczeństwa sprawiedliwego i dążącego do równości. Konsekwencją takiego rozumowania jest traktowanie państwa jako aktywnego podmiotu, nie zaś uchylającego się od działania, jak ma to miejsce w przypadku konstrukcji prawa własności ze strukturą właściwą koncepcji praw w ujęciu czysto liberalnym. PTK twierdzi jednak dodatkowo, że art. 62 konstytucji portugalskiej wprowadza nie tylko prawo do własności, ale również prawo własności".

Gdy chodzi natomiast o rozwiązanie przyjęte przez polskiego ustrojodawcę, to podkreśla się w doktrynie, że użycie sformułowania "prawo do własności" nie może być argumentem za odrzuceniem wolnościowego charakteru wyrażonej w tym przepisie gwarancji. Bez wątpienia należy ją rozumieć jako wolność nabywania, zachowania, zbywania i dziedziczenia mienia, a nie jako podstawę roszczeń wobec państwa o zaopatrzenie w jakieś minimum czy opitmum własnego mienia.

Powstaje jednak pytanie, czy rzeczywiście prawo do własności z art. 64 jest typowym prawem wolnościowym, czy też charakteryzuje się jakimiś cechami szczególnymi.

Z wolnością mamy do czynienia wtedy, gdy prawo przedmiotowe ustanawia zakaz określonych działań przez wskazanie określonej sfery zachowań jednostki, której nie może dotykać ingerencja zewnętrzna. W aspekcie pozytywnym jednostka może swobodnie kształtować swoje zachowania w danej sferze wybierając określone formy aktywności lub powstrzymywać się od ich podejmowania. Aspekt negatywny prawa wolnościowego polega zaś na obowiązku powstrzymywania się od ingerencji w sferę zastrzeżoną dla jednostki, ciążącym na państwie i innych podmiotach.

Niewątpliwie prawo do własności gwarantuje jednostce pewną sferę autonomii, w obrębie której państwo nie może ingerować lub może ingerować tylko w ograniczonym zakresie. Z konstytucyjnej gwarancji prawa do własności wynikają jednak również pozytywne obowiązki państwa, tj. stworzenie dokładnych reguł prawno-instytucjonalnych funkcjonowania stosunków majątkowych. Wskazuje to, zdaniem B. Banaszkiewicza, "na cechę szczególną wolności majątkowej, różniącą ją od innych praw wolnościowych, jeśli nie pod względem jakościowym, to w każdym razie pod względem intensywności".¹⁸¹

Stąd też wydaje się, że w przypadku prawa do własności bardziej adekwatne jest posługiwanie się terminem "prawo-instytucja", wypracowanym w niemieckiej nauce o gwarancjach instytucjonalnych praw podstawowych. Jest to osobna kategoria praw, które zapewniają ochronę przed ingerencją w sytuacje prawne jednostki, ukształtowane na gruncie norm prawa prywatnego.

Prawa-instytucje są prawami o skomplikowanej strukturze. W każdym razie można wyodrębnić co najmniej składniki ich struktury prawnej: prawo do utworzenia przez państwo określonych instytucji prawnych oraz do ochrony sytuacji prawnych ukształtowanych w oparciu o te instytucje. Jak wskazuje K. Wojtyczek, jednostka ma konstytucyjne prawo do tego, aby ustawodawca utworzył i odpowiednio ukształtował określone instytucje prawne, w tym także własność i dziedziczenie. Podmiotem zobowiązanym jest w tym wypadku ustawodawca, który kształtując instytucję własności powinien zapewnić jednostce możliwie najszerszy zakres swobody w jej wykorzystywaniu, wolny od ograniczeń prawnych i faktycznych. Obowiązki ustawodawcy w tym zakresie są podobne jak w przypadku praw wolnościowych. Do nich należy: określenie granic swobodnego korzystania z tej instytucji; określenie przesłanek, procedury i charakteru ingerencji podejmowanej dla ochrony szczególnie cennych wartości oraz organów upoważnionych do jej podejmowania; zabezpieczenie środków prawnych na wypadek bezprawnej ingerencji w tę sferę ze strony państwa lub innych podmiotów.

Drugim podstawowym elementem w strukturze praw-instytucji jest zapewnienie ochrony trwałości sytuacji prawnych ukształtowanych przez uczestników obrotu prawnego w oparciu o instytucje stworzone przez prawodawcę. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, która znajduje się w określonej sytuacji prawnej, w tym przypadku właściciel, zaś podmiotem zobowiązanym są organy państwowe oraz inne podmioty. Treścią tego obowiązku jest zakaz naruszania ukształtowanych instytucji prawnych. Zakaz ten oznacza w szczególności, że: prawodawca nie może przyznawać organom i innym podmiotom kompetencji do dokonywania czynności prawnych, które zmieniają ukształtowane sytuacje prawne; nie może łączyć z innymi zdarzeniami prawnymi skutków w postaci zmiany sytuacji prawnych wbrew woli zainteresowanych. Organy państwowe i inne podmioty nie mogą naruszać sytuacji prawnych przez podejmowanie czynności faktycznych (np. zniszczenie rzeczy, przywłaszczenie). Generalnie zakaz naruszania ukształtowanych sytuacji prawnych obowiązuje w zasadzie w każdej sytuacji, ale z reguły prawo określa przypadki, gdy ingerencja w sferę sytuacji prywatnoprawnych jednostki jest dopuszczalna (np. wywłaszczenie prawa własności).

Jak wskazuje K. Wojtyczek, ta ostatnia cecha praw-instytucji upodabnia je do praw negatywnych, z tym tylko, że prawa negatywne chronią przed ingerencją w określone dobra, które istnieją niezależnie od obowiązującego systemu prawnego. Prawa-instytucje zapewniają natomiast ochronę przed ingerencją w sytuacje prawne.

Zatem prawa-instytucje zapewniają ochronę jednostki w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w obrocie prawnym wobec równorzędnych podmiotów - innych jednostek, osób prawnych, a także państwa - jako uczestnika obrotu prawnego. Po drugie, wobec państwa - jako podmiotu wyposażonego we władztwo publiczne. Prawa te zatem, obok wymiaru publicznoprawnego, mają również wymiar prywatnoprawny. Najlepszym przykładem takiego właśnie prawa-instytucji jest prawo własności. Z jednej strony jest prawem podmiotowym prywatnym, z drugiej zaś prawem podmiotowym publicznym, zapewniającym ochronę przed ingerencją ze strony władz publicznych.

Oczywiste jest jednak, że inny charakter mają prawa podmiotowe rozpatrywane wyłącznie na gruncie przepisów konstytucyjnych, ujętych na bardzo wysokim poziomie ogólności, a inny charakter mają te same prawa skonkretyzowane w aktach niższego rzędu.

Wynika to w pierwszej kolejności z samej istoty i roli konstytucyjnej gwarancji praw człowieka. Nie jest nią na pewno szczegółowe regulowanie stosunków majątkowych, ale określenie relacji między jednostką a władzą publiczną, wyznaczenie pozytywnych i negatywnych obowiązków władzy względem jednostki. Rolą ustaw zwykłych jest natomiast ustalenie reguł postępowania i rozstrzygania konfliktów w określonych sytuacjach.

Ponadto specyfika konstytucyjnej ochrony prawa własności wynika z faktu, że ma ona nie tylko aspekt zachowawczy, sprowadzający się go gwarancji niepozbawiania lub nieuszczuplania już istniejących uprawnień majątkowych wskutek ingerencji ze strony władzy publicznej. Beneficjentem tej gwarancji jest "każdy", o ile przysługują mu aktualnie jakieś prawa majątkowe. Istotne znaczenie z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony prawa do własności ma również zdolność do nabywania dóbr majątkowych (aspekt instytucjonalny). Jak podkreśla B. Banaszkiewicz, tak rozumiane prawo własności przysługuje każdemu, choćby nie miał aktualnie żadnych praw majątkowych. Konstytucja chroni więc samą możliwość uzyskania własności na tych samych zasadach przez podmioty charakteryzujące się tymi samymi cechami prawnie relewantnymi.

Wyłącznie aspekt zachowawczy ma jednak na względzie art. 64 ust. 3, ponieważ dotyczy ochrony przed naruszeniami prawa własności już przysługującego określonemu podmiotowi, a nie ograniczenia możliwości stania się właścicielem. Za taką wykładnią - zdaniem TK - przemawia wyrażony w tym przepisie zakaz naruszania istoty prawa własności, to jest takiej regulacji, która uniemożliwiałaby korzystanie z posiadanego już prawa własności.

4. Zakres podmiotowy prawa do własności

Konstytucja RP w przepisie art. 64 ust. 1 wyznacza zakres podmiotowy prawa do własności w ten sposób, iż stwierdza, że "każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" . Jak podkreśla się w literaturze, pojęciu "każdy" można teoretycznie nadać trzy znaczenia: 1) każdy obywatel, 2) każdy człowiek, a więc każda osoba fizyczna, 3) każda osoba fizyczna i prawna.

Miejsce przepisu art. 64 w systematyce Konstytucji, tj. w rozdziale poświęconym prawom jednostki, przemawiałoby za rozciągnięciem ochrony prawnej jedynie na prawo własności osoby fizycznej. Powstaje jednak pytanie co do słuszności wykładni rozszerzającej, pozwalającej rozciągnąć tę ochronę również na własność grupową. Oczywiste jest bowiem, że zakres podmiotowy prawa do własności rozpatrywać należy z uwzględnieniem charakteru prawa do własności jako podstawowego prawa ekonomicznego oraz celów, jakim ono służy w gospodarce rynkowej.

Gdy chodzi o uznanie osoby fizycznej za podmiot prawa do własności, to oczywiście nie ma co do tego wątpliwości. Wśród osób fizycznych wymienić możemy jednak obywateli danego państwa, którym przysługują wszystkie prawa, o których stanowi Konstytucja (w tym również prawo do własności), oraz osoby niebędące obywatelami, którym przysługują prawa z wyłączeniem tych zastrzeżonych dla obywateli. Powstaje pytanie, jak jest z prawem do własności. Na tle brzmienia art. 64, statuującego prawo "każdego" do własności, powstaje kwestia zgodności ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców z Konstytucją. Jak się bowiem prima facie wydaje, przepis ten nie wyraża prawa obywatelskiego, lecz prawo jednostki (każdego człowieka). W konsekwencji zatem należałoby przyjąć - jakby się wydawało - że prawo własności nie powinno rządzić się innymi regułami dla obywateli, a innymi dla cudzoziemców.

Zauważyć trzeba jednak, że Konstytucja w art. 37 ust. 2 dopuszcza, by ustawa zwykła określała wyjątki od ogólnej zasady, iż każdy znajdujący się pod władzą RP korzysta z wolności i praw zapewnionych w ustawie zasadniczej. Wiele ograniczeń w tym zakresie wprowadza ustawa o cudzoziemcach z 25 czerwca 1997 r. Nie ma też przeszkód - jak podkreśla - L. Garlicki - by inne ustawy, na przykład właśnie ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wprowadzała ograniczenia praw i wolności cudzoziemców w dziedzinach szczegółowych. "Granicę stanowią jednak postanowienia konwencji międzynarodowych, ustalających minimum praw i wolności, które muszą przysługiwać »każdemu«".

Ponadto z zestawienia przepisu art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że prawo własności, w tym przysługujące cudzoziemcom, może podlegać ograniczeniom z zachowaniem wymogu ustawy oraz dla ochrony jednej ze wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości. W zakresie ograniczeń co do nabywania gruntów przez cudzoziemców tą nadrzędną wartością jest "bezpieczeństwo państwa", które ma również swój aspekt gospodarczy. Jak się bowiem podnosi w literaturze, bezpieczeństwo państwa "nie jest tożsame z niepodległością i integralnością terytorialną i posiada szersze znaczenie; (...) może być powoływane dla uzasadnienia ograniczeń ustanawianych w celu ochrony państwa przed zagrożeniem dla jego suwerennej egzystencji lub integralności terytorialnej, nawet jeśli zagrożenie ma charakter potencjalny".

Drugi problem, jaki powstaje na tle zakresu podmiotowego prawa do własności, dotyczy tego, czy wyłącznym podmiotem tego prawa są osoby fizyczne (obywatele i nieobywatele). Problem taki podniósł jeszcze - na tle art. 7 p.u.m. - T. Dybowski. Stwierdził on, że "tekst przepisu wskazuje na to, że dotyczy on przede wszystkim (a może wyłącznie) własności obywateli i grup obywateli powiązanych ze sobą różnymi węzłami prawnymi. Może o tym świadczyć bezpośrednie powiązanie w tym przepisie zasady ochrony własności z ochroną dziedziczenia. (...) A więc gdy przepis art. 7 wymienia specjalnie ochronę dziedziczenia, to ma na myśli dziedziczenie przez obywateli. (...) Takie rozumienie treści przepisu art. 7 odpowiada tradycji pojmowania ochrony konstytucyjnej własności. Przepisy konstytucyjne, które zaczęły pojawiać się w pierwszych ustawach konstytucyjnych, poręczały obywatelom ochronę ich własności przed zakusami państwa (a wcześniej monarchy), miały na celu ograniczenia jego omnipotencji względem obywateli. Były to przepisy mające na celu ochronę jednego z podstawowych praw obywatelskich. Wymierzone były więc nie przeciwko zamachom pochodzącym ze strony współobywateli, ponieważ przeciwko takim zamachom wystarczające były środki przewidziane w prawie cywilnym i karnym. Były one i są środkiem ochrony przeciwko zamachom ustawodawczym, ponieważ w takim wypadku jedynie zarzut niekonstytucyjności może stanowić środek ochrony obywateli".

T. Dybowski mówiąc o "grupach obywateli powiązanych różnymi węzłami prawnymi" zdawał się dopuszczać uznanie za podmiot prawa własności również osoby prawne prawa prywatnego.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji E. Łętowska podkreśla, że prawa (do) własności według Konstytucji nie należy rozumieć dosłownie, tzn. jedynie jako prawa przysługującego jednostkom, ale również podmiotom o innym charakterze, w szczególności osobom prawnym prawa cywilnego (np. spółkom kapitałowym, spółdzielniom).

Nie ma bowiem wątpliwości, że podmiotami wielu praw i wolności konstytucyjnych są także osoby prawne, gdyż korzystają one, tak jak osoby fizyczne, ze zdolności prawnej. Co więcej - jak się podkreśla w literaturze - osoby prawne prawa prywatnego są w zasadzie instrumentem realizacji określonych celów osób fizycznych (przede wszystkim celów gospodarczych), stąd mogą korzystać z publicznych praw podmiotowych na drodze daleko posuniętej analogii do uprawnień gwarantowanych osobom fizycznym.

W ich przypadku konieczne jest jednak za każdym razem ustalenie, czy określone prawo podmiotowe w ogóle może osobie prawnej przysługiwać ze względu na specyfikę niektórych praw ściśle związanych z osobami fizycznymi. Prawo do własności inaczej niż na przykład prawo do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji) należy do praw podmiotowych, które mogłyby przynależeć podmiotom zbiorowym. Zresztą, jak się podkreśla w literaturze, "wprawdzie sytuacje prawne osób fizycznych i innych podmiotów prawa różnią się od siebie, zwłaszcza różnią się funkcją społeczną przyznawanych im uprawnień, roszczeń etc., czy tym choćby, że osoby prawne podejmują działania wyłącznie o charakterze konwencjonalnym, a nie działania psychofizyczne. Niemniej wydaje się, że nie ma powodów formalnych, dla których należałoby zwrot »prawo podmiotowe« zastrzegać wyłącznie dla określonych prawnych sytuacji osób fizycznych. W tradycyjnych koncepcjach prawa podmiotowego taka konwencja terminologiczna nie była wyłącznie rezultatem arbitralnej decyzji, a przeciwnie znajdowała uzasadnienie w programowym przeciwstawianiu sytuacji prawnej jednostki i państwa".

Zagadnienie zakresu podmiotowego prawa do własności powiązać można również z podniesionym w orzecznictwie TK problemem zakresu podmiotowego prawa do skargi konstytucyjnej, tzn. rozumienia terminu "każdy" użytego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Nie ma oczywiście wątpliwości co do tego, że prawo do własności z art. 64 Konstytucji chronione jest skargą konstytucyjną, nie znalazło się ono bowiem wśród innych praw ekonomicznych, wymienionych w art. 81 ustawy zasadniczej.

Pojawiła się jednak kwestia, czy skarga konstytucyjna może być wniesiona nie tylko przez osoby fizyczne, ale także przez różne jednostki organizacyjne. Stosownie do postanowień art. 79 ust. 1 podmiotem uprawnionym do złożenia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone. Artykuł 79 Konstytucji został umieszczony w rozdziale o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela, co oznacza, że pojęcie "każdy" użyte w tym rozdziale odnosi się właśnie do każdej osoby fizycznej - obywatela, cudzoziemca lub bezpaństwowca, z tym zastrzeżeniem, że z treści danego prawa wynika, iż stosuje się ono także do cudzoziemca lub bezpaństwowca (np. art. 48, 49, 53) lub że z przepisu jasno wynika, że stosuje się tylko do obywatela polskiego (np. art. 60, 61, 62). Problem powstaje przy odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie "każdy" użyte w art. 79 ust. 1 obejmuje także inne podmioty prawa niż osoba fizyczna. Zdaniem J. Trzcińskiego "można przychylić się do opinii, że pojęcie »każdy« obejmuje także takie podmioty, jak organizacje społeczne, stowarzyszenia, partie polityczne lub osoby prawne. Przemawiają za tym trzy argumenty. Pierwszy, który wynika z celów, jakim służy skarga konstytucyjna, mająca wyeliminować z porządku prawnego sprzeczny z Konstytucją akt prawny oraz chronić konstytucyjnie gwarantowane prawa, z których niektóre nie odnoszą się tylko do praw człowieka, lecz mogą być także prawami przysługującymi określonym podmiotom prawnym, jeśli z treści prawa wynika, że podmiot ten może z niego skorzystać. Do nich należy właśnie prawo do własności (art. 64), prawo do sądu (art. 45) czy prawo do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1). Po drugie, art. 79 ust. 1 Konstytucji jest usytuowany w podrozdziale zatytułowanym »Środki ochrony wolności i praw«. Jest niewątpliwe, że użyte w art. 77, 78 i 80 pojęcie »każdy« jest pojęciem szerokim, odnoszącym się nie tylko do osoby fizycznej. Skoro tak, to również interpretacja art. 79 ust. 1 Konstytucji daje podstawę do takiego wniosku. Byłoby niezrozumiałe, gdyby to samo pojęcie bez wyraźnej woli ustrojodawcy użyte było w jednym podrozdziale w różnych znaczeniach".

Powyższa interpretacja pojęcia "każdy" użytego w art. 79 ust. 1 Konstytucji znajduje potwierdzenie - bądź to wprost, bądź w sposób dorozumiany - także w orzecznictwie TK - (Ts. 9/98, Ts. 37/98). W prawie polskim, na co zwrócił uwagę Trybunał w orzeczeniu z 8 czerwca 1999 r. (SK. 12/98), możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej w zasadzie ujęta jest jako prawo przysługujące jednostce. W ogromnej większości przypadków skarga stanowi reakcję na naruszenie wolności i praw, które ustawodawca konstytucyjny związał ściśle z człowiekiem i obywatelem. Jednocześnie jednak Konstytucja statuuje pewne prawa i wolności odnoszące się do podmiotów zbiorowych (np. partii politycznych, związków wyznaniowych). Wydaje się też oczywiste, że pewne prawa, na przykład prawo własności, prawo prowadzenia działalności gospodarczej, muszą - z istoty systemu gospodarczego - obejmować nie tylko osoby fizyczne, ale też podmioty gospodarcze niebędące osobami fizycznymi. W konsekwencji zarówno doktryna prawa konstytucyjnego, jak i Trybunał uznają zdolność osób prawnych do wniesienia skargi. Przyjęcie takiego stanowiska podyktowane jest nie tyle zamiarem wzmocnienia pozycji osób prawnych, co dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą osobę prawną (w przypadku osób prawnych typu korporacyjnego), bądź to korzystają z jej działalności (w przypadku osób prawnych typu zakładowego). Podobnie w orzeczeniu z 29 maja 2001 r. (K. 5/01) TK uznał, że "z uwagi na to, że źródłem wszystkich wolności i praw jest godność człowieka, którą art. 30 Konstytucji charakteryzuje jako »przyrodzoną i nienaruszalną«, różnego rodzaju osoby prawne typu korporacyjnego korzystają z nich również, ale tylko w takim zakresie, w jakim ich działalność manifestuje wynikającą z konstytucji wolność zrzeszania się i inne konstytucyjnie zagwarantowane wolności i prawa jednostki. Stwierdzenie to aktualne jest również co do prawa własności i innych praw majątkowych". Do takich osób prawnych należą m.in. spółdzielnie mieszkaniowe, które Trybunał uznał za podmioty prawa z art. 64 Konstytucji, z tym jednak zastrzeżeniem, iż ochrona własności spółdzielni jako własności grupowej jest uzasadniona o tyle, o ile służy ochronie praw przysługujących członkom. "Spółdzielnia nie jest abstrakcyjną konstrukcją prawną, podstawą jej bytu prawnego są osoby fizyczne (lub osoby prawne) do niej należące, a majątek należący do spółdzielni ma w świetle prawa służyć zaspokajaniu ich potrzeb". Stwierdzenie to jednak nie przeszkodziło Trybunałowi uznać, że "spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami prawnymi, których własność podlega ochronie przewidzianej w art. 64 i art. 21 Konstytucji" (orzeczenie K. 23/98). Sformułowanie ust. 2 art. 64 o "równej dla wszystkich ochronie własności i innych praw majątkowych" pozwala bowiem - zdaniem TK - "w sposób możliwie szeroki patrzeć na stronę podmiotową konstytucyjnej gwarancji praw majątkowych. Oznacza to gwarancję takiej ochrony także w stosunku do podmiotów, które nie będąc ludźmi z istoty rzeczy nie mogą korzystać z innych wolności i praw poręczonych w rozdziale II Konstytucji (np. nietykalności osobistej, wolności sumienia i wyznania, wolności wyboru i wykonywania zawodu itp.)" (K. 5/01).

Podobnie na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poza szerokim ujęciem prawa własności jako synonimu "mienia", charakterystyczne jest także rozciągnięcie ochrony na osoby prawne. Zgodnie bowiem z art. 1 protokołu dodatkowego podmiotem uprawnionym jest każda osoba fizyczna lub prawna. Zauważyć przy tym trzeba, że art. 1 protokołu dodatkowego różni się od innych przepisów konwencji oraz jej protokołów tym, że czyni podmiotem uprawnionym wyraźnie osobę prawną. Jest to zatem jedyny przepis, na tle którego podmiotowość prawna osób prawnych nie może być kwestionowana, jak ma to miejsce w przypadku na przykład wolności wypowiedzi. Zasadność roszczeń osób prawnych musi być bowiem w jej wypadku każdorazowo potwierdzana w orzecznictwie strasburskim. Ochrona prawna, gwarantowana w art. 1 protokołu, przysługuje więc każdemu człowiekowi, jak też na przykład spółkom, fundacjom, stowarzyszeniom, o ile nie mają charakteru państwowego, tzn. "nie są emanacją państwa ani nie wykonują głównie lub wyłącznie funkcji powierzonych przez państwo", zwłaszcza w zakresie stanowienia lub wykonywania prawa państwowego (np. jednoosobowa spółka Skarbu Państwa lub fundacja ustanowiona przez państwo). Osoby prawne, które miałyby być uznane za podmioty prawa własności z art. 1 protokołu dodatkowego, nie powinny być również powiązane z państwem, chociaż kryterium to nie ma charakteru rozstrzygającego. Bowiem - jak się podkreśla - "ocena legitymacji materialnej następuje (...) ad causam, co może powodować, że specyficzne okoliczności sprawy pozwolą na uznanie np. spółki prawa publicznego lub przedsiębiorstwa państwowego za podmiot chroniony przez art. 1".

Objęcie ochroną podmiotów tzw. własności publicznej, tj. własności państwowej oraz własności jednostek samorządu terytorialnego, budzić może wątpliwości także w świetle art. 64 Konstytucji. Osób prawnych prawa publicznego, na przykład gmin, nie można - jak podkreśla L. Garlicki - traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności.

Spotkać można w literaturze pogląd, że w odróżnieniu od art. 20, nie tylko w art. 21, ale zwłaszcza w art. 64 chroni się wszystkie postaci własności, co oznacza, że przepis ten gwarantuje ochronę każdemu podmiotowi - prywatnemu i publicznemu, a więc Skarbowi Państwa, przedsiębiorstwu państwowemu, spółdzielni, jednostce samorządu terytorialnego.

W tym kontekście powstaje zwłaszcza pytanie, czy na gruncie Konstytucji podmiotami prawa do własności z art. 64 mogą być rzeczywiście jednostki samorządu terytorialnego, zważywszy na fakt, że wymienione zostały one wyraźnie w art. 165 Konstytucji jako podmioty prawa własności.

W trakcie obrad w KKZN wskazywano, że pomimo usytuowania regulacji odnoszącej się do prawa własności w podrozdziale o prawach i wolnościach ekonomicznych jest to prawo przypisane wyłącznie jednostce ludzkiej, a jedynie może być ono realizowane przez osoby prawne czy inne konstrukcje zbiorowe. Dostrzegano w tym jednak niebezpieczeństwo wąskiego zabezpieczania prawa własności samorządów, stąd proponowano, by zastanowić się nad takim usytuowaniem przepisu art. 64, by obejmował on nie tylko prawa jednostki, ale też prawo własności tych podmiotów zbiorowych, które funkcjonują w obrocie gospodarczym.

W orzecznictwie TK pojawiała się jednak teza, z którą należy się zgodzić, że przepis art. 64 Konstytucji nie jest właściwym wzorcem kontroli w sprawach dotyczących mienia komunalnego. Wprawdzie gminy są wspólnotami mieszkańców danego terytorium, na co wskazuje pewien związek między prawami gminy jako osoby prawnej a sytuacją osób fizycznych składających się na nią, to zależność ta nie jest tak wyraźna i bezpośrednia jak w przypadku innych osób prawnych, na przykład spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i jej wspólników. W konsekwencji brak jest relacji, która uzasadniałaby odwołanie się do art. 64. Konstytucyjna ochrona własności odnosi się do jednostek samorządu terytorialnego (zwłaszcza gmin), jednak - zdaniem TK - punktem odniesienia jest tu art. 165. Jak stwierdził, "własność przyznana gminom w tym przepisie jest na pewno prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym (technicznym) i dlatego korzysta przynajmniej z ogólnej ochrony, jaką konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Powołanie wzorca kontroli w postaci art. 165 ust. 1 akcentuje dodatkowo konstytucyjną gwarancję podmiotowości prawnej gmin, ich odrębności od państwa. Własność jako gwarant samodzielności gmin ma znaczenie ustrojowe. Ingerencja ustawodawcy w sferę władztwa majątkowego gmin oznacza zawsze nie tylko naruszenie przysługujących im praw, ale jest jednocześnie ograniczeniem ich samodzielności" (orzeczenie z 12 kwietnia 2000 r., K. 8/98).²¹¹

Powstaje też pytanie, czy podmiotem publicznych praw podmiotowych, w tym prawa do własności wymienionego w art. 64, jest samo państwo. Inaczej, czy z ochrony gwarantowanej w tym przepisie korzystać może również własność Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych.

W charakterze argumentu przeciw przyjęciu takiej możliwości T. Dybowski podnosił, że "nie istnieje dla własności państwowej zagrożenie ze strony obywateli ani jednostek samorządu terytorialnego, które mogłyby godzić w tę własność".

Niewątpliwie możliwe są jednak sytuacje szczególne, tj. uszczuplania bez należytego uzasadnienia konstytucyjnego własności państwowej (np. w procesach prywatyzacji i reprywatyzacji).

W konstytucjonalizmie francuskim wskazuje się, że podmiotem prawa własności w ujęciu subiektywnym (art. 17 deklaracji) jest wprawdzie jednostka ludzka lub osoby prawne prawa prywatnego, to jednak Rada Konstytucyjna odniosła tę ochronę także do prawa własności przysługującego państwu i innym osobom publicznoprawnym. Gwarancje z art. 17 odnoszą się więc w równym stopniu do sytuacji, gdy własności zostaje pozbawione państwo w drodze ustawy prywatyzacyjnej. W decyzji C.C. N° 86-207 DC za niedopuszczalne Rada uznała na przykład sprzedaż przedsiębiorstw po cenach niższych od ich wartości.

Jak podnosi L. Garlicki, "ujęcie to - choć odległe od intencji Deklaracji Praw - wydaje się w pełni odpowiadać potrzebom obrotu gospodarczego w państwie współczesnym".

Inaczej rzecz ujmuje się w orzecznictwie niemieckiego FTK, jakkolwiek również art. 14 ustawy zasadniczej wyraźnie nie przesądza swojego zakresu podmiotowego. Uznał on jednak, że przepis ten chroni własność osób fizycznych (również cudzoziemców) oraz krajowych i zagranicznych osób prawnych prawa prywatnego oraz stowarzyszeń. Osoby prawne prawa publicznego zaś, z wyjątkiem określonych w art. 140 Konstytucji wspólnot religijnych, wyłączone są z zakresu ochrony własności, o ile są aktywne gospodarczo. To samo, zgodnie z orzecznictwem FTK, odnosi się do komunalnych kas oszczędnościowych. Przepis art. 14 chroni bowiem "nie własność prywatną, lecz własność osób prywatnych".

Polskiej rzeczywistości niewątpliwie bardziej odpowiada stanowisko Rady Konstytucyjnej, wydaje się jednak, że punktem odniesienia dla nadmiernych ingerencji ustawodawczych w sferę własności państwowej powinien być art. 21, a nie art. 64 Konstytucji. Wydaje się też, że słuszne jest wiązanie konstytucyjnej ochrony mienia państwowego z zasadą dobra wspólnego wynikającą z art. 1 Konstytucji ("Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli"). Jak wskazuje B. Banaszkiewicz "podstawowym motywem tej ochrony jest zapewnienie, aby mienie to nie ulegało aż nazbyt znanym patologiom »własności« niczyjej lub mienia publicznego w służbie prywatnych interesów, lecz służyło dobru wspólnemu. Wymaga to poddania działania struktur i osób zarządzających mieniem państwowym dokładnym regułom określającym ich zadania i procedury podejmowania decyzji oraz istnienia instytucji kontrolnych".

Rozdział III

Zagadnienie rodzajów ("form") własności w Konstytucji RP

1. Własność "bezprzymiotnikowa" a szczególne rodzaje własności

Zagadnienie dyferencjacji własności, a więc podziału na "formy" czy też jej "rodzaje" - charakterystyczne dla konstytucji opartych na koncepcji marksistowskiej - podzieliło doktrynę prawa konstytucyjnego jeszcze na gruncie poprzedniego stanu prawnego, a więc art. 6-7 przepisów utrzymanych w mocy. Byli tacy jej przedstawiciele, którzy twierdzili, że przepisy konstytucyjne w ówczesnym kształcie powróciły do jednolitego, abstrakcyjnego pojęcia własności, tak jak to prawo ukształtowało się jeszcze w prawie rzymskim, zaś próby rozróżniania typów własności prowadziłyby do podważenia koncepcji gospodarki rynkowej. Każde bowiem takie rozróżnienie - według prezentowanego poglądu - pociąga za sobą pewne konsekwencje, mianowicie powstają normy prawne, które bądź uprzywilejowują jakąś własność, bądź ją ograniczają. Własność państwową od "indywidualnej", "prywatnej" może odróżniać jedynie sposób zarządzania nią, a nie szczególne przywileje.²¹⁹ W tym ujęciu zatem wszystkie "rodzaje" własności funkcjonują na wolnym rynku na równych prawach, zaś o własności można mówić bez jej dyferencjacji czy stratyfikacji i bez dodawania jakichkolwiek przymiotników, czyli o tzw. własności bezprzymiotnikowej.²²⁰

W świetle tego poglądu zróżnicowanie własności postrzegać można jedynie jako doktrynalne próby syntezy różnych rodzajów norm, niejednokrotnie należących do różnych gałęzi prawa, które zakreślają granice własności. "Jedynie więc w ten sposób można patrzeć na »własność państwową«, »własność komunalną«, »gruntową własność rolną«, »własność lokalową«, ponieważ ujmując w ten sposób opisywaną materię prawną zwraca się uwagę na to, że przepisy zakreślające granice poszczególnych przedmiotów własności różnią się między sobą. Tak więc na przykład przepisy dotyczące własności, której podmiotem jest Skarb Państwa, na pewno wykazują różnice w stosunku do przepisów dotyczących nieruchomości należących do indywidualnego rolnika".

Z drugiej jednak strony, na gruncie dotychczasowego stanu prawnego, podnoszono wątpliwość, czy rzeczywiście prawodawca, nowelizujący Konstytucję z 1952 r., zamierzał całkowicie odrzucić istniejącą poprzednio dyferencjację własności, czy też chciał pozostawić pewne jej elementy, a jeśli tak, to które i w jakim celu. Zwolennicy tego ostatniego poglądu podkreślali, że jakkolwiek wolą ustawodawcy konstytucyjnego po 1989 r. i ustawodawcy zwykłego nowelizującego Kodeks cywilny w 1990 r. było odstąpienie od ujęcia własności w wersji marksistowskiej, to jednak ta intencja nie musiała oznaczać, że ustawodawca zamierzał wprowadzić w zamian za nią jednolitą konstrukcję własności, abstrahując od jej przedmiotu i podmiotu oraz całkowicie zaniechał myśli o zróżnicowaniu własności w Polsce.

Jednak skreślenie przepisów art. 12-18 Konstytucji PRL wskazywałoby prima facie na intencje rezygnacji z dekompozycji własności. Także z przepisu art. 6 ("Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności (...)") zdawało się wynikać, że zamiarem ustrojodawcy było ujednolicenie własności, skoro wszystkie podmioty gospodarcze miały być równouprawnione bez względu na jej formę.

W istocie jednak - jak się wydaje - zasada ta odnosiła się nie tyle do samej dyferencjacji, co do płynących z niej konsekwencji w sferze ochrony własności.

Za trafnością tego drugiego poglądu przemawiać miało w pierwszej kolejności brzmienie art. 7 p.u.m. ("Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej"), w którym przewidziano jednakową ochronę dla własności, z tym tylko, że własność osobista cieszyć się miała szczególną ochroną.

Dało to podstawę do wyprowadzania z przepisu art. 7 twierdzenia, że Konstytucja - w ówczesnym kształcie - rozróżniała przynajmniej dwie kategorie własności: własność i własność osobistą, tj. własność obywateli obejmującą rzeczy służące zaspokajaniu osobistych potrzeb właściciela i jego bliskich oraz drobne środki produkcji służące wytwarzaniu rzeczy przeznaczonych do zaspokajania tych potrzeb.

W oparciu zaś o przepis art. 70 ust. 3 ustawy konstytucyjnej z 1992 r. oraz art. 44 k.c. wskazywano w piśmiennictwie dodatkowo na zasadność wyróżniania własności komunalnej oraz własności państwowej. Ponadto w nawiązaniu do art. 91 p.u.m. ("Każdy obywatel Rzeczypospolitej Polskiej obwiązany jest strzec własności społecznej i umacniać ją jako niewzruszoną podstawę ustroju państwa, źródło bogactwa i siły Ojczyzny") wymieniano też własność społeczną, która obejmować miała własność państwową i komunalną.

Jak widać, wymienione przepisy, stanowiące podstawę tez o stratyfikacji własności, stanowione były w różnym czasie, a u ich podstaw - jak podkreśla się w literaturze - legły różne motywy legislacyjne. Stąd też - przeciwnicy stratyfikacji własności - wyciągali wniosek, że nie mogły one tworzyć spójnej całości, a tym samym nie mogły również, razem wzięte, stanowić podstawy dla tworzenia jednolitej konstrukcji własności w znaczeniu konstytucyjnym ani jej typologii.

Przypomnieć też należy, że nie tylko pozbawione spójności i jasności przepisy konstytucyjne, ustanawiane począwszy od 1989 r., ale nawet brak takich przepisów nie stanął na przeszkodzie formułowania określonych typologii własności. W tym miejscu odnotować bowiem należy podział na własność publiczną i niepubliczną (nazywaną prywatną), przyjmowany w doktrynie, pomimo braku wyraźnych do tego podstaw konstytucyjnych.

Czynili tak przy tym zarówno ci przedstawiciele doktryny, dla których była to jedyna dopuszczalna typologia własności, jak i ci, dla których własność prywatna miała być sferą własności pozostałą po wydzieleniu własności osobistej, komunalnej i państwowej.

Zauważyć trzeba jednak, że jakkolwiek postulowano używanie, na gruncie przepisów utrzymanych w mocy, terminu "własność prywatna", to w gruncie rzeczy wcale nie było wiadomo, co pod nim należy rozumieć. Nie tylko bowiem nie było legalnej definicji tego pojęcia, ale też po dokonanych zmianach ani w Konstytucji, ani w Kodeksie cywilnym lub w innej ustawie nie było przepisu operującego choćby nazwą "własność prywatna" w taki sposób, by można było wyciągnąć z niego wniosek co do pojęcia tego rodzaju własności.

W konsekwencji uznano, że dla rozumienia "własności prywatnej" jako jednolitej, abstrakcyjnej kategorii własności konieczne byłoby nadanie jej waloru jurydycznego. Tymczasem w świetle rozwiązań konstytucyjnych tamtego okresu mogła stanowić co najwyżej kategorię doktrynalną.

Podobnie z przepisów konstytucyjnych nie wynikało, aby kategorią konstytucyjną była, pomimo używanych często w przepisach ustawowych terminów: użytek, cel, przeznaczenie publiczne - własność publiczna. Problem jej charakteru pozostawał na gruncie przepisów utrzymanych w mocy problemem de lege ferenda.

Zagadnienie "rodzajów", "form" własności było zatem przedmiotem sporów w doktrynie po 1989 r. Jak się wydaje, również na gruncie obowiązującej Konstytucji RP nie jest to problem do końca wyjaśniony i rozwiązany, choć dyskusje doktrynalne w tej materii jakby nieco osłabły, lecz nie wygasły.

Nadal bowiem właścicielami mogą być różne podmioty, w tym osoby fizyczne i prawne, podmioty krajowe i zagraniczne, podmioty prawa publicznego i prywatnego, a współwłaścicielami także podmioty o różnym statusie prawnym. Nadal wyłania się dylemat, czy fakty te powinny znaleźć pewne zróżnicowane ujęcie i odbicie w przepisach konstytucyjnych, czy też dla Konstytucji są obojętne. Problem sprowadza się więc ciągle do tego, czy Konstytucja powinna wymieniać z nazwy różne formy własności, wyróżnione ze względów podmiotowych, a jeśli tak, to w jakich celach.

Odpowiedzi na te pytania próżno poszukiwać w tekście Konstytucji, bowiem nie odnosi się ona do zagadnienia wielopostaciowości własności, choć wyróżnia się w jej przepisach nie tylko "ogólną" kategorię własności (art. 21), ale także własność państwową - Skarbu Państwa (art. 218 Konstytucji i art. 44¹ k.c.) oraz własność komunalną (art. 165 Konstytucji i art. 43 ustawy o samorządzie gminnym), zaliczane tradycyjnie do tzw. własności publicznej czy własności dóbr publicznych.

Zatem zauważyć trzeba, że w obowiązującej Konstytucji z nazwy przywołane zostały nie tylko własność państwowa i komunalna, ale także własność prywatna, która w przepisie art. 20 Konstytucji uznana została, obok wolności działalności gospodarczej, solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, za elementy składowe społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej.

Wobec powyższego powstaje pytanie, czy owo wyróżnienie wskazanych "rodzajów" własności skutkuje przyjęciem określonej typologii czy typizacji lub stratyfikacji własności w Konstytucji, a jeśli tak - to czy jest to wyliczenie wyczerpujące, oraz jakie były kryteria, na podstawie których ustawodawca dokonał stratyfikacji własności. Co ważniejsze jednak, ustalenia wymaga, czy przewidziana przez ustrojodawcę dyferencjacja własności przybiera jedynie postać porządkową, czy też realizuje jakąś głębszą myśl filozoficzno-społeczną. Chodzi tu przede wszystkim o ustalenie konsekwencji prawnych owego wyróżnienia, zwłaszcza w sferze ochrony poszczególnych rodzajów własności.

Kwestię tę - jak się wydaje - należy rozważyć - z jednej strony z punktu widzenia słuszności poglądu nadającego własności prywatnej walor własności dominującej z racji uczynienia z niej jednej z podstaw ustroju gospodarczego RP, z drugiej zaś z perspektywy wysuwanych w doktrynie postulatów przyznania własności publicznej (państwowej i komunalnej) szczególnych preferencji ochronnych. Próba rozstrzygnięcia tych problemów nie może przy tym tracić z pola widzenia zawartego w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji nakazu równej dla wszystkich ochrony własności. Przepis ten będąc - jak się podnosi w literaturze - reakcją na istniejące poprzednio zróżnicowanie ochrony typów i form własności, a zwłaszcza uprzywilejowanie w tym względzie własności państwowej, stanowi, iż "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej."

Analizując zatem zmiany, jakie w zakresie dyferencjacji własności przyniosło uchwalenie Konstytucji RP z 1997 r., wskazać trzeba w pierwszej kolejności na wyeliminowanie z porządku prawnego kategorii własności osobistej, a także normatywne usankcjonowanie terminu "własność prywatna" oraz odejście od szczególnego uprzywilejowania własności ze względów podmiotowych. Jak się bowiem podkreśla, cały proces eliminacji regulacji skutkujących nierównoprawnym traktowaniem wyodrębnionych form własności przez przyznanie ich podmiotom różnej, co do intensywności i zakresu środków ochrony prawnej, "(...) został zakończony i przypieczętowany w sensie legislacyjnym i systemowym uchwaleniem Konstytucji z 1997 r." Stanowi ona bowiem kontynuację rozpoczętych w 1989 r. zmian tym zakresie, polegających na odrzuceniu "metodą rewolucyjną" zasadniczych dogmatów socjalizmu i odpowiadających im szczególnych instrumentów prawnych, oraz kształtowanie przez ustawodawcę "metodą ewolucyjną" nowego, pożądanego modelu stosunków własnościowych gospodarki rynkowej. Efektem tego jest brak instytucjonalnej zasady ochrony własności społecznej. Zrównaniu uległa wszelka własność, bez względu na jej formy podmiotowe.

Tezy podobnej treści wypowiada również w swoim orzecznictwie TK, uznając iż przepisy Konstytucji z 1997 r. nie dokonują podmiotowej stratyfikacji własności, jak też nie przewidują szczególnej ochrony własności państwowej. Tej ostatniej jak wskazuje Trybunał w orzeczeniu z 21 marca 2000 r. (K. 14/99) nie tylko nie wymienia jako odrębnego, uprzywilejowanego typu, ale zgodnie z art. 20 ustawy zasadniczej podstawę ustroju gospodarczego RP stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta na własności prywatnej.

Podstawowym na to dowodem ma być fakt, że przepis art. 21 - w przeciwieństwie do przepisu art. 7 p.u.m. z jego gwarancją silniejszej ochrony dla własności osobistej - nie zawiera zróżnicowania poziomu ochrony własności w zależności od tego, komu ona przysługuje.

W świetle jego sformułowania powstawał jednak - zwłaszcza w okresie dyskusji konstytucyjnej oraz krótko po uchwaleniu Konstytucji RP - problem, czy przepis art. 21 - bowiem ustrojodawca tego wyraźnie nie precyzuje - dotyczy zarówno własności prywatnej, o której stanowi wcześniejszy art. 20, czy też wszystkich możliwych "typów i form" własności, to znaczy czy chroni tak samo własność prywatną, jak i publiczną, tj. własności SP oraz własność komunalną. Innymi słowy, czy przepis art. 21 chroni jedynie własność prywatną, zaś ochrona własności publicznej przewidziana jest w art. 165 ust. 1 (własność komunalna) i art. 218 (własność Skarbu Państwa).

Przyjąć należy, że przemilczenie, którym posłużono się w art. 21, ma jednak istotne znaczenie i wskazuje raczej na wolę gwarantowania wszelkiej własności, nie zaś ograniczania się do własności prywatnej. Przemawia za tym także umieszczenie tej regulacji wśród zasad ustroju państwowego. Z jej przepisów wyprowadzić można bowiem wniosek, zgodnie z którym własność w każdej postaci - nie tylko własność prywatna obywateli, ale i własność SP oraz własność komunalna i własność spółdzielni - o której Konstytucja bezpośrednio nie traktuje, lecz ją bez wątpienia uznaje - podlegają konstytucyjnej ochronie prawnej. Nie wolno bowiem sprowadzać tej ochrony - jak się nieraz to czyni - tylko do własności osób fizycznych czy prawnych, na przykład spółek. Konstytucja traktuje bowiem o różnych postaciach własności, również zbiorowej. Takie rozumienie zakresu ochrony własności w Konstytucji zgodne jest zresztą z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka z 1948 r. W świetle art. 7 deklaracji każdy człowiek zarówno sam, jak i wespół z innymi, ma prawo do posiadania własności, co zakłada akceptację własności jednostki, jak i własności zbiorowej.

Powtórzmy zatem, że własność w art. 21 Konstytucji została potraktowana bardzo szeroko, bez rozróżnienia, kto jest jej podmiotem. Wszelka własność zatem podlega ochronie państwa, zarówno ta, która ma zaspokajać potrzeby właściciela i jego bliskich, czy służyć celom produkcyjnym, jak i własność zbiorowa, państwowa i komunalna.

Z drugiej jednak strony - jak podnosi znaczna część przedstawicieli doktryny - nie oznacza to wcale, że de lege lata nie mamy w Konstytucji do czynienia ze stratyfikacją własności. W szczególności zaniechanie formalnego podziału na typy i formy nie oznacza, że z obrotu prawnego zniknęła własność społeczna we wszystkich jej odmianach. Nadal bowiem występuje ona, w znacznym rozmiarze, pomniejszonym sukcesywnie przez prywatyzację mienia państwowego.

W konsekwencji nadal wyróżnia się w literaturze określone rodzaje własności, z tym tylko, że proponowane typologie u poszczególnych autorów wykazują pewne różnice. Niektóre z nich zakładają, że aktualny stan ustawodawstwa pozwala mówić o trzech rodzajach własności, tj. ogólnej kategorii własności (art. 20 i 21), oraz o dwóch szczególnych rodzajach własności, tj. własności państwowej (art. 218 Konstytucji i art. 44¹ k.c.) i własności komunalnej (art. 165 Konstytucji i art. 43 u.s.g.).

Inni natomiast wymieniają własność państwową, komunalną oraz własność prywatną (art. 20), uznając tę ostatnią za własność dominującą w systemie społecznej gospodarki rynkowej. Niekiedy uzupełnia się ten podział dodatkowo o własność kościelną i związków wyznaniowych oraz własność organizacji społecznych.

Zdaniem niektórych autorów z kolei w efekcie dokonanych po 1989 r. przekształceń w dziedzinie własnościowej, na plan pierwszy wysuwa się podział na własność publiczną i prywatną (niepubliczną), niepokrywający się jednak z dawnym podziałem na własność społeczną i indywidualną.

Inną, wskazywaną w piśmiennictwie typologią własności, jest podział na własność prywatną, społeczną i publiczną. Gwarantować ma ona prawidłowe zabezpieczenie interesów indywidualnych, grupowych i ogólnospołecznych. Dalsze utrzymania bowiem pojęcia własności społecznej uzasadnia fakt, że w obrocie prawnym, poza podmiotami administracji publicznej, funkcjonują inne podmioty noszące znamiona podmiotów społecznych z uwagi na ich działalność dla dobra pewnych zorganizowanych społeczności kulturowych, religijnych, narodowościowych czy zawodowych. "Te wszystkie inne podmioty, które korzystają ze swojego prawa własności, działają także w interesie społecznym, dążąc do osiągnięcia celów wspomnianych wspólnot. Są one w swej działalności nakierowane głównie na osiąganie własnych celów, związanych z zaspokajaniem potrzeb członków w nich zrzeszonych. Przedmiot własności takich podmiotów powinien służyć realizacji interesów grupowych".

Gdy chodzi o ocenę skutków przeprowadzonych dyferencjacji własności, większość doktryny wskazuje, że nie ma już obecnie miejsca na szczególne normatywne preferowanie poszczególnych typów czy form własności. Przywołane rodzaje własności wyodrębnia się bowiem, w zależności od przyjętego kryterium, na gruncie jednolitego, cywilistycznego pojęcia własności. Wszystkie one pod względem treści odpowiadają dyspozycji art. 140 k.c., a pod względem ochrony przepisowi art. 222 k.c. Natomiast proponowana stratyfikacja ma charakter poziomy, albowiem nie oznacza formalnego uprzywilejowania którejkolwiek z form własności.

Przyczyną zaś eksponowania poszczególnych rodzajów własności jest zaś - jak się wskazuje - szczególne przeznaczenie różnego rodzaju dóbr, ich funkcje oraz sposób zarządzania nimi, określony dla poszczególnych podmiotów w ustawach szczególnych. Tu w szczególności wskazuje się z jednej strony na fakt, iż gospodarowanie mieniem państwowym i komunalnym ma swoją naturalną specyfikę, wymuszającą szczególne formy zarządzania nią. Z drugiej zaś, że podstawą obecnego ustroju jest własność prywatna.

Tym samym nie można zgodzić się z poglądem TK wyrażonym w orzeczeniu K. 23/98, że ust. 2 art. 64 Konstytucji wskazuje na "podmiotową równość ochrony praw w nim wskazanych", tj. niedopuszczalność zróżnicowania ochrony z uwagi na charakter podmiotu prawa. Z samego orzecznictwa TK bowiem wynika wyraźnie, że równość oznacza też akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, bowiem równość wobec prawa to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów, a to z kolei oznacza uznawanie tej, a nie innej cechy za istotną (relewantną). Zasada równości wobec prawa (równość praw i obowiązków) polega na tym, że wszelkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się w równym stopniu określoną cechą istotną mają być traktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Kryteria różnicowania podmiotów, obok zgodności z innymi pragmatycznymi kryteriami, muszą być sprawiedliwe społecznie (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/87).²⁶²

W świetle przytoczonego orzecznictwa TK charakter podmiotu własności (jednostka, spółka, spółdzielnia, gmina, Skarb Państwa) może uzasadniać pewne zróżnicowania w zakresie ochrony (zgodnie z zasadą: równych traktować równo, a podobnych podobnie). Aby stwierdzić, czy dokonane zróżnicowanie jest uzasadnione, należy poddać analizie kryteria różnicujące i ocenić, czy są merytorycznie uzasadnione, a ostatecznie - czy są społecznie uzasadnione.

Stanowisko takie - jak się wydaje - zajmuje również B. Banaszkiewicz. Jego zdaniem zasadniczo nietrafna jest taka interpretacja art. 64 ust. 2 Konstytucji, wedle której na gruncie Konstytucji RP wszelka własność bez względu na podmiot podlega jednakowej ochronie. Zdaniem autora "z konstytucyjnego punktu widzenia mienie publiczne nie wymaga »słabszej« ochrony wobec władzy publicznej niż mienie prywatne, ale na pewno ochrony zupełnie innej, niejako ochrony o przeciwnym znaku. Nawet jeśli instrumenty ochrony są w niektórych wypadkach takie same, są podporządkowane odmiennym celom".

2. Własność prywatna

Konsekwencją uczynienia z własności prywatnej jednego z filarów społecznej gospodarki rynkowej ma być uzyskanie przez nią pozycji dominującej. Ma to wynikać z art. 20 Konstytucji RP, który w "makroznaczeniu" daje jej priorytet, wskazując na podstawową opcję, na której oparty ma być system stosunków własnościowych w Polsce i wyklucza powrót do systemu opartego na dominacji własności państwa i podmiotów (przedsiębiorstw) o państwowym charakterze.²⁶⁶ W myśl tego stanowiska, choć przepisy Konstytucji nie wykluczają istnienia własności podmiotów państwowych czy samorządowych i nakazują przyznanie równej ochrony prawnej wszelkim formom własności, to nie zmienia to faktu, że podstawowe miejsce w systemie gospodarki ma przypadać własności prywatnej, "co w warunkach polskich kryje w sobie nakaz kontynuowania i sfinalizowania procesu prywatyzacji". Zatem przepis art. 20 Konstytucji RP "(...) należy odczytywać jako zalecenie pod adresem ustawodawcy, by dążył do rozszerzania i umacniania własności prywatnej, co - z istoty rzeczy - zakłada stały proces pomniejszania się zakresu własności państwowej i komunalnej".

Wobec powyższego powstaje pytanie, czy fakt, że współcześnie pojęcie własności prywatnej pojawia się w kontekście prywatyzacji mienia państwowego, w opozycji do własności społecznej, powoduje, że kształtowany model własności prywatnej według zamierzeń ustrojowych ma wyprzeć "typ" własności społecznej?

Zaznaczyć trzeba, że ocenę konstytucyjnego znaczenia zaakcentowania własności prywatnej dla funkcjonowania społecznej gospodarki rynkowej utrudnia fakt, że próżno szukać definicji tego pojęcia w Konstytucji, zwłaszcza w jej art. 20, choć w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego stało się ono pojęciem normatywnym.

Wśród najczęściej prezentowanych w piśmiennictwie definicji, własność prywatna jest tą sferą własności, która pozostaje po wydzieleniu własności państwowej i komunalnej. W tym ujęciu definicja tej kategorii własności formułowana jest od strony negatywnej, a więc pojawiając się najczęściej w kontekście prywatyzacji mienia państwowego występuje niejako w opozycji do własności społecznej.

Trudniejsza jest natomiast pozytywna definicja terminu "własność prywatna". W tym ujęciu wskazuje się m.in., że pod tym pojęciem rozumieć należy wszystko to, co może należeć do jednostki ludzkiej lub osoby prawnej i obejmuje (według tradycyjnej terminologii) zarówno środki produkcji, jak i dobra konsumpcyjne, bądź też w ujęciu węższym jedynie środki produkcji.²⁷³ Jak się jednak wskazuje, o ile w okresie istnienia konstytucyjnych podstaw do wyodrębniania kategorii własności osobistej poprawniejszym było określanie własności prywatnej jako obejmującej tylko środki produkcji, to z chwilą jej likwidacji należałoby rozciągnąć to pojęcie również na dobra konsumpcyjne. Zaznacza się jednak, że z natury rzeczy proces prywatyzacji obejmuje jedynie środki produkcji. Zdaniem więc E. Gniewka "do tej kategorii należy więc zacieśnić pojęcie własności prywatnej, zauważając jednocześnie, że terminologicznie zastępuje ono wcześniejsze pojęcie własności »indywidualnej«".

Według innych poglądów pojęcie własności prywatnej obejmuje nie tylko to wszystko co przedtem rozumiano przez pojęcie "własności indywidualnej" czy "osobistej", ale też własności "spółdzielczej", a nawet "własności komunalnej" oraz "państwowej".

Ustalając zatem zakres podmiotowy własności prywatnej, do jej podmiotów zaliczyć należy z całą pewnością osoby fizyczne, jak i spółki tworzone przez te osoby. Dotyczy to w równym stopniu spółek osobowych, bowiem wobec braku osobowości prawnej, ich majątek jest w istocie majątkiem osób je tworzących i objęty jest współwłasnością łączną wspólników, jak również spółek kapitałowych. Jakkolwiek w przypadku tych ostatnich ich majątek z prawnego punktu widzenia należy do danej spółki jako osoby prawnej, z ekonomicznego jednak punktu widzenia majątek spółek stanowi własność prywatną, realizowaną przez udziały lub akcje wspólników.

Problem natomiast powstaje już w przypadku majątku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa lub gminy. Jak wskazywano na gruncie art. 7 p.u.m, tego rodzaju przypadki miały być dowodem na możliwość "krzyżowania" się w obrocie prawnym różnych modeli własności, w wyniku czego pojawiała się postać tzw. własności "mieszanej". Tego rodzaju sytuacje nie dawały się łatwo zakwalifikować do wyróżnianych wtedy w przepisach konstytucyjnych rodzajów własności, a więc państwowej, komunalnej czy osobistej. Jak wskazywano, możliwe były w tym względzie trzy rozwiązania, a mianowicie: wszelkie sytuacje "mieszane" mogły zostać objęte zakresem własności prywatnej; wyróżnione w Konstytucji i ustawach zwykłych typy własności były na tyle silne, że pochłaniały także przypadki własności "mieszanej" i wreszcie, istnienie takich sytuacji dawać miało podstawę do wykreowania kolejnego rodzaju własności, tj. własności mieszanej.

Tego rodzaju rozumowanie zaprezentowała M. Bednarek, wyrażając przy tym pogląd, iż najbardziej uzasadniona wydawała się być pierwsza ze wskazanych ewentualności, bowiem z racji tego, że wówczas obowiązujące przepisy nie zawierały wyczerpującego wyliczenia rodzajów własności, uznać należało, że na gruncie art. 7 p.u.m. zd. 1 istniała niewątpliwie "inna" własność i to jej przysługiwał walor kategorii ogólnej. Z tego zaś wynikać miało, że celem ustawodawcy było nadanie wyróżnionym rodzajom własności szczególnej pozycji w stosunku do własności w ogóle, zaś każda postać własności, która nie mieściła się w pojęciu własności państwowej, komunalnej i osobistej powinna zostać zakwalifikowana do kategorii ogólnej, którą określano właśnie mianem własności prywatnej. Z tej też przyczyny, zdaniem autorki, spółka z udziałem SP lub gminy stanowiła podmiot własności prywatnej. Natomiast prawo do udziałów (akcji) objętych przez fiskusa (gminę) pozostaje przedmiotem własności państwowej bądź komunalnej.

W doktrynie spotkać można jednak odmienny pogląd, według którego majątek ten nie może być uznany za własność prywatną, bowiem stać się nią może dopiero po udostępnieniu udziałów lub akcji innym podmiotom w procesie prywatyzacji. Przeciwnicy tego poglądu twierdzą jednak, że tylko mienie tych jednostek organizacyjnych może być zakwalifikowane jako komunalne (państwowe), których cały kapitał ma charakter mienia komunalnego (państwowego), "ponieważ tylko wtedy gmina (Skarb Państwa - dop.aut.) w sposób wyłączny ma możność decydowania o losach takiej jednostki organizacyjnej, a w razie jej likwidacji całe pozostałe po niej mienie wchodzi do majątku gminy"²⁷⁹ czy Skarbu Państwa.

Tego rodzaju wątpliwości wynikają w znacznej mierze stąd, że materiał normatywny, jaki wynika z obowiązującej Konstytucji RP, jest zbyt ubogi dla dokonania typizacji własności ze względu na jej podmiot i pełnione funkcje, zaś "historyczny kontekst" towarzyszący problematyce stratyfikacji własności powoduje wątpliwości co do zakresu podmiotowego konstytucyjnego pojęcia własności prywatnej.

W ich wyniku podnosi się w piśmiennictwie, że stopień ogólności przepisu art. 20 Konstytucji oraz jego ratio legis pozwalają nawet uznać, że zwrot "własność prywatna" obejmuje w całości również własność państwową oraz komunalną, wyróżnione w przepisach ustaw zwykłych (Kodeks cywilny oraz ustawa o samorządzie gminnym).

Jakkolwiek wydaje się, że powyższy pogląd jest za daleko idący, zwłaszcza w odniesieniu do własności państwowej, to jednak również z orzecznictwa TK wynika, że własności prywatnej nie należy utożsamiać jedynie z własnością przysługującą osobom fizycznym czy spółkom takich osób. Trybunał zalicza do niej również tę część mienia komunalnego, która nie służy bezpośrednio użytkowi publicznemu (orzeczenie K. 8/98).

Wydaje się, że takie rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w przyjętej przez Trybunał definicji własności prywatnej, wedle której jest nią "każda własność należącą do jakichkolwiek innych podmiotów aniżeli państwo (i gminy, gdy chodzi o własność służącą bezpośrednio użytkowi publicznemu - dop.aut.) (podmiotów autonomicznych w stosunku do państwa) i pozostającą w pozapaństwowym sektorze własności" (orzeczenie z 21 marca 2000 r., K. 14/99).

Niewątpliwie własność komunalna jest kategorią inną, odrębną od własności państwowej. W ramach każdej z nich mamy do czynienia z odrębnymi podmiotami prawa własności, wyposażonymi w przymiot osobowości prawnej, zaś własności państwowej nie można traktować jako kategorii nadrzędnej (orzeczenie z 19 kwietnia 1999 r., U. 3/98).

Ale podmiotami autonomicznymi w stosunku do państwa i jego własności są również spółdzielnie (w tym mieszkaniowe), organizacje społeczne, fundacje, stowarzyszenia, samorządy zawodowe i inne.

Zaliczenie własności spółdzielczej do kategorii własności prywatnej sugeruje już treść art. 3 prawa spółdzielczego stanowiącego, iż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Pamiętać trzeba jednak, że stanowił on przedmiot licznych dyskusji w doktrynie. Problem w jego interpretowaniu sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, w jakim znaczeniu wskazany przepis posługuje się pojęciem "własność", a więc cywilnoprawnym czy ekonomicznym. W odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych przeważał pogląd, że właścicielem majątku spółdzielni, w tym również budynku, w którym znajdują się poszczególne lokale, jest spółdzielnia mieszkaniowa jako osoba prawna, a nie członkowie tej spółdzielni. Członkowie spółdzielni nie są w sensie cywilnoprawnym ani właścicielami, ani współwłaścicielami nieruchomości spółdzielni. Jak podkreślano w literaturze, znaczenie art. 3 prawa spółdzielczego sprowadza się więc jedynie do podkreślenia, że majątek spółdzielni w sensie ekonomicznym należy do prywatnej, a nie uspołecznionej formy własności.²⁸⁶ Jurydycznie mamy bowiem do czynienia z majątkiem spółdzielni jako osoby prawnej. Natomiast - jak wskazuje E. Gniewek - "dopiero skrywające się w tym majątku udziały członków spółdzielni stanowią własność prywatną, jeżeli operować pojęciami »własność« w znaczeniu »mienia«". Jednak analogia do udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością czy też akcji w spółce akcyjnej jest zbyt odległa, z uwagi na to, że udziały w majątku spółdzielni nie stanowią przedmiotu obrotu. "Właściwie więc ustawodawca zamierzał jedynie podkreślić, że majątek spółdzielni nie stanowi własności społecznej. Jednakże również w tym znaczeniu zastrzeżenie art. 3 prawa spółdzielczego jest zbyt przesadne."

Z drugiej jednak strony podnosi się w literaturze, że o ile na gruncie Konstytucji z 1952 r. własność spółdzielcza była zaliczana do własności społecznej, a nawet zajmowała czołowe miejsce w ramach tzw. własności grupowej, to w obecnych warunkach społeczno-gospodarczych aktualność takiego poglądy wydaje się wątpliwa. Wprawdzie własność spółdzielni charakteryzują pewne cechy wskazujące na jej działanie w interesie ogólnym (każdemu członkowi przysługuje jeden głos, ograniczony jest udział członków zyskach spółdzielni), to nie zmienia to faktu, że funkcjonuje ona - jak to stanowi art. 1 prawa spółdzielczego - przede wszystkim dla zaspokajania potrzeb zrzeszonych w spółdzielni członków, tak jak własność spółki w interesie wspólników. Ta okoliczność wydaje się być rozstrzygająca, gdy chodzi o zakwalifikowanie własności należącej do spółdzielni jako własności prywatnej, może szczególnego rodzaju, ale prywatnej, co - zdaniem J. Ignatowicza - choć niefortunnie, ale wynika z art. 3 prawa spółdzielczego.

W doktrynie spotkać można stanowisko, wedle którego nie ma aktualnie wątpliwości co do tego, że własność spółdzielcza stanowi rodzaj własności prywatnej.

Wątpliwości wywołują też niekiedy propozycje przekwalifikowania innych rodzajów własności, nie tylko spółdzielczej, ale też organizacji społecznych i włączania ich w zakres pojęcia własności prywatnej. Takie doktrynalne próby, jak się podkreśla - nie poparte legislacyjnie - zaliczania do własności prywatnej majątku dalszych organizacji społecznych, jak majątek członków związków zawodowych, stowarzyszeń, partii politycznych i innych podobnych korporacyjnych osób prawnych, nie są uzasadnione, nawet gdy się powątpiewa, czy trafne byłoby zaliczenie ich do własności społecznej.

Istotnie do rozwoju ilościowego własności prywatnej nie przyczynia się takie sztuczne przekwalifikowanie innych rodzajów własności we własność prywatną. Właściwą drogą do tego jest natomiast upowszechnienie własności prywatnej, jej rozwój, między innymi poprzez prywatyzację mienia państwowego.

Wydaje się jednak, że nic nie stoi na przeszkodzie, by zarówno własność spółdzielczą, jak i własność organizacji społecznych, stowarzyszeń, fundacji i innych zaliczać do kategorii własności prywatnej, o której stanowi art. 20 Konstytucji, pamiętając jednak, że nie jest to sytuacja, w której korzystanie z przedmiotu własności i czerpanie z niego pożytków dokonuje się w oderwaniu od ogólnego interesu państwowego i społecznego, a właściciel realizuje wyłącznie swój własny interes i osiągane z przedmiotu własności rezultaty służą jedynie jego interesowi.

Także z orzecznictwa TK zdaje się wynikać pogląd traktujący własność spółdzielczą jako własność prywatną. W każdym razie Trybunał powołuje się na brzmienie art. 3 prawa spółdzielczego, uznając go zresztą za zbędny (K. 5/01).

Wobec tak przyjętego zakresu podmiotowego własności prywatnej należy sądzić, że "(...) znaczenie przymiotnika »prywatna« towarzyszącego terminowi własność sprowadzałoby się (...) do roli polityczno-aksjologicznego zaakcentowania opozycji współczesnego ustrojodawcy w stosunku do marksistowskiej teorii państwa i prawa, która opierała podstawę systemu gospodarczego państwa na własności społecznej, w tym przede wszystkim na własności państwowej".

W tej sytuacji własność prywatna nie ma jakiegoś dalej idącego samoistnego znaczenia, a należy ją rozumieć jako swego rodzaju "ogólną" kategorię własności, wobec czego nie ma potrzeby wyodrębniania kolejnego rodzaju własności, tj. własności społecznej, zwłaszcza wobec faktu, że nie ma do tego jakiś wyraźnych podstaw konstytucyjnych. Przyjęcie takiego rozumowania każe zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze, że własność prywatną wymieniono wśród podstaw ustroju gospodarczego w art. 20 dla podkreślenia rynkowego charakteru gospodarki, w której dominuje własność prywatna, nie zaś dla potraktowania własności prywatnej jako jedynej, dominującej "formy" własności.

Takie rozumowanie potwierdza - choć pośrednio - orzecznictwo TK, dla którego znaczenie zaakcentowania roli własności prywatnej w art. 20 jako jednej z podstaw ustroju gospodarczego RP polega, jak się wydaje, na tym, że "ochrona tej własności nigdy nie powinna być słabsza niż ochrona majątku jednostek samorządu terytorialnego", a nadto, że "w treści art. 20 Konstytucji nie można widzieć roszczenia o nabycie własności bez uwzględnienia praw obecnego właściciela" (K. 5/01).

Takie postawienie sprawy każe zatem sądzić, że podkreślenie roli własności prywatnej nie tyle zagwarantowało jej pozycję dominującą wśród innych postaci własności, co zapewniło jej ochronę przynajmniej równą ochronie własności publicznej. W tym też należy widzieć nową jakość, jaką przyniósł ze sobą art. 20 Konstytucji.

W tym kontekście zgodzić się należy z poglądem, że "postulowanie (...) powrotu własności »prywatnej« w sensie uniwersalnego modelu własności jest tyle naiwne, co nierealne. Wypada więc wątpić, by takie znaczenie terminu: »własność prywatna« mieli na myśli jego propagatorzy".

Jest ona wprawdzie docelowym modelem stosunków własnościowych w kształtowanym współcześnie ustroju gospodarczym państwa. "Zamierzeniem legislacyjnym jest (...) zrównanie wszelkich form własności z eliminacją odrębnych przywilejów ochronnych, przy nie skrywanym dążeniu do ilościowego rozwoju własności prywatnej".²⁹⁸ Jednakże nie stanowi w tej perspektywie odrębnego typu jurydycznego własności uprzywilejowanej.

Fakt wyraźnego zaakcentowania własności prywatnej wiązać należy z odrzuceniem modelu socjalistycznej własności społecznej, z hasłem przywrócenia właściwej mu rangi oraz poglądem, który jak wskazuje E. Gniewek - choć przejaskrawiony wydaje się być trafny, że własność prywatna jest warunkiem sine qua non ustroju demokratycznego, zaś dominacja własności społecznej jest charakterystyczna dla niektórych systemów totalitarnych.

3. Własność spółdzielcza

Uznanie własności spółdzielni za własność prywatną w jej rozumieniu zaproponowanym wyżej nie wyjaśnia jednak wątpliwości dotyczących zakresu jej konstytucyjnej ochrony. Ocena tego jest istotna, a zarazem trudna, z uwagi na fakt, że w obowiązującej Konstytucji, odmiennie niż w Konstytucji z 1952 r. (art. 16), nie ma żadnego przepisu, który używałby wprost terminu "własność spółdzielcza". Powstaje w związku z tym pytanie, jak rozumieć milczenie ustrojodawcy, chociaż z całą pewnością nie oznacza ono, że własność spółdzielcza pozbawiona jest ochrony konstytucyjnej, czy też, że "milczenie Konstytucji" zwiększa swobodę działania ustawodawcy w zakresie ingerencji w ten rodzaj własności.

Problem konstytucyjnej ochrony własności spółdzielczej stał się bowiem znów aktualny wobec podejmowanych w ostatnim czasie ingerencji ustawodawczych w ten rodzaj własności, wyrażających się w przekształceniu spółdzielczych praw do lokalu w odrębną własność. Tego rodzaju zabieg jako konieczna eliminacja z systemu prawa tzw. ułomnych czy niepełnych praw, zwłaszcza zbliżonych funkcjonalnie do własności, stanowił jeden z elementów programu powszechnego uwłaszczenia, a następnie zrealizowany został w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych z 15 grudnia 2000 r.

Na tym tle powstało pytanie o konstytucyjne wzorce służące ocenie ingerencji w sferę własności spółdzielni oraz o wzajemne stosunki między tą własnością a prawami przysługującymi członkom spółdzielni (własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu oraz prawem lokatorskim).

W świetle orzecznictwa TK zarówno tworzenie, jak i działalność spółdzielni ma niewątpliwie wymiar konstytucyjny, przy czym podstaw prawnych ich funkcjonowania poszukiwać należy w przepisach art. 12, 58 (wolność zrzeszania się) oraz 75 ust. 1. W sferze majątkowej ochrony przed ingerencją ustawodawcy udzielają spółdzielniom przepisy art. 21 oraz 64 Konstytucji. W konsekwencji oznacza to, że każda ingerencja ustawodawcy w ich prawo własności podlega ocenie z punktu widzenia art. 31 ust. 3 oraz innych norm i wartości konstytucyjnych (orzeczenie 29 maja 2001 r., K. 5/01).

Powstaje jednak pytanie, czy ochrona własności spółdzielni z racji na jej szczególny związek z prawami przysługującymi jej członkom uzasadniona jest o tyle, o ile służy ochronie tych praw. Teza taka wysunięta została przez TK w orzeczeniu K. 23/98, w którym podnosił, że "spółdzielnia nie jest abstrakcyjną konstrukcją prawną, podstawą jej bytu prawnego są osoby fizyczne (lub osoby prawne) do niej należące, a majątek należący do spółdzielni ma w świetle prawa służyć zaspokajaniu ich potrzeb" (por. też K. 5/01).

Uznanie służebnej roli własności spółdzielczej legło częściowo u podstaw założeń przywołanej wyżej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w jej pierwotnym kształcie.

W uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdzono - choć Konstytucja do tego podstawy nie daje - że art. 75 ust. 1 zniósł dotychczasowe uprzywilejowanie pozycji spółdzielczości mieszkaniowej. Konstytucja podkreślać ma zarazem dążenie do uzyskania przez obywateli własnych mieszkań, a więc przede wszystkim takich mieszkań, do których przysługuje tytuł własności. Stąd też stwierdzono, że "w odniesieniu do członków, którym przysługują prawa własnościowe, traktowanie ich jako lokatorów (skoro właścicielem jest spółdzielnia!), dalsze utrzymywanie takiej sytuacji wydaje się niedopuszczalne". Jednocześnie odczytano treść art. 75 ust. 1 jako wyraz woli ustawodawcy zmierzającej do przekształcenia własnościowych spółdzielczych praw do lokali w prawa odrębnej własności lokali.

Zwolennicy tego rozwiązania podnosili też, że dotychczas istniejąca własność spółdzielni mieszkaniowej wobec lokali stanowiących przedmiot spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu była "nader iluzoryczna i raczej teoretyczna".

Powyższa logika rozwiązań omawianej ustawy spotkała się jednak z kontrowersjami w doktrynie oraz w środowisku spółdzielni mieszkaniowych. Dotyczyły one zwłaszcza przepisów art. 12 oraz zamieszczonych wśród przepisów końcowych i przejściowych art. 39, 46 i 47, którym zarzucano sprzeczność z art. 21, 64 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Bez wątpienia jednak odrębnej oceny wymagało istnienie konstytucyjnej legitymacji dla przekształcenia obu form spółdzielczego prawa do lokalu w prawo własności.

Zauważyć trzeba w pierwszej kolejności, że takiej generalnej do tego podstawy nie daje sformułowany w art. 75 Konstytucji obowiązek władz publicznych, polegający na popieraniu działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Nie odnosi się on tylko do domów i lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności. Zgodzić się należy z TK, że "użyty w tym przepisie przymiotnik »własne« należy rozumieć szerzej, obejmując zakresem tego adresowanego do władz publicznych nakazu wszelkie nabycie uprawnień do samodzielnego zajmowania lokalu mieszkalnego, o pewnej trwałości w czasie i takiej ochronie prawnej, która pozwala przyjąć, iż potrzeby mieszkaniowe określonej osoby i jej rodziny są zaspokojone. Innymi słowy konstytucja nie wprowadza wymagania, by zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych odbywało się wyłącznie, a może przede wszystkim, przez ułatwione nabycie własności lokalu lub domu mieszkalnego. Skoro sam art. 75 ust. 1 Konstytucji nie wprowadza preferencji dla tego prawa w stosunku do innych tytułów prawnych, to nie może być podstawą preferencji dla osób, które dysponują już tytułem prawnym do korzystania z lokalu mieszkalnego, a więc ich potrzeby mieszkaniowe uznać można za zaspokojone przynajmniej w pewnym minimalnym stopniu." (orzeczenie z 29 maja 2001 r., K. 5/01).

Po drugie, za trafny należy uznać pogląd, że "spółdzielczość mieszkaniowa w nowych warunkach ustrojowych pozostanie dogodną formą współdziałania obywateli dążących do uzyskania lokalu mieszkalnego",³¹⁰ zaś prawo własności nie jest jedynym pełnym bytem prawnym, "gdyż każdy inny jest również w swoim własnym zakresie pełny". Toteż nie przekonuje argumentacja, że potrzeba przekształcenia własnościowego prawa do lokalu wynikała z jego "ułomnej, niepełnej" natury. Fakt ten podkreślał TK w orzeczeniu K. 5/01, wskazując że "dążenie do likwidacji tego prawa, nawet w sposób nie w pełni konsekwentny - jaki ostatecznie został przyjęty w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych - posiada legitymację konstytucyjną, opartą o potrzebę usunięcia skutków regulacji mającej w przeszłości realizować cele obce społecznej gospodarce rynkowej, której podstawą jest własność prywatna".

Ponadto w przypadku własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu uzasadnienia dla jego przekształcenia w prawo własności szukać należało nie tyle w służebnym charakterze własności spółdzielczej jako własności grupowej, bowiem z formalnego punktu widzenia to spółdzielnia jako osoba prawna korzysta z ochrony, jakiej udziela art. 21 i 64 Konstytucji, ale w fakcie, że już w przeszłości otrzymała ona ekwiwalentne świadczenie. Z tej przyczyny zobowiązanie spółdzielni do nieodpłatnego rozporządzenia częścią swojego majątku nie może być uznane za swego rodzaju "wywłaszczenie". Jak stwierdził TK - i z czym zasadniczo należy się zgodzić - ingerencja w prawo własności znajduje w tym przypadku uzasadnienie w potrzebie ochrony praw majątkowych innych osób.³¹³

Zasady ekwiwalentności zabrakło natomiast przy okazji ustalania zasad przekształcania lokatorskiego prawa do lokalu we własność. Przeciwko rozwiązaniu przewidzianemu w ustawie przemawiał fakt, iż członek spółdzielni - podmiot prawa lokatorskiego mógłby nabyć prawo własności, pomimo tego, że łączna kwota wpłacona przez niego na rzecz spółdzielni nie stanowiłaby odzwierciedlenia kosztów budowy i wartości rynkowej. Zdaniem Trybunału "oznacza to nie tylko formalne pozbawienie spółdzielni własności części jej mienia, ale także umniejszenie wartości ekonomicznej majątku spółdzielni, należącego - o czym wspomina art. 3 prawa spółdzielczego - do ogółu jej członków" (K. 5/01).

Zauważyć przy tym trzeba, że TK, jakkolwiek nie uznał - zresztą słusznie - że rozwiązania ustawy odnośnie do prawa lokatorskiego stanowią wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, to jednak przyjął, że "zasada równej dla wszystkich ochrony własności (...) i zakaz naruszania istoty prawa własności (...) interpretowane z uwzględnieniem zasady słusznego odszkodowania obowiązującej w przypadku wywłaszczenia na cele publiczne (...), nakazują przyjęcie, iż również w przypadku rozstrzygnięć ustawodawczych, przewidujących przejście własności między podmiotami prywatnoprawnymi wbrew woli właściciela, obowiązywać powinno założenie spełnienia świadczenia wzajemnego ze strony osoby uzyskującej własność". Trybunał założył, że ustawowa ingerencja w prawo własności, niezależnie od tego, czy dokonywana jest w związku z koniecznością realizacji celów publicznych czy też w interesie indywidualnym, podlegać powinna do pewnego stopnia jednolitym założeniom. W konsekwencji stwierdził, że "(...) nie można generalnie zakładać, że ingerencja organów władzy publicznej w prawo własności dokonana na rzecz osób prywatnych podlega mniejszym czy też »łagodniejszym« rygorom konstytucyjnym niż ingerencja dokonana na rzecz Państwa i w interesie publicznym"; "dopuszczalność preferencyjnego uwłaszczenia, które dotyczy majątku spółdzielni mieszkaniowej, będącego w rozumieniu konstytucji własnością prywatną, w żadnym razie nie może iść dalej niż w przypadku majątku podmiotów publicznoprawnych." (K. 5/01).

W każdym razie przyjąć należy, że wobec niespełnienia wymogu ekwiwalentności w przypadku pozbawienia własności spółdzielni trudno znaleźć w Konstytucji jakąś podstawę dla uzasadnienia tak daleko idącej ingerencji w sferę własności spółdzielczej. Jak podnosił TK, podstawą taką nie może być art. 20 Konstytucji i wynikająca z niego idea prywatyzacji. Ta bowiem dotyczyć może wyłącznie mienia, będącego własnością Skarbu Państwa lub innych podmiotów prawa publicznego, a nie majątku, będącego już w rękach prywatnych. Istotne jest tu zwłaszcza stwierdzenie, że "własność spółdzielcza nie może być - zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim wyraźnie zasadą równej dla wszystkich ochrony - traktowana jako »gorsza« od własności przysługującej indywidualnym osobom fizycznym" (K. 5/01). Nie można jej więc traktować tak jak majątku Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, wobec którego - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 maja 2001 r. (K. 19/00) - ustawodawcy przysługują dalej idące możliwości ingerencji.

W konsekwencji tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność przepisu art. 46 ust. 1 i 47 w zakresie, w jakim odsyła do tego pierwszego, jako nazbyt ingerujących w prawa majątkowe spółdzielni, a pośrednio ogółu jej członków, a zatem naruszające art. 21, 64 i 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy uznane za niekonstytucyjne utraciły moc, a dla ustawodawcy powstał obowiązek odpowiedniej nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z tezami uzasadnienia. W konsekwencji uchwalono 25 sierpnia 2001 r. ustawę o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W zakresie mnie interesującym zmianie uległa treść art. 12 ustawy.

Dla oceny prawidłowości przyjętego rozwiązania odwołać się należy do przytaczanego wyżej uzasadnienia do orzeczenia K. 5/01, w którym TK stwierdził, że usprawiedliwieniem dla tak znacznego ograniczenia prawa własności spółdzielni mieszkaniowych ze strony ustawodawcy nie może być fakt, że znaczna część budynków, stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych, powstała dzięki bezzwrotnej pomocy finansowej i materialnej państwa. "Założenie, że uzyskane zgodnie z prawem świadczenia ze strony Państwa mogą usprawiedliwiać wprowadzone w terminie późniejszym roszczenia i ograniczenia wobec majątku osób prywatnych, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną własności i innych praw majątkowych. W stosunkach majątkowych z podmiotami prywatnymi Państwo nie może korzystać ze szczególnych przywilejów i przedstawiać jako uzasadnienie swojej ingerencji świadczeń finansowych, których zwrotu wcześniej się skutecznie zrzekło. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady równej ochrony własności i innych praw majątkowych".

Już prima facie widoczne jest zatem, że trudno było w tezach orzeczenia TK znaleźć uzasadnienie dla zmiany brzmienia art. 12 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Treść tego przepisu stała się w związku z tym przyczyną skierowania przez Prezydenta RP wniosku z 18 września 2001 r. o ponowne rozpatrzenie ustawy przez Sejm. Zgodnie z nim ustawa przedstawiona do podpisu "ignorując fakt, iż spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami prawnymi, których własność podlega ochronie przewidzianej w art. 64 i art. 21 Konstytucji RP - wbrew stanowisku Trybunału Konstytucyjnego - przywraca regulację sprzeczną z zasadą ekwiwalentności w razie pozbawienia prawa własności i wkracza w autonomię osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia".

Podsumowując należy przychylić się w pełni do negatywnej oceny, z jaką zmiany w obszarze spółdzielczości spotkały się tak ze strony Trybunału Konstytucyjnego, jak i Prezydenta. Przewidziane przez ustawodawcę działania stanowiły istotną ingerencję w sferę stosunków majątkowych spółdzielni mieszkaniowych.

W kontekście ostatnich działań ustawodawczych w sferze prawa mieszkaniowego, w tym spółdzielczości mieszkaniowej, zauważyć należy, że jakkolwiek Konstytucja jako ustawa zasadnicza jest normatywnym "zwieńczeniem" przeobrażeń ustrojowych dokonujących się w Polsce od 1989 r., to jednak pełna realizacja konstytucyjnych zasad ustroju wymaga kreowania stosownych norm prawnych. Ustawodawca jednak, stanowiąc prawo, winien być związany przede wszystkim normami Konstytucji oraz standardami prawa międzynarodowego. W ramach wytyczonego obszaru prawodawca ma duże pole swobody co do wyboru drogi mającej doprowadzić go do założonego celu. Wybierając metodę uprawiania działalności reformatorskiej, prawodawca - jak wskazuje S. Wronkowska - może opowiedzieć się za metodą "dedukcyjną" albo "indukcyjną".

Przyjmując metodę "dedukcyjną" niezbędne staje się wcześniejsze opracowanie spójnej, opartej na jednolitych założeniach aksjologicznych, koncepcji prawa. Zakłada się zatem podejmowanie działań legislacyjnych według przemyślanego z góry planu. Przyjęcie takiego trybu postępowania zwiększa pewność osiągnięcia właściwego i oczekiwanego rezultatu w postaci spójnego aksjologicznie i koherentnego zespołu norm tworzących nowy system prawa.

Metoda "indukcyjna" pozwala natomiast na niemal niezwłoczne "z marszu" wszczęcie procesu legislacyjnego. W myśl tej drogi postępowania można uruchomić działalność prawotwórczą od razu bez jakichkolwiek wstępnych analiz odnoszących się do imponderabiliów. O kolejności wyboru poszczególnych zagadnień poddawanych ingerencji legislacyjnej może decydować zarówno stopień ich politycznej bądź społecznej doniosłości, jak i zwykły przypadek, czy też chęć wywiązania się z obietnic przedwyborczych.

Prezentowane regulacje z zakresu uregulowania stosunków własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych zostały z całą pewnością przygotowane właśnie w oparciu o metodę "indukcyjną".

Zauważyć trzeba zresztą, że w okresie ostatnich kilkunastu lat jesteśmy świadkami wyjątkowej aktywności legislacyjnej Sejmu, Rady Ministrów oraz poszczególnych ministrów. Nie dzieje się to jednak przypadkowo, bowiem zarówno dokonane już w Polsce przemiany w sferze życia politycznego, społecznego i gospodarczego, jak i te, które są przygotowywane lub już wdrożone, wymagają nowych regulacji prawnych w postaci bądź to zmian w dotychczasowym stanie prawnym, bądź całkiem nowych uregulowań. Nie zadowala jednak jakość analizowanych ustaw z zakresu prawa mieszkaniowego, w tym ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zauważyć przy tym trzeba, że zmiany w dziedzinie prawa mieszkaniowego jeszcze się nie zakończyły. Wobec faktu nierozpatrzenia przez Sejm poprzedniej kadencji przywołanego wyżej prezydenckiego weta do ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych postępowanie ustawodawcze w tym zakresie uległo wygaszeniu w efekcie działania zasady dyskontynuacji prac parlamentu. W związku z tym konieczna była ponowna zmiana ustawy w duchu ustaleń orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 2001 r. (K. 5/01). Tej ostatniej, tj. noweli do ustawy z 19 grudnia 2002 r., zarzuca się jednak, że zamiast gruntownie "przemodelować" ustawę, poprzestała na usunięciu niektórych błędów oraz przywróciła dotychczasowe rozwiązania dotyczące własności spółdzielczej.

4. Własność publiczna

Jak przypominałam wyżej, postulaty powrotu do kategorii własności publicznej wysuwano jeszcze na gruncie art. 7 p.u.m. Wskazywano, że jakkolwiek problem podmiotowej stratyfikacji struktury własności miał szczególne znaczenie dla konstytucji socjalistycznych, w świetle których podział na typy i formy własności stanowił bazę dla całego systemu społeczno-gospodarczego państwa, to jednak w nowszych konstytucjach państw kapitalistycznych, gdzie dominuje własność prywatna, występuje tendencja do konstytucyjnego podkreślenia bytu i znaczenia własności publicznej.

W tym kontekście powstawało pytanie, jakie przyjąć w tym względzie rozwiązanie w konstytucji państwa, które zmienia swój ustrój polityczny i społeczno-gospodarczy z socjalistycznego na kapitalistyczny, dokonując przy tym istotnych przekształceń własnościowych.

Jak się wydaje, możliwe było przyjęcie w tym względzie dwóch rozwiązań. Można było, jak się to czyni w konstytucjach wielu państw, zamieścić deklaracje o istnieniu i ochronie własności publicznej i następnie przepisy dotyczące własności publicznej rozwinąć w ustawodawstwie zwykłym. Drugim rozwiązaniem mogło być pominięcie takiego przepisu w konstytucji i poprzestanie na regulacji ustawowej. W takim wypadku - jak wskazuje T. Dybowski - rzeczą wykładni byłoby określenie, czy i jak dalece przepis konstytucyjny stanowiący o ochronie własności obejmuje również własność publiczną.

Na rzecz pierwszej z tych ewentualności podnoszono, że "(...) nie będzie wadą konstytucji, jeśli wymieni ona imiennie różne formy własności, które są jednakowo chronione. Nie będzie wówczas wątpliwości co do tego, że pewne formy są chronione silniej lub słabiej. Nie sposób jednak nie zwrócić uwagi na szczególny reżim powstawania, korzystania i zbywania własności publicznej, w tym państwowej i komunalnej. (...) Słusznie postępują więc twórcy wielu konstytucji, gdy zobowiązują ustawodawcę do odrębnego określenia reżimu prawnego własności publicznej", m.in. własności państwowej i komunalnej, własności bogactw narodowych i zasobów naturalnych oraz ich eksploatacji, a także do własności ziemi.

Reprezentowany był jednak w doktrynie pogląd, że zamieszczenie w Konstytucji przepisu o własności publicznej byłoby przedwczesne, bowiem "tkwiące do dzisiaj reminiscencje sięgające własności społecznej, a w szczególności państwowej, i jej dominującej roli w porównaniu z własnością obywatelską mogłoby stanowić usprawiedliwienie dla hamowania prywatyzacji, która stanowi filar przemian ustrojowych". W świetle tego stanowiska za rozwiązanie możliwie do przyjęcia uznano natomiast szczegółową ustawową regulację dotyczącą dóbr uważanych za dobra publiczne.³²⁹

W obowiązującej Konstytucji z 1997 r. ustrojodawca nie przyjął żadnego z tych rozwiązań. Z jednej bowiem strony ani razu nie używa w jej tekście terminu "własność publiczna", z drugiej zaś również przepisy Kodeksu cywilnego nie dają podstawy normatywnej do wyłączenia z zakresu jego zastosowania mienia publicznego. Nie istnieje bowiem odrębna, znajdująca się poza Kodeksem cywilnym regulacja własności publicznej.

Ustrojodawca wybrał niejako rozwiązanie pośrednie wskazując imiennie na dwa rodzaje własności, tj. państwową i jednostek samorządu terytorialnego, zaliczane tradycyjnie do własności służącej pożytkowi publicznemu. Przypomnieć zresztą trzeba, iż fakt, że Konstytucja nie używa pojęcia własności publicznej nie stanął na przeszkodzie temu, by TK określał tym mianem znaczną część mienia komunalnego.

Niezamieszczenie w Konstytucji zapisu o własności publicznej spotyka się jednak w literaturze z krytyką. Uznaje się bowiem, że sformułowanie przepisu art. 21 Konstytucji jest zbyt ogólne. Umieszczenie w ustawie zasadniczej z jednej strony przepisu o własności prywatnej, a z drugiej publicznej pozwoliłoby na uszczegółowienie treści prawa własności w ustawach zwykłych. Dawałoby podstawę do określenia przedmiotu własności prywatnej, jej granic oraz praw i obowiązków jej podmiotów, a także przedmiotu własności publicznej, sposobu jej wykonywania oraz ochrony, zakresu granic jej wyzbywania się oraz zasad przeznaczania na cele użyteczności publicznej.³³¹

Brak takiej regulacji w Konstytucji pogłębia jeszcze fakt, że nie zawsze granica między własnością publiczną i prywatną jest ostra. Fakt ten miałby szczególnie negatywne konsekwencje w sytuacji, gdybyśmy uznali, że z powodów podmiotowych lub funkcjonalnych z reżimem własności publicznej wiązałyby się szczególne preferencje ochronne. Wówczas niedopuszczalne byłoby rozciąganie jej zakresów podmiotowych na przypadki, w których własność przysługuje innym podmiotom aniżeli państwowe lub komunalne. Istotne jest więc możliwie precyzyjne określenie podmiotów tej własności.

Publiczne funkcje odnosić się zwykło do własności państwowej i komunalnej. Zarówno bowiem własność Skarbu Państwa, jak i własność gmin, choć formalnie należy do jednej z tych osób prawnych, to jednak służy i to bezpośrednio zaspokajaniu zbiorowych potrzeb obywateli i innych podmiotów. W przypadku Skarbu Państwa chodzi o potrzeby ogółu obywateli, zaś w przypadku gmin potrzeby społeczności lokalnej, terytorialnie ograniczonej, głównie do mieszkańców danej gminy. W obu więc przypadkach własność ta służy wypełnianiu przez jej podmioty funkcji publicznych. Te publiczne funkcje własności Skarbu Państwa i gmin sprawiają, że choć ich własność jest - w swej istocie - kategorią prawa cywilnego, to jednak w dość szerokim zakresie stanowi ona przedmiot regulacji prawa publicznego, zwłaszcza prawa administracyjnego oraz prawa finansowego.

W konsekwencji - jak zauważa S. Wójcik - własności o takich zadaniach, funkcjach oraz o takiej regulacji prawnej nie można traktować jako własności prywatnej. Własność prywatna bowiem służy w pierwszym rzędzie jej podmiotowi, tj. właścicielowi. Stąd też ani własność Skarbu Państwa, ani gmin nie jest własnością prywatną.

Wątpliwości powstają już jednak w przypadku innych państwowych i komunalnych osób prawnych.

Zdaniem S. Wójcika własnością prywatną nie jest własność innych niż SP państwowych osób prawnych oraz innych niż gmina komunalnych osób prawnych, bowiem zarówno SP, jak i gmina mają wobec tych osób prawnych i ich majątku pewne uprawnienia, SP i gmina jest niejako nadrzędną jednostką prawną w stosunku do innych państwowych i komunalnych osób prawnych. Z tego powodu za własność prywatną nie może być uznana cała własność państwowa i cała komunalna. Tezę tę potwierdzać mają m.in. przepisy dotyczące prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, która reguluje przecież prywatyzację pewnych państwowych jednostek organizacyjnych i ich obiektów. Tego zaś, co może być prywatyzowane, nie można uznać za własność prywatną. To dopiero prywatyzacja sprawia, że określone mienie państwowe lub komunalne staje się mieniem prywatnym.

Natomiast zdaniem A. Stelmachowskiego nie można generalnie twierdzić, że własnością publiczną jest własność jednostek państwowych. O ile jest tak w przypadku mienia wojska, policji, administracji państwowej, to nie jest tak, gdy chodzi o przedsiębiorstwa państwowe. W systemie gospodarki rynkowej podmioty działające na rynku muszą być sobie równe, nie ma tu miejsca na szczególne przywileje podmiotowe.

W konsekwencji zdaniem A. Stelmachowskiego własność publiczna obejmuje dziś: część własności państwowej, służącą celom użyteczności publicznej; przeważającą część własności komunalnej, służącej takim celom; własność tych osób prawnych, które zostały powołane dla realizacji zadań użyteczności publicznej (np. NBP, ZUS). Ustalając bowiem katalog podmiotów administracji publicznej jako właścicieli realizujących cele publiczne ograniczyć się należy do prawa własności tylko tych podmiotów, które działają w formach władczych i same inicjują, organizują i wykonują cele publiczne jako zadania własne. Wskazano jednocześnie na przesłanki określające uznanie danej jednostki organizacyjnej za podmiot prawa publicznego. "Jednostka ta musi mieć określone przez prawo wyodrębnienie organizacyjne jako część aparatu administracji rządowej czy samorządowej, działać w granicach ustawowo przyznanych kompetencji różniących się w tym zakresie od kompetencji przyznanych innym osobom prawnym, i musi być uprawniona do korzystania ze środków władczych zapewniających wykonanie zadań. Podmioty, którym można łącznie przypisać te wyróżniające cechy, można uznać za podmioty administracji publicznej."

Precyzyjne ustalenie kręgu podmiotów własności publicznej jest szczególnie ważne z punktu widzenia pytania o cel wyróżnienia własności komunalnej i państwowej oraz przede wszystkim konsekwencje, jakie w sferze ich ochrony przynosi ich wyraźne nazwanie w Konstytucji. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza z perspektywy prezentowanego w doktrynie poglądu, wedle którego wyróżnienie przez ustrojodawcę dwóch rodzajów własności (państwowej i komunalnej) podyktowane było - jak dodaje M. Bednarek - prawdopodobnie chęcią poddania ich specjalnemu reżimowi prawnemu co najmniej w sferze gwarancji ochronnych, co odnosi się zwłaszcza do nieruchomości państwowych i komunalnych, podporządkowanych co do zasady specjalnej reglamentacji prawnej. Zabieg ten powodować ma nadanie wyróżnionym kategoriom własności szczególnej pozycji w stosunku do własności w ogóle. Przy czym relację zachodzącą między ogólną kategorią własności (własnością prywatną) a dwoma jej szczególnymi rodzajami autorka ujęła w postaci reguły, że "każda postać własności, która nie mieści się w pojęciu własności państwowej lub komunalnej, powinna zostać zakwalifikowana do ogólnej kategorii własności. Reguła ta działa też w drugą stronę: skoro własność państwowa i komunalna należą do szczególnych rodzajów własności, to nie wolno rozciągać ich zakresów podmiotowych na przypadki, w których własność przysługuje - obok państwowych i komunalnych osób prawnych - także innym podmiotom".

Jak się jednak akcentuje w literaturze, sama przynależność określonej masy majątkowej do określonego podmiotu nie wystarczy do zakwalifikowania jej do własności publicznej lub prywatnej. Podstawą prawidłowej kwalifikacji nie jest jedynie strona podmiotowa, lecz funkcja, jaką przypisuje się przedmiotowi własności. Jak wskazuje się w literaturze, dopiero analiza pozwalająca określić, czyim interesom służy przedmiot własności, daje odpowiedź na pytanie, do jakiej własności (publicznej lub niepublicznej) należy go zakwalifikować.

Zdaniem A. Stelmachowskiego podział na własność publiczną i prywatną ma charakter przede wszystkim funkcjonalny, chociaż element podmiotowy odgrywa tu też swoistą rolę. "Rzecz w tym, że własność publiczna jest wykonywana przez te podmioty prawa, które do zadań publicznych są powołane, przede wszystkim państwo i samorząd terytorialny, a częściowo także samorząd zawodowy. Wszelako punktem wyjścia jest funkcja, a nie strona podmiotowa."³⁴² Zatem tym, co pozwala na wyodrębnienie własności publicznej, jest sposób jej realizowania przez państwo i podmioty publicznoprawne, przy czym musi się ono mieścić w celach publicznych, bowiem niedopuszczalne jest, by majątek publiczny był wykorzystywany, tak jak majątek należący do osób fizycznych.

Zwraca się bowiem w piśmiennictwie uwagę na publiczne funkcje tej własności (użytek publiczny, jakiemu służy liczna klasa dóbr stanowiących przedmiot własności SP lub gmin). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że wspomniane dobra nie mają realnego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany ich ochroną.

Wskazuje się też, że "(...) zbyt łatwo zapominamy, że najczęściej powstaje ona w wyniku wysiłku społeczeństwa (w tym na skutek nie opłacanej w pełni pracy). Ma ona służyć dobru ogólnemu. Nie może być więc traktowana jak niczyja i zbywana dla samego unicestwienia jej bytu".

Ta ostatnia cecha pozwala na wyodrębnienie własności publicznej w oparciu o dodatkowe kryterium interesu. Stosownie do tego własność może być wykorzystywana na rzecz jednej osoby i służyć indywidualnym interesom bądź interesom społecznym (publicznym) poprzez przeznaczenie do użytku powszechnego tzw. dóbr publicznych.

Problematyczne jest jednak zdefiniowanie pojęcia interesu czy celu publicznego. W piśmiennictwie w poszukiwaniu właściwej definicji tego terminu autorzy odwołują się do wyliczenia celów publicznych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., niemniej wskazuje się na potrzebę bardziej ogólnego określenia tego pojęcia.

Przeciwnicy typizacji własności w ogóle, a zwłaszcza szczególnej ochrony własności publicznej, twierdzenie o braku właściciela w sensie ekonomicznym odpierają tym, że jest to raczej argument na rzecz traktowania własności prywatnej za praktycznie dominujący typ własności. Zdaniem A. Łabno polskie doświadczenia w dziedzinie ochrony własności społecznej powinny wystarczyć do tego, aby uznać typizację własności za drogę, która nie prowadzi do pozytywnych rezultatów. W konsekwencji autorka odrzuca konstytucjonalizowanie typizacji własności, a więc koncepcję szczególnej konstytucyjnej ochrony różnych kategorii własności, w tym również własności publicznej. W myśl tego poglądu brakuje bowiem uzasadnienia dla większej, w porównaniu z własnością prywatną, ochrony własności publicznej. W konsekwencji "(...) konstytucja nie powinna dokonywać typizacji własności, ale niezbędne jest - generalnie rzecz biorąc - uwzględnienie jej funkcji. Funkcja przedmiotu własności powinna stać się kryterium oceny zakresu ochrony przyznawanej własności".

Z powyższego widać więc, że jedynie sporadycznie można spotkać się z poglądem kwestionującym zasadność dokonywania jakiejkolwiek konstytucyjnej typizacji własności, choć zarazem jej przeciwnicy stwierdzają, iż o zakresie ochrony własności powinna decydować funkcja przedmiotu własności.

W kontekście ustaleń doktryny konieczne jest więc podjęcie próby określenia celu i konsekwencji prawnych wyróżnienia w Konstytucji własności państwowej i samorządowej. Teoretycznie można to uczynić w trojaki sposób:

1) wymienione rodzaje własności nie stanowią odrębnych form własności i mieszczą się w ogólnej kategorii własności z art. 21, a ich nazwanie expressis verbis w Konstytucji nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji w sferze ich ochrony;

2) Konstytucja wymienia imiennie różne formy własności podlegające co do zasady jednakowej ochronie; z uwagi jednak na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne) i funkcje własności publicznej dopuszcza poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony;

3) zabieg wyróżnienia szczególnych kategorii własności oznacza zapewnienie im bardziej intensywnej, wzmocnionej ochrony w stosunku do ogólnej kategorii własności z art. 21 Konstytucji.

Wydaje się, że drugie z możliwych rozwiązań problemu "form" własności jest najbardziej uzasadnione na tle celów ewolucyjnych zmian polskich uregulowań kwestii własnościowych, objawiających się wyeliminowaniem generalnych przywilejów dla wybranych form własności. Jest to rozwiązanie kompromisowe i ma, jak należy sądzić, najwięcej zwolenników wśród przedstawicieli doktryny.

Zgodzić się trzeba z poglądem, że "tego typu kategoria jest potrzeba, a nawet konieczna, ponieważ dotychczasowe próby godzenia service public (służby publicznej) i zagadnienia własności mienia służącego jego realizacji z liberalnymi koncepcjami własności prywatnej oraz społecznej funkcjonalizacji własności nie przyniosły zadowalających rozstrzygnięć i rozwiązań".

5. Własność komunalna jako rodzaj własności publicznej

Z chwilą reaktywowania ustawą z 8 marca 1990 r. samorządu terytorialnego jedną z kwestii zasadniczych było wyodrębnienie instytucji własności komunalnej. Potrzebę wydzielenia odrębnego od państwowego mienia komunalnego uzasadniano funkcją samorządu terytorialnego, jego funkcją ustrojową w sensie zarówno politycznym, jak i gospodarczym, a wyrażającą się w upodmiotowieniu społeczności lokalnej jako określonej wspólnoty. "Upodmiotowienie ustrojowe w sensie politycznym przejawia się w wyodrębnieniu i usamodzielnieniu tej wspólnoty mieszkańców jako podmiotu władzy i administracji publicznej. Upodmiotowienie ustrojowe w sensie gospodarczym to wyodrębnienie i usamodzielnienie tej wspólnoty mieszkańców jako podmiotu praw majątkowych, czyli własności komunalnej." Wskazywano w związku z tym, że funkcjonowanie własności komunalnej jest samo w sobie funkcją samorządu terytorialnego, który po to, by stać się skutecznym narzędziem decentralizacji władzy politycznej musi mieć wsparcie w decentralizacji władzy gospodarczej. Powyższe funkcje własności komunalnej wiązano też z zadaniami, jakie ustawodawca postawił przed samorządem terytorialnym, a więc zadaniami polegającymi na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli ogółu mieszkańców. Te z kolei miały wpływ na ustawowe określenie podmiotowego i przedmiotowego zakresu własności komunalnej oraz samą treść uprawnień podmiotów tej własności.

Podkreślano, że świadomość, iż samorząd terytorialny będzie mógł funkcjonować rzeczywiście samodzielnie oraz realizować zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej jedynie wówczas, gdy będzie dysponował należącym doń majątkiem oraz odpowiadał z niego za zaciągnięte zobowiązania, towarzyszyła ustawodawcy od początku prac nad projektem ustawy o samorządzie terytorialnym, której częścią integralną były normy dotyczące mienia komunalnego (art. 43-50 u.s.g.). Zaznaczano przy tym jednak, że nie wystarczy tylko postanowić, nawet w Konstytucji (art. 46 Konstytucji z 1952 r., a następnie art. 70 ust. 3 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r.), że gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, ale należy zapewnić komunalnym osobom prawnym, zwłaszcza gminom, rzeczywiste nabycie mienia oraz możność bycia podmiotem oraz efektywnego wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych. Tymczasem - jak zauważał S. Wójcik - "rzeczywistość w tym względzie bywa na ogół odmienna i przeważnie mało klarowana także z prawnego punktu widzenia". Wątpliwości budziły bowiem szczegółowe kwestie z zakresu problematyki tzw. komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego), a także status prawny przedsiębiorstw komunalnych.

Co istotniejsze jednak, rysujący się jeszcze w 1990 r. stosunkowo optymistycznie obraz sytuacji prawnej gmin jako właścicieli został zakłócony przez kolejne posunięcia legislacyjne ustawodawcy począwszy od 1992 r. W konsekwencji wprowadzenia kilku zmian do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rozpoczął się proces, określony w piśmiennictwie mianem "erozji własności komunalnej" polegający na odbieraniu gminom uprawnień właścicielskich w stosunku do ich gruntów i budynków.

Jak wskazywano w literaturze, ocena regulacji, które przyczyniły się do owej erozji, musiała być zróżnicowana, biorąca pod uwagę ratio legis konkretnego unormowania, jakkolwiek nie budziło wątpliwości, że każda z nich oznaczała odpowiednie osłabienie pozycji gospodarczej gmin.³⁵⁹ Dokonanie takiej oceny - wobec zakwestionowania przez gminy niektórych z przywołanych rozwiązań ustawowych - spadło na Trybunał Konstytucyjny, który w pierwszej kolejności musiał dokonać wyboru wzorca kontroli konstytucyjności zaskarżonych doń przepisów.

Zauważyć należy w pierwszej kolejności, iż na tle wówczas obowiązujących przepisów konstytucyjnych przyjmowano, że kwestie ochrony własności rozstrzygać należy w oparciu o art. 1 p.u.m., statuujący zasadę demokratycznego państwa prawnego, oraz art. 7, gwarantujący ochronę własności i dziedziczenia oraz poręczającego całkowitą ochronę własności osobistej. Natomiast w kwestii wzorca konstytucyjnej ochrony własności komunalnej TK wykazał pewne wahania, a jego stanowisko podlegało ewolucji. W orzeczeniu z 9 stycznia 1996 r. (K. 18/95) Trybunał uznał, że przepis art. 7 p.u.m. nie zawiera normy, która chroniłaby prawa majątkowe gmin do przysługującego im mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi określającymi zakres i sposób władania tym mieniem przez gminy. Takie stanowisko TK nie było wprawdzie równoznaczne z uznaniem, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy pełną swobodę w dokonywaniu takich ingerencji. Zdaniem Trybunału, wyrażonym w przywoływanym orzeczeniu z 9 stycznia 1996 r. (K. 18/95), granice tej swobody zakreślone są innymi normami konstytucyjnymi, a w szczególności zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz zasadą proporcjonalności, wyprowadzoną z przepisu art. 1 p.u.m, który stał się wzorcem konstytucyjności w rozważanej przez Trybunał sprawie. Za punkt odniesienia Trybunał nie przyjął natomiast ani art. 7 p.u.m., ani art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji.

Swoje stanowisko TK zweryfikował nieco w orzeczeniu z 20 listopada 1996 r. (K. 27/95), w którym stwierdził, że kwestionowany przepis należy rozpatrywać w pierwszym rzędzie na tle zasady ochrony własności, ustanowionej przez art. 7. Stwierdził przy tym, że z zestawienia sformułowania o ogólnej ochronie własności oraz "poręczenia całkowitej ochrony własności osobistej" wynika, że pojęcie własności zostało w art. 7 p.u.m. użyte w podwójnym znaczeniu: z jednej strony w znaczeniu własności osobistej, a z drugiej - "własności w ogóle", a więc własności, która przysługuje podmiotom niezależnie od ich charakteru. Tym samym ogólna norma, że RP chroni własność " (...) odnosi się (...) nie tylko do własności, której podmiotem jest obywatel, lecz ma także zastosowanie do wszelkich innych podmiotów, także tych, których status i istnienie są regulowane są przez prawo publiczne". Trybunał uznał, że do tych podmiotów należy również zaliczyć jednostki samorządu terytorialnego. Zatem art. 7 mógł znaleźć zastosowanie także do gmin jako podmiotów określonej w nim ochrony własności.

Przytoczone orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ukazują pewną ewolucję jego zapatrywań, która doprowadziła do przyznania gminom konstytucyjnej ochrony własności. Jednak sprawą dyskusyjną było, czy na równi z innymi podmiotami prawa.

W każdym razie chodziło tu o ochronę przed ingerencjami ustawodawcy, który stanowiąc akty prawne wkracza w sferę praw podmiotowych. Znaczenie zapewnienia takiej ochrony wynika z faktu, że o ile cywilnoprawna pozycja własności dotyczy w tej samej mierze własności Skarbu Państwa co własności jednostek samorządu terytorialnego, o tyle z punktu widzenia Konstytucji należy skupić się odrębnie na pozycji własności samorządowej. Na naruszenia własności, przeciwko którym przysługuje ochrona cywilnoprawna, jest bowiem narażony zarówno Skarb Państwa uosabiający państwo w stosunkach cywilnoprawnych, jak i gminy, powiaty i samorządy województw. Ochrona ta kieruje się przeciwko każdemu naruszycielowi własności. Środki przewidziane w prawie cywilnym nie chronią natomiast przed naruszeniem własności w drodze ustaw. Tutaj ustawa zasadnicza odgrywa swoją istotną rolę, aktualizującą się w szczególności w okresie kolejnych etapów przekształceń stosunków własnościowych. W ich obliczu powstawało bowiem pytanie, czy gminy powinny, a jeśli tak, to w jakim zakresie, ponosić koszty tych przekształceń i czy ustawodawca uszczuplając majątek gmin powinien przewidzieć stosowne dla nich odszkodowanie.

Podstawy prawne udzielenia odpowiedzi na te pytania uległy wprawdzie zmianie po wejściu w życie obowiązującej Konstytucji z 1997 r., nie sposób jednak nie odwoływać się przy próbie ich analizy do dorobku doktryny oraz wcześniejszego orzecznictwa TK, które zachowało w znacznej części swoją aktualność. W literaturze spotkać można nawet pogląd, iż w świetle obowiązujących przepisów art. 21 i 64 Konstytucji RP oczywiste wydaje się twierdzenie, że orzeczenia zapadłe na tle dawnego prawa na pewno nie utraciły swojego znaczenia, a wręcz przeciwnie, ujednolicenie konstytucyjnej ochrony własności wzmacnia uzasadnienie wyrażonego wówczas stanowiska w kwestii ochrony mienia komunalnego.

Gdy chodzi o regulacje obowiązującej Konstytucji w tej kwestii, to - jak wiadomo - traktuje ona o własności w kilku jej przepisach, mianowicie art. 20, 21, 165 i 218. Natomiast gdy chodzi o własność samorządową, stanowi o niej expressis verbis przepis art. 165 ("Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe"). W literaturze oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego powstała jednak wątpliwość, czy do tej własności odnosi się również przepis art. 21 i 64. O ile ten ostatni - jak się wydaje - nie stanowi właściwego wzorca odniesienia w stosunku do własności jednostek samorządu terytorialnego, to zupełnie inaczej jest z przepisem art. 21. Jak wskazywałam wyżej, w literaturze panuje zgoda, że własność w tym przepisie potraktowana została szeroko, mając zastosowanie w równym stopniu do własności prywatnej, jak i publicznej, w tym komunalnej. Ta ostatnia więc, jak każde inne mienie (bo własność jest jego częścią), podlega ochronie zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Zauważyć trzeba natomiast, że stanowisko TK wykazuje, podobnie jak pod rządami art. 7 p.u.m., pewien brak zdecydowania, gdy chodzi o wybór wzorca kontroli konstytucyjności ingerencji ustawodawczych w sferę własności samorządowej. Pewnym trwałym elementem tego orzecznictwa jest jednak uznanie, że dotychczasowe orzecznictwo (zwłaszcza cytowane orzeczenia K. 18/95, K. 27/95) oraz "przepisy obowiązującej konstytucji dostarczają nadmiaru argumentów za przyjęciem tezy, iż konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin" (orzeczenie z 12 kwietnia 2000 r., K. 8/98). Decydujące znaczenie w tym względzie Trybunał przyznał art. 165 ust. 1 Konstytucji, uznając że własność przyznana gminom w tym przepisie jest na pewno prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym (technicznym).

Gdy chodzi natomiast o przepis art. 21 ust. 1, TK uznał, że "wobec szczególnej ochrony mienia komunalnego, jaką gwarantuje art. 165 konstytucji, nie jest konieczne odwoływanie się do ogólnej formuły zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej", jakkolwiek jest on przepisem wyrażającym podstawową "wartość ustrojową" i chroni własność niezależnie od jej podmiotu. Wyrażając ten pogląd Trybunał wykazał pewne wahanie mówiąc: "nawet jeśli odrzuci się pozostałe wzorce kontroli (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), to podstawa konstytucyjnej ochrony własności komunalnej wynika z art. 165 ust. 1 i jest tym silniejsza, że przepis ten traktuje własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu terytorialnego, jednego z istotnych elementów demokratycznego państwa prawnego".

Można przyjąć, że fakt, iż dla jednostek samorządu terytorialnego prawo podmiotowe do ochrony ich własności oraz innych praw majątkowych wynika z art. 165 ust. 1 Konstytucji, jest argumentem na rzecz rezygnacji z art. 64 jako wzorca kontroli w sprawach dotyczących mienia samorządowego. Szczególna ochrona, jaka wynika z art. 165, nie wyklucza natomiast, moim zdaniem, odwoływania się do ogólnej formuły zawartej w tym przepisie Konstytucji, skoro bowiem uznaliśmy, że art. 21 ust. 1 nie różnicuje form własności. Sam zresztą Trybunał podkreśla, że formułowany w licznych wypowiedziach, zarówno konstytucjonalistów, jak cywilistów pogląd o jednolitej ochronie własności, bez względu na jej podmiot, odnoszony był także wprost do własności komunalnej (K. 8/98). Zatem można uznać, że do oceny dopuszczalności ingerencji w sferę mienia jednostek samorządu terytorialnego w płaszczyźnie podstawowej zasady ustroju właściwym wzorcem kontroli jest art. 21 ust. 1, zaś w płaszczyźnie prawa podmiotowego przepis art. 165 ust. 1 Konstytucji, rozwijający dodatkowo ten pierwszy. Tak należy chyba rozumieć stwierdzenie TK, zawarte w przywoływanym orzeczeniu, że własność przyznana gminom jest prawem podmiotowym i dlatego korzysta przynajmniej z "ogólnej" ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Niezależnie od tego własność jednostek samorządu terytorialnego jest z mocy art. 165 Konstytucji gwarancją osobowości prawnej samorządu i jego samodzielności. To szczególne znaczenie art. 165 potwierdza zresztą TK w cytowanym orzeczeniu K. 8/98, wskazując iż wyraża on podwójną rolę mienia komunalnego. Realizuje się ona przede wszystkim w powiązaniu osobowości prawnej gmin z przysługującą im własnością i innymi prawami majątkowymi. W tym sensie własność komunalna decyduje w pewnym stopniu o realności systemu samorządowego w państwie.

Pomimo formułowania twierdzeń o konstytucyjnym zrównaniu własności bez względu na jej podmiot spotyka się w doktrynie, ale przede wszystkim orzecznictwie TK, twierdzenia, że zakres ingerencji ustawodawcy w sferę własności jednostek samorządu terytorialnego jest znacznie szerszy aniżeli może to mieć miejsce w odniesieniu do podmiotów własności prywatnej. Uzasadnieniem ma tu być szczególny charakter własności komunalnej zaliczanej do kategorii własności publicznej.

Kwestia ta była przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny, przy czym, jak należy sądzić, przeważały poglądy, według których brak jest podstaw do traktowania mienia komunalnego w całości czy nawet w części w kategoriach mienia publicznego. Zdaniem T. Dybowskiego przepis "art. 43 ustawy o samorządzie gminnym ujmuje mienie jako jednorodny zespół praw majątkowych, nie wyodrębniając takich jego rodzajów, jak mienie publiczne, administracyjne, komercjalne, prywatne, z czym wiązałyby się zasadniczo odrębne reżimy prawne dotyczące poszczególnych rodzajów mienia. Nie istnieje również podział mienia, który byłby uzależniony od źródła pochodzenia poszczególnych jego składników, takich jak ustawy, decyzje administracyjne, zdarzenia przewidziane przez prawo cywilne. Całe mienie komunalne jest jednorodne w tym sensie, że jest mieniem w znaczeniu prawa cywilnego. Dlatego też do ochrony wszystkich jego składników służą środki cywilnoprawne: roszczenie windykacyjne, negatoryjne, posesoryjne, roszczenia odszkodowawcze itp., za pomocą których podmioty komunalne dochodzą swych praw majątkowych przed sądem powszechnym. Ochrona ta dotyczy mienia będącego mieniem komunalnym (...)". Z drugiej jednak strony autor przyznaje, że owa jednorodność mienia komunalnego nie powoduje wyłączenia jego składników spod szczególnego reżimu prawnego ze względu na ich znaczenie lub przeznaczenie.

Przeciwnikiem traktowania mienia gminy jako kategorii mienia publicznego jest też A. Agopszowicz, uznający, że w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym brak przesłanek dla dokonania podziału na mienie publiczne i prywatne. Gdyby nawet takie udało się odnaleźć w jej tekście, to rozróżnienie między składnikami majątku gminy musiałoby zakładać, "(...) że ten pierwszy powinien być chroniony innymi środkami, zapewne intensywniejszymi niż drugi, co z kolei nie pokrywa się z tendencjami reformatorskimi w dziedzinie prawa cywilnego. (...) Jeżeli zaś instrumentów tej wzmożonej ochrony poszukiwać na gruncie ustawy samorządowej, to można by się ich dopatrzyć bądź w obowiązku szczególnej staranności osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym (art. 50), bądź w ochronie sądowej samodzielności gmin (art. 2 ust. 3). Brak jednak powodów, dla których tę staranność lub ochronę należałoby przypisać tylko mieniu publicznemu".

W konsekwencji autor uznał, że próby ustalenia kryteriów podziału mienia komunalnego na publiczne i prywatne, o ile w ogóle jest możliwy, nie mają żadnej wartości poznawczej.

Mniej krytyczny pogląd w tej kwestii wyraził natomiast W. Pańko, twierdząc iż "własność administracyjna (publiczna) była - i jest wyrazem przekonania, że część składników mienia państwowego lub komunalnego powinna podlegać innej niż cywilnoprawna regulacji dysponowania dobrami majątkowymi. Przyjmuje się przy tym założenie, iż w zasadzie mienie jednostek terytorialnych jest przedmiotem własności w sensie prawa prywatnego, podczas gdy reżim »własności publicznej« stanowi w tym względzie wyjątek".

Na stanowisku dużo bardziej w tej materii radykalnym stanął natomiast - zwłaszcza w swoim wcześniejszym orzecznictwie - Trybunał Konstytucyjny, uznając całe mienie komunalne za mienie publiczne. W orzeczeniu z 27 września 1994 r. wypowiedział - jak podkreślał później T. Dybowski - wielce ryzykowny pogląd, że "wprawdzie jednostki samorządu terytorialnego są właścicielami odrębnego od mienia państwowego - mienia komunalnego, ale mienie to jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno - jako kategoria prawna - być utożsamiane z mieniem prywatnym. (...) Wprawdzie konstrukcja mienia publicznego wsparta jest na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje - np. ograniczenie uprawnień właścicielskich - wynikające z prawa publicznego". Wykonując bowiem uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego organ samorządu terytorialnego realizuje zadania publiczne.

Poglądy o podobnej treści Trybunał wyrażał również w późniejszych orzeczeniach (np. K. 10/95, K. 18/95, K. 27/95 i innych).

Pewną zmianę stanowiska w tej kwestii zauważyć można w nowszym orzecznictwie kształtującym się już na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. Trybunał zaczął bowiem dostrzegać zróżnicowanie pozycji prawnej poszczególnych składników mienia gmin ze względu na funkcje, które ma ono do spełnienia. Zasadniczą linię podziału między prawami majątkowymi gmin Trybunał przeprowadził według podziału na tzw. mienie publiczne, które służy funkcjonowaniu organów administracji lub bezpośredniemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb publicznych. "O ile w zakresie pierwszym gmina z natury rzeczy poddana jest szczególnym ograniczeniom o charakterze publicznoprawnym, o tyle gospodarowanie pozostałymi składnikami mienia podlega w całości regułom prawa cywilnego. Gdy chodzi o prawa do tej części majątku, gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego Nie ulega jednak wątpliwości, że także ta część majątku, która nie służy bezpośrednio użytkowi powszechnemu, nie może być wykorzystywana na dowolne cele." Przyjęcie takiego poglądu - jak wskazywałam wyżej - pozwoliło Trybunałowi sformułować tezę, że "jednostki samorządu terytorialnego w zakresie mienia, które nie służy bezpośrednio użytkowi publicznemu (...) uczestniczą w obrocie na zasadach powszechnie obowiązujących, tak jak osoby fizyczne i osoby prawne prawa prywatnego" (orzeczenie K. 8/98).

Konsekwencją uznania we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału mienia komunalnego za mienie w całości publiczne były powtarzane wielokrotnie poglądy stwierdzające, że "istnienie mienia komunalnego jest pochodną istnienia gminy jako podmiotu prawa publicznego" (K. 18/95); "w odniesieniu do prawa prywatnego granice ochrony są skonkretyzowane w ustawach i nie budzą w zasadzie wątpliwości. Natomiast zakres ochrony własności komunalnej nie jest tak daleko idący, bowiem mienie komunalne ma służyć realizacji celów publicznych" (K. 27/95) i wreszcie, że "(...) specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. W przeciwnym wypadku byłoby zbędne wyodrębnienie w art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji kategorii mienia komunalnego. Wszystkie problemy związane z ochroną prawa własności jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygałby bowiem art. 7 przepisów konstytucyjnych. Wyodrębnienie mienia komunalnego "(...) nakazuje natomiast uwzględniać w odniesieniu do tego mienia również elementy publiczne, a to z tego względu, że nie można rozpatrywać zespołu uprawnień majątkowych, składających się na mienie komunalne, w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień - jednostek samorządu terytorialnego. Jednostka ta, jako istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkańców danego terytorium, nie powinna wykorzystywać swych uprawnień prywatnoprawnych w sposób sprzeczny z prawnymi interesami mieszkańców tworzących tę wspólnotę. Wzgląd na prawny interes mieszkańców gminy - a nieraz określonych grup tych mieszkańców - może więc uzasadniać ograniczenie również uprawnień majątkowych gminy" (orzeczenie z 17 października 1995 r., K. 10/95).

Sformułowania tej treści wpisane były niejako w całokształt dokonujących się przekształceń własnościowych. Uznanie bowiem, że art. 7 p.u.m. chroni przed ingerencjami ustawodawczymi będącymi instrumentem realizacji polityki przekształceń własnościowych oznaczałby, zgodnie z orzeczeniem K. 18/95, "zanegowanie dopuszczalności takich kierunków przekształceń własnościowych, jak częściowa prywatyzacja czy reprywatyzacja - na warunkach nieekwiwalentnych - majątku publicznego (należącego do państwowych i komunalnych osób prawnych". Co więcej, Trybunał wyraził wówczas nawet przekonanie, że "dopuszczalność takich regulacji ustawowych na gruncie założeń aksjologicznych obecnego porządku konstytucyjnego nie budzi przecież wątpliwości".

Trybunał wskazywał przy tym dla uzasadnienia ingerencji ustawowych w prawo własności gmin, że proces usuwania z porządku prawnego pozostałości zasady jednolitości i monopolu własności państwowej jest procesem trudnym, złożonym i długotrwałym, rozciągniętym w czasie. "Stąd też gminy, które swój byt prawny wywodzą z kompleksu tzw. ustaw samorządowych (...) muszą liczyć się z ograniczeniem przyznanych im praw majątkowych ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL."

Problem owego "porządkowania" powstał już przy ocenie rozwiązań prawnych - skutkujących wspomnianą wyżej "erozją własności komunalnej" - w świetle których ustawodawca wybrał instytucję użytkowania wieczystego dla nowego ukształtowania stosunków między gminą a podmiotami, które dokonały inwestycji na gruntach gminy, dysponując tytułami prawnymi do gruntu charakterystycznymi dla poprzednich rozwiązań prawnych lub w ogóle nie mając takich tytułów prawnych.

Na tej drodze ustawodawca zdecydował się w pierwszej kolejności na swego rodzaju "uwłaszczenie" komunalnych osób prawnych, a więc nadanie im z mocy samego prawa, nieodpłatnie, użytkowania wieczystego gruntów, to samo uczynił w przypadku spółdzielni mieszkaniowych, następnie innych spółdzielni, a w końcu pozostałych osób prawnych oraz Polskiego Związku Działkowców.

Rozwiązania te nie zostały pozytywnie ocenione przez gminy, jakkolwiek miały charakter kompromisowy. Były bowiem próbą wyjścia z sytuacji, jaka wytworzyła się po komunalizacji nieruchomości, którymi w przeszłości władały różne podmioty prawne i dokonywały na tych nieruchomościach inwestycji zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, a nieraz tylko zgodnie z utrwaloną praktyką. Z jednej strony więc wyjaśniały sytuację inwestorów, z drugiej zaś zapewniały gminom dochody w postaci opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Zauważyć trzeba jednak, że ocena dokonanych z mocy prawa "uwłaszczeń" kosztem gmin zależeć musiała głównie od tego, na czyją rzecz i w czyim interesie zostały przeprowadzone. Nieodpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz "komunalnych osób prawnych" - jakkolwiek ingerowało w uprawnienia własnościowe gmin - nie zostało ocenione negatywnie, bowiem wyjaśniło sytuację prawną przedsiębiorstw komunalnych oraz wyeliminowało nieuzasadnioną różnicę w położeniu tych przedsiębiorstw w stosunku do przedsiębiorstw państwowych. Nie było bowiem wiadomo, czy mienie będące w zarządzie przedsiębiorstw komunalnych jest własnością gmin, czy też może przedsiębiorstwa te, podobnie jak państwowe, "uwłaszczyły" się na nim.

Podobnie w przypadku spółdzielni mieszkaniowych za przesłankę uzasadniającą "uwłaszczenie" uznano potrzebę uregulowania stanu prawnego budynków, w których mieszkają miliony Polaków. Tym samym wyrażono w piśmiennictwie pogląd, iż w tym wypadku ograniczenie prawa własności gmin dokonało się w interesie ogółu, było usprawiedliwionym wkroczeniem w sferę własności komunalnej. W piśmiennictwie podkreślano też, że o ile ustanowienie użytkowania wieczystego dla spółdzielni mieszkaniowych odpowiadało istocie tego prawa, to przyznanie go innym spółdzielniom, których działalność często w ogóle nie wymaga wznoszenia jakichkolwiek urządzeń czy budowli, pozostawało w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem użytkowania wieczystego. Z nieprzychylną oceną spotkało się również "uwłaszczenie innych osób prawnych" oraz Polskiego Związku Działkowców. W dwóch ostatnich przypadkach ostatecznej oceny dokonał Trybunał Konstytucyjny. Przepisy przyznające "innym osobom prawnym" w stosunku do gruntów stanowiących własność gmin roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego uznał za naruszające zasadę demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę proporcjonalności oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Na tej samej zasadzie oparł orzeczenie w sprawie "uwłaszczenia" PZD, stwierdzając dodatkowo, że kwestionowane przepisy stanowią, nadmierną, bo nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, a więc naruszają również art. 7 p.u.m.

Zauważyć trzeba, że w ostatnim wypadku fakt uczynienia podmiotem preferencyjnego, bo nieodpłatnego, nabycia użytkowania wieczystego Polskiego Związku Działkowców oceniany był zdecydowanie odmiennie. Dla jednych było to podstawą stwierdzenia, iż mamy do czynienia z zamachem na prawo własności gmin. "Znów prawo własności, które ma służyć zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wszystkich mieszkańców gminy, zostało okrojone na korzyść wąskiej grupy, zrzeszonej w PZD. Znów z przyrostu wartości gruntowych (...), jaki dokonał się w okresie od 1990 r., skorzysta nie całe społeczeństwo lokalne, lecz tylko jedna osoba prawna".

Z kolei wątpliwości co do niekonstytucyjności przyjętych rozwiązań "uwłaszczeniowych", także z powyższych przyczyn, nie podzieliło 5 sędziów TK, którzy złożyli zdania odrębne w tej sprawie. B. Wierzbowski napisał m.in., że "ustawodawca rozstrzygnął konflikt interesów właściciela i podmiotu, który pracował na gruncie stanowiącym przedmiot własności, doprowadzając ów przedmiot dzięki swej pracy i wysiłkom organizacyjnym do lepszego stanu niż ten, który występował w momencie obejmowania owego przedmiotu we władanie. Jest to konflikt między pracującym i zapobiegliwym niewłaścicielem a właścicielem, który nabył własność w wyniku niezbędnego do wprowadzenia reformy ustrojowej rozwiązania polegającego na komunalizacji części majątku nieruchomego Skarbu Państwa. Rozstrzyganie konfliktu między pracą a własnością na korzyść pracy - zwłaszcza wtedy, gdy praca ta przyniosła pożyteczny efekt - jest jak najbardziej zgodne z aksjologią demokratycznego państwa prawnego i powszechnie akceptowane w polskiej kulturze prawnej. Stopień akceptacji jest tym większy, im większa jest - na korzyść właściciela - dysproporcja między potencjałem ekonomicznym właściciela a kondycją ekonomiczną podmiotu, który swym wysiłkiem zmienił na lepsze przedmiot cudzej własności".

Charakterystyczne jest to, że autor przywołanego zdania odrębnego zweryfikował nieco swój pogląd, uznając z perspektywy czasu, iż "to założenie było zbyt uproszczone. Konflikt był bowiem głębszy. Część gmin w konkretnych uwarunkowaniach ekonomicznych daleka była od akceptacji poglądu, że efekt pracy działkowców jest pożyteczny. Grunty, gdyby nie lokalizacja na nich ogrodów działkowych, miałyby dużą wartość ekonomiczną. Praca działkowców nie przyniosła pożytecznego efektu, lecz uciążliwy - w ocenie gmin - balast. (...) Konflikt był więc konfliktem między wartościami ekonomicznymi a wartościami pozaekonomicznymi. Czas przemian ustrojowych nadał temu konfliktowi zabarwienie ideologiczne".

Takie zabarwienie miała również rozpatrywana przez TK w cytowanym już orzeczeniu K. 8/98 sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w którym Trybunał podtrzymał tezy wcześniejszych orzeczeń w kwestii dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w sferę mienia gmin, łącznie z odjęciem własności. Ich uzasadnieniem, jak to już TK podkreślał wielokrotnie, jest porządkowanie spuścizny PRL, a także rodowód własności komunalnej, wywodzącej się z rozbicia jednolitego funduszu własności państwowej, oraz pewna - wynikająca często ze ścierania się różnych koncepcji politycznych czy ekonomicznych - chronologia zdarzeń, a więc fakt, że komunalizacja mienia państwowego oraz uwłaszczenie innych podmiotów wyprzedziły inne pożądane reformy.

W każdym razie w przywołanym orzeczeniu przesłanką odmowy uznania, iż rozwiązania kwestionowanej ustawy nie mają należytego zakotwiczenia w konstytucji był fakt, że nie zostały one - zdaniem TK - wpisane w proces przekształceń własnościowych. Trybunał podkreślał bowiem, że "nie jest ona aktem generalnej prywatyzacji czy denacjonalizacji", "nie czyni też zadość niezaspokojonym roszczeniom reprywatyzacyjnym, bowiem nadaje własność także takim osobom, które nigdy nie były właścicielami nabywanych gruntów (...)". W konsekwencji ingerencja ustawodawcy w sferę własności komunalnej "nie została podyktowana potrzebami wynikającymi z przemian ustrojowych państwa". W szczególności Trybunał nie uznał, by ustawa była odpowiednim narzędziem do usunięcia z porządku prawnego "ułomnego prawa własności", jakim bywa określane w doktrynie prawo użytkowania wieczystego.

Koronnym argumentem na rzecz stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy z 1997 r., w części dotyczącej zasad odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, był fakt nieekwiwalentności opłaty uwłaszczeniowej.

Jak wskazywano w literaturze "z naruszeniem interesów ekonomicznych właścicieli gruntów - przede wszystkim gmin - ustawodawca wprowadził (...) szczególną postać uwłaszczenia w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Przekształcenie to odbywało się na wniosek wieczystych użytkowników, w trybie administracyjnym i na nieekwiwalentnych warunkach".

Bez wątpienia bowiem zmuszenie gmin do wyzbycia się znacznej części nieruchomości jako bezpośredni skutek ustawy doprowadziło do uszczuplenia ich bazy majątkowej, powodując w dalszej kolejności zmniejszenie dochodów własnych gmin, naruszając tym samym art. 167 Konstytucji. Użytkownik wieczysty, na podstawie umowy, przez cały czas trwania jego prawa uiszcza bowiem roczną opłatę. Z każdej zawartej umowy wypływa roszczenie cywilnoprawne aktualizujące się z nadejściem terminu opłaty.

Jednocześnie zaskarżona ustawa nie przewidywała żadnych rekompensat dla gmin z budżetu państwa, nie zawierała też możliwości wyrównania strat gminom najbardziej dotkniętym jej skutkami. Dodatkowy uszczerbek dla gmin wiązał się też z zawartym w ustawie rozstrzygnięciem, że podstawą do obliczania należności za przekształcenie jest wysokość opłaty rocznej uiszczonej w 1997 lub 1998 r.³⁹¹

Niezależnie od przyjętych w ustawie zasad odpłatności za uwłaszczenie sporny był również katalog przypadków, w których przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miało następować nieodpłatnie. Taką możliwość przewidywał art. 6 ustawy, wyliczający enumeratywnie podmioty uprawnione do takiego nieodpłatnego przekształcenia. Za wspólną cechę podmiotów zaliczonych do grupy pierwszej TK uznał to, że "(...) utraciły one niegdyś przysługujące im prawo własności. Przyznanie im obecnie nieodpłatnie prawa własności stanowi niejako przywrócenie ich pierwotnego statusu prawnego, utraconego wbrew ich woli, na skutek określonych wydarzeń historycznych i aktów podejmowanych przez władze".

Drugą grupę stanowiły natomiast przypadki osób, które nieodpłatnie nabyły użytkowanie wieczyste, oraz te, które wniosły jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego. Jak wskazuje Trybunał "w obu przypadkach osoby zainteresowane uzyskawszy użytkowanie wieczyste nie miały już żadnych zobowiązań finansowych wobec gminy. Trudno więc mówić o utracie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego; gmina nie mogła wszak liczyć na jakiekolwiek dalsze opłaty. Świadczenie, które spełnili użytkownicy wieczyści, było jednak ekwiwalentem za ustanowienie użytkowania wieczystego, a nie - za przeniesienie własności." TK podkreślił bowiem, że choć użytkowanie wieczyste pod względem swojej treści jest zbliżone do własności, obejmując uprawnienie do korzystania i rozporządzania rzeczą, jest jednak prawem czasowym. Po upływie 99 lat do właściciela należy wyłączna decyzja o przedłużeniu umowy. Prawo własności zaś nie jest ograniczone pod względem czasu trwania, jest prawem wiecznym, niemal całkowicie niezależnym od woli innych podmiotów. W konsekwencji "użytkownicy wieczyści, którzy uzyskali swe prawo nieodpłatnie lub też uiścili opłatę jednorazowo, dzięki przekształceniu prawa we własność uzyskali pewną wartość, za którą nie zapłacili. Pełna stabilizacja sytuacji prawnej i pełna niezależność od innych podmiotów, to te walory, które dzięki przekształceniu wzbogaciły ich majątek". Zdaniem TK "różnica wartości prawa dotychczas posiadanego i prawa nabytego jest oczywista. Gdyby osoby te chciały wykupić oddane im nieruchomości w zwykłym trybie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, byłyby zobowiązane do zapłaty nadwyżki wartości prawa własności nad wartością użytkowania wieczystego. Kwestionowana ustawa przekazując własność, zwalania je z tego obowiązku. Pozbawia tym samy gminy jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu utraty własności".

Ważne jest też to, że przyznanie w przeszłości tej grupie osób prawa użytkowania wieczystego nie stanowiło rekompensaty za utraconą własność. W efekcie tego, w odróżnieniu do poprzedniej grupy podmiotów, TK nie znalazł podstaw do uznania za usprawiedliwione nieodpłatnego przyznania własności.

W konsekwencji tych ustaleń, przepisy dotyczące odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zostały przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niezgodne z Konstytucją i utraciły moc. Po stronie ustawodawcy powstał zaś obowiązek odpowiedniego znowelizowania ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w taki sposób, by uwzględniała ona zarówno uprawnienia gmin jako podmiotu prawa własności, jak i możliwości finansowe użytkowników wieczystych. Konieczne było przy tym zwrócenie uwagi na fakt, że nie każda ingerencja ustawodawcy w prawo własności przysługujące gminom jest zgodna z Konstytucją.

Analiza orzecznictwa TK skłania do wniosku, iż pomimo wielokrotnie akcentowanych w nim zastrzeżeń co do szczególnego charakteru własności komunalnej, Trybunał okazał się rygorystyczny przy ocenie regulacji prawnych służących przekształcaniu stosunków własnościowych. Oceniając regulacje dotyczące mienia komunalnego Trybunał uznał, że nie każda ingerencja ustawodawcy w prawo własności gmin jest zgodna z Konstytucją. Chociaż, jak zauważa B. Wierzbowski, "dla uzasadnienia swego stanowiska (...) sięgnął po argumenty ze sfery aksjologii. Odbyło się to z wyraźną szkodą dla konstrukcji domniemania zgodności ustaw z konstytucją i zaowocowało wyjątkowo dużą liczbą zdań odrębnych".³⁹⁵

W każdym razie, jakkolwiek Trybunał uznał konstytucyjną podstawę takich reform, jak prywatyzacja czy reprywatyzacja, to wskazał jednocześnie na pewne obostrzenia przy dokonywaniu ingerencji w mienie gmin.

Po pierwsze, przyjął swego rodzaju obostrzenie czasowe, zaznaczając, że "(...) czym dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza winna być ingerencja ustawodawcy w przyznane gminom uprawniania majątkowe". Chociaż Trybunał, powtarzając to zastrzeżenie wielokrotnie, nie wskazał, na czym polegać ma ta "ostrożność" oraz kiedy - choćby w przybliżeniu - upłynie czas, w ciągu którego gminy muszą liczyć się z ewentualnymi ograniczeniami, to w literaturze wyrażono pogląd, że zgodnie z zaleceniem Trybunału, należałoby oczekiwać od ustawodawcy w przyszłości takiej ostrożniejszej ingerencji.

Po drugie, dopuszczalne ingerencje odnoszą się do zakresu ochrony własności komunalnej, a nie do samego istnienia tej ochrony w obowiązującej Konstytucji, bowiem "własność ta, jak każdy inny rodzaj własności, narażona być może na różnego rodzaju zabiegi zmierzające do jej uszczuplenia, ograniczenia lub zniesienia. Zabiegi takie mogą mieć także postać aktów normatywnych o randze ustawy. (...) Należy zatem stwierdzić, że istnieje niekwestionowana potrzeba konstytucyjnej ochrony własności komunalnej". Uszczuplenie mienia komunalnego, podobnie jak majątku Skarbu Państwa, nie może być także sprzeczne z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych (K. 27/95, K. 8/98), m.in. jest ono dopuszczalne tylko wtedy, gdy odpowiada zasadzie proporcjonalności, zakładającej adekwatność środka i celu.

Wreszcie - co istotne - Trybunał stwierdził, że "z jednej strony art. 7 nie może być uznany za tworzący barierę w kształtowaniu przez ustawodawcę władztwa nad mieniem komunalnym (...), zaś z drugiej wzgląd na niezwykle istotną funkcję mienia komunalnego wobec gminy jako wspólnoty mieszkańców, daje podstawę do obostrzeń przy dokonywaniu ograniczenia władczych uprawnień gminy". Bowiem konstytucyjny nakaz ochrony własności oznacza, że wkroczenie w to prawo jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przewiduje to wyraźny przepis ustawy o jednoznacznym zakresie stosowania i tylko gdy zachodzi wyraźna przewaga interesu ogólnego nad partykularnymi interesami właścicieli (orzeczenie W. 15/95). Własność jednostek samorządu terytorialnego jest bowiem - jak stwierdził Trybunał w orzeczeniu K. 39/00 - wartością konstytucyjną, która wymaga ciągłego ugruntowywania. Własność komunalna stanowi zabezpieczenie takich wartości samorządu terytorialnego, jak: osobowość prawna, samodzielność, możliwość realizowania zadań własnych wyznaczonych przez odpowiednie przepisy ustawowe. W tym przynajmniej zakresie - jak wskazał TK - ma więc wymiar ustrojowy.

Z powyższego wynika zatem, że TK dostrzegał dwojaki niejako charakter celu publicznego, którego realizacji własność komunalna ma służyć. Z jednaj strony ów cel dopuszcza dalej idącą ingerencję ustawodawcy aniżeli w stosunku do własności prywatnej, a z drugiej strony pozwala na uszczuplenie tej własności w drodze ustawy tylko po wnikliwym wyważeniu proporcji między interesem publicznym a indywidualnym interesem właścicieli. Za każdym bowiem razem "kiedy ustawodawca wkracza w sferę władztwa majątkowego jednostki samorządu terytorialnego, oddziaływa na zakres jej podmiotowości i modyfikuje konstytucyjnie określoną pozycję prawną tego typu podmiotów prawa" (K. 39/00).

W piśmiennictwie spotkać można stwierdzenie, iż w praktyce trudno byłoby sobie wyobrazić sytuacje, w których dobro wspólne mogłoby przemawiać za ograniczeniem własności komunalnej czy, szerzej, samorządowej. "Trzeba by odpowiedzieć na pytanie, czy w naszym państwie są takie jednostki, których interes miałby przeważyć interes całej społeczności lokalnej? Własność komunalna z definicji swej wykonywana jest w interesie ogółu, dlatego tylko nadzwyczajne względy (np. obronności państwa, realizacji inwestycji o znaczeniu ogólnonarodowym) mogłyby stanowić podstawę ograniczenia własności przysługującej gminie na rzecz Skarbu Państwa. Nie do pomyślenia jest natomiast, by własność komunalna doznawała ograniczeń w interesie wybranych obywateli czy też osób prawnych".

Pewnego dowodu na słuszność takiego punktu widzenia dostarczają rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach przywołanych wyżej oraz rozumienie pojęcia użyteczności publicznej, będącej podstawą działalności jednostek samorządu terytorialnego jako "użyteczności publiczności, nieokreślonej liczbowo i w swym składzie różnorodnej".

Argumentem przeciw uznawaniu za dopuszczalne ingerencji w mienie jednostek samorządu terytorialnego idących dużo dalej niż w przypadku własności prywatnej jest również fakt, że w przypadku takich podmiotów, zwłaszcza gmin, mamy do czynienia z osobami prawnymi, które częściowo są osobami prawnymi prawa publicznego, a częściowo prawa prywatnego, tyle że nie wiadomo dokładnie, w jakiej części. W sferze prawa cywilnego jednostka samorządu terytorialnego występuje jako jeden z podmiotów obrotu cywilnoprawnego. W tej płaszczyźnie jej mienie podlega podobnej ochronie, jak mienie obywateli. Pogląd ten wyraził zresztą Trybunał Konstytucyjny, zaliczając do mienia publicznego na przykład drogi, budynki urzędów, szkoły itp., zaś do majątku służącego celom gospodarczym na przykład nieruchomości, hale targowe i inne tego rodzaju obiekty. W konsekwencji ustawodawca pozbawiając gminy na przykład wpływów z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste w wyniku jego przekształcenia w prawo własności na nieekwiwalentnych warunkach wkroczył bez wątpienia w sferę mienia prywatnego tych jednostek.

Wreszcie nie można, z punktu widzenia finansowania procesów przekształceń własnościowych, traktować mienia samorządowego w takich samych kategoriach jak mienia państwowego. Jak wskazuje się bowiem w literaturze, "wprawdzie uwłaszczenia kolejnych grup podmiotów dokonują się także kosztem majątku państwowego, to jednak akty prawne będące podstawą tego procesu pochodzą od samego właściciela. Państwo stanowiąc ustawy realizuje założone cele społeczno-gospodarcze, polityczne i jest oczywiste, że czyni to własnymi środkami majątkowymi".

Rozdział IV

Konstytucyjne granice ochrony własności

1. Ograniczenia dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności. Funkcja socjalna własności

To, że Konstytucja uznaje pewne ograniczenia własności za dopuszczalne, potwierdza uznawaną dziś powszechnie i w zasadzie niekwestionowaną prawdę, że własność nie jest prawem absolutnym, zaś "tęsknoty do absolutyzacji prawa własności" są dzisiaj anachroniczne. Niewątpliwie bowiem pole ingerencji Państwa w sferę prawa własności jest dziś stosunkowo szerokie. Przy czym, jak podkreśla się w literaturze, na zagadnienie zakresu ograniczeń praw i wolności w ogóle spojrzeć należy nie tylko statycznie, lecz i dynamicznie. Nienaruszalny zakres ochrony praw może bowiem zmieniać się wraz z ewolucją koncepcji praw człowieka. Wraz z postępem w ochronie tych praw, ich istota może ulega rozszerzeniu, może jednak zdarzyć się również, że istotna treść danego prawa ulega zawężeniu w związku z ewolucją aksjologii, na której zasadzają się prawa człowieka, oraz w następstwie związanej z tym zmiany w hierarchii poszczególnych praw. Taka zmiana nastąpiła w przypadku prawa własności, w szczególności w wyniku położenia większego nacisku na prawa socjalne oraz prawo do ochrony środowiska naturalnego, które mogą pozostawać w kolizji z prawem własności.

W konsekwencji podkreśla się, że pojęcie własności podlega zmianom, które zachodzą w rzeczywistości społecznej i przynoszą ze sobą modyfikacje funkcji własności w kierunku zwiększenia zakresu jej społecznych obowiązków.

Kwestia ta wiąże się z istotnym dziś pytaniem, na ile prawo własności zachowało swój indywidualistyczny charakter, a na ile uzyskało wymiar socjalny. W tym zakresie odwołać się trzeba do dwóch koncepcji charakteru prawa własności.

Według skrajnej teorii solidaryzmu społecznego L. Duguita, własność nie jest prawem podmiotowym, lecz "funkcją społeczną", a właściciel nie jest uprawnionym, lecz "funkcjonariuszem społecznym", zarządzającym własnością w interesie społecznym. Innymi słowy własność przestaje być prawem jednostki, by stać się funkcją socjalną.

Druga koncepcja nawiązuje do podwójnej natury prawa własności. Wedle niej prawo własności ma u swoich podstaw funkcję personalną. Chęć zawłaszczenia jest bowiem obecna w samej naturze człowieka, ma zapewnić przetrwanie jednostki i jej rodziny, zaś korzyść osobista gwarantuje optymalną produkcję. W konsekwencji własność jest realizowana indywidualnie w swojej zasadzie, zaś socjalnie w zakresie korzystania z niej. Prawo własności nie jest więc samo w sobie funkcją społeczną, a jedynie taką funkcję pełni. Aspekt indywidualny i socjalny, w świetle tej koncepcji, wzajemnie się przenikają i wspólnie koegzystują.

O ile pierwsza koncepcja jako skrajna nie została przyjęta, o tyle druga znajduje swój wyraz w stałym poszukiwaniu w orzecznictwie sądów konstytucyjnych oraz organów europejskich właściwej równowagi między interesem ogólnym a interesem indywidualnym właściciela.

Koncepcja ta znalazła wyraz w art. 14 ust. 2 konstytucji niemieckiej, zgodnie z którym "Własność zobowiązuje. Korzystanie z niej winno zarazem służyć dobru ogółu". Adresatem tego nakazu (Sozialgebot ) jest w pierwszej kolejności ustawodawca określający treść i granice prawa własności. Przy czym jest on nie tylko uprawniony, ale też zobowiązany, by przy kształtowaniu prawa własności, respektować z jednej strony gwarancje tego prawa, z drugiej zaś jego społeczne obowiązki (Sozialpflichtigkeit).

Jak się podkreśla w literaturze, art. 14 ust. 2 nie jest jednak kierowany wyłącznie do ustawodawcy. Jako obowiązek o charakterze podstawowym zobowiązuje również bezpośrednio właściciela, jakkolwiek bez możliwości jego wyegzekwowania. FTK podkreśla jednak, że obowiązek ten nie jest całkowicie pozbawiony sankcji, bowiem jeśli postrzegać zasadę proporcjonalności jako granicę dla ustawodawcy kształtującego treść prawa własności, wówczas istnieje związek między spontanicznym wypełnianiem konstytucyjnych obowiązków właściciela a zakresem ich ustawowego egzekwowania.

Przepis art. 14 stanowi wytyczną także dla stosującego prawo w sytuacji, gdy ustawa pozostawia mu pewną swobodę decyzyjną. W takim przypadku - jak się wskazuje - nie powinno stanowić różnicy, czy stosuje się art. 14 jako klauzulę generalną, czy też jego myśl przewodnią uwzględnia się w ramach cywilnoprawnych klauzul generalnych.

Podstawową treścią obowiązku uwzględniania funkcji społecznej własności jest jednak konstytucyjny, skierowany głównie do ustawodawcy, nakaz stałego dążenia do kompromisu pomiędzy obszarem praw jednostki a wymogami dobra ogółu. Ustawodawca nie może więc z jednej strony zredukować uprawnień właścicielskich, z drugiej zaś zaniedbywać funkcji społecznej własności. Ma on w tym zakresie znaczną swobodę działania, zawsze jednak związany jest respektowaniem zasady proporcjonalności, zasady równości oraz zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa.

Fakt, że własność zobowiązuje rozumie się w nauce jako tzw. związanie społeczne prawa własności (Sozialbindung), co oznacza, że uprawnienie ustawodawcy do wyznaczania treści i granic prawa własności jest tym większe, a ochrona własności w danym przypadku tym mniejsza, im bardziej przedmiot własności wypełnia funkcje społeczne. Chodzi tu więc przede wszystkim o własność gruntów oraz środków produkcji. Natomiast ze szczególnie intensywnej ochrony własność korzysta tak dalece, jak służy bezpośrednio zapewnieniu osobistej swobody jednostki (funkcja personalna).

Koncepcja równoważenia aspektów personalnych i socjalnych prawa własności daje o sobie poznać także w orzecznictwie ETPC. W orzeczeniu Sporrong i Lönnroth Trybunał podkreślił wyraźnie, że "poszukiwanie równowagi między potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki jest wyrażone w całej strukturze art. 1 jako całości". Z drugiej jednak strony orzecznictwo europejskie wskazuje na relatywnie dużą materialnoprawną swobodę Państwa w nakładaniu ograniczeń na właściciela przy jednoczesnym stosunkowo szerokim interpretowaniu pojęcia "interesu ogólnego", obejmującego swoim zakresem różne stany faktyczne.⁴¹⁶

W konsekwencji - jak podkreśla C. Mik - standardy ochronne prawa własności w konwencji europejskiej są elastyczne, co prowadzi do wniosku, że ochrona tego prawa oparta jest na "idei socjalistycznej". Pogląd ten daje zatem wyraz uznaniu, iż ETPC wychodząc z założenia podwójnej natury prawa własności przewagę przyznaje aspektowi socjalnemu tego prawa.

Pewne ścieranie się funkcji personalnej i socjalnej własności rysuje się wyraźnie również w orzecznictwie francuskiej Rady Konstytucyjnej. Wobec zasadniczych różnic ujęcia gwarancji prawa własności w dwóch elementach "bloku konstytucyjnego", tj. deklaracji z 1789 r. oraz wstępie do konstytucji z 1946 r. powstało pytanie, czy prawo własności zachowuje charakter fundamentalnej instytucji konstytucyjnej, czy też przekształciło się w element "państwa socjalnego", którego treść może swobodnie wyznaczać ustawodawca zwykły. Jak wskazywałam wyżej, w orzeczeniu z 1981 r. Rada uznała fundamentalny charakter prawa własności sytuując je obok innych praw i wolności osobistych (C.C N° 81 - 132 DC). W późniejszych orzeczeniach potwierdziła już jednak przewagę dobra ogółu, przypisując prawu własności wymiar socjalny (np. decyzja z 9 kwietnia 1996 r. i 29 lipca 1998 r.). Jak wskazuje L. Garlicki, Rada przyznając prawu własności bardzo wysoką rangę konstytucyjną zarazem "wydrążyła je jakby od wewnątrz, akceptując poważne niekiedy ingerencje w jego treść".

Najdalej w ustalaniu konsekwencji społecznej funkcji własności posunął się jednak hiszpański Trybunał Konstytucyjny, zdaniem którego "potrzeba indywidualna i społeczna funkcja prawa określają treść prawa własności niezależnie od rodzaju dobra, które jest jej przedmiotem". "Prawo własności nie może być kwalifikowane wyłącznie jako prawo podmiotowe lub prawo indywidualne tej formule podporządkowane, lecz winno w tym samym stopniu uwzględniać nadaną mu funkcję społeczną". Jak podkreśla A. Łabno, stanowisko hiszpańskiego TK wzbudziło w doktrynie kontrowersje. Wskazywano bowiem, że "istota prawa własności jako wyłącznie prawa podmiotowego winna zostać zachowana. Jego granicę winna natomiast stanowić społeczna funkcja tego prawa". Podkreślano, że rozstrzygnięcie problemu wyboru pomiędzy interesem indywidualnym a powszechnym podporządkowane zostało w orzecznictwie HTK temu drugiemu.

W tym miejscu powstaje więc pytanie, jaki jest zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa własności w świetle Konstytucji RP oraz jak na tle tych ograniczeń jawi się natura własności, to znaczy, który z jej aspektów (indywidualistyczny czy socjalny) w praktyce zyskuje przewagę? Czy właścicielowi towarzyszą jakieś szczególne obowiązki, z czego one wynikają i czy uzasadniają tezę - że "własność zobowiązuje"? Czy społeczne obowiązki własności stanowią integralną cześć tego prawa, korelat uprawnień wynikających z własności, także wtedy, gdy nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawstwo zwykłe, czy też wyznaczają wyłącznie zewnętrzną granicę prawa własności, są swego rodzaju obciążeniem nałożonym "z zewnątrz"?

Zaznaczyć trzeba, że ustawa zasadnicza nie stanowi wprost o obowiązkach właściciela, choć postulaty wyraźnego zaakcentowania potrzeby poddania się ograniczeniom w wykonywaniu prawa własności ze względu na interes publiczny i względy ekologiczne wysuwano w trakcie prac nad Konstytucją.

Nie ulega jednak wątpliwości, że do istotnych elementów określających treść prawa własności należą jego funkcje. Służy ono nie tylko ochronie autonomii i samorealizacji jednostki, ale pełni także wiele istotnych funkcji ogólnospołecznych. Prawo własności stanowi jedną z podstaw ładu gospodarczego i warunek efektywnego funkcjonowania gospodarki narodowej. W konsekwencji - jak podkreślił TK - z prawa własności wynikają także określone obowiązki społeczne.

Już w stosunkowo wczesnym orzecznictwie Trybunał akcentował, że "pojmowanie prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy mogłoby się obrócić (...) w wielu wypadkach przeciwko samym właścicielom, jako że korzystanie z rzeczy w sposób nieograniczony prowadziłoby do naruszenia interesów innych właścicieli, a w konsekwencji do nie dających się pogodzić konfliktów. Takie pojmowanie własności mogłoby stać się podstawą wybujałego indywidualizmu i egoizmu, a w konsekwencji do samozniszczenia instytucji własności" (orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91).

Przyjmując jako niewątpliwe, że u podstaw dawnego art. 7 p.u.m. legło prawo właściciela do korzystania z rzeczy własnej, w tym do pobierania z niej pożytków oraz do rozporządzania rzeczą własną, TK stwierdził, że treść prawa własności oraz zakres jego ochrony zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swoją podstawę w przepisach ustawy zasadniczej, w szczególności w zasadzie dobra ogółu (interesu ogólnego). W konsekwencji przepis ten, aczkolwiek mający podstawowe znaczenie w sprawach treści i zakresu ochrony prawa własności, nie był - zdaniem TK - jedynym przepisem Konstytucji RP przesądzającym o treści prawa własności (granicach tego prawa) oraz o zakresie jego ochrony, ale powinien być on odczytywany ponadto w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej. Trybunał zaznaczył, że chodzi tu przede wszystkim o niewątpliwie bardzo szeroką w swojej treści zasadę sprawiedliwości społecznej, która mieści w sobie m.in. zasadę dobra ogółu (interesu ogólnego). Ta ostatnia zasada w połączeniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu treści i zakresu ochrony prawa własności (por. też orzeczenie z 20 kwietnia 1993 r., P. 6/92).

Zgoda co do tego - jak podkreślił TK w orzeczeniu SK. 9/98 - panuje zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Nie ma bowiem wątpliwości, że prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy w tym znaczeniu, że spośród wszystkich praw, które polegają na korzystaniu z rzeczy, forma ta zapewnia uprawnienia najdalej idące. W porównaniu z innymi prawami podmiotowymi jest najsilniejszym prawem do rzeczy. Jednakże prawo własności nie daje właścicielowi absolutnej pełni władzy nad rzeczą, nie jest ius infinitum. W rzeczywistości granice prawa własności są takie, jakie zakreśla całokształt przepisów konkretnego ustawodawstwa. Ta ograniczoność czy względność prawa własności i innych praw majątkowych może polegać bądź na tym, że pewne prawa majątkowe mają ograniczoną treść lub ograniczoną trwałość w czasie ze względu na inne prawa majątkowe, bądź na tym, że ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia kierując się potrzebą ochrony innych wartości. Rozważania konstytucyjne muszą się niewątpliwie koncentrować na tej drugiej płaszczyźnie.⁴²⁹

Zauważyć trzeba jednak, że zwrot "ograniczenia prawa własności" jest stosunkowo nieprecyzyjny. W literaturze wykrystalizowały się w tej materii - jak wskazuje A. Agopszowicz - trzy grupy poglądów.

Pierwszy z nich zakłada, że wszelkie przepisy regulujące zakres, treść i wykonywanie własności stanowią zarazem "ograniczenia" tego prawa. Drugi pogląd głosi, że obok przepisów wyznaczających granice własności istnieją również takie, które stanowią jej "ograniczenia". Wreszcie trzecie stanowisko neguje zasadność uznawania jakichkolwiek przepisów wpływających na prawo własności za jej "ograniczenia".

Najbardziej rozpowszechniony jest pogląd drugi, podkreślający także, że tzw. ustawowe ograniczenia są ograniczeniami pozornymi, bowiem wyznaczają normalny zakres prawa własności i należą do ustawowej treści tego prawa. Jednocześnie jednak ograniczenia takie odróżnia się - tak czyni też TK - od ograniczeń w ścisłym tego słowa znaczeniu, ograniczeń rzeczywistych, ustanawianych na rzecz osób trzecich, takich jak służebności, użytkowanie, najem, dzierżawa. Ograniczają one bowiem właściciela rzeczy w sposób rzeczywisty w wykonywaniu jego uprawnień płynących z prawa własności. W przeciwieństwie do nich ograniczenia określające treść (granice) i zakres ochrony prawa własności nie pozbawiają właściciela możliwości korzystania z rzeczy własnej i pobierania z niej pożytków oraz możliwości rozporządzania rzeczą własną. Ich sensem i celem jest jedynie ustalenie treści i zakresu ochrony prawa własności w interesie ogólnym, w tym w interesie właściciela (K. 1/91).

A zatem niezależnie od wątpliwości terminologicznych przyjąć należy, że ograniczenia prawa własności to "wynikające z przepisów prawa (bezpośrednio lub z rozstrzygnięć organów władzy publicznej) uwarunkowania ograniczające treść lub sposób korzystania z własności, w tym nakładające określone obowiązki na właściciela wobec przedmiotu własności lub też zobowiązujące go do znoszenia określonego oddziaływania na przedmiot własności".

Ograniczenia tego rodzaju, w przeciwieństwie do wywłaszczenia, dochodzą do skutku na podstawie ogólnego aktu normatywnego (ustawy) ustanawianego w interesie ogólnym, a ze względu na ich istotę, sens i cel społeczny nie wymagają zawsze kompensacji w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tym ograniczeniem (K. 1/91).

Co do zasady bowiem konstytucyjnym usprawiedliwieniem dla ograniczeń wyznaczających treść i zakres ochrony prawa własności jest funkcja socjalna własności. Jest ona przy tym wystarczającą przesłanką w przypadku ograniczeń o mniejszym stopniu dolegliwości dla osób nimi dotkniętych. W sytuacji bardziej intensywnych ograniczeń funkcja personalna wyrażająca się w bezpośrednim powiązaniu prawa własności oraz osobistej wolności jednostki wymagać będzie odpowiedniej kompensacji. Chodzi tu więc o ograniczenia dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności rodzące obowiązek odszkodowania. Roszczenia odszkodowawcze zasadniczo nie istnieją jednak, gdy brak do tego podstawy ustawowej.

W literaturze niemieckiej zaleca się, by tego rodzaju sytuację odróżniać od przypadków tzw. ingerencji wywłaszczających lub podobnych do wywłaszczenia. Strukturalnie mamy do czynienia z ograniczeniami własności, które jednak w konkretnych przypadkach dotknęły poszkodowanych nieproporcjonalnie i nierówno. Bez kompensacji tego rodzaju szczególnie dotkliwe ograniczenia dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności pozostawałby bowiem w sprzeczności z Konstytucją, a mianowicie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Konstytucyjne podstawy dopuszczalności ograniczeń dotyczących treści i zakresu ochrony prawa własności

"Konieczność pewnych ograniczeń w korzystaniu z rzeczy własnej zyskała - jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny - aprobatę w nauce prawa oraz znalazła odzwierciedlenie w przepisach prawa, w tym przepisach ustawy zasadniczej" (SK. 9/98).

Obowiązująca Konstytucja daje wyraz temu stanowisku w przepisach art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3. W pierwszej kolejności ustalenia wymaga relacja art. 21 ust. 2 Konstytucji dopuszczającego na zasadzie wyjątku możliwość wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz art. 64 ust. 3. Kwestia wzajemnego stosunku tych przepisów jest istotna również z uwagi na funkcjonowanie w literaturze, niezależnie od konstrukcji wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, pojęcia tzw. wywłaszczenia de facto.

Wywłaszczeniem może być bowiem nie tylko pozbawienie, ale i ograniczenie prawa własności. Stosownie do art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Poza tym w praktyce spotkać można przypadki, które określa się mianem tzw. wywłaszczeń materialnych, kiedy właściciel nie jest wprawdzie pozbawiony prawa, lecz ograniczenie prawa sięga tak daleko, że w istocie zbliża się ono do wywłaszczenia, jakkolwiek odbiega od jego normatywnej koncepcji.

Ta płynna niekiedy granica pomiędzy pozbawieniem własności a ograniczeniem przybierającym de facto postać wywłaszczenia stała się przyczyną krytyki zapisu art. 64 ust. 3. Zdaniem F. Zolla "zakaz ograniczania własności w sposób wykraczający poza jej istotę (pozbawiający jej cech konstytutywnych) pozostaje w trudno weryfikowalnej relacji do art. 21 ust. 2 Konstytucji regulującym przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Czy norma ta zakazuje nadmiernej ingerencji w treść przysługującego już komuś prawa własności, czy też abstrakcyjnie zabrania nazywania własnością praw podmiotowych o określonych cechach? Należy sądzić, że norma ta modyfikuje treść art. 21 ust. 2 w ten sposób, iż zakreśla granice ochrony wynikające z art. 21 ust. 1. Wywłaszczeniem jest zatem takie działanie władzy publicznej, które narusza istotę prawa. Inne naruszenia prawa własności nie są kwalifikowane jako wywłaszczenie i są dopuszczalne, jeżeli opierają się na ustawie". Zdaniem autora usytuowanie art. 64 ust. 3 wydaje się nieco przypadkowe. Przepis ten powinien znaleźć się w art. 21. Ponadto "uregulowanie art. 64 ust. 3 budzi wątpliwości co do tego, czy nie będzie stanowiło legitymizacji do zbyt daleko sięgających naruszeń własności, których nie będzie można zakwalifikować jako wywłaszczenie. Poza ograniczeniem wynikającym z metafizycznego zwrotu »istoty prawa« nie sformułowano bowiem żadnych bliższych przesłanek ograniczających dopuszczalność takiego naruszenia na podstawie ustawy, co znacznie utrudnia weryfikowalność aktów prawnych takie ograniczenia dopuszczających".

Podobne wątpliwości co do brzmienia art. 64 ust. 3 towarzyszyły dyskusji KKZN. W pierwszej kolejności podnoszono fakt pominięcia - w stosunku do ust. 1 i 2 tego przepisu - "innych praw majątkowych", mogący doprowadzić a contrario do wniosku, iż ustawowe ograniczenia mogą naruszać ich istotę. Podnoszono więc, że ust. 3 art. 64 jest zbędny z uwagi na to, że każde prawo może być ograniczone tylko w drodze ustawy i żadne - nie tylko prawo własności - nie może być ograniczone w stopniu, który naruszałby jego istotę.

Co ważniejsze, w dyskusji zwracano uwagę na konieczność ustalenia jasnych relacji między przepisem art. 64 ust. 3 a art. 21 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym o wywłaszczeniu, będącym niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności. Wskazywano na możliwość występowania w przyszłości na tle tego pierwszego przepisu wielu kontrowersyjnych interpretacji.

Inaczej wzajemny stosunek obu przywołanych przepisów widzi L. Garlicki. Według tego autora relacje między tymi przepisami układają się jaśniej, tzn. "wywłaszczenie jest z natury rzeczy ingerencją w istotę prawa własności, bo oznacza całkowite pozbawienie tego prawa, dlatego wywłaszczenie znajdować musi odrębną podstawę konstytucyjną i dopuszczalne jest tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Natomiast ustanawianie różnego rodzaju służebności (np. drogi koniecznej) jest wprawdzie ingerencją w prawo własności, ale skoro nie przekreśla istoty tego prawa, może być ustanowione w drodze ustawy zwykłej (jednak - zgodnie z zasadą proporcjonalności - może być odnoszone tylko do sytuacji o koniecznym charakterze)".

Podobny pogląd wyraził również przez Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu z 14 marca 2000 r. (P. 5/99)⁴⁴⁵ stwierdził, że w myśl utrwalonego już orzecznictwa rozróżnienia wymaga problem konstytucyjnej oceny przepisów wprowadzających ograniczenia prawa własności od sytuacji, w której, poprzez odjęcie własności, dochodzi do ingerencji w samą istotę tego prawa. Skoro więc art. 64 ust. 3 Konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności, to tym samym nie jest on adekwatny dla oceny konstytucyjnej dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, w której immanentnie mieści się element naruszenia istoty własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji prowadzić musi do - słusznego moim zdaniem wniosku - iż nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3), której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania (np. poprzez argumentację a minori ad maius) także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności.

W charakterze argumentu na rzecz zasadniczego rozdzielenia dwóch jakościowo różnych sytuacji, a mianowicie art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, TK podkreśla też fakt, że art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC rozgranicza wyraźnie w swojej treści przesłanki warunkujące dopuszczalność pozbawienia własności oraz te, które dotyczą ograniczenia tego prawa (P. 5/99).

Pewne problemy rodzi także wzajemna relacja art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ten pierwszy jest w kwestii dopuszczalności oraz przesłanek "ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw" przepisem najbardziej ogólnym, usytuowanym wśród "Zasad ogólnych" rozdziału II Konstytucji. Z tego też względu prima facie wydaje się być uniwersalną i wyłączną regułą dopuszczalności ograniczeń praw i wolności zawartych w Konstytucji. Bliższa analiza tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej powoduje, zdaniem niektórych interpretatorów obowiązującej Konstytucji, że to założenie w przypadku niektórych praw i wolności ulega załamaniu. Przepis art. 31 ust. 3 nie jest bowiem jedynym przepisem określającym przesłanki dopuszczalności ograniczeń praw podstawowych. W kwestii tutaj rozważanej takim innym przepisem jest art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Przepis ten, wraz z art. 31 ust. 3, nie wyłączając możliwości wprowadzania w drodze ustawy zwykłej jakichkolwiek ograniczeń w sferze własności bez słusznego odszkodowania (K. 1/91), formułuje zarazem przesłanki takich ograniczeń. Wykluczają one w pierwszej kolejności ograniczenia w ścisłym tego słowa znaczeniu, ustanawiane na rzecz osób trzecich i dotykające samej istoty prawa własności. Każde bowiem naruszenie prawa własności wykraczające poza jego istotę jest sprzeczne w pierwszej kolejności z art. 31 ust. 3, odnoszącym się do wszystkich konstytucyjnych wolności i praw, a także z art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności". Zatem oba przywołane przepisy odwołują się do konstrukcji "istoty prawa", z tym tylko, że art. 31 ust. 3 uzupełniony jest dodatkowo innymi kryteriami dopuszczalności ograniczeń. W konsekwencji zarówno dla orzecznictwa, jak i doktryny powstało pytanie co do wzajemnych relacji tego przepisu i art. 64 ust. 3. Czy należy je stosować w konkretnym przypadku równocześnie, czy też art. 64 ust. 3 Konstytucji jest równoznaczny z zastąpieniem kryteriów określonych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji? Innymi słowy, czy art. 64 ust. 3 stanowi lex specialis wobec art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej?

Sens umieszczenia w Konstytucji dwóch identycznie brzmiących gwarancji nienaruszalności "istoty prawa" M. Wyrzykowski próbował uzasadnić kolejnością ich opracowywania w KKZN. Mianowicie włączenie do ustawy zasadniczej przepisu art. 31 ust. 3 zd. 2 niemal w ostatniej chwili spowodowało prawdopodobnie - zdaniem autora - pozostawienie identycznie brzmiącej formuły z art. 64 ust. 3, opracowanego znacznie wcześniej.

Z kolei M. Safjan ujmuje wzajemną relację art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 w ten sposób, że "o ile pierwszy z tych przepisów określa przede wszystkim głębokość ingerencji w sferę prawa własności, o tyle drugi również jego zasadność i celowość, nakazując uwzględnienie innych wartości konstytucyjnie chronionych, takich jak np. wolności i prawa innych osób".

Podobnie TK w orzeczeniu P. 2/98 wyraził pogląd, że odrębne unormowanie problematyki ograniczania własności, poprzez wskazanie w art. 64 ust. 3 przesłanek dopuszczających tego rodzaju działanie, nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przesądza o tym zarówno rola tego ostatniego przepisu wyznaczona jego miejscem w systematyce rozdziału II ustawy zasadniczej ("Zasady ogólne"), jak i funkcja, którą przepis ten pełni w zakresie unormowania praw i wolności jednostki. Sprowadza się ona do zakreślenia pewnych nieprzekraczalnych granic ingerencji państwa w sferę gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności jednostki. Zwraca przy tym uwagę okoliczność, że określenie przesłanek dopuszczalności ograniczania prawa własności w art. 64 ust. 3 nie zawiera w swojej treści wskazania wartości i dóbr, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela. Przepis art. 64 ust. 3 ogranicza się jedynie do wskazania przesłanki formalnej (wymóg ustawy) oraz zakreślenia maksymalnej granicy ingerencji (zakaz naruszania istoty prawa własności). Tym samym potraktowanie art. 64 ust. 3 jedynie jako przepisu szczególnego względem art. 31 ust. 3 spowodowałoby w efekcie nieuwzględnienie kryteriów wskazanych w tym przepisie przy określaniu przesłanek ingerencji ustawodawcy w prawo własności. W konsekwencji - zdaniem TK - w przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien spełniać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa oraz zaakcentowanie, że ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego. A zatem ocena konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczenia prawa własności musi zarówno uwzględniać wymagania przewidziane w art. 64 ust. 3, jak i opierać się na skonfrontowaniu danej regulacji z przesłankami konstruującymi ogólną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3. Przepis ten w ocenie TK statuuje tę zasadę w sposób w pełni samodzielny i całkowity.

A zatem w świetle orzecznictwa Trybunału przepis art. 64 ust. 3 pełni podwójną rolę. Po pierwsze, stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po drugie, zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczania własności stanowić mogą zarówno formalne (wymóg ustawy), jak i materialne (istota prawa) kryterium dla kontroli dokonywanych przez prawodawcę ograniczeń (orzeczenie z 11 maja 1999 r., K. 13/98). Przepis art. 31 ust. 3 wskazuje zaś na wartości, których ochrona usprawiedliwiać może pewne ingerencje w sferę prawa własności.

2.1. Wymóg podstawy ustawowej jako przesłanka formalna dopuszczalności ograniczeń prawa własności

Zarówno z art. 31 ust. 3, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji wyprowadzić można przesłankę formalną dopuszczalności ingerencji w sferę prawa własności, tj. wymóg podstawy ustawowej dla takich ingerencji. Przepis art. 31 ust. 3 stanowi, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie (...)", zaś art. 64 ust. 3 "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy (...)".

Powstaje jednak pytanie, czy konstytucyjny warunek, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy należy interpretować dosłownie, a więc czy chodzi tu rzeczywiście o ograniczenie w drodze ustawy, czy na podstawie ustawy? Czy przepis art. 64 ust. 3 w części mówiącej o ograniczeniu prawa własności w drodze ustawy należy odczytywać literalnie, choćby miało to doprowadzić do nieracjonalnych wyników, czy też należy raczej posłużyć się wykładnią funkcjonalną i systemową?

W systemie obowiązującego prawa funkcjonuje bowiem wiele aktów prawnych, które nie mając rangi ustawowej, bezpośrednio lub pośrednio ingerują w sferę prawa własności. Są to akty normatywne o różnym charakterze, zawsze jednak należące do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc rozporządzenia wydawane w trybie art. 92 Konstytucji oraz akty prawa miejscowego. Jak wskazuje T. Dybowski, celem bezpośrednim tych aktów nie jest ograniczenie prawa własności, lecz ochrona innych wartości konstytucyjnych, takich jak życie, zdrowie obywateli, sprawiedliwość, porządek publiczny, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne, ochrona środowiska, walka z żywiołami. "Oddziaływają one bardzo często niejako »refleksyjnie« na prawo własności przysługujące różnym podmiotom w taki sposób, że ograniczają pewne uprawnienia wynikające z własności, nie pozbawiając jednak uprawnionych w całości prawa własności".

T. Dybowski uznając dopuszczalność tego rodzaju aktów podustawowych stawia im jednak pewne warunki, a mianowicie nie mogą one całkowicie pozbawiać uprawnionych prawa własności, a ponadto akty podustawowe "refleksyjnie" ograniczające prawo własności muszą być "zakotwiczone" w ustawie. Tym "zakotwiczeniem" może być delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, o której mowa w art. 92 Konstytucji, lub upoważnienie zawarte w ustawie, na podstawie i w granicach którego organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego (art. 94). Zdaniem autora dopuszczenie takiego refleksyjnego oddziaływania na prawo własności aktów podustawowych wynika z faktu, że własność nie jest najwyższą wartością konstytucyjną, a ochrona innych wartości (życie, zdrowie, środowisko naturalne, porządek publiczny) wymaga elastycznego prawotwórstwa, odpowiadającego potrzebom natychmiastowej reakcji normatywnej na zmieniającą się sytuację. Potrzebom tym w żaden sposób nie mogłaby sprostać złożona i długotrwała procedura ustawodawcza.

Wreszcie argumentem na rzecz refleksyjnego oddziaływania w sferze prawa własności aktów podustawowych (rozporządzeń, aktów prawa miejscowego) jest - zdaniem autora - odwołanie się w art. 140 k.c. do "zasad współżycia społecznego". "Wobec tego jeżeli prawo własności w dopuszczonym wyraźnie przez ustawę zakresie kształtowane jest przez normy pozaprawne nie mieszczące się w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to nie widzę nic obrazoburczego w tym, aby normy ściśle prawne, zajmujące jedynie w hierarchii norm prawa powszechnego miejsce poniżej ustawy nie mogły w pewnych szczególnych wypadkach refleksyjnie oddziaływać na wykonywanie prawa własności".

Zgadzając się z przedstawionym wyżej stanowiskiem należałoby jednak odwołać się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego problematyki źródeł prawa, a zwłaszcza stosunku ustawy i aktów podustawowych. Tradycyjnie zasada wyłączności ustawy rozumiana jest jako zastrzeżenie normowania pewnych materii tylko w drodze ustawy lub wydanych z jej upoważnienia aktów wykonawczych. Tak rozumianą zasadę wyłączności łączono z regulacjami dotyczącymi praw jednostki i podmiotów podobnych.

Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. nastąpiło pewne przewartościowanie zasady wyłączności ustawy. W orzeczeniu z 9 listopada 1999 r. (K. 28/98) TK stwierdził, że "nowa Konstytucja odeszła od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień", co wynika z faktu, że obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie może pojawić się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie, i która nie służy jej wykonaniu stosownie do art. 92 Konstytucji. Zasada wyłączności nabrała więc innego charakteru, ponieważ obecnie nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe o charakterze powszechnie obowiązującym bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Zbędne jest więc dziś - zdaniem TK - pytanie, czy dana materia musi być regulowana ustawowo. Problem stanowi zaś to, "jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu".

Stosunkowo precyzyjne jest orzecznictwo Trybunału w tym zakresie, gdy chodzi o regulacje prawne o charakterze represyjnym (prawo karne, prawo podatkowe). Obowiązująca Konstytucja podjęła zresztą wyraźnie problem "absolutnej" wyłączności w odniesieniu do tych dziedzin prawa. Mniej ukształtowany charakter - jak podkreśla L. Garlicki - ma natomiast orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w innych dziedzinach prawa. Nie wiadomo też, zdaniem autora, czy w oparciu o podjęte już rozstrzygnięcia wykrystalizuje się jakaś linia orzecznicza Trybunału.

W każdym razie w orzeczeniu z 19 maja 1998 r. (U. 5/97)⁴⁵⁸ TK wskazał, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka, zastrzeżenie wyłącznej ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem możliwości (...) przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi (...)". Podobnie w orzeczeniu z 11 maja 1999 r. (P. 9/98) stwierdził, że "w odniesieniu do tej specyficznej materii, która stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe musi cechować zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu między jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy". Wreszcie, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane z rygoryzmem, gdy regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (orzeczenie z 25 maja 1998 r., U. 19/97).

Jak podkreśla K. Wojtyczek - z czym należy się zgodzić - taka interpretacja zasady zupełności ustawy budzi pewne wątpliwości. Obowiązująca Konstytucja przewiduje bowiem, że aktami prawa powszechnie obowiązującego są obok ustaw także rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego, które pod pewnymi warunkami mogą regulować niektóre sprawy należące do "materii ustawowych", w tym niektóre zagadnienia związane z realizacją praw człowieka. Po drugie - jak wskazuje autor - bezwzględne przestrzeganie zasady zupełności ustawy w sferze praw człowieka nie wydaje się możliwie w praktyce. Takie restrykcyjne podejście do zasady zupełności ustawy mogłoby okazać się szczególnie trudne do utrzymania w odniesieniu do ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności. Aktami podustawowymi są również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalane przez rady gmin na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że mpzp ingeruje w wykonywanie prawa własności, na przykład ustanawia zakazy określonej zabudowy. W tym wypadku ograniczenia prawa własności, wynikające z mpzp, ustanowione są w akcie podustawowym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, a nie w samej ustawie. Uzasadnione jest to zresztą względami praktycznymi, bo trudno, by ustawa regulowała porządek przestrzenny każdej gminy z osobna. Jak wskazuje T. Dybowski, "jest to charakterystyczny przykład sytuacji, w której regulacja rangi ustawowej przekraczałaby możliwości ustawodawcy i byłaby nieracjonalna". Zresztą także Trybunał Konstytucyjny, mimo restrykcyjnego ujęcia zasady zupełności ustawy w odniesieniu do praw i wolności jednostki, nie uznaje mpzp za sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji, co więcej, w przywoływanym już orzeczeniu K. 27/00 nie stwierdził niekonstytucyjności art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazującego, by przy uchwalaniu mpzp rozważać skutki budowy wielopowierzchniowych obiektów handlowych dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb konsumentów. Trybunał nie odniósł się jednak w tym orzeczeniu wprost do problematyki właściwej wykładni art. 64 ust. 3 Konstytucji. Mimo to wydaje się, że w przypadku prawa własności dopuszczalne są ograniczenia prawa własności dokonywane w akcie podustawowym, wydanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy, wyznaczającego precyzyjnie zakres spraw, które ma on regulować oraz instrumenty, którymi może się posługiwać. Granicą jest tu jednak zakaz naruszenia istoty prawa własności, o którym stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji. Dotyczy to przy tym w równym stopniu nieruchomości, jak i innych dóbr. W przypadku tych pierwszych naruszenie istoty prawa własności równałoby się z wywłaszczeniem, które może być dokonane wyłącznie na podstawie ustawy i tylko dlatego, że dopuszcza je wyraźnie art. 21 ust. 2 Konstytucji. W przypadku innych dóbr naruszenie istoty prawa własności także nie jest dopuszczalne, przy czym ta gwarancja obowiązuje w każdym przypadku ograniczenia prawa, także w sytuacjach określonych przez ustawodawstwo regulujące stany nadzwyczajne.⁴⁶⁸

2.2. Wartości uzasadniające ingerencję w sferę prawa własności

W literaturze spotkać można pogląd, iż na gruncie wykładni językowej obowiązującej Konstytucji nie jest jasne, jaki jest według woli racjonalnego ustrojodawcy katalog przesłanek merytorycznych, które mogą uzasadniać ustanawianie ograniczeń w korzystaniu z prawa do własności. Co więcej podkreśla się, że niesłuszne jest przyjmowanie w piśmiennictwie i orzecznictwie za pewnik, że art. 64 ust. 3 należy rozumieć w ten sposób, że ograniczenia w korzystaniu z prawa własności muszą mieć uzasadnienie w jednej z przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3. Według przytaczanego poglądu "(...) tak restrykcyjnego ograniczenia możliwości państwa w regulowaniu stosunków majątkowych w żaden sposób nie da się pogodzić z charakterem tych stosunków i aksjologią własności na gruncie Konstytucji".

W pierwszej kolejności należałoby jednak przyjrzeć się treści wskazanych w art. 31 ust. 3 przesłanek. Są nimi: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna oraz wolności i prawa innych osób.

Próba interpretacji wymienionych przesłanek jest o tyle konieczna, że - jak wskazuje się w literaturze - wiele jest w praktyce przykładów ingerencji w prawo własności, które nie są konieczne dla ochrony którejś z tych wartości czy dóbr. Jako przykład podaje się tu choćby: wywłaszczenie nieruchomości pod budowę szkół, zobowiązanie wydawców do przysłania tzw. egzemplarzy obowiązkowych, zakaz wywozu z kraju pewnych dzieł sztuki, ograniczenia w rozwiązaniu najmu przez wynajmującego i wiele innych. W konsekwencji uznaje się katalog przesłanek ingerencji w sferę prawa własności za niewystarczający, powodujący groźbę ich rozszerzającego interpretowania.

Zdaniem M. Wyrzykowskiego użycie przez ustrojodawcę takich terminów nakłada na organy tworzące prawo, a także je stosujące i kontrolujące, obowiązek szczególnej staranności w zakresie określania treści tych pojęć.⁴⁷² Zauważyć bowiem trzeba, że wśród wymienionych przesłanek, które mogą być powoływane dla oceny dopuszczalności ograniczeń prawa własności, są takie, których zdefiniowanie nie nastręcza trudności, są jednak i takie, które stanowią w dużej mierze pojęcia niedookreślone i pozostawiają stosunkowo duży luz decyzyjny ustawodawcy, a ostatecznie wymagają interpretacji ze strony Trybunału Konstytucyjnego.

Do tych pierwszych należą niewątpliwie "ochrona środowiska" oraz "ochrona zdrowia". Ich stosowanie nie wymaga wartościowań.

Do drugiej grupy przesłanek należą z kolei: "ochrona praw i wolności innych osób", "porządek publiczny" oraz "bezpieczeństwo państwa".

Zauważyć przy tym trzeba, że ograniczenia prawa własności podyktowane ochroną praw i wolności innych osób stanowią sytuację jakościowo różną od pozostałych przesłanek, uzasadnionych ochroną dóbr o charakterze ogólnospołecznym. W tym przypadku chodzi o problem rozstrzygnięcia konfliktu praw różnych podmiotów (P. 2/98). Kolizja praw może mieć miejsce wtedy, gdy w danej sytuacji faktycznej urzeczywistnienie prawa pewnego podmiotu prowadzi do naruszenia prawa innego podmiotu. Innymi słowy występuje wtedy, gdy w tej samej sytuacji różne jednostki powołują się dla ochrony swoich interesów na różne przysługujące im prawa. Dotyczy to jednocześnie szerszego problemu harmonijnej wykładni norm gwarantujących prawa jednostki.

Jak podkreśla K. Wojtyczek, "w przypadku kolizji dwóch praw człowieka brak jest jednej ogólnej zasady wskazującej, które z kolidujących wartości stoją wyżej w hierarchii i mają prima facie pierwszeństwo. Prawodawca powinien dążyć do zagwarantowania obu praw w najwyższym możliwym do realizacji stopniu, stosownie do wagi wartości znajdujących się u podstaw każdego z tych praw. Nieuwzględnienie w akcie prawotwórczym w wystarczającym stopniu jednego z nich jest równoznaczne z jego naruszeniem".⁴⁷⁶

Trudności w interpretowaniu przesłanki "ochrony praw i wolności innych osób" z punktu widzenia dopuszczalnych ograniczeń prawa własności znalazły swój wyraz między innymi w orzeczeniu z 12 stycznia 2000 r. (P. 11/98) dotyczącym tzw. czynszu regulowanego. Sprawa ta znalazła swoją kontynuację w orzeczeniu TK z 2 października 2002 r. (K. 48/01), wydanym na gruncie nowej ustawy o ochronie praw lokatorów z 21 czerwca 2001 r. Zasadniczym przedmiotem rozważań Trybunału stała się kwestia wzajemnych relacji dwóch dóbr konstytucyjnych, a mianowicie praw właścicieli oraz praw najemców, czy szerzej - jak chce art. 75 ust. 1 - lokatorów. Problem ten TK odniósł więc do stosunku przepisów art. 75 i 76 oraz 21 i 64 Konstytucji RP.

Wydaje się jednak, że problem nie sprowadza się jedynie do relacji praw właścicieli i najemców.

W świetle obowiązującej Konstytucji rodzi się bowiem wątpliwość, czy prawo do mieszkania nie uzyskało pozycji szczególnej w porównaniu z poprzednim stanem prawnym - wobec faktu nadania sytuacji "lokatora" wyraźnego wymiaru konstytucyjnego poprzez sformułowanie w przepisie art. 75 Konstytucji obowiązku władz publicznych do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przez przeciwdziałanie bezdomności, wspieranie rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Ustęp 2 tego przepisu deklaruje ustawową ochronę lokatorów, przewidzianą dodatkowo w art. 76 w kontekście ochrony najemcy przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz - co tu najistotniejsze - przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony określać ma również ustawa.

Spotkać można bowiem pogląd,⁴⁷⁹ że na regulacji art. 21 i 64 ustawy zasadniczej nie wyczerpuje się konstytucyjnoprawna pozycja prawa do mieszkania. Jest ono bowiem konieczne dla realizacji takich konstytucyjnych praw i wolności, jak życie prywatne i rodzinne (art. 47), zdrowie (art. 68), możliwość kształcenia (art. 70), ochrona dobra rodziny (art. 71). Uzasadniać ma to tezę, że także na tle polskiej ustawy zasadniczej w pełni aktualne pozostaje założenie o istnieniu prawa do mieszkania, które w hierarchii praw podmiotowych ma charakter fundamentalny.

W świetle tego powstaje pytanie o znaczenie przepisu art. 75 Konstytucji dla szeroko pojętej kategorii "lokatorów", o której w nim mowa, oraz - co ważniejsze - rodzaju konkretnych obowiązków, jakie wynikają z niego dla Państwa.

Celem udzielenia odpowiedzi na to pytanie konieczne jest najpierw określenie charakteru normy, wynikającej z przepisów art. 75 oraz 76 Konstytucji. Nie wdając się w problematykę charakteru i struktury norm Konstytucji nawiązać trzeba do przyjmowanego w doktrynie podziału postanowień ustawy zasadniczej na prawa podmiotowe (tzw. normy konkretne) i normy programowe oraz sporu wokół tego, czy te ostatnie jako adresowane do organów władzy publicznej nie mogą być podstawą roszczeń obywateli oraz ewentualną podstawą skargi konstytucyjnej. Z tego punktu widzenia - jak podkreśla J. Trzciński - największe wątpliwości wzbudzają postanowienia zawarte w podrozdziale "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne", wśród których usytuowane zostały również art. 75 i 76. Jak wskazuje autor, "uważa się powszechnie, nie tylko w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego, że tak sformułowane postanowienia określające cele działalności organów władzy publicznej są normami programowymi i że jako takie nie mogą być podstawą roszczeń obywatela, a w tym - podstawą skargi konstytucyjnej".

Sprawę komplikuje dodatkowo fakt, że części praw i wolności ekonomicznych i socjalnych, w tym zawartych w art. 75 i 76, można dochodzić, zgodnie z art. 81 Konstytucji tylko "w granicach określonych w ustawach". Zwrot ten interpretuje się w doktrynie w ten sposób, że "(...) treść tych konstytucyjnych praw została przeniesiona z poziomu Konstytucji na poziom ustawy i w ten sposób ginie konstytucyjny punkt odniesienia dla skargi konstytucyjnej, bowiem prawa, o których mowa w art. 81, w istocie przestają być prawami konstytucyjnymi".

Powstaje wobec tego pytanie, czy normy programowe są normami, których organy władzy publicznej nie mogą naruszyć. Odwołać się tutaj trzeba do rozumienia tych norm w doktrynie prawniczej. Powszechnie przyjmuje się, że są to normy nakazujące realizację pewnych celów czy też dążenie do ich osiągnięcia. Jeżeli przyjąć, że normy postępowania to wypowiedzi wskazujące pewne nakazane lub zakazane zachowania, to prima facie wypowiedzi zawarte w art. 75 i 76 nie są normami postępowania, ponieważ nie wyznaczają bezpośrednio żadnego zachowania swym adresatom jako nakazanego lub zakazanego. Jak się wskazuje w literaturze "(...) niemożliwe jest ustalenie, jakie zachowania są nakazane lub zakazane przez wypowiedzi stanowiące zrąb norm programowych bez odwołania się do elementów wykraczających poza tekst prawny, a w szczególności bez odwołania się do wiedzy o relacjach przyczynowych. Wiedza ta ma charakter empiryczny, jej źródłem nie jest fiat prawodawcy, lecz poznanie otaczającej człowieka rzeczywistości". Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że nie można ustalić bezspornie treści zachowań nakazanych i zakazanych. "Jeżeli dwaj interpretatorzy akceptują odmienne założenia dotyczące natury rzeczywistości społecznej lub dysponują odmienną wiedzą o rzeczywistości społecznej, to zakres normowania norm programowych mogą określić w odmienny sposób".

Zatem, jakkolwiek słusznie podkreśla TK, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez państwo, w szerokim znaczeniu, oraz ochrona lokatorów są elementem ustroju RP, to jednak - w świetle tego co zostało powiedziane - zwrot, iż "władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli" nie oznacza, że dokonywać mają one konkretnych działań mających na celu zaspokajanie tych potrzeb. W przepisie tym nie konkretyzuje się jakichkolwiek działań w tym względzie, a ustawodawca wymienia, używając terminu "w szczególności", przeciwdziałanie bezdomności, wspieranie budownictwa socjalnego oraz popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania, jako najważniejsze odcinki polityki mieszkaniowej. Nie określa się natomiast kryteriów owego "przeciwdziałania", "wspierania" oraz "popierania". Wobec tego - jak się wydaje - "tylko brak wyraźnych w tym względzie działań może być uznany za praktykę niekonstytucyjną". Ponadto zauważyć trzeba, że o ile cele określone w ust. 1 art. 75 władze publiczne mogą realizować w rozmaitych formach prawnych i faktycznych, o tyle w zakresie "ochrony praw lokatorów" Konstytucja w ust. 2 tego przepisu ogranicza się do jego wskazania, odsyłając resztę do regulacji ustawowej.

Przypomnieć trzeba również, że na poziomie norm prawa międzynarodowego gwarancja "prawa do mieszkania", o ile w ogóle występuje, ujęta jest w aspekcie pewnego programu, celów państwa.

W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. jedynie pośrednio w art. 25 ust. 1 stanowi się, iż "każda osoba ma prawo do poziomu życia odpowiadającego potrzebom zdrowia i dobrobytu jej samej i jej rodziny, włączając w to wyżywienie, ubiór, mieszkanie, opiekę medyczną oraz niezbędne świadczenia socjalne (...)". Zwraca się w literaturze uwagę, że w trakcie redagowania treści deklaracji wzmianka dotycząca mieszkania nie wzbudziła szczególnych kontrowersji, potraktowano ją bowiem jako jeden z elementów gwarantujących ochronę zdrowia.

Podobne ujęcie znajdujemy w art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych. "Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz do stałego polepszania warunków bytowych (...).". Mieszkaniu, ujętemu z perspektywy otwartej listy składników dostatecznego poziomu życia, przypisano w ten sposób określenie "odpowiednie".

Europejska Komisja Praw Człowieka zwróciła uwagę, że prawo do odpowiedniego mieszkania nie znajduje się, co do swojej zasady, wśród praw i wolności EKPC, jakkolwiek Trybunał Praw Człowieka uznał instytucje czynszu regulowanego za dopuszczalne ograniczenie prawa własności, o czym niżej. Poza tym art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC, chroniąc własność w szerokim ujęciu, obejmuje również ochroną najem mieszkań. Jak się jednak podkreśla w literaturze, protokół nie sankcjonuje prawa do własności, a skupia się przede wszystkim na własności nabytej oraz pomija zagadnienie bardziej sprawiedliwego podziału dóbr.

O prawie do mieszkania wprost nie wspomina również Europejska Karta Społeczna z 1961 r. Jedynie art. 16, w odniesieniu do prawa rodziny do opieki socjalnej, prawnej i ekonomicznej stanowi o " działaniach popierających budowanie mieszkań odpowiadających potrzebom wyrażanym ze strony rodzin". Dodajmy jeszcze, że w Unii Europejskiej prawo do mieszkania nie występuje we Wspólnotowej Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Pracownika.

Przepisy w swojej treści podobne do art. 75 Konstytucji RP zawierają liczne ustawy zasadnicze innych państw. Istotne jest przy tym to, że usytuowane zostały one najczęściej w rozdziałach poświęconych przewodnim zasadom ustroju gospodarczego i społecznego bądź ujęte w rozdziałach o prawach i wolnościach, ale właśnie jako normy programowe lub cele socjalne. Nieco bardziej kategorycznie prawo do mieszkania ujęte zostało na przykład w konstytucji Ukrainy oraz konstytucji belgijskiej.

W literaturze wskazuje się jednak na postępującą w ustawodawstwach innych państw, a niekiedy również w orzecznictwie sądów konstytucyjnych, konkretyzację prawa do mieszkania w opozycji do podstawowego prawa właścicieli nieruchomości pozwalającego im korzystać i dysponować własnym dobrem w najbardziej dowolny sposób. Wynika to z faktu, że problematyka prawa do mieszkania dotyczy zwłaszcza praw osób, które nie są właścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego. W rezultacie więc wysiłek władzy publicznej skupia się na ograniczeniu władzy używania (usus) przez właściciela bądź na ograniczeniu władzy czerpania pożytków (fructus). W tym ostatnim przypadku chodzi o wdrożenie kontroli wysokości czynszów lub o ich zróżnicowanie. Wreszcie celem władzy jest czasami ograniczenie atrybutu swobodnego rozporządzania przedmiotem własności (abusus ) oraz ochrona lokatora na przykład przed zmianą przeznaczenia dobra, przed rozczłonkowaniem własności poprzez ustanowienie innych praw rzeczowych, na przykład służebności lub użytkowania, przed konsekwencjami zbycia budynku, skutkami dziedziczenia lub podziału nieruchomości.

W zasadzie w ramach atrybutu korzystania i rozporządzania rzeczą właściciel ma prawo samodzielnie zamieszkiwać w budynku, zezwolić lokatorowi na zamieszkiwanie w nim lub wypowiedzieć umowę najmu, nie zasiedlać budynku, a nawet dopuścić do jego ruiny. Zatem właściciel ma również możliwość nieużywania rzeczy, czyli na przykład pozostawienia nieruchomości niezagospodarowanej. Jak się jednak podkreśla, uznanie prawa do mieszkania pociąga za sobą przeciwne konsekwencje. "Posiadanie pustostanu w okresie spadku budownictwa i braku mieszkań dla bezdomnych można uznać niemal za nadużycie prawa przez właściciela. Abusus wystąpi tylko wtedy, gdy właściciel nie chcąc przekształcenia swego mieszkania na lokal socjalny zamieszka w nim, będzie je konserwował lub sprzeda. Jego margines swobody będzie więc niewielki".

W praktyce problem ten powstał na gruncie orzecznictwa francuskiej Rady Konstytucyjnej, która w orzeczeniu z 19 stycznia 1995 r. postanowiła wyodrębnić cel o randze konstytucyjnej stwarzający możliwość rozporządzania przez każdego przyzwoitym mieszkaniem. W związku z tym w literaturze podniesiono problem konfliktu prawa do przyzwoitego mieszkania z prawem własności. Wysunięto nawet tezę, według której uznanie prawa do mieszkania spowoduje stałe zapewnienie mu pierwszeństwa przed prawem własności, a w dalszej perspektywie zanik tego prawa jako prawa podstawowego. "Właściciel posiada jedynie społecznie zdewaluowany tytuł prawny. Teoretycznie jest on sam panem rzeczy, lecz w praktyce nie ma on żadnej władzy do niej. Właściciel nie jest panem pożytków, nie rozporządza nimi według swej woli, nie korzysta z nich jak chce".

Niewątpliwe także w polskim ustawodawstwie funkcjonują lub też funkcjonowały niektóre z wymienionych wyżej ograniczeń uprawnień właścicielskich na rzecz podmiotów praw wchodzących w skład szeroko pojętego prawa do mieszkania. Należą do nich różne postaci reglamentacji czynszu z tytułu najmu (tzw. czynsz regulowany) oraz ograniczenia dotyczące rozporządzania lokalem przez właściciela, dotyczące m.in. obostrzeń czasowych, gdy chodzi o długość trwania stosunku najmu oraz okresów wypowiedzenia.

Punktem wyjścia ich oceny powinno być jednak przyjęcie tezy, że w świetle obowiązującej Konstytucji - jak już sygnalizowałam - brak podstaw do wyodrębnienia podmiotowego prawa do mieszkania, takiej podstawy nie daje przynajmniej przepis art. 75 Konstytucji. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że prawo do przyzwoitego, godnego mieszkania jest godne ochrony, problem tkwiłby tylko w tym, jak je pogodzić z innymi prawami podstawowymi, zwłaszcza z prawem własności.

Także TK w przywołanym orzeczeniu P. 11/98 zauważył, że gdyby chcieć zestawić sytuację najemcy i właściciela, to przepisy art. 75 i 76 należałoby raczej łączyć z ogólną zasadą ochrony własności z art. 21 i w tym sensie można mówić o kolizji dwóch nakazów konstytucyjnych czy dwóch zasad polityki państwa. Oznacza to, że wynikają z nich określone obowiązki państwa, które muszą jednak znaleźć odpowiednią konkretyzację w ustawach zwykłych, do których przepisy te odsyłają. Składają się one na konstytucyjną sytuację najemcy, czy szerzej lokatora, nie tworząc jednak bezpośrednio praw podmiotowych po stronie obywatela.

Nie znaczy to oczywiście, że jest tak dlatego, że normy programowej sformułowanej w art. 75 nie można naruszyć. Reakcją na naruszenie normy programowej nie może być zatem dochodzenie realizacji prawa podmiotowego, bo takie prawo z art. 75 Konstytucji nie wynika.

Z drugiej jednak strony zestawienie art. 20, 21, 64 oraz art. 75 wskazuje - jak podkreśla A. Mączyński - że "sens art. 75 polega na podkreśleniu, iż ochrona praw lokatorów, aczkolwiek uregulowana na poziomie ustawowym, a nie konstytucyjnym, uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z praw gwarantowanych przez art. 64".

Przyznał to także TK, stwierdzając że konstytucyjna gwarancja ochrony praw najemców i szerzej lokatorów prowadzić musi do problemów w sytuacji, gdy dochodzi do kolizji między uprawnieniami obu tych grup podmiotów. Niewątpliwie bowiem konstytucyjna gwarancja prawa własności doznawać musi pewnych ograniczeń, chociażby przez ustawową ochronę praw lokatorów. Do takiej kolizji dochodzi m.in. na tle rozwiązywania stosunku najmu oraz wysokości czynszu (orzeczenie P. 11/98).

Sprawa się jednak komplikuje z uwagi na to, że każde z tych praw cieszy się ochroną na poziomie konstytucyjnym. Podobnie jak własność oraz prawo dziedziczenia, tak i prawa majątkowe chronione są dwutorowo, tj. zarówno poprzez regulację przepisu art. 21 ust. 1 od strony powinności państwa w tym zakresie, jak i art. 64 ust. 1 i 2 w postaci prawa jednostki czy podmiotów zbiorowych. Powtórzyć tu bowiem należy - co było szerzej analizowane w rozdziale I - że gwarancja ochrony "innych praw majątkowych" obok ochrony prawa własności składa się na zasadę ustrojową ochrony własności w szerokim, konstytucyjnym znaczeniu.

Inaczej tę kwestię postrzega Trybunał Konstytucyjny, uznając - jak wskazywałam - że w art. 21 ust. 1 nie ma mowy o innych prawach majątkowych prócz własności sensu stricto. W orzeczeniu K. 23/98 stwierdził jednak, że powiązanie art. 64 ust. 1 i 2 z art. 21 Konstytucji pozwala - ponad wszelką wątpliwość - nadać ochronie praw rzeczowych znaczenie ustrojowe, głównie ze względu na zasadę równej ochrony własności i innych majątkowych. Tym samym TK uznał, że także ochrona innych niż własność praw majątkowych, co wynika z art. 21, jest powinnością państwa, zarówno w zakresie kształtowania podstawowych instytucji prawnych służących tej ochronie, jak i jej granic. Podobnie w orzeczeniu z 3 października 2000 r. (K. 33/99) Trybunał uznał, że konstytucyjna ochrona praw majątkowych polega nie tylko na wyeliminowaniu działań faktycznych, prowadzących do uniemożliwienia uprawnionemu korzystania z przysługującego mu prawa (a więc zastosowaniu art. 64), ale także na takim ukształtowaniu unormowań pozytywnych dotyczących treści danego prawa, które w znacznym stopniu ogranicza niebezpieczeństwo jednostronnego zniweczenia ekonomicznej istoty danego prawa, związanego z zachowaniem jego realnej treści, zwłaszcza w sytuacji zaistnienia zdarzeń obiektywnych, na przykład związanych z głębokimi przeobrażeniami ustroju ekonomicznego państwa. Ochrona ta nie może sprowadzać się nadto wyłącznie do ustanowienia przez prawodawcę instytucji materialnych i proceduralnych chroniących konkretne prawa majątkowe, ale mieści w sobie również obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub tę ochronę nadmiernie ograniczać (orzeczenie z 13 kwietnia 1999 r., K. 36/98).

W związku z powyższym powstaje pytanie o stosunek konstytucyjnej ochrony udzielanej z jednej strony prawu własności, z drugiej innym prawom majątkowym, w tym prawu najmu. Oczywiste jest bowiem, że nie jest to ochrona jednakowa. Zasada równej ochrony z art. 64 ust. 2 może być bowiem odnoszona jedynie do praw majątkowych należących do tej samej kategorii. Nie jest tak w przypadku prawa najmu i prawa własności, jedno bowiem należy do względnych, drugie do praw bezwzględnych. Ponadto do istoty prawa najmu nie należy zasada stabilizacji, wręcz przeciwnie, cechą charakterystyczną tego stosunku jest to, że w jakimś momencie ustaje (orzeczenie P. 11/98).

Ponadto Konstytucja nie określa zasadniczo treści poszczególnych praw majątkowych objętych pojęciem własności, nie określa nawet ich katalogu. W tej sprawie pozostawia swobodę ustawodawcy zwykłemu. Swoboda ta oznacza także dopuszczalność zróżnicowania siły (znaczenia) poszczególnych praw majątkowych, na przykład własności w znaczeniu prawa cywilnego w stosunku do innych praw majątkowych, a co za tym idzie, dopuszczalność zróżnicowania stopnia ich ochrony. Odnosi się to w całości m.in. do praw, których przedmiotem jest mieszkanie, dobro o podstawowym, szczególnie cennym dla każdego znaczeniu (orzeczenie z 14 grudnia 1988 r., P. 2/88).⁴⁹⁹ W literaturze wyrażono w tym względzie dość jednoznaczny pogląd, według którego "obserwacja, że ochrona praw lokatorów jest ograniczeniem własności dostarcza ważnej wskazówki dla wykładni normujących ją przepisów. Powstające na ich tle wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane w kierunku ochrony własności prywatnej, jako prawa podmiotowego dającego uprawnionemu najsilniejsze władztwo nad rzeczą, objętego bezpośrednią ochroną konstytucyjną i będącego jedną z podstaw ustroju gospodarczego państwa".

Powstaje jednak pytanie o zakres swobody ustawodawcy w rozwiązywaniu kolizji praw jednostki. Jak się niekiedy wskazuje, z reguły będzie on ją rozstrzygał "na korzyść podmiotów, które mają większą siłę oddziaływania w systemie politycznym. Do sądu konstytucyjnego w danym przypadku należało będzie dokonanie korekty rozstrzygnięć organów przedstawicielskich i czuwanie nad tym, aby prawodawca nie przekraczał dopuszczalnego zakresu odchyleń od stanu optymalnej ochrony wszystkich kolidujących wartości".

Zauważyć trzeba jednak, że w sprawie czynszu regulowanego Trybunał dążąc do pewnego kompromisu stwierdził, że "uproszczeniem byłoby liniowe traktowanie kolizji zachodzącej między prawem własności a prawem najmu i uznawanie, że zapewnienie pewnego stopnia ochrony jednemu z tych dóbr oznaczać musi automatycznie uszczuplenie stopnia ochrony drugiego. "Skoro bowiem sama istota czynszu regulowanego wynika z uznania istnienia pewnej ogólnej i nadrzędnej potrzeby społecznej, to i problemy wynikające z ustanowienia tego czynszu mogą być rozwiązywane w makrospołecznej skali, a nie powinny być traktowane tylko w kategoriach relacji właściciel - najemca".

Trybunał zaniechał tym samym rozstrzygania kolizji praw właścicieli i praw najemców, podkreślając że konstytucyjna niedopuszczalność sprowadzania przychodu właściciela poniżej pewnego minimum nie oznacza automatycznie konieczności podwyższania czynszów obciążających najemców, bowiem problem może zostać rozwiązany przez odpowiednie zaangażowanie publicznych środków finansowych. Na marginesie zauważyć należy, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem odejścia od dotychczasowej linii orzecznictwa, zgodnie z którą w kompetencji TK nie leży ocena rozwiązań legislacyjnych podyktowanych względami polityki społeczno-ekonomicznej.

Do niezwykle istotnej kwestii harmonizowania czy balansowania kolidujących ze sobą interesów prawnych (właścicieli i najemców) TK musiał się odnieść także w przywoływanym już orzeczeniu K. 48/01. Potwierdzając generalnie tezy wypowiedziane we wcześniejszym orzeczeniu P. 11/98 Trybunał uznał, że "kształtowanie wysokości czynszu ma służyć realizacji jednego z uprawnień właścicielskich, ale jednocześnie nie może pomijać praw lokatorów. Przyjęcie w ustawie określonych zasad ustalania stawek czynszu i jego podwyższania powinno stworzyć podstawy zachowania równowagi między dwoma prawami".

Trybunał Konstytucyjny uznał zatem pewne mechanizmy regulowania wysokości czynszu za instrument zapewnienia równowagi między prawami właścicieli oraz najemców. Uznał jednak, że rozwiązania przyjęte w ustawie nie realizowały tego celu. Nie chroniły bowiem w wystarczającym stopniu ani właścicieli, ani lokatorów.

Podsumowując tę część rozważań zauważyć należy, że kwestia zakresu dopuszczalnych ograniczeń prawa własności uzasadnionych koniecznością ochrony praw lokatorów poddała przepisy obowiązującej Konstytucji swoistemu sprawdzianowi w praktyce. Nie budzi bowiem wątpliwości, że konstytucyjna gwarancja ochrony praw najemców prowadzić musi do problemów, gdy dochodzi do kolizji między uprawnieniami właścicieli i najemców.

W tym kontekście powstaje pytanie, czy konflikty te potęguje jeszcze sposób sformułowania przepisów obowiązującej Konstytucji, czy też Konstytucja daje podstawę do ich racjonalnego rozwiązania.

Zarówno bowiem własność, jak i prawo najmu, chronione są dwutorowo, tj. zarówno przez regulację przepisu art. 21 ust. 1 od strony powinności państwa w tym zakresie, jak i art. 64 ust. 1 i 2 w postaci prawa jednostki czy podmiotów zbiorowych. Powoduje to, że każde z tych praw cieszy się ochroną na poziomie konstytucyjnym. Co więcej, w przepisie art. 75 Konstytucji sformułowano obowiązek władz publicznych do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb publicznych.

Niewątpliwie istotne znaczenie ma tutaj przyjęcie - wbrew temu, co niekiedy się podnosi - że w świetle obowiązującej Konstytucji brak podstaw do wyodrębniania podmiotowego prawa do mieszkania, takiej podstawy nie daje bynajmniej wspomniany przepis art. 75. Wynikają z niego oczywiście - co podkreśla także Trybunał Konstytucyjny - określone obowiązki państwa, ale muszą one znaleźć odpowiednią konkretyzację w ustawach zwykłych. Ponadto nie budzi wątpliwości, że ochrona prawa własności i prawa najmu nie jest jednakowa. Zasada równej ochrony z art. 64 ust. 2 Konstytucji może być bowiem odnoszona jedynie do praw majątkowych należących do tej samej kategorii.

Z drugiej strony niewątpliwie konstytucyjnie uznana konieczność ochrony praw lokatorów musi się wiązać z nałożeniem na właścicieli pewnych obowiązków w ramach ogólnej zasady, że własność zobowiązuje, wynikającej z jej funkcji socjalnej, dla której oparciem jest choćby obowiązek solidarności społecznej z art. 20 Konstytucji oraz przesłanka "porządku publicznego", o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Trud oceny tego, czy prawodawca nie przekracza dopuszczalnego zakresu odchyleń od stanu optymalnej ochrony wszystkich kolidujących wartości poprzez nałożenie nadmiernych obciążeń na właścicieli spoczywa na Trybunale Konstytucyjnym.

Wydaje się, że ma on do dyspozycji w miarę precyzyjne przepisy Konstytucji regulujące problematykę własności. Co w takim razie jest źródłem sporów i kontrowersji, skoro sama Konstytucja poddaje się harmonijnej wykładni?

Można odnieść wrażenie, że w przypadku konfliktu właścicieli i najemców to rzeczywistość społeczna, a zwłaszcza możliwości finansowe państwa, bardziej aniżeli przepisy Konstytucji, determinują treść rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, zapadających w tej sprawie.

Warto tutaj odnotować pogląd M. Safjana, że proces ustalania zgodności normy z Konstytucją nie jest wyłącznie abstrakcyjną spekulacją i nie może abstrahować od rzeczywistości, która roztacza się za siedzibą Trybunału. Zapytać jednak należy, czy takie uwarunkowania pozaprawne, konieczność gospodarcza i społeczna, na którą powołuje się Trybunał Konstytucyjny, nie grozi wyjściem poza właściwe jego funkcje jako stróża najwyższego prawa, Konstytucji? Czy do Trybunału Konstytucyjnego należy tylko ocena rozwiązań legislacyjnych, czy też przy ocenie ich konstytucyjności ma kierować się także względami pozaprawnymi, w szczególności tym, co należy do dziedziny społeczno-gospodarczej rzeczywistości?

Potrzebą ochrony praw i wolności innych osób TK uzasadniał też ograniczenie prawa własności przewidzianego w art. 292 k.c. Argumentował, że "w stosunkach sąsiedzkich niejednokrotnie jest celowe - a czasem ze względów gospodarczych nawet konieczne - korzystanie z cudzej nieruchomości, nie w pełnym, lecz ograniczonym zakresie (...). Istnienie wolności i praw innych osób - stanowiących także konstytucyjną wartość - usprawiedliwia pewne ograniczenia w zakresie wyłącznego korzystania z prawa własności, w celu umożliwienia bądź ułatwienia korzystania z innych nieruchomości" (orzeczenie z 25 maja 1999 r., SK. 9/98). Także w orzeczeniu P. 2/98 Trybunał dla uzasadnienia ograniczeń uprawnień właścicielskich, związanych z prowadzeniem robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, odniósł się do potrzeby ochrony konkretnych praw przysługujących innym osobom, zwłaszcza w stosunku do nieruchomości sąsiednich.

W ostatnim przypadku powoływanie się przez TK na przesłankę ochrony praw i wolności innych osób, podobnie zresztą jak na pozostałe, budziło uzasadnione, moim zdaniem, wątpliwości. Jak słusznie wskazywano, ustawowy nakaz wydawania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego byłby zgodny z ograniczeniami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji tylko wówczas, gdyby każdy obiekt wybudowany lub budowany bez pozwolenia zagrażał wskazanym w nim dobrom i wartościom, w tym ochronie praw i wolności innych osób. Wręcz przeciwnie - jak podkreślano - szkody związane z przymusową rozbiórką ponoszą nie tylko właściciele, lecz również osoby trzecie, zwłaszcza zatrudnione w obiektach podlegających rozbiórce.

Przesłanką, do której sięga się, by uzasadnić ograniczenia prawa własności, jest także "porządek publiczny". W piśmiennictwie wskazuje się, że jest to najtrudniejsza do zdefiniowania i najbardziej niedookreślona spośród przesłanek ograniczania praw człowieka. W każdym razie pod pojęciem "porządku publicznego" rozumie się najczęściej "stan harominijnego współżycia członków społeczeństwa. Tak rozumiany porządek publiczny obejmuje zarówno ochronę interesu jednostek, jak i interesu społecznego". Zdaniem M. Wyrzykowskiego bowiem "porządek publiczny" to "dyrektywa takiej organizacji życia publicznego, która zapewnić ma minimalny poziom uwzględniania interesu publicznego. (...) Porządek publiczny zakłada nadto organizację społeczeństwa, która jest oparta na wartościach przez to społeczeństwo podzielanych. W skład tych wartości powinny wchodzić również uniwersalne zasady sprawiedliwości".

Ustrojodawca posłużył się zwrotem nieokreślonym i ocennym w sposób świadomy i celowy, aby umożliwić ochronę różnych dóbr społecznych, których szczegółowy katalog nie jest możliwy do ustalenia z góry. K. Wojtyczek podkreśla jednak słusznie, że konstytucyjne pojęcie "porządku publicznego" nie może być interpretowane w sposób dowolny. Jego zdaniem "przesłanka ta powinna uzasadniać ograniczanie praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się przesłance »wolności i praw innych osób« oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalność".

Fakt treściowego niedookreślenia pojęcia "porządku publicznego" podkreślił także TK, uznając jednak, że przesłanka ta mieści w sobie niewątpliwie "postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa lub wolności ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym i mienia publicznego".

Opierając się na tych ustaleniach Trybunał uznał, że argument ochrony porządku publicznego uzasadnia ograniczenia prawa własności w zakresie budowy wielopowierzchniowych obiektów handlowych na danym terenie. Ingerencja mająca na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom określonych działań na rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz dla zaspokajania potrzeb interesów konsumentów służy - zdaniem TK - ochronie porządku publicznego (K. 27/00). Podobnie w orzeczeniu P. 2/98 Trybunał uznał, że uzasadnieniem nakazu rozbiórki budynku wzniesionego bez pozwolenia jest przede wszystkim konieczność zagwarantowania porządku publicznego. Także w przywoływanym już orzeczeniu P. 11/98 TK przyjął, że ograniczenia prawa własności poprzez reglamentację wysokości czynszu znajdują oparcie w tej przesłance, bowiem "pozbawienie najemców ochrony prawnej i dopuszczenie do nieskrępowanej swobody właścicieli w rozwiązywaniu stosunku najmu oraz ustalaniu wysokości czynszu mogłoby - w obecnych realiach społecznych pozostawić znaczne grupy społeczeństwa bez zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb mieszkaniowych".

W każdym jednak wypadku TK badał, czy ograniczenie prawa własności w imię konstytucyjnej wartości, jaką jest porządek publiczny, czyni zadość sformułowanym w art. 31 ust. 3 kryteriom adekwatności, konieczności oraz proporcjonalności. W ostatnim z przywołanych przypadków niepomyślnie wypadł test na dochowanie proporcji między celem w postaci konstytucyjnie uznanej konieczności ochrony praw lokatorów a rozmiarem ciężarów, jakie przerzucono z tego tytułu na właścicieli, mimo iż - jak podkreślił TK - "tych ofiar, z natury rzeczy, można żądać od właścicieli, stosownie do ogólnej zasady, iż »własność zobowiązuje«. Zarazem jednak rozłożenie obciążeń, jakie nakładane są w ten sposób na poszczególnych członków społeczeństwa, nie może być dowolne i musi zachować racjonalne proporcje" (P. 11/98).

Treści takiego rozstrzygnięcia TK nie stanął na przeszkodzie fakt, że ETPC w kilku swoich orzeczeniach uznał czynsz regulowany za dopuszczalne w świetle art. 1 protokołu dodatkowego ograniczenie sposobu korzystania z mienia. Zdaniem bowiem ETPC drugi akapit art. 1 protokołu dodatkowego daje państwom możliwość wprowadzania przepisów uważanych za niezbędne do regulacji korzystania z mienia w interesie ogólnym (orzeczenie Spadea i Scalabrino v. Włochy, 1995, Mellacher i inni v. Austria, 1989 i inne).

Zdaniem TK, orzeczenie Trybunału Europejskiego stanowi jedynie wskazanie, że dopuszczalna jest sama instytucja czynszu regulowanego jako ograniczenie prawa własności. Teza taka możliwa jest do przyjęcia również na tle Konstytucji RP. Europejski Trybunał Praw Człowieka oparł jednak swoje rozstrzygnięcie na analizie całokształtu przepisów konkretnego ustawodawstwa, stwierdzając m.in. na podstawie ustawy austriackiej (w sprawie Mellacher i inni v. Austria), że nie doszło do naruszenia art. 1 protokołu dodatkowego, bowiem w świetle jej rozwiązań czynsz nie może ograniczać się do urzędowo ustalonej stawki od metra kwadratowego, ale musi też uwzględniać inne, szczególne wydatki ponoszone przez właściciela. Te zasady kalkulacji czynszu zadecydowały - zdaniem TK - o akceptacji instytucji czynszu regulowanego w danej konkretnej sprawie.

Także w orzeczeniu K. 48/01 Trybunał odwołał się do przesłanki "porządku publicznego" jako uzasadniającej ograniczenie praw właścicieli. Stwierdził jednak, że "podstawą ładu - także konstytucyjnego - w dziedzinie czynszu najmu lub opłat za używanie lokalu musi być powiązanie ich wysokości z kosztami rzeczywiście ponoszonymi przez właścicieli budynków i zachowanie równowagi praw i obowiązków stron".

Pewne trudności interpretacyjne dotyczą także przesłanki "bezpieczeństwa państwa". W orzecznictwie TK wyrażony został pogląd, że - biorąc pod uwagę treść art. 5 Konstytucji i jego miejsce w systematyce ustawy zasadniczej - zapewnienie bezpieczeństwa państwa jest celem usprawiedliwiającym ograniczenia wszelkich praw i wolności. "Ochrona bezpieczeństwa państwa jest szczególną wartością, w zderzeniu z którą prawa jednostki, nawet prawa podstawowe, mogą być w niezbędnym zakresie ograniczone (orzeczenie z 16 lutego 1999 r., SK. 11/98).

Trybunał Konstytucyjny uznał także, że wprowadzenie i stałe utrzymywanie ograniczeń prawa własności ze względu na potrzeby obronności państwa także obecnie może być konieczne. Podkreślał, że "sformułowanie »potrzeby obronności« nie odnosi się li tylko do abstrakcyjnej sytuacji zagrożenia państwa". Wymaga ono bowiem stałego utrzymywania określonych przedsięwzięć technicznych, niezależnie od istnienia jakiegokolwiek zagrożenia (orzeczenie z 3 lipca 2001 r., K. 3/01). Również w literaturze podkreśla się, że przesłanka "bezpieczeństwa państwa" może być powoływana dla uzasadnienia ograniczeń prawa człowieka ustanowionych w celu ochrony państwa przed zagrożeniem dla jego suwerennej egzystencji lub integralności terytorialnej, nawet jeżeli zagrożenie ma charakter potencjalny. "W szczególności bezpieczeństwo państwa uzasadnia ograniczenia praw człowieka ustanowione w celu zapewnienia niezbędnego potencjału obronnego, pomimo że w danym momencie nie występuje zagrożenie ze strony innych państw".

Wskazać można jednak przypadki ingerencji w prawo własności, co do których istnieją wątpliwości ich uzasadnienia istnieniem którejś z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3. Dotyczy to zwłaszcza ograniczeń uprawnień właściciela obiektu będącego zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury z 15 lutego 1962 r.

Daleko idące ograniczenia uprawnień właściciela dobra wpisanego do rejestru zabytków sprawiają, że sytuacja ta wymaga szczególnej ostrożności z punktu widzenia zakazu zawartego w przepisie art. 64 ust. 3. Z chwilą takiego wpisu bowiem następuje wyraźne ograniczenie prawa właściciela do dysponowania nieruchomością i jej używania. Powoduje to - jak stwierdził NSA w orzeczeniu z 21 października 1999 r., że decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu i oceną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady nienaruszania istoty prawa własności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury.

Konieczność ochrony dóbr kultury wskazuje zatem dobitnie, że zbyt wąska wykładnia przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji może nie odpowiadać potrzebom ochrony wartości konstytucyjnych kolidujących z prawami człowieka, w tym przypadku z prawem własności. Z drugiej jednak strony przy szerokiej wykładni - jak podkreśla K. Wojtyczek - "konstytucyjne wyliczenie staje się zbędne, gdyż umożliwia uwzględnienie każdego interesu publicznego".

Zaznaczyć też trzeba, że w kwestii dopuszczalności ingerencji w sferę prawa własności, tak jak innych praw i wolności, zastosowanie ma zasada równości, zasada zaufania obywateli do państwa, legalności, rzetelności procedur ingerencji, prawa zainteresowanego do sądu i inne. Jak się słusznie podkreśla w doktrynie, "wymienione zasady są niepodważalne w demokratycznym państwie prawnym i nie ma powodu oczekiwać, aby ustrojodawca powtarzał je w każdym przepisie regulującym prawa podstawowe".

Ponadto pewne specyficzne ograniczenie dopuszczalności ingerencji w sferę prawa własności formułuje art. 20 Konstytucji poprzez zakaz takich ingerencji, które prowadziłyby do zmiany charakteru systemu gospodarczego opartego na własności prywatnej.

3. Zakaz naruszania istoty prawa własności

Jak podkreślał trafnie T. Dybowski - jeszcze na gruncie poprzedniego stanu prawnego - mówiąc o tym, że "własność nie jest ius infinitum i że przepisy prawa wyznaczają granice własności, nie można popadać w drugą skrajność i twierdzić, że wobec tego wszelkie ograniczenia ustawowe są dopuszczalne, ponieważ wyznaczają granice własności. Przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności". W związku z tym powstaje kwestia określenia pewnego minimum uprawnień właścicielskich. Służyć temu ma koncepcja "istoty" prawa własności.

Instytucja "istoty prawa", w tym również prawa własności, znana już od dawna w doktrynie niemieckiego prawa konstytucyjnego (Wesensgehalt), wyraźne zastosowanie w prawie polskim znalazła po raz pierwszy w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Jednakże w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pojawiła się ona dużo wcześniej pomimo braku wyraźnego oparcia w ówczesnych przepisach konstytucyjnych. Jego linia orzecznicza w tym względzie rozwijała się przy oczywistej inspiracji konstrukcji niemieckich, jak również orzecznictwa francuskiej Rady Konstytucyjnej.

Zatem w okresie poprzedzającym uchwalenie obowiązującej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny powoływał się na koncepcję "istoty prawa lub wolności", odnosząc ją do praw politycznych (istoty wolności słowa - uchwała W. 3/93, istota wolności zrzeszania - orzeczenie K. 6/90, istota prawa koalicji - orzeczenie K. 12/95), do praw socjalnych (istota prawa do zabezpieczenia społecznego - orzeczenie K. 8/96, istoty prawa do ochrony zdrowia - orzeczenie K. 7/95).

Co tutaj jednak istotniejsze, Trybunał odnosił się również niejednokrotnie do istoty prawa własności stwierdzając na przykład, że nałożenie na właściciela bardzo niekiedy uciążliwych obowiązków pozytywnego wykorzystywania nieruchomości w postaci wybudowania domu w oznaczonym, krótkim terminie, są niedopuszczalne ze względu na zbyt dalekie ingerowanie w prawa właściciela. Szczególnie drastycznym wkroczeniem w sferę własności jest na przykład przymusowy kwaterunek mieszkań⁵³⁰ albo ustawowe prawo pierwokupu za cenę nieproporcjonalną do wartości przedmiotu, w stosunku do którego zastosowane zostaje prawo pierwokupu. Przepisami, które pociągają za sobą naruszenie istoty własności komunalnej, mogą stać się przepisy ustanawiające ex lege na gruntach gminy użytkowanie wieczyste na rzecz pewnych kategorii podmiotów, gdy jest to stosowane z przekroczeniem potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych.

Zauważyć trzeba jednak, że pomimo licznych w orzecznictwie TK odwołań do konstrukcji "istoty prawa własności", nadaniu art. 64 ust. 3 jego aktualnej treści towarzyszyły w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego spory i dyskusje, a nawet propozycje rezygnacji z tego zapisu. W wersji pierwotnej przepis ten miał formułować swego rodzaju pozytywną definicję prawa własności, stanowiąc że: "Prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, który nie pozbawia właściciela zgodnej z treścią prawa własności możliwości rozporządzania nim oraz pobierania pożytków."

Przeciwko takiej, nieudolnej raczej próbie zdefiniowania prawa własności wypowiedział się K. Działocha, proponując odwołanie się właśnie do koncepcji "istoty prawa własności", wzorem innych ustawodawstw.

Wprowadzenie tego pojęcia do tekstu Konstytucji rodzi konieczność jego zdefiniowania, nadaje bowiem tej konstrukcji bezpośrednią podstawę konstytucyjną i nakazuje traktować ją jako istotny punkt odniesienia przy kontroli konstytucyjności ustaw. Co istotne również, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzenie naruszenia art. 64 ust. 3 jest równoznaczne ze stwierdzeniem naruszenia także art. 21 ust. 1 Konstytucji, który zalicza ochronę własności do podstawowych zasad ustroju RP, nie wnosząc nowych elementów w stosunku do regulacji wynikającej z art. 64 ust. 3 (orzeczenie z 10 października 2000 r., P. 8/99).

Jakkolwiek nie bez racji twierdzi się w doktrynie, że "skoro zasadą jest korzystanie z wolności i praw, a ograniczanie jako wyjątek podlega restrykcjom właściwym dla sytuacji wyjątkowej, to logiczną konsekwencją jest trzeci element konstrukcji ograniczania wolności i praw, a mianowicie gwarancja nienaruszalności istoty wolności i praw", to jednak okazać się może, że zabieg wykładni przepisów ar. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 nie jest wcale prosty. Istotna trudność wynika bowiem z charakteru pojęcia "istota prawa". Spotyka się w literaturze poglądy, że jest to jeden z najbardziej skomplikowanych wyznaczników dopuszczalności ingerencji państwa w sferę prawa i wolności, a w szczególności prawa własności, a jego dookreślenie jest niezwykle trudne. Jak się podnosi, "prawa podmiotowe nie mają żadnej platońskiej idei, z której wynikałaby ich treść. Są każdorazowo arbitralnym rozstrzygnięciem ustawodawcy, wynikającym z założonej dla danego prawa funkcji w systemie". Zdaniem K. Wojtyczka "nie wydaje się możliwe wskazanie operatywnego kryterium naruszenia istoty poszczególnych praw. Można natomiast wskazać pewien schemat uzasadniania decyzji sądu konstytucyjnego w kwestii zgodności badanej regulacji prawnej" z przepisem art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3. Ponadto określając istotę prawa można również - zdaniem autora - odwołać się pomocniczo do ustalonej praktyki konstytucyjnej w innych państwach demokratycznych. Nieposługiwanie się bowiem określonymi formami ingerencji w tych państwach może stanowić argument za uznaniem tej formy za naruszenie istoty danego prawa.

Pomimo trudności z dookreśleniem tego pojęcia, próby takie są podejmowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie.

Gdy chodzi o wkład orzecznictwa w tej materii, to jak się podkreśla w doktrynie, nie sposób nie zauważyć, że poglądy wyrażane na ten temat przez Trybunał Konstytucyjny są "(...) nad wyraz ogólne, żeby nie powiedzieć ogólnikowe".⁵³⁸ Zdaniem TK mianowicie koncepcja istoty prawa lub wolności w ogóle opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności. A zatem zgodnie ze stanowiskiem Trybunału naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby w razie gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiłyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji (orzeczenie z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98) lub inaczej - w sytuacji, gdy regulacje prawne nie znosząc danego prawa (lub wolności) w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego.

Jak podkreśla K. Wojtyczek, "należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno funkcje dotyczące całego społeczeństwa, jak i funkcję ochronną wobec poszczególnych jednostek, ale rozpatrywaną w skali ogólnospołecznej. Do funkcji tych należy w szczególności realizacja wartości cennych dla jednostki i dla społeczeństwa, które znajdują się u podstaw tego prawa. Tak rozumiana istota prawa zakłada pewien minimalny stopień realizacji tych wartości oraz zakaz ich poświęcania ponad określoną miarę w przypadku kolizji z innymi wartościami konstytucyjnymi, uzasadniającymi ograniczenie danego prawa. Istotę danego prawa człowieka wyznacza jego zdolność do »przeważenia« kolidujących wartości. Punktem wyjścia dla ustalenia jego istoty jest więc określenie funkcji danego prawa, wartości chronionych przez to prawo oraz miejsca tych wartości w hierarchii wartości konstytucyjnych".

A zatem - idąc po myśli TK - by móc w konkretnym przypadku uznać, że nastąpiło naruszenie istoty danego prawa, w tym na przykład prawa własności, konieczne staje się określenie owych podstawowych uprawnień, składających się na jego jądro (trzon) oraz uprawnień dodatkowych, stanowiących jego otoczkę. Orzecznictwo TK postuluje bowiem w tym względzie, by interpretacja zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie sprowadzała się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy w nim widzieć również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania, choćby przykładowo, pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji ustawodawcy (P. 2/98).

Trybunał przy określeniu "istoty" prawa własności każe nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju (P. 11/98) i poszukiwać jej w art. 140 k.c. Co za tym idzie, zdaniem TK, uprawnienia, składające się na jądro prawa własności, obejmują w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków. Mogą one być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, z tym tylko, że są dopuszczalne, o ile czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji. Granicą tych ograniczeń jest sytuacja, w której ich zakres i rozmiar zniweczy podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, a w konsekwencji naruszy podstawową treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Przy czym ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności musi być przy tym dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Dla ustalenia, czy zachowana została "istota" prawa własności konieczna jest bowiem analiza sumy ustanowionych prawem ograniczeń. Możliwe jest bowiem, zdaniem TK, naruszenie "istoty" prawa własności przez nadmierne skumulowanie ograniczeń (P. 11/98).

Na gruncie prawa cywilnego mówi się tradycyjnie o prawie własności jako rzeczowym prawie podmiotowym, w obrębie którego wyróżnia się jego treść pozytywną i negatywną. Z punktu widzenia pojęcia istoty prawa własności ważniejsza wydawałaby się prima facie pozytywna treść własności, na którą składają się uprawnienia właściciela. Określenie tych ostatnich w przypadku prawa własności nie jest jednak proste, bowiem o ile koncepcje tradycyjne zakładały, że ową pozytywną stronę własności wyczerpywała tzw. triada uprawnień właściciela: ius possidendi, ius utendi, fuendi, abutendi oraz ius diponendi, o tyle przepis art. 140 k.c. przyjął odmienne stanowisko. Uznał mianowicie, że owa triada nie wyczerpuje w sposób zupełny wszystkich uprawnień właściciela, stanowi jedynie przykładowe wymienienie tychże uprawnień.

Doktryna prawa cywilnego jest bowiem zgodna co do tego, że wyliczenie wszelkich uprawnień właściciela w sposób pełny i zamknięty byłoby trudne, czy wręcz niemożliwe, zwłaszcza wobec faktu, że - jak się wskazuje w literaturze - uprawnienia te mogą mieć różny charakter, od uprawnień do określonych działań (także zaniechań) faktycznych, po działania prawne. W związku z tym, jak się podkreśla, przy konstruowaniu pozytywnej treści prawa własności można posłużyć się swoistym domniemaniem uprawnień na korzyść właściciela. Co oznacza, że jeżeli mamy rozstrzygnąć, czy konkretny atrybut (czy to ze sfery faktycznej lub prawnej) przysługuje właścicielowi, to należy domniemywać, że służy on właścicielowi, chyba że z przepisu szczególnego wynikałby wniosek przeciwny.

Zatem "cechę prawa własności stanowi to, że pod względem treści prawo własności jest najszerszym i najpełniejszym prawem podmiotowym spośród wszystkich praw rzeczowych (a nawet wśród wszystkich podmiotowych praw cywilnych). O ile inne, nie będące prawem własności, podmiotowe prawa rzeczowe zawierają w sobie z reguły jakieś określone uprawnienia (...) to uprawnień objętych prawem własności nie da się wyliczyć wyczerpująco. Z prawa własności wynika bowiem znacznie więcej uprawnień niż tylko uprawnienie do posiadania, do korzystania i do rozporządzania rzeczą. Ta tzw. triada uprawnień właściciela już sama w sobie nie całkiem określona i klarowna, nie wyczerpuje w pełni treści prawa własności. Prawo własności bowiem obejmuje w zasadzie wszelkie możliwe uprawnienia do rzeczy (...). Nie ulega wątpliwości, że o treści prawa własności może decydować w pewnej mierze także sam właściciel, np. obciążając rzecz określonymi uprawnieniami na rzecz osób trzecich".

W konsekwencji stanowisko Kodeksu cywilnego wychodzi z założenia, że skoro prawo własności jest tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię władzy względem rzeczy, to nie może ono stanowić sumy pozytywnie wymienionych uprawnień. Kodeks cywilny nie rezygnuje wprawdzie ze wskazania atrybutów prawa własności, ale traktuje je jako uprawnienia podstawowe, stanowiące jego trzon, a nie jako wyczerpujące treść tego prawa. Do atrybutów tych należą: uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Na te ogólnie zakreślone uprawnienia składają się kolejne, bardziej szczegółowe.

Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się uprawnienia: do posiadania rzeczy (ius possidendi), do używania rzeczy, które nie polega na czerpaniu pożytków ( ius utendi), prawo do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) oraz prawo do dyspozycji faktycznych ( ius utendi).

Z kolei do atrybutu rozporządzania rzeczą (ius disponendi) należą: uprawnienie do wyzbycia się własności rzeczy, a więc m.in. prawo do przeniesienia własności na inną osobę, do zrzeczenia się własności, do rozporządzania własnością na wypadek śmierci, uprawnienie do obciążania rzeczy, co oznacza - w węższym sensie - ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, zaś w szerszym także podejmowanie czynności dotyczących rzeczy o skutkach wyłącznie obligacyjnych, jak na przykład oddanie rzeczy w dzierżawę lub najem.

Uprawnienie do posiadania rzeczy jest tym atrybutem prawa własności, za pomocą którego właściciel manifestuje na zewnątrz swoje uprawnienie do władania rzeczą. Jest ono istotne zwłaszcza przy rzeczach ruchomych, gdyż przy nieruchomościach uprawnienie do władania rzeczą wywodzone jest przede wszystkim z zapisów w księdze wieczystej.

Uprawnienie do korzystania z rzeczy zostało w sposób wyraźny wymienione w przepisie art. 140 k.c., choć jego treść ma charakter bardziej złożony. Jednym z istotniejszych atrybutów właściciela jest prawo do używania rzeczy, pozwalające zaspokajać potrzeby właściciela przy użyciu danej rzeczy oraz uprawnienie do pobierania pożytków zarówno naturalnych, jak i cywilnych. Swoistym przejawem korzystania z rzeczy jest jej zużycie lub przetworzenie.⁵⁴⁴

Niewątpliwe jest, że uprawnienie do korzystania z rzeczy, a zwłaszcza jej posiadania, ma dla właściciela podstawowe znaczenie. Jak się podkreśla w literaturze, decyduje ono nie tylko o walorze prawnym, ale i ekonomicznym prawa własności. Własność bez tak rozumianego uprawnienia do korzystania z rzeczy nie przedstawiałaby dla właściciela większej wartości.

Sposób oraz zakres korzystania z rzeczy, zwłaszcza nieruchomości, nie zależą jednak tylko od uznania właściciela. Z jednej strony wyznacza je akcentowane w Kodeksie cywilnym prawo własności sąsiadów i stosunki sąsiedzkie, zakazujące m.in. wznoszenia zakładów przemysłowych, powodujących nadmierny hałas, dym, zapach czy innych działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 i n.) lub ograniczenia właściciela w zakresie korzystania z rzeczy wynikające z praw osób trzecich ustanowionych w drodze czynności prawnych (prawo użytkowania, służebności, wierzytelności).

Istotniejsze są tutaj jednak pewne ograniczenia właściciela w zakresie korzystania z rzeczy przybierające formę zakazów lub nakazów, wynikających z przepisów ustawowych, które w całości lub w części należą do innych gałęzi prawa niż prawo cywilne, szczególnie prawa administracyjnego.⁵⁴⁷ Zakres i treść tych ograniczeń kształtowana jest w pierwszej kolejności zakazem naruszania istoty prawa własności, a także wymogami wynikającymi z zasady proporcjonalności oraz zasady demokratycznego państwa prawnego.

Problem tkwi w konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak dalece ustawodawca może wkraczać w sferę korzystania z przedmiotu prawa własności, by nie narazić się na zarzut naruszenia jego istoty. To samo dotyczy pozostałych atrybutów właścicielskich, zwłaszcza uprawnienia do posiadania, pobierania pożytków i rozporządzania prawem własności. Podkreśla się bowiem, że żaden z elementów triady wzięty z osobna nie jest charakterystyczny dla prawa własności. Dopiero wszystkie trzy razem wzięte stanowią trzon treści prawa własności.

Przyjmując zatem koncepcję generalnego "domniemania kompetencji" właściciela stajemy przed problemem minimalnego "standardu własności" oraz koniecznością udzielenia odpowiedzi na pytanie - stawiane również przez W. Pańko - a mianowicie "czy istnieją takie granice w procesie »odejmowania« (...) z kompetencji właściciela, by można było po ich przekroczeniu powiedzieć: ta treść uprawnień nie zasługuje już na miano prawa własności?"

Ujmując rzecz choćby intuicyjnie oczywista wydaje się odpowiedź pozytywna. Problem powstaje jednak, gdy konieczne jest pozytywne sprecyzowanie owego minimum treści prawa własności. Jak trafnie zauważył A. Stelmachowski, "jest to jedna z tych rzeczy, które dość dobrze wyczuwa się i rozumie niejako »instynktownie«, a znacznie trudniej jest określić, gdy przychodzi do dokładniejszej analizy mającej pretensje do ścisłości".

W każdym razie założyć można niewątpliwie, że pewne uprawnienia muszą zawsze pozostawać przy właścicielu, bez nich bowiem właścicielem się już nie jest.

W literaturze spotkać można jednak również stanowisko odmienne. Jak wskazywał W. Pańko, sprowadza się ono do kilku założeń, a mianowicie: "1. Nie można w samej konstrukcji prawa własności wyłączyć na trwałe żadnego uprawnienia (np. do rozporządzania), 2. Każde zewnętrzne wyłączenie (ograniczenie) jest możliwe, jeżeli po jego ustaniu treść prawa własności wraca do swojego pierwotnego kształtu (zasada elastyczności prawa własności), 3. Nie można bez odszkodowania tak ograniczać właściciela, by przysługiwał mu tylko tytuł bez rzeczywistych uprawnień".

Pogląd ten odpowiada tej koncepcji własności, która stoi na gruncie statycznej koncepcji i dynamiczności treści prawa własności, kształtowanej zewnętrznie przez rozliczne ograniczenia oraz wyraża jedną istotną cechę prawa własności, a mianowicie jego elastyczność. Jej wyrazem jest to, że ilekroć interwencja państwa okaże się zbędna i ograniczenia wprowadzone w interesie publicznym odpadną, tylekroć prawo własności "odzyskuje" dawny zakres treściowy.

A zatem elastyczność prawa własności to "zdolność do automatycznego odzyskiwania dawnej treści w miarę odpadania ograniczeń, do wypełniania »opróżnionego pola«".

Z drugiej jednak strony - jak podnoszono w literaturze - pozbawienie właściciela możności władania rzeczą i pobierania jej pożytków oraz możności rozporządzania może być tylko stanem przejściowym. Gdyby miało charakter stały, wypaczałoby całkowicie charakter prawa własności. W oderwaniu bowiem od realnych uprawnień, które nadają własności konkretną treść społeczno-gospodarczą, własność stałaby się pojęciem jedynie formalnym. Roszczenia wynikające z wyłącznego charakteru własności (roszczenie windykacyjne i negatoryjne) służą do ochrony realnej treści prawa, nie mogą zaś stanowić same dla siebie celu.

Powstaje bowiem pytanie, gdzie kończą się dopuszczalne ograniczenia, a gdzie zaczyna się ingerencja w istotę prawa. Sprawa jest bowiem o tyle skomplikowana, że w świetle orzecznictwa TK w pojęciu istoty prawa własności mieszczą się dopuszczalne jego ograniczenia, wyznaczające treść i zakres ochrony tego prawa. Jak stwierdził Trybunał - do istoty prawa własności "(...) należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej (pobierania z niej pożytków i rozporządzania rzeczą własną), z drugiej zaś strony pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności - także granicę ochrony tego prawa" (orzeczenie z 20 kwietnia 1993 r., P. 6/92).

Powstaje jednak pytanie, których atrybutów prawa własności dotyczyć mogą ograniczenia, czy ograniczyć można jedynie pewne sposoby korzystania z przedmiotu prawa własności (w tym uprawnienie do pobierania pożytków), czy również prawo właściciela do rozporządzania jego prawem własności. Czy ograniczenia takie mogą mieć miejsce równocześnie i jak długo stan ingerencji w uprawnienia właścicielskie może się utrzymywać? Jak daleko może sięgać ingerencja w sferę własności z uwagi na przykład na wymagania ochrony środowiska, w jakiej dokonywać się powinna formie, jaką postać powinny przybierać ograniczenia własności (rozporządzanie prawem, obciążenia finansowe, obowiązek pozytywnego działania), jakie właścicielowi przysługują środki obronne i jakie oraz na jakich warunkach przysługuje właścicielowi prawo odszkodowania.

Istnieją przypadki, gdy odpowiedź na te pytania nie będzie budziła żadnych wątpliwości. Istnieją jednak również sytuacje wątpliwe, które wymagają rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. W praktyce posiada on bowiem bardzo dużą swobodę przy określaniu istoty danego prawa, w tym prawa własności.

O konkretnych zarzutach naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, od momentu wejścia jej w życie do chwili obecnej, TK orzekał już wielokrotnie. Czynił to zarówno w trybie kontroli abstrakcyjnej, najczęściej z wniosku RPO, jak również na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej.

W orzeczeniu z 12 stycznia 1999 r. (P. 2/98) dotyczącym tzw. samowoli budowlanej TK nie zgodził się z argumentami wnioskodawców, uzasadniających fakt naruszenia zakazu zniweczenia istoty prawa własności. Co istotne jednak, zaznaczył, iż odcina się od poglądów negujących możliwość wskazania operatywnych kryteriów ustalania istoty danego prawa lub wolności. Takich jednak w omawianym orzeczeniu nie sprecyzował. Stwierdził jedynie, że "przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Wydanie nakazu rozbiórki nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z nieruchomości, na której wzniesiony został podlegający rozbiórce obiekt, ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na wzniesienie takiego obiektu w przyszłości. Artykuł 48 prawa budowlanego nie jest też podstawą jakichkolwiek »pozytywnych« działań organów państwa, polegających na zastąpieniu aktywności właściciela na przykład przez zabudowanie jego gruntu wbrew jego wiedzy i woli. Wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli".

Zdaniem TK "władcza ingerencja państwa w sferę praw jednostki jest w tym wypadku konsekwencją uprzedniego sprzecznego z prawem zachowania samej jednostki. Tym samym zagrożenie dla istoty własności widzieć można by ewentualnie w początkowej fazie procesu inwestycyjnego, gdyby uzyskanie pozwolenia na budowę obostrzone było takimi obwarowaniami formalnymi i materialnoprawnymi, które - nie służąc ochronie konstytucyjnie wskazanych wartości - faktycznie wykluczałyby możliwość legalnego podjęcia budowy. Skoro (...) samo pozwolenie jest rozstrzygnięciem, które chroni wartości określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, m.in. prawa (w tym prawa własności) i wolności innych osób, uznać należy, że zastosowanie takiego środka ochrony, który zapobiega pomijaniu tego elementu postępowania związanego z budową, jest konstytucyjnie dopuszczalne. Kompetencję prawodawcy do ustanawiania sankcji (także o charakterze represyjnym) determinujących sposób korzystania z własności w zgodzie z interesem powszechnym potwierdza także treść (...) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie człowieka i podstawowych wolności."

W doktrynie spotkać można jednak poglądy, według których przeciwko uznaniu zawartego w Prawie budowlanym przepisu, zobowiązującego do nakazywania rozbiórek samowolnie budowanych obiektów, za zgodny z Konstytucją RP przemawia m.in. właśnie fakt, że nakazuje on ograniczanie prawa własności w stopniu godzącym w jego istotę. Stosownie do tego stanowiska błędne jest przyjęcie przez TK założenia, że "wydanie nakazu rozbiórki nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z nieruchomości", zaś "wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków naruszenia przepisów prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli".

Jak się bowiem wskazuje, "wprawdzie podjęcie decyzji nakazującej rozbiórkę rzeczywiście nie powoduje bezpośrednio zmian w możliwościach korzystania z nieruchomości, ale ma niewątpliwie właśnie taki cel i jej wykonanie do tego celu doprowadza. Przecież wzniesiony budynek jest częścią składową nieruchomości i jego rozebranie nie tylko uniemożliwi korzystanie z tej jej części, ale spowoduje jej całkowite zniszczenie! Takiego efektu nie sposób też inaczej nazwać, jak dotkliwą represją wobec właściciela (za nie zawsze zawinione zrealizowanie nie zawsze społecznie niebezpiecznego obiektu budowlanego)".

Za zgodny z przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji, tj. nienaruszający istoty prawa własności, TK uznał również art. 292 k.c. przewidujący instytucję nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie. Zdaniem TK "z samej definicji służebności gruntowej (art. 285 k.c.) wynika, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać z nieruchomości obciążonej tylko w oznaczonym zakresie. Nie można zatem mówić, że skutkiem ustanowienia czy też zasiedzenia służebności gruntowej jest naruszenie istoty prawa własności. Jeśli nawet nieruchomość została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym i w konsekwencji właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możliwości dokonywania w stosunku do niej określonych działań, to nie pozbawia go to jednak innych uprawnień wynikających z prawa własności, takich jak rozporządzanie nieruchomością czy ochrona prawa własności". Ponadto - jak podkreśla Trybunał - "art. 294 k.c. przewiduje możliwość zniesienia służebności za wynagrodzeniem, na żądanie właściciela nieruchomości obciążonej w przypadku, gdy wskutek zmiany stosunków służebność stała się dla właściciela nieruchomości obciążonej szczególnie uciążliwa, a nie jest konieczna do prawidłowego korzystania z nieruchomości władnącej. Właściciel nie traci zatem wszystkich atrybutów składających się na treść prawa własności i może je nadal skutecznie chronić."

Dalej - jak wskazuje Trybunał - ograniczenia prawa własności wprowadzone w art. 292 k.c. podyktowane są ochroną praw innych osób. "W stosunkach sąsiedzkich niejednokrotnie jest celowe - a czasem ze względów gospodarczych nawet konieczne - korzystanie z cudzej nieruchomości, nie w pełnym, lecz w ograniczonym zakresie. (...) Istnienie wolności i praw innych osób - stanowiących także konstytucyjną wartość - usprawiedliwia pewne ograniczenia w zakresie wyłącznego korzystania z prawa własności, w celu umożliwienia bądź ułatwienia korzystania z innych nieruchomości. Jednocześnie ograniczenia te nie są tak daleko idące, że naruszają istotę prawa własności, nie prowadzą bowiem do pozbawienia tego prawa w całości, a jedynie do jego uszczuplenia (zawężenia)." (orzeczenie z 25 maja 1999 r., SK. 9/98).

Ze szczególnymi kontrowersjami m.in. z uwagi na problematykę "istoty prawa własności" spotkało się natomiast orzeczenie TK z 12 stycznia 2000 r. (P. 11/98) w sprawie tzw. czynszu regulowanego, przewidzianego w ustawie z 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Postępowanie w tej sprawie zainicjowane zostało pytaniem prawnym składu orzekającego Sądu Najwyższego. Dotyczyło ono tego, na ile względy społeczne usprawiedliwiające czasowe wprowadzenie ograniczeń prawa własności lokali (budynków) mieszkalnych (także osób fizycznych) z uwagi na sytuację dotychczasowych najemców uzasadniają realizację tego celu na wyłączny koszt i ryzyko właścicieli tych lokali (budynków) poprzez konstrukcję czynszu regulowanego.

Zdaniem SN sytuacja ta doprowadziła do takiej kumulacji ograniczeń prawa własności, w każdym razie w przypadku osób fizycznych będących właścicielami tego typu lokali, że zakres (suma) wprowadzonych ograniczeń uprawnień właścicielskich spowodowała naruszenie samej istoty (jądra) gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. W konsekwencji - zdaniem Sądu - właściciele pozbawieni zostali możliwości korzystania z lokali, nawet w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych lub swoich najbliższych. Równocześnie jednak właściciel jako wynajmujący odpowiedzialny był prawnie za zachowanie w należytym stanie substancji mieszkaniowej, nie mając wpływu na wysokość czynszu, a także traktowany jest na gruncie przepisów prawa podatkowego jak przedsiębiorca w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej. W konkluzji SN uznał, że polityka mieszkaniowa prowadzona na wyłączny koszt właścicieli sprzeczna jest zarówno z konstytucyjnymi przepisami dotyczącymi gwarancji i ochrony prawa własności (art. 31 ust. 3 zd. ostatnie oraz art. 64 ust. 3), a także z zasadą proporcjonalności i równości.

Stanowisko takie w części podzielił również Trybunał Konstytucyjny, uznając przepis art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali za niezgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 i 31 ust. 3 oraz art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC. Wprowadzone bowiem ograniczenia prawa własności ustanowiono - zdaniem TK - z naruszeniem wymagań konstytucyjnych.

Próżno jednak szukać w omawianym orzeczeniu P. 11/98 pełnej analizy pojęcia "istoty prawa własności" oraz wskazania charakteru i rozmiarów jej zniweczenia w rozstrzyganym przypadku. W związku bowiem z uznaniem naruszenia przez art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali zasady proporcjonalności Trybunał stwierdził, że zajmowanie stanowiska wobec zarzutu wydrążenia prawa własności z jego istoty nie wpłynęłoby w żaden sposób na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie na marginesie TK zauważył, iż ocena, czy zachowana została "istota" prawa własności, musi być dokonywana nie tylko na tle analizy kontrolowanego przepisu, ale też na tle sumy istniejących ograniczeń tego prawa. Może się bowiem okazać, że konkretne ograniczenie - ustanowienie czynszu regulowanego, jest rekompensowane przywilejami czy ułatwieniami w innych dziedzinach. Trybunał nie znalazł żadnych takich uregulowań rekompensujących, a wręcz przeciwnie, zwrócił uwagę na fakt nieuzasadnionego traktowania właścicieli takich budynków lub lokali jako przedsiębiorców w rozumieniu przepisów prawa podatkowego, na co zwracał uwagę również SN.

W przekonaniu TK doszło w ten sposób do zniweczenia istotnego składnika prawa własności, jakim jest prawo pobierania pożytków, przy jednoczesnym wydrążeniu z treści drugiego składnika, jakim jest prawo rozporządzania. W efekcie prawu własności został nadany w gruncie rzeczy pozorny charakter, co przekreśla realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać. Wobec takiej konstatacji, Trybunał stwierdził, że można by tym samym rozważać, czy nie doszło do naruszenia "istoty" tego prawa, ale analizę tę z przyczyn, o których wspomniałam wyżej, uznał za zbędną. Cenne są jednak rozważania TK dotyczące rozumienia uprawnienia właściciela do pobierania pożytków, jego dopuszczalnych granic, a także oddziaływania ograniczeń poszczególnych elementów prawa własności na zakres korzystania z atrybutów, które przy właścicielu pozostały.

Zdaniem Trybunału prawo do eksploatowania przedmiotu własności jako jeden z podstawowych składników prawa własności, mającego szczególne znaczenie w modelu gospodarki rynkowej może podlegać regulacji i ograniczaniu ze strony ustawodawcy, m.in. ze względu na socjalny kontekst korzystania z własności oraz na obowiązki, jakie własność rodzi wobec ogółu. W skrajnych wypadkach (co oczywiście wymaga uzasadnienia w świetle przesłanek z art. 31 ust. 3 zd. 1) możliwe jest nawet przejściowe wykluczenie możliwości pobierania pożytków w rozumieniu uzyskiwania dochodu (zysku) z dóbr stanowiących przedmiot własności. Jeżeli jednak ograniczenia prawa własności pójdą jeszcze dalej i ustawodawca postawi właściciela w sytuacji, gdy jego własność musi mu przynosić straty, a zarazem nałoży na właściciela obowiązek łożenia na utrzymanie przedmiotu tej własności w określonym stanie, to można będzie mówić o ograniczeniu, które narusza "istotę" prawa własności (P. 11/98).

Jedną z przesłanek wyznaczających granice dopuszczalnej ingerencji państwa w sferę prawa własności, w tym atrybutu pobierania pożytków, są obowiązki związane z własnością. Konstytucja RP nie zawiera przepisów, które takie obowiązki nakładałyby bezpośrednio na właściciela. Zdaniem TK taka możliwość wynika z faktu, że prawo własności nie jest ius infinitum i rodzi nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, zwłaszcza legitymowane nakazami interesu publicznego. Wykonywanie tych obowiązków łączyć się może z koniecznością ponoszenia odpowiednich nakładów finansowych. Zdaniem TK inaczej muszą być jednak traktowane obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a inaczej obowiązki o charakterze prywatnoprawnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w tym względzie, że co do zasady Konstytucja nie wyłącza możliwości nakładania publicznoprawnych obciążeń własności ponad pożytki przynoszone przez jej przedmiot. Konstytucja nie wyklucza na przykład podatków typu majątkowego, tzn. takich, które obciążają podatnika niezależnie od dochodów uzyskiwanych z przedmiotu opodatkowania (np. podatku od nieruchomości).

Co tutaj jednak najważniejsze, Trybunał podkreślił, że w sferze nakładania tego rodzaju obowiązków prawodawca nie jest nieograniczony, w szczególności nie może naruszać właśnie istoty prawa własności ani stanowić ukrytej (pośredniej) formy wywłaszczenia. Nie mogą one też polegać na przeniesieniu na właściciela obowiązków obciążających władze publiczne (P. 8/99).

W analizowanej sprawie bardzo poważnemu ograniczeniu uległy również atrybuty korzystania z przedmiotu własności i rozporządzania nią przez właściciela. Dopóki bowiem najemca nie naruszył w sposób rażący swoich obowiązków, nie istniała możliwość jednostronnego rozwiązania stosunku najmu przez wynajmującego (właściciela budynku lub lokalu). Iluzoryczny zdaniem Trybunału był również charakter szansy wygaśnięcia stosunku najmu z chwilą śmierci najemcy wobec możliwości wstąpienia w stosunek najmu zstępnym, wstępnym, pełnoletniemu rodzeństwu, przysposobionym i przysposabiającym oraz osobom pozostającym w konkubinacie.

W tej sytuacji "możliwość korzystania i rozporządzania przedmiotem własności zostały (...) poddane bardzo poważnym ograniczeniom. Nie zostały one wprawdzie przekreślone całkowicie, bo właściciel nadal może swój budynek (lokal) sprzedać, ustanowić na nim hipotekę, nie ma też ograniczeń w odniesieniu do dziedziczenia". Wyłączenie praw właściciela do dysponowania lokalami wpłynęło deprecjonująco na rynkową wartość budynku, wobec czego "inne nie odebrane możliwości korzystania i rozporządzania ulegają zasadniczej redukcji, a prawo własności nabiera pozornego charakteru". W konsekwencji - jak stwierdził TK - postępujący proces dekapitalizacji tzw. kamienic czynszowych postrzegać należy w kategoriach prawa własności, jako proces pozbawiania tego prawa, z biegiem czasu prowadzącego do skutków podobnych do wywłaszczenia.

Przytoczone orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zwłaszcza ostatnie, jakkolwiek nie dają pełnej i jednoznacznej definicji pojęcia "istoty" prawa własności, to jednak zawierają pewne wskazówki pozwalające wyciągnąć ogólne wnioski, co do tego, jak jest ono pojmowane przez Trybunał. Zauważyć trzeba jednak, że TK zachowuje w tej materii daleko idącą ostrożność, a także w każdej z rozpatrywanych spraw odwołuje się konsekwentnie do przepisu art. 140 k.c., szukając w nim owego nienaruszalnego "jądra" prawa własności. Wydaje się, że istotnie jest on jedynym pomocnym punktem odniesienia dla poszukiwania odpowiedzi o składniki treści prawa własności. Powstaje jednak pytanie, czy rzeczywiście "rdzeń" prawa własności, a więc jego istotę, stanowią uprawnienia, o których stanowi ten przepis. Czy naruszenie istoty prawa własności nastąpi w razie pozbawienia właściciela wszystkich atrybutów, o których stanowi art. 140 k.c., czy też wystarczy to uczynić w stosunku do niektórych z nich? Czy może wobec faktu, iż dwa uprawnienia właściciela, tj. atrybut korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią zasadniczy trzon prawa własności, ale nie wyczerpują jego zakresu i nawet gdyby właściciel był w konkretnym wypadku ich pozbawiony, jeszcze pewien zakres uprawnień by mu pozostał, to do naruszenia istoty prawa własności nie doszłoby nawet w razie pozbawienia bądź daleko idącego ograniczenia wszystkich uprawnień właścicielskich?

Trudność odpowiedzi na te pytania wynika w pierwszej kolejności z samego charakteru konstrukcji "istoty" prawa własności, a także z faktu, że ma ono wedle przepisów konstytucyjnych, a przede wszystkim Kodeksu cywilnego przede wszystkim negatywnie określoną treść. Oznacza to - jak się podkreśla - że na podstawie obowiązującego prawa nie można ustalić enumeratywnie zachowań dozwolonych właścicielowi, lecz jedynie zachowania zakazane mu. "Tak więc, konstytucyjne i ustawowe upoważnienie do ograniczania swobody w korzystaniu z rzeczy w imię interesu ogólnego nie obejmuje stanowienia takich unormowań, mocą których miałoby dojść do całkowitego zniesienia swobody korzystania z nieruchomości i wprowadzenia w to miejsce enumeracyjnie określonych zachowań dozwolonych jej właścicielowi. W ten sposób doszłoby do nadania prawu własności pozytywnej treści, co wydaje się nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą swobody w zakresie korzystania z rzeczy". "(Ponadto - dop.aut.) konstytucyjnie ukształtowanej istoty prawa własności nie można modyfikować na podstawie aktów prawnych rangą niższych od Konstytucji".⁵⁶¹ Konsekwencją tego jest to, że ustawowe upoważnienie do ingerowania w prawo własności należy interpretować jako upoważnienie do stanowienia ograniczeń w swobodzie korzystania z uprawnień właścicielskich, a nie jako upoważnienie do enumeracyjnego określenia sposobu korzystania przez właściciela z nieruchomości.

Nadal jednak pozostaje wątpliwość, jak daleko owo upoważnienie do stanowienia ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i rozporządzania prawem własności może sięgać.

Wydaje się jednak - co podkreślił również TK - że o braku podstaw do postawienia zarzutu naruszenia istoty prawa własności nie przesądza fakt pozostawienia przy właścicielu pewnych elementów składających się na poszczególne jego uprawnienia. Polegać to może na przykład na zachowaniu w zakresie atrybutu rozporządzania prawem własności możliwości przekazywania przedmiotu własności w drodze spadku czy jego zbywania przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości rozwiązania stosunku najmu lub innego stosunku obligacyjnego poprzez wyczerpujące wyliczenie ewentualnych przyczyn jego ustania. W tym przypadku o przekreśleniu istoty prawa świadczy nadanie pozostawionym uprawnieniom pozornego charakteru, a więc pozbawienie ich rzeczywistej wartości.

Z orzecznictwa TK wyciągnąć można również wniosek, że w odniesieniu do prawa pobierania pożytków granicą ingerencji nie jest sytuacja, gdy uprawnienie to zostało nawet przejściowo wyłączone w imię interesu ogólnego, ale wtedy gdy przedmiot własności przynosi straty, wobec czego własność przestaje realizować swoją podstawową funkcję w postaci zagwarantowania podstaw utrzymania właściciela i jego rodziny.

Wobec faktu, że powyższe wnioski wypływają w istocie z konkretnych spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny powstaje pytanie, czy istnieje pewien minimalny zakres, w jakim prawo własności musi być realizowane, niezależnie od okoliczności, jak zakładają tzw. absolutne teorie istoty praw i wolności, czy też nie jest tak, że istotną treść prawa można ustalić wyłącznie na gruncie konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, jak chcą teorie "relatywne".

Zdaniem K. Wojtyczka, "jeżeli zakaz naruszania istoty praw człowieka wyrażony w Konstytucji polskiej ma mieć jakikolwiek znaczenie praktyczne, to treść tego zakazu powinna zostać ustalona zgodnie z założeniami teorii »absolutnych«. (...) w praktyce ochrona praw człowieka wynikająca z zasady proporcjonalności pokrywa się w znacznym stopniu z ochroną wynikającą z zakazu naruszania istoty prawa człowieka i to niezależnie od sposobu rozumienia tej istoty. W normalnych warunkach naruszenie istoty danego prawa wynikające z nadmiernej intensywności ingerencji państwa stanowi z reguły naruszenie zasady proporcjonalności. Stosowanie zasady proporcjonalności przez organy państwowe pozwala zatem najczęściej uniknąć naruszeń istoty danego prawa poprzez zastosowanie środków zbyt uciążliwych".

Istotne jest to, iż właśnie teorie relatywne, wyjaśniając pojęcie istotnej treści praw podstawowych, odwołują się do zasady proporcjonalności, w tym sensie, że naruszenie istoty prawa ma miejsce w przypadku nadmiernej ingerencji. W tym ujęciu "istotna treść danego prawa to zakres realizacji tego prawa, jaki pozostaje w danym konkretnym przypadku w wyniku ustanowienia ograniczeń zgodnych z zasadą proporcjonalności".

Dotychczasowe orzecznictwo TK przemawia raczej przeciwko takiemu rozumieniu istoty prawa własności, stojąc na stanowisku, że "rdzeń" prawa własności musi pozostawać wolny od ingerencji prawodawcy nawet wtedy, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3. A zatem żadne względy - nawet konstytucyjne - nie mogą uzasadniać naruszenia istoty prawa lub wolności, które gwarantuje Konstytucja (orzeczenie P. 8/99).

Z drugiej jednak strony Trybunał jak dotąd nie zdołał sformułować definicji istoty prawa własności, która czyniłaby zadość wymaganiom teorii "absolutnych". Powstaje pytanie, czy w ogóle taką uda się opracować i czy nie będzie konieczne odwoływanie się do okoliczności konkretnego przypadku. Zresztą, jak podkreśla się w literaturze "z punktu widzenia ochrony interesów jednostki nie jest istotne, czy podstawą kontroli jest zasada proporcjonalności, czy też zakaz naruszania istotnej treści danego prawa. (...) Zakaz ten jest przede wszystkim dodatkowym zabezpieczeniem, na wypadek gdyby organy kontroli konstytucyjności okazywały zbytnią uległość wobec organów państwowych przy stosowaniu zasady proporcjonalności".

Zauważyć zresztą trzeba, że paradoksalnie przyjęcie teorii określanych jako absolutne może niekiedy doprowadzić do relatywizacji treści prawa podstawowego. Miałoby to miejsce w przypadku redukowania gwarancji konstytucyjności praw podstawowych jedynie do ich czystego jądra. Tymczasem wszelkie ingerencje ustawodawcy są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konstytucyjnie uzasadnione, a nadto nie naruszają istotnej treści prawa.

Rozdział V

Wywłaszczenie

1. Pojęcie i forma wywłaszczenia

W porządku prawnym istnieje wiele, znanych od dawna w polskim prawie instytucji związanych ściśle ze sferą własności, które w doktrynie i literaturze zostały poddane tak głębokiej analizie, że - jak się wydaje - ich znaczenie jest w pełni ugruntowane, a wśród przedstawicieli nauki panuje w tej kwestii zgoda. Do takich instytucji można by zaliczyć na przykład zasiedzenie, przepadek rzeczy, konfiskatę, nacjonalizację, jak również wywłaszczenie, będące najbardziej skrajnym przypadkiem ingerencji państwa w wykonywanie prawa własności.

W odniesieniu do tego ostatniego Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 28 maja 1991 r. (K. 1/91) zwrócił uwagę, że instytucja wywłaszczenia znana jest prawu polskiemu od dawna i zawsze łączyła się z ograniczeniem bądź odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Wiązała się też zawsze ze sferą prawa rzeczowego.

W orzecznictwie reprezentowany był jednak także pogląd, że wywłaszczenia w rozumieniu art. 7 p.u.m. nie należy rozumieć w sposób czysto formalny, odpowiadający treści przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r., a zatem że ma ono szersze znaczenie. Stanowisko takie znane jest także w doktrynie.

Szerokiemu pojęciu wywłaszczenia w literaturze nie towarzyszyły jednak głębsze rozważania nad kwestią jego stosunku do węższej definicji ustawowej, ograniczały się one bowiem najczęściej do powoływania się na wspomniane już orzeczenie K. 1/90. Toteż ani w orzecznictwie TK, ani w doktrynie nie znajdujemy odpowiedzi na pytanie, co oznacza użyte w nim wyrażenie "bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej)" oraz jak w związku z tym należało rozumieć poprzednio obowiązujący przepis art. 7 zd. 2 p.u.m: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." Czy swoim zakresem przepis ten obejmował każdą postać pozbawienia lub ograniczenia własności bez odpowiedniej rekompensaty, czy tylko wypadki odjęcia własności poprzedzone postępowaniem wywłaszczeniowym, mającym swoją podstawę w ustawie zwykłej? Na rzecz tego ostatniego przemawia przytaczane już orzeczenie K. 1/91, zgodnie z którym zarówno treść art. 50 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też zastana przez ustrojodawcę w chwili ustanowienia art. 7 Konstytucji RP aparatura pojęciowa w zakresie prawa przemawiały za tym, że zdanie drugie tego przepisu dotyczące wywłaszczenia odnosiło się do własności objętej sferą prawa rzeczowego. Po wtóre, obejmowało ono jedynie wypadki odjęcia w całości bądź ograniczenia prawa własności, dochodzące do skutku w drodze aktów indywidualnych, podejmowanych przez powołane do tego organy administracji państwowej. Po trzecie wreszcie, iż wywłaszczenie mogło mieć miejsce jedynie na cele publiczne, na rzecz Skarbu Państwa lub określonej gminy oraz za słusznym odszkodowaniem.

Aktualne pozostaje jednak pytanie, na czym polega nowy kierunek w interpretowaniu konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, idący w kierunku jego szerokiego rozumienia. Istnieją podstawy, by sądzić, że na gruncie art. 7 p.u.m. określenie to miało być rozumiane w ten sposób, że szeroko pojęte wywłaszczenie może nastąpić nie tylko w wyniku decyzji administracyjnej, ale również w efekcie faktycznego pozbawienia bądź ograniczenia własności, zawsze jednak ze względu na cele publiczne.

Jak się wydaje, przyjęcie szerokiego rozumienia wywłaszczenia w Konstytucji wynikało z dwóch przyczyn. Po pierwsze, szeroko rozumie się pojęcie wywłaszczenia również na gruncie art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC. Terminem tym objęte jest nie tylko formalne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Orzecznictwo strasburskie wyróżnia bowiem także kategorię tzw. wywłaszczeń faktycznych (de facto), tj. takich zachowań władzy publicznej, które w praktyce prowadzą do ograniczenia bądź pozbawienia prawa. Do nich zaliczyć można na przykład długotrwałe niewykonywanie wykonalnego orzeczenia zasądzającego zapłatę od państwa, cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, ustawowe, szczególnie drastyczne obniżenie uzgodnionego między stronami czynszu najmu lokalu (przykłady za F. Zoll), czy też pozbawienie właściciela nieruchomości (pomimo braku formalnego wywłaszczenia) możliwości faktycznego korzystania z niej, dysponowania nią w formie sprzedaży, darowizny lub jakiejkolwiek innej, a więc pozbawienie właściciela wszelkich atrybutów własności.

Po drugie, wśród konstytucjonalistów istnieje pogląd, że pojęcia stosowane w Konstytucji mają przeważnie charakter ogólny i charakteryzują się dużym stopniem abstrakcji, znacznie wyższym od norm ustaw zwykłych, co znajduje wytłumaczenie w przedmiocie regulacji konstytucyjnej. Jakkolwiek od 1990 r. obserwujemy pewną jurydyzację przepisów konstytucyjnych i wprowadzanie do niej przepisów mających ustalone znaczenie prawne, to jednak nie można powiedzieć, że wszystkie pojęcia stosowane w Konstytucji mają swoje równoznaczne odpowiedniki w ustawodawstwie zwykłym. Nie jest tak na pewno w przypadku takich pojęć, jak własność czy prawo dziedziczenia. Powstaje jednak pytanie, jak ma się to w odniesieniu do instytucji wywłaszczenia.

Ten ostatni problem wiąże się ściśle z poglądem ugruntowanym tak w orzecznictwie TK, jak i literaturze - tej dawniejszej i nowej - iż konstytucję można wykładać jedynie przy pomocy przepisów konstytucji. Nie można tłumaczyć treści przepisów ustawy zasadniczej przy pomocy przepisów ustaw zwykłych. "U podłoża tego tkwi myśl, że jeżeli by konstytucja miała być wykładana przy pomocy ustawodawstwa zwykłego, to ustawodawca mógłby wpływać na zmianę konstytucji zwykłą większością głosów".

Twierdzi się, że tego rodzaju argumentacja zachowuje swoją aktualność również na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz rozwiązań obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., zawierającej całościową regulację instytucji wywłaszczenia. Nawiązał do niej M. Safjan w corocznej Informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa TK w 1999 r., mówiąc że ukształtowane już na gruncie nowej Konstytucji orzecznictwo TK jest dość stabilne w rozumieniu pojęcia "wywłaszczenie", rozumianego szerzej niż wynikałoby to z ustawowych definicji wywłaszczenia na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezes TK zaznaczył również, że Trybunał w swoich orzeczeniach podkreślał zawsze, że pojęcie "wywłaszczenie" nie może być tłumaczone poprzez definicje ustawowe. Definicja "wywłaszczenia" zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami ma bowiem znaczenie jedynie dla kręgu stosowania tej ustawy. Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest z natury szersze w tym znaczeniu, że obejmuje różne formy pozbawienia własności bez należytej rekompensaty. Przyznaje, że Trybunał w tym zakresie nawiązywał do orzecznictwa strasburskiego, które przyjmuje szersze rozumienie wywłaszczenia.

Szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP można by uznać moim zdaniem za wystarczające i w dalszym ciągu uznawać, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w przypadku pozbawienia własności drogą decyzji administracyjnej wydanej dla konkretnego przypadku, jak również w wyniku działania de facto. Wskazać można jednak przykłady, w których pozbawienie własności nastąpić może poprzez mechanizmy działające ex lege w stosunku do określonej kategorii adresatów, tzn. poprzez akt generalny. Powstaje mimo to pytanie, czy wywłaszczenie - przybierając rozmaite formy - może mieć także postać takiego aktu generalnego, jakim jest ustawa wywłaszczająca ex lege. Zdaniem M. Safjana "w szerokim definiowaniu instytucji wywłaszczenia chodziło nie tyle o rozstrzyganie, czy formą, w której dokonuje się wywłaszczenia jest indywidualna decyzja administracyjna, czy też decyzja podejmowana w formie generalnego aktu normatywnego, ile o stworzenie pewnej opozycji pomiędzy szeroką definicją konstytucyjną a definicją ustawową zawartą w ustawie o gospodarce gruntami".⁵⁸⁰ Zasadność takiego pytania potwierdzają dodatkowo rozwiązania odnoszące się do sfery własności, przyjęte w uchwalonych w ostatnim czasie lub przygotowywanych ustawach, wpisanych w trwający nadal proces przekształceń własnościowych, jak choćby ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, niedoszłe do skutku ustawy: reprywatyzacyjna oraz uwłaszczeniowa.

Niewątpliwie TK stanął przed koniecznością udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy należy uznać, że art. 21 ust. 2 będzie mógł być wzorem konstytucyjnym dla sytuacji, w której dochodzi do naruszenia konstytucyjnej gwarancji własności w stosunku do określonej kategorii osób poprzez akt normatywny (generalny). Problemu tego jednak, jak dotąd, nie udało się Trybunałowi Konstytucyjnemu w sposób przekonujący rozwikłać, a jego Prezes podkreślił, że "Trybunał nie powiedział jeszcze w kwestii pojęcia wywłaszczenia ostatniego słowa. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest bowiem jeszcze utrwalone, ciągle jeszcze jest przedmiotem kształtowania i powinno być odczytywane na zasadzie pewnej ewolucji oraz z uwzględnieniem dotychczasowych trendów".

Dowodów na istnienie takich wątpliwości dostarcza m.in. orzeczenie TK z 12 kwietnia 2000 r. (K. 8/98) wydane w związku ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Jak stwierdził Trybunał "(...) ustalenie zakresu stosowania art. 21 ust. 2 jest skomplikowanym problemem, którego na pewno nie rozwiązuje odwołanie się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem przyjąć, że definicje pewnych pojęć zawarte w ustawach zwykłych są wiążące przy nadawaniu znaczenia przepisom konstytucji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku, to normy konstytucji narzucają kierunek wykładni przepisów innych ustaw. (...) Dlatego zakres art. 21 ust. 2 trzeba ustalać opierając się na wykładni przepisów konstytucji, a nie ograniczać się do ustaleń ustaw szczegółowych." TK zwraca również uwagę, że art. 21 ust. 2 konstytucji nie zawiera definicji legalnej wywłaszczenia, "(...) mimo że wywłaszczenie na tle tego przepisu musi być ujmowane szeroko, trudno traktować art. 21 ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich majątku."

Tezy o szerszym zakresie znaczeniowym norm konstytucyjnych w stosunku do konstrukcji ukształtowanej na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdujemy również w orzeczeniu z 14 marca 2000 r. (P. 5/99), w którym Trybunał zajął się kwestią dopuszczalności tzw. wywłaszczenia ex lege pod drogi publiczne. Zdaniem TK szerokie ujęcie zakresu pojęcia "wywłaszczenie" nie oznacza uznania pełnej dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet przy zachowaniu przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania. W świetle art. 21 ust. 2 nie jest jednak uzasadnione dyskwalifikowanie regulacji ustawowej dotyczącej problematyki odjęcia własności tylko z tego powodu, że jej normatywny kształt odbiega od przyjmowanej w obowiązujących ustawach zwykłych konstrukcji wywłaszczenia. W ocenie TK zastosowany przez ustawodawcę mechanizm wywłaszczenia z mocy samego prawa spełnia postulat w zakresie przydatności dla osiągnięcia założonego celu o charakterze publicznym. Jest przy tym rozwiązaniem racjonalnym, nie sposób bowiem prowadzić indywidualnych spraw o wywłaszczenie w stosunku do wielkiej ilości nieruchomości. "Jeżeli przyjąć, że celem tym jest generalne i jednolite uporządkowanie problemu własności terenów zajętych pod drogi publiczne, to niewątpliwie jednoczesne objęcie regulacją ustawową całej kategorii (...) nieruchomości bez wątpienia służy osiągnięciu tego celu." Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednak, że nie można wyciągać z tego wniosków dla akceptacji analogicznych zabiegów faktycznych i prawodawczych w przyszłości. Wywłaszczenie ex lege ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych, a ustawa dotyczy tylko zaistniałych, nieodwracalnych sytuacji. Nie zawiera natomiast regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przyszłości do przejęcia nieruchomości z przeznaczeniem jej na drogę.

W kontekście ustalania zakresu znaczeniowego przepisu art. 21 ust. 2 na uwagę zasługują również podnoszone w literaturze problemy, jakie wiążą się z przywracaniem w procesie reprywatyzacji własności utraconej w wyniku nacjonalizacji przez byłych właścicieli. Z uwagi na fakt, że owo przywracanie oznacza jednocześnie pozbawianie własności aktualnych właścicieli nabiera ono szczególnego znaczenia w świetle zasady ochrony własności oraz konstytucyjnego ograniczenia dopuszczalności wywłaszczenia. Powstaje bowiem pytanie, czy reprywatyzacja w znaczeniu nadanym jej w niedoszłej do skutku ustawie z 7 marca 2001 r. stanowiła rodzaj wywłaszczenia, czy też jest pojęciem o innym zakresie znaczeniowym. Podobne zarzuty czyniono pod adresem nieuchwalonej również ostatecznie ustawy uwłaszczeniowej. W czasie debat nad prezydenckim wetem padały stwierdzenia, że "ustawa uwłaszczeniowa, traktując własność różnych podmiotów w sposób różny, nie gwarantuje należnej prawnej ochrony własności, nasuwa zastrzeżenia natury prawnej, społecznej i ekonomicznej. Jest to nie tylko ustawa uwłaszczeniowa, ale również wywłaszczeniowa, przy czym w przeciwieństwie do procedury wywłaszczeniowej określonej w ustawie z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie gwarantuje podmiotom należytego odszkodowania za odjęte prawo własności".

Z przywołanych wyżej orzeczeń TK oraz poglądów doktryny wynika wyraźnie, iż ustalenie zakresu znaczeniowego pojęcia wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie jest sprawą prostą, którą komplikuje dodatkowo podkreślony przez TK fakt, że przepis ten nie zawiera definicji legalnej wywłaszczenia. Zauważyć jednak trzeba, że nie jest sprawą Konstytucji formułowanie definicji wszystkich pojęć w niej zawartych. Ustalanie znaczenia poszczególnych pojęć zawartych w ustawie zasadniczej należy bowiem do nauki prawa. Zresztą, jak podkreśla S. Rozmaryn, "używanie przez ustawodawcę konstytucyjnego terminów i pojęć bez każdorazowego definiowania nie jest (...) samo przez się cechą charakterystyczną ustawy zasadniczej odróżniającą ją od ustaw zwykłych". Niewątpliwie jednak brak definicji terminu "wywłaszczenie" w Konstytucji, a także dalekie od jednolitości stanowisko doktryny w tej kwestii wywołują wątpliwości zarówno co do formy, w jakiej można wywłaszczać, jak i zakresu podmiotowego wywłaszczenia, tj. kręgu podmiotów, na rzecz których wywłaszczenie może być przeprowadzone. W tej ostatniej kwestii chodzi w szczególności o dopuszczalność wywłaszczenia gminy na rzecz Państwa, a tym bardziej osób fizycznych. Powstaje tu bowiem pytanie, czy szerokie rozumienie wywłaszczenia "bez względu na formę" oznacza konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania w każdym przypadku pozbawienia własności i czy jest on niezależny od podmiotu własności (osoba fizyczna, osoba prawna prawa publicznego lub prywatnego). W tym kontekście zastanowić się należy nad konstytucyjnością ewentualnego odmiennego traktowania przypadków uszczuplania własności komunalnej, dokonywanych w drodze ustawy i wpisanych w trwający nadal proces przekształceń własnościowych, w porównaniu z pozbawianiem własności innych podmiotów - niepublicznych. Wyraźnego zdefiniowania wymaga również pojęcie celu publicznego jako niezbędnej przesłanki wywłaszczenia. Konieczne wydaje się tutaj także rozstrzygnięcie, czy ów cel realizowany może być także w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz osób prywatnych.

W kwestii formy wywłaszczenia można by przyjąć na sposób tradycyjny, że jest to wyłącznie pozbawienie bądź ograniczenie własności w drodze decyzji administracyjnej oraz dodatkowo - za orzecznictwem strasburskim - działania o charakterze faktycznym odnoszące taki sam skutek bądź też, że jest to każda postać pozbawienia lub ograniczenia własności. To ostatnie stwierdzenie rodzi pytanie o dopuszczalność wywłaszczenia w drodze aktu normatywnego (ustawy).

Na rzecz tradycyjnego rozumienia wywłaszczenia dokonywanego w formie zindywidualizowanego aktu administracyjnego przemawia przyjęty w literaturze pogląd, że żadna Konstytucja nie powstaje w próżni ustawodawczej, wchodzi ona bowiem do ustawodawstwa już istniejącego. "Ustawodawca konstytucyjny może i musi zatem operować takimi pojęciami prawnymi, które oznaczają pewne wykształcone już poprzednio instytucje prawne". Chodzi o to, aby używać pojęć oznaczających instytucje prawne już dostatecznie wykształcone tak, iż ich "jądro pojęciowe" (istota) jest w pełni dookreślone. Wszelka interpretacja norm Konstytucji musi więc nawiązywać - w braku odmiennych wyraźnych wskazań - do tego "pojęciowego jądra", a więc do "istoty" danej instytucji tak, jak ją zastał ustawodawca konstytucyjny. Szczególną cechę ustawy zasadniczej widzi się zatem w literaturze w tym, że może - i także musi - ona szerzej aniżeli ustawy zwykłe opierać się na materiale pojęciowym już poprzednio wykształconym w aktach konstytucyjnych, w ustawodawstwie zwykłym, w nauce prawa i w praktyce politycznej, a zarazem także w większym stopniu aniżeli ustawy zwykłe odchodzić od terminów i pojęć ustalonych w ustawodawstwie zwykłym. Ustawodawca konstytucyjny powinien jednak unikać wprowadzania całkiem nowych terminów, niewykształconych poprzednio dla oznaczenia określonych instytucji, bez udzielenia wskazówek co do ich rozumienia.

Ustawodawca konstytucyjny zatem albo akceptuje zastane instytucje, nie wypowiadając tego nawet expressis verbis, albo ze względu na zmianę warunków zmusza ustawodawcę zwykłego do wydania nowych przepisów, które by odpowiadały założeniom nowej Konstytucji.

Tego ostatniego w nowej Konstytucji RP nie uczyniono, przynajmniej w sposób dostatecznie wyraźny, a co więcej, w przepisie art. 21 ust. 2 powtórzona została niemal identycznie treść art. 7 p.u.m, włącznie z przesłankami celu publicznego i słusznego odszkodowania. Podobnie niewielkiej jedynie zmianie uległa treść art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. w stosunku do art. 47 i 50 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. O wywłaszczeniu tak w jednej, jak i drugiej ustawie można mówić jedynie wtedy, gdy: dotyczy ono nieruchomości; prowadzi do odjęcia lub ograniczenia prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego; następuje z przyczyn określonych w ustawie, a więc na cele nazwane celami publicznymi; na podstawie decyzji administracyjnej; na rzecz Skarbu Państwa lub gminy. A zatem wywłaszczenie w rozumieniu ustawy nie obejmuje nacjonalizacji, innych przypadków przejmowania mienia na własność Skarbu Państwa, przewidzianych w ustawach zwykłych, a także pozbawiania majątku w drodze konfiskaty lub przepadku.

Istotny jest również fakt, że forma decyzji administracyjnej zarezerwowana dla wywłaszczenia ma dużo dłuższą tradycję, sięgającą ustawodawstwa oraz doktryny okresu międzywojennego, ukształtowanej na gruncie art. 99 Konstytucji z 1921 r.

W obszernym studium M. Zimmermana, poświęconym polskiemu prawu wywłaszczeniowemu, czytamy, iż "wywłaszczenie jest odebraniem prawa przez państwo, tzn. jest aktem opierającym się o normę prawną. (...) wywłaszczenie musi (...) mieć podstawę ustawową, sama ustawa jednak nie wystarcza; samo orzeczenie wywłaszczenia należy do władzy administracyjnej. Stąd wywłaszczenie przyjmuje formę aktu administracyjnego, opartego o podstawę ustawową". Wywłaszczenie dotyczy zawsze wypadków indywidualnych, konkretnych adresatów i konkretnego prawa. Może ono obejmować wprawdzie większą ilość podmiotów (np. przy wywłaszczeniu na cele budowy kolei), są to jednak zawsze akty indywidualne skierowane do pewnych oznaczonych osób. Przy czym dotyczą one tylko tych osób, do których zostały skierowane, inne choćby znajdowały się w podobnej sytuacji wywłaszczeniem nie zostają objęte. W doktrynie prawa administracyjnego okresu międzywojennego zatem pojęcie wywłaszczenia określane było zatem trzema elementami: odebranie prawa przez państwo, w indywidualnym przypadku, za odszkodowaniem.

Pewna ciągłość w pojmowaniu instytucji wywłaszczenia zachowana została również na gruncie Konstytucji z 1952 r. oraz ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Tezę, stosowanie do której ustawodawca konstytucyjny powinien w sposób wyraźny zaznaczyć w nowej regulacji konstytucyjnej zamiar - pod warunkiem że taki miał - odstąpienia od dotychczas przyjmowanej interpretacji pojęcia wywłaszczenia, potwierdza również przepis art. 14 ust. 3 konstytucji niemieckiej. Stanowi on bowiem expressis verbis o dwóch formach wywłaszczenia: "wywłaszczeniu ustawowym" ( Legalenteignung) i "wywłaszczeniu administracyjnym" (Administrativenteignung). W pierwszym przypadku wywłaszczenie następuje w formie ustawy (durch Gesetz), w drugim natomiast w formie aktu administracyjnego (auf Grund eines Gesetzes).

Ciekawe jest jednak to, że "wywłaszczenie ustawowe" nie było przewidziane w konstytucji weimarskiej. Przepis art. 153 ust. 2 zd. 1 stanowił tylko o wywłaszczeniu "na podstawie ustawy". Sąd Najwyższy Rzeszy uznał mimo to, że wywłaszczenie mogłoby nastąpić również bezpośrednio w drodze ustawy. Inne sądy odrzucały jednak taką interpretację z uwagi na obowiązywanie i rangę konstytucji. Dzisiaj jednak - jak czytamy w komentarzu do art. 14 konstytucji niemieckiej - jest bezsporne, że "ustawodawca chciał przez sformułowanie »w drodze ustawy lub na podstawie ustawy« w art. 14 ust. 3 zd. 2 całkiem wyraźnie nawiązać do dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego wywłaszczenia ustawowego".⁵⁹⁵

Powstaje w związku z tym pytanie, czy polski ustawodawca konstytucyjny nie powinien był również - oczywiście, jeżeli taka była jego wola - nawiązać wyraźnie w przepisie art. 21 ust. 2 do przywołanego na wstępie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (K. 1/90), formułującego tezę o szerokim zakresie pojęcia wywłaszczenia i stosownie do tego inaczej sformułować treść art. 21 ust. 2 Konstytucji. Mogłoby to bowiem sugerować potrzebę odmiennej jego interpretacji. Skoro jednak ustrojodawca tego wyraźnie nie uczynił, rozszerzanie zakresu pojęcia wywłaszczenia na każdą postać pozbawienia własności, bez względu na formę, budzi poważne wątpliwości.

Na rzecz utrzymania formy decyzji administracyjnej przemawia nie tylko argument zastania przez ustawodawcę konstytucyjnego instytucji wywłaszczenia w ustalonym kształcie, ale również znaczenie samego aktu administracyjnego dla rozgraniczania różnych form ingerencji państwa w prawo własności. Spotkać można bowiem w doktrynie poglądy, iż teza, że wywłaszczenie należy rozumieć szeroko jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę zaciera różnicę między wywłaszczeniem a niedozwoloną przez konstytucję nacjonalizacją. Rozmywa ono również - moim zdaniem - granice między wywłaszczeniem a ograniczeniami ustalającymi treść i zakres ochrony prawa własności. Dopuszczalność tego rodzaju ograniczeń potwierdził TK, zaznaczając jednocześnie, że nie ma do nich zastosowania przepis konstytucyjny dotyczący wywłaszczenia. Mamy tutaj do czynienia z odmiennymi pod względem prawnym sytuacjami. W ich przypadku bowiem chodzi o ograniczenia dochodzące do skutku na podstawie ogólnego aktu normatywnego (ustawy) ustanawianego w interesie ogólnym. Ze względu na istotę, sens i cel społeczny ograniczenia takie nie wymagają zawsze kompensacji w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tym ograniczeniem. Natomiast w drugim przypadku - wywłaszczenia - chodzi o ograniczenie lub odjęcie w całości na cele publiczne konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (Skarbu Państwa lub konkretnej gminy), dokonywane w drodze decyzji administracyjnej (orzeczenie K. 1/91) i wymagające obligatoryjnie odszkodowania.

Zatem jako zasadę przy porównywaniu różnych form ograniczania prawa własności, "można przyjąć, że wszelkie ingerencje mające charakter ogólny, dotyczące często całej kategorii praw i realizowane w związku z tym w formie ustawy, nie przewidują odszkodowania i nie są traktowane jako wywłaszczenie. Administracyjny akt wywłaszczeniowy nabiera zatem szczególnego znaczenia. Indywidualizując bowiem ingerencje w prawa prywatne, wyznacza tym samym granice wywłaszczenia". Znaczenie aktu administracyjnego w prawie wywłaszczeniowym wynika jednak również ze skutków, jakie wywołuje on w sferze własności jednostki. Ingerencja w prawo własności następuje bowiem za pomocą aktu administracyjnego, który pomimo swego publicznoprawnego charakteru wywiera w tym przypadku skutki nie administracyjnoprawne, lecz cywilnoprawne, polegające z jednej strony na zniesieniu własności u dotychczasowych uprawnionych, a z drugiej ustanowieniu prawa własności dla tego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Na marginesie warto też zauważyć, że w historii naszego prawodawstwa występują przykłady wypowiedzi wskazujących zupełnie jednostkowe, konkretne sytuacje, które miały postać aktu ustawodawczego. Można by więc zastanowić się nad tym, czy ustawy pozbawiające własności lub ją ograniczające nie należą właśnie do tego rodzaju aktów normatywnych. Przyjmując tę tezę trudno by szukać jakieś różnicy pomiędzy tego rodzaju ustawami a decyzjami administracyjnymi o wywłaszczeniu.⁶⁰¹

Zamęt w zakresie ustalenia pojęcia wywłaszczenia jest również - jak się wydaje - przyczyną formułowania w literaturze tezy o kształtowaniu się w ustawodawstwie zwykłym nowych form ingerencji Państwa w prawo własności. Spotkać można bowiem pogląd, że "przejęcie prawa własności nieruchomości gminy ex lege przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy o autostradach płatnych nie jest wywłaszczeniem tego prawa, lecz stanowi nową instytucję ingerencji państwa w prawo własności gminy nabywane dla realizacji celów publicznych, które z zasady powinny być realizowane co najwyżej w drodze wywłaszczenia". Uzasadnieniem dla tego poglądu ma być fakt, że odjęcie gminie prawa własności aktem generalnym, jakim jest ustawa, nie spełnia podstawowej przesłanki wywłaszczenia prawa własności w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej konkretyzującej przedmiot i cel wywłaszczenia. W klasycznym postępowaniu wywłaszczeniowym ustawodawca, określając w ustawie warunki wywłaszczenia praw rzeczowych, konstytutywne skutki wywłaszczenia przypisuje decyzji, która kończy postępowanie wywłaszczeniowe. Przy odjęciu prawa własności gminy na rzecz Skarbu Państwa ustawa o autostradach płatnych precyzuje wszystkie te elementy, które w postępowaniu wywłaszczeniowym stanowią niezbędne elementy decyzji o wywłaszczeniu. Sama ustawa bowiem, a nie decyzja administracyjna, określa konkretny cel publiczny,⁶⁰³ dla którego realizacji odejmuje się gminie prawo własności nieruchomości za odszkodowaniem ustalanym według zasad przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Istotniejsze jest tu jednak stwierdzenie, że "zarówno ustawa o gospodarce gruntami, jak i przepisy konstytucyjne nie różnicują sposobu wywłaszczania prawa własności ze względu na podmiot, któremu takie prawo przysługuje (pomijając zakaz wywłaszczania nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa)". W tym miejscu dochodzimy więc do kolejnej spornej kwestii w odniesieniu do wywłaszczenia, jaką jest określenie kręgu podmiotów, które mogą być wywłaszczone i na rzecz których może ono nastąpić.

W odniesieniu do tych ostatnich, zgodnie z art. 50 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzednio obowiązującej, jak i art. 113 aktualnej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Grunty stanowiące własność SP nie mogą być wywłaszczone. Zwrot "tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego" oznacza, że żaden inny podmiot nie może na podstawie decyzji wywłaszczającej uzyskać prawa własności nieruchomości lub ograniczonego prawa rzeczowego, nie może wprost z takiej decyzji wywodzić uprawnień wynikających z ograniczenia prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Nie oznacza to jednak, że inne podmioty nie skorzystają z wywłaszczenia. Najczęściej tak będzie, ale uzyskają one określone uprawnienia do wywłaszczonej nieruchomości dopiero na podstawie stosunku prawnego, powstałego po wywłaszczeniu, a łączącego SP lub gminę z podmiotem, który będzie realizował cel wywłaszczenia.

W świetle tego, co zostało powiedziane, powstają zatem co najmniej dwa pytania. Pierwsze z nich dotyczy tego, czy istnieje możliwość wywłaszczenia gminy na rzecz Skarbu Państwa, drugie zaś, czy beneficjentem takiego wywłaszczenia może być osoba fizyczna. Gdy chodzi o pierwszą sytuację, spotkać można w literaturze poglądy, iż tylko te grunty nie podlegają wywłaszczeniu, do których prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa. Istnieje natomiast możliwość wywłaszczenia innych podmiotów będących państwowymi osobami prawnymi. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość wywłaszczenia podmiotów komunalnych. Skoro jednak ustawodawca wyraźnie w ustawie zdecydował o zakazie wywłaszczania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, to można bronić poglądu, że istnieje możliwość wywłaszczania podmiotów komunalnych na rzecz Skarbu Państwa. Z drugiej jednak strony, gdyby szczególną ochronę własności Skarbu Państwa przed wywłaszczeniem odczytywać jako wyraz wzmożonej ochrony tej własności i przyjąć, że jej motywacją jest ochrona mienia stanowiącego gwarancję realizacji celów publicznych, to powinna przysługiwać ona także prawu własności gmin (powiatów, województwa).

Gdyby literalnie odczytywać przepis art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to powstaje jednak pytanie, czy takie wywłaszczenie gminy na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić ex lege czy jedynie w drodze decyzji administracyjnej. W cytowanym już orzeczeniu K. 8/98 TK stanął na stanowisku, że "(...) trudno traktować art. 21 ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich majątku. Okres zasadniczej przebudowy stosunków własnościowych w Polsce nie uległ jeszcze zakończeniu. W tym stanie zmiany stanu własności komunalnej wynikające z norm o charakterze generalnym nie powinny być kwalifikowane jako wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2. Właściwą podstawę oceny stanowi w tym wypadku art. 165 i 167 Konstytucji, który - ujmując w uproszczeniu - gwarantuje gminom zachowanie dochodów na poziomie niezbędnym do wykonywania przypadających im zadań".

Gdy chodzi o drugą sytuację - ewentualnego wywłaszczenia gminy na rzecz osób fizycznych - mieliśmy z nią do czynienia w szczególności na gruncie niedoszłych do skutku ustawy reprywatyzacyjnej i o powszechnym uwłaszczeniu.

Stanowisko, zgodnie z którym reprywatyzacja, polegająca na przywróceniu utraconej własności, stanowi rodzaj wywłaszczenia, popiera się w literaturze argumentem, że przywrócenie własności byłemu właścicielowi oznacza jednocześnie wyzucie aktualnego właściciela z jego własności. Zgodnie zaś z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Przyjęcie, że reprywatyzacja polegająca na przywróceniu utraconej własności stanowi formę wywłaszczenia pociągałoby za sobą konieczność uwzględnienia przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania.

Istotne jest przy tym to, że o ile o formie wywłaszczenia art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wspomina, stąd wątpliwości co do dopuszczalności wywłaszczenia w różnych formach, to dwie powyższe przesłanki wymienia expressis verbis. W odniesieniu do nich powstać może jedynie pytanie, czy są one integralnymi pojęciami wywłaszczenia, czy też jedynie warunkami jego dopuszczalności.

Po pierwsze, gdyby uznać wymogi celu publicznego i odszkodowania nie za elementy pojęcia wywłaszczenia, lecz warunki jego dopuszczalności ("Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem"), to - abstrahując już od kwestii konstytucyjności wywłaszczenia w drodze ustawy - reprywatyzacja w trybie przewidzianym w ustawie byłaby swoistym wywłaszczeniem. Wobec niespełnienia jednak powyższych przesłanek nie miałaby oparcia w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji, a więc nie byłaby dopuszczalna i niezbędne stałoby się stwierdzenie jej niekonstytucyjności. W tym stanie rzeczy zatem "możliwość uregulowania reprywatyzacji w ustawie wymagałaby zmiany przepisu art. 21 ust. 2 lub wprowadzenia odrębnego przepisu dotyczącego reprywatyzacji, który modyfikowałby zakres normowania art. 21 ust. 2".

Po drugie natomiast, jeżeliby uznać, że przesłanki celu publicznego i odszkodowania stanowią integralny element pojęcia wywłaszczenia, to wobec ich braku reprywatyzacja polegająca na przywróceniu utraconego mienia kosztem gmin ich dotychczasowym właścicielom nie stanowiłaby wywłaszczenia. Konieczne byłoby zatem znalezienie innej niż art. 21 ust. 2 podstawy prawnej w Konstytucji. Próżno jej jednak szukać.

Niezależnie jednak od tego, czy przyjmiemy pierwsze rozwiązanie, tj. uznające cel publiczny i odszkodowanie za warunki dopuszczalności wywłaszczenia, czy też drugie - za elementy jego pojęcia - przyjąć należy, że legalnemu wywłaszczeniu towarzyszyć muszą zawsze obie powyższe przesłanki. Ich istnienie powoduje, że pozbawienie lub ograniczenie własności w konkretnym przypadku znaleźć może uzasadnienie w przepisie art. 21 ust. 2. W braku zaś w obowiązującej Konstytucji przepisu będącego podstawą dla reprywatyzacji - niejako z konieczności - wszelkie przypadki ingerencji Państwa w prawo własności nakazuje się analizować z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia z art. 21 ust. 2. W konsekwencji próbuje się rozszerzać zakres pojęcia wywłaszczenia, tak by zmieściły się w nim inne, wymagające należytej rekompensaty, przypadki odejmowania lub ograniczania własności. W przypadku jednak przywracania znacjonalizowanej wcześniej własności, niedopełnienie wymogu celu publicznego i odszkodowania skłania raczej do uznania, iż art. 21 ust. 2 nie jest właściwą podstawą oceny procesu reprywatyzacji. Wobec zaś trudności w znalezieniu innej, pozostaje otwarte pytanie, czy taka w Konstytucji w ogóle istnieje?

Abstrahując od powyższego wydaje się, że więcej jest argumentów przemawiających za utrzymaniem formy aktu administracyjnego jako jedynej postaci wywłaszczenia. Przyjęcie szerokiego rozumienia wywłaszczenia tylko pozornie wzmocniłoby konstytucyjne gwarancje własności. Z racji bowiem tego, że dla zaskarżenia wywłaszczenia w drodze ustawy właściwa byłaby z reguły tylko jedna instancja - sąd konstytucyjny - nieograniczona niczym dopuszczalność wywłaszczenia ustawowego osłabiłaby w istotny sposób prawną ochronę prawa własności. Możliwość skargi konstytucyjnej przeciwko ustawie powodującej bezpośrednio wywłaszczenie nie byłaby dostateczną rekompensatą braku ochrony prawnoadministracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego nie jest bowiem zadaniem Trybunału Konstytucyjnego.

2. Pojęcie celu publicznego

Zdefiniowanie terminu "cele publiczne" nie jest zadaniem łatwym, a podejmowane dotąd próby nie przyniosły zadowalających rezultatów. Spotkać można nawet w literaturze pogląd, że pozbawione realnych podstaw są oczekiwania skonstruowania zwięzłej definicji tego nieostrego w znacznym stopniu pojęcia. Jak się podnosi, "nie ma bezwzględnej, stałej i trwałej definicji tego pojęcia, ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu definicji. Interes publiczny wymaga ciągłej redefinicji, ciągłego określania w niekończącym się procesie (...), gdyż jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie i miejscu".

Niezależnie jednak od problemów definicyjnych, realizacja celów publicznych stanowi wyłączną materialną przesłankę wywłaszczenia i ma moc zasady konstytucyjnej. W literaturze przyznaje się wprawdzie, że nie było możliwe określenie w art. 21 ust. 2 Konstytucji szczegółowych celów wywłaszczenia i do przyjęcia jest, że wszystkie możliwe do wyróżnienia cele wywłaszczenia ujęte zostały pod zbiorczą nazwą "cele publiczne", to jednak w czasie debaty w KKZN wnoszono o rozszerzenie formuły "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem" o poprzedzające wyrazy "określone ustawą ważne". Poprawka ta zmierzać miała do ochrony własności prywatnej, stanowiąc że wywłaszczenie może być dokonywane na określone ważne cele publiczne, a nie w ogóle na cele publiczne, jak było dotychczas. Chodziło o to, aby aktami wykonawczymi nie dokonywać nadmiernie szeroko wywłaszczeń. Przy czym cel publiczny nie musiałby być określony przedmiotowo, ale musiałby być określony w ustawie. W związku z tą propozycją wyrażano jednak wątpliwość, czy każdy cel publiczny musi być określony w ustawie, żeby mogło nastąpić wywłaszczenie, oraz czy można z góry określić cele, dla których wywłaszczenie będzie uzasadnione.

Dziś już podnosi się jednak, że zbyt duży jest zakres uznania administracyjnego w zakresie podejmowania decyzji o wywłaszczeniu.

W ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami z 1997 r. przyjęto rozwiązanie polegające na określeniu w sposób pozytywny celów publicznych, które służą realizacji interesów publicznych (art. 6). Służyć ma to ograniczeniu władzy administracji publicznej, zapobiegać działaniom opartym na swobodnym interpretowaniu pojęcia "cel publiczny", a zwłaszcza uznawaniu istnienia w danych okolicznościach takiego celu. Wątpliwości co do tego występowały bowiem na gruncie dawnego art. 46 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który rozszerzał zakres dopuszczalności wywłaszczenia na "inne oczywiste cele publiczne".

Konieczność sprecyzowania pojęcia "cel publiczny" wynika z oczywistego faktu, że nie zawsze realizacja interesu publicznego czy społecznego pozostaje w zgodzie z interesem jednostki. Oba te pojęcia, w oderwaniu od konkretnych stanów faktycznych, mają charakter abstrakcyjny. Jak się zaś podnosi, abstrakcyjne i szerokie rozumienie celu publicznego doprowadzić może do naruszenia zasady praworządności. Wobec tego, że wywłaszczenie jest celową, władczą ingerencją w prawa majątkowe obywatela, pojęcie to musi mieć sprecyzowany zakres, w przeciwnym razie doprowadzić może do nadużycia władzy państwa w stosunku do obywatela. Taki skutek przyniosłoby na przykład utożsamianie interesu publicznego z interesem państwa lub gminy bądź też traktowanie instytucji wywłaszczenia jako instrumentu do pomnażania majątku państwowego i odwoływanie się do niej wyłącznie dla realizacji celów fiskalnych.

Prezentowane w literaturze definicje celu publicznego wskazują w pierwszej kolejności na jego cechy immanentne, a mianowicie zależność od społecznej, politycznej i gospodarczej sytuacji. W sytuacji bowiem, gdy osoba gospodaruje nieruchomością w oderwaniu od ogólnego interesu społecznego i sytuacji politycznej, realizuje swoje własne cele, mając na uwadze jedynie własny interes prywatny. Gdy ma zaś miejsce zależność między jednostką a wspólnotą o ograniczonym zasięgu podmiotowym, dochodzi do zetknięcia interesu prywatnego z interesem społecznym. Z kolei już "działalność podjęta w sferze całej wspólnoty państwowej lub samorządowej na rzecz wszystkich członków jej na równym prawach, przy użyciu środków rzeczowych i finansowych tych wspólnot, daje podstawę do zakwalifikowania gospodarowania w interesie publicznym".

Najogólniej więc pojęcie celu publicznego jako przesłanki zgodnego z prawem wywłaszczenia należy - na gruncie Konstytucji RP - rozumieć jako interes (inaczej dobro) ogółu, to znaczy całego społeczeństwa bądź społeczności regionalnej. Z uwagi jednak na to, że cel i sens wywłaszczenia mają najczęściej charakter lokalny, również pojęcie celu publicznego ograniczać się będzie z reguły do wspólnych interesów formułowanych lokalnie.

W świetle tego niedopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczenia dokonano w interesie publicznym, a następnie po wywłaszczeniu nastąpiła zmiana i dobro wywłaszczone przekazane zostało na inny cel niż cel publiczny. Ponadto w polskim piśmiennictwie przyjmuje się powszechnie, że "wywłaszczenie nie może zmierzać do zaspokojenia potrzeb prawnie ograniczonej liczby osób. Żadnej osobie z góry indywidualnie oznaczonej względnie określonej ściśle grupie osób nie może być wzbroniony dostęp do korzyści, którym ma służyć wywłaszczenie. Powszechna dostępność do efektów wywłaszczenia jest podstawowym elementem definiującym interes (cel) publiczny, który ma uzasadniać sięgnięcie po instytucję wywłaszczenia. Tak rozumianej powszechności nie przekreśla to, że w rzeczywistości z przedsięwzięcia realizowanego za pomocą wywłaszczenia będzie korzystać ograniczona grupa osób. Istotne jest bowiem to, że potencjalnie w tym przedsięwzięciu może mieć udział każda osoba będąca w takim samym położeniu". Podobnie "użyteczność publiczną" rozumiano w doktrynie międzywojennej. Z. Cybichowski na przykład definiował użyteczność publiczną jako "użyteczność publiczności, nieokreślonej liczbowo i w swoim składzie różnorodnej". Przeciwieństwem takiego pojmowania celu publicznego "jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznie, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej".

Wynika z tego zatem, że pojęcie celu publicznego wiązać należy z charakterem podmiotów ubiegających się o wywłaszczenie, zaś przedsięwzięcie mające uzasadniać wywłaszczenie musi mieścić się w ramach ciążących na Państwie lub gminie zadań i funkcji oraz służyć ich wykonaniu.

Tak rozumiany cel publiczny dyskwalifikowałby zatem dopuszczalność reprywatyzacji, pod warunkiem oczywiście ujmowania jej w kategoriach wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Konstrukcja "wywłaszczenia na rzecz osób prywatnych" (die Enteignung zugunsten Privater) występuje natomiast w doktrynie niemieckiego prawa konstytucyjnego. Jest ono tam jednak pojęciem budzącym kontrowersje, a nauka nie jest bynajmniej w kwestii jego rozumienia zgodna. W każdym razie przyjmuje się, że wywłaszczenie na rzecz osób prywatnych nie jest wykluczone przez art. 14 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczona jest zaś jego dopuszczalność. Brakuje jednak jednoznacznej definicji tego terminu. Część literatury rozróżnia bowiem wąskie i szerokie pojęcie wywłaszczenia na rzecz osób prywatnych. W wąskim rozumieniu zachodzi ono, gdy cel w postaci urzeczywistnienia dobra publicznego zostaje osiągnięty bezpośrednio; przy jedynie pośrednim urzeczywistnieniu dobra wspólnego przez wywłaszczenie na rzecz prywatnych beneficjentów mówimy o ujęciu szerokim. Z drugiej jednak strony wskazuje się, że konstytucyjna dopuszczalność wywłaszczenia na rzecz osób prywatnych nie powinna być uzasadniana tym, że art. 14 ust. 3 konstytucji niemieckiej nie wypowiada się o beneficjentach wywłaszczenia. Nie jest ono bowiem "instytucją mającą przynosić komuś korzyści, ani państwu, ani gminie, ani też osobom prywatnym". Beneficjentem wywłaszczenia w ścisłym tego słowa znaczeniu może być więc tylko "ogół".

W świetle tego powstaje pytanie, czy reprywatyzacja polegająca na przywróceniu własności dawnym właścicielom z jednoczesnym "wyzuciem" aktualnego właściciela (gmin) z jego własności służyć mogła realizacji jakiegoś celu publicznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, czy cel ten urzeczywistniany jest bezpośrednio czy też może jedynie pośrednio?

Biorąc pod uwagę dotychczas przyjmowane w literaturze przedmiotu rozumienie "celu publicznego" oraz brak wskazówek w orzecznictwie TK co do odmiennej jego interpretacji trudno uznać, że przy okazji reprywatyzacji ów interes publiczny realizowany jest bezpośrednio. Pozostaje więc pytanie, czy może w tym przypadku zachodzi niejako kombinacja interesów prywatnych beneficjentów oraz celu publicznego, a przez to pośrednia realizacja tego ostatniego. Zadośćuczynienie swego rodzaju sprawiedliwości dziejowej trudno uznać jednak za taką pośrednią realizację celu publicznego w rozumieniu art. 21 ust. 2. Brak do tego podstawy w Konstytucji. Przeczy temu również choćby intuicyjne pojmowanie celu (interesu) publicznego.

3. Odszkodowanie

Natura prawna odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nie jest pojmowana w literaturze jednolicie. W każdym razie podkreśla się, że cechą każdego odszkodowania z tytułu naruszania konkretnego, chronionego prawem dobra należącego do konkretnej osoby jest jego cywilnoprawny charakter, bez względu na przyczynę powstania obowiązku zapłaty odszkodowania oraz zasady i tryb jego ustalania. Uznaje się to za immanentną cechę odszkodowania, także z tytułu wywłaszczenia.

W konsekwencji należy zgodzić się z poglądem, że odszkodowanie nie jest istotą wywłaszczenia, to bowiem nakierowane jest wyłącznie na odjęcie określonego dobra majątkowego. Podstawą odszkodowania jest natomiast konkretny przepis, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz rozwijający go art. 128 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą jest bowiem, że "odszkodowanie z tytułu publicznoprawnych ograniczeń prawa własności przysługuje jedynie wówczas, gdy przepis prawny wyłącznie tak stanowi".

Niezależnie jednak od tego, czy uznamy, że odszkodowanie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji jest immanentnym elementem pojęcia "wywłaszczenie", czy też warunkiem jego dopuszczalności, zawsze towarzyszyć musi ono odjęciu lub ograniczeniu prawa własności lub innego prawa majątkowego. W piśmiennictwie spotkać można - słuszny, moim zdaniem, pogląd - że "konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania dla podmiotu pozbawianego własności (i innych praw majątkowych) jest wymogiem powszechnym, bezwzględnym, bezwarunkowym (w tym: nie uzależnionym od podmiotu własności bądź od formy jej nabycia: odpłatnej/nieodpłatnej) i niewzruszalnym w drodze ustawy zwykłej (z racji swego statusu wynikającego z ustawy zasadniczej)".

Jak podkreśla TK, "zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowi niewątpliwie jeden z czynników determinujących ocenę stopnia uciążliwości wynikającej z pozbawienia własności", zaś uczynienie z postanowienia dotyczącego wywłaszczenia normy konstytucyjnej nadaje mu niezbędną moc prawną w stosunku do wszystkich norm prawnych usytuowanych poniżej konstytucji. W przypadku przesłanki odszkodowania dotyczy to w szczególności przepisów zawartych w rozdziale V działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza jej art. 128, rozwijających m.in. dyrektywę art. 21 ust. 2 w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania. Stosownie do niej odszkodowanie powinno być "słuszne". Problem polega jednak na tym, że ustrojodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie".

Zasada słusznego odszkodowania uzyskała swoją treść w ugruntowanym w tej kwestii, jeszcze na gruncie p.u.m. orzecznictwie TK, dla którego słuszne odszkodowanie jest odszkodowaniem sprawiedliwym. To zaś jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność; odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Z zasady ekwiwalentności Trybunał wyciągnął dalszy wniosek, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, zarówno w drodze sposobu obliczania odszkodowania, jak i trybu jego wypłacania (np. w ratach). W związku z tym ograniczenie prawa do ekwiwalentnego odszkodowania, poprzez wprowadzenie potrąceń z innych tytułów niż już ciążące na nieruchomości, stanowi - zdaniem TK - naruszenie konstytucyjnej zasady słusznego, tj. sprawiedliwego odszkodowania i jest w ten sposób naruszeniem samej własności.

W warunkach państwa gwarantującego swobodę działalności gospodarczej pojęcie słusznego odszkodowania sprowadza się przede wszystkim do kategorii ekonomicznych, a co za tym idzie, w warunkach demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia - do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo lub nawet szerzej, sytuacji majątkowej, jaką miał przed wywłaszczeniem (P. 5/99).

W tym samym duchu odnośnie do przesłanek legalnego wywłaszczenia, a zwłaszcza wysokości odszkodowania, rozwinęło się orzecznictwo NSA. Jak zauważa A. Zieliński, "sąd ten był zawsze w pewnym sensie »o krok dalej« w stosunku do dosłownych zapisów ustawowych w wytyczaniu kierunków tej ochrony, zwłaszcza zaś w umacnianiu zasady, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i jedynie za słusznym odszkodowaniem".⁶³⁸ Na uwagę zasługuje stanowisko NSA, że przepisy regulujące zasady wywłaszczania nieruchomości jako szczególnej formy odjęcia prawa własności w drodze aktu władczego Państwa, będącego wyjątkiem od ogólnych, cywilnoprawnych zasad przenoszenia własności nieruchomości muszą być stosowane literalnie, z wyłączeniem dopuszczalności wykładni rozszerzającej.

Gdy chodzi o zasady obliczania odszkodowania, NSA przyjmuje, że powinno ono umożliwić wyrównanie w pełni poniesionej przez właściciela szkody; określenie szkody i odpowiedniego do niej odszkodowania powinno wynikać z ustalenia, za jaką cenę mogłaby zostać nabyta wywłaszczona nieruchomość w obrocie cywilnoprawnym, niezwiązanym z celem dokonanego wywłaszczenia; w wypadku gdy odszkodowanie ma uwzględniać koszty odtworzenia budowli i urządzeń trwale związanych z gruntem, za podstawę odszkodowania należy brać rzeczywiste koszty budowy z uwzględnieniem normalnego - w danych warunkach - czasu jej trwania, cen materiałów budowlanych i innych materiałów. Za podstawę należy przy tym brać ceny kształtujące się w obrocie wolnorynkowym.

Idąc w tym samym kierunku co orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, NSA stoi również na stanowisku, że ochrona interesów majątkowych właścicieli w związku z dokonywanym wywłaszczeniem znajduje wyraz nie tylko we właściwym ustaleniu odszkodowania, lecz także w sprawnie przeprowadzonym postępowaniu i bezzwłocznej wypłacie odszkodowania. Niedopuszczalne jest w szczególności wydanie orzeczenia bez ustalenia odszkodowania, chyba że przepis szczególny na to zezwala. Z tym wiąże się też zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania i rewaloryzacji na dzień wypłaty (art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Gdy chodzi natomiast o odszkodowanie na gruncie art. 1 protokołu dodatkowego, to charakterystyczne jest, że nie wspomina się tam wprost o odszkodowaniu w przypadku wywłaszczenia. Obowiązek taki wynika jednak z zasady proporcjonalności, a więc wymogu istnienia rozsądnej proporcji między środkiem i celem, do osiągnięcia którego się dąży oraz właściwego wyważenia interesów publicznych i prywatnych. Toteż - zgodnie z orzecznictwem ETPC - odebranie własności bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do wartości zwykle stanowi nieproporcjonalną ingerencję, która nie pozostaje w zgodzie z art. 1 (orzeczenie James i inni v. Wielka Brytania, 1986; Lithgow i inni v. Wielka Brytania, 1986).

Należyte odszkodowanie stanowi więc element kształtujący stan właściwej równowagi między potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa w wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki (orzeczenie Sporrong i Lönnroth, 1982). W orzecznictwie ETPC podjęty został również problem ekwiwalentności odszkodowania. Trybunał odnosił go przy tym zarówno do mechanizmu ustalania wysokości odszkodowania, jak i zagadnienia terminu jego wypłacania. Za naruszające zasadę proporcjonalności, a więc równowagę między interesem ogółu a ochroną prawa własności uznano wprowadzenie sztywnego systemu ustalania wysokości odszkodowania, nieuwzględniającego różnorodności sytuacji podmiotów wywłaszczanych (orzeczenie Tsomtsos i inni v. Grecja, 1996; Katikkaridis i inni v. Grecja, 1996). Trybunał akcentował również wymóg zapłaty odszkodowania w rozsądnym terminie (orzeczenie Guillemin v. Francja, 1997).

W kontekście wymogu odszkodowania powstaje pytanie, czy art. 21 ust. 2 Konstytucji jest wystarczającą podstawą dla roszczeń odszkodowawczych w przypadku tzw. wywłaszczeń faktycznych. Instytucja ta bowiem została niewątpliwie rozwinięta w orzecznictwie sądowym zarówno ETPC, jak i sądów innych państw, by zagwarantować odszkodowanie także w takich wypadkach, które nie są wywłaszczeniem w ujęciu formalnym lub nie spełniają wymogów wywłaszczenia. Koncepcja ta zakłada, że obok ograniczeń dotyczących treści i zakresu prawa własności oraz odjęcia prawa własności w drodze wywłaszczenia istnieją jeszcze inne ingerencje w prawo własności, które należałoby ewentualnie objąć rekompensatą.

Dla przykładu w orzecznictwie sądów niemieckich na taką okoliczność przyjęto istnienie tzw. ingerencji wywłaszczających (enteignende Eingiffe) oraz ingerencji podobnych do wywłaszczenia (enteignungsgleiche Eingriffe). W świetle orzecznictwa FTK jest jednak prawie niemożliwe, by roszczenia odszkodowawcze w przypadku tego rodzaju ingerencji opierać na zasadzie analogii na art. 14 ust. 3 zd. 3. Federalny Trybunał Konstytucyjny traktuje bowiem ograniczenia do treści i zakresu ochrony prawa własności jako zamknięty kompleks ingerencji w prawo własności, które nie mogą podlegać "dowolnemu wymienianiu". Jak się jednak podkreśla, w literaturze mało przekonujące jest wyprowadzanie podstaw dla tego rodzaju roszczeń wprost z art. 14 ust. 1 zd. 1. Tak czyni na przykład ETPC, który jedynie do formalnego pozbawienia własności stosuje normę drugą art. 1 ("Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez prawo oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego"). W razie faktycznych uszczupleń prawa własności Trybunał odwołuje się do normy ogólnej ("Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia"). Wobec takiej praktyki C. Mik podnosi, że "z powodzeniem mogłaby być stosowana norma dotycząca pozbawienia własności. Faktyczne pozbawienie własności jest bowiem naruszeniem wymogu legalności pozbawienia własności. Posługiwanie się normą drugą, a nie pierwszą, mogłoby chyba także lepiej zapewnić bezpieczeństwo prawne skarżącemu, wskazując na warunki niezgodnego z Konwencją pozbawienia własności".⁶⁴²

W literaturze oraz orzecznictwie niemieckim uważa się, że właściwych podstaw dla roszczeń z tytułu faktycznych wywłaszczeń szukać należy w zasadzie "poświęcenia" (Aufopferungsprinzip). Za wspólne warunki dla tych roszczeń uważa się: bezpośredniość ingerencji, nałożoną na poszkodowanego szczególną ofiarę, jak również pewną intensywność ingerencji. Przy ingerencjach podobnych do wywłaszczenia szczególna ofiara wynika z faktu naruszenia prawa. Przy ingerencjach wywłaszczających punktem wyjścia jest zasada równości z art. 3 Konstytucji.

Na koniec zauważyć należy, że cel publiczny oraz odszkodowanie nie są jedynymi przesłankami warunkującymi dopuszczalność i legalność wywłaszczenia, jakkolwiek tylko o nich wyraźnie stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji. Słusznie się bowiem podkreśla w literaturze, że fakt, iż art. 21 ust. 2 nie wspomina o wymogu ustawy nie oznacza, że wywłaszczenie może być dokonane bez podstawy ustawowej. Taka wykładnia tego przepisu nie byłaby właściwa wobec faktu, że zastrzeżenie wymogu ustawy zawiera art. 64 ust. 3 stanowiący o zakazie naruszania "istoty prawa własności". Wywłaszczenie zaś, przynajmniej w większości wypadków, oznacza nie ograniczenie, lecz całkowite pozbawienie własności. Stanowi więc najdalej idącą ingerencję w sferę prawa własności.

Ponadto do wywłaszczenia jako ingerencji w korzystanie z konstytucyjnego prawa podstawowego ma w pełni zastosowanie zasada proporcjonalności, wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Rozdział VI

Ochrona własności a procesy reprywatyzacji i powszechnego uwłaszczenia

1. Pojęcie i koncepcje reprywatyzacji w projektach ustaw reprywatyzacyjnych

W latach 1990-1999 opracowano kilka projektów ustaw reprywatyzacyjnych, przedmiotem niniejszych rozważań będą jednak ostatnie projekty ustaw, a zwłaszcza rozwiązania przyjęte w uchwalonej ustawie z 7 marca 2001 r. o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach. Ta ostatnia, pomimo najbardziej zaawansowanego procesu legislacyjnego, nie weszła jednak w życie wobec przyjęcia przez Sejm prezydenckiego wniosku z 22 marca 2001 r. o ponowne rozpatrzenie ustawy.

Prace ustawodawcze nad założeniami kolejnej ustawy reprywatyzacyjnej nie są jednak zakończone. Obecnie trwają prace nad założeniami projektu ustawy przygotowanej przez Ministerstwo Skarbu.

Podstawowe dla istoty kolejnych projektów ustaw pojęcie reprywatyzacji oraz przywrócenia utraconej własności nie są pojęciami występującymi w Konstytucji RP.

W ścisłym tego słowa znaczeniu reprywatyzacja oznacza przywrócenie utraconej własności zarówno w stosunku do określonych w ustawie nieruchomości, jak i niektórych ruchomości. Jednakże tym mianem określa się również potocznie zadośćuczynienie za pozbawienie własności, które w wielu przypadkach mogłoby przybierać jedynie postać realizacji przysługujących uprawnionym praw odszkodowawczych. W związku z tym podnosi się, że "reprywatyzacja jest pojęciem umownym, przez które rozumie się naprawienie krzywd wynikających z odjęcia prawa własności niezależnie od tego, czy jest to realizowane w formie restytucji mienia, czy też przyznania innego świadczenia jako formy odszkodowawczej".

Takie szerokie pojęcie reprywatyzacji przyjęte zostało w ustawie reprywatyzacyjnej z 7 marca 2001 r., która w przepisie art. 1 ust. 2 do świadczeń reprywatyzacyjnych zaliczyła reprywatyzację polegającą na przywróceniu utraconej własności oraz rekompensatę polegającą na przyznaniu bonów reprywatyzacyjnych.

W toku dyskusji nad poszczególnymi projektami ukształtowały się cztery koncepcje - stanowiska w sprawie reprywatyzacji - skrajne oraz pośrednie, dążące do pewnego kompromisu.

Pierwsza koncepcja skrajna wiązała się z zaniechaniem podejmowania reprywatyzacji ze względu na upływ czasu, czyli ponad 50 lat od przeprowadzenia nacjonalizacji. Uznano, że tak długi okres w stosunkach majątkowych prowadzi do wygaśnięcia roszczeń. Argumentem przeciw reprywatyzacji była też słaba kondycja finansowa gospodarki narodowej. Przeprowadzenie tego zamierzenia pociągałoby daleko idące ujemne skutki finansowe, niemożliwe do udźwignięcia przez państwo. Ocena taka - jak wskazuje J. Szachułowicz - "była wysoce prawdopodobna, ale nie została oparta na źródłowych wyliczeniach zmierzających do ustalenia, jaka może być liczba zgłoszeń i jakiej wartości majątek narodowy musiałby być przeznaczony na zaspokojenie roszczeń przy uwzględnieniu częściowej reprywatyzacji in natura, bez obciążeń finansowych budżetu".

Druga skrajna koncepcja stojąca na gruncie reprywatyzacji powszechnej zakładała zwrot wszystkiego, co zostało bezprawnie przejęte przez państwo z pokrzywdzeniem obywateli, bez żadnych ograniczeń. Ten kierunek rozwiązań kładł główny nacisk na naprawienie doznanych krzywd przez wywłaszczonych, bez względu na ujemne skutki finansowe dla budżetu państwa. Wykonanie reprywatyzacji przy takim założeniu, przy niewzruszalności uwłaszczeń rolników na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz wobec faktu rozbudowy znacjonalizowanych przedsiębiorstw i różnego rodzaju zakładów, a także częściowego zbycia znacjonalizowanego mienia przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, byłoby obiektywnie niewykonalne oraz szkodliwe dla gospodarczych interesów państwa.

Trzecia koncepcja, uznając konieczność przeprowadzenia reprywatyzacji, ograniczała ją jednak do przypadków przejmowania przez państwo własności z naruszeniem prawa lub bez żadnej podstawy prawnej.

Wreszcie czwarta koncepcja, będąca wyrazem kompromisu między dwiema ostatnimi propozycjami, zakładała reprywatyzację powszechną z pewnymi ograniczeniami, o których niżej.

W ostatniej fazie prac na projektami ustaw reprywatyzacyjnych najostrzejsze spory toczyły się już właściwie między zwolennikami z jednej strony koncepcji reprywatyzacji powszechnej, zakładającej pewne ograniczenia z racji kondycji finansowej państwa, z drugiej zaś koncepcji przyznania poszkodowanym zadośćuczynienia jedynie symbolicznego.

Zauważyć trzeba, że pewną próbą rozwiązania sytuacji konfliktowej poprzez odwołanie się do woli społeczeństwa w kwestii zakresu, formy, a tym samym skali kosztów procesu reprywatyzacji były kolejne wnioski o przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego w tej sprawie.

Do zagadnienia koncepcji reprywatyzacji - pełna lub ograniczona - odwoływali się autorzy wniosku z 23 września 1999 r. (druk nr 1374). Ich intencją nie było rozstrzyganie samego problemu zasadności reprywatyzacji, ale właśnie jej zakresu. Konsekwencją tego była sformułowana przez wnioskodawców treść pytań referendalnych.

Jako uzasadnienie, a zarazem przesłankę dopuszczalności przeprowadzenia referendum w sprawie reprywatyzacji, w świetle sformułowanego w przepisie art. 125 Konstytucji RP zastrzeżenia, że przedmiotem referendum mogą być jedynie sprawy "o szczególnym znaczeniu dla państwa", podnoszono, iż jest to problem wyjątkowo skomplikowany oraz łączący istotne zagadnienia prawne (niepewność obrotu prawnego), ekonomiczne (utrudniony proces prywatyzacji) i społeczne (dotkliwe konsekwencje finansowe dla obywateli polskich).

Przeciwnicy przeprowadzenia referendum podnosili, że w demokratycznym państwie prawnym konstytucyjnie gwarantowane prawa, w tym prawo własności, nie mogą zależeć od woli innych obywateli. Wskazywano też na trudność sformułowania pytań referendalnych, udzielenia odpowiedzi "tak" lub "nie" oraz wymiar moralny rozstrzyganych kwestii, a nawet prawnonaturalny charakter prawa własności, powodujący, iż "nie godzi się przeprowadzania takich głosowań".

Ostatecznie żaden z wniosków o przeprowadzenie referendum w sprawie reprywatyzacji, akceptowany zwłaszcza przez zwolenników reprywatyzacji ograniczonej do zwrotu własności odebranej z naruszeniem prawa, nie został przyjęty. Wydaje się jednak, że pomimo kosztów związanych z organizacją referendum, jego idea była słuszna, zwłaszcza wobec kilkakrotnych, zakończonych niepowodzeniem, prób ustawowego uregulowania omawianego problemu.

Ostatecznie zatem kwestie związane z wyborem określonej koncepcji reprywatyzacji pozostawione zostały wyłącznej decyzji ustawodawcy.

Na założeniu reprywatyzacji ograniczonej do przypadków naruszeń prawa i niewłaściwej praktyki jego stosowania oparty był poselski projekt ustawy o wygaśnięciu roszczeń reprywatyzacyjnych i rekompensatach za utracone mienie z 3 listopada 1998 r. (druk nr 1375). Projekt oparty został na założeniu rezygnacji z oddawania odebranego mienia w naturze oraz przyznawaniu rekompensat w przypadkach, gdy przejęcie mienia przez państwo nastąpiło z naruszeniem wyszczególnionych w art. 1 projektu aktów. Jednocześnie zgodnie z ideą symbolicznego zadośćuczynienia ograniczono wysokość rekompensaty do kwoty 30 tys. zł na każdą osobę, wypłacanej w formie bonów reprywatyzacyjnych (art. 3 projektu), zaś spadkobierców pierwotnych właścicieli obciążono podatkiem od spadku od wysokości odszkodowania (art. 5 projektu). Takim samym zasadom poddany został zwrot tzw. mienia zabużańskiego (art. 9 projektu).

Projektodawcy uznali tym samym potrzebę jednoznacznego i definitywnego uregulowania i zamknięcia kwestii roszczeń reprywatyzacyjnych, które zgodnie z art. 2 projektu miały wygasać z chwilą wejścia w życie ustawy. Jednocześnie filozofią projektu było z jednej strony uczynienie zadość postulatom osób, które utraciły własność i nie otrzymały żadnego ekwiwalentu, a zarazem uwzględnienie upływu czasu oraz społecznego poczucia sprawiedliwości.

Założenie reprywatyzacji ograniczonej do przypadków, w których mienie zostało znacjonalizowane z naruszeniem ustaw, dekretów i innych aktów prawnych realizować ma rządowy projekt ustawy z grudnia 2002 r. Wysokość odszkodowania zależeć ma od rozmiarów roszczeń i możliwości finansowych państwa. Projekt zbliża się zatem do węgierskiego modelu reprywatyzacji, w którym wysokość odszkodowań uzależniona została od wartości utraconego mienia i miała charakter degresywny, tj. im wyższa wartość znacjonalizowanego majątku, tym niższa procentowa wartość odszkodowania.

Realizacją idei reprywatyzacji powszechnej, choć w istocie ograniczonej, był rządowy projekt ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach z 2 września 1998 r. (druk nr 1360) oraz sejmowy projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach z 17 lipca 1998 r. (druk nr 602). Przyjęte ograniczenia odnosiły się do zakresu podmiotowego ustawy oraz wartości świadczenia reprywatyzacyjnego przysługującego osobie uprawnionej, równego 50% wartości utraconych nieruchomości (art. 8 ust. 1). Wyeliminowano natomiast z rządowego projektu ustawy reprywatyzacyjnej (druk nr 136) propozycje ograniczenia reprywatyzacji tylko do stanów związanych z naruszeniem przepisów nacjonalizacyjnych, gdy na przykład bezzasadnie nacjonalizacją objęto obiekty niepodlegające przejęciu. Podkreślano bowiem, iż wprawdzie przypadki niewłaściwego stosowania przepisów nacjonalizacyjnych są najlepiej uświadomione, to jednak ograniczenie reprywatyzacji do tej jedynie grupy naruszeń prawa stanowiłoby kolejny przykład pogwałcenia prawa.

Przyjęcie takiego stanowiska było w dużej mierze konsekwencją oparcia filozofii projektu na przesłankach - jak je określano - moralnych, a także - co znalazło wyraz w uzasadnieniach do projektów - wiązania z procesem reprywatyzacji nadziei na ożywienie gospodarcze państwa (aspekt społeczno-ekonomiczny), przywrócenie poszanowania własności prywatnej (aspekt prawny) oraz spełnienie wymogów Unii Europejskiej, związanych z uporządkowaniem stosunków własnościowych w Polsce.

Moralne uzasadnienie podjęcia prac legislacyjnych nad reprywatyzacją opierało się na dążeniu do naprawienia krzywd wyrządzonych przez politykę nacjonalizacyjną i bezprawnych wywłaszczeń dokonanych w minionych latach.

Motywacja natury prawnej opierała się na treści zasady demokratycznego państwa prawnego oraz związanym z tym dążeniu do przywracania respektowania zasady nienaruszalności własności prywatnej, uznanej w państwach Europy Zachodniej.

W płaszczyźnie prawnopolitycznej podnoszono też, że Unia Europejska wymaga, aby przed przystąpieniem Polski do jej struktur została przeprowadzona reprywatyzacja, a co za tym idzie, poszerzenie własności prywatnej. Zauważyć trzeba jednak do razu, że nie ma podstaw do takich twierdzeń, bowiem problematyka prawa własności nie należy do kompetencji Unii Europejskiej, wobec czego nie można, w oparciu o jej traktaty założycielskie, żądać od państwa reprywatyzacji. Po jej uchwaleniu natomiast niedopuszczalne jest ustalenie praw do świadczeń reprywatyzacyjnych na zasadach naruszających zasadę równości.

Motywacja ekonomiczna z kolei oparta była na dążeniu do naprawienia struktury gospodarczej kraju, zwłaszcza w dziedzinie rolnictwa, oraz przekonaniu, że reprywatyzacja jest swego rodzaju koniecznością gospodarczą dla naszego kraju i będzie sprzyjać ożywieniu gospodarczemu, aktywizacji gospodarczej produkcyjnych składników mienia. W tym aspekcie podnoszono również konieczność ochrony budżetu Państwa przed skutkami finansowymi dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych w trybie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie podnoszono też, że instytucja reprywatyzacji nie jest obca polskiej tradycji prawnej, o czym świadczą ustawy z okresu II Rzeczpospolitej, tj. ustawa z 4 maja 1920 r. o przywróceniu praw utraconych wskutek przestępstw politycznych i wojskowych oraz ustawa z 18 marca 1932 r. o dobrach skonfiskowanych przez byłe rządy zaborcze uczestnikom walk o niepodległość, a także fakt, że inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej rozwiązały problem reprywatyzacji już na początku okresu przemian ustrojowych, przyjmując jako zasadę jeden z dwóch modeli rozwiązania tzw. otwartych kwestii majątkowych, tj. restytucyjny lub odszkodowawczy.

Zauważyć trzeba, że w zasadzie każde z wymienionych założeń ustawy reprywatyzacyjnej budziło poważne wątpliwości, podnoszone zarówno w trakcie kolejnych debat nad jej projektem, w prezydenckim wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy, jak i w piśmiennictwie. Ze wzglądu jednak na przyjęty przedmiot rozważań skoncentrować się należy na aspektach prawnych procesu reprywatyzacji, związanych z respektowaniem konstytucyjnej zasady ochrony własności.

2. Reprywatyzacja w świetle przepisów Konstytucji RP o ochronie własności

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że rozważania co do zakresu reprywatyzacji z konieczności doprowadziły do analizy zgodności dekretów i ustaw nacjonalizacyjnych z porządkiem konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie tej kwestii znalazło wyraz w uzasadnieniu do projektu rządowego. W uzasadnieniu do opracowanego przez Ministerstwo Skarbu Państwa projektu ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach z 1998 r. wskazywano na trzy typy naruszeń prawa przez akty nacjonalizacyjne wydane po wojnie. Należały do nich:

a) przekroczenie granic nacjonalizacji określonych w ustawach (dekretach) nacjonalizacyjnych,

b) niewykonanie przewidzianych w ustawach (dekretach) nacjonalizacyjnych świadczeń na rzecz osób pozbawionych własności (wypłata odszkodowań),

c) sprzeczność ustaw nacjonalizacyjnych z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym; zdaniem bowiem autorów projektu: zgodnie z art. 99 Konstytucji marcowej, która obowiązywała w Polsce po II wojnie światowej, odjęcie własności było dopuszczalne wyłącznie za odszkodowaniem; zatem ustawy nacjonalizacyjne, które takiego odszkodowanie nie przewidywały, były niekonstytucyjne.⁶⁷⁶

Pogląd o sprzeczności ustaw nacjonalizacyjnych z art. 99 Konstytucji marcowej jest - w ujęciu twórców projektu ustawy - koronnym argumentem na rzecz reprywatyzacji.⁶⁷⁷ Przesądza w istocie o szerokim zakresie proponowanej reprywatyzacji, nie ograniczając jej tylko do zadośćuczynienia za przekroczenie ustawowych granic nacjonalizacji czy niewypłacenie odszkodowań, do czego twórcom ustawy wystarczyłoby powołanie się jedynie na dwa pierwsze, spośród przytoczonych wyżej, zarzuty naruszeń prawa przez ustawy nacjonalizacyjne. Z prawniczego punktu widzenia zarzut sprzeczności tych ustaw z Konstytucją - przy założeniu tezy o ciągłości prawnej państwowości polskiej między II i III Rzeczpospolitą - czyni ponadto zbytecznym powołanie się na dwa pierwsze zarzuty. Skoro bowiem przyjąć, że ustawy nacjonalizacyjne były niekonstytucyjne (w tym znaczeniu prawnie nieważne), bezprzedmiotowe jest zatem stawianie zarzutów ich naruszania w praktyce.⁶⁷⁸

Poszukiwanie uzasadnienia prawnego dla projektów ustaw reprywatyzacyjnych w obowiązywaniu Konstytucji marcowej po 1944 r. łączy się ściśle z dyskusją na temat ciągłości prawnej (lub jej braku) między II i III Rzeczpospolitą i chociaż jest to obecnie zagadnienie podnoszone przede wszystkim w sporach politycznych, a nie w obrębie nauki prawa, która wyraźnie od niego stroni, nie można go tutaj pominąć z uwagi na to, że teza o ciągłości prawnej między II i III Rzeczpospolitą, odrzucająca a limine legalność porządku prawnego tworzonego w Polsce po 1944 r., jest w rzeczywistości próbą szerokiego uzasadniania postulatów reprywatyzacyjnych.

Zauważyć należy w tej sprawie w pierwszej kolejności, że o ile - jak napisano - twórcy omawianego tutaj projektu ustawy stoją na stanowisku obowiązywania po wojnie Konstytucji marcowej i sprzeczności z nią ustaw nacjonalizacyjnych, to zwolennicy wersji o ciągłości prawnej między II i III Rzeczpospolitą głoszą tezę o obowiązywaniu po wojnie Konstytucji kwietniowej. Najpełniej wyraziła się ona w uchwale Senatu z 16 kwietnia 1998 r. o ciągłości prawnej między II i III Rzeczpospolitą. Autorzy tej uchwały stoją na stanowisku, zgodnie z którym Konstytucja z 1952 r. nie podważyła legalnie mocy prawnej Konstytucji kwietniowej oraz opartego na niej porządku prawnego (ust. 2 tejże uchwały). Tylko częściowo w zgodzie z tą tezą uchwała deklaruje, że akty normatywne stanowione przez niesuwerennego prawodawcę w latach 1944-1989 pozbawione są mocy prawnej, jeżeli godziły w suwerenny byt państwa lub są sprzeczne z zasadami prawa uznawanymi przez narody cywilizowane, znajdującymi swój wyraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Do tej grupy należą również akty niesprawiedliwie pozbawiające własności (ust. 4 uchwały). Stanowiska autorów uchwały nie uzasadnia powrót do konstytucji z okresu poprzedzającego przerwanie suwerennego bytu państwa, tzn. do Konstytucji kwietniowej z 1935 r., ponieważ taki powrót nie nastąpił. Przeczy jej także uchwalenie Konstytucji RP, w której nie znajdujemy podstaw do zakwestionowania legalności prawa stanowionego po 1944 r., a we wstępie do Konstytucji nawiązuje się jedynie do najlepszych tradycji I i II RP. Co więcej, nowa Konstytucja nie daje podstaw do weryfikacji prawa stanowionego w okresie PRL i nadawania mu ex post waloru prawa obowiązującego lub odmowy nadania mu takiego charakteru, co dotyczy także regulacji prawnych, na podstawie których dokonywano przejęcia własności przez państwo. Obowiązująca Konstytucja daje podstawę do takiej weryfikacji jedynie w odniesieniu do umów międzynarodowych zawierających postanowienia z nią niezgodne (art. 241 ust. 2). Natomiast wartościowanie przepisów w imię prawdy historycznej musiałoby się odbywać w oparciu o przesłanki etyczne i aksjologiczne przyjęte w Konstytucji, a identyczne z tymi, na których opierała się Konstytucja kwietniowa. Wobec faktu jednak, że aksjologia obowiązującej Konstytucji jest inna, jest ono niedopuszczalne. Niezależnie od powyższych wątpliwości, mogłoby się wydawać prima facie, że z punktu widzenia zagadnienia będącego przedmiotem tych uwag nie ma znaczenia fakt, czy za obowiązującą po 1944 r. uzna się Konstytucję marcową czy też kwietniową. Obie regulowały bowiem stosunki własnościowe przy pomocy tego samego przepisu - Konstytucja kwietniowa w przepisach końcowych utrzymała w mocy art. 99 Konstytucji marcowej, inkorporując go do swojej treści. Wydaje się jednak, że taka identyczność sytuacji prawnych w istocie nie zachodzi i jest tylko pozorna. Jakkolwiek obie konstytucje posługiwały się tym samym przepisem art. 99, to Konstytucja marcowa obowiązywać miała po II wojnie światowej jedynie w postaci tzw. "podstawowych założeń" i jest raczej wątpliwe, ażeby art. 99 do nich należał, przynajmniej w takiej formie, jaką nadał jej ustrojodawca z 1921 r.

Powyższy problem związany jest z zagadnieniem obowiązywania Konstytucji marcowej po 1944 r., do którego należy powrócić tutaj osobno w związku z podstawową argumentacją mogącą uzasadniać ustawę reprywatyzacyjną. Jak wiadomo, zagadnienie to stanowiło przedmiot licznych polemik w nauce prawa i nie zostało ostatecznie wyjaśnione do dzisiaj. Bezdyskusyjność tezy, założona przez autorów projektu ustawy, pomija w każdym razie wiele istotnych ustaleń nauki prawa dotąd miarodajnie niezweryfikowanych.

Przypomnieć więc należy, że gdy chodzi o źródła obowiązywania Konstytucji marcowej po 1944 r., to tylko nieliczni przedstawiciele nauki twierdzili, że Konstytucja z 1921 r. obowiązywała nadal, bo nigdy nie została legalnie uchylona, a oparciem dla obowiązującego pozytywnie ustroju państwa według Konstytucji marcowej był ich zdaniem Manifest Lipcowy, który miał charakter normatywny, zaś formuła o obowiązywaniu "podstawowych założeń" oznaczała obowiązywanie wszystkich przepisów z wyłączeniem jedynie noweli sierpniowej. Słabość tej tezy przejawiała się jednak w tym, że trudno nie było dostrzec różnicy w sytuacjach polityczno-prawnych w Polsce po 1944 r. i w czasie gdy obowiązywała Konstytucja marcowa, wynikającej z braku identyczności ustrojów.

Liczniejszych zwolenników miał już natomiast drugi pogląd o przywróceniu mocy obowiązującej Konstytucji marcowej. Ujmując rzecz w największym skrócie, ów dominujący pogląd opierał się na tezie o rewolucyjnym źródle przywrócenia mocy obowiązującej Konstytucji z 1921 r., a ściślej jej "podstawowych założeń". Również charakter owych "podstawowych założeń" i sposób ich rozumienia podzielił doktrynę, przy czym także w tym względzie ukształtowało się dominujące stanowisko doktryny, tzn. przekonanie o ich nienormatywnym charakterze. W zasadzie tylko S. Rozmaryn stanął na stanowisku, że podstawowe, demokratyczne założenia Konstytucji marcowej stały się z woli Sejmu Ustawodawczego obowiązującymi postanowieniami ustawy konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r., mającymi charakter norm prawnych i wyposażonymi w moc sztywnej konstytucji. Przeważający jednak pogląd przypisywał podstawowym założeniom jedynie charakter metaprawny, a formułę ustawy konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r., "Sejm w oparciu o podstawowe założenia konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. postanawia co następuje (...)" interpretował jedynie jako motywację (regułę interpretacyjną) takiej, a nie innej treści przepisów prawnych, a nie chęć uczynienia "oparcia" normą prawną, a "podstawowych założeń" integralną część ówczesnego porządku konstytucyjnego. Co do niektórych z tych zasad stwierdzenie takie byłoby nonsensem prawniczym, skoro wszystkie sprawy objęte tymi założeniami zostały na nowo i częściowo odmiennie uregulowane w trzech aktach konstytucyjnych z 1947 r.

Bardziej zdecydowane przypisywanie "podstawowym założeniom" charakteru obowiązujących norm o podstawowym znaczeniu łączyło się jedynie z faktem uchwalenia deklaracji z 22 lutego 1947 r. w przedmiocie realizacji podstawowych praw i wolności obywatelskich, przy czym czynili tak nawet ci autorzy, którzy w pozostałych przypadkach odmawiali im znaczenia normatywnego. Wydaje się jednak, że autorzy, uznający zasady Konstytucji z 1921 r. w przedmiocie praw i obowiązków za obowiązujące nie dostrzegali istotnej różnicy między deklaracją a Konstytucją. To prawda, że deklaracja dotyczyła realizacji praw i wolności, natomiast ich nie ustanawiała, jednak niekiedy istotny sens, jak i treść deklarowanych praw były odmienne niż w Konstytucji. Zagwarantowane w deklaracji prawa nie pokrywały się w części z prawami z rozdziału V Konstytucji marcowej. Niektórych z nich brakowało, niektóre były inaczej ujęte, były też takie prawa w deklaracji, których nie było w ogóle w Konstytucji marcowej. I to również wydaje się przeczyć tezie, że "podstawowe założenia" Konstytucji marcowej, w szczególności jej rozdziału V, obowiązywały. Nowe ujęcie stosunku jednostki do państwa w formie deklaracji wykluczało zatem zdaniem K. Grzybowskiego tezę, że obowiązywały zasady Konstytucji marcowej w brzmieniu jej przepisów, a tym bardziej nieuzasadniony musiał być pogląd, że obowiązywały zasady Konstytucji marcowej poddane w deklaracji istotnej reinterpretacji lub w ogóle w niej pominięte.

Co się tyczy zasady ochrony własności z art. 99 Konstytucji marcowej, w deklaracji państwo zobowiązało się do czynnego i pozytywnego działania w obronie "prywatnej" sfery wolności. To pozytywne zobowiązanie mieści się w deklaracji "ochrony życia i mienia" (ust. b) połączonej w jednym ustępie z gwarancją wolności osobistej. To samo połączenie miało miejsce w art. 95 Konstytucji marcowej. Tam jednak ochrona mienia miała swe uzupełnienie w art. 99. W deklaracji zaś nie było odpowiednika art. 99 i w tym właśnie, jak należy sądzić, wyrażał się odmienny stosunek do zagadnienia własności. Wprawdzie wyliczenie praw i wolności w deklaracji było przykładowe, a nie wyczerpujące (wskazywałoby na to słowo "jak"), a zatem niewymienienie w tym katalogu określonego prawa czy wolności nie pozwalało jeszcze na wyciąganie wniosków, że deklaracja nie uznaje tego prawa czy danej wolności, to jednak wszystko wydaje się na to wskazywać, iż tego rodzaju rozumowanie nie dotyczy zasady ochrony własności. Prawo to jest bowiem na tyle znaczące, że jest raczej rzeczą nie do pomyślenia jego przypadkowe pominięcie wśród praw i wolności wymienionych w deklaracji.

W świetle tego, co zostało powiedziane, twierdzenie, że po 1944 r. obowiązywała Konstytucja marcowa jako całość jest tezą, która nie ma należytego uzasadnienia. Nie zmienia tego fakt, że obie przedstawione wyżej grupy poglądów na zagadnienie obowiązywania Konstytucji marcowej wykazują pewne słabości. W jednym wypadku bowiem nie doceniano lub eliminowano z płaszczyzny rozważań politykę, aby uzasadnić obowiązywanie Konstytucji marcowej w jej literalnym brzmieniu. W drugim natomiast próbowano podporządkować konsekwentnie kompleks zdarzeń politycznych jednolitej myśli rewolucyjnej. Wydaje się jednak - i na takim stanowisku stanęła większość przedstawicieli nauki - że Konstytucja marcowa nie obowiązywała w całości na tej podstawie, że nie została legalnie uchylona, bowiem w istocie recepcja wybranych zasad tej Konstytucji miała na celu uczynienia z niej niby "pomostu" dla przerwanej ciągłości prawnej ponad zasadami Konstytucji z 1935 r., uznanej za nielegalną i nieobowiązującą. Po drugie "podstawowe założenia" nie miały charakteru norm prawa konstytucyjnego, bowiem nie zostały określone ani w Manifeście Lipcowym, ani w innym akcie, ani też nie były przestrzegane w praktyce zgodnie z treścią przypisywaną im na gruncie Konstytucji marcowej, czego najbardziej widocznym przykładem jest właśnie zasada ochrony własności wyrażona w art. 99. Po trzecie - zdaje się, że "podstawowe założenia", nie mając charakteru norm prawnych, pełniły jedynie funkcję wytycznych interpretacyjnych czy linii kierunkowych. Po czwarte, jeśli nawet uznać, że powszechne prawa i wolności obywatelskie z rozdziału V wchodziły w zakres "podstawowych założeń", to trzeba wyraźnie stwierdzić, że w deklaracji zabrakło powtórzenia art. 99 Konstytucji marcowej. Okoliczność tę przyjął Sąd Najwyższy za podstawę swojej tezy, że "nietykalność własności prywatnej w sformułowaniu art. 99 nie należy do obowiązujących podstawowych założeń Konstytucji (...) zarzut naruszenia art. 99 Konstytucji marcowej nie jest i nie mógłby być uzasadniony. Artykuł 1 Ustawy Lutowej utrzymał w mocy podstawowe założenia Konstytucji Marcowej o tyle, o ile nie są sprzeczne z naszym ustrojem społeczno-gospodarczym (...)". Wreszcie, gdy chodzi o formułę zasady ochrony własności, to trudno uznać, biorąc pod uwagę zmiany polityczne i hasła, pod jakimi zostały one przeprowadzone, że nie poddano jej gruntownej reinterpretacji. Sytuacja taka byłaby, jak się wydaje, sprzeczna z intencjami, które doprowadziły do zmian ustrojowych dokonanych po 1944 r. Wydaje się więc, że po tej dacie zasada ochrony własności, tak jak została sformułowana w Konstytucji marcowej, jeśli nie została uchylona, to na pewno poddana tak istotnej reinterpretacji, że nie możemy dziś mówić bez żadnych wątpliwości o wadach ustaw nacjonalizacyjnych, polegających na ich sprzeczności z art. 99.

Przedstawione powyżej problemy związane z zagadnieniem obowiązywania Konstytucji marcowej po 1944 r. jako podstawy ustawy reprywatyzacyjnej miały na celu zasygnalizowanie, że próba uzasadniania na tej podstawie procesu reprywatyzacji napotyka na poważne wątpliwości. Odnosi się to do przypadku, gdy chcemy się posłużyć Konstytucją marcową, jak i wtedy, gdy powołujemy się na Konstytucję kwietniową. W jednym i drugim wypadku ich źródłem jest w pierwszej kolejności nieuzasadniona prawnie teza o ciągłości prawnej między II i III Rzeczpospolitą i próba "przeskoczenia" niejako okresu PRL i powrotu do stanu prawnego poprzedzającego przerwanie suwerennego bytu państwa. Dla takich prób nie ma póki co uzasadnienia prawnokonstytucyjnego. Co innego, gdyby twórcy ustawy reprywatyzacyjnej chcieli założenia jej (ratio legis), jak i całą konstrukcję ustawy co do zasięgu reprywatyzacji, oprzeć na niewątpliwym pogwałceniu ustaw nacjonalizacyjnych w praktyce do początku lat 60.

Trudno bowiem zgodzić się z poglądem, że do przyjęcia wariantu zwrotu mienia przejętego w drodze aktów niezgodnych z prawem niegdyś obowiązującym nie jest potrzebny żaden akt normatywny, bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują tę kwestię w wystarczającym zakresie.⁷⁰⁵ Uchwalenie ustawy reprywatyzacyjnej o takim zakresie przedmiotowym jest niewątpliwie pożądane z uwagi na fakt, że od dłuższego już czasu trwa proces sądowej kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych stwierdzających lub odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych o przejęciu własności na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym podnosi się czasem, że ma już miejsce reprywatyzacja, jednak niejako "tylnymi drzwiami". Jest ona możliwa dzięki wykorzystaniu instytucji wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Rozwiązania te są dalece niedoskonałe, bowiem po pierwsze, obciążają NSA i SN koniecznością rozstrzygania wielu trudnych problemów proceduralnych, po drugie, stwarzają pewne trudności dochodzenia roszczeń proceduralnych, nawet w razie spełnienia przesłanek z art. 145 i 156 k.p.a. W szczególności nie można uchylić decyzji administracyjnej, pomimo istnienia do tego przesłanek, gdy upłynął termin przedawnienia, tj. 5 lub 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W takim wypadku wadliwa decyzja pozostaje w mocy, a jedynie stwierdza się, że została wydana z naruszeniem prawa, co daje podstawę do dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania na zasadach art. 417- 418 k.c. (obecnie tylko art. 417 wobec uznania przez TK niekonstytucyjności art. 418 k.c.). Nieważności decyzji nie można natomiast stwierdzić, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne lub od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat.

Niezależnie od wątpliwości prawno-ideologicznej podstawy czy też legitymacji do uchwalenia ustawy reprywatyzacyjnej w brzmieniu zaproponowanym w projekcie rządowym (druk nr 1360), w trakcie prac nad nią, jak i po jej uchwaleniu 7 marca 2001 r., a zwłaszcza w prezydenckim wniosku o ponowne uchwalenie ustawy przez Sejm, wyrażano wątpliwości co do zgodności wielu jej przepisów z zasadami i konkretnymi normami Konstytucji RP.

Kwestionowano zgodność rozwiązań przyjętych w ustawie z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasadą równości wobec prawa i niedyskryminacji (art. 31 Konstytucji), zaś z punktu widzenia zagadnień własnościowych - co tutaj najważniejsze - z zasadą ochrony własności i dziedziczenia, wyrażoną w przepisie art. 21, 64 oraz gwarancjami ochrony własności komunalnej (art. 165 w związku z art. 167 Konstytucji RP).

Największe wątpliwości wywoływała logika ustawy reprywatyzacyjnej oznaczająca w istocie przywrócenie własności nieruchomości byłym właścicielom z jednoczesnym wyzuciem aktualnego właściciela z jego własności, pomimo posiadania przez niego niekwestionowanego tytułu prawnego. Newralgiczne z tego punktu widzenia znaczenie miała treść art. 12 ustawy przewidującego, iż "przywraca się własność lub udział we współwłasności nieruchomości, która w dniu wejścia w życie ustawy stanowi własność: 1. Skarbu Państwa, 2. jednostki samorządu terytorialnego - jeżeli nieruchomość została przez nią nieodpłatnie nabyta z mocy prawa od Skarbu Państwa, 3. osoby prawnej - za zgodą tej osoby wyrażoną w formie określonej w odrębnych przepisach".

Gdy chodzi o własność Skarbu Państwa, podnoszono w literaturze, że gdyby ustawa w przyjętym kształcie weszła w życie, byłoby to bez wątpienia "najszersze i najgłębsze uszczuplenie dotychczasowej własności skarbowej państwa, jak też własności państwowej służącej celom użyteczności publicznej". Reprywatyzacja objęłaby bowiem nieruchomości wykorzystywane na cele użyteczności publicznej: z zakresu pomocy społecznej, służby zdrowia, działalności kulturalnej, nauki i oświaty, administracji rządowej i samorządowej; obiekty stanowiące siedziby centralnych władz państwowych (Sejmu, Senatu, Prezydenta RP) oraz siedziby sądów, RPO i NIK. Przywrócenie własności tych obiektów miało dokonywać się pod warunkiem zachowania posiadania tych nieruchomości przez dotychczasowych władających nimi przez 5 lat (art. 4 ustawy). W razie odmowy zawarcia umowy wojewoda miał wydać decyzję o przyznaniu osobie uprawnionej rekompensaty w formie bonów reprywatyzacyjnych (art. 48 ust. 4).

Istotniejsze jest jednak to, że skutek reprywatyzacyjny miał odnosić się również w stosunku do własności jednostek samorządu terytorialnego oraz własności i użytkowania państwowych i komunalnych osób prawnych, Banku Gospodarki Żywnościowej oraz państwowych i komunalnych instytucji kultury, które prawa te nabyły na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rzeczą wartą szczególnego zaakcentowania był przy tym fakt, że ust. 4 przywołanego przepisu przewidywał, iż "w przypadku przywracania własności lub udziału we współwłasności nieruchomości, dotychczasowemu właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie".

Konfrontując ten zapis z przepisami Konstytucji RP powstaje zasadnicze pytanie, a mianowicie, czy jej przepisy chronią w równym stopniu własność aktualnego, jak i byłego właściciela. Kwestia ta wynika z faktu, że jedną z konsekwencji działań reprywatyzacyjnych jest konflikt praw tych dwóch kategorii właścicieli, będący skutkiem przywrócenia własności jednemu z jednoczesnym jej odjęciem drugiemu. Charakterystyczne jest jednak, że przepisy ustawy, a zwłaszcza jej art. 12, nie wyrażały wprost faktu pozbawienia własności wymienionych w nim podmiotów, czyniąc wrażenie, że reprywatyzacja nie rodzi takiego konfliktu, choć w istocie stanowi jej istotę.

W piśmiennictwie spotkać można pogląd, według którego z faktu, że ochrona własności przewidziana w art. 21 ust. 1 może być odnoszona także do byłego właściciela nie wynika, że "prawo własności byłego właściciela chronione jest tak jak prawo własności aktualnego właściciela. Nie oznacza też, iż wszyscy byli właściciele mogą domagać się ochrony własności należącej już do innego właściciela. Ochrona własności powinna przysługiwać byłemu właścicielowi, który został pozbawiony własności w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa, np. został wywłaszczony na cele inne niż publiczne". Podobnie, zdaniem Z. Kubota, użyty w przepisie art. 64 ust. 1 Konstytucji termin "każdy" odnosi się niewątpliwie do aktualnego właściciela. Do byłego właściciela zaś można go zastosować, gdy ten pozbawiony został własności w sposób niezgodny z prawem.

Dalej idący pogląd wyraził natomiast M. Grzybowski, uznający iż proponowane brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy pozostawało w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji, gdyż ten "nakazuje Rzeczypospolitej (a więc i jej organom władzy ustawodawczej) chronić (gwarantować pełną ochronę) prawa własności występującego w okresie obowiązywania tejże Konstytucji (tj. od dnia 17 października 1997 r.)". Również pojęcie "każdy" odnosić należy, jego zdaniem, do tego, kto dysponuje własnością, a więc także do dysponujących własnością nieruchomości stanowiących mienie komunalne jednostek samorządu terytorialnego.

Wydaje się, że należy zgodzić się z drugim z prezentowanych poglądów. Nie ma bowiem konstytucyjnych podstaw do uznania, że ochrona przewidziana w art. 21 i 64 Konstytucji przysługuje także byłym właścicielom, pozbawionym własności w sposób niezgodny z prawem. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem TK wyrażonym w orzeczeniu z 4 grudnia 2001 r. nowy stan prawny nie tworzy możliwości do kwestionowania jako niezgodnych z prawem aktów normatywnych symetrycznych treściowo z normą konstytucyjną, dopóki nie zostaną one usunięte z systemu prawnego w określonym przez Konstytucję trybie z powodu niezgodności z Konstytucją (SK. 18/2000).

Nie można zgodzić się też z poglądem, wedle którego odnoszenie ochrony jedynie do praw aktualnego właściciela, czy też szerzej do praw byłego właściciela, ale ograniczonych do przypadków niezgodnego z prawem pozbawienia go własności, jest selektywnym stosowaniem zasady ochrony własności, czy też byłoby naruszeniem zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji.

Wątpliwości te mają zasadnicze znaczenie wobec propozycji objęcia reprywatyzacją własności jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza komunalnej, nabytej nieodpłatnie od Skarbu Państwa w procesie komunalizacji.

W charakterze podstawowego argumentu na rzecz ingerencji w prawo własności gmin zwolennicy reprywatyzacji przeprowadzanej ich "kosztem" podnosili fakt, iż przeniesienie praw i obowiązków podmiotów mienia państwowego na jednostki komunalne skutkowało powstaniem sytuacji podobnej do sukcesji generalnej. Wobec więc ogólnego następstwa prawnego gmin połączonego z przejęciem odpowiedzialności wskazywano na brak mocniejszych oporów psychologicznych przed objęciem mienia gmin reprywatyzacją. Jak podnoszono, przyjęcie innej koncepcji spowodowałoby, że "gmina będzie konkurencją dla obywatela w zakresie realizacji jego naturalnego prawa. Taka praktyka stanowiłaby zaprzeczenie samorządności i podważałaby podmiotowość obywatela w państwie prawa". W konsekwencji uznano, że w przypadku niesłusznego czy bezpodstawnego wzbogacenia się osoby trzecie, zwłaszcza podmioty prawa publicznego, powinny zwrócić obywatelom ich własność, którą przejęły nawet bez swojej winy. Jednak dodawano już, że "(...) zapewne trzeba będzie przewidzieć wyjątki, aby zadośćuczynić zasadzie, iż naprawa jednych krzywd nie może rodzić nowych, może nawet jeszcze większych krzywd".

Zatem za okoliczność decydującą o dopuszczalności objęcia istotnej części własności samorządowej reprywatyzacją uznano fakt nieodpłatnego nabycia własności od Skarbu Państwa oraz wady prawne ciążące na prawie należącym do poprzednika. Wysunięto nawet wielce ryzykowny pogląd, że "projekt implicite przyjmuje (...) trafne założenie, że różne sposoby nabycia - pociągają w konsekwencji różną skuteczność powstałego prawa i różną jego ochronę", zaś "Konstytucja w przepisach art. 21 i 64, czy w art. 165, nie zawiera norm »sankcjonujących« wszelką własność, bez względu na jej pochodzenie (sposób nabycia) i charakter". Tu odwoływano się do zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz cywilistycznej zasady nemo plus iuris in alienum transfere potest, quam ipse habet.

Trudno się zgodzić z takim sposobem ujmowania sprawy. Po pierwsze, przejmowanie mienia od Skarbu Państwa następowało zgodnie z regulacją ustawową, ex lege, a obecnie zasada decentralizacji władzy publicznej stanowi jedną z naczelnych zasad ustroju RP, wyrażoną w przepisie art. 15 Konstytucji RP. Po drugie, fakt nieodpłatnego nabycia mienia przez jednostki samorządu terytorialnego pozostaje bez znaczenia dla konstytucyjnej ochrony praw majątkowych oraz praw odszkodowawczych jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto wobec przyjęcia, że Konstytucja RP chroni na równych zasadach własność jednostek samorządu terytorialnego, w tym własność komunalną oraz własność osób fizycznych i innych podmiotów podobnych, nie wydaje się, by jednostki samorządu terytorialnego mogły być pozbawione własności na rzecz byłych właścicieli, w taki sposób, jak przyjmowano to w ustawie reprywatyzacyjnej z 7 marca 2001 r. Jak wskazuje M. Grzybowski, ujęcie art. 12 ust. 2 i 4 ustawy pozostawało w kontraście z konstytucyjnym wymogiem równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych, przewidzianym w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jak podnosi trafnie autor, "trudno znaleźć podstawy prawne dla proponowanego w art. 12 (...) uchylenia ochrony prawa własności wymienionych tam podmiotów praw majątkowych przy jednoczesnym zachowaniu ochrony prawa własności i innych praw majątkowych dla innych podmiotów tychże praw (w sytuacjach innych niż opisane w art. 12 ust. 2 (i 4)".

Wreszcie w świetle brzmienia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji treść art. 12 ust. 4 ustawy sformułowany został wyraźnie contra legem fundamentalem. Nie mieści się bowiem w formule dopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia własności nienaruszającego istoty prawa własności, a polega wprost na pozbawieniu gmin własności, co więcej, bez należytej rekompensaty.⁷²⁵

Konsekwencja w postaci pozbawienia gmin podstawowych atrybutów własności była jednym z argumentów podniesionych w prezydenckim wniosku o ponowne rozpatrzenie przez Sejm przywołanej ustawy. Za zupełnie nieuzasadnioną uznano bowiem argumentację, w świetle której nie ma dziś przeszkód, aby gminy zwróciły bez żadnego ekwiwalentu mienie, przejęte nieodpłatnie od Skarbu Państwa, którego własność ten ostatni w latach 1945-1962 uzyskał bezprawnie lub z naruszeniem ustaw i dekretów. Przyjęcie takiego rozwiązania pomija bowiem całkowicie proces tworzenia własności komunalnej oraz fakt, że ustawodawca wyposażając gminy w majątek wskazał środki, za pomocą których samorząd terytorialny ma realizować swoje prawa oraz obowiązki (s. 6-7 wniosku).

Zapowiadano w związku z tym, że zamierzone objęcie reprywatyzacją nieruchomości stanowiących mienie komunalne "zachwieje podstawami ukształtowanej przez ustawodawstwo samorządowe względnej samodzielności majątkowej tychże jednostek. Stanowić będzie zagrożenie dla nałożonych na nie ustawowych, rosnących zadań. Pośrednio stworzy to zagrożenie dla realizacji dyrektywy konstytucyjnej zawartej w art. 15 Konstytucji RP".

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zarówno dla zwolenników, jak i przeciwników reprywatyzacji "kosztem" mienia gmin oparciem były tezy wypowiedziane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w cytowanym wyżej orzeczeniu K. 8/98. Z jednej strony podkreślano bowiem fakt uznania przez TK niekonstytucyjności przepisów pozbawiających gminy, bez należytego odszkodowania, ich substancji majątkowej, z drugiej zaś fakt potwierdzenia, a nawet umocnienia tez wypowiedzianych we wcześniejszym orzeczeniu K. 18/95. To zaś dało podstawę do twierdzenia, że tym samym Trybunał jednoznacznie wskazał, w jakim kierunku orzekałby w przypadku ewentualnych roszczeń gmin, pozbawionych części mienia w wyniku realizacji roszczeń reprywatyzacyjnych. Szczególnie istotny tego z punktu widzenia miał być pogląd zaprezentowany przez TK, iż "trudno traktować art. 21 ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich mienia".

Sprawa nie wydaje się jednak tak oczywista. Po pierwsze, z analizy całokształtu orzecznictwa TK wynika bowiem, że jakkolwiek Trybunał uznał konstytucyjną podstawę takich reform, jak prywatyzacja czy reprywatyzacja, to wskazał jednocześnie na pewne obostrzenia przy dokonywaniu ingerencji w mienie gmin. Po drugie, niezależnie od tego - dyskusyjnego zresztą - poglądu, podkreśla się, że projektowana ustawa nie wytrzymywała próby konfrontacji z Konstytucją. "Jeżeli bowiem jej przepisów nie odniesie się do konstytucyjnych przepisów o wywłaszczeniu, to podstawą oceny ich konstytucyjności w części dotyczącej własności komunalnej muszą stać się postanowienia konstytucji chroniące własność komunalną na zasadach analogicznych do innych form własności, zawarte w art. 165 i 167 Konstytucji". Przypominano jednocześnie, że te dwa wskazane przepisy Konstytucji wystarczyły Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie K. 8/98 do uznania za niekonstytucyjne przepisów ustawy o przekształceniu wieczystego użytkowania we własność, które pozbawiały substancji własność gminy bez należytego odszkodowania. Fakt ten w kontekście reprywatyzacji był o tyle aktualny, że taki sam skutek przyniósłby gminom art. 12 ustawy reprywatyzacyjnej, gdyby doszła ona do skutku.

3. Pojęcie powszechnego uwłaszczenia

Zauważyć należy, że pojęcie "uwłaszczenia" nie zostało dotychczas zdefiniowane w obowiązujących aktach prawnych. Występuje ono zaś w języku prawniczym. W piśmiennictwie bowiem pojęcie uwłaszczenia było odnoszone do rozwiązań przewidzianych w ustawie z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), gdzie przez uwłaszczenie rozumiano stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, który był w zarządzie lub był używany przez określone podmioty.

W tym znaczeniu pojęcie uwłaszczenia występuje również w przepisach przejściowych obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym przypadku uwłaszczenie państwowych osób prawnych, podobnie jak w art. 2 wyżej wymienionej u.g.g., oznacza "wzmocnienie ich dotychczasowych uprawnień do gruntów, jak i budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Owo »wzmocnienie« oznacza, że zarząd gruntem przekształca się w prawo użytkowania wieczystego, zaś zarząd budynkami, lokalami i innymi urządzeniami - w prawo własności".

W literaturze wskazuje się jednak, że przy porządkowaniu stanów majątkowych i komunalnych osób prawnych i innych podmiotów używanie terminu "uwłaszczenie" nie jest właściwe. Przekształcenie uprawnień do gruntu, nazywane umownie "uwłaszczeniem", "polega na tym, że niższą formę władania gruntem - zwaną zarządem - zmienia się na wyższą, zwaną użytkowaniem wieczystym. Wyższa forma polega na tym, że użytkownik wieczysty ma większe uprawnienia niż zarządca, bliższe do uprawnień właściciela", ale właścicielem nie jest.

W sposób wycinkowy natomiast kwestie uwłaszczenia we właściwym tego słowa rozumieniu uregulowane zostały w obowiązujących przepisach ustawowych. Odnosi się to zwłaszcza do przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z 30 sierpnia 1996 r., ustawy o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji z 30 kwietnia 1993 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 202).⁷³⁴

Szczególny mechanizm nabywania własności przewiduje również przepis art. 55 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, stanowiąc iż po odpowiedniej uchwale Sejmu podjętej na wniosek Rady Ministrów nastąpi emisja, przydzielanych nieodpłatnie w równej ilości wszystkim obywatelom zamieszkałym w kraju, bonów prywatyzacyjnych służących do zapłaty nie tylko za nabycie praw z akcji spółek powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych oraz nabycie tytułów uczestnictwa w instytucjach finansowych dysponujących akcjami takich spółek, ale także nabycie przedsiębiorstw państwowych zlikwidowanych w celu prywatyzacji. Wobec jednak braku przepisów wykonawczych przepis ten jest martwy. Jak się jednak zwraca uwagę w literaturze, nie można wykluczyć całkowicie jego zastosowania w razie przyjęcia ogólnego hasła "powszechnego uwłaszczenia" i niewypracowania innych sposobów jego realizacji.

Przypomnieć trzeba, że jedną z pierwszych prób opracowania metody realizacji idei powszechnego uwłaszczenia było przeprowadzenie nieudanego referendum w lutym 1996 r. Pierwszy projekt zarządzenia w sprawie przeprowadzenia referendum o powszechnym uwłaszczeniu obywateli zgłosił Prezydent 19 października 1995 r. (druk nr 192), który jednak z uwagi na niejasny charakter zaproponowanych pytań referendalnych został odrzucony. Kolejny projekt zarządzenia z 3 listopada 1995 r. spotkał się z aprobatą Senatu, który podejmując stosowną uchwałę, umożliwił Prezydentowi zarządzenie referendum na 18 stycznia 1996 r., przewidującego jedno pytanie referendalne: "Czy jesteś za powszechnym uwłaszczeniem obywateli?". Zarządzeniu Prezydenta towarzyszyły inicjatywy poselskie. Ostatecznie uchwała Sejmu zawierała cztery pytania: 1. Czy jesteś za tym, aby zobowiązania wobec emerytów i rencistów oraz pracowników sfery budżetowej wynikające z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego były zaspokajane z prywatyzowanego majątku państwowego?; 2. Czy jesteś za tym, aby część prywatyzowanego majątku państwowego zasiliła powszechne fundusze emerytalne?; 3. Czy jesteś za tym, aby zwiększyć wartość świadectw udziałowych NFI przez objęcie tym programem dalszych przedsiębiorstw?; 4. Czy jesteś za uwzględnieniem w programie uwłaszczeniowym bonów prywatyzacyjnych?

Powyższe pytania poddane zostały w literaturze krytyce z uwagi na ich niejasną treść oraz możliwość niejednoznacznej interpretacji odpowiedzi, samo zaś referendum z powodu słabego przygotowania merytorycznego i organizacyjnego głosowania. W konsekwencji prognozowano, że zainteresowanie referendum będzie niewielkie, zaś jego "wynik niewiele rozstrzygnie, stanie się natomiast zapewne przedmiotem politycznych swarów między formacjami rządzącymi a opozycyjnymi".

Ostatecznie referendum nie przyniosło żadnych rozstrzygnięć, a w piśmiennictwie jego idee określono mianem oczywistej politycznej fuszerki. Niska frekwencja pozwoliła potraktować je tylko jako konsultacje społeczne, zaś jego efekty podsumowano w rezolucji Sejmu z 29 sierpnia 1996 r. w sprawie podjęcia przez rząd działań w związku z przeprowadzonym referendum 18 lutego 1996 r.

Kolejnym etapem na drodze do ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego powszechnego uwłaszczenia stały się projekty ustaw uwłaszczeniowych, a zwłaszcza projekt ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli Rzeczpospolitej Polskiej z 7 maja 1998 r., nad którym prace legislacyjne zostały sfinalizowane i doszło do uchwalenia ustawy pod tym samym tytułem 8 września 2000 r. Nie weszła ona jednak w życie wobec nieodrzucenia przez Sejm prezydenckiego wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy z 11 września 2000 r. (druk nr 2201).

Ustawa ta posługiwała się wprost pojęciem uwłaszczenia, zarówno w tytule, jak i w poszczególnych jej przepisach. Termin "powszechne uwłaszczenie" nie został jednak sprecyzowany w jej treści w postaci definicji legalnej, a jedynie w preambule ustawy wskazano na wolę upowszechnienia własności prywatnej i sprywatyzowania mienia Skarbu Państwa oraz mienia komunalnego poprzez tzw. uwłaszczenie pośrednie i bezpośrednie.

Jednocześnie w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk nr 400) wskazano na cechy definiujące program powszechnego uwłaszczenia obywateli ("takim programem, który spełnia te cechy jest powszechne uwłaszczenie obywateli"). Do nich zaliczono: usystematyzowanie i skoordynowanie dotychczasowych rozwiązań ustawowych w zakresie przekształceń własnościowych; uwzględnienie wszystkich obywateli jako benficjentów prywatyzacji; zapewnienie wszystkim obywatelom demokratycznej szansy współuczestniczenia w przekształceniach własnościowych, a w konsekwencji w kapitale prywatyzowanej gospodarki polskiej.

W konsekwencji pojęcie "powszechne uwłaszczenie" bywa rozumiane w piśmiennictwie jako "wyposażenie szerokich rzesz społecznych w określoną część majątku narodowego pozostałego po minionej formacji ustrojowej" bądź w znaczeniu prawnoustrojowym jako "proces dekoncentracji i rozproszenia własności państwowej".

Podobnie jak w przypadku reprywatyzacji uzasadnienia dla powszechnej prywatyzacji szukano w przesłankach natury historyczno-moralnej, społeczno-ekonomicznej oraz prawnej.

Uzasadnienie historyczno-moralne odwołuje się - w uproszczeniu - do założenia, iż majątek państwowy i komunalny budowany był przez dwa czy też trzy pokolenia w latach 1945-1989 i stanowi tym samym dobro wspólne wszystkich obywateli. Wypracowany został bowiem w okresie PRL kosztem pracy i wkładu w pomnażanie majątku narodowego całego społeczeństwa, którego członkowie w większości nie otrzymywali należnego ekwiwalentu za pracę. "Powszechne uwłaszczenie zatem ma stać się instrumentem, dzięki któremu zrealizowane zostanie tzw. prawo do spadku po PRL, rozumiane jako pewne majątkowe beneficjum przysługujące obywatelom w sposób powszechny".

Pomimo trudności w ustaleniu kto i w jakim stopniu przyczynił się do powstania majątku polskiego, powszechność prywatyzacji projektodawcy uznali za najbardziej uzasadnioną także z uwagi na niesprawiedliwość funkcjonujących już, a wspomnianych wyżej, rozwiązań prawnych zawierających w sobie mechanizmy uwłaszczenia. Mają one bowiem, jak wskazywano, charakter fragmentaryczny oraz godzący w poczucie sprawiedliwości z uwagi na ich niekompletność w uwzględnianiu w prywatyzacji wszystkich obywateli. Beneficjantami tych procesów stali się bowiem jedynie obywatele należący do określonych grup zawodowych (m.in. pracownicy zatrudnieni w prywatyzowanych zakładach pracy).

Przesłankami ekonomicznymi i społecznymi powszechnego uwłaszczenia w zamyśle twórców ustawy było stworzenie mechanizmów umożliwiających realizację wytyczonych celów społeczno-gospodarczych. Do nich zaliczono: zbudowanie wielostopniowego rynku kapitałowego, upowszechnienie i utrwalenie prywatnej własności środków produkcji, stworzenie obywatelom szansy na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej, szerokie i bezpośrednie uczestnictwo obywateli w rynku kapitałowym, stworzenie warunków dla partnerskich układów gospodarczych oraz satysfakcja moralna dla obywateli z uczestnictwa w transformacji.

Na płaszczyźnie prawnej celem ustawy miało być nadanie własności prywatnej należnego jej miejsca w polskim systemie prawnym, wskutek czego stałaby się on "kompatybilny z prawem państw Unii Europejskiej, gdzie wykorzystuje się szerokie implikacje ekonomiczne wynikające z pełnego prawa własności prywatnej". Przede wszystkim jednak projektodawcy proponowali "rodzaj jurydycznego uzdrowienia kategorii własności prywatnej ze schorzeń hybrydalnych, które powstały w Polsce w okresie, kiedy dogmatycznie negowano bytowość własności prywatnej".⁷⁵⁶ Za takie hybrydy czy też niepełne formy prawne uznano: własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu oraz użytkowanie wieczyste gruntów.

W konsekwencji propozycje likwidacji lub ograniczenia zastosowania wymienionych form władania rzeczą i zastąpienia ich prawem własności miały zostać przeprowadzone w toku uwłaszczenia, a nawet - jak podkreśla J. Szachułowicz - stanowić jego sedno. W efekcie doszłoby do likwidacji form kadłubowych i upowszechnienie prawa własności kosztem wymienionych wyżej instytucji prawa cywilnego.

4. Powszechne uwłaszczenie w świetle przepisów Konstytucji RP

Konieczność konfrontacji przepisów ustawy uwłaszczeniowej z konkretnymi przepisami Konstytucji RP wynikała przede wszystkim z faktu, że w wypadku tego procesu niezwykle trudne okazało się przekształcenie założeń teoretycznych w praktyczne rozwiązania. Wskazywano nawet, że rozważania z tym związane mogą doprowadzić do wniosku, iż przeprowadzenie tego procesu w całości w duchu zasad przyjętych w uzasadnieniu do projektu ustawy nie jest w ogóle możliwe.

Przyczyną takiej konkluzji jest prezentowany często w piśmiennictwie pogląd, iż powszechne uwłaszczenie jest hasłem politycznym, przedmiotem obietnic wyborczych niektórych formacji politycznych,⁷⁵⁸ z tej też przyczyny traktowanym często instrumentalnie. Drugą przyczyną tego stanu rzeczy jest natomiast fakt, że praktyczna strona procesu uwłaszczenia jest zespołem wielu skomplikowanych materii. Do nich należą społeczne oczekiwania, obiektywne możliwości budżetu Państwa powiązane z analizami ekonomicznymi, a przede wszystkim zgodność konkretnych rozwiązań z przepisami Konstytucji RP. Z tego punktu widzenia jednym z najistotniejszych zagadnień był wybór sposobu uwłaszczenia. Ustawa przyjęła w tym zakresie dwie formy, tj. uwłaszczenie bezpośrednie i pośrednie.

To pierwsze polegać miało na nieodpłatnym uzyskaniu przez obywateli RP prawa własności gruntów, budynków i lokali. Do pierwszej grupy uprawnionych należały osoby, którym w chwili wejścia w życie ustawy przysługiwałyby spółdzielcze prawa do lokalu, tj. własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego oraz lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu. Uprawnionymi byli również najemcy lokali komunalnych, lokali stanowiących własność Skarbu Państwa oraz mieszkań zakładowych. Kolejną grupę tworzyły osoby będące użytkownikami wieczystymi zabudowanej działki gruntu przeznaczonej na cele mieszkaniowe oraz nieruchomości rolnej nieprzekraczającej 10 ha. Wreszcie wskutek działania ustawy własność uzyskać mieli obywatele RP użytkujący działki pracownicze stanowiące przedmiot użytkowania lub użytkowania wieczystego Polskiego Związku Działkowców.

Zauważyć należy, że uchwalona 14 lipca 2000 r. przez Sejm ustawa dalece odbiegała od jej pierwotnego projektu. Wysoki stopień skomplikowania materii będącej jego przedmiotem zadecydował o dalszym toku prac legislacyjnych. W ich efekcie, zwłaszcza wskutek poprawek Senatu, usunięto wiele wadliwości pierwszej wersji projektu ustawy uwłaszczeniowej. W pierwszej kolejności wyeliminowano mechanizm nabywania własności przez wymienione wyżej kategorie uprawnionych z mocy samego prawa, bez obowiązku złożenia w wyznaczonym terminie stosownego wniosku o wydanie decyzji uwłaszczeniowej, a także wyłączono uprawnienie nabycia lokalu mieszkalnego w stosunku do określonych kategorii osób, jak również w odniesieniu do lokali socjalnych, lokali przeznaczonych do rozbiórki oraz wpisanych do rejestru zabytków.

Usunięto także braki redakcyjne wielu przepisów projektu ustawy. Odsyłały one bowiem w zakresie szczegółowego trybu przekształcenia spółdzielczych praw do lokalu w prawo własności do odrębnej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zaś w zakresie użytkowania wieczystego do ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

W piśmiennictwie wskazywano, że przepisy te powinny regulować wszystkie kwestie, tj. zarówno samą zasadę, jak i tryb postępowania. W przeciwnym razie są zbędne. W tej części bowiem ustawa przedstawiała się "jako pewna deklaracja ujęta jedynie w tym celu, by jedną wspólną ustawą opisać całość problematyki uwłaszczeniowej. Mając na uwadze fakt, że materią ustaw jest treść normatywna, a nie opisywanie zjawisk, z przyjętą koncepcją nie należy się zgodzić".

Uzasadnieniem takiego odesłania do przepisów innych ustaw miała być przyjęta konstrukcja ustawy uwłaszczeniowej jako tzw. ustawy-matki, która stanowić miała "fundament oraz oś orientującą dla innych szczegółowych aktów prawnych, służących realizacji zarówno programu reprywatyzacji, jak i różnych form uwłaszczenia pośredniego". Zaznaczono też, że będzie musiała zostać dokonana nowelizacja wielu aktów prawnych, w których materię wkracza program powszechnego uwłaszczenia.

Abstrahując od poprawności legislacyjnej przepisów ustawy uwłaszczeniowej przypomnieć trzeba, że zarzucano jej słusznie - podobnie zresztą jak ustawie reprywatyzacyjnej - naruszenie wielu konkretnych zasad konstytucyjnych. Krytycznej oceny przyjętych w niej rozwiązań, zwłaszcza w zakresie uwłaszczenia bezpośredniego, nie złagodziły także wskazane wyżej poprawki zgłoszone do ustawy w toku procesu legislacyjnego.

Zarzuty pod adresem ustawy uwłaszczeniowej dotyczyły zwłaszcza naruszenia zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej z uwagi na nierówności przysporzenia majątkowego po stronie najemców lokali oraz członków spółdzielni mieszkaniowych, przede wszystkim jednak zasady ochrony własności. Ustawa przewidywała bowiem uwłaszczenie wszystkich obywateli mieniem Skarbu Państwa oraz mieniem komunalnym. Na te rodzaje mienia wskazuje preambuła ustawy. Zakres jej działania był jednak szerszy, obejmujący także mienie spółdzielni mieszkaniowych oraz - w przypadku mieszkań zakładowych - mienie osób prawnych i osób fizycznych.

Pomijając istotne wątpliwości natury ekonomicznej, nie było w zasadzie zastrzeżeń prawnych co do objęcia powszechnym uwłaszczeniem mienia Skarbu Państwa, który będąc jednocześnie nosicielem władzy i podmiotem własności może swobodnie dysponować swoją własnością. Jako uzasadnienie dla takich działań powoływano się na przepis art. 20, wyprowadzając z niego nie tylko nakaz kontynuowania procesu prywatyzacji, ale "poprowadzenia każdej zgodnej z prawem formy rozproszenia własności państwowej". Podnoszono też, że "o ile ochrona własności prywatnej polega przede wszystkim na nieingerencji ze strony państwa w sferę uprawnień właściciela, o tyle w przypadku własności państwowej (...) ochrona ta musi uwzględniać fakt, że to forma własności nie stanowi istoty tworu społecznej gospodarki rynkowej". W konsekwencji, zdaniem M. Granata, "konstytucyjnego przepisu o ochronie własności, każdej własności, w tym własności państwowej, nie można używać - co spotyka się w niektórych wypowiedziach lub nawet opiniach prawnych dotyczących uwłaszczenia - jako argumentu przeciwko uwłaszczeniu lub innym jeszcze procesom dysponowania przez ustawodawcę majątkiem państwowym. Majątek państwowy może być rozdysponowany przez ustawodawcę, a po owym rozproszeniu własność, niezależnie od formy (np. własność prywatna lub komunalna) będzie korzystała z pełnej ochrony prawnej".

Inne zasady odnoszą się jednak do dysponowania mieniem będącym własnością innych niż Skarb Państwa podmiotów. Stąd też powszechne uwłaszczenie w formie uwłaszczenia bezpośredniego kosztem mienia innych niepaństwowych podmiotów, a więc gmin, spółdzielni, Polskiego Związku Działkowców czy też innych osób prawnych wymagałoby odszkodowania. Rezygnacja z tego warunku wymagałaby uprzedniego stworzenia podstaw konstytucyjnych do przeprowadzenia takiego procesu.

Brak takich podstaw wyraźny był w odniesieniu do gmin jako podmiotów prawa własności. Ustawa uwłaszczeniowa objęła bowiem swoim zakresem istotne składniki mienia komunalnego, tj. nieruchomości, w tym lokale mieszkalne oraz nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste.

Zauważyć przy tym trzeba, że o ile w przypadku reprywatyzacji uzasadnieniem dla objęcia jej zakresem mienia komunalnego były w głównej mierze przyczyny natury historycznej związane z wadliwością przejęcia mienia od Skarbu Państwa, o tyle racjami ustrojowymi powszechnego uwłaszczenia mieniem komunalnym było ujmowanie tego majątku od strony społeczno-moralnej jako dobra wspólnego. Tego rodzaju koncepcja spotkała się jednak z krytyką. Wskazywano bowiem, że "z faktu, że gmina jest zbiorowością mieszkańców nie wynika, że każdy z nich ma jakiś własny, samoistny tytuł własności do tego, co składa się na mienie komunalne. Podmiotem tego mienia jest zbiorowość, gmina i tylko gminę można wywłaszczyć i ewentualnie kogoś uwłaszczyć (...)".

Fakt sprzeczności ustawy uwłaszczeniowej z konstytucyjną zasadą ochrony mienia komunalnego stał się też koronnym argumentem podniesionym w prezydenckim wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy. Wskazywano zwłaszcza na groźbę zmniejszenia dochodów uzyskiwanych przez gminy ze sprzedaży lokali mieszkalnych osobom fizycznym, a konsekwencji uszczuplenie środków na realizację zadań własnych, przede wszystkim zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych.

Słusznie też podnoszono, że własność jest "instrumentem ekonomicznym, umożliwiającym działalność zgrupowań obywateli, którzy realizują swoje osobiste interesy, a ramach działalności zespołowej - interesy natury ponad osobistej. Własność jest także instrumentem zapewniającym skuteczną realizację interesów ogólnonarodowych, co jest zadaniem państwa, a w ramach lokalnych - samorządu terytorialnego".

Wnioski końcowe

Analiza problematyki własności przeprowadzona w pracy pozwala na postawienie tezy, że zmiany wprowadzone w obowiązującej Konstytucji nie mają charakteru tak dalece rewolucyjnego, jak to miało miejsce w noweli z 1989 r. Z jednej strony dostrzec można elementy zupełnie nowe, z drugiej zaś pewne przejawy kontynuacji. Wyrazem tych pierwszych jest bez wątpienia brzmienie przepisów art. 20 i 64, drugich zaś art. 21 oraz 165 Konstytucji.

Gdy chodzi o dwa ostatnie przepisy, to zauważyć można bowiem pewną symetrię treściową w stosunku do art. 7 p.u.m. oraz 70 ust. 3 ustawy konstytucyjnej z 1992 r. Sprawia ona, że w znacznym stopniu aktualność zachowało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wypracowane na gruncie wskazanych przepisów. W przypadku własności komunalnej nie tylko że nie utraciło ono swojego znaczenia, ale wręcz przeciwnie - za sprawą obowiązującej Konstytucji - argumentacja stanowiska wyrażonego przez TK uległa wzmocnieniu.

Wśród elementów wspólnych dla poprzedniej i obecnej regulacji konstytucyjnej wskazać należy szerokie, tzw. konstytucyjne pojęcie własności. Zasadność poglądu, iż takim właśnie pojęciem własności posługuje się art. 21 Konstytucji, starałam się uzasadnić odwołując się do literalnego brzmienia tego przepisu, a mianowicie zestawienia gwarancji własności z prawem dziedziczenia, które świadczyć może o intencji ustrojodawcy i dochowaniu tradycji konstytucyjnej na gruncie prawa polskiego. Co więcej, z praktyki orzeczniczej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości UE oraz sądów konstytucyjnych innych państw, szeroko ujmujących przedmiot ochrony (w szczególności na gruncie art. 14 konstytucji niemieckiej, art. 5 konstytucji austriackiej, art. 17 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela) wynika, że takie pojęcie własności jest bardzo upowszechnione.

Zauważyć też trzeba, iż o ile w pierwszych orzeczeniach, wydanych na gruncie nowej Konstytucji (P. 2/88 i K. 23/98) Trybunał wyraźnie odmawiał słuszności szerszego ujmowania pojęcia własności w art. 21, o tyle w orzeczeniach późniejszych jego stanowisko straciło wiele na swojej stanowczości. Trybunał podzielił nawet panujący w doktrynie pogląd, że konstytucyjne rozumienie własności wykracza poza ujęcie cywilnoprawne (K. 14/99).

Stwierdzenie to nie dotyczy art. 64 i 165 Konstytucji, które używają wąskiego, cywilistycznego pojęcia własności. W przypadku art. 64 świadczy o tym wyraźne wyodrębnienie prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, a także inny charakter tego przepisu w stosunku do art. 21. Zgodzić się należy więc z TK, że nie ma podstaw, by pojęciu własności, tak jak zostało ono użyte w art. 64, przypisywać szeroki charakter i utożsamiać je z całokształtem praw majątkowych. Odnosi się to również do art. 64 ust. 3, choć w przepisie tym pominięto inne prawa majątkowe. Ustrojodawca uczynił tak dlatego, że te ostatnie są z natury rzeczy ograniczone, zaś ich zestawienie z prawem własności w art. 64 ust. 1 i 2 należy odczytywać jako nakaz ich interpretowania tak, by ochrona innych praw majątkowych - na ile to możliwe - zbliżała się do ochrony przewidzianej dla własności.

Gdy chodzi o wzajemną relację przepisów art. 20, 21 oraz 64 Konstytucji uznać trzeba, że nie polega ona na stosunku uzupełniania się, lecz ujęciu sformułowanych w nich gwarancji ochrony prawa własności w zupełnie innych kategoriach. Rozdzielenie tych przepisów w systematyce Konstytucji odpowiada przyjętemu w konstytucjonalizmie innych państw tzw. obiektywnemu i subiektywnemu ujęciu własności. W ujęciu obiektywnym określa ona ogólną zasadę ustrojową, wyznaczającą kierunek interpretacji innych przepisów Konstytucji, zaś w ujęciu subiektywnym własność ujmuje się w kategorii prawa podmiotowego jednostki. Takie dwoiste ujmowanie własności występuje na przykład w orzecznictwie francuskiej Rady Konstytucyjnej (art. 2 i 17 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela), czy na gruncie konstytucji portugalskiej (art. 62 i 82).

Przyznać wprawdzie trzeba, że istnieją konstytucje, które łączą oba wskazane aspekty w jednym przepisie. Czyni tak na przykład ustawa zasadnicza RFN. Wydaje się jednak, że w Konstytucji RP rozdzielenie przepisów o własności uzasadnione jest pewną ewolucją polskich unormowań konstytucyjnych, jest też realizacją postulatów, by w sposób wyraźny zagwarantować ochronę prawa własności w ujęciu podmiotowym, za czym ostatecznie wypowiedziała się KKZN.

Jakkolwiek gwarancje prawa własności w rozumieniu obiektywnym i subiektywnym ujęte są w innych kategoriach, to niewątpliwie związek między konstytucyjnymi zasadami, a więc także zasadą ochrony własności, a prawami jednostki polega na tym, że zasady wyznaczają kierunek realizacji praw, te natomiast muszą być realizowane w duchu zasad.

Tego rodzaju sprzężenie zachodzi także między wyrażoną w art. 21 gwarancją ochrony prawa dziedziczenia od strony instytucjonalnej oraz podmiotowym prawem do dziedziczenia sformułowanym w art. 64 ustawy zasadniczej, którego konstytucyjna specyfika wyraża się w zakazie pozbawienia jakieś kategorii osób zdolności do dziedziczenia. Analiza obu przepisów prowadzi jednak do wniosku, że zbędne było powtarzanie w ostatnim z nich gwarancji prawa do dziedziczenia. Sugeruje to bowiem błędnie, że prawo dziedziczenia nie jest prawem majątkowym. Inaczej sprawa się przedstawia z art. 21, w którym, pomimo szerokiego pojęcia własności uwzględniającego w całości także prawo dziedziczenia, połączenie to uzasadnione jest tradycjami konstytucyjnymi oraz faktem ujęcia gwarancji dziedziczenia w konstytucjach innych państw. Rezygnacja z tego zapisu mogłaby bowiem zostać odebrana jako swego rodzaju dekonstytucjonalizacja prawa dziedziczenia w obowiązującej ustawie zasadniczej.

Gdy chodzi natomiast o specyfikę ujęcia prawa do własności w przepisie art. 64 Konstytucji, uznać należy, że jego usytuowanie w podrozdziale o prawach i wolnościach ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych nie niesie ze sobą konsekwencji, jakie występują na przykład na gruncie konstytucji hiszpańskiej, gdzie wyłączeniu prawa własności z katalogu praw i wolności osobistych towarzyszy jednocześnie brak możliwości dochodzenia ochrony konstytucyjnej treści tego prawa. Przeciwnie, przepis art. 64 Konstytucji RP należy do przepisów podlegających bezpośredniemu stosowaniu, zaś podmiot prawa własności korzysta ze wszelkich konstytucyjnych procedur jego ochrony, w tym skargi konstytucyjnej. W konsekwencji uznać należy, że prawo do własności jest bez wątpienia prawem podmiotowym w jego rozumieniu przyjętym w nauce prawa.

Stwierdzenie to nie rozwiązuje oczywiście wszystkich problemów, jakie powstają przy okazji interpretacji brzmienia art. 64, a związanych choćby z jego zakresem podmiotowym. Zauważyć przy tym trzeba, że nie do końca pomocne okazuje się tutaj odwoływanie do jego literalnego brzmienia, a zwłaszcza użytego w nim wieloznacznego zwrotu "każdy". Sytuację utrudnia dodatkowo fakt, że polska Konstytucja nie uległa tendencji występującej w innych państwach, a polegającej na zamieszczaniu w ustawie zasadniczej wyraźnego przepisu pozwalającego na rozciągnięcie zakresu podmiotowego konstytucyjnych praw i wolności na osoby prawne.

Odpowiedzi poszukiwać należało więc odwołując się do charakteru prawa własności, praktyki innych państw, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa strasburskiego. Wśród praw gwarantowanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka prawo własności wyróżnia się bowiem tym, że jako jedyne przysługuje także osobom prawnym, co czyni zbędnym każdorazowe potwierdzanie zasadności ich roszczeń przez Trybunał Europejski.

W konsekwencji przyjąć należy, że pomimo usytuowania art. 64 w rozdziale o prawach i wolnościach jednostki nie budzi wątpliwości słuszność wykładni rozszerzającej zakres podmiotowy tego przepisu także na własność podmiotów zbiorowych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyczynę tego rozszerzenia upatruje się nie tyle w dążeniu do wzmocnienia ochrony pozycji osób prawnych, co w chęci intensyfikacji ochrony jednostek wchodzących w ich skład. Wydaje się jednak, że o ile stwierdzenie to jest aktualne na przykład w odniesieniu do spółek prawa handlowego, to już w przypadku spółdzielni, zwłaszcza mieszkaniowych, budzi pewne wątpliwości.

W każdym razie poszerzenie zakresu podmiotowego art. 64 ust. 1 wydaje się być bezdyskusyjne, tylko gdy odnosi się do osób prawnych prawa prywatnego. Odosobnione są w literaturze poglądy uznające, iż przepis ten obejmuje swoim zakresem także osoby prawne prawa publicznego. Wydaje się, że podmiotów tych nie można traktować jako prostej sumy jednostek, które w ich ramach realizują swoje prawa i wolności. Dotyczy to zwłaszcza gmin, które tworzy zbiorowość mieszkańców danego terytorium. W ich przypadku właściwym wzorcem kontroli jest art. 165 Konstytucji, który czyni jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminę, a nie każdego z osobna jej mieszkańca, podmiotem prawa własności oraz innych praw majątkowych. Przyjęcie takiego stanowiska w żaden sposób nie zawęża ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje własności komunalnej. Wręcz przeciwnie, wzmacnia ją, łącząc kwestie ochrony mienia z samodzielnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2) oraz gwarancją zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów przysługujących tym jednostkom (art. 167).

Nieuzasadnione wydaje się również traktowanie art. 64 ust. 1 jako wzorca kontroli konstytucyjności ingerencji w sferę własności państwowej. Nie oznacza to oczywiście, że uszczuplenie majątku Skarbu Państwa może być sprzeczne z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych, a w szczególności z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Kwestia ta jest szczególnie istotna z punktu widzenia finansowania procesów przekształceń własnościowych. Ustawy będące ich prawną podstawą pochodzą jednak od samego państwa jako dysponenta swoich środków majątkowych. Możliwość powoływania się na przepis art. 64 ust. 1 w sytuacji uszczuplenia własności Skarbu Państwa oznaczałaby tym samym uruchomienie ochrony państwa przed samym sobą.

Wydaje się w związku z tym, że najlepszą gwarancją ochrony własności państwowej jest wypracowanie optymalnych i spójnych przepisów prawnych umożliwiających przeprowadzenie i sfinalizowanie procesów przekształceń własnościowych. W tym zakresie istotną rolę odgrywa aktywność doktryny, na której ciąży zadanie wykładni i dookreślenia obowiązujących przepisów prawnych. W tym sensie punktem odniesienia dla ochrony własności państwowej jest przepis art. 21 Konstytucji, ujmujący ochronę własności od strony powinności państwa wyrażających się przede wszystkim w działaniach o charakterze prawodawczym, a więc kształtowaniu podstawowych instytucji konkretyzujących treść prawa własności oraz granice jego ochrony.

Innej oceny wymagają natomiast częste zwłaszcza w ostatnich latach przypadki sprzedaży w trybie prywatyzacji składników majątku państwowego po zaniżonych cenach. Jak wskazywałam wyżej, francuska Rada Konstytucyjna tego rodzaju sytuacje kwalifikuje jako naruszenia art. 17 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Wydaje się jednak, że tego rodzaju działania traktować należy jako naruszenia prawa dające podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności karnej, gdy zaś popełnione zostały w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urzędowania podmiotów ponoszących odpowiedzialność konstytucyjną, mogą być przyczyną postawienia w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu.

Z powyższymi problemami wiąże się ściśle zagadnienie dyferencjacji własności w Konstytucji oraz przyjęta w art. 64 ust. 2 zasada równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia.

Jakkolwiek obowiązująca Konstytucja nie odnosi się do kwestii wielopostaciowości własności, to jednak analiza jej przepisów, ustaleń doktryny, a pośrednio także orzecznictwa TK pozwoliła postawić tezę, iż Konstytucja wymienia imiennie różne formy własności podlegające co do zasady jednakowej ochronie. Z uwagi jednak na charakter podmiotu własności, co ma znaczenie wtórne, a przede wszystkim funkcje własności publicznej, należy dopuścić poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Tezę tę należało skonfrontować z wysuwanymi w piśmiennictwie poglądami, iż uczynienie z własności prywatnej jednego z filarów społecznej gospodarki rynkowej spowodowało w konsekwencji, że uzyskała ona priorytet, stając się własnością dominującą.

Wydaje się jednak, że przymiotnik "prywatna" sprowadza się do zaakcentowania pewnej opozycji w stosunku do teorii uznających własność społeczną, w tym zwłaszcza państwową, za podstawę systemu gospodarczego. Poza tym nie ma jakiegoś dalej idącego samoistnego znaczenia. Pod względem podmiotowym obejmuje ona przy tym każdą własność należącą do jakichkolwiek innych podmiotów aniżeli państwo oraz jednostki samorządu terytorialnego (gminy), wtedy gdy służy ona bezpośrednio użytkowi publicznemu. Własnością prywatną jest bowiem także ta część własności komunalnej, która nie służy takiemu użytkowi, jak również własność należąca do innych podmiotów, choćby korzystanie z przedmiotu własności nie było zupełnie oderwane od ogólnego interesu państwowego czy społecznego, takich jak spółdzielnie, organizacje społeczne, fundacje, samorządy zawodowe i im podobne.

Novum art. 20 Konstytucji, a jednocześnie wyrazem podkreślenia przyjęcia przez nią nowej filozofii w dziedzinie kształtowania stosunków własnościowych, wydaje się być wyraźne zagwarantowanie własności prywatnej ochrony nie mniejszej aniżeli przysługuje ona własności publicznej.

Przyjęcie dwóch powyższych tez stało się kluczowe dla oceny działań, jakie w praktyce ostatnich lat podejmowane były w odniesieniu do własności różnych jej podmiotów, zarówno tych, których własność zaliczana jest do kategorii publicznej, jak i tych, które dysponują własnością prywatną w jej rozumieniu przyjętym wyżej. W pierwszym przypadku dotyczy to zwłaszcza własności komunalnej, w drugim własności spółdzielczej.

Na tym tle pojawiło się niezwykle istotne pytanie, a mianowicie, na ile przepisy obowiązującej Konstytucji tworzą wystarczająco precyzyjną podstawę dla rozstrzygania o legalności różnego rodzaju ingerencji w sferę prawa własności. Chodzi tu w pierwszej kolejności o ingerencje dokonywane w drodze ustawy i skutkujące odjęciem prawa własności jego podmiotowi, dalej o wywłaszczenie, a wreszcie ograniczenia wyznaczające treść i zakres ochrony prawa własności.

Jakkolwiek wszystkie wymienione przypadki, każdy w swoim zakresie, nastręczają trudności interpretacyjnych, to wydaje się, że największe z nich odnoszą się do pierwszej z wymienionych ingerencji. W praktyce wątpliwości co ich charakteru oraz zakresu uprawnień odszkodowawczych podmiotów wyzutych ze swojej własności powstały na tle rozwiązań ustawy reprywatyzacyjnej, o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli RP, przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz o spółdzielniach mieszkaniowych.

Konieczność oceny pod kątem zgodności z konkretnymi przepisami oraz zasadami Konstytucji trzech pierwszych inicjatyw legislacyjnych uczyniło niezbędnym podjęcie analizy charakteru własności komunalnej oraz zakresu jej konstytucyjnej ochrony.

Kwestia ta była o tyle istotna, że praktyka orzecznicza TK na gruncie przepisów utrzymanych w mocy zdawała się ograniczać zakres ochrony własności komunalnej, powołując się na jej szczególny charakter. Uznano bowiem, że jako rodzaj mienia publicznego służyć może ona jako swego rodzaju baza majątkowa dla procesów przekształceń własnościowych (prywatyzacji i reprywatyzacji), a jej uszczuplenia mogą iść dalej aniżeli w przypadku podmiotów prywatnych.

Zauważyć trzeba jednak, że pomimo przyjęcia takiego stanowiska, TK dość rygorystycznie oceniał kolejne przypadki ingerencji ustawowych w sferę mienia komunalnego, formułując pewne obostrzenia przy ich dokonywaniu. Analiza jego orzecznictwa pozwala wskazać na trzy przyczyny uznawania niekonstytucyjności ustawowych uszczupleń własności komunalnej, a mianowicie charakter podmiotu, na rzecz którego do nich dochodziło, ich cel, nieuzasadniony potrzebami wynikającymi z przemian ustrojowych państwa oraz niespełnienie wymogu ekwiwalentności odjęcia własności.

Uzasadnienie tego ostatniego mogło budzić jednak pewne wątpliwości wobec brzmienia art. 21 ust. 2 Konstytucji wymagającego "słusznego" odszkodowania jedynie w przypadku wywłaszczenia, które rozumiane jest w tym przepisie, moim zdaniem, wąsko jako odjęcie lub ograniczenie własności w drodze aktu indywidualnego, nigdy zaś w drodze ustawy.

Milczenie Konstytucji co do sposobu kompensacji pozbawiania własności w drodze ustawy skutkowało powstaniem błędnego wrażenia jakoby wzorcem kontroli konstytucyjności tego rodzaju działań był także art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej. Nie wydaje się jednak, żeby brak konstytucyjnej regulacji odnoszącej się wyraźnie do takich sytuacji stanowił zasadniczą wadę obowiązującej Konstytucji, bowiem rozwiązanie tego problemu jest kwestią odpowiedniej wykładni jej przepisów.

W konsekwencji uznać należy, że gdy chodzi o własność komunalną, wystarczającą podstawę dla żądania spełnienia wymogu ekwiwalentności stanowią art. 21 ust. 1 oraz 165 Konstytucji, które analizowane łącznie wskazują na intencje ustrojodawcy zapewnienia własności jednostek samorządu terytorialnego mocnego konstytucyjnego "zakotwiczenia".

Również orzecznictwo TK dało wyraz przekonaniu, że z punktu widzenia finansowania procesów przekształceń nie można traktować mienia samorządowego w tych samych kategoriach jak mienia państwowego, a nadto, że w sferze prawa cywilnego jednostka samorządu terytorialnego występuje jako jeden z podmiotów obrotu cywilnoprawnego, a jej mienie podlega podobnej ochronie, jak mienie obywateli.

Podkreślenia wymaga też fakt, że ochrona własności komunalnej nie zależy od sposobu i charakteru nabycia własności. Okoliczności te są bez znaczenia dla konstytucyjnej ochrony praw majątkowych oraz praw odszkodowawczych jednostek samorządu terytorialnego. Teza ta miała zasadnicze znaczenie przy okazji oceny procesów reprywatyzacji oraz powszechnego uwłaszczenia.

Podobnie wydaje się, że sposób sformułowania przepisów obowiązującej Konstytucji wyznacza stosunkowo jasne standardy postępowania także w przypadkach ingerencji ustawowych w sferę własności prywatnej. W praktyce bowiem rozwiązania przyjęte w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych musiały zostać skonfrontowane z przepisami Konstytucji.

Zasadne jest tutaj zatem twierdzenie, iż milczenie Konstytucji w kwestii ochrony własności spółdzielczej nie oznacza, że jest ona jej pozbawiona lub ustawodawca posiada większy zakres swobody w przypadku ingerencji w ten rodzaj własności.

W orzecznictwie TK wyrażony został pogląd, iż ochrona własności spółdzielczej uzasadniona jest o tyle, o ile służy ochronie praw przysługujących jej członkom (K. 23/98). Rzeczywiście spółdzielnia nie jest abstrakcyjną osobą prawną, w tym sensie, że prawa spółdzielni powiązane są ściśle z prawami jej członków. Nie zmienia to jednak faktu, który potwierdził także TK (K. 5/01), że ingerencja ustawodawcza w sferę tej własności w postaci odjęcia części należących do spółdzielni składników majątkowych może odbywać się wyłącznie z zachowaniem zasady ekwiwalentności. Dotyczy to także uwłaszczenia się członków spółdzielni na jej majątku. Niewątpliwą podstawę dla przyjęcia tej tezy stanowią przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji.

Zasygnalizowane wyżej problemy wiążą się także z pytaniem, na ile obowiązująca Konstytucja precyzyjnie rozgranicza poszczególne przypadki ingerencji w sferę prawa własności, a mianowicie wywłaszczenie, dopuszczalne ograniczenia wyznaczające treść i zakres ochrony prawa własności oraz te, które stanowią naruszenie jego "istoty". W konkretnych przypadkach problematyczne może być bowiem rozdzielenie tych - trzeba przyznać - zasadniczo różnych sytuacji. Wątpliwości może wywoływać płynna - jak się niekiedy podnosi - granica między wywłaszczeniem a takimi ograniczeniami prawa własności, które naruszają "istotę" tego prawa, i o której mowa w przepisie art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Wydaje się jednak, że argumentem przemawiającym za wyraźnym rozdzieleniem tych sytuacji jest odmienność formy, w jakiej one dochodzą do skutku: wywłaszczenie w formie aktu indywidualnego na podstawie ustawy, ograniczenia dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności w drodze ustawy (K. 1/91). Zgodzić się też należy z TK, iż art. 64 ust. 3, który formułuje przesłanki ograniczenia prawa własności, nie może być odnoszony do wywłaszczenia, które ze swojej natury stanowi naruszenie istoty prawa własności. Uznać bowiem należy, że wywłaszczenie oraz ograniczenia co do treści i zakresu ochrony prawa własności wykluczają się nawzajem w tym sensie, że sprzeczne z Konstytucją ograniczenia prawa własności nie mogą być traktowane jak wywłaszczenie, a następnie "uzdrowione" przez przyznanie nieprzewidzianego ustawowo odszkodowania.

Konstytucja w przepisie art. 64 ust. 3 nie definiuje oczywiście, czynić zresztą tego nie powinna, pojęcia "istoty" prawa własności. Zadanie to należy bowiem do doktryny i judykatury, zwłaszcza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Ten ostatni nie daje jednak pełnej i jednoznacznej definicji tego pojęcia, zachowując w tej materii daleko idącą ostrożność. Postępuje więc podobnie do sądów konstytucyjnych innych państw, które wymóg zachowania "istoty" prawa, w tym prawa własności, interpretują bardzo względnie, odwołując się każdorazowo do okoliczności konkretnego przypadku bądź oceniając kwestionowane regulacje pod kątem realizacji zasady proporcjonalności.

Wydaje się, że także na gruncie art. 64 ust. 3 trudno oczekiwać zarówno od doktryny, jak i Trybunału Konstytucyjnego, sformułowania bardziej precyzyjnej definicji "istoty" prawa aniżeli ta, która przyjmuje, że z naruszeniem jądra danego prawa mamy do czynienia wtedy, gdy rozmiar jego ograniczeń czyni je prawem pozornym. Istoty poszukiwać można jedynie w odniesieniu do konkretnych praw, a w dalszej kolejności do konkretnych przypadków ich ograniczeń. Tak należy również czynić interpretując pojęcie "istoty" prawa własności.

Biorąc pod uwagę jednak fakt, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, miarodajne w zakresie rozumienia "istoty" prawa własności, nie jest jeszcze obszerne, a przypadki, w których odwoływał się on do tego pojęcia, stosunkowo nieliczne, trudno już dziś dokonywać swego rodzaju posumowania orzecznictwa TK w tym zakresie. Możliwa jest jedynie analiza dotychczasowych rozważań TK - co też starałam się uczynić w rozdziale IV rozprawy - i na tej podstawie formułowanie pewnych wniosków co do rozmiarów dopuszczalnych ograniczeń poszczególnych atrybutów właścicielskich. W odniesieniu na przykład do prawa pobierania pożytków rozmiary te przekracza niewątpliwie sytuacja, w której przedmiot własności przynosi właścicielowi straty, przestając realizować swoją podstawową funkcje w postaci zagwarantowania podstaw utrzymania właściciela i jego rodziny.

Wypada mieć nadzieję, że kolejne rozstrzygane w orzecznictwie TK sprawy pozwolą sformułować dalsze wnioski co do "istoty" poszczególnych atrybutów właścicielskich, o ile oczywiście Trybunał będzie sięgał po sformułowaną w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłankę głębokości ingerencji w sferę prawa własności. Możliwa jest bowiem do przewidzenia sytuacja, że poprzestawał on będzie na badaniu kwestionowanych regulacji z zasadą proporcjonalności, czyniąc - jak to jest w innych państwach - wrażenie, jakoby zasada ta absorbowała kategorię "istoty" prawa. Z tym trudno się jednak zgodzić, jakkolwiek prawdą jest, że ścisłe przestrzeganie przez ustawodawcę oraz organy stosujące prawo zasady proporcjonalności, jak również rygorystyczne korygowanie tej praktyki w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, pozwalało będzie na nieodwoływanie się do tej - trzeba przyznać - niedookreślonej przesłanki, jaką jest "istota" prawa, w tym prawa własności.

Podsumowując uznać należy, że przepisy obowiązującej Konstytucji odnoszące się do problematyki własności, jakkolwiek nie do końca jasne, nie rodzą problemów, które nie byłyby do pokonania w procesie jej wykładni przeprowadzanej w doktrynie oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Także niniejsza rozprawa w zamierzeniu miała z jednej strony zebrać dotychczasowy dorobek nauki i judykatury w kwestii rozumienia własności oraz jej ochrony w Konstytucji, z drugiej zaś w skromnym choćby zakresie przyczynić się do wyjaśnienia niektórych wątpliwości, jakie powstają w praktyce stosowania Konstytucji.

Powstawać będą one z pewnością także w przyszłości z racji akcentowanego dziś wyraźnie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie poszerzania się zakresu społecznych obowiązków właściciela, które zdaniem niektórych prowadzi do tzw. zmierzchu prawa własności. Przyczyną tego mają być daleko idące ograniczenia atrybutów właścicielskich wynikające z jednej strony z potrzeb interesu publicznego, z drugiej zaś z konieczności harmonizowania prawa własności oraz praw i wolności innych osób, zwłaszcza w razie konfliktu między nimi. Ten ostatni przypadek odnosi się między innymi do problemu ochrony w Konstytucji prawa do mieszkania i jego relacji z prawem własności.

Wydaje się, że Trybunał Konstytucyjny rozwija, jak dotąd, filozofię równoważenia interesów właścicieli oraz wymogów dobra ogółu i zapewnienia optymalnej realizacji praw i wolności innych osób. Nie oznacza to oczywiście, że nie istnieją rozstrzygnięcia TK budzące pewne wątpliwości z tego punktu widzenia. Nie można też wykluczyć, że w przyszłości Trybunał przyzna przewagę aspektom socjalnym prawa własności. Dotąd - jak się wydaje - w sposób wyraźny tego nie uczynił.

Bibliografia

Zródła prawa

Konstytucja Belgii z 14 lutego 1994 r., tłum. i wstęp W. Skrzydło, Warszawa 1996

Konstytucja Bułgarii z 12 lipca 1991 r., red. R. Chruściak, tłum. Z. Jarosz, Warszawa 1993

Konstytucja Estonii z 28 czerwca 1992 r., tłum. Aarne Puu, wstęp L. Garlicki, P. Łossowski, Warszawa 1997

Konstytucja Grecji 1975/1986, tłum. G. i W. Uliccy, oprac. R. Chruściak, T. Kopreska, Warszawa 1992

Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., tłum. i wstęp T. Mołdawa, Warszawa 1993

Konstytucja Republiki Chorwacji z 22 grudnia 1990 r., tłum. T.M. Wójcik, wstęp A. i L. Garliccy, Warszawa 1995

Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 r., tłum. i wstęp M. Kruk, Warszawa 1994

Konstytucja Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r., oprac. S. Bożyk, Warszawa 1993

Konstytucja Republiki Litewskiej z 25 października 1992 r., tłum. H. Wisner, wstęp A.B. Zakrzewski, Warszawa 1994

Konstytucja Republiki Słowackiej z 1 września 1992 r., tłum. i wstęp K. Skotnicki, Warszawa 1993

Konstytucja Republiki Słowenii z 23 grudnia 1991 r., tłum. i wstęp P. Wieczorek, Warszawa 1994

Konstytucja Rumunii z 21 listopada 1991 r., tłum. A. Cosma, wstęp W. Brodziński, Warszawa 1996

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. (Dz. U. RP Nr 44, poz. 267 ze zm.)

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.)

Konstytucja Szwajcarii z 18 kwietnia 1999 r., tłum. i wstęp Z. Czeszejko-Sochacki, Warszawa 2000

Konstytucja Ukrainy z 28 czerwca 1996 r., tłum. i wstęp E. Toczek, Warszawa 1999

Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.)

Ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150)

Ustawa z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.)

Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)

Ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.)

Ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)

Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543)

Ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.)

Ustawa z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.)

Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.)

Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.)

Wstęp do Konstytucji z 27 października 1946 r., tłum. i wstęp W. Skrzydło, Warszawa 1997

Inne dokumenty

Biuletyny Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego

- nr XIII, Warszawa 1995

- nr XLI, Warszawa 1997

- nr XLII, Warszawa 1997

- nr XLIV, Warszawa 1997

Sprawozdanie stenograficzne z 57 posiedzenia Senatu RP w dniu 2 listopada 1995 r.

Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu RP w dniu 6 października 1999 r.

Sprawozdania stenograficzne z 83 posiedzenia Sejmu RP w dniu 19 lipca 2000 r.

Sprawozdanie stenograficzne z 88 posiedzenia Sejmu RP w dniu 12 października 2000 r.

Sprawozdanie stenograficzne z 92 posiedzenia Sejmu RP w dniu 30 listopada 2000 r.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

Orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK 1988, t. 1, poz. 1

Orzeczenie z 14 grudnia 1988 r., P. 2/88, OTK 1988, t. 1, poz. 7

Orzeczenie z 4 grudnia 1989 r., K. 3/88, OTK 1989, t. 2, poz. 2

Orzeczenie z 8 maja 1990 r., K. 1/90, OTK 1990, t. 2, poz. 2

Orzeczenie z 4 grudnia 1990 r., K. 12/90, OTK 1990, t. 2, poz. 7

Orzeczenie z 28 stycznia 1991 r., K. 13/90, OTK 1991, t. 3, poz. 3

Orzeczenie z 11 maja 1992 r., K. 9/91, OTK 1992, cz. I, poz. 6

Orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK 1991, nr 1, poz. 4

Orzeczenie z 29 stycznia 1992 r., K. 15/91, OTK 1992, cz. I, poz. 8

Orzeczenie z 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK 1992, cz. I, poz. 7

Orzeczenie z 25 lutego 1992 r., K. 4/91, OTK 1992, cz. I, poz. 2

Orzeczenie z 20 kwietnia 1993 r., P. 6/92, OTK 1992, cz. I, poz. 8

Orzeczenie z 19 września 1993 r., K. 14/92, OTK 1993, cz. II, poz. 35

Orzeczenie z 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK 1994, cz. II

Orzeczenie z 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK 1995, nr 2, poz. 10

Orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, OTK 1996, nr 1, poz. 1

Orzeczenie z 20 listopada 1996 r., K. 27/95, OTK 1996, nr 6, poz. 50

Orzeczenie z 5 listopada 1997 r., K. 22/97, OTK 1997, nr 3-4, poz. 41

Orzeczenie z 12 maja 1998 r., U. 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34

Orzeczenie z 19 maja 1998 r., U. 5/97, OTK 1998, nr 4, poz. 46

Orzeczenie z 25 maja 1998 r., U. 19/97, OTK 1998, nr 4, poz. 47

Orzeczenie z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2

Orzeczenie z 16 lutego 1999 r., SK. 11/98, OTK 1999, nr 2, poz. 22

Orzeczenie z 25 lutego 1999 r., K. 23/98, OTK 1999, nr 2, poz. 25

Orzeczenie z 13 kwietnia 1999 r., K. 36/98, OTK 1999, nr 3, poz. 40

Orzeczenie z 19 kwietnia 1999 r., U. 3/98, OTK 1999, nr 4, poz. 70

Orzeczenie z 11 maja 1999 r., K. 13/98, OTK 1999, nr 4, poz. 74

Orzeczenie z 11 maja 1999 r., P. 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 75

Orzeczenie z 25 maja 1999 r., SK. 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78

Orzeczenie z 8 czerwca 1999 r., SK. 12/98, OTK 1999, nr 5, poz. 96

Orzeczenie z 14 marca 2000 r., P. 5/99, OTK 2000, nr 2, poz. 60

Orzeczenie z 21 marca 2000 r., K. 14/99, OTK 2000, nr 2, poz. 61

Orzeczenie z 12 czerwca 2000 r., K. 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87

Orzeczenie z 3 października 2000 r., K. 33/99, OTK 2000, nr 6, poz. 188

Orzeczenie z 10 października 2000 r., P. 8/99, OTK 2000, nr 6, poz. 190

Orzeczenie z 30 stycznia 2001 r., K. 17/00, OTK 2001, nr 1, poz. 4

Orzeczenie z 31 stycznia 2001 r., P. 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5

Orzeczenie z 7 lutego 2001 r., K. 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29

Orzeczenie z 7 maja 2001 r., K. 19/00, OTK 2001, nr 4, poz. 82

Orzeczenie z 29 maja 2001 r., K. 5/01, OTK 2001, nr 4, poz. 87

Orzeczenie z 27 czerwca 2001 r., Ts. 180/00, OTK 2001, nr 5, poz. 142

Orzeczenie z 29 czerwca 2001 r., K. 23/00, OTK 2001, nr 5, poz. 124

Orzeczenie z 3 lipca 2001 r., K. 3/01, OTK 2001, nr 5, poz. 125

Orzeczenie z 14 września 2001 r., SK. 11/00, OTK 2001, nr 1, poz. 166

Orzeczenie z 24 października 2001 r., SK. 10/01, OTK 2001, nr 7, poz. 225

Orzeczenie z 4 grudnia 2001 r., SK. 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256

Orzeczenie z 20 lutego 2002 r., K. 39/00, OTK 2002, nr 1, poz. 4

Orzeczenie z 2 października 2002 r., K. 48/01, OTK 2002, nr 5A, poz. 62

Orzeczenie z 19 grudnia 2002 r., K. 33/02, OTK 2002, nr 7A, poz. 97

Monografie i opracowania zbiorowe

Banaszak B., Jabłoński M. (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998

Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999

Banaszak B., Prawa jednostki i systemy ich ochrony, Wrocław 1995

Bednarek M., Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, Warszawa 1994

Bednarek M., Mienie. Komentarz do art. 44-55 k.c., Zakamycze 1997

Bieniek G. (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, red. S. Rudnicki, Warszawa 1995

Bieniek G., Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, t. II, Warszawa-Zielona Góra 1998

Bryde O.-B. (w:) Grundgesetz - Kommentar, Band 1, Präambel, Art. 1-19, red. I. von Münch/Kunig, München 2000

Burda A., Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977

Chruściak R., Projekty Konstytucji 1993-1997, cz. I i II, Warszawa 1997

Cisek A. (w:) Podstawy prawa cywilnego i handlowego, red. E. Gniewek, Wrocław 1998

Cisek A., Kremis J., Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Komentarz, Zakamycze 1999

Coste-Floret P., La nature juridique du droit de propriété d'apres le Code civil et depuis le Code civil, Sirey 1935

Cybichowski Z., Polskie prawo państwowe, Warszawa 1925

Czeszejko-Sochacki Z., Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999

Domańska A., Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego Polski, Warszawa 2001

Drozd E., Truszkiewicz Z., Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995

Dybowski T., Ochrona prawa własności na tle konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w:) Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001

Działocha K., Trzciński J., Zagadnienie obowiązywania konstytucji marcowej w Polsce Ludowej w latach 1944-1952, Wrocław 1977

Fierens J., Prawo do godziwego mieszkania (w:) Godność człowiek jako kategoria prawna (opracowania i materiały), red. K. Complak, Wrocław 2001

Garlicki L., Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1993

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. V, Warszawa 2001

Gizbert-Studnicki T., Grabowski A., Normy programowe w Konstytucji (w:) Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997

Gniewek E. (w:) Przekształcenia własnościowe w Polsce (determinanty prawne), red. S. Prutis, Białystok 1996

Gniewek E., Prawo rzeczowe, Poznań-Kluczbork 1996

Góralski W.M., Konstytucyjne ujęcie praw zasadniczych w RFN (w:) Prawa i wolności obywatelskie w państwach kapitalistycznych , red. W.M. Góralski, Warszawa 1979

Guziński M., Kocowski T. (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000

Günter J., Berufsfreiheit und Eigentum in der Europäischen Union: eine rechtsvergleichende Studie, Heidelbrg 1998

Gronowska B., Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (w:) Z. Witkowski, Galster J., Bień-Kacała A., Szyszkowski W., Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 1998

Grzybowski K., Ustrój Polski współczesnej, Kraków 1948

Hesselberger D., Das Grundsatz. Kommentar für politische Bildung, Bonn 2001

Ignatowicz J., Prawo rzeczowe, Warszawa 1995

Ignatowicz J., Formy prawne korzystania z lokali mieszkalnych w warunkach gospodarki rynkowej (w:) Księga pamiątkowa ofiarowana Profesorowi Józefowi Skąpskiemu, Kraków 1994

Izdebski H., Małek M., Kodeks cywilny a działalność gospodarcza. Komentarz. Orzecznictwo. Skorowidz, Łomianki 2000/2001

Jabłoński M., Referendum ogólnokrajowe w polskim prawie konstytucyjnym, Wrocław 2001

Kępiński M., Prawo do posiadania własności (w:) Prawa człowieka. Model prawny, red. R. Wieruszewski, Wrocław-Warszawa-Kraków 1991

Kimminich O., Eigentum-Erbrecht-Enteignung, Artikel 14 (w:) Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Heidelberg 1992

Klajnerman I., Nowy ustrój państwowy, Warszawa 1948

Kuźnicki R., Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Komentarz do ustawy, Wrocław 1998

Lang W., Wróblewski J., Zawadzki S., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986

Lonchamps F., Założenia nauki administracji, Acta Universitatis Wratislaviensis, t. CLXXXVII, Wrocław 1993

Łabno A., Iberyjska droga do demokracji. Studium prawnokonstytucyjne, Warszawa 1996

Malarski S. (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998

Malinowski A., Społeczne uwarunkowania referendum (w:) Referendum w Polsce i Europie Wschodniej, (red.) D. Waniek, M.T. Staszewski, Warszawa 1996

Mączyński A., Proksa A., Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1995

Modliński E., Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932

Mycielski A., Polskie prawo polityczne (Konstytucja z 17 III 1921), Kraków 1947

Mycielski A., Polskie prawo polityczne (na drodze ku nowej konstytucji), Kraków 1948

Nowicki M.A., Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa 1999

Opałek K., Prawo podmiotowe, Warszawa 1957

Pańko W., O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984

Pauliat H., Le droit de propriété devant le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme, R.D.P. 1995, nr 6

Pina L., Spanisches Verfassungsrecht, Heidelberg 1993

Piątowski J.St., Prawo spadkowe. Zarys wykładu, Warszawa 1987

Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000

Radecki W., Ograniczenia własności ze względu na potrzeby szczególnej ochrony przyrody (w:) Ochrona środowiska a prawo własności , red. J. Sommer, Wrocław 2000

Radwański Z., Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1999

Rill H.P., Eigentum, Sozialbindung und Enteignung von Boden und Umwelt (w:) Der Rechtstaat und die Aufarbeitung der vorrechtlichen Vergangenheit, red. Ch. Starck, W. Berg, B. Pieroth, Berlin 1992

Rivero J., Rapport de synthčse (w:) Le droit de propriété dans les jurisprudences constitutionnelles européennes , A.I.J.C. 1987

Rozmaryn S., Polskie prawo państwowe, Warszawa 1949

Rozmaryn S., Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1961

Rudnicki S., Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 1999

Seidel G., Handbuch der Grund- und Menschenrechte auf staatlicher, europäischer und universaller Ebene, Baden-Baden 1996

Siekmann H., Duttge G., Staatsrecht I: Grundrechte, Frankfurt am Main 2000

Skrzydło W., Konstytucja RP. Komentarz, wyd. III, Zakamycze 2002

Sommer J., Ochrona środowiska a prawo własności, Wrocław 2000

Stelmachowski A., Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984

Stelmachowski A., Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998

Stelmachowski A., Zakres i przesłanki dziedziczenia praw (w:) Prace z prawa prywatnego. Księga pamiątkowa ku czci Sędziego Janusza Pietrzykowskiego, red. Z. Banaszczyk, Warszawa 2000

Stępień J., Trybunał Konstytucyjny wobec samorządu terytorialnego (w:) Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001

Stern K., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III/2, Allgemeine Lehren der Grundrechte, München 1994

Studia z zakresu prawa administracyjnego ku czci Prof. dra Mariana Zimmermana, red. T. Cyprian, Warszawa 1973

Szachułowicz J., Własność publiczna (powstanie, przekształcanie, funkcje, zarządzanie), Warszawa 2000, s. 123

Szachułowicz J., Krassowska M., Łukaszewska A., Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 1999

Szewczyk M., Granice ingerencji administracyjnej w prawo własności nieruchomości na gruncie prawa zagospodarowania przestrzennego (w:) Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998

Trzciński J., Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (w:) Komentarz do Konstytucji RP, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 9

Tuleja P., Normatywna treść praw jednostki w ustawach konstytucyjnych RP, Warszawa 1997

Wasilkowski J., Prawo rzeczowe w zarysie, Warszawa 1957

Wasilkowski J., Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1963

Wasilkowski J., Pojęcie własności we współczesnym prawie polskim, Warszawa 1972

Wierzbowski B., Trybunał Konstytucyjny wobec prawa użytkowania wieczystego (w:) Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia , red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001

Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000

Witkowski Z., Galster J., Gronowska B., Bień-Kacała A., Szyszkowski W., Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 1998

Wojtyczek K., Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999

Wolter A., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1986

Woś T., Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998

Wójcik S., Zagadnienia cywilistyczne własności prywatnej (w:) Własność prywatna, red. T. Wawak, Kraków 1993

Wójcik S. (w:) Zarys prawa cywilnego, red. S. Grzybowski, J. Skąpski, S. Wójcik, Warszawa 1988

Wronkowska S., Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973

Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986

Zakrzewski W., Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 1999

Zattara A.F., La dimension constitutionnelle et européenne du droit de propriété, Paryż 2001

Zdyb M., Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997

Ziembiński Z., Teoria prawa, Warszawa-Poznań 1973

Ziembiński Z., Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980

Zimmerman M., Wywłaszczenie. Studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933

Zimmerman M., Polskie prawo wywłaszczeniowe, t. I, Lwów 1939

Artykuły, opinie i glosy

Agopszowicz A., Pojmowanie "ograniczeń prawa własności" w świetle dotychczasowych poglądów, Problemy Prawne Górnictwa 1982, nr 5

Agopszowicz A., Przejęcie przez gminy mienia państwowego, ST 1991, nr 1-2

Agopszowicz A., Własność komunalna publiczna czy prywatna, ST 1991, nr 11-12

Andrzejewski P.Ł.J., Ochrona konstytucyjna własności a reprywatyzacja. Jak słusznie oddać niesłusznie odebrane, Rzeczpospolita z 22 marca 2001 r.

Baczyński J., Głos ludu, Polityka 1996, nr 9

Banaszak B., Prawa człowieka i obywatela w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PS 1997, nr 5

Banaszkiewicz B., Konstytucyjne prawo do własności (w:) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001

Bednarek M., Koncepcja własności w dobie transformacji ustrojowej w Polsce, KPP 1993, z. 4

Bednarek M., Przeobrażenia stosunków własnościowych a problemy legislacyjne, PiP 1992, z. 5

Brunner G., Konstytucyjnoprawna ochrona własności i restytucja wywłaszczonego majątku w Europie Wschodniej, Przegląd Prawa i Administracji 1998, nr XL

Cioch H., Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Rejent 1998, nr 12

Cioch H., Witczak H., Zmiany wprowadzone do ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Rejent 1999, nr 6

Chaciński D., W drodze ustawy czy na podstawie ustawy? Granice ingerencji w prawo własności, Gazeta Prawna 2000, nr 115

Czerwiński Z., Problematyka gospodarcza w projektach Konstytucji RP, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, "Założenia nowej Konstytucji RP", z. 2, Poznań 1995

Drozd E., Uwagi do projektu ustawy o gospodarce nieruchomościami, KPP 1997, nr 2

Dybowski T., Komunalizacja przedsiębiorstw państwowych, ST 1991, nr 5

Dybowski T., Mienie komunalne, ST 1991, nr 1-2

Dybowski T., Konstytucyjne i cywilnoprawne pojęcie prawa własności (w:) Sądownictwo a obowiązujący system prawny , materiały konferencji naukowej zorganizowanej przez SN w dniach 13-14 II 1992 r. w Popowie, maszynopis

Dybowski T., Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązującego w 1996 roku (w:) Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996

Dybowski T., Nie ma własności absolutnej, Gazeta Prawna 1997, nr 2

Dybowski K., Ustawa o ochronie praw lokatorów na tle wcześniejszych uregulowań, PiP 2002, z. 11

Działocha K., Konstytucja wyznacza granice, Trybuna 1998, nr 70

Frey D., Trudne oddawanie. Resort skarbu państwa kończy prace nad projektem ustawy reprywatyzacyjnej, Rzeczpospolita z 4 grudnia 2002 r.

Garlicki L., Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego) (w:) System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, materiały z XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Nałęczów 2000, red. M. Granat, Lublin 2000

Gniewek E., O przyszłości użytkowania wieczystego, Rejent 1999, nr 2

Granat M., Problem reprywatyzacji w wybranych państwach Europy Środkowej i Wschodniej (w:) Reprywatyzacja w systemie prawa , materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Ustawodawczą Senatu we współpracy z Ministerstwem Skarbu Państwa, Warszawa 1999

Granat M., Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją RP projektu ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu (druk nr 400), 1998

Grzybowski M., Opinia częściowa o rządowym projekcie ustawy "O reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach", opinia zlecona przez Biuro Studiów i Ekspertyz 1998, niepublikowana

Jakimowicz W., O istocie i znaczeniu publicznych praw podmiotowych, Casus 1998, nr 8

Jakimowicz W., O publicznych prawach podmiotowych, PiP 1999, z. 1

Jarosz S., Zagadnienie konstytucyjnych podstaw reprywatyzacji, PiP 1999, z. 7

Jarosz S., glosa do orzeczenia TK z 25 lutego 1999 r. (K. 23/98), PiP 1999, z. 9

Jedliński A., Własnościowe prawo do lokalu jako ograniczone prawo rzeczowe (zagadnienia konstrukcji prawnej), PiP 1998, z. 4

Jędrzejewski S., Kijowski D.R., glosa do wyroku TK z 12 stycznia 1999 r. (P. 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2), PiP 2001, z. 3

Józefiak C., Skutki ekonomiczne reprywatyzacji, materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Ustawodawczą Senatu we współpracy z Ministerstwem Skarbu Państwa, Warszawa 1999

Kędzia Z., Pojęcie "prawa i wolności obywatelskie" (uwagi na tle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich), PiP 1989, z. 3

Kosikowski C., Status prawny przedsiębiorstw komunalnych (uwagi na tle projektu ustawy), ST 1991, nr 7-8

Kosikowski C., Konstytucyjna regulacja zasad ustroju społeczno-gospodarczego RP (w:) Ku Konstytucji społeczeństwa obywatelskiego , materiały białorusko-polsko-ukraińskiej konferencji naukowej, Warszawa 6-8 IX 1994 r., red. A. Łopatka, Warszawa 1995

Kosikowski C., Własność w przyszłej Konstytucji RP, Studia Prawno-Ekonomiczne 1995, t. LI

Kosikowski C., Gospodarka i finanse publiczne w nowej Konstytucji, PiP 1997, nr 11-12

Kosikowski C., Zasada ochrony własności (w:) Zasady podstawowe polskiej konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998

Krawczyk P., Opinia prawna do poselskiego projektu ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli RP (druk nr 400), 1998

Kremis J., Uwłaszczenie użytkowników wieczystych (zagadnienia dyskusyjne), Rejent 1999, nr 2

Krzyżewski J., Kierunki koniecznych, ustawowych uregulowań reprywatyzacji, PUG 1992, nr 5-6

Kubot Z., Ekspertyza na temat art. 12 projektu ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach (druk nr 1360) z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, opinia zlecona przez Biuro Studiów i Ekspertyz, niepublikowana

Kwiecień R., Tożsamość i ciągłość prawnomiędzynarodowa państwa polskiego, PiP 1998, z. 8

Legutko R., O niektórych krytykach własności (w:) Prawo własności w konstytucji, seminarium zorganizowane przez Ośrodek Studiów Społeczno-Ekonomicznych w Krakowie, 11 maja 1997 r.

Leszczyński L., Zwroty ocenne w projekcie Konstytucji RP - regulacja zasad ustroju i praw obywatelskich, Annales Universitatis Mariae-Curie Sklodowska, Sectio G, 1997

Łabno A., Ograniczenie wolności i praw człowieka na podstawie art. 31 Konstytucji III RP (w:) Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002

Łabno-Jabłońska A., Nowa konstytucyjna regulacja prawa własności, Zagadnienia prawa cywilnego i administracyjnego w Polsce, Warszawa 1993

Łaszkiewicz K.H., Problemy związane z realizacją roszczeń z tytułu utraty własności. Reprywatyzacja w systemie prawa, materiały z konferencji zorganizowanej w Warszawie przez Komisję Ustawodawczą Senatu we współpracy z Ministerstwem Skarbu Państwa, Warszawa 1999

Łączkowski W., Ustrojowe podstawy reprywatyzacji w III Rzeczypospolitej Polskiej, materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Ustawodawczą Senatu we współpracy z Ministerstwem Skarbu Państwa, Warszawa 1999

Łętowska E., Konstrukcja gwarancji własności w europejskiej konwencji z 1950 roku. Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Katowice 1992

Łętowska E., Własność jako prawo jednostki w świetle konstytucji i Konwencji Europejskiej, Zeszyty Praw Człowieka. Teksty wykładów, z. 4, Warszawa 1998

Masternak-Kubiak M., Preisner A., Ekspertyza prawna wykonana na zlecenie Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP, Uniwersytet Wrocławski, Wydział Prawa i Administracji, Pracownia Ekspertyz Prawnych, niepublikowana

Mączyński A., Dawne i nowe instytucje polskiego prawa mieszkaniowego, KPP 2002, z. 1

Mączyński A., Prawo do mieszkania w świetle Konstytucji RP (w:) Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne. Księga jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003

Mik C., Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, PiP 1993, z. 5

Mik C., Ochrona prawa własności w prawie europejskim (w:) O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów. Księga pamiątkowa w hołdzie Profesor Annie Michalskiej, red. T. Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1996

Monkiewicz Z., Opinia prawna w sprawie pytania prawnego Sądu Najwyższego w sprawie P. 11/98, niepublikowana

Pańko W., Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, ST 1992, nr 1-2

Peretiatkowicz A., Dwugłos o pracy S. Rozmaryna: "Polskie prawo państwowe", PiP 1950, z. 2

Pietrzykowski K., Zmiany systemowe w obszarze prywatnego prawa mieszkaniowego, Studia Iuridica 2000, t. XXXVIII

Pilczyński J., Krok wstecz, Rzeczpospolita z 23 listopada 2002 r.

Piskorski M., Oddamy, ile będziemy mogli. Wywłaszczeni mogą liczyć na 10% wartości zabranego majątku, Rzeczpospolita z 3 grudnia 2002 r.

Podemski S., Zanim ruszy wielka armia, Gazeta Wyborcza z 15 lipca 1999 r.

Prutis S., Ekspertyza na temat projektu ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli RP, 1999, niepublikowana

Pytlakowski P., Paradowska J., Chećko A., Podemski S., Moje, twoje, nasze, Polityka 1999, nr 39

Pyziak-Szafnicka M., Nabycie i erozja mienia komunalnego, Wspólnota 1996, nr 7

Pyziak-Szafnicka M., Uwagi na temat cywilnoprawnego i konstytucyjnego ujęcia własności jednostek samorządu terytorialnego, ST 1999, nr 10

Rychetsky P., Prawne problemy reprywatyzacji w Republice Czeskiej (w:) Reprywatyzacja w systemie prawa, materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Ustawodawczą Senatu we współpracy z Ministerstwem Skarbu Państwa, Warszawa 1999

Ryszka F., W 35-tą rocznicę. Szkic do historii państwa i prawa w początkach Polski Ludowej, PiP 1979, z. 3

Safjan M., Konstytucyjna ochrona własności, Rzeczpospolita z 12 lipca 1999 r.

Sarnecki P., Prawo własności w konstytucji, referat wygłoszony na seminarium zorganizowanym przez Ośrodek Studiów Społeczno-Ekonomicznych w Krakowie, 11 maja 1997 r.

Sarnecki P., Opinia w sprawie zarzutów, podniesionych przez grupę posłów wobec projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000

Sarnecki P., Opinia w sprawie zgodności z Konstytucją projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zawartego w druku sejmowym nr 1589, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000

Skąpski J., glosa do orzeczenia TK z 4 października 1989 r. (K. 3/88), PiP 1990, z. 12

Strus Z., Prawo własności. Szkoła Praw Człowieka. Teksty wykładów, Warszawa 1996

Suchocka H., Zakres i sposób regulacji praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych w przyszłej konstytucji (w:) Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela w nowej polskiej konstytucji, red. Z. Kędzia, Poznań 1990

Suchocka H., Ustrój gospodarczy w nowej Konstytucji, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, "Założenia nowej Konstytucji RP", z. 2, Poznań 1995

Szachułowicz J., Prawna i ekonomiczna problematyka reprywatyzacji nieruchomości rolnych, PiP 1993, z. 3

Szpunar A., Uwagi o pojęciu prawa dziedziczenia, Rejent 2002, nr 5

Tupin R., Czego nie ma w projekcie Konstytucji RP. O własności, Skarbie Państwa, powiatach, prawie naturalnym i boskim, Rzeczpospolita z 7 lutego 1997 r.

Wasilewski A., Administracja wobec prawa własności nieruchomości, ZNUJ, z. 54, Kraków 1972

Wilke M., Regulacja stosunków własnościowych w nowych krajach związkowych Republiki Federalnej Niemiec, Przegląd Prawa i Administracji 1998, nr XL

Wieruszewski R., Zasada równości i niedyskryminacji w świetle orzecznictwa Komitetu Praw Człowieka (wybrane aspekty), PiP 2000, z. 4

Witkowski Z., Opinia o projektach ustaw o uregulowaniu stosunków własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych oraz o spółdzielniach mieszkaniowych (druki sejmowe nr 399 i 407), Przegląd Legislacyjny 1999, nr 1

Wolanin M., Skuteczność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Monitor Prawniczy 1994, nr 3

Wolanin M., Szczególne formy wywłaszczania praw rzeczowych pod budowę autostrad, PS 1996, nr 4

Wójcik S., Zagadnienia cywilnoprawne mienia komunalnego, ST 1991, nr 7-8

Wójcik S., Problem pojęcia "własność prywatna" w III Rzeczypospolitej, Rejent 1991, nr 7-8

Wronkowska S., Zmiany w systemie prawnym (z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, z. 8

Wrzołek-Romańczuk M., Opinia o poselskim projekcie ustawy o zasadach realizacji powszechnego uwłaszczenia ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań odnoszących się do spółdzielczego prawa do lokalu (art. 6, 7, 8 projektu), Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, 1999, nieopublikowana

Wyrzykowski M., Granice prawi wolności - granice władzy (w:) Obywatel - jego wolności i prawa. Zbiór studiów przygotowanych z okazji 10-lecia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1998

Zieliński A., Zagadnienia prawa własności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1993, z. 4

Zieliński M., Socjalkapitalizm. Mit powszechnego uwłaszczenia, Wprost 1999, nr 3

Zoll F., Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, PS 1998, nr 5

Żuławska Cz., glosa do orzeczenia TK z 24 grudnia 1990 r., PiP 1991, z. 4

Dz.U.1997.78.483: art. 21

Dz.U.1964.16.93: art. 140

Przypisy:

¹ T. Dybowski, Konstytucyjne i cywilnoprawne pojęcie prawa własności (w:) Sądownictwo a obowiązujący system prawny, materiały konferencji naukowej zorganizowanej przez SN w dniach 13-14 II 1992 r. w Popowie, s. 182.

² A. Burda, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977, s. 59.

³ Jakkolwiek próby takie niekiedy są podejmowane. Por. np. różne definicje legalne w konstytucji Indii czy konstytucji FSRJ z 1963 r.

⁴ S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1961, s. 94.

⁵ A. Burda, Polskie..., op. cit., s. 59.

⁶ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 88.

⁷ T. Dybowski, Konstytucyjne i cywilnoprawne..., op. cit., s. 190.

⁸ Tak twierdzi np. Z. Strus, Prawo własności (w:) Szkoła Praw Człowieka. Teksty wykładów, Warszawa 1996, s. 224.

⁹ Specyfika pojęć konstytucyjnych była również przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z 20 października 1992 r. (K. 1/92, OTK 1992, cz. II, poz. 23) TK wypowiadał się o stosunku pojęć zawartych w Konstytucji do analogicznych pojęć zawartych w ustawodawstwie zwykłym, uznając te pierwsze za bardziej pojemne. Zdaniem TK na przykład w obecnym stanie prawnym szerzej należy rozumieć pojęcia: "pozbawienie wolności" odpowiadające każdemu faktycznemu pozbawieniu wolności, "areszt", które należy interpretować przede wszystkim nie w świetle ustawodawstwa zwykłego, a w świetle norm i zasad konstytucyjnych. "Wykładnia językowa nie uprawnia do twierdzenia, iż wyłącznym znaczeniem słowa »aresztowanie« użytym w Konstytucji jest szczególna postać pozbawienia wolności związana z postępowaniem karnym". Podobnie konstytucyjne prawo do obrony rozumieć należy szeroko. Również, zdaniem TK, prawo odwołania się do sądu obejmuje wszelkie możliwe postaci zatrzymania czy aresztowania, a nie tylko takie, których podstawą jest zarzut popełnienia przestępstwa. Również w orzeczeniu z 28 stycznia 1991 r. (K. 13/90, OTK 1991, poz. 3) Trybunał - przy okazji rozważań nad pojęciem immunitetu poselskiego - stwierdził, że "pojęcia konstytucyjne należy traktować jako bardziej "pojemne" niźli pojęcia kodeksowe (...)".

¹⁰ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo do własności (w:) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 29-30.

¹¹ Numeracja art. 12-18 Konstytucji PRL zgodna z jej tekstem jednolitym (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36). W tekście pierwotnym Konstytucji z 1952 r. były to art. 8-13 (Dz. U. Nr 33, poz. 232).

¹² K. 3/88, OTK 1989, poz. 2.

¹³ J. Skąpski, glosa do orzeczenia TK z 4 października 1989 r. (K. 3/88), PiP 1990, z. 12, s. 113-114.

¹⁴ Art. 1 ustawy z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444 ze zm.), która weszła w życie 31 grudnia 1989 r.

¹⁵ J. Skąpski, glosa..., op. cit., s. 113-114.

¹⁶ T. Dybowski, Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązującego w 1996 roku (w:) Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996, s. 317-319.

¹⁷ Ibidem, s. 319-320.

¹⁸ T. Dybowski, Konstytucyjne i cywilnoprawne..., op. cit., s. 194.

¹⁹ Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), dalej powoływany jako protokół dodatkowy.

²⁰ E. Łętowska, Konstrukcja gwarancji własności w europejskiej konwencji z 1950 roku (w:) Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Katowice 1992, s. 155-156.

²¹ Za: M.A. Nowicki, Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa 1999, s. 493-496.

²² E. Łętowska, Konstrukcja..., op. cit., s. 155.

²³ C. Mik, Prawo własności w europejskiej konwencji praw człowieka, PiP 1993, z. 5, s. 25.

²⁴ A. Łabno-Jabłońska, Nowa konstytucyjna regulacja prawa własności (w:) Zagadnienia prawa cywilnego i administracyjnego w Polsce, Warszawa 1993, s. 40.

²⁵ M. Bednarek, Koncepcja własności w dobie transformacji ustrojowej w Polsce, KPP 1993, z. 4, s. 472-473.

²⁶ H. Siekmann, G. Duttge, Staatsrecht I: Grundrechte, Frankfurt am Main 2000, s. 272-273; G. Seidel, Handbuch der Grundrechte und Menschenrechte auf staatlicher, europäischer und universaller Ebene, Baden-Baden 1996, s. 164.

²⁷ H.P. Rill, Eigentum, Sozialbindung und Enteignung von Boden und Umwelt (w:) Der Rechtsstaat und die Aufarbeitung der vorrechtlichen Vergangenheit, red. Ch. Starck, W. Berg, B. Pieroth, Berlin 1992, s. 179.

²⁸ L. Garlicki, Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1993, s. 136; A.F. Zattara, La dimension constitutionnelle et européenne du droit de propriété, Paris 2001, s. 137-139.

²⁹ J. Günter, Berufsfreiheit und Eigentum in der Europäischen Union: eine rechtsvergleichende Studie, Heidelberg 1998, s. 33-40.

³⁰ Cz. Żuławska, Sądownictwo..., op. cit., s. 198.

³¹ Ibidem, s. 201.

³² Podkreśla to również C. Kosikowski, Zasada ochrony własności (w:) Zasady podstawowe polskiej konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 232.

³³ Za takie uznać należy przytaczany wyżej pogląd T. Dybowskiego.

³⁴ A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s. 262.

³⁵ F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, PS 1998, nr 5, s. 26-27.

³⁶ Takie zarzuty czyni m.in. T. Dybowski, Własność..., op. cit. , s. 319-320.

³⁷ C. Mik, Ochrona prawa własności w prawie europejskim (w:) O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów. Księga pamiątkowa w hołdzie Profesor Annie Michalskiej, red. T. Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1996, s. 212-213.

³⁸ W pierwszym przypadku do mienia zalicza się: wierzytelność, udział w spółkach, długi lub akcje. W drugim do mienia włącza się zwłaszcza roszczenia resytucyjne i prawa emerytalne. Problemów nastręczają zwłaszcza te ostatnie.

³⁹ Z. Strus, Prawo..., op. cit., s. 224.

⁴⁰ Por. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 56 i n.

⁴¹ K 12/90, OTK 1990, poz. 7.

⁴² Przepis art. 46 wprowadzony został do Konstytucji z 1952 r. ustawą o zmianie Konstytucji RP z 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 94).

⁴³ K. 15/91, OTK 1992, cz. I, poz. 8.

⁴⁴ K. 4/91, OTK 1992, cz. I, poz. 2.

⁴⁵ K. 14/91, OTK 1992, cz. I, poz. 7.

⁴⁶ Także zgodnie z orzecznictwem ETPC prawo do emerytury nie jest, jako takie, chronione w konwencji europejskiej. Prawo to może być wszakże zaliczone do mienia, gdy ubezpieczenie emerytalne ma charakter indywidualny, tzn. gdy składki na poczet przyszłego świadczenia nie są łączone ze składkami innych osób, a są kumulowane "na rachunku" przyszłego emeryta jako określone i wyłączne części funduszu emerytalnego i przez to stają się możliwe do zidentyfikowania ad personam i wymagalne. Zarazem konwencja nie gwarantuje prawa do emerytury w określonej wysokości, choć może być i tak, że zasadnicze ograniczenie należności będzie traktowane jako naruszenie prawa własności, C. Mik, Prawo własności..., op. cit., s. 25. Również francuska Rada Konstytucyjna nie uznała możliwości zastosowania konstytucyjnego przepisu o ochronie własności do prawa do emerytury (C.C. N° 85-200 DC); L. Garlicki, Rada Konstytucyjna..., op. cit., s. 136. Także w orzecznictwie niemieckiego FTK prawa występujące w stosunkach publicznych, w tym stosunkach ubezpieczenia społecznego, mogą być objęte gwarancją ochrony własności z art. 14 tylko pod ściśle wyznaczonymi warunkami. Mianowicie chodzić musi o pozycje prawne stanowiące korelat świadczeń własnych lub nakładu kapitałowego uprawnionego (BVerfGE 69, 272 (300f.)). W późniejszym orzeczeniu Trybunał Związkowy wyraźnie odniósł tę kwestię do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, wskazując że w danym przypadku chodzić musi, po pierwsze, o majątkowe pozycje prawne, które przyporządkowane są wyłącznie uprawnionemu w celu prywatnej użyteczności, po drugie, nie polegają na nieistotnych świadczeniach własnych i służą zapewnieniu egzystencji własnej (np. BVerfGE 92, 365 (405); 97, 271 (284)), (H. Siekmann, G. Duttge, Staatsrecht I..., op. cit., s. 274).

⁴⁷ K. 14/92, OTK 1993, cz. II, poz. 35.

⁴⁸ T. Dybowski, Ochrona prawa własności na tle konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w:) Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 110.

⁴⁹ Tak P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 87.

⁵⁰ P. Sarnecki, Prawo własności w konstytucji, referat wygłoszony na seminarium zorganizowanym przez Ośrodek Studiów Społeczno-Ekonomicznych w Krakowie, 11 maja 1997 r., s. 15-16.

⁵¹ M. Safjan, Konstytucyjna ochrona własności, Rzeczpospolita z 12 lipca 1999 r., nr 160, s. C1-C2.

⁵² OTK 1999, nr 2, poz. 25.

⁵³ T. Dybowski, Ochrona prawa własności..., op. cit., s. 111. Podobne stanowisko zajmuje także B. Banaszkiewicz: "nowa ustawa zasadnicza zawiera o wiele więcej słów, co niekoniecznie oznacza więcej jasności i precyzji", Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 27.

⁵⁴ Pytania takiej treści stawia również T. Dybowski, Ochrona prawa własności... , op. cit.

⁵⁵ Jak podkreśla T. Dybowski, inne konstytucje regulując problem własności czynią to w jednym miejscu, ibidem. Trzeba jednak zauważyć, że są konstytucje, które zagadnienie własności regulują w kilku miejscach. Por. np. konstytucję Chorwacji, Rumunii, Słowenii, Słowacji, Portugalii.

⁵⁶ M. Safjan, Konstytucyjna..., op. cit., s. C1-C2.

⁵⁷ T. Dybowski, Ochrona prawa własności..., op. cit., s. 111.

⁵⁸ Ważnych ustaleń w tym zakresie TK dokonał już w orzeczeniach: z 12 stycznia 1999 r. (P. 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2) i z 25 lutego 1999 r. (K. 23/98). Drugie z tych orzeczeń nawiązuje w swoich tezach do pierwszego i ma zasadnicze znaczenie dla poznania stanowiska TK w kwestii własności.

⁵⁹ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu , Warszawa 1998, s. 111.

⁶⁰ F. Zoll, Prawo własności..., op. cit., s. 29.

⁶¹ S. Malarski (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 55.

⁶² M. Bednarek, Mienie. Komentarz do art. 44-55 k.c., Zakamycze 1997, s. 28.

⁶³ Przeciw wyodrębnianiu w art. 56a (obecny art. 64) z kategorii prawa własności "innych praw majątkowych" wypowiadał się K. Działocha, podnosząc że prawo własności w znaczeniu konstytucyjnym obejmuje wszystkie prawa majątkowe. Pojęcia konstytucyjne są bardziej pojemne, szersze i obejmują takie instytucje z poszczególnych dyscyplin prawa, które są bardziej zróżnicowane niż szersze pojęcia konstytucyjne. W związku z tym z punktu widzenia pojęć stosowanych w Konstytucji art. 56a ust. 1 niepotrzebnie odróżnia od własności prawa majątkowe, Biuletyn KKZN, nr XLI, s. 155.

⁶⁴ Por. szerzej rozdział II.

⁶⁵ M. Bednarek, Mienie..., op. cit., s. 27.

⁶⁶ Notabene w orzeczeniu K. 23/98 (w stosunku do orzeczenia P. 2/98) TK nie wykazał już takiego zdecydowania w tej kwestii "(...nawet jeżeli przyjąć, że art. 21 nie wspomina o ochronie innych niż własność praw majątkowych...)".

⁶⁷ OTK 1998, nr 3, poz. 34.

⁶⁸ Na ten temat zob. pkt 2.

⁶⁹ OTK 2000, nr 2, poz. 61.

⁷⁰ Zob. pkt 2.

⁷¹ A. Grześkowiak, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 34.

⁷² M. Zieliński, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 35.

⁷³ R. Legutko, O niektórych krytykach własności (w:) Prawo własności w konstytucji, op. cit. , s. 11.

⁷⁴ M. Zieliński, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 35.

⁷⁵ J. Ciemniewski, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 35.

⁷⁶ Zauważyć trzeba, że w przywołanym orzeczeniu TK nie odniósł się do pojęcia własności w art. 21 Konstytucji.

⁷⁷ S. Jarosz, glosa do orzeczenia TK z 25 lutego 1999 r. (K. 23/98), PiP 1999, z. 9, s. 103 i n.

⁷⁸ F. Zoll, Prawo własności..., op. cit., s. 30.

⁷⁹ T. Dybowski, Ochrona prawa własności ..., op. cit., s. 111-112.

⁸⁰ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 30.

⁸¹ Ibidem, s. 33.

⁸² Ibidem, s. 33.

⁸³ OTK 2001, nr 1, poz. 5.

⁸⁴ Z tego względu wskazuje się w literaturze, że prawo dziedziczenia nie jest prawem odrębnym od prawa do własności, lecz jednym z jego aspektów, por. B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 34.

⁸⁵ Expressis verbis gwarancji prawa do dziedziczenia udziela tylko art. 5 konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej z 1966 r. (Dz. U. z 1969 r. Nr 25, poz. 185). Wymienia je jako osobne prawo jednostki, obok prawa do posiadania własności.

⁸⁶ Decyzja w sprawie Marckx v. Belgia (1979 r.). ETPC potraktował prawo do dziedziczenia jako integralny składnik prawa do posiadania własności. Zdaniem M. Kępińskiego rozumowanie to opiera się na założeniach, które nie mogą być w pełni zaakceptowane jako podstawa wykładni prawa międzynarodowego. Prawo do posiadania własności nie oznacza jeszcze rozciągnięcia ochrony prawa międzynarodowego na czynności dysponowania własnością. Prawo to w konwencjach międzynarodowych ogranicza się do swobodnego używania, korzystania i posiadania praw majątkowych. Formuła ta niekoniecznie obejmuje prawo do dysponowania tą własnością. Zdanie odrębne przyjmujące ten właśnie punkt widzenia zostało złożone do przywołanego orzeczenia Marckx v. Belgia, M. Kępiński, Prawo do posiadania własności (w:) Prawa człowieka. Model prawny, red. R. Wieruszewski, Wrocław-Warszawa-Kraków 1991, s. 428-429.

⁸⁷ S. Malarski (w:) Konstytucje..., op. cit., s. 55.

⁸⁸ Orzeczenie z 25 lutego 1999 r., K. 23/98.

⁸⁹ C. Mik, Prawo własności ..., op. cit., s. 28.

⁹⁰ M.A. Nowicki, Europejska Konwencja..., op. cit., s. 379.

⁹¹ P. Winczorek, Komentarz..., op. cit., s. 34.

⁹² Na niedopuszczalność ukształtowania obowiązku podatkowego w taki sposób, iż stanie się on instrumentem konfiskaty mienia TK wskazywał także w orzeczeniach z 30 stycznia 2001 r., OTK 2001, nr 1, poz. 4 (K. 17/00) oraz z 14 września 2001 r., OTK 2001, nr 1, poz. 166 (SK. 11/00).

⁹³ S. Malarski (w:) Konstytucyjne... , op. cit., s. 55.

⁹⁴ Ibidem.

⁹⁵ B. Banaszkiewcz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 35.

⁹⁶ Dekret 8 października 1946 r. (Dz. U. Nr 60, poz. 328 ze zm.).

⁹⁷ A. Stelmachowski, Zakres i przesłanki dziedziczenia praw (w:) Prace z prawa prywatnego. Księga pamiątkowa ku czci Sędziego Janusza Pietrzykowskiego, red. Z. Banaszczyk, Warszawa 2000. Najważniejsze wątki dyskusji na temat zasadności wyróżniania w prawie cywilnym podmiotowego prawa do dziedziczenia przypomniał również A. Szpunar, Uwagi o pojęciu prawa dziedziczenia, Rejent 2002, nr 5. Zdaniem autora spór na ten temat nie ma charakteru czysto teoretycznego, bowiem "wykładnia licznych przepisów prawa spadkowego będzie się przedstawiać różnie, w zależności od tego, czy przyjmiemy konstrukcję podmiotowego prawa dziedziczenia czy też ją odrzucimy jako zbędną", ibidem , s. 13.

⁹⁸ J.St. Piątowski, Prawo spadkowe. Zarys wykładu, Warszawa 1987, s. 14-16.

⁹⁹ S. Wronkowska, Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973, s. 60-61.

¹⁰⁰ Ibidem, s. 61.

¹⁰¹ F. Zoll, Prawo własności..., op. cit., s. 29.

¹⁰² A. Stelmachowski, Zakres i przesłanki..., op. cit., s. 305-306.

¹⁰³ Ibidem, s. 306.

¹⁰⁴ Ibidem, s. 307.

¹⁰⁵ A. Szpunar, Uwagi..., op. cit., s. 20.

¹⁰⁶ Ibidem, s. 20.

¹⁰⁷ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 35.

¹⁰⁸ Por. wypowiedzi J. Szymańskiego i J. Ciemniewskiego, Biuletyn KKZN, nr XLI, s. 147-149.

¹⁰⁹ C. Kosikowski, Gospodarka i finanse publiczne w nowej Konstytucji, PiP 1997, z. 11-12, s. 148 i n.

¹¹⁰ J. Ciemniewski, Biuletyn KKZN, nr XLI, s. 155 i n.

¹¹¹ R. Kalisz, Biuletyn KKZN, nr XLI .

¹¹² Wątpliwość taką wyraził T. Dybowski, Ochrona prawa własności ..., op. cit., s. 111.

¹¹³ S. Malarski (w:) Konstytucyjne..., op. cit., s. 55.

¹¹⁴ Gwarancje prawa dziedziczenia, wyrażoną exspressis verbis, znaleźć można m.in. w konstytucji niemieckiej (art. 14 ust. 1), czeskiej (art. 11 ust. 1), słowackiej (art. 20 ust. 1), estońskiej (art. 32), Słowenii (art. 33), Rumunii (art. 42), Chorwacji (art. 48), Bułgarii (art. 17), Hiszpanii (art. 33 ust. 1), Norwegii (§ 107).

¹¹⁵ H. Suchocka, Zakres i sposób regulacji praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych w przyszłej konstytucji w: Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela w nowej polskiej konstytucji, red. Z. Kędzia, Poznań 1990, s. 148-150.

¹¹⁶ W. Zakrzewski (w:) Polskie prawo konstytucyjne. Podstawowe wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, red. W. Skrzydło, Lublin 1999, s. 179-180.

¹¹⁷ Podkreśla to również Z. Czerwiński, Problematyka gospodarcza w projektach Konstytucji RP, RPEiS, "Założenia nowej Konstytucji RP", z. 2, Poznań 1995, s. 30 i 37.

¹¹⁸ W projekcie SLD (druk ZN nr 2) wśród artykułów podstawowych umieszczono przepis art. 10, natomiast w rozdziale I "Wolności, prawa i obowiązki człowieka oraz obywatela" art. 58 "Poręcza się całkowitą ochronę własności i prawo jej dziedziczenia" (ust. 1), "Nie można nakładać wygórowanych podatków od spadków, które niweczą istotę dziedziczenia własności" (ust. 2). W projekcie PSL, UP, Mniejszości Niemieckiej, Partii Emerytów i Rencistów "Nadzieja" oraz posłów niezrzeszonych (druk ZN nr 4) przepisy dotyczące własności umieszczczono w rozdziale I "Zasady ogólne" art. 3 "Życie gospodarcze RP opiera się na pracy, własności i swobodzie działania wszystkich podmiotów gospodarczych", zaś w rozdziale II "Prawa, wolności i obowiązki człowieka oraz obywatela" art. 35 "Gwarantuje się prawo własności i prawo dziedziczenia." (ust. 1), "Nikogo nie można pozbawić własności inaczej niż na podstawie ustawy. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." (ust. 2). W projekcie Unii Demokratycznej (druk ZN nr 6) w rozdziale I "Rzeczpospolita. Zasady podstawowe" znajdował się art. 10, zaś w rozdziale II art. 37, stanowiący, iż "Gwarantuje się każdemu obywatelowi prawo własności i prawo dziedziczenia." (ust. 1), "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem" (ust. 2) (R. Chruściak, Projekty Konstytucji 1993-1997, cz. I i II, Warszawa 1997).

¹¹⁹ W projekcie KPN (druk ZN nr 5) przepis art. 14 dotyczący własności umieszczono wyłącznie w rozdziale I "Rzeczpospolita Polska".

¹²⁰ Ujęcie prawa własności wyłącznie w aspekcie podmiotowym znalazło się w projekcie Prezydenta L. Wałęsy (druk ZN nr 1). Karta Praw i Wolności w art. 16 stanowiła, iż "Własność i dziedziczenie szanuje się i ochrania" (ust. 1), "Nikogo nie można pozbawić własności inaczej niż na podstawie ustawy. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na ważne cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." (ust. 2), "Ustawa taka nie może nakładać tych ciężarów za jakikolwiek okres sprzed dnia jej uchwalenia, z wyjątkiem stanu wyższej konieczności lub klęski żywiołowej." (ust. 3). Podobnie w projekcie Porozumienia Centrum w rozdziale II znalazł się zapis art. 25 "RP uznaje prawo własności i prawo dziedziczenia oraz gwarantuje ich prawną ochronę" (ust. 1), "Korzystanie z własności nie może szkodzić dobru ogólnemu i prawom innych osób. Państwo ma prawo do ustawowego ograniczenia korzystania z własności zgodnie z dobrem ogólnym." (ust. 2), "Nikt nie może być wywłaszczony, chyba że wymaga tego interes publiczny, na warunkach i w trybie przewidzianym ustawą i za odszkodowaniem." (ust. 3), "Państwo otacza opieką indywidualne rodzinne gospodarstwa rolne, udzielając im stosowanej pomocy." (ust. 4).

¹²¹ Autorem tej propozycji był J. Ciemniewski (10 grudnia 1996 r.), Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 33 i n.

¹²² Stąd też M. Mazurkiewicz zastanawiał się w ogóle nad celowością umieszczania tego przepisu w rozdziale II Konstytucji, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 33 i n.

¹²³ J. Ciemniewski, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 33 i n.

¹²⁴ T. Dybowski, Własność w przepisach konstytucyjnych..., op. cit., s. 309.

¹²⁵ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne..., op. cit., s. 406.

¹²⁶ L. Garlicki, Polskie prawo..., op. cit., s. 107. Por. np. orzeczenie TK z 23 marca 1999 r. (P. 2/98).

¹²⁷ W. Zakrzewski, Polskie prawo..., op. cit., s. 181. Podobny pogląd wyraził również TK w orzeczeniu P. 11/98, uznając że prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju, a w szczególności na tle art. 20 i 21 Konstytucji.

¹²⁸ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne..., op. cit., s. 197.

¹²⁹ Podkreślała to m.in. H. Suchocka, Ustrój gospodarczy w nowej Konstytucji, RPEiS "Założenia nowej Konstytucji RP", z. 2, Poznań 1995, s. 103.

¹³⁰ Por. A. Łabno w kontekście ochrony prawa własności prywatnej w konstytucji Hiszpanii i Portugalii, Iberyjska droga do demokracji. Studium prawnokonstytucyjne, Warszawa 1996, s. 126.

¹³¹ Ibidem.

¹³² B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 36.

¹³³ Gwarancję ochrony prawa własności wśród praw i wolności osobistych, a nie ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych umieszczają np. konstytucja Słowenii (art. 33), Estonii (§ 32), Słowacji (art. 19), Czech (art. 11), Litwy (art. 23), Ukrainy (art. 41).

¹³⁴ Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 i 169, M. Kępiński, Prawo..., op. cit., s. 424-425.

¹³⁵ Pogląd A. Michalskiej przytoczył M. Kępiński, sprzeciwiając się takiemu ujęciu problemu. Podkreśla on bowiem, że spór dotyczył pojęcia własności, treści i zakresu prawa własności oraz dopuszczalnych jego ograniczeń, M. Kępiński, ibidem, s. 424. Także w literalnym brzmieniu art. 1 protokołu dodatkowego do EKPC trudno odnaleźć jakiekolwiek ślady intencji redaktorów, by potwierdzić charakter prawa własności jako naturalnego prawa człowieka. Wskazówek należy szukać w pracach przygotowawczych do konwencji. W ich świetle prawo własności ukazuje się jako prawo podstawowe ze względu na wagę, jaką przedstawia dla niezależności jednostki i rodziny. Można zatem uznać, że na gruncie EKPC potwierdzenie podstawowego charakteru prawa własności jest wynikiem interpretacji art. 1 protokołu dodatkowego, A.F. Zattara, La dimension..., op. cit., s. 105.

¹³⁶ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne..., op. cit., s. 407.

¹³⁷ A. Łabno, Iberyjska..., op. cit., s. 189.

¹³⁸ T. Dybowski, Ochrona prawa własności..., op. cit., s. 112.

¹³⁹ L. Garlicki, Rada Konstytucyjna..., op. cit., s. 133.

¹⁴⁰ W. Jakimowicz, O publicznych prawach podmiotowych , PiP 1999, z. 1, s. 48.

¹⁴¹ Ibidem.

¹⁴² S. Grzybowski, System prawa cywilnego. Część ogólna, red. S. Grzybowski, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1985, s. 215.

¹⁴³ S. Wronkowska, Analiza pojęcia..., op. cit., s. 47.

¹⁴⁴ Tak K. Opałek, Prawo podmiotowe, Warszawa 1957, s. 407.

¹⁴⁵ Ibidem, s. 407-408.

¹⁴⁶ S. Wronkowska, Analiza pojęcia..., op. cit., s. 48.

¹⁴⁷ Ibidem, s. 51.

¹⁴⁸ A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1986, s. 123.

¹⁴⁹ Ibidem.

¹⁵⁰ S. Grzybowski, System prawa..., op. cit., s. 216.

¹⁵¹ A. Wolter, Prawo cywilne..., op. cit., s. 125.

¹⁵² Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna , Warszawa 1999, s. 88.

¹⁵³ S. Wronkowska, Analiza pojęcia..., op. cit., s. 62.

¹⁵⁴ Z. Radwański , Prawo cywilne..., op. cit., s. 85.

¹⁵⁵ Ibidem, s. 89.

¹⁵⁶ Ibidem.

¹⁵⁷ P. Tuleja, Normatywna treść praw jednostki w ustawach konstytucyjnych RP, Warszawa 1997, s. 41.

¹⁵⁸ Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa-Poznań 1973, s. 139.

¹⁵⁹ S. Wronkowska, Analiza pojęcia..., op. cit., s. 62.

¹⁶⁰ Ibidem, s. 66.

¹⁶¹ J. Wróblewski, W. Lang, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, red. J. Wróblewski, Warszawa 1986, s. 372.

¹⁶² J. Boć, A. Błaś (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 488.

¹⁶³ W. Jakimowicz, O istocie i znaczeniu publicznych praw podmiotowych, Casus 1998, nr 8, s. 23-26.

¹⁶⁴ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 20.

¹⁶⁵ Z uwagi na to wątpliwości budzi wyrażone w art. 32 ust. 1 Konstytucji "prawo do równego traktowania", por. postanowienie TK z 27 czerwca 2001 r., Ts 180/00, OTK 2001, nr 5, poz. 142 oraz zdanie odrębne J. Skórzewskiej-Łosiak. Por. też orzeczenie z 24 października 2001 r., SK 10/01.

¹⁶⁶ Z. Ziembiński, Teoria..., op. cit., s. 139-140.

¹⁶⁷ Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 372.

¹⁶⁸ P. Tuleja, Normatywna..., op. cit., s. 41-43.

¹⁶⁹ Ibidem, s. 44.

¹⁷⁰ Ibidem, s. 45.

¹⁷¹ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne ..., op. cit., s. 370.

¹⁷² W. Zakrzewski, Polskie..., op. cit., s. 172.

¹⁷³ Z. Kędzia, Pojęcie "prawa i wolności obywatelskie" (uwagi na tle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich), PiP 1989, z. 3, s. 29.

¹⁷⁴ Taką typologię praw człowieka przyjmuje np. K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 24 i n.

¹⁷⁵ J. Ciemniewski, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 35.

¹⁷⁶ B. Gronowska, Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (w:) Z. Witkowski, J. Galster, A. Bień-Kacała, W. Szyszkowski, Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 1998, s. 108.

¹⁷⁷ A. Łabno , Iberyjska..., op. cit., s. 189.

¹⁷⁸ Cyt. za: A. Łabno, Iberyjska..., op. cit., s. 190.

¹⁷⁹ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 36.

¹⁸⁰ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 24-25.

¹⁸¹ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 37.

¹⁸² K. Wojtyczek, Granice... , op. cit., s. 22-23 i cyt. tam literatura niemiecka.

¹⁸³ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 35-38.

¹⁸⁴ Ibidem, s. 23.

¹⁸⁵ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 31.

¹⁸⁶ Por. orzeczenie TK z 29 czerwca 2001 r., K. 23/00, OTK 2001, nr 5, poz. 124 oraz orzeczenie z 19 grudnia 2002 r. (K. 33/02), w którym TK stwierdził, że ochrona przewidziana w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne przymioty. W rezultacie prawo majątkowe uregulowane ustawowo podlega ochronie bez względu na to, komu przysługuje.

¹⁸⁷ Orzeczenie z 21 marca 2000 r., K. 14/99.

¹⁸⁸ Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 156.

¹⁸⁹ Por. R. Tupin, Czego nie ma w projekcie Konstytucji RP. O własności, Skarbie Państwa, powiatach, prawie naturalnym i boskim, Rzeczpospolita z 7 lutego 1997 r., s. 11.

¹⁹⁰ T.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 54, poz. 245 ze zm.

¹⁹¹ T.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400 ze zm.

¹⁹² L. Garlicki, Polskie prawo..., op. cit., s. 98.

¹⁹³ K. Wojtyczek, Granice... , op. cit., s. 181.

¹⁹⁴ T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 315.

¹⁹⁵ Czyni tak między innymi E. Łętowska, Własność jako prawo jednostki w świetle Konstytucji i Konwencji Europejskiej, Zeszyty Praw Człowieka. Teksty wykładów, z. 4, Warszawa 1998, s. 95.

¹⁹⁶ Tezę, wedle której na konstytucyjne prawo do własności mogą powoływać się także osoby prawne ("organizacje pozarządowe", "grupy osób", "ułomne osoby prawne") prezentuje także B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 50.

¹⁹⁷ W. Jakimowicz, O publicznych prawach..., op. cit., s. 43.

¹⁹⁸ S. Wronkowska, Analiza pojęcia..., op. cit. , s. 56-57.

¹⁹⁹ Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz... , op. cit., s. 157.

²⁰⁰ OTK 1999, poz. 27, aneks; 1999, poz. 49, aneks.

²⁰¹ OTK 1999, nr 5, poz. 96.

²⁰² B. Banaszak zauważa jednak, iż polska Konstytucja nie uległa tendencji występującej w wielu krajach demokratycznych, w których uznaje się, że objęcie zakresem praw i wolności konstytucyjnych osób prawnych służy nie tyle wzmocnieniu ochrony tych podmiotów, ile intensyfikacji ochrony osób fizycznych wchodzących w ich skład. Nie ma bowiem w naszej Konstytucji regulacji pozwalającej na rozciągnięcie zakresu podmiotowego konstytucyjnych praw i wolności na osoby prawne, podobnej choćby do regulacji z art. 19 ust. 3 Ustawy Zasadniczej RFN, por. Prawa człowieka i obywatela w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PS 1997, nr 5, s. 56.

²⁰³ OTK 2001, nr 4, poz. 87.

²⁰⁴ C. Mik, Ochrona prawa własności..., op. cit., s. 211.

²⁰⁵ C. Mik, Prawo własności..., op. cit., s. 26.

²⁰⁶ W orzecznictwie strasburskim wątpliwości powstały w sprawie Świętych Monasterów przeciwko Grecji (1994), w której rząd kwestionując ich legitymację wskazywał na istnienie więzi historycznych, prawnych i finansowych Kościoła ortodoksyjnego z państwem. Stanowiska tego nie podzieliły ani Komisja, ani ETPC, stwierdzając że monastery nie wykonują prerogatyw władzy publicznej, C. Mik, Ochrona prawa własności..., op. cit., s. 211.

²⁰⁷ C. Mik, Prawo własności..., op. cit., s. 26.

²⁰⁸ Jako wyjątek wskazuje się szkoły wyższe. Skoro bowiem art. 70 ust. 5 Konstytucji gwarantuje im autonomię, to czyni je podmiotem określonego prawa, L. Garlicki, Prawo konstytucyjne..., op. cit., s. 100.

²⁰⁹ P. Winczorek, Komentarz... , op. cit., s. 87. Inaczej B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 51.

²¹⁰ R. Grodzicki, Biuletyn KKZN, nr XLI, s. 155 i n.

²¹¹ OTK 2000, nr 3, poz. 87.

²¹² W doktrynie wyrażano poglądy według których "(...) jednostka może mieć prawo podmiotowe wobec państwa, jak i państwo może mieć prawo podmiotowe wobec jednostki. Podmiotowość publicznoprawna państwa ma w odróżnieniu od podmiotowości publicznej osób fizycznych charakter pierwotny i nie opiera się na jakichś ogólnych prawach podmiotowych właściwych naturze państwa (tak jak prawa człowieka)." Stąd zaś wynikał, zdaniem autora tego poglądu, wniosek, że państwo może być także podmiotem publicznym praw podmiotowych, W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego, Warszawa 1924, s. 111.

²¹³ T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 316.

²¹⁴ L. Garlicki, Rada Konstytucyjna..., op. cit., s. 135.

²¹⁵ BVerfGE 61, 82 (105 ff.); 75, 192 (197); BVerfGE 84, 257 (269); 97, (151 f.), za: H. Siekmann, G. Duttge, Staatsrecht I..., op. cit., s. 273; por. też G. Seidel, Handbuch..., op. cit ., s. 164.

²¹⁶ BVerfGE 75, 192 (197 ff.).

²¹⁷ BVerfGE 61, 82 (108 f.).

²¹⁸ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo... , op. cit., s. 51. Autor wyklucza jednak, by podstawą ochrony mienia państwowego mógł być art. 21 ust. 1 Konstytucji, ibidem , s. 52.

²¹⁹ Taki pogląd prezentował przede wszystkim T. Dybowski, Nie ma własności absolutnej, Gazeta Prawna 1997, nr 2, s. 30 oraz tenże, Własność..., op. cit., s. 301 i n.

²²⁰ Na rzecz tego poglądu przemawiać miało m.in. usytuowanie przepisu art. 7 p.u.m. w rozdziale I traktującym o podstawach ustroju politycznego i gospodarczego. Taka lokalizacja tego przepisu oznaczać miała, że jednolicie ujmowana własność bez jej rozczłonkowania, bez uprzywilejowania własności społecznej, a w szczególności państwowej, stanowi "jedną z podstaw ustroju społeczeństwa obywatelskiego, funkcjonującego w ramach gospodarki rynkowej", T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 309.

²²¹ Ibidem, s. 309.

²²² M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, Warszawa 1994, s. 309.

²²³ Ibidem, s. 91.

²²⁴ A. Łabno-Jabłońska, Nowa konstytucyjna..., op. cit., s. 32.

²²⁵ Zdaniem T. Dybowskiego - przeciwnika stratyfikacji - przepis art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji (ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawcza i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) stanowiący o własności i mieniu komunalnym był wątpliwym argumentem przemawiającym za typizacją. Jego umieszczenie w Konstytucji uzasadniał zaś tym, że skoro przepis Konstytucji regulował osobowość prawną jednostek samorządu terytorialnego, wobec tego również w Konstytucji musiał znaleźć się przepis o własności komunalnej i w ten sposób powstała kategoria "własności komunalnej", T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 307.

²²⁶ W świetle stanowiska T. Dybowskiego przepis art. 91 nie mógł być podstawą do wyciągania jakichkolwiek wniosków w zakresie typologii własności. Jego zdaniem trudno twierdzić, że przepis ten został utrzymany w mocy przez przeoczenie ze strony ustrojodawcy, bowiem zgodnie z zasadą racjonalności prawodawcy można utrzymywać, że był on klasycznym przykładem zachodzenia "starego na nowe" oraz wyrazem dążenia, by wobec - znacznych jeszcze w 1989 r. rozmiarów tzw. własności ogólnonarodowej, zwłaszcza państwowej, uniknąć zarzutu jej bezpodmiotowości, ibidem, s. 307.

²²⁷ Takie rozróżnienie spotkać można u: M. Bednarek, Przemiany..., op. cit., s. 94 i n.; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe , Warszawa 1995, s. 54 i n.; S. Wójcik, Problem pojęcia "własność prywatna" w III Rzeczpospolitej, Rejent 1991, nr 7-8, s. 11 i n.

²²⁸ T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 306. Zdaniem A. Łabno-Jabłońskiej "Jakkolwiek były to przepisy nowe, to jednak nie w pełni adekwatne i jakby nadal tkwiące korzeniami w dawnych formułach", Nowa konstytucyjna..., op. cit., s. 27.

²²⁹ T. Dybowski, Własność... , op. cit., s. 311.

²³⁰ S. Wójcik, Problem pojęcia..., op. cit., s. 22; M. Bednarek, Przemiany..., op. cit., s. 94; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 52.

²³¹ S. Wójcik, Problem pojęcia..., op. cit., s. 11. Z takim poglądem zgodziła się M. Bednarek, Koncepcja..., op. cit., s. 451-452.

²³² M. Bednarek, Przemiany..., op. cit., s. 451-452.

²³³ T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 311.

²³⁴ C. Kosikowski, Własność w przyszłej Konstytucji RP, Studia Prawno-Ekonomiczne 1995, t. LI, s. 19.

²³⁵ Ustawa z 8 marca 1990 r., t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.

²³⁶ Bezpośrednio o formach własności wspominały niektóre projekty konstytucji. W projekcie SLD były to własność prywatna poszczególnych obywateli oraz własność zbiorowa stowarzyszeń obywateli oraz spółdzielni, instytucji publicznych, wspólnot samorządowych, a także państwa. Wszystkie formy własności stanowić miały podstawę dla rozwoju społecznej gospodarki rynkowej (art. 10 ust. 1 i 2). O własności państwowej projekt ten wspominał w ust. 4 tego przepisu oraz art. 89 ust. 1, zaś o mieniu komunalnym w art. 149 ust. 3. Projekt KPN w art. 14 ust. 6 traktował o własności państwowej i komunalnej, wskazując że tylko ustawa może wskazywać, ze względu na pożytek ogółu, dobra stanowiące ich przedmiot. O własności państwowej wspominał też projekt Prezydenta RP (art. 92 ust. 1 i 2). Pozostałe projekty albo w ogóle nie akcentowały form własności, albo gwarantowały jedynie ochronę mienia komunalnego (np. projekt PSL, UP; PC, Przymierze dla Polski).

²³⁷ Podobne pytania stawiała również na gruncie p.u.m. M. Bednarek, Przemiany..., op. cit., s. 92.

²³⁸ E. Łętowska, Własność jako prawo jednostki..., op. cit., s. 95.

²³⁹ Zauważyć jednak trzeba, że propozycje rezygnacji z konstytucyjnego zaakcentowania ochrony własności osobistej wywołały w doktrynie liczne dyskusje. Przeciwnicy dalszego wyróżniania tej kategorii w nowej Konstytucji wskazywali, że jej uwzględnienie w treści art. 7 p.u.m. stanowiło jedynie relikt przeszłości, przejaw nawyku stosowania określonej frazeologii, za którą nie kryje się żadna treść normatywna. Skoro więc - jak podnosił J. Skąpski - nie można określić ani przedmiotu tego prawa, ani jego treści, to trudno mówić o własności osobistej i jej całkowitej ochronie. Taka własność nie istnieje, a art. 7 p.u.m. w części gwarantującej jej ochronę nie miał żądnej treści normatywnej. "Nie można posługiwać się jakimś pojęciem prawnym w celu ochrony nie jasno zarysowanego interesu jednostki", glosa..., op. cit., s. 113-114. Podobnie A. Łabno, odwołując się do orzeczenia TK, stwierdzającego, że poręczenia całkowitej ochrony własności osobistej nie można rozumieć krańcowo, tzn. w tym sensie, że każda ingerencja ustawodawcy w sferę własności osobistej stanowi naruszenie Konstytucji, postawiła pytanie, po co właściwie własność osobista została wyodrębniona, skoro okazywało się, że w każdym indywidualnym przypadku zakres własności osobistej będzie zróżnicowany. Miał to być argument na rzecz tezy o bezzasadności dalszego utrzymywania jej konstytucyjnego wyodrębnienia, Nowa konstytucyjna..., op. cit., s. 36. Podobne poglądy wyrażała w tym względzie również Cz. Żuławska, glosa do orzeczenia z 4 grudnia 1990 r., K. 12/90, PiP 1991, z. 4, s. 107-108. Na gruncie obowiązującej Konstytucji z 1997 r. wskazuje się natomiast, iż trudno byłoby wyróżniać własność osobistą jako odrębną kategorię, bowiem trudno wskazać skutek takiego wyodrębniania. W ramach ogólnej kategorii własności prywatnej mieści się bez reszty tzw. własność osobista. Przepis art. 7 p.u.m. utrzymywał natomiast - zdaniem A. Stelamchowskiego - tę kategorię własności ze względów ideologicznych i propagandowych, dziś już nieaktualnych, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 190. Wątpliwości co do potrzeby odrębnego eksponowania własności osobistej w Konstytucji RP wyraził też C. Kosikowski, Własność..., op. cit., s. 19. Z kolei za celowością uprzywilejowania własności osobistej, zdaniem M. Bednarek, przemawiać miał fakt, że jednostka występująca w roli obywatela czy konsumenta w zetknięciu z państwem, a nawet tylko podmiotami gospodarczymi, zawsze zajmuje pozycję słabszą, Koncepcja..., op. cit., s. 467-468. Autorka powoływała się w tym miejscu na ideę wyrównania szans przez tworzenie pewnych przywilejów, która jest dobrze znana systemom państw demokratycznych, Przeobrażenia stosunków własnościowych a problemy legislacyjne, PiP 1992, z. 5, s. 15-16. Podobnie zdaniem E. Gniewka, niesłuszne było wyeliminowanie z Kodeksu cywilnego pojęcia własności osobistej z uwagi na to, że własność ta nie stanowiła "reliktu przeszłości", lecz wręcz przeciwnie, ta odmiana własności występowała zawsze jako "postać przedmiotowo odrębna, ustrojowo neutralna, nieskażona zabarwieniem ideologicznym", a co więcej, w doktrynie światowej panuje ugruntowany pogląd o potrzebie całkowitej ochrony własności osobistej, Prawo rzeczowe, Poznań-Kluczbork 1996, s. 84.

²⁴⁰ Jedną z konsekwencji tego wyeliminowania - jak wskazuje M. Bednarek - jest utrata relewantności prawnej podziału dóbr na środki produkcji i środki konsumpcji (spożycia), Mienie..., op. cit., s. 40.

²⁴¹ S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 1999, s. 10-11.

²⁴² E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 59.

²⁴³ Takie obawy wyrażano na przykład w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Por. wypowiedź P. Ikonowicza, Biuletyn XLIV, s. 87 oraz W. Gołębiowskiego, Biuletyn KKZN, nr XLIV, s. 107. W doktrynie na takim stanowisku stanął A. Mączyński, zdaniem którego art. 21 mimo ogólnego sformułowania dotyczy tylko własności prywatnej. Jest bowiem - podobnie jak art. 22 - rozwinięciem ogólnej normy wyrażonej w art. 20. Na rzecz tego poglądu, zdaniem autora, przemawia wzmianka o dziedziczeniu w art. 21 ust. 1 (własność publiczna nie jest dziedziczona) oraz uregulowana w tym przepisie instytucja wywłaszczenia, polegająca na przejęciu własności prywatnej przez podmiot publiczny, Dawne i nowe instytucje polskiego prawa mieszkaniowego, KPP 2002, z. 1, oraz tenże, Prawo do mieszkania w świetle Konstytucji RP (w:) Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne. Księga jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003, s. 142.

²⁴⁴ Por. wypowiedź M. Borowskiego, Biuletyn KKZN, nr XLIV, s. 107 oraz W. Majewskiego, Biuletyn KKZN, nr XLIV, s. 107.

²⁴⁵ Za przyjęciem rozszerzającej wykładni art. 21 Konstytucji, gwarantującej ochronę wszystkim typom własności, opowiadał się również R. Tupin, O własności, powiatach, prawie naturalnym i boskim. Czego nie ma w projekcie konstytucji, Rzeczpospolita z 7 lutego 1997 r., s. 11.

²⁴⁶ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne..., op. cit., s. 195.

²⁴⁷ K. Działocha, Konstytucja wyznacza granice, Trybuna 1998, nr 70, s. 10-11.

²⁴⁸ W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz, wyd. III, Zakamycze 2002, s. 24.

²⁴⁹ E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 70, podobnie R. Kuźnicki "obowiązujący system prawa polskiego nie zmierza do likwidacji własności państwowej. Jest ona i będzie trwałym elementem w stosunkach społeczno-gospodarczych kraju. Nie ma ona już jednak pozycji dominującej", Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Komentarz do ustawy, Wrocław 1998, s. 11-12.

²⁵⁰ M. Bednarek, Mienie..., op. cit., s. 40.

²⁵¹ A. Stelmachowski, Zarys teorii..., s. 190.

²⁵² S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit., s. 10-11; R. Kuźnicki, Przekształcenie... , op. cit., 11-12.

²⁵³ A. Cisek, Podstawy prawa..., op. cit., s. 179.

²⁵⁴ A. Stelmachowski, Zarys teorii..., op. cit., s. 187.

²⁵⁵ J. Szachułowicz, Własność publiczna (powstanie, przekształcanie, funkcje, zarządzanie), Warszawa 2000, s. 11.

²⁵⁶ S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit ., s. 11.

²⁵⁷ A. Cisek, Podstawy prawa..., op. cit., s. 179.

²⁵⁸ E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 62.

²⁵⁹ S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit., s. 11.

²⁶⁰ R. Kuźnicki, Przekształcenie..., op. cit., s. 11-12.

²⁶¹ A. Cisek, Podstawy prawa..., op. cit., s. 179.

²⁶² OTK 1988, t. 1, nr 1.

²⁶³ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., op. cit., s. 52.

²⁶⁴ Tak R. Kuźnicki, Przekształcenie..., op. cit., s. 11-12. Na niebezpieczeństwo takiego interpretowania brzmienia art. 20 Konstytucji RP wskazywano w czasie dyskusji w KKZN. Podnoszono m.in., że propozycja podniesienia do rangi konstytucyjnej własności prywatnej jako filara ustroju gospodarczego nie jest niczym innym, jak powtórzeniem zabiegu dokonanego w Konstytucji PRL z 1952 r., która własność państwową czyniła podstawą ustroju, P. Ikonowicz, Biuletyn KKZN, nr XLIV, s. 87. Podkreślano też, że preferowanie własności prywatnej mogłoby stanowić podstawę dążenie do sprywatyzowania wszystkich sektorów gospodarki, W. Gołębiowski, Biuletyn KKZN, nr XLIV, s. 107. Kwestionowano również samo usytuowanie przepisu mówiącego o społecznej gospodarce rynkowej w okolicy przepisu deklarującego ochronę własności w ogóle, P. Winczorek, Komentarz..., op. cit., s. 88. Wreszcie wskazywano, że fakt oparcia gospodarki na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej mieści się w samej charakterystyce pojęcia "społeczna gospodarka rynkowa". Tym samym, by nie powtarzać tego, co zostało już w istocie raz zapisane, zaproponowano nowe brzmienie przepisu "podstawą ustroju gospodarczego RP jest społeczna gospodarka rynkowa", K. Działocha, Konstytucja..., op. cit., s. 85-86.

²⁶⁵ Jak pisze L. Garlicki, Polskie prawo..., op. cit., s. 114.

²⁶⁶ Ibidem, s. 80.

²⁶⁷ Ibidem.

²⁶⁸ L. Garlicki, uzasadnienie zdania odrębnego do orzeczenia TK z 12 kwietnia 2000 r. (K. 8/98).

²⁶⁹ Takie pytanie stawia np. E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 71.

²⁷⁰ S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit., s. 11; Z. Witkowski (w:) Z. Witkowski, J. Galster, B. Gronowska, A. Bień-Kacała, W. Szyszkowski, Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 1998, s. 76.

²⁷¹ A. Cisek, Podstawy..., op. cit., s. 179.

²⁷² E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 71.

²⁷³ A. Cisek, Podstawy prawa..., op. cit., s. 179.

²⁷⁴ E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 71.

²⁷⁵ S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit., s. 11.

²⁷⁶ M. Bednarek, Mienie..., op. cit., s. 40.

²⁷⁷ M. Bednarek, Przemiany..., op. cit., s. 91-96.

²⁷⁸ A. Cisek, Podstawy prawa..., op. cit., s. 180.

²⁷⁹ T. Dybowski, Mienie komunalne, ST 1992, nr 1-2, s. 7.

²⁸⁰ Wskazywał na to J. Ignatowicz na gruncie art. 7 p.u.m., Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 52.

²⁸¹ Wskazuje na to M. Bednarek, Mienie..., op. cit., s. 40.

²⁸² Tak M. Bednarek, ibidem.

²⁸³ Por. Z. Witkowski, Prawo..., op. cit., s. 76, oraz L. Garlicki, Polskie prawo..., op. cit., s. 80: "Wszelka własność należąca do podmiotów autonomicznych w stosunku do państwa i sektora jego własności gospodarczej", s. 79-80.

²⁸⁴ OTK 1999, nr 4, poz. 70.

²⁸⁵ Ustawa z 16 września 1982 r., t.j. Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.

²⁸⁶ K. Pietrzykowski, Nowe prawo spółdzielcze. Spółdzielnia: definicja, własność, statut, organy, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 25 i n. oraz tenże, Prawo spółdzielcze. Komentarz do zmienionych przepisów, Warszawa 1995, s. 23 i n.; A. Jedliński, Własnościowe prawo do lokalu jako ograniczone prawo rzeczowe (zagadnienia konstrukcji prawnej), PiP 1998, z. 4, s. 47.

²⁸⁷ E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 72.

²⁸⁸ Ibidem.

²⁸⁹ J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 56.

²⁹⁰ A. Stelmachowski, Zarys teorii..., op. cit. , s. 189; S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit., s. 11.

²⁹¹ E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 73. Takich wątpliwości nie ma natomiast J. Ignatowicz, uznający, że bez wątpienia do własności społecznej należy zaliczyć nie tylko własność państwową i komunalną, ale również takich organizacji społecznych, jak stowarzyszenia, organizacje wyznaniowe, związki zawodowe, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 55.

²⁹² E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 73.

²⁹³ Taką definicję prywatnego wykonywania własności znajdujemy u J. Szachułowicza, Własność publiczna..., op. cit., s. 11.

²⁹⁴ M. Bednarek, Mienie..., op. cit., s. 40.

²⁹⁵ Tak M. Bednarek, Koncepcja..., op. cit., s. 453.

²⁹⁶ C. Kosikowski, Zasada ochrony..., op. cit., s. 152.

²⁹⁷ M. Bednarek, Koncepcja..., op. cit. , s. 452.

²⁹⁸ E. Gniewek, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 73.

²⁹⁹ Ibidem.

³⁰⁰ J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 38.

³⁰¹ Numeracja zgodnie z t.j. Konstytucji PRL (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36). Pośrednio także art. 79 ust. 5 utrzymany w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji, stanowiący m.in. o popieraniu przez PRL budownictwa spółdzielczego.

³⁰² Tak P. Sarnecki, Opinia w sprawie zgodności z Konstytucją projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zawartego w druku sejmowym nr 1589, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000, s. 1.

³⁰³ Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.

³⁰⁴ Co do zasadności rozszerzenia zakresu stosowania art. 64 na własność spółdzielczą zob. rozdz. II

³⁰⁵ Uzasadnienie do projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 7 maja 1998 r., druk nr 407, s. 2.

³⁰⁶ P. Sarnecki, Opinia w sprawie zarzutów podniesionych przez grupę posłów wobec projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000, s. 3-4, oraz tenże, Opinia w sprawie zgodności z Konstytucją projektu..., op. cit., s. 4.

³⁰⁷ Art. 12 ustawy zakłada, że na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielnia jest zobowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego spłaty wszelkich długów związanych z tym lokalem, spłaty innych zobowiązań spółdzielni związanych z budową, zwłaszcza części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami oraz wpłaty różnicy pomiędzy wartością rynkową prawa odrębnej własności lokalu a wartością zwaloryzowanego wkładu mieszkaniowego i wymienionych wyżej spłat. Co istotniejsze jednak - regulację zawartą w art. 12 ustawy zmodyfikował art. 46 ust. 1. Przepis ten bowiem nakładał na spółdzielnię mieszkaniową obowiązek rozporządzenia częścią jej majątku przez przeniesienie własności lokalu na żądanie członka spółdzielni, któremu w dniu wejścia w życie ustawy przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, na preferencyjnych dla nabywcy warunkach. Stanowił on mianowicie, że wpłata różnicy, o której stanowi art. 12 ust. 1 pkt 3, nie mogła przekraczać 3% aktualnej wartości rynkowej prawa własności lokalu. Natomiast według wcześniejszych, nieprzyjętych, propozycji, przewidywano 4,5% owej wartości. Wątpliwości z punktu widzenia zakresu uprawnień właścicielskich spółdzielni mieszkaniowych budził również przepis art. 39 ustawy przewidujący, że na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, lokalu użytkowego, w tym też spółdzielcze prawo do garażu, spółdzielnia mieszkaniowa zobowiązana jest zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu odpowiednich spłat. Rozwiązanie to zgodnie z ust. 3 art. 39 zastosowano również do najemców pracowni wykorzystywanych przez twórców do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz najemców garaży i lokali o innym przeznaczeniu, jeżeli nakłady na budowę takiego lokalu, garażu lub pracowni w pełnym zakresie poniósł najemca, choćby nawet nie był członkiem spółdzielni, lub ponieśli je jego poprzednicy prawni. Zaznaczyć trzeba jednocześnie, że w myśl art. 37 ustawy po jej wejściu w życie spółdzielnia mieszkaniowa nie mogła ustanawiać spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych, lokali użytkowych, w tym garaży, ani praw do miejsc postojowych w wielostanowiskowych w lokalach garażowych. Tym samym nastąpiła eliminacja z systemu tytułów prawnych do mieszkania, w tym tzw. spółdzielczych praw do lokali, prawa typu własnościowego. Ustawa z 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058) obok innych zasadniczych zmian przyniosła jednak - od 15 stycznia 2003 r. - możliwość ustanowienia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkaniowego. Tym samym członek spółdzielni, w obecnym stanie prawnym, ma do wyboru lokatorskie prawo do lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu bądź prawo odrębnej własności. Spółdzielnie mieszkaniowe mogą także wynajmować mieszkania.

³⁰⁸ Por. zarzuty do projektu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które zgłoszone zostały 2 listopada 1999 r. przez grupę posłów, członków Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia ustaw dotyczących spółdzielczości.

³⁰⁹ Pogląd w pewnym stopniu zbieżny ze stanowiskiem TK, jeszcze na gruncie poprzedniego stanu prawnego, wyraził J. Ignatowicz, stwierdzając iż "powodowane przekształceniem się systemu gospodarczego zmiany w sferze prawa mieszkaniowego nie polegają na tym, że gospodarka rynkowa odrzuca tytuły prawne do korzystania z mieszkań, przewidziane w okresie poprzednim; te same tytuły występują w obydwu systemach i nadal znajdują zastosowanie w praktyce. Nowe zjawiska polegają na tym, że w każdej z tych formacji inne stosunki prawno-mieszkaniowe odgrywają rolę wiodącą oraz że zmieniają się uregulowania dotyczące niektórych istotnych kwestii", Formy prawne korzystania z lokali mieszkalnych w warunkach gospodarki rynkowej. Rozprawy z polskiego i europejskiego prawa prywatnego (w:) Księga pamiątkowa ofiarowana Profesorowi Józefowi Skąpskiego , Kraków 1994, s. 129-130.

³¹⁰ Prezydent zauważył też, że "autonomia spółdzielni mieszkaniowych, tych istniejących i tych, które powstaną w przyszłości, zasługuje na ochronę, ponieważ ich samodzielność, jak również niezbędny majątek stanowią gwarancję wykonywania zadań statutowych", Wniosek Prezydenta RP o ponowne rozpatrzenie przez Sejm ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 18 września 2001 r., s. 6.

³¹¹ J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 137.

³¹² Taki argument podnoszono w prezydenckim wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy. Wskazywano, że spółdzielcy, którym przysługiwało spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, ponieśli w pełnym zakresie koszty budowy zajmowanego przez siebie lokalu, a nie stali się jego właścicielami, Wniosek Prezydenta RP..., op. cit., s. 5.

³¹³ To ostatnie stwierdzenie dotyczy zwłaszcza sytuacji przewidzianej w art. 39 ust. 3 ustawy, dotyczącej najemców, którzy ponieśli w pełnym zakresie koszty budowy swojego lokalu.

³¹⁴ Podobny pogląd wyraził też Z. Witkowski, Opinia o projektach ustaw o uregulowaniu stosunków własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych oraz o spółdzielniach mieszkaniowych (druki sejmowe nr 399 i 407), Przegląd Legislacyjny 1999, nr 1, s. 92.

³¹⁵ OTK 2001, nr 4, poz. 82.

³¹⁶ TK uznał przy tym, że utrata mocy obowiązującej tych przepisów nie narusza zakazu niedziałania prawa wstecz, bowiem spółdzielcy na ich podstawie nie uzyskali ekspektatytwy nabycia prawa własności.

³¹⁷ Ustawa ta nie weszła w życie.

³¹⁸ Dodano: "Jeżeli spółdzielnia skorzystała z pomocy uzyskanej ze środków publicznych (dotacji lub umorzenia kredytu) lub z innych środków, to różnica pomiędzy wartością rynkową lokalu a wartością zwaloryzowanego wkładu mieszkaniowego, o której mowa w pkt 3, podlega zmniejszeniu o wartość zwaloryzowanej, proporcjonalnie do aktualnej wartości rynkowej lokalu, pomocy uzyskanej przez spółdzielnię."

³¹⁹ Uzasadnienie wniosku, s. 2-3. Prezydent podkreślił również niekonsekwencje ustawodawcy, który z jednej strony w omawianej ustawie umożliwiał przekształcanie lokalu lokatorskiego w prawo własności "w zasadzie nieodpłatnie", z drugiej zaś strony nowelizując jednocześnie ustawę z 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) zakazuje przenoszenia własności lokali mieszkalnych w budynku wzniesionym przy wykorzystaniu kredytu udzielonego na warunkach preferencyjnych spółdzielniom mieszkaniowym na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane mające na celu budowę lokali mieszkalnych na wynajem (zmieniony art. 20 ust. 2). Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu udzielenie spółdzielni mieszkaniowej kredytu na finansowanie kosztów budowy mieszkań, do których mają być ustanawiane spółdzielcze prawa lokatorskie, może nastąpić, jeżeli statut spółdzielni nie dopuszcza możliwości przeniesienia przez spółdzielnię na inne osoby własności lokali mieszkalnych wybudowanych z udziałem środków z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego.

³²⁰ S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, z. 8, s. 3 i n.

³²¹ Spotkać można w doktrynie pogląd, że "niewątpliwie twórcom chodziło o uzyskanie szybkiego i błyskotliwego efektu politycznego. Jednakże stworzono regulacje rozchwiane aksjologicznie, a nadto sprzeczne z postanowieniami konstytucji", M. Masternak-Kubiak, A. Preisner, Ekspertyza prawna wykonana na zlecenie Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP, Uniwersytet Wrocławski, Wydział Prawa i Administracji, Pracownia Ekspertyz Prawnych (niepublikowana), s. 17-18.

³²² J. Pilczyński, Krok wstecz, Rzeczpospolita z 23 listopada 2002 r.

³²³ C. Kosikowski, Własność..., op. cit., s. 19.

³²⁴ W Konstytucji Rumunii przepis art. 41 ust. 2 stanowi, że "własność prywatna, niezależnie od jej podmiotu, jest chroniona ustawą w jednakowy sposób. Obywatele obcy oraz bezpaństwowcy nie mogą nabywać prawa własności gruntów", w art. 135 ust. 2 wskazuje się natomiast wyraźnie, iż "Własność jest publiczna i prywatna", ust. 3 "Własność publiczna należy do państwa lub do jednostek administracyjno-terytorialnych". Ustęp 4 tego przepisu wskazuje na dobra stanowiące przedmiot wyłącznej własności publicznej, jak bogactwa podziemne, trasy komunikacyjne, przestrzeń powietrzna, wody nadające się do wykorzystania jako źródła energii, plaże, morskie wody terytorialne, inne zasoby naturalne. Z kolei ust. 6 stanowi, iż "własność prywatna zgodnie z ustawą jest nienaruszalna." Konstytucja Bułgarii stanowi wprost w art. 17 ust. 2, że "Własność jest prywatna i publiczna", ust. 3 "Własność prywatna jest nienaruszalna", ust. 4 "Reżim przedmiotu własności państwowej i gminnej określa ustawa". Przepis art. 18 określa z kolei dobra, które stanowią wyłączną własność państwową. Podobnie przepis art. 42 konstytucji włoskiej stanowi, iż "Własność jest publiczna lub prywatna. Dobra ekonomiczne należą do państw, przedsiębiorstw lub osób prywatnych. Własność prywatna jest uznawana i gwarantowana przez państwo, które określa sposoby jej nabycia, użytkowania i granice w celu zapewnienia jej funkcji społecznej. Własność prywatną może nabyć każdy w wypadkach przewidzianych przez ustawę i za odszkodowaniem może być wywłaszczona ze względu na interes ogólny. Ustawa określa zasady i granice spadkobrania ustawowego oraz prawa państwa do spadku." Wiele konstytucji nie używa natomiast terminu "własność publiczna", ale termin "dobra publiczne" oraz wymienia ich rodzaje, wskazując jednocześnie, które z nich mogą stanowić przedmiot własności obywateli danego państwa lub samego państwa. Tak czyni przepis art. 33 Konstytucji Republiki Słowenii, nie używając określenia "własność publiczna", w art. 70 reguluje korzystanie z dóbr publicznych i bogactw naturalnych "Korzystnie z dóbr publicznych może podlegać warunkom określonym ustawą. (...) Ustawa określa dopuszczalność eksploatacji zasobów naturalnych przez cudzoziemców, a także określa zasady tej eksploatacji." Konstytucja Chorwacji w art. 52 stwierdza jedynie, że pewne dobra, jak morze, wybrzeże morskie, wyspy, wody wewnętrzne, przestrzeń powietrzna, zasoby naturalne itp. o szczególnym znaczeniu kulturalnym, historycznym, gospodarczym i ekologicznym są pod szczególną ochroną Republiki. Podobny w swej treści do art. 20 Konstytucji RP przepis zawiera Konstytucja Republiki Litewskiej, stanowiąc w art. 46, że "Gospodarka Litwy opiera się na prawie własności prywatnej, swobodzie działalności gospodarczej i inicjatywie jednostki (...)" . W przepisie art. 47 wskazuje jednak dobra, jak ziemia, wody wewnętrzne, lasy, parki, które mogą należeć jedynie do obywateli Republiki Litewskiej oraz do państwa. Konstytucja Republiki Słowackiej nie używa ani określenia własność prywatna, ani publiczna, stanowiąc w art. 20, iż "(...) Prawo własności wszystkich właścicieli ma równą ustawową treść i ochronę", zaś ust. 2 tego przepisu wskazuje, że ustawa określi składniki majątku, które będąc niezbędne do zabezpieczenia potrzeb społecznych, rozwoju, gospodarki narodowej interesu publicznego, mogą znajdować się tylko we władaniu państwa, gminy lub określonych osób prawnych. Dobra te wymienia również art. 4 Konstytucji ("Bogactwa mineralne, wody podziemne, naturalne zdroje lecznicze i toki wodne są we władaniu Republiki Słowackiej"). W Konstytucji Estonii § 32 wskazuje jedynie, że "(...) Ustawa może w interesie publicznym określić rodzaje majątku, który w Estonii mogą nabywać na własność tylko obywatele estońscy, niektóre osoby prawne, samorządy lokalne lub państwo estońskie". Konstytucja czeska w art. 11 zawiera sformułowanie podobne do art. 64 Konstytucji RP, "Każdy ma prawo do własności majątkowej. Prawo własności wszystkich właścicieli jest równe i jednakowo chronione przez ustawę. (...)", w ust. 2 odsyła do ustawy, która określi majątek, mogący pozostawać w wyłącznym władaniu państwa, gmin lub określonych osób prawnych. Konstytucja Ukrainy w art. 13 stanowi, że "Ziemia, jej bogactwa, przestrzeń powietrzna, wody i inne zasoby naturalne znajdujące się w granicach Ukrainy, zasoby naturalne szelfu kontynentalnego, wyłącznej (morskiej) strefy ekonomicznej są własnością ludy ukraińskiego. (...) Państwo zapewnia ochronę wszystkich form prawa własności i użytkowania oraz ochronę społecznego charakteru gospodarki. Wszystkie podmioty prawa własności są równe wobec prawa."

³²⁵ T. Dybowski, Własność ..., op. cit., s. 314.

³²⁶ C. Kosikowski, Własność..., op. cit., s. 19.

³²⁷ C. Kosikowski, Konstytucyjna regulacja zasad ustroju społeczno-gospodarczego RP (w:) Ku Konstytucji społeczeństwa obywatelskiego . Materiały białorusko-polsko-ukraińskiej konferencji naukowej, Warszawa 6-8 IX 1994 r., red. A. Łopatka, Warszawa 1995, s. 7.

³²⁸ T. Dybowski, Własność konstytucyjnych przepisach konstytucyjnych..., op. cit., s. 311-312.

³²⁹ Ibidem, s. 314.

³³⁰ M. Pyziak-Szafnicka, Uwagi na temat cywilnoprawnego i konstytucyjnego ujęcia własności jednostek samorządu terytorialnego, ST 1999, nr 10, s. 8.

³³¹ J. Szachułowicz, Własność publiczna ..., op. cit., s. 10.

³³² S. Wójcik, Zagadnienia cywilistyczne własności prywatnej (w:) Własność prywatna, red. T. Wawak, Kraków 1993, s. 25.

³³³ Jak się wskazuje w literaturze, "za państwową lub komunalną osobę prawną należy uważać taki podmiot, za pośrednictwem którego nie są realizowane interesy ekonomiczne innych osób niż państwo i gmina. Zatem spółka, w której choćby jeden udział czy akcję obejmuje podmiot niepaństwowy lub niekomunalny, nie będzie mogła być uznana za państwową lub też komunalną osobę prawną", M. Bednarek, Mienie... , op. cit., s. 41.

³³⁴ S. Wójcik, Zagadnienie..., op. cit., s. 26.

³³⁵ Podobnie M. Bednarek, Mienie..., op. cit., s. 43.

³³⁶ A. Stelmachowski, Zarys teorii..., op. cit., s. 188.

³³⁷ A. Stelmachowski wskazuje w tym kontekście na kwestię obowiązywania przepisów ustawy o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych z 30 sierpnia 1996 r. (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), dotyczących kategorii przedsiębiorstw "o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa". "Czym innym jest wszakże szczególna ostrożność przy prywatyzacji tych przedsiębiorstw czy nawet całkowite wyłączenie niektórych grup przedsiębiorstw z prywatyzacji, a czym innym jest utrzymywanie ich na statusie przedsiębiorstw państwowych w sensie jurydycznym. Przedsiębiorstwa te powinny być na równi z wszystkimi innymi przekształcone w spółki prawa handlowego, chociażby Skarb Państwa miał pozostać jedynym udziałowcem", ibidem, s. 189.

³³⁸ J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 13.

³³⁹ Jak się bowiem podnosi w piśmiennictwie: "jeśli prawo nie reguluje konsekwencji wyróżnienia majątku publicznego, wyróżnienie to jest zbędne" oraz "jeśli w majątku publicznym nie chodzi o jego ochronę, to znaczy, że o nic istotnego nie chodzi", M. Guziński, T. Kocowski (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 266 i 268.

³⁴⁰ M. Bednarek, Mienie..., op. cit., s. 42.

³⁴¹ J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit. , s. 11.

³⁴² A. Stelmachowski, Zarys teorii..., op. cit., s. 187.

³⁴³ M. Guziński, T. Kocowski (w:) Prawo..., op. cit., s. 265-266.

³⁴⁴ C. Kosikowski, Własność..., op. cit., s. 19.

³⁴⁵ Na konieczność jego uwzględniania, obok kryterium podmiotowego i funkcjonalnego, wskazuje J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 16.

³⁴⁶ Ibidem , s. 16. Por. szerzej rozdz. V dotyczący wywłaszczenia.

³⁴⁷ A. Łabno, Nowa konstytucyjna ..., op. cit., s. 39.

³⁴⁸ Ibidem.

³⁴⁹ Podkreśla to M. Bednarek, Mienie. .., op. cit., s. 43.

³⁵⁰ M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997, s. 502.

³⁵¹ Zagadnienie to ma bardzo bogatą literaturę. Por. np. A. Agopszowicz, Własność komunalna - publiczna czy prywatna, ST 1991, nr 11-12, oraz tenże, Przejęcie przez gminy mienia państwowego , ST 1991, nr 1-2; T. Dybowski, Mienie komunalne, ST 1991, nr 1-2; tenże, Komunalizacja przedsiębiorstw, ST 1991, nr 5; W. Pańko, Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, ST 1991, nr 1-2; S. Wójcik, Zagadnienia cywilnoprawne mienia komunalnego, ST 1991, nr 7-8 i inne.

³⁵² W. Pańko, Własność komunalna... , op. cit., s. 16-17.

³⁵³ Ibidem.

³⁵⁴ T. Dybowski, Mienie komunalne , op. cit., s. 5.

³⁵⁵ S. Wójcik, Zagadnienia..., op. cit., s. 20.

³⁵⁶ C. Kosikowski, Status prawny przedsiębiorstw komunalnych (uwagi na tle projektu ustawy), ST 1991, nr 7-8, s. 25 i n.; T. Dybowski, Komunalizacja ..., op. cit., s. 3 i n.; A. Agopszowicz, Przejęcie..., op. cit., s. 22 i n.

³⁵⁷ Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

³⁵⁸ Pojęcia tego użyła M. Pyziak-Szafnicka, Nabycie i erozja mienia komunalnego, Wspólnota 1996, nr 7, s. 6 i n.

³⁵⁹ Ibidem, s. 7.

³⁶⁰ OTK 1996, nr 6, poz. 50.

³⁶¹ Wprowadzenie nowych, obok gmin, jednostek samorządu terytorialnego, tj. powiatów i samorządów województw spowodowało rozszerzenie kręgu podmiotów dysponujących mieniem publicznych i w konsekwencji konieczność wyposażenia tych jednostek we własne mienie. Tym samym, obok pojęcia mienia komunalnego, pojawia się pojęcie mienia powiatowego i wojewódzkiego.

³⁶² Te pytania stawiała np. M. Pyziak-Szafnicka, Uwagi na temat..., op. cit., s. 13.

³⁶³ Potwierdza to dodatkowo fakt, że TK w jednym z orzeczeń uznał, że zmiany ustrojowe wprowadzane przez Konstytucję RP mają w istocie niezależnie od ich skali - charakter ewolucyjny i przyjął, że w przypadku gdy brzmienie poszczególnych przepisów Konstytucji, z których wyprowadza się odpowiednie wzorce konstytucyjności, pokrywa się w zasadzie z brzmieniem uchylonych przepisów konstytucyjnych, a ich kontekst systemowy i funkcjonalny nie uległy istotnym zmianom, to nowe przepisy zachowują swoje dotychczasowe znaczenia. Do tej grupy przepisów Trybunał zaliczył zasadę demokratycznego państwa prawnego (orzeczenie z 12 maja 1998 r., U. 17/97). Wydaje się jednak, że zasada ochrony własności wyrażona w art. 21 Konstytucji zalicza się również do tej grupy przepisów, które zachowały swoje dotychczasowe znaczenie, a co za tym idzie, nadal aktualna winna być w stosunku do niej wypracowana przez Trybunał linia orzecznicza.

³⁶⁴ M. Pyziak-Szafnicka, Uwagi..., op. cit., s. 18.

³⁶⁵ Co do ewentualnych wątpliwości por. rozdział II.

³⁶⁶ W sprawie wątpliwości, czy do własności komunalnej odnosi się przepis art. 21 ust. 2 dotyczący wywłaszczenia por. rozdział V.

³⁶⁷ Tak J. Stępień, Trybunał Konstytucyjny wobec samorządu terytorialnego (w:) Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001, s. 181.

³⁶⁸ T. Dybowski, Mienie komunalne..., op. cit. , s. 12-13.

³⁶⁹ Ibidem, s. 12-13.

³⁷⁰ A. Agopszowicz, Własność komunalna..., op. cit. , s. 84 i n.

³⁷¹ Ibidem, s. 84-86.

³⁷² W. Pańko, Własność..., op. cit. , s. 19-20.

³⁷³ W. 10/93, OTK 1994, cz. II.

³⁷⁴ T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 312.

³⁷⁵ Orzeczenie z 17 października 1995 r., OTK 1995, cz. II, nr 2, poz. 10.

³⁷⁶ Dokonano tego w drodze kolejnych zmian ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz ustawy z 23 kwietnia 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486).

³⁷⁷ B. Wierzbowski, Trybunał Konstytucyjny wobec prawa użytkowania wieczystego (w:) Trybunał Konstytucyjny. Księga..., op. cit., s. 186.

³⁷⁸ Taki pogląd wyraziła M. Pyziak-Szafnicka, Nabycie i erozja..., op. cit., s. 7.

³⁷⁹ Tak np. M. Pyziak-Szafnicka, ibidem, s. 8. Podkreśla to również TK w orzeczeniu K. 27/95.

³⁸⁰ Jak stwierdziła M. Pyziak-Szafnicka "»uwłaszczenie« wszystkich osób prawnych stanowi realne niebezpieczeństwo dla stanu majątkowego gmin. Ze względu na różnorodność tych podmiotów, trudno nawet oszacować, jak daleko będzie sięgała ta »dekomunalizacja« mienia. Szczególnie oburzające jest to, że »uwłaszczając« tzw. inne osoby prawne, ustawodawca nadał im przywileje, dzięki którym podmioty te znajdują się w sytuacji znacznie korzystniejszej od spółdzielni", ibidem, s. 7.

³⁸¹ Orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, OTK 1996, nr 1, poz. 1.

³⁸² Orzeczenie TK w sprawie PZD z 20 listopada 1996 r. (K. 27/95, OTK 1996, nr 6, poz. 49) zostało - zgodnie z obowiązującą wtedy nieostatecznością orzeczeń Trybunału - odrzucone przez Sejm. Orzeczenie K. 27/95 znalazło swoją kontynuację w orzeczeniu TK z 20 lutego 2002 r. (K. 39/00, OTK 2002, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał ponownie stwierdził niezgodność art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o pracowniczych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za ograniczeniem prawa własności jednostek samorządu terytorialnego, jakim niewątpliwie jest ustanowienie nieodpłatnego użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców, w odniesieniu do gruntów jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. W uzasadnieniu orzeczenia odwołał się zasadniczo do rozumowania zastosowanego przy rozstrzyganiu spraw K. 18/95 oraz K. 27/95. Zdaniem Trybunału "uwłaszczenia" PZD "nie uzasadniania ani potrzeba porządkowania stosunków własnościowych, ani potrzeba zabezpieczenia innych praw konstytucyjnie chronionych, ani tym bardziej istota dokonujących się przemian ustrojowych. Co więcej, przyjęte (...) rozwiązanie prawne może mieć ujemne konsekwencje dla dalszych zmian ustrojowych oraz dla ugruntowania tych, które zostały już wprowadzone". W konsekwencji TK uznał, że w przypadku pracowniczych ogrodów działkowych ustanowienie użytkownika wieczystego na gruntach komunalnych nie jest rozwiązaniem uzasadnionym jakimś ważnym celem publicznym uprawniającym do tak dalekiej ingerencji w sferę stosunków własnościowych. Kwalifikowane naruszenie prawa własności jednostek samorządu terytorialnego polega - zdaniem TK - m.in. na niezależnym od woli właściciela obowiązku takiego a nie innego rozporządzenia mieniem oraz nieodpłatnym i preferencyjnym przekazaniu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste.

³⁸³ M. Pyziak-Szafnicka, Nabycie i erozja..., op. cit., s. 8-9.

³⁸⁴ Z. Czeszejko-Sochacki, S. Jaworski, W. Sokolewicz, J. Trzciński oraz B. Wierzbowski.

³⁸⁵ B. Wierzbowski, Trybunał Konstytucyjny..., op. cit., s. 187.

³⁸⁶ Jak podkreśla B. Wierzbowski, "sprawy związane z prawem użytkowania wieczystego rozpatrywane przez TK miały (...) nietypowy, wynikający z momentu dziejowego, kontekst. Nie można było pomijać szczególnej pozycji ustrojowej gmin, które powoływały się nie tylko na swoją pozycję właściciela, lecz również podmiotu administracji publicznej zobowiązanego do zaspokajania potrzeb swych mieszkańców. Nie ułatwiło to zadania Trybunałowi", ibidem , s. 184-185.

³⁸⁷ Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z 4 września 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.).

³⁸⁸ Takie potrzeby przyświecały natomiast projektodawcom ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach z 7 marca 2001 r., a także ustawy o zasadach realizacji powszechnego uwłaszczenia obywateli Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 2000 r. Obie ustawy nie weszły jednak w życie. W kwestii oceny przyjętych tam rozwiązań dotyczących mienia komunalnego por. rozdział VI.

³⁸⁹ W każdym razie przyczynkiem dla powstania tej inicjatywy ustawodawczej była nasilająca się krytyka sensu dalszego utrzymywania użytkowania wieczystego. Przyczyny tej krytyki tkwią przede wszystkim w rodowodzie omawianej instytucji, wynikającej - jak wskazuje E. Drozd - z "sakralnego" podejścia do własności państwowej, właściwej poprzedniej formacji ustrojowej (E. Drozd, Uwagi do projektu ustawy o gospodarce nieruchomościami, KPP 1997, nr 2, s. 285; S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit., s. 346). Zwracano więc w literaturze uwagę na "zafałszowane motywy ukonstytuowania instytucji prawnej użytkowania wieczystego" (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 173). Drugą istotną przyczyną krytyki tej instytucji była niejasna koncepcja normatywna prawa użytkowania wieczystego, wskutek czego mało przejrzyste stały się jego funkcje. Podkreślano bowiem, że wskutek nowelizacji Kodeksu cywilnego i uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło do głębokich zmian w samej istocie i treści prawa użytkowania wieczystego. Przestało ono już być prawem, mającym ściśle ustawowo określone przeznaczenie, a stało się prawem o charakterze "celowym", obciążającym użytkownika wieczystego obowiązkiem wykorzystania oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości w sposób określony przez strony w umowie. Na skutek tych zmian prawo to nabrało charakteru bardziej "uniwersalnego", o treści bardziej jeszcze zbliżonej do prawa własności niż dotychczas. Poszerzono też krąg podmiotów, których grunty mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste (nie tylko Skarb Państwa, ale także jednostki samorządu terytorialnego i ich związki), a także krąg podmiotów, którym grunty mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste (nie tylko, jak poprzednio, osoby fizyczne i spółdzielnie mieszkaniowe, ale wszystkie inne podmioty) (S. Rudnicki, Komentarz..., op. cit., s. 348). W konsekwencji - na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyrażono w literaturze pogląd, iż "użytkowanie wieczyste ma się dobrze. Jednakże nie dobrze mają się (...) przepisy je regulujące. Niemal wszystkie budzą zastrzeżenia", (E. Drozd, Uwagi do projektu..., op. cit., s. 285). Por. też H. Cioch, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Rejent 1998, nr 12, s. 9-10; A. Cisek, J. Kremis, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Komentarz, Zakamycze 1999, s. 9-10. Z drugiej jednak strony podkreślano, że nie należy uważać użytkowania wieczystego za swego rodzaju "protezę" wobec instytucji przeniesienia własności publicznych nieruchomości gruntowych. Każda forma jest równoprawna, zaś pewne braki legislacyjne nie dyskwalifikują zasadniczo instytucji użytkowania wieczystego. Jak wskazuje E. Gniewek, "nie można zaś jedynie dla wygody optować za rezygnacją z użytkowania wieczystego, uzasadniając, że pod tym względem całkowicie niekłopotliwym prawem podmiotowym jest własność nieruchomości", O przyszłości użytkowania wieczystego, Rejent 1999, nr 2, s. 15-20.

³⁹⁰ B. Wierzbowski, Trybunał Konstytucyjny..., op. cit ., s. 188.

³⁹¹ Zasady waloryzacji opłaty rocznej krytykowano również w literaturze. Por. J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych (zagadnienia dyskusyjne), Rejent 1999, nr 2, s. 52.

³⁹² Pierwszy przypadek, w którym przekształcenie następować miało nieodpłatnie, dotyczy tych użytkowników wieczystych, którym nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w związku z utratą mienia wskutek wojny 1939-1945, i którzy pozostawili majątek na terytorium nieznajdującym się na obecnym obszarze Państwa Polskiego. Drugi z kolei przypadek dotyczył tych użytkowników wieczystych, którzy na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo Polskie mieli otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, a wartość tego mienia jest wyższa od opłaty, o której stanowi art. 4 ustawy. Zauważyć trzeba, że w literaturze - czego TK nie rozważał - wskazywano, że powyższe rozwiązanie może budzić trudności interpretacyjne. Wynikać one miały z faktu, że ustawodawca rozdzielił na dwa punkty treść przepisu art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazuje, że warunkiem zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Polski na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest to, że umowy międzynarodowe zawarte przez państwo przewidują otrzymanie przez te osoby ekwiwalentu za mienie utracone. Jak zaś podkreślają A. Cisek i J. Kremis, przepis art. 6 ust. 1 rozdzielił w punktach 1 i 2 te dwie przesłanki, przyznając każdej z nich samodzielny byt. Spełnienie bowiem jednej z nich uzasadniałoby możliwość przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na zasadach nieodpłatnych. Burzy to dotychczasowe rozwiązania w tej materii i to bez żadnego logicznego uzasadnienia. Nasuwa się przypuszczenie, że przyjęte w komentowanej ustawie rozwiązanie jest wynikiem zwykłej pomyłki i czym prędzej winno zostać przez ustawodawcę skorygowane.", Ustawa..., op. cit ., s. 49.

³⁹³ Zaznaczyć trzeba, że krąg podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia poszerzony został nowelą z 3 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1020) do ustawy z 4 września 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu (obok podmiotów, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste nieodpłatnie) o podmioty, które wniosły jednorazowe opłaty za cały okres użytkowania wieczystego, użytkowników i ich następców prawnych, którzy wnieśli czynsz symboliczny lub opłatę symboliczną określoną w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz osoby fizyczne, które prawo wieczystego użytkowania nabyły w drodze aktów nadania. Zauważyć przy tym trzeba, iż wbrew temu co postanowił TK - w literaturze niewątpliwie najistotniejszy z punktu widzenia społecznego przypadek nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności odnosi się właśnie do użytkowników wieczystych, którzy wnieśli jednorazową opłatę za użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (ustawa z 14 lipca 1961 r. - t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), a ściślej na podstawie uchwały nr 105 RM w sprawie wytycznych dla ustalania opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach. Uznano bowiem w doktrynie, że w świetle pierwszych rozwiązań ustawy z 1997 r. podmioty, które uiściły taką jednorazową opłatę, mogły skutecznie złożyć wniosek o wydanie decyzji uwłaszczeniowej. "Problem pojawiał się jednak wówczas, gdy wnioskodawca występował o nieodpłatne uwłaszczenie, co z punktu takiego użytkownika wieczystego mogłoby wydawać się oczywiste, wszak w jego odczuciu wszelkie należności zostały już uiszczone. (...) Oczywistość zarysowanej tu sytuacji nie znalazła jednak odbicia w bezwzględnie obowiązujących przepisach ustawy z 4 września 1997 r. Ktoś wszak mógłby podnieść, że sytuacja oczywista nie podlega ustawowej regulacji, nieracjonalne jest bowiem normowanie przypadków niewątpliwych. Taką argumentację można byłoby przyjąć, gdyby nie konstrukcja (...) - bezwzględnie obowiązującego art. 6 ustawy uwłaszczeniowej.", A. Cisek, J. Kremis, Ustawa... , op. cit., s. 50-51. W konsekwencji uznano, że wadliwość regulacji ustawowej, a właściwie jej brak, wymagała niezwłocznej ingerencji ustawodawcy, z uwagi na fakt, że zabiegi interpretacyjne, powołujące się m.in. na przypadek nieodpłatnego nabycia użytkowania wieczystego, nie dawały rezultatów, ibidem, s. 52. Por. też H. Cioch, H. Witczak, Zmiany wprowadzone do ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Rejent 1999, nr 6-7, s. 21; J. Kremis, Uwłaszczenie... , op. cit., s. 47-49.

³⁹⁴ W efekcie orzeczenia TK powstał stan prawny, w którym ustawa z 1997 r. nadal obowiązywała, ale była praktycznie niewykonalna. Odpowiedzią na ten stan rzeczy miał być poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z 30 stycznia 2001 r. (druk nr 2637). W świetle projektu zmianie ulec miały zasady odpłatności za przekształcenie. Projekt przewidywał bowiem - zgodnie z postulatami doktryny - że ustalenie wysokości raty rocznej odbywać miało się w sposób ujednolicony "dla korzystających z dobrodziejstw ustawy" na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutkiem przyjętych w projekcie rozwiązań, przy uwzględnieniu treści art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, miało być nabywanie prawa własności stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego przez użytkowników wieczystych bez uszczerbku dla dochodów samorządu w perspektywie krótszej niż 50 lat. Stwierdzono nawet, nie popierając tego żadnym wyliczeniem, że "(...) w pierwszym okresie obowiązywania ustawy można przewidywać zwiększenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast dochody zaczną obniżać się dopiero za 50 lat." (s. 3 uzasadnienia). Gdy chodzi natomiast o zakres podmiotowy projektowanych zmian, to w sposób nie do końca jasny wskazano w uzasadnieniu, że zasady przekształcenia miały mieć charakter szczególny i odnosić się jedynie do osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego (a nie prawa własności) "z konieczności (a nie z wyboru)" oraz do osób, które nabyły uprawnienia na podstawie przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny." (s. 2 uzasadnienia). Wobec niesfinalizowania w parlamencie poprzedniej kadencji prac nad przedstawionym wyżej projektem ustawy, uległy one zgodnie z zasadą dyskontynuacji działania parlamentu wygaszeniu. Uchwaleniem zostały natomiast zakończone prace nad ustawą z 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749). Zgodnie z postulatami doktryny oraz zaleceniami TK zmieniono zasady ustalania opłaty za przekształcenie, opierając je na rozwiązaniach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także pozostawiono gminom możliwość stosowania ulg (bonifikat) przy przekształceniach nieruchomości wykorzystywanych lub przeznaczonych na cele mieszkaniowe.

³⁹⁵ B. Wierzbowski, Trybunał..., op. cit., s. 189.

³⁹⁶ M. Pyziak-Szafnicka, Uwagi na temat..., op. cit., s. 18.

³⁹⁷ M. Pyziak-Szafnicka, Nabycie i erozja..., op. cit., s. 7.

³⁹⁸ Z. Cybichowski, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1925, s. 146.

³⁹⁹ Taki pogląd A. Agopszowicz, Własność komunalna..., op. cit., s. 87.

⁴⁰⁰ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 324-325.

⁴⁰¹ Tak zdaje się czynić natomiast L. Garlicki w uzasadnieniu zdania odrębnego do orzeczenia K. 8/98, stwierdzając że przepis art. 20 Konstytucji "odczytywać należy jako zalecenie pod adresem ustawodawcy, by dążyć do rozszerzania i umacniania własności prywatnej, co - z istoty rzeczy - zakłada stały proces pomniejszania się zakresu własności państwowej czy komunalnej". Por. też zdanie odrębne J. Jaworskiego.

⁴⁰² M. Pyziak-Szafnicka, Uwagi..., op. cit., s. 13. Potwierdzeniem tej tezy jest orzeczenie TK z 19 grudnia 2002 r. (K. 33/02) w sprawie mienia zabużańskiego. Trybunał uznał bowiem za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji wyłączenie możliwości zaliczania tzw. mienia zabużańskiego na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, nieruchomości wchodzących w skład zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego. Zarzutu niekonstytucyjności odpowiednich przepisów Trybunał nie odniósł natomiast do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jakkolwiek przypomniał, że także reforma samorządowa przeprowadzona w 1990 r. oraz 1998 r. przyczyniła się także do istotnego zmniejszenia zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.

⁴⁰³ M. Safjan, Konstytucyjna..., op. cit., s. C2.

⁴⁰⁴ W. Radecki, Ograniczenia własności ze względu na potrzeby szczególnej ochronny przyrody (w:) Ochrona środowiska a prawo własności, red. J. Sommer, Wrocław 2000, s. 42.

⁴⁰⁵ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 212.

⁴⁰⁶ L. Duguit, Avertissement (w:) Les transformationes generales du droit prive depuis le Code Napoleon, Alcan 1912, s. 21.

⁴⁰⁷ P. Coste-Floret, La nature juridique du droit de propriété d'apres le Code civil et depuis le Code civil, Sirey 1935, s. 235-236.

⁴⁰⁸ H. Pauliat, Le droit de propriété devant le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits l´homme, R.D.P. 1995, N° 6, s. 152; B.-O. Bryde, Eigentum und Erbrecht (w:) Grundgesetz - Kommentar, Band 1, Präambel, Art. 1-19, red. I. von Münch/Kunig, München 2000, s. 65.

⁴⁰⁹ Po raz pierwszy zapis tej treści znalazł się w art. 153 konstytucji weimarskiej.

⁴¹⁰ BVerfGE 89, 1 (5); 100, 226 (241).

⁴¹¹ B.-O. Bryde, Grundgesetz..., op. cit., s. 928-929.

⁴¹² W.M. Góralski, Konstytucyjne ujęcie praw zasadniczych w RFN (w:) Prawa i wolności obywatelskie w państwach kapitalistycznych , red. W.M. Góralski, Warszawa 1979, s. 158.

⁴¹³ G. Seidel, Handbuch... , op. cit., s. 165; D. Hesselberger, Das Grundgesetz. Kommentar für politische Bildung, Bönn 2001, s. 152-153.

⁴¹⁴ Konieczność zachowania takiej równowagi ETPC wskazywał w orzeczeniu w sprawach świętych monasterów, mówiąc iż "(...) przejęcie własności bez płatności sumy rozsądnie odniesionej do jej wartości będzie normalnie stanowić dysproporcjonalną ingerencję, a zupełny brak odszkodowania w sposób uprawniony może być rozważany na podstawie art. 1 jedynie w okolicznościach wyjątkowych. Art. 1 nie gwarantuje jednak we wszelkich okolicznościach prawa do pełnego odszkodowania, ponieważ prawowite cele interesu publicznego mogą domagać się czegoś mniej niż zwrotu pełnej wartości rynkowej" (por. też Lithow i inni, 1986). Przykładem działania "słusznej równowagi" są także wyroki w sprawach: Rafinerie greckie Stran i Stratus Andreadis v. Grecja, 1994; Hentrich v. Francja, 1994, por. omówienie spraw C. Mik, Ochrona..., op. cit., s. 221-223.

⁴¹⁵ Regulacja korzystania z mienia wymaga jednak zachowania przesłanki celowości (ma odbywać się w interesie ogólnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych), przesłanki legalności (regulacja musi odbywać się na podstawie ustaw, których wydanie państwo uznaje za niezbędne) oraz możliwości odwołań (tzw. sprawiedliwość proceduralna).

⁴¹⁶ Na przykład zabezpieczenie dowodów przestępstwa i uniknięcie rozrastania się czynu przez sekwestr mieszkania, zabudowanego w sprzeczności z regułami urbanistycznymi (Vendittelli v. Włochy, 1994), przymusowe zajęcie i konfiskata nieruchomości w związku z walką z mafią (Raimondo v. Włochy, 1994), przymusowe utrzymanie najmu mieszkania i zakaz eksmisji lokatorów na mocy ustaw szczególnych z racji kryzysu mieszkaniowego, a także w obawie przed poważnymi napięciami społecznymi i groźbą naruszenia porządku publicznego (Spadea i Scalabrino oraz Scolo v. Włochy, 1995), za: C. Mik, Ochrona... , op. cit., s. 219.

⁴¹⁷ Ibidem, s. 224. Inaczej A.F. Zattara, zdaniem której europejska koncepcja własności zachowuje jej aspekt indywidualistyczny, godząc go systematycznie z funkcją socjalną własności, La dimension..., op. cit., s. 130. Podobnie J. Rivero, Rapport de synthčse (w:) Le droit de propriété dans les jurisprudences constitutionnelles européennes, A.I.J.C. 1987, s. 285.

⁴¹⁸ L. Garlicki, Rada Konstytucyjna..., op. cit., s. 132.

⁴¹⁹ A.F. Zattara, La dimension..., op. cit., s. 130.

⁴²⁰ Rada Konstytucyjna dopuszcza w szczególności ograniczenia polegające na uzależnianiu czynienia określonego użytku z prawa własności od uprzedniego zezwolenia organu państwowego, nowe regulacje praw własności mogą pogarszać zastaną sytuację w zakresie jego ochrony, władze lokalne mogą różnicować sposób korzystania z prawa własności w zależności od potrzeb miejscowych, L. Garlicki, Rada Konstytucyjna..., op. cit., s. 143.

⁴²¹ A. Łabno, Iberyjska..., op. cit., s. 191.

⁴²² Tak J. Wasilkowski, Pojęcie własności we współczesnym prawie polskim, Warszawa 1972, s. 179; A. Domańska, Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego Polski, Warszawa 2001, s. 51-52.

⁴²³ C. Kosikowski, Własność..., op. cit., s. 24. Większość nowszych konstytucji państw Europy Środkowej i Wschodniej wyraźnie potwierdza społeczną funkcję własności, używając znanego z konstytucji niemieckiej zwrotu "własność zobowiązuje". Tak czyni konstytucja Ukrainy (art. 13 zd. 3), Czech (art. 11 ust. 3), Słowacji (art. 20 ust. 3), Estonii (§ 32), Rumunii (art. 41 ust. 6), Chorwacji (art. 48 zd. 2). Wykonywanie własności - w świetle tych przepisów - nie może w szczególności zagrażać: prawom innych osób, zdrowiu ludzkiemu, przyrodzie i środowisku naturalnemu, pamiątkom kultury, stosunkom dobrosąsiedzkim. Konstytucja Słowenii (art. 67) wymaga wyraźnie, by ustawy określały sposób korzystania z własności zapewniający realizację jej funkcji gospodarczej, społecznej i ekologicznej.

⁴²⁴ Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2001 r., Warszawa 2002, s. 104.

⁴²⁵ W orzeczeniu z 5 listopada 1997 r. (K. 22/97, OTK 1997, nr 3-4, poz. 41) TK uznał, że wyrazem przyjmowanego od dawna poglądu, zgodnie z którym właściciela obciążają określone obowiązki społeczne, jest treść przepisu art. 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

⁴²⁶ OTK 1991, cz. I, nr 4.

⁴²⁷ OTK, cz. I, nr 8.

⁴²⁸ Por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 72.

⁴²⁹ Podkreśla to B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne... , op. cit., s. 38.

⁴³⁰ Wskazywał na to A. Agopszowicz, podkreślając że pomimo, iż termin ten używany jest nie tylko w literaturze, ale również w języku aktów prawnych, nie doczekał się bliższego określenia, Pojmowanie "ograniczeń prawa własności" w świetle dotychczasowych poglądów, Problemy Prawne Górnictwa 1982, nr 5, s. 44.

⁴³¹ Wobec braku precyzyjnej definicji pojęcia "granice" oraz "ograniczenia" prawa własności są one stosowane w literaturze często zamiennie. Powoduje to, zdaniem A. Agopszowicza, konieczność odwoływania się do języka potocznego i ujmowania w konsekwencji "granicy" jako "linii zamykającej lub oddzielającej pewien obszar", zaś "ograniczenia" jako zacieśniania, zmniejszenia, zredukowania czy uszczuplenia tego obszaru, ibidem, s. 45.

⁴³² Ibidem, s. 46.

⁴³³ J. Wasilkowski, Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1963, s. 74.

⁴³⁴ J. Sommer, Ochrona środowiska a prawo własności, Wrocław 2000, s. 7-8.

⁴³⁵ Na ten temat por. szerzej rozdział V.

⁴³⁶ BVerfGE 58, 137 (1444, 147 f.) za: H. Siekmann, G. Duttge, Staatsrecht..., op. cit., s. 285.

⁴³⁷ Por. np. art. 129 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.); art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

⁴³⁸ Problem ten poruszył W. Radecki w kontekście zakazów i ograniczeń wprowadzonych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, uznając iż są to ograniczenia sposobu korzystania z własności, które dopuszczają standardy międzynarodowe, i których konstytucyjna zasada ochrony własności nie wyklucza, o ile przewidziane zostaną określone w Konstytucji warunki, Ograniczenia..., op. cit., s. 44.

⁴³⁹ F. Zoll, Prawo własności..., op. cit., s. 30.

⁴⁴⁰ Ibidem, s. 32-33.

⁴⁴¹ W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 25 lutego 1999 r., K. 23/98, stanął na stanowisku, że art. 64 ust. 3 stanowi o ograniczeniu własności, a nie innych praw majątkowych, które z istoty swej są ograniczone. Do nich należy na przykład spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, które jest z założenia prawem o ograniczonej, dokładnie określonej przez ustawę treści - węższej niż treść własności, a jedynie jego treść powinna być interpretowana w taki sposób, aby ta ochrona zbliżała się do ochrony przewidzianej dla prawa własności.

⁴⁴² Takie poglądy wyrażał P. Sarnecki. Wątpliwości podobnej natury podnosiła również A. Grześkowiak, Biuletyn KKZN, nr XLII, s. 34.

⁴⁴³ L. Wiśniewski, a także J. Szymański, Biuletyn KKZN, nr XLII.

⁴⁴⁴ L. Garlicki, Polskie prawo..., op. cit., s. 103.

⁴⁴⁵ OTK 2000, nr 2, poz. 60.

⁴⁴⁶ Pogląd tej treści wypowiedział B. Banaszkiewicz, uznając wywłaszczenie za pewien kwalifikowany typ ograniczenia w korzystaniu z prawa do własności mieszczący się w zakresie regulacji art. 64 ust. 3, Konstytucyjne..., op. cit., s. 39.

⁴⁴⁷ Ibidem, s. 40.

⁴⁴⁸ Wymienić należy m.in. art. 22, 41 ust. 1, art. 46, 48 ust. 2, art. 49, 50, 51 ust. 3, art. 53 ust. 5, art. 59 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 3.

⁴⁴⁹ M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności - granice władzy (w:) Obywatel - jego wolności i prawa. Zbiór studiów przygotowanych z okazji 10-lecia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1998, s. 51.

⁴⁵⁰ M. Safjan, Konstytucyjna..., op. cit., s. C2.

⁴⁵¹ OTK 1999, nr 4, poz. 74.

⁴⁵² Pytanie takie zadaje też D. Chaciński, W drodze ustawy czy na podstawie ustawy? Granice ingerencji w prawo własności , Gazeta Prawna 2000, nr 115.

⁴⁵³ T. Dybowski, Ochrona własności..., op. cit., s. 123.

⁴⁵⁴ Ibidem , s. 121.

⁴⁵⁵ L. Garlicki, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego) (w:) System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, materiały z XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, red. M. Granat, Nałęczów-Lublin 2000, s. 43 i tam przywołane orzeczenia TK.

⁴⁵⁶ OTK 1999, nr 7, poz. 156.

⁴⁵⁷ L. Garlicki, Konstytucyjny..., op. cit., s. 44-45 i cytowane tam orzecznictwo TK.

⁴⁵⁸ OTK 1998, nr 4, poz. 46.

⁴⁵⁹ OTK 1999, nr 4, poz. 75.

⁴⁶⁰ OTK 1998, nr 4, poz. 47.

⁴⁶¹ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 110-111.

⁴⁶² T.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.

⁴⁶³ Por. M. Szewczyk, Granice ingerencji administracyjnej w prawo własności nieruchomości na gruncie prawa zagospodarowania przestrzennego (w:) Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998, s. 123 i n.

⁴⁶⁴ Tak D. Chaciński, W drodze ustawy..., op. cit.

⁴⁶⁵ T. Dybowski, Ochrona prawa własności..., op. cit., s. 122.

⁴⁶⁶ T. Dybowski jest natomiast zdania, że w przypadku innych dóbr aniżeli nieruchomości możliwe jest nawet całkowite wyzucie z takiego dobra podmiotu uprawnionego na podstawie aktu podustawowego, gdy wymagają tego nadzwyczajne okoliczności, ibidem, s. 121.

⁴⁶⁷ Por. rozdział V.

⁴⁶⁸ Tak M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności..., op. cit., s. 58.

⁴⁶⁹ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne..., op. cit., s. 40.

⁴⁷⁰ Ibidem, s. 40.

⁴⁷¹ Ibidem, s. 42-43.

⁴⁷² M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności..., op. cit., s. 57.

⁴⁷³ Tak też A. Łabno, Ograniczenie wolności i praw człowieka na podstawie art. 31 Konstytucji III RP (w:) Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP , red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 699. Także w orzeczeniu K. 13/98 podkreślono, że rola Trybunału polegająca na ocenie, czy przyjęte przez parlament rozwiązania nie naruszają zasad i wartości konstytucyjnych nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy wzorcem kontroli są sformułowania konstytucyjne zawierające pojęcia o nie do końca zdefiniowanej i jednoznacznej treści. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku interpretacji art. 31 ust. 3 Konstytucji.

⁴⁷⁴ Tak K. Wojtyczek, Granice..., op. cit. , s. 192.

⁴⁷⁵ W nauce postuluje się różne sposoby rozstrzygania takich kolizji. Mianowicie należy to czynić: poprzez przyznanie pierwszeństwa w oparciu o rangę aktu prawnego, w którym zawarte są ograniczenia praw jednostki; poprzez przyznanie pierwszeństwa prawu mniej ograniczonemu, w myśl zasady in nubio pro libertate; bądź nieprzyznawanie pierwszeństwa w oparciu o tę zasadę, gdyż interes jednej jednostki może ograniczać wystarczająco wolność drugiej jednostki i należy to wziąć pod uwagę, B. Banaszak, Prawa jednostki i systemy ich ochrony, Wrocław 1995, s. 69.

⁴⁷⁶ K. Wojtyczek, Granice... , op. cit., s. 198.

⁴⁷⁷ Podłożem sporu był fakt objęcia (do 31 grudnia 2004 r.) czynszem regulowanym z mocy art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z 1994 r. (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787) także lokali znajdujących się w budynkach stanowiących własność prywatną. W konsekwencji powstała wątpliwość co do zgodności przyjętego rozwiązania z art. 21 i 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu dodatkowego. Jak podkreśla K. Pietrzykowski, przedmiotem sporu była nie tyle sama zasada opłacania przez najemców czynszu regulowanego w lokalach prywatnych, ale uprawnienie rady właściwej gminy do ustalania stawek takiego czynszu obowiązujących również prywatnych właścicieli (Zmiany systemowe w obszarze prywatnego prawa mieszkaniowego, Studia Iuridica 2000, t. XXXVIII, s. 158). Przypomnieć trzeba jednak, że doktryna wysuwała wiele argumentów przeciw instytucji czynszu regulowanego jako takiej w kształcie nadanym jej w ustawie z 1994 r. Wskazywano, że przewidziane w niej ograniczenia również poza publicznym zasobem mieszkaniowym pozostawały w kolizji z regulacją konstytucyjną, ponieważ przyczyniając się w pewnym stopniu do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych - ograniczały jednocześnie własność i swobodę umów. W tym kontekście za błąd uznano utrzymanie trzech grup przepisów w zakresie najmu lokalu mieszkalnego, w efekcie czego utrwalono zróżnicowaną sytuację prawną różnych grup najemców w zależności od tego, od kogo wynajmują oni mieszkanie oraz od tego, kiedy i w jakim trybie został nawiązany stosunek najmu. W konsekwencji - jak podnosi K. Pietrzykowski - w wielu domach i mieszkaniach prywatnych występował czynsz regulowany, który z reguły nie pokrywał kosztów utrzymania lokalu, z drugiej - niczym nieograniczony czynsz wolny, op. cit. Krytykowano decyzję ustawodawcy, by udzielić ochrony czynszowej wszystkim najemcom, tj. bez wyłączeń ze względu na stan majątkowy oraz wysokość aktualnie osiąganych dochodów, a także relatywnie długi okres ochrony czynszowej, tj. do 2004 r., z tym że rada gminy, po zasięgnięciu opinii sejmiku samorządowego, mogła skrócić ten okres ustalając termin krótszy, jeżeli byłoby to uzasadnione stopniem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie. Podkreślano też, że czynsz regulowany jest czynszem przymusowym, niezależnym od woli stron. Na zasadzie analogii terminologicznej odwoływano się do pojęcia cen regulowanych, wskazując jednak, że przy ich ustalaniu bierze się pod uwagę uzasadnione koszty produkcji i sprzedaży świadczonych usług z uwzględnieniem zysku. "Czynsz regulowany zaś pokrywa jedynie część kosztów eksploatacji domu i w swym założeniu żadnego dochodu nie przynosi" (J. Skąpski, Najem lokali mieszkalnych w świetle ustawy z 2 VII 1994 r. (w:) Studia z prawa gospodarczego i handlowego. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Stanisława Włodyki, Kraków 1996, s. 408-410). Wskazywano również brak pewnej korelacji między zakresem obowiązków obciążających wynajmującego a wysokością osiąganego przychodu (A. Mączyński, A. Proksa, Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1995, s. 75). W literaturze podkreślano nawet, że ustawodawca poprzez utrzymywanie czynszu regulowanego, nieodpowiadającego kosztom eksploatacji, "idzie nawet dalej, niż gdyby dokonał wywłaszczenia, gdyż obciąża właścicieli obowiązkami z tytułu najmu, jakich by nie mieli, gdyby zostali pozbawieni prawa" (Z. Monkiewicz, Opinia prawna w sprawie pytania prawnego Sądu Najwyższego w sprawie P 11/98, niepublikowana, s. 5).

⁴⁷⁸ TK uznał bowiem rozwiązania przyjęte w ustawie z 1994 r. za sprzeczne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ostatecznie jednak odsunął na 18 miesięcy (do lipca 2001 r.) wejście w życie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. po ty, by - jak wskazał - ustawodawca mógł wywiązać się z obowiązku dokonania odpowiednich zmian w przepisach regulujących najem lokali mieszkalnych. Zmiany te miały z jednej strony szanować prawo własności, a z drugiej strony chronić uprawnienia najemców przyrzeczone im ustawą z 1994. Wykonaniem tych zaleceń miała być ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Rozwiązania przyjęte w ustawie w dalszym ciągu dość mocno ograniczały swobodę określania przez właścicieli wysokości czynszu, decydowania o długości trwania stosunku najmu oraz możliwości jego wypowiadania. Szczególnie kontrowersyjne były przepisy art. 9 (w związku z art. 28 ust. 2) dotyczącego limitowania podwyżek oraz art. 5 ustawy wprowadzający ograniczenia czasu obowiązywania umowy najmu, tj. minimum na okres 3 lat, gdy chodzi o umowy zwarte na czas oznaczony. Z uwagi na przyjęte w ustawie instrumenty ochrony praw lokatora wystąpiono do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności wskazanych przepisów z art. 20, 21, 32, 64, i 75 Konstytucji. Podkreślano bowiem, że ustawodawca ignorując stanowisko TK, wyrażone w orzeczeniu P. 11/98, w miejsce przepisu uchylonego wprowadził nowy, bardziej restrykcyjny. Odpowiedzią na te zarzuty jest orzeczenie TK z 2 października 2002 r., K. 48/01 (OTK 2002, nr 5A, poz. 62). Por. K. Dybowski, Ustawa o ochronie praw lokatorów na tle wcześniejszych uregulowań, PiP 2001, z. 11, s. 61-62.

⁴⁷⁹ Zdanie odrębne B. Lewaszkiewicz-Petrykowskiej do orzeczenia TK P. 11/98.

⁴⁸⁰ Jeszcze na gruncie art. 7 p.u.m. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 31 maja 1989 r. (K. 2/88) uznał, że prawo do mieszkania jako składnik mienia osobistego (własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym) obejmuje wszelkie prawne formy korzystania z mieszkań. Pojęciu temu na gruncie ustawodawstwa zwykłego odpowiadać miały zatem nie tylko własność domu jednorodzinnego, odrębna własność lokalu, własnościowe, spółdzielcze prawo do lokalu, lecz także lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu i najem mieszkań. Tezy te przypomniał również TK w orzeczeniu z 2 czerwca 1999 r. (K. 34/98), stwierdzając że zgodnie z utrwaloną na tle poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych linią orzeczniczą najem był chroniony na podstawie art. 7 p.u.m. Należał on do praw majątkowych będących składnikami własności osobistej w znaczeniu konstytucyjnym i podlegał całkowitej ochronie Konstytucji. Zatem termin "prawo do mieszkania" rozumieć należało jako zespół wszystkich możliwych tytułów prawnych do mieszkania, wchodzących w zakres konstytucyjnego pojęcia własności i podlegających - każde z osobna - ochronie udzielanej przez art. 7 p.u.m.

⁴⁸¹ J. Trzciński uważa jednak, że pogląd opowiadający się za pozbawieniem adresatów norm ekonomicznych i socjalnych, mających charakter norm programowych, możliwości powoływania ich jako podstawy skargi konstytucyjnej "byłby nie usprawiedliwiony i sprzeczny z faktem, że skarga jest także środkiem ochrony praw obywatela, a nie tylko sposobem na uchylenie niekonstytucyjnego aktu normatywnego". Autor wyróżnił w związku z tym trzy sytuacje, w których - jego zdaniem - nastąpi naruszenie norm programowych. Po pierwsze, gdy "ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu i ten sposób właśnie naruszył konstytucyjne wolności lub prawa". Po drugie, gdy "ustawodawca uchwalając ustawę ogranicza obywatela w taki sposób, że narusza istotę wolności lub prawa (...)". Po trzecie, "może zaistnieć i taka sytuacja, że ustawodawca reguluje jakieś prawo lub wolność, lecz na poziomie poniżej minimum tego prawa (minimum wyznaczonego przez istotę prawa)", J. Trzciński, Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (w:) Komentarz do Konstytucji RP, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 9.

⁴⁸² Ibidem.

⁴⁸³ T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji (w:) Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 99.

⁴⁸⁴ Ibidem, s. 100.

⁴⁸⁵ B. Banaszak, M. Jabłoński, Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 135-136.

⁴⁸⁶ Por. J. Boć, Prawo administracyjne, op. cit., s. 136.

⁴⁸⁷ J. Fierens, Prawo do godziwego mieszkania (w:) Godność człowiek jako kategoria prawna (opracowania i materiały), red. K. Complak, Wrocław 2001, s. 282. W orzeczeniu Durini v. Włochy, 1994, ETPC uznał, że prawo danej osoby do mieszkania w budynku niebędącym jej własnością nie jest mieniem w rozumieniu art. 1 protokołu, M.A. Nowicki, Europejska Konwencja..., op. cit., s. 496.

⁴⁸⁸ Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67.

⁴⁸⁹ Jakkolwiek gdy ujmujemy prawo własności jako element wolności podstawowych, zwłaszcza wolności przepływu osób i usług, gwarantuje się w ramach swobody przemieszczania się pracowników najemnych równe prawa i korzyści w dziedzinie zamieszkania, w tym prawo dostępu do własności mieszkania. Prawo takie zapewnia się również przedsiębiorcom oraz świadczącym usługi.

⁴⁹⁰ Na przykład w konstytucji Hiszpanii podobnej treści przepis art. 47 umieszczony został w rozdziale III o przewodnich zasadach polityki społecznej i gospodarczej, stanowiący, iż "Wszyscy Hiszpanie mają prawo do korzystania z godnego i odpowiedniego mieszkania. Władze publiczne popierają tworzenie niezbędnych warunków oraz ustanawiają właściwe normy w celu urzeczywistnienia tego prawa, regulując użytkowanie działek budowlanych zgodnie z interesem ogólnym w celu uniemożliwienia spekulacji (...)". W konstytucji Szwajcarii w rozdziale III "Cele socjalne" art. 41 stanowi, iż Federacja i kantony w uzupełnieniu osobistej odpowiedzialności i indywidualnej angażują się, aby: m.in. poszukujący mieszkań dla siebie i swych rodzin mogli znaleźć odpowiednie mieszkanie na możliwych do udźwignięcia warunkach. W konstytucji Finlandii w rozdziale II "Podstawowe wolności i prawa" ostatnie zdanie § 15 stanowi, że "Państwo troszczy się o prawo wszystkich obywateli do mieszkania i możliwości samodzielnego zapewnienia sobie miejsca do mieszkania". W konstytucji Grecji w części II "Prawa indywidualne i społeczne" art. 21 ust. 4 stanowi, "Zapewnienie mieszkań dla osób, które są ich pozbawione lub mieszkają w warunkach trudnych jest przedmiotem szczególnej troski ze strony państwa." W konstytucji Słowenii w rozdziale II "Prawa człowieka i podstawowe wolności" art. 78 stanowi "Państwo stwarza warunki, by obywatele mogli uzyskać odpowiednie mieszkanie."

⁴⁹¹ Przepis art. 23 konstytucji belgijskiej, usytuowany w tytule II "Belgowie i ich prawa" stanowi, że "Każdy ma prawo prowadzić życie odpowiadające wymogom godności ludzkiej. W tym celu ustawa, dekret lub norma wskazana w art. 134 gwarantują, przy uwzględnieniu odpowiednich zobowiązań, prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne oraz określają warunki ich wykorzystywania. Prawa te obejmują w szczególności (...) prawo do odpowiedniego mieszkania". W konstytucji Ukrainy rozdział II "Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela" art. 47 stanowi: "Każdy ma prawo do mieszkania. Państwo tworzy warunki umożliwiające każdemu obywatelowi zbudowanie mieszkania, nabycie go na własność lub wynajęcie obywatelom potrzebującym opieki społecznej państwa, lub organy samorządu lokalnego przydzielają mieszkania nieodpłatnie albo za przystępną dla nich opłatę stosownie do ustawy. Nikogo nie można przymusowo pozbawić mieszkania inaczej niż na podstawie postanowienia sądu wydanego na mocy ustawy". Ponadto art. 48 stanowi: "Każdy ma prawo do godnego poziomu życia dla siebie i swojej rodziny, w tym do wystarczających środków na jedzenie, ubranie i mieszkanie."

⁴⁹² J. Fierens, Prawo..., op. cit., s. 284.

⁴⁹³ H. Pauliat, Konstytucyjne prawo do przyzwoitego mieszkania: czy zmierzch prawa własności (w:) Godność człowieka jako kategoria..., op. cit., s. 277. Por. obowiązujące w tym zakresie we Francji ustawy: nr 48-1360 z 1 września 1948 r. o zmianie i kodyfikacji przepisów regulujących stosunki między wynajmującym i najemcą lub lokatorem zajmującym lokal mieszkalny lub użytkowy i o ustanowieniu dodatków mieszkaniowych; nr 86-1290 z 23 grudnia 1986 r. o popieraniu inwestycji czynszowych, nabywaniu własności mieszkań socjalnych i rozwoju sprzedaży nieruchomości; nr 89-462 z 6 lipca 1989 r. o poprawie stosunków między wynajmującym i najemcom i o zmianie ustawy nr 86-1290 z 23 grudnia 1986 r., Przekłady aktów prawnych, Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu 2001, nr 5.

⁴⁹⁴ Ibidem, s. 277.

⁴⁹⁵ Przypomnieć w związku z tym można jedną z tez orzeczenia TK K. 4/98, zgodnie z którą art. 4 uchylonej już ustawy o najmie lokali przewidujący, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy, "nie stwarza przesłanek dla skonstruowania prawa podmiotowego, na podstawie którego mieszkańcowi gminy przysługiwałoby roszczenie o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych". Takie roszczenie byłoby natomiast możliwe, gdyby sąd orzekł o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego.

⁴⁹⁶ A. Mączyński, Dawne... , op. cit., s. 96.

⁴⁹⁷ OTK 2000, nr 6, poz. 188.

⁴⁹⁸ OTK 1999, nr 3, poz. 40.

⁴⁹⁹ OTK 1988, t. 1, nr 7.

⁵⁰⁰ A. Mączyński, Dawne..., op. cit., s. 96.

⁵⁰¹ K. Wojtyczek, Granice... , op. cit., s. 199.

⁵⁰² Podkreślała to również B. Lewaszkiewicz-Petrykowska w zdaniu odrębnym do orzeczenia P. 11/98.

⁵⁰³ Przyjęty w ustawie mechanizm podwyżek czynszów utrwalił, zdaniem TK, stan naruszania prawa własności w odniesieniu do lokali objętych wcześniej czynszem regulowanym, nie pozwalając na zrealizowanie celu ustawy, jakim było "urealnienie" tej kategorii czynszów. Tym samym pozostawał w sprzeczności z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z drugiej zaś strony mechanizm ten pozwolił na nieuzasadnione podwyżki (ponad stopę inflacji) czynszów określanych przez strony w drodze negocjacji. W tym przypadku więc ustawa wprowadziła nadmierne uprzywilejowanie tych właścicieli mieszkań, którzy wynajmują je na podstawie negocjowanych z lokatorami umów. Tych ostatnich nie chroni przed nieuzasadnionymi podwyżkami czynszów, bezpodstawnie przyznając właścicielom prawo podnoszenia stawek co 6 miesięcy. Takie rozwiązanie narusza konstytucyjnie chronione prawa lokatorów, będące "innymi prawami majątkowymi", o których stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji.

⁵⁰⁴ M. Safjan, Trudna sztuka rządzenia państwem, Rzeczpospolita z 30 września 2002 r. oraz Czy warto znać skutki orzeczeń, Rzeczpospolita z 4 listopada 2002 r.

⁵⁰⁵ OTK 1999, nr 4, poz. 78.

⁵⁰⁶ S. Jędrzejewski, D.R. Kijowski, glosa do wyroku z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, PiP 2001, z. 3, s. 105-106.

⁵⁰⁷ K. Wojtyczek, Granice... , op. cit., s. 184. Por. też dokonany tam przegląd definicji "porządku publicznego" w prawie międzynarodowym i wewnętrznym, s. 184-190.

⁵⁰⁸ Ibidem, s. 188.

⁵⁰⁹ M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności..., op. cit., s. 50.

⁵¹⁰ L. Leszczyński, Zwroty ocenne w projekcie Konstytucji RP - regulacja zasad ustroju i praw obywatelskich, Annales Universitatis Mariae-Curie Sklodowska, Sectio G, 1997.

⁵¹¹ K. Wojtyczek, Granice... , op. cit., s. 189-190.

⁵¹² Orzeczenie P. 2/98, s. 20 oraz orzeczenie z 7 lutego 2001 r., K. 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29, s. 163.

⁵¹³ Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowaniu przestrzennego rozważać skutki budowy wielopowierzchniowych obiektów handlowych dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb interesów konsumentów. W uzasadnieniu wniosku o zbadanie konstytucyjności tego przepisu Prezydent RP podnosił, że Konstytucja nie dopuszcza ograniczenia prawa własności ze względu na wymienione w nim okoliczności, nie zostały one bowiem przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

⁵¹⁴ M.A. Nowicki, Europejska Konwencja..., op. cit., s. 503-504.

⁵¹⁵ OTK 1999, nr 2, poz. 22.

⁵¹⁶ OTK 2001, nr 5, poz. 125.

⁵¹⁷ K. Wojtyczek, Granice... , op. cit., s. 183.

⁵¹⁸ T.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.

⁵¹⁹ Okoliczność tę podnoszono w trakcie dyskusji w KKZN, J. Ciemniewski, Biuletyn, nr XLII, s. 36.

⁵²⁰ Wpis do rejestru zabytków budowli nakłada bowiem na jej właściciela szczególne obowiązki, w tym obowiązek zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją. Bez zezwolenia właściwego konserwatora zabytków nie wolno ich "przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian" (art. 27 ust. 1 ustawy). Szczególna ochrona zabytków polega również na zabezpieczeniu przed wywozem za granicę oraz na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania, w tym możliwości opracowania dokumentacji naukowej, ewidencji, rejestracji, konserwacji, restauracji. Stosownie do tego wojewódzki konserwator zabytków może właścicielowi zabytku niestanowiącego własności Państwa nakazać wykonanie robót konserwatorskich w określonym terminie (art. 30 ust. 1 ustawy). Właściciel na podstawie decyzji administracyjnej: obowiązany jest użyczyć go do celów wystawienniczych lub badawczych na czas określony, może być pozbawiony uprawnień określonych ustawą w razie gdy uchyla się od respektowania niektórych obowiązków, może być pozbawiony zabytku przez tymczasowe jego zajęcie w razie obawy o stan i bezpieczeństwo zabytku, może być pozbawiony własności przez przejęcie zabytku na własność państwa za odszkodowaniem w wysokości wartości zabytku.

⁵²¹ I SA 233/99, NSA 2000, nr 4, poz. 162.

⁵²² K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 202.

⁵²³ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne..., op. cit., s. 38.

⁵²⁴ T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 321.

⁵²⁵ Nienaruszalność istoty praw podstawowych gwarantowana jest także m.in. w konstytucjach: Szwajcarii (art. 36 ust. 4), Hiszpanii (art. 53 ust. 2), Estonii (§ 11), Rumunii (art. 49 ust. 2).

⁵²⁶ Niemiecka koncepcja Wesengehalt ma wyraźną podstawę konstytucyjną w art. 19 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "W żadnym wypadku nie może zostać naruszona istotna treść prawa podstawowego".

⁵²⁷ W orzecznictwie Rady Konstytucyjnej koncepcja naruszenia substancji (istoty) prawa własności, stanowiąca formę szczególnych ograniczeń poprzez konsekwencje, jakie ze sobą niesie, kształtuje się od 1984 r. (decyzja w sprawie kontroli struktur i użytkowania rolnego z 26 lipca 1984 r., C.C., N° 84-172, DC; por. też inne orzeczenia C.C., N° 85-189 DC, 17 lipca 1985 r.; C.C., N° 89-254 DC, 4 lipca 1989 r.; C.C., N° 90-287 DC, 16 stycznia 1991 r.; C.C., N° 96-373 DC, 9. kwietnia 1996 r.; C.C., N° 98-403 DC, 29 lipca 1998 r.). W orzecznictwie Rady wyraźnie rozróżnia się ograniczenia zmieniające naturę prawa własności od zwykłych ograniczeń wykonywania tego prawa. Te ostatnie są dopuszczalne, gdy nie pozbawiają treści samego prawa własności, nie nakładają na właściciela "ciężaru nie do zniesienia", nie utrudniają realizacji innych konstytucyjnie uznanych praw i wolności lub nie prowadzą do "wynaturzenia prawa własności", ani też "nie ingerują w jego istotę", A.F. Zattara, La dimension..., op. cit., s. 459-460. Jeżeli jakieś ograniczenia prawa własności pozostają w ramach powyższych kryteriów, to nie znajduje do nich zastosowania ochrona z art. 17 Deklaracji Praw. Ich ocena należy do samej Rady, przy czym istotne jest, że w dotychczasowej praktyce jedynie raz - w odniesieniu do ustawy nacjonalizacyjnej - uznała ona, że doszło do "pozbawienia własności", L. Garlicki, Rada Konstytucyjna..., op. cit ., s. 139.

⁵²⁸ Przykłady za K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 206.

⁵²⁹ TK uznał, że ustalenie terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy nowo utworzonych działek, bez określenia jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które przesądzałyby o tych terminach, stwarza stan niepewności po stronie właścicieli tych działek co do ich uprawnień do rzeczy własnej oraz ogranicza możliwości obrony swoich praw wynikających z prawa własności (orzeczenie z 20 kwietnia 1993 r., P. 6/92, OTK 1993, cz. I, poz. 8).

⁵³⁰ TK uznał, że trwałe ograniczenie uprawnień właściciela lokalu, w tym prawa do korzystania i rozporządzania lokalem, nastąpiło wskutek włączenia do zasobów mieszkaniowych Staży Granicznej - praktycznie aż do tzw. śmierci technicznej - lokalu w budynku stanowiącym własność prywatną (orzeczenie z 11 maja 1992 r., K. 9/91, OTK 1992, cz. I, poz. 6).

⁵³¹ Orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, OTK 1996, nr 1, poz. 1.

⁵³² Biuletyn KKZN, nr XLI, s. 155 i n.

⁵³³ OTK 2000, nr 6, poz. 190.

⁵³⁴ M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności..., op. cit., s. 51.

⁵³⁵ F. Zoll, Prawo własności..., op. cit., s. 30.

⁵³⁶ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 212-213.

⁵³⁷ Ibidem.

⁵³⁸ W. Radecki, Ograniczenia..., op. cit., s. 42. Trudno zresztą czynić Trybunałowi z tego powodu zarzuty. Również francuska Rada Konstytucyjna, odwołując się chętnie do pojęcia "wynaturzenia" prawa własności, nie zaproponowała jego definicji. Zresztą, jak dotąd, kryterium "wynaturzenia" lub istnienia "ciężaru nie do zniesienia" było przez Radę powoływane tylko dla wykazania, że badana regulacja nie stanowiła naruszenia prawa własności. Jego sformułowanie było zatem wyrazem powściągliwości sędziowskiej, L. Garlicki, Rada Konstytucyjna..., op. cit., s. 140. W doktrynie francuskiej wskazuje się nawet w związku z tym, że koncepcja istoty prawa własności umożliwia Radzie uznanie konstytucyjności znacznej gamy naruszeń tego prawa, o różnym stopniu powagi, przy założeniu, że naruszenie substancji stanowi wcześniejsze stadium pozbawienia własności. Krytykuje się zatem pragmatyzm, który towarzyszy Radzie przy analizie pojęcia "istoty" prawa własności, mający na celu pozostawienie sędziom konstytucyjnym szerokiego marginesu oceny ograniczeń prawa własności, podczas gdy odwoływanie się do tej koncepcji powinno wręcz odwrotnie sprzyjać rozszerzeniu zakresu kontroli ingerencji w prawo własności. W każdym razie, na gruncie orzecznictwa Rady Konstytucyjnej "istota" prawa własności pozostaje pojęciem enigamtycznym, a poszczególne decyzje Rady pozwalają co najwyżej stwierdzić, że "wynaturzenie" własności wynika z oceny jakościowej, a nie ilościowej zastosowanych środków oraz że decydująca jest waga zastosowanych restrykcji, A.F. Zattara, La dimension..., op. cit., s. 466-467 oraz 476. Brakuje również wyraźnego stanowiska niemieckiego FTK w kwestii wykładni art. 19 ust. 2 ustawy zasadniczej. Naruszenia nakazu ochrony "istotnej treści prawa" przyjmowane były jedynie w pojedynczych przypadkach (np. BVerfGE 22, 180 (219); 27 344 (351)). W obu jednak przypadkach sięgnięto dodatkowo do zasady proporcjonalności, co spowodowało, że nie można z całą pewnością stwierdzić, że naruszenie "istoty" prawa było miarodajną podstawą dla stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji. Taki stan rzeczy krytykuje się w doktrynie niemieckiej. K. Stern podkreśla m.in., że "taka dogmatyczna powściągliwość nie służy systemowi praw podstawowych", Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III/2, Allgemeine Lehren der Grundrechte, München 1994, s. 851. O istotnej treści prawa własności - choć jedynie na marginesie - wspomina również w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE. Pewnych wskazówek co do jego rozumienia dostarcza m.in. orzeczenie w sprawie Biovilac v. EWG, 1984, w której Trybunał zaprzeczył naruszeniu istoty prawa własności w efekcie wydania wspólnotowej regulacji o sprzedaży niskoprocentowego mleka w proszku po obniżonych cenach. Wskazał bowiem, że skarżąca nie została pozbawiona ani własności, ani korzystania z niej. Niekorzystne skutki zbytu produktów nie mogą być porównywane z ograniczeniem istoty prawa własności. Podobnie w sprawie Komission v. Deutschland (1986) Trybunał odrzucił także zarzut naruszenia istoty prawa własności w efekcie wspólnotowej regulacji wina, a także przy okazji sporu o dopłaty w sektorze mlekowym w sprawie Kühn v. Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992). W ostatnim orzeczeniu Trybunał uznał, że regulacja nie narusza istotnej treści prawa własności, ponieważ uczestnicy obrotu zachowali możliwość wytwarzania w danym zakładzie innego produktu aniżeli mleko. W obu przypadkach, nie wyjaśniając pojęcia "istota" prawa, Trybunał ograniczył się do stwierdzenia, że nie miało miejsca jej naruszenie. Zresztą - jak się wskazuje w literaturze - opracowana przez Trybunał koncepcja "reszty prawa" (Restrechtkonzepzion), która znalazła wyraz w orzeczeniach Biovilac i Kühn, pozwala oceniać gwarancję "istoty" prawa jedynie jako wyraz zasady proporcjonalności, J. Günter, Berufsfreiheit..., op. cit., s. 47-48.

⁵³⁹ B. Banaszak, Prawa człowieka i obywatela..., op. cit., s. 57.

⁵⁴⁰ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 212-213.

⁵⁴¹ A. Cisek, Podstawy prawa..., op. cit., s. 183-184.

⁵⁴² S. Wójcik, Zarys prawa..., op. cit., s. 326.

⁵⁴³ J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe ..., op. cit., s. 71-72.

⁵⁴⁴ A. Cisek, Podstawy prawa..., op. cit., s. 184.

⁵⁴⁵ S. Wójcik, Zarys prawa..., op. cit., s. 328-329.

⁵⁴⁶ Ibidem.

⁵⁴⁷ Sytuację prawną właścicieli na gruncie prawa polskiego regulują w sposób ogólny przepisy ustaw: z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) i inne szczegółowe przepisu ustawowe.

⁵⁴⁸ A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s. 266-270.

⁵⁴⁹ W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 77.

⁵⁵⁰ A. Stelmachowski, Wstęp..., op. cit., s. 262.

⁵⁵¹ W. Pańko, O prawie..., op. cit., s. 78.

⁵⁵² Ibidem , s. 77-78.

⁵⁵³ A. Stelmachowski, Wstęp..., op. cit., s. 266.

⁵⁵⁴ J. Wasilkowiski, Prawo rzeczowe..., op. cit., s. 98.

⁵⁵⁵ J. Sommer, Ochrona środowiska..., op. cit., s. 8-9.

⁵⁵⁶ S. Jędrzejewski, D.R. Kijowski, glosa..., op. cit., s. 112.

⁵⁵⁷ Ibidem.

⁵⁵⁸ Sygn. akt III RN 96/98.

⁵⁵⁹ W zdaniu odrębnym do omawianego orzeczenia B. Lewaszkiewicz-Petrykowska nie podzieliła - wypowiedzianej przez TK na marginesie zasadniczych rozważań - tezy o naruszeniu "istoty" prawa własności poprzez reglamentację czynszu najmu lokali mieszkalnych. Jej zdaniem "fakt wynajęcia rzeczy narzuca określony zakres z przedmiotu najmu przez każdą z osób uprawnionych, co niewątpliwie zawęża korzystanie z niej przez właściciela do możliwości pobierania czynszu. W tym kontekście normatywne ustalenie górnej stawki czynszu musi być postrzegane jako ograniczenie swobody kształtowania praw i obowiązków stron stosunku najmu, nie zaś jako pozbawienie możliwości korzystania z rzeczy. Określenie maksymalnej stawki nie jest równoznaczne z ograniczeniem samego prawa własności". Jako uzasadnienie swojej argumentacji przytoczyła tezę z orzecznictwa ETPC, zgodnie z którą ustawowe limitowanie wysokości czynszu nie wkracza w istotę prawa własności, lecz służy kontroli wykonywania tego prawa (sprawa Mellacher i inni v. Austria). "Zatem żadne z fundamentalnych uprawnień właścicielskich nie jest więc wyłączone na skutek wyznaczenia przez ustawodawcę górnego pułapu czynszu najmu".

⁵⁶⁰ TK nie oceniał zgodności tych rozwiązań z Konstytucją, gdyż nie było to przedmiotem pytania prawnego SN. Poddał je jednak krytyce, stwierdzając że na tle tych rozwiązań właściciel budynku jest praktycznie pozbawiony wpływu zarówno na to, kto jest najemcą lokalu, jak i na to, czy stosunek najmu z tymi osobami będzie nadal kontynuowany.

⁵⁶¹ M. Szewczyk, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998, s. 124-125.

⁵⁶² Ibidem, s. 125.

⁵⁶³ W orzeczeniu K. 3/01 TK uznał, że istoty prawa własności nie naruszają ograniczenia polegającego na uzależnieniu pewnych form jego wykonywania od zgody odpowiedniego organu. Chodzić tu może zwłaszcza o pewne dodatkowe wymagania proceduralne związane z obrotem nieruchomościami lub postępowaniem administracyjnym zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę. Taki warunek stanowi jedynie utrudnienie w dokonywaniu czynności zamierzonych przez uprawnionego, nie pozbawia go natomiast samego prawa, czy też możliwości korzystania z niego.

⁵⁶⁴ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 208.

⁵⁶⁵ Ibidem , s. 210-212.

⁵⁶⁶ Ibidem, s. 209.

⁵⁶⁷ Również analiza orzecznictwa FTK z punktu widzenia zakazu z art. 19 ust. 2 ustawy zasadniczej wydaje się świadczyć o tym, że w zakresie ochrony praw podstawowych zauważa on pewną "absolutną granicę" (BVerfGE 16, 194 (201)). Stwierdził bowiem, że wobec dosłownego brzmienia art. 19 ust. 2, iż istotna treść prawa nie może być w żadnym wypadku naruszona, czyni bezprzedmiotowym pytanie, pod jakimi warunkami taka ingerencja, pomimo to, byłaby dopuszczalna (BVerfGE 7, 377 (411); 34, 238 (245)). Jednak podobnie do polskiego TK definicji tego, czym jest "istota" prawa, nie dostarczył. Z drugiej jednak strony w odniesieniu do praw politycznych oraz ekonomicznych FTK dał pierwszeństwo nakazowi wyważenia, dla którego miarą jest zasada proporcjonalności (zwłaszcza BVerGE 2, 266 (285); 4, 157 (176 f.), 7, 377 (411); 16, 194 (201)); oraz ostrożniej 44, 353 (373); 45, 187 (230 ff.). W związku z tym w ostatnim czasie - jak podkreśla K. Stern - umocniło się wrażenie, że nakaz ochrony istotnej treści został absorbowany przez zasadę proporcjonalności. Zdaniem autora wątpliwe jest jednak, by zasada ta mogła być uważana za surogat art. 19 ust. 2 konstytucji, Das Staatsrecht... , op. cit., s. 856. Podobnych wątpliwości dostarcza orzecznictwo hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu 62/1982 wskazał, że ustawa może określać granice praw i wolności tylko gdy respektuje ich istotę. W każdym przypadku zbadania wymaga, czy została ona zachowana, nie wystarczy zaś jedynie analiza natury i usprawiedliwienia ograniczeń prawa. Jednocześnie jednak w przywołanym orzeczeniu Trybunał zbadał faktycznie tylko problem natury ograniczenia, a mianowicie moralności publicznej jako przesłanki ograniczenia wolności wypowiedzi, L. Pina, Spanisches Verfassungsrecht, Heidelberg 1993, s. 329.

⁵⁶⁸ K. Wojtyczek, Granice..., op. cit., s. 210.

⁵⁶⁹ W orzeczeniu z 8 maja 1990 r. (K. 1/90, OTK 1986-1995, t. 2; 1990, t. 2) TK stwierdził bowiem, że pojęcie wywłaszczenia nie dotyczy tylko wywłaszczenia w sensie technicznym, tj. aktu będącego decyzją administracyjną, lecz wszelkiego pozbawienia własności na cele publiczne bez względu na formę, jaką ono przybiera. Wywłaszczenie w rozumieniu art. 7 p.u.m. "(...) to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej), a słuszne odszkodowanie - to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Ograniczenie prawa do ekwiwalentnego odszkodowania poprzez wprowadzenie potrąceń z innych tytułów niż już ciążące na nieruchomości stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady słusznego, tj. sprawiedliwego odszkodowania i jest w ten sposób naruszeniem samej własności." Zauważyć jednak trzeba, że gdyby do wzajemnej relacji między powyższym orzeczeniem a orzeczeniem K. 1/91 zastosować zasadę "orzeczenie późniejsze uchyla orzeczenie wcześniejsze dotyczące tej samej materii", możnaby uznać orzeczenie K. 1/91 - jako późniejsze - za bardziej miarodajne.

⁵⁷⁰ T. Dybowski, Własność..., op. cit., 325-326, por. też E. Łętowska, Własność..., op. cit., s. 98, w nowszej literaturze por. pogląd B. Banaszkiewicza. Jego zdaniem błędem jest definiowanie konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia wyłącznie jako odjęcia lub ograniczenia prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, a zarazem zbyt szeroka jest taka definicja wywłaszczenia na gruncie Konstytucji, która określa je jako każde przymusowe pozbawienie prawa własności, Konstytucyjne... , op. cit., s. 47.

⁵⁷¹ Por. również A. Łabno-Jabłońska, Nowa konstytucyjna..., op. cit., s. 37.

⁵⁷² F. Zoll, Prawo własności..., op. cit., s. 32.

⁵⁷³ Por. orzeczenie Papamichaloaulos i inni v. Grecja (1993) oraz Adolf Katte Klitshe de la Grange v. Włochy (1994); M.A. Nowicki, Konwencja Europejska..., op. cit., s. 387.

⁵⁷⁴ Zob. szerzej rozdział I pkt 1.

⁵⁷⁵ T. Dybowski, Konstytucyjne i cywilnoprawne..., op. cit., s. 190-194.

⁵⁷⁶ T.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543.

⁵⁷⁷ M. Safjan, Sprawozdanie stenograficzne z 83. posiedzenia Sejmu w dniu 19 lipca 2000 r. w sprawie informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 1999 r., s. 85.

⁵⁷⁸ Pojęcie "faktyczne wywłaszczenie" w znaczeniu, jakie nadaje mu orzecznictwo ETPC, Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 19 grudnia 2002 r. (K. 33/02) odniósł wprost do przepisów ograniczających dostępność dla zabużan nieruchomości Skarbu Państwa. Uznał bowiem, że w tym przypadku faktyczne wywłaszczenie polega na niemożności wykonania prawa zaliczania ani obecnie, ani w przyszłości. Niekonstytucyjność ograniczeń przewidzianych w kwestionowanych przepisach polegała - zdaniem TK - na tym, że prawo podmiotowe (prawo zaliczania) zostało tak ukształtowane, że nie może być w istniejącym otoczeniu prawnym urzeczywistnione, a w takiej sytuacji staje się iluzoryczne, czysto pozorne.

⁵⁷⁹ K. Działocha, Konstytucja..., op. cit., s. 73.

⁵⁸⁰ M. Safjan, Sprawozdanie..., op. cit., s. 85.

⁵⁸¹ Ibidem, s. 90.

⁵⁸² Zauważyć jednak trzeba, że argument o racjonalności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę nie ma - czego można by oczekiwać od orzeczenia TK - charakteru prawnego, wskazującego na konstytucyjne oparcie rozpatrywanej regulacji ustawowej w konkretnym przepisie ustawy zasadniczej.

⁵⁸³ Sprawozdanie stenograficzne z 88 posiedzenia Sejmu w dniu 12 października 2000 r. w sprawie wniosku Prezydenta o ponowne rozpatrzenie ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli, s. 115.

⁵⁸⁴ S. Rozmaryn, Konstytucja..., op. cit., s. 97.

⁵⁸⁵ T. Dybowski, Konstytucyjne i cywilnoprawne..., op. cit., s. 190-194.

⁵⁸⁶ S. Rozmaryn, Konstytucja..., op. cit. , s. 97.

⁵⁸⁷ T. Dybowski, Konstytucyjne i cywilnoprawne..., op. cit., s. 190-194.

⁵⁸⁸ E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 204 oraz J. Boć (w:) Prawo administracyjne, op. cit., s. 445-446.

⁵⁸⁹ E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka..., op. cit., s. 208.

⁵⁹⁰ M. Zimmerman, Polskie prawo wywłaszczeniowe , t. I, Lwów 1939, s. 8.

⁵⁹¹ Przypadki wywłaszczenia w drodze ustawodawczej uznał za wypadki sporadyczne, ibidem, s. 32-33 oraz s. 172.

⁵⁹² M. Zimmerman, Wywłaszczenie. Studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933, s. 93 i n.

⁵⁹³ "Ukształtowane na podstawie studium prof. M. Zimmermana pojęcie instytucji prawnej wywłaszczenia, a następnie rozwinięte w monografii, przedstawiającej rozwój międzywojennego polskiego prawa pozytywnego utrzymała w zasadzie swą aktualność i dla współczesnego rozumienia tej instytucji"; "Współcześnie obowiązująca instytucja wywłaszczenia opiera się na akcie administracyjnym, jako akcie wywłaszczeniowym", Studia z zakresu prawa administracyjnego ku czci Prof. dra Mariana Zimmermana, red. T. Cyprian, Warszawa 1973, s. 34. Por. ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

⁵⁹⁴ O. Kimminich, Eigentum..., op. cit., s. 304.

⁵⁹⁵ Ibidem, s. 306-307.

⁵⁹⁶ K. Działocha, zob. Sprawozdanie z 83. posiedzenia..., op. cit., s. 73.

⁵⁹⁷ Także w literaturze niemieckiej podkreśla się, że różnica między wywłaszczeniem a ograniczeniami co do treści i zakresu ochrony prawa własności polega na tym, że wywłaszczenie ingeruje w konkretne, a nie abstrakcyjne pozycje własnościowe, odnosi się więc do indywidualnych, a nie generalnych przypadków. Ponadto decydującym kryterium wyróżnienia obu instytucji - jest nakierowanie władczych aktów państwa na odjęcie lub ograniczenie prawa własności, H. Siekmann, G. Duttge, Staatsrecht..., op. cit., 285.

⁵⁹⁸ S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia , Warszawa 1980, s. 32.

⁵⁹⁹ Ibidem.

⁶⁰⁰ Przykłady wypowiedzi dotyczących indywidualnie wskazanych majątków, a zawartych w aktach normatywnych, podaje F. Lonchamps. Zalicza do nich m.in.: rozporządzenie Prezydenta RP z 1 marca 1928 r. o zezwoleniu na zabezpieczenie na hipotece Ordynacji Zamojskiej, zobowiązania ordynata do wypłacania zasiłków emerytalnych na rzecz uczestników Kasy Przezorności i Pomocy Urzędników Ordynacji Zamojskiej (Dz. U. Nr 25, poz. 222), a także ustawy tworzące poszczególne ordynacje rodzinne w okresie zaborów. "Akty te najwyraźniej zrywały z powszechnością wypowiedzi. Takie akty tradycyjna systematyka zwykle tłumaczy »wyjątkowością« (...) i zalicza je do aktów ustawodawczych tylko w znaczeniu formalnym", Założenia nauki administracji, Acta Universitatis Wratislaviensis, t. CLXXXVII, Wrocław 1993, s. 172-173.

⁶⁰¹ Orzecznictwo FTK przyjmuje na gruncie art. 14 ust. 3 konstytucji niemieckiej, że wywłaszczenie w drodze ustawy i wywłaszczenie administracyjne wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że jedna i ta sama regulacja nie może powodować wywłaszczenia ustawowego i zarazem upoważniać organy wykonawcze do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Wyraźna decyzja ustawodawcy konstytucyjnego o dopuszczalności wywłaszczenia ustawowego nie oznacza, że istnieje możliwość swobodnego wyboru między tą formą a wywłaszczeniem administracyjnym. Naruszenie wymogu uwzględniania różnicy między obiema formami wywłaszczenia może być również - zdaniem FTK - podstawą do stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy, O. Kimminich, Eigentum..., op. cit., s. 305-310.

⁶⁰² M. Wolanin, Szczególne formy wywłaszczania praw rzeczowych pod budowę autostrad, PS 1996, nr 4, s. 3-5.

⁶⁰³ Uzasadnieniem dla ustawowego określenia celu publicznego ma być istota inwestycji, jaką jest budowa autostrad. Najszybszym bowiem sposobem nabycia nieruchomości gmin i uporządkowania stanu prawnego nieruchomości pod budowę autostrad jest ustawowy, przymusowy tryb przejęcia tych nieruchomości. W związku z tym nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości gmin ex lege jest bardziej uzasadnione aniżeli w drodze umowy lub wywłaszczenia, ibidem, s. 12.

⁶⁰⁴ Ibidem, s. 9-10.

⁶⁰⁵ Ibidem, s. 3-5.

⁶⁰⁶ E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka..., op. cit., s. 221.

⁶⁰⁷ M. Wolanin, Skuteczność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Monitor Prawniczy 1994, nr 3, s. 69.

⁶⁰⁸ J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka..., op. cit., s. 337.

⁶⁰⁹ Z. Kubot, Ekspertyza na temat art. 12 projektu ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach (druk nr 1360) z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, opinia zlecona przez Biuro Studiów i Ekspertyz, niepublikowana, s. 4.

⁶¹⁰ Niemiecki Trybunał Konstytucyjny uznał w tej kwestii, że przesłanka "dobra ogółu" nie jest elementem pojęcia wywłaszczenia, ale warunkiem jego dopuszczalności. Jest ona przy tym "kwalifikowanym celem wywłaszczenia", co oznacza, że konkretny akt wywłaszczenia jest tylko wtedy zgodny z prawem, gdy spełnia ten warunek dopuszczalności. Jego brak udaremni zaś wywłaszczenie, również wtedy, gdy wszystkie pozostałe przesłanki z art. 14 ust. 3 będą spełnione, O. Kimminich, Eigentum..., op. cit., s. 323 i 330; por. też pogląd B. Banaszkiewicza, zdaniem którego uznanie celu publicznego i odszkodowania za elementy definicyjne wywłaszczenia pozbawiłoby art. 21 ust. 2 Konstytucji znaczenia gwarancyjnego, Konstytucyjne..., op. cit., s. 47.

⁶¹¹ Z. Kubot, Ekspertyza..., op. cit., s. 8.

⁶¹² Szerzej zob. rozdział VI.

⁶¹³ Tezy tej treści znaleźć można w orzecznictwie niemieckiego FTK, który za regułę uznał wywłaszczenie w drodze aktu administracyjnego, dopuszczając wywłaszczenie ustawowe tylko pod szczególnymi warunkami (BVerfGE, 52, 1 (27), 58, 300 (331)). Uzasadnił to zwłaszcza faktem zredukowanej ochrony prawnej obywatela w razie bezpośredniej, ustawowej ingerencji w jego własność. Efektywna ochrona własności zagwarantowana jest bowiem poprzez wielopoziomowe sprawdzanie jego celu w postaci dobra ogółu, zarówno na generalnym poziomie ustawy, jak również konkretnych aktów wykonawczych, B.-O. Bryde, Grundgesetz..., op. cit., s. 931. Por. też O. Kimminich, Eigentum..., op. cit., s. 310 oraz D. Hesselberger, Das Grundsatz..., op. cit ., s. 154.

⁶¹⁴ T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 41.

⁶¹⁵ M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym , Warszawa 1986, s. 45.

⁶¹⁶ I. Lipowicz, Biuletyn KKZN, nr XLIV, s. 31. W literaturze spotkać można również zarzut pod adresem art. 21 ust. 2 Konstytucji, iż przy ogólnym określeniu przesłanki celu publicznego nie ogranicza on celu wywłaszczenia do realizacji wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne... , op. cit., s. 43.

⁶¹⁷ K. Działocha , Konstytucja..., op. cit., s. 31.

⁶¹⁸ B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne..., op. cit., s. 43.

⁶¹⁹ J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka..., op. cit ., s. 24.

⁶²⁰ Tego rodzaju działań zakazuje orzecznictwo FTK, B.-O. Bryde, Grundgesetz... , op. cit., s. 933.

⁶²¹ E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka..., op. cit., s. 206.

⁶²² J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka..., op. cit., s. 24.

⁶²³ T. Dybowski, Własność..., op. cit., s. 326.

⁶²⁴ E. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym , Warszawa 1932, s. 58; E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka..., op. cit., s. 206.

⁶²⁵ Z. Cybichowski, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1925, s. 144.

⁶²⁶ Wyrok NSA z 3 sierpnia 1998 r., IV SA, 1026/97.

⁶²⁷ W wyroku z 3 sierpnia 1998 r., op. cit., NSA nie uznał istnienia celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie, bowiem przywołana w decyzji o wywłaszczeniu podstawa prawna zdawała się sugerować, że chodzi o cele obrony Państwa albo wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Cele te jednak nie mogły mieć miejsca z uwagi na to, że podmiotem, na rzecz którego dokonywano wywłaszczenia, była organizacja młodzieżowa.

⁶²⁸ E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka..., op. cit., s. 207. Dlatego na przykład tworzenie ogródków działkowych, ogrodu zoologicznego, klubu sportowego, prywatnej stacji telewizyjnej, prywatnych urządzeń służących ochronie środowiska, pomieszczeń biurowych dla organizacji społecznych, zapewnienie dojazdu do nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej nie uzasadnia, w świetle orzecznictwa NSA, ingerencji w prawo własności lub inne prawa rzeczowe w drodze wywłaszczenia (por. np. wyrok z 8 stycznia 1982 r., SA/Po 553/81; ONSA 1982, nr 1, poz. 6).

⁶²⁹ W literaturze niemieckiej uznaje się za niedopuszczalne wywłaszczenie dla wspierania prywatnych interesów, nawet jeśli w konkretnym przypadku, wobec sprzecznych interesów właścicieli, jeden wydaje się być bardziej godnym ochrony aniżeli drugi,

B.-O. Bryde, Grundgesetz..., op. cit., s. 933.

⁶³⁰ W świetle orzecznictwa FTK wywłaszczenie na korzyść prywatnoprawnych podmiotów (przedsiębiorstw) jest wtedy dopuszczalne, gdy takiemu podmiotowi zlecono w drodze ustawy lub na podstawie ustawy zadanie służące realizacji dobra ogółu, korzyści użyteczności ogółu (np. przedsiębiorstwa zaopatrujące w energię), (BVerfGE 66, 248/257). Wykluczone jest natomiast wywłaszczenie na korzyść podmiotów prywatnych, służące jedynie pośrednio dobru ogółu. Takie wywłaszczenie, zdaniem FTK, stwarzałoby istotne prawnokonstytucyjne problemy. Toteż właśnie w tym zakresie szczególną odpowiedzialnością Konstytucja obciąża ustawodawcę regulującego porządek własnościowy. Ten ma bowiem obowiązek ustawowo określić, dla jakich przedsięwzięć, pod jakimi warunkami i dla jakich celów wywłaszczenie może być dopuszczalne. Konieczne jest również zagwarantowanie, że cel leżący w interesie ogółu zostanie osiągnięty i na trwałe zabezpieczony. Jedynie wtedy wywłaszczenie wspiera dobro ogółu, D. Hesselberger, Das Grundsatz..., op. cit., s. 155. Problematyczna jest jednak sytuacja, w której wspierane prywatne przedsięwzięcie służy równocześnie osiąganiu prywatnych korzyści. W doktrynie zdania na ten temat są podzielone, według FTK, dobro ogółu oraz prywatne osiąganie zysku nie wykluczają się (BVerfGE 66, 248 (257), 74, 264 (284 ff)). Jakkolwiek art. 14 Konstytucji zasadniczo nie usprawiedliwia gospodarczego wspierania przedsiębiorstw - to jak wskazuje orzecznictwo FTK - możliwych jest wiele takich wypadków, w których dobro ogółu w rozumieniu art. 14 legitymuje wywłaszczenie przynoszące korzyść podmiotom prywatnym (np. dla zachowania struktury gospodarczej terenu, walki z bezrobociem, polityki zagospodarowania przestrzennego, pozyskiwania surowców w celu pokrycia zapotrzebowania na energię (BVerfGE 87, 241 (248f)), B.-O. Bryde, Grundsetz..., op. cit., s. 934.

⁶³¹ O. Kimminich, Eigentum..., op. cit., s. 323.

⁶³² E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka..., op. cit., s. 240.

⁶³³ A. Wasilewski, Administracja wobec prawa własności nieruchomości, ZNUJ, z. 54, Kraków 1972, s. 44.

⁶³⁴ M. Grzybowski, Opinia częściowa o rządowym projekcie ustawy "O reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach", opinia zlecona przez Biuro Studiów i Ekspertyz, s. 3.

⁶³⁵ Orzeczenie z 14 marca 2000 r., P. 5/99, OTK 2000, nr 2, poz. 60.

⁶³⁶ Orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK 1991, nr 1, poz. 4.

⁶³⁷ Zasadę słusznego odszkodowania Trybunał rozwijał jeszcze przed nowelizacją Konstytucji PRL z 1989 r., tj. przy stanie prawnym, w którym konstytucja nie odnosiła się expressis verbis do instytucji wywłaszczenia. Podnosił, że tylko pełne odszkodowanie jest przejawem dochowania całkowitej ochrony własności osobistej (orzeczenia K. 2/88, K. 3/89). Na gruncie art. 7 p.u.m. stanowisko to rozwinął w orzeczeniach K. 1/90 oraz K. 2/90.

⁶³⁸ A. Zieliński, Zagadnienia prawa własności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, KPP 1993, z. 4, s. 436.

⁶³⁹ Wyrok z 15 kwietnia 1992 r., IV SA 112/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 40.

⁶⁴⁰ Por. A. Zieliński, Zagadnienia..., op. cit., s. 437-439 i cyt. tam orzecznictwo NSA.

⁶⁴¹ Te pierwsze mają miejsce, gdy ingerencja polega na atypowych skutkach ubocznych zgodnego z prawem działania, druga zaś dochodzi do skutku w razie sprzecznych z prawem działań państwa, H. Siekmann, G. Duttge, Staatsrecht..., op. cit., s. 289.

⁶⁴² C. Mik, Ochrona prawa własności..., op. cit. , s. 215

⁶⁴³ Ibidem, s. 287-288.

⁶⁴⁴ Por. B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne..., op. cit ., s. 39.

⁶⁴⁵ Por. T. Dybowski, Ochrona prawa własności..., op. cit., s. 111.

⁶⁴⁶ Projekt senacki z 17 maja 1990 r. o zwrocie mienia przejętego na własność Państwa na podstawie przepisów o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym; projekt poselski z 8 czerwca 1990 r. (pod takim samym tytułem); projekt ustawy z 4 września 1990 r. o zwrocie gruntów i rolnych gospodarstw indywidualnych, terenów leśnych oraz dworów i obiektów pałacowo-parkowych przejętych na rzecz państwa (autor: senator H.Z. Wilk); projekt rządowy z 16 lipca 1991 r. "Ustawa o zadośćuczynieniu Państwa wobec osób, które utraciły majątek na skutek przejęcia tego mienia na własność Państwa" (podobne projekty zgłosiły również Unia Demokratyczna, Kongres Liberalno-Demokratyczny i Polski Program Gospodarczy); poselski projekt ustawy z 3 kwietnia 1992 r. o reprywatyzacji lub zadośćuczynieniu za mienie przejęte przez Państwo lub pozostawione na terenach niewchodzących w skład obecnego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; autorski projekt J. Krzyżewskiego z marca 1992 r.; rządowy projekt ustawy z 9 maja 1995 r. o rekompensatach z tytułu utraty mienia przejętego z naruszeniem prawa na podstawie przepisów wydanych w latach 1944-1962; prezydencki projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach z 16 maja 1995 r. i kilka innych, za: M. Zdyb, Publiczne..., op. cit., s. 446. Pierwsze trzy projekty (poselski, druk nr 267, następny projekt poselski i rządowy bez oznaczeń) omówione zostały przez J. Szachułowicza z punktu widzenia zagadnień ekonomicznych oraz szczegółowych zagadnień prawnych, związanych zwłaszcza z kwestią reprywatyzacji majątków rolnych, Prawna i ekonomiczna problematyka reprywatyzacji nieruchomości rolnych, PiP 1993, z. 3, s. 38-47.

⁶⁴⁷ Poselski projekt o reprywatyzacji i rekompensatach z 18 lipca 1998 r. (druk nr 602) oraz poselski projekt o wygaśnięciu roszczeń reprywatyzacyjnych i rekompensatach za utracone mienie z 3 listopada 1998 r. (druk nr 1375).

⁶⁴⁸ Projekt rządowy druk nr 1360.

⁶⁴⁹ Druk nr 2719.

⁶⁵⁰ K.H. Łaszkiewicz, debata nad rządowym projektem ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach (druk nr 1360), Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu w dniu 6 października 1999 r., s. 1.

⁶⁵¹ Podobnie poselski projekt druk nr 602, który w art. 2 stanowił, że świadczeniami przysługującymi z tytułu utraty własności mienia są: zwrot mienia w naturze albo przyznanie mienia zamiennego lub przyznanie bonów reprywatyzacyjnych (formy świadczenia). Zwrot mienia w naturze jako podstawowy cel ustawy stanowić miał akt reprywatyzacji, zaś pozostałe formy świadczenia przysługującego z tytułu utraty własności miały być aktem rekompensaty i stanowić zaspokojenie wszelkich roszczeń wobec Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Na częściowym zrekompensowaniu działań nacjonalizacyjnych, z wyłączeniem zwrotu mienia w naturze, poprzestawał natomiast poselski projekt ustawy, druk nr 1375.

⁶⁵² J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 123.

⁶⁵³ Ibidem, s. 123-124.

⁶⁵⁴ Wszystkie propozycje przeprowadzenia referendum w sprawie reprywatyzacji zakończyły się jednak niepowodzeniem. Nie rozpatrzono poselskiego projektu uchwały z 20 września 1991 r. o przeprowadzeniu referendum w sprawie reprywatyzacji i prywatyzacji majątku w Polsce (druk nr 1129 z 29 września 1991 r., Sejm RP X kadencji). Zaproponowano następujące pytania: 1. Czy jesteś za bezwarunkowym zwrotem poprzednim właścicielom mienia przejętego przez państwo?; 2. Czy jesteś za zwrotem mienia przejętego przez państwo niezgodnie z obowiązującym prawem?; 3. Czy jesteś za przyznaniem rekompensat za mienie pozostawione na terenach obecnie nie wchodzących w skład państwa polskiego? Sejm odrzucił natomiast poselski projekt uchwały z 24 listopada 1995 r. o przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego w sprawie reprywatyzacji, dopuszczalności odpłatności za naukę w szkołach publicznych, ustroju samorządu terytorialnego, prawa do przerywania ciąży (druk nr 1383 z 24 listopada 1995 r. Sejm RP II kadencji). W sprawie reprywatyzacji propozycja pytania brzmiała: 1. Czy uważasz, że reprywatyzacja: - nie powinna być w ogóle przeprowadzona, - przeprowadzona w ograniczonym zakresie za pośrednictwem bonów prywatyzacyjnych, a w wyjątkowych przypadkach w ramach zwrotu w naturze, - przeprowadzona w pełnym zakresie, łącznie z wypłatą rekompensat za mienie odebrane na podstawie dekretu o reformie rolnej i ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Sejm odrzucił również obywatelski wniosek z 20 stycznia 2000 r. o poddanie pod referendum sprawy prywatyzacji i reprywatyzacji lasów (druk nr 1735 z 20 stycznia 2000 r., Sejm RP III kadencji). Zaproponowano następujące pytania: 1. Czy jesteś za zwrotem w naturze lasów stanowiących obecnie własność państwową byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, w tym również mieszkającym obecnie poza granicami kraju?; 2. Czy jesteś za zwiększonym wyrębem lasów w celu sfinansowania roszczeń reprywatyzacyjnych byłych właścicieli lub ich spadkobierców?; 3. Czy jesteś za wniesieniem lasów państwowych do spółki prawa handlowego, której celem jest osiąganie maksymalnego zysku i która ograniczy bądź wyeliminuje prawo swobodnego wstępu do lasów i możliwości zbioru runa leśnego? Podobnie odrzucony został obywatelski wniosek z 3 listopada 2000 r. o poddanie pod referendum zakresu, form i kosztów reprywatyzacji majątku publicznego, przejętego przez państwo w ramach ustaw nacjonalizacyjnych w latach 1944-1962. Wnioskodawcy zaproponowali pytania następującej treści: 1. Czy jesteś za tym, aby reprywatyzacja objęła tylko obywateli polskich, którym w okresie 1944-1962 zabrano własność z naruszeniem ówcześnie ustanowionych i obowiązujących dekretów i ustaw, a także tych, którym obiecano rekompensaty za odebrane mienie lub za mienie pozostawione za Bugiem?; 2. Czy jesteś za tym, aby w ramach reprywatyzacji oddawano byłym właścicielom zagospodarowane nieruchomości (np. budynki mieszkalne, szpitale, szkoły, domy pomocy społecznej, uprawianą ziemię itp.)?; Czy jesteś za tym, aby reprywatyzacja polegała na ograniczonej rekompensacie w postaci bonów majątkowych w ustalonej przez Sejm proporcji dla wszystkich poszkodowanych i aby na ten cel przeznaczyć nie więcej niż 5% sumy wartości akcji Skarbu Państwa i majątku przedsiębiorstw państwowych?

⁶⁵⁵ Pytanie 1: "Czy jesteś za reprywatyzacją powszechną, uznającą za nieważne wszystkie akty prawne, na podstawie których w latach 1944-1962 państwo przejęło nieruchomości i ruchomości należące do obywateli polskich?, pytanie 2: "Czy jesteś za zwrotem majątków przejętych przez państwo w latach 1944-1962 z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa? Za naruszenia prawa uznano przekroczenie granic nacjonalizacji, niewykonanie przewidzianych w ustawach i dekretach nacjonalizacyjnych świadczeń państwa na rzecz osób pozbawionych własności, a także wady ustaw nacjonalizacyjnych polegające na ich sprzeczności z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym, J. Zych, Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu, s. 7.

⁶⁵⁶ J. Zych, uzasadnienie wniosku, ibidem, s. 6.

⁶⁵⁷ K.H. Łaszkiewicz, Problemy..., op. cit. , s. 4.

⁶⁵⁸ M. Libicki, Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu, s. 9.

⁶⁵⁹ J. Łopuszański, Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu, s. 12.

⁶⁶⁰ Uzasadnienie projektu druk nr 1375, s. 1 oraz debata nad projektem, Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu, s. 5.

⁶⁶¹ D. Frey, Trudne oddawanie. Resort skarbu państwa kończy prace nad projektem ustawy reprywatyzacyjnej, Rzeczpospolita z 4 grudnia 2002 r.; M. Piskorski, Oddamy, ile będziemy mogli..., op. cit.

⁶⁶² K.H. Łaszkiewicz, Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu, s. 2.

⁶⁶³ K.H. Łaszkiewicz, Problemy związane z realizacją roszczeń z tytułu utraty własności (w:) Reprywatyzacja w systemie prawa, materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Ustawodawczą Senatu we współpracy z Ministerstwem Skarbu Państwa, Warszawa 1999, s. 18. Podobnie W. Łączkowski, Ustrojowe podstawy..., op. cit., s. 27 oraz C. Józefiak, Skutki ekonomiczne reprywatyzacji, op. cit., s. 31.

⁶⁶⁴ "Zadośćuczynienie krzywdom zaistniałym w wyniku pozbawienia wielu osób własności mienia, będącego często wynikiem wielopokoleniowego dorobku Polaków", s. 4 uzasadnienia projektu, druk nr 1360.

⁶⁶⁵ Podkreślała to opinia sekretarza Komitetu Ingerencji Europejskiej dołączona do projektu ustawy.

⁶⁶⁶ Tak K. Działocha, Sprawozdanie stenograficzne z 92 posiedzenia..., op. cit., s. 269.

⁶⁶⁷ Por. s. 4 uzasadnienia projektu. Motywacja reprywatyzacji ujęta została nieco inaczej w poselskim projekcie o reprywatyzacji i rekompensatach (druk nr 602), w którym ograniczono się do aspektów moralnych oraz prawnych, pomijając skutki ekonomiczne całego procesu. Wśród celów ustawy wskazywano konieczność usunięcia skutków naruszeń prawa własności przez przywrócenie prawa własności wtedy, kiedy jest to możliwe; zrekompensowanie strat poniesionych przez właścicieli mienia znacjonalizowanego z naruszeniem prawa; ochronę budżetu Państwa przed skutkami finansowymi dotychczasowego trybu dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych; wzmocnienie ochrony praw do znacjonalizowanego mienia nabytych przez osoby trzecie, s. 2 uzasadnienia projektu.

⁶⁶⁸ Dz. U. Nr 39, poz. 230. Ustawa określała sposób reprywatyzacji w stosunku do osób skazanych przez sądy byłych państw zaborczych za przestępstwa polityczne i wojskowe.

⁶⁶⁹ Dz. U. Nr 24, poz. 189. Ustawa regulowała sposób zwrotu dóbr skonfiskowanych uczestnikom walk o niepodległość w latach 1830-1864.

⁶⁷⁰ Model restytucyjny przyjęto w b. Czechosłowacji, gdzie w latach 1990-1991 uchwalono, w ramach tzw. małej i dużej reprywatyzacji, trzy ustawy restytucyjne. Pierwsza ustawa z 2 października 1990 r. o złagodzeniu skutków aktów bezprawia dotyczących majątku dotyczyła wywłaszczeń domów mieszalnych, małych przedsiębiorstw handlu detalicznego, restauracji, hotelarstwa i rzemiosła i innych sektorów usługowych w latach 1955-1961. Druga ustawa restytucyjna z 21 lutego 1991 r. o pozasądowej rehabilitacji przyznawała zadośćuczynienie za bezprawne ingerencje majątkowe w okresie 25 lutego 1948 r.-1 stycznia 1990 r. w postaci wywłaszczeń, wyroków karnych, środków administracyjnych, wypowiedzenia stosunków pracy. Wreszcie trzecia ustawa restytucyjna z 21 maja 1991 r. o uregulowaniu stosunków własnościowych ziemi i innych majątków rolniczych dotyczyła dokonywanych w tym samym okresie wywłaszczeń gruntów rolniczych i leśnych (por. P. Rychetsky, Prawne problemy reprywatyzacji w Republice Czeskiej (w:) Reprywatyzacja w systemie prawa..., op. cit., s. 138-141). Model restytucyjny przyjęto również w Słowenii uchwalając ustawę z 20 listopada 1991 r. o denacjonalizacji. W Bułgarii reprywatyzacja odbywała się w oparciu o ustawę z 28 lutego 1991 r. o własności na gruntach rolniczych i ich wykorzystywaniu, ustawę z 17 lutego 1992 r. o przywróceniu własności na nieruchomościach upaństwowionych; ustawę z 17 lutego 1992 r. o przywracaniu własności zgodnie z ustawą o planowaniu terytorialno-osiedlowym, ustawę o planowej budowie miejscowości, ustawę o infrastrukturze miejscowości, ustawę o dobrach państwowych i ustawę o własności wywłaszczonych nieruchomości, wreszcie ustawę o przywróceniu własności określonych przedsiębiorstw, warsztatów, magazynów i atelier z 18 grudnia 1991 r. W Estonii podstawę prawną reprywatyzacji mienia stanowiła ustawa o podstawach reformy własnościowej z 13 czerwca 1991 r. w wersji nowej deklaracji z 7 kwietnia 1997 r. oraz ustawa o reformie rolnej z 17 października 1991 r. w wersji 12 czerwca 1996 r., na Łotwie ustawa o reformie rolnej na obszarach wiejskich z 21 listopada 1990 r., zaś na Litwie ustawa o postępowaniu i przesłankach przywrócenia praw własnościowych obywateli do istniejącego majątku nieruchomego z 18 czerwca 1991 r., której realizację zawieszono jednak ustawą z 16 stycznia 1997 r. wobec sporów co do maksymalnej wielkości powierzchni podlegających zwróceniu oraz znacznego obciążenia budżetu państwa na początku 1997 r. Rozwiązanie pośrednie, restytucyjno-odszkodowawcze przyjęto w Albanii ustawą o restytucji i odszkodowaniach udzielanych wcześniejszym właścicielom z 15 kwietnia 1993 r. Jako zasadę zwrot mienia w naturze przyjęto w Niemczech. Polityczną i prawną podstawę dla uregulowania tzw. otwartych kwestii majątkowych na terenie b. NRD było "Wspólne oświadczenie rządów RFN i NRD o uregulowaniu otwartych problemów majątkowych". Aktem prawnym, który kompleksowo regulował roszczenia właścicieli i posiadaczy, jest ustawa o uregulowaniu nierozstrzygniętych problemów majątkowych z 23 września 1990 r. Istotne znaczenie miała również ustawa o odszkodowaniach i wyrównaniach z 27 września 1994 r. oraz ustawa o sprzedaży byłym właścicielom gruntów przy murze i przy granicy oraz o zmianie niektórych przepisów z 24 maja 1996 r., M. Wilke, Regulacja stosunków własnościowych w nowych krajach związkowych Republiki Federalnej Niemiec, Przegląd Prawa i Administracji 1998, nr XL, s. 119 i n. Model odszkodowawczy został natomiast przyjęty na Węgrzech: ustawa nr XXV z 1991 r. o uregulowaniu stosunków własnościowych i o częściowym odszkodowaniu za szkody, które zostały niesprawiedliwie wyrządzone we własności obywateli przez państwo; ustawa nr XXIV z 1992 r. o uregulowaniu stosunków własnościowych i o częściowym odszkodowaniu za szkody, które zostały niesprawiedliwie wyrządzone we własności obywateli przez państwo z zastosowaniem wydanych w okresie między 1 maja 1939 r. a 8 czerwca 1949 r. przepisów prawnych. Od zasady "odszkodowania" zamiast "zwrotu" uczyniono wyjątek na rzecz kościołów w ustawie nr XXXII z 1991 r. o uregulowaniu sytuacji własnościowej dawnych nieruchomości kościelnych. Rozwiązanie odszkodowawcze, z wyjątkiem zwracanych w naturze majątków skonfiskowanych lub zniesionych wyrokiem karnym, przyjęła również Chorwacja ustawą o odszkodowaniu za majątek odebrany w czasach komunistycznej, jugosłowiańskiej władzy z 11 października 1996 r., G. Brunner, Konstytucyjnoprawna ochrona własności i restytucja wywłaszczonego majątku w Europie Wschodniej, Przegląd Prawa i Administracji 1998, nr XL, s. 146-155. Por. też M. Granat, Problem reprywatyzacji w wybranych państwach Europy Środkowej i Wschodniej (w:) Reprywatyzacja w systemie prawa..., op. cit., s. 105-109.

⁶⁷¹ W piśmiennictwie spotkać można twierdzenie, że aspekt moralny został wyolbrzymiony we wszystkich projektach z pominięciem kontekstu historyczno-politycznego, jaki powstał w okresie wykonywania aktów nacjonalizacyjnych. Podkreślano w związku z tym, " że nie tylko osoby dysponujące środkami produkcji o dużej wartości doznały pokrzywdzenia. Ten stan obejmował wszystkich pracujących, których zbytnio obciążono ciężarami na rzecz odbudowy kraju, stolicy i zagospodarowania Ziem Odzyskanych w zamian za wynagrodzenia nie odpowiadające wartości świadczonej pracy. Dlatego szczególne podkreślenie pokrzywdzenia właścicieli znacjonalizowanego mienia - z pominięciem reszty społeczeństwa - nie może być uznane w pełni za usprawiedliwione", J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 126. Na ten pogląd powoływał się K. Działocha w czasie debaty na 92 posiedzeniu Sejmu, dodając że "(...) takie rozwiązanie narusza zasady sprawiedliwości i zasadę równości w stosunku do owych licznych rzesz społeczeństwa polskiego, których krzywdy są nie mniejsze, chociaż własności nie mieli lub była ona nieporównywalna z własnością tych, dla których ustawę ma się uchwalić", Sprawozdanie stenograficzne z 92 posiedzenia Sejmu, s. 268. Por. też wypowiedzi B. Pęka, ibidem , s. 263, I. Sierakowskiej, ibidem, s. 272. W charakterze kontrargumentu podnoszono z kolei, iż "bezzasadnie stawia się na jednej płaszczyźnie sprawę konfiskaty własności dokonanych w latach powojennych, nie mieszczącej się w obowiązującym ówcześnie porządku prawnym, którą to objęto określone grupy społeczne z zamiarem ich materialnego wyniszczenia, z różnymi negatywnymi zjawiskami i faktami z okresu PRL, które dotyczyły wszystkich obywateli, w tym również i tych wywłaszczonych. Fakt, iż sprawa dotyczy tylko mniejszej części społeczeństwa, nie może być tu podnoszony", K.H. Łaszkiewicz, debata na 92 posiedzeniu Sejmu, s. 2. Por. też A. Maciarewicz, Sprawozdanie stenograficzne z 92 posiedzenia Sejmu, s. 275. Także wokół aspektów ekonomicznych toczyła się ożywiona dyskusja. Zdaniem J. Szachułowicza "idealistyczne założenie, że reprywatyzacja przyniesie ożywienie gospodarcze, może doznać porażki, i to z wielu względów. Przede wszystkim przyszli nowi właściciele w wielu wypadkach podjęli już pracę w innych dziedzinach, która jest dla nich satysfakcjonująca. Podjęcie się nowych funkcji przy braku umiejętności gospodarowania, braku środków finansowych oraz trudności w łatwym otrzymaniu korzystnych kredytów będzie utrudniało włączanie się do aktywnych działań gospodarczych według założeń projektu", Własność publiczna..., op. cit., s. 127. Podnoszono to również w czasie debat na 92 posiedzeniu Sejmu (por. np. wypowiedzi W. Kaczmarka, s. 259-260). Kwestie te podniósł również Prezydent we wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy, s. 2-4.

⁶⁷² Spotkać można jednak w literaturze pogląd, według którego "istnieją podstawy prawne i uzasadnienie przemawiające za przyjęciem szerokiej formuły reprywatyzacyjnej, nawet jeżeli nie będzie się podejmowało problemu stosunku ustawodawstwa RP i PRL, a więc zagadnienia braku ciągłości i uznania braku odpowiedniej legitymacji po stronie organów PRL (...) większych trudności nie sprawiłoby udowodnienie, że ani władza stanowiąca prawo w okresie PRL zwłaszcza w latach 40-tych i 50-tych, ani tym bardziej sankcjonowane przez nią prawo nie posiadały niezbędnej w tym zakresie legitymacji podmiotowej i przedmiotowej", M. Zdyb, Publiczne..., op. cit., s. 445.

⁶⁷³ Na ten temat pisze też J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 124

⁶⁷⁴ Rozumie się przez nie wszystkie ustawy i dekrety dotyczące przejęcia przez państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy, wymienione w art. 2 ust. 1 projektu ustawy.

⁶⁷⁵ Wobec krytyki tego argumentu, przyjętego jako przesłanka projektu ustawy, D. Dudek podnosi, że "przytoczone zdanie uzasadnienia powinno być interpretowane nie jako zawierające błąd historyczny i merytoryczno-prawny, ale jedynie lapsus językowy". Autor wskazał jednocześnie na poprawną - jego zdaniem - formułę: "Zgodnie z art. 99 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., który obowiązywał w Polsce po II wojnie światowej", Opinia wstępna w sprawie zgodności z Konstytucją rządowego projektu ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo i gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach, s. 3.

⁶⁷⁶ Tego typu argumentacji nie zawiera natomiast uzasadnienie do projektu sejmowego ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach z 17 lipca 1998 r., druk nr 602.

⁶⁷⁷ Jak wskazywano w piśmiennictwie, "w ten sposób rządowy legislator - twórca reprywatyzacyjnej ustawy - wkracza na pole minowe starej dyskusji o ciągłości państwa polskiego, które rzekomo za PRL nie istniało", P. Pytlakowski, J. Paradowska, A. Chećko, S. Podemski, Moje, twoje, nasze. Reprywatyzacja budzi lęk, Polityka 1999, nr 39, s. 8.

⁶⁷⁸ Zagadnienie to poruszałam w artykule: Zagadnienie konstytucyjnych podstaw reprywatyzacji, PiP 1999, z. 7, s. 44 i n.

⁶⁷⁹ Opublikowana w Monitorze Polskim, nr 12, poz. 200.

⁶⁸⁰ Podobnie wypowiadał się W. Łączkowski na Konferencji na temat ciągłości prawnej RP, jaka odbyła się w Senacie: "(...) Polska formalnie ani na moment nie utraciła swojej państwowości opartej na założeniach konstytucji kwietniowej, która dotychczas nie została formalnie uchylona", Sprawozdanie stenograficzne (materiał roboczy), s. 9.

⁶⁸¹ Nieważność tych aktów wymaga bowiem stwierdzenia ustawowego (ust. 4 uchwały).

⁶⁸² Dla określenia na nowo - po odzyskaniu niepodległości - porządku konstytucyjnego państwa W. Łączkowski wskazywał dwa sposoby, tzn. powrót do konstytucji z okresu poprzedzającego przerwanie suwerennego bytu państwa bądź uchwalenie nowej konstytucji i równoczesne formalne uchylenie tej pierwszej, Sprawozdanie..., op. cit., s. 12.

⁶⁸³ Zresztą, jak wskazuje R. Kwiecień, po 1989 r. problem tożsamości i ciągłości państwa polskiego w ogóle nie powstał, ponieważ nie powstał problem upadku państwa istniejącego pod nazwą PRL oraz kwestia międzynarodowego uznania Polski jako nowego podmiotu. A zatem współczesna RP, pomimo zmian politycznych i ustrojowych oraz zmiany nazwy, jest tym samym podmiotem prawa międzynarodowego, co Polska Ludowa, Tożsamość i ciągłość prawnomiędzynarodowa państwa polskiego, PiP 1998, z. 8, s. 23.

⁶⁸⁴ Tezę taką postawił np. W. Łączkowski na konferencji na temat ciągłości prawnej RP, Sprawozdanie..., op. cit., s. 15.

⁶⁸⁵ Inne stanowisko w tej kwestii zająl D. Dudek, wskazując na istnienie w obowiązującej Konstytucji podstaw do weryfikacji prawa stanowionego w okresie PRL. Jakkolwiek obowiązująca Konstytucja unika wyraźnego "rozliczenia z przeszłością", to jednak - zdaniem autora - "nie może ulegać wątpliwości, iż zastany system prawny podlega ocenie z punktu widzenia jego zgodności z unormowaniem obowiązującej konstytucji". Przemawiać ma za tym treść preambuły, zwłaszcza jej fragment odwołujący się do pamięci "gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej ojczyźnie łamane"; zasada demokratycznego państwa prawnego; brak ograniczeń temporalnych, które wyłączałyby spod oceny TK kwestię konstytucyjności aktów normatywnych uchwalonych przed jej wejściem w życie oraz obowiązek RM, przewidziane w przepisach przejściowych Konstytucji, które wskazywać mają jednoznacznie na zamiar ustrojodawcy, dostosowania istniejącego systemu prawnego do treści obowiązującej Konstytucji, Uwagi uzupełniające do opinii w sprawie zgodności z Konstytucją rządowego projektu ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez państwo i gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach , s. 3. W konsekwencji, zdaniem D. Dudka, przepis art. 99 Konstytucji marcowej "odpowiada w zasadzie dzisiejszemu, konstytucyjnemu standardowi państwa prawnego, akty nacjonalizacyjne z lat 1944-1962 z całą pewnością były rażąco sprzeczne z tym standardem (nie stanowiły ani wywłaszczenia, ani »socjalizacji« w ujęciu Konstytucji marcowej), projektowana ustawa reprywatyzacyjna trafnie nawiązuje do wymogów państwa prawnego, dążąc do naprawy skutków obowiązywania prawodawstwa nacjonalizacyjnego", Opinia wstępna..., op. cit., s. 4

⁶⁸⁶ Kwestie te poruszył K. Działocha w czasie I i II czytania projektu ustawy reprywatyzacyjnej, wskazując że założenie o sprzeczności aktów nacjonalizacyjnych z art. 99 Konstytucji marcowej "oparte jest na całkowicie błędnej interpretacji lub nawet nieznajomości konstytucyjnej historii Polski po 1939 r.", Sprawozdanie stenograficzne z 92 posiedzenia Sejmu, s. 267. Zauważył również, że zaś gdyby projekt ustawy reprywatyzacyjnej oparty był na dwóch pierwszych wymienionych przesłankach, to jest na zasadzie legalizmu, czyli obowiązku przestrzegania prawa z lat 1944-1962, i negatywnej ocenie praktyki przejmowania przez państwo własności z jego naruszeniem lub bez żadnej podstawy prawnej, możliwe byłoby szerokie porozumienie wokół ustawy reprywatyzacyjnej, Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu, s. 15-16.

⁶⁸⁷ Pogląd o obowiązywaniu konstytucji w sposób ciągły sformułował najpełniej A. Mycielski, Polskie prawo polityczne (Konstytucja z 17 III 1921), Kraków 1947 oraz Polskie prawo polityczne (na drodze ku nowej konstytucji), Kraków 1948, s. 2-3.

⁶⁸⁸ K. Działocha, J. Trzciński, Zagadnienie obowiązywania konstytucji marcowej w Polsce Ludowej w latach 1944-1952, Wrocław 1977, s. 100-105.

⁶⁸⁹ Należeli do nich: S. Rozmaryn, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1949, s. 135-139; K. Grzybowski, Ustrój polski współczesnej, Kraków 1948, s. 13; A. Peretiatkowicz, Dwugłos o pracy S. Rozmaryna: "Polskie prawo państwowe", PiP 1950, z. 2, s. 70.

⁶⁹⁰ "Konstytucja marcowa obowiązywała nie dlatego, że została nielegalnie uchylona (to jest tylko uzasadnieniem politycznym jej przywrócenia), ale dlatego, że taka jest wola rządzących (...). Mamy do czynienia z rewolucyjną, a nie formalnie legalną genezą nowej władzy", K. Grzybowski, Ustrój... , op. cit., s. 13. Por. również A. Peretiatkowicz, Dwugłos..., op. cit., s. 70 oraz S. Rozmaryn, Polskie..., op. cit., s. 135 i n.

⁶⁹¹ S. Rozmaryn, Polskie..., op. cit. , s. 135-139.

⁶⁹² Dz. U. Nr 18, poz. 71 ze zm.

⁶⁹³ K. Grzybowski, Ustrój..., op. cit., s. 114.

⁶⁹⁴ Podobnie: A. Peretiatkowicz, Dwugłos..., op. cit., s. 70 oraz I. Klajnerman, Nowy ustrój państwowy, Warszawa 1948, s. 10.

⁶⁹⁵ K. Grzybowski, Ustrój..., op. cit., s. 114.

⁶⁹⁶ I. Klajnerman twierdził, że fakt, iż Sejm Ustawodawczy uchwalił Małą Konstytucję w oparciu o podstawowe założenia Konstytucji marcowej "wskazuje, że zasady tej konstytucji wyrażone w rozdziale V o powszechnych prawach i obowiązkach obywatelskich nadal obowiązują, a uchwalenie przez Sejm deklaracji w przedmiocie praw usuwa wszelkie w tym względzie wątpliwości", Nowy..., op. cit., s. 75.

⁶⁹⁷ Podobnie zresztą jak autorzy projektu ustawy reprywatyzacyjnej.

⁶⁹⁸ Co dostrzegł K. Grzybowski, Ustrój..., op. cit. , s. 119.

⁶⁹⁹ Ibidem, s. 123.

⁷⁰⁰ "(...) w porównaniu z konstytucją marcową brak w obecnej deklaracji szeregu wolności. I tak brak osobnej gwarancji własności", K. Grzybowski, Ustrój..., op. cit., s. 130.

⁷⁰¹ F. Ryszka, W 35-tą rocznicę. Szkic do historii państwa i prawa w początkach Polski Ludowej, PiP 1979, z. 3, s. 34.

⁷⁰² K. Działocha, J. Trzciński, Zagadnienie..., op. cit., s.129.

⁷⁰³ Orzeczenie Sądu Najwyższego z 29 marca 1949 r., WoC 286/48, PiP 1950, z. 2, s. 98-99.

⁷⁰⁴ W literaturze znaleźć można propozycje poszukiwania, w imię zasady sprawiedliwości społecznej, rozwiązań sanujących szczególne naganne przypadki pozbawienia własności w latach 1945-1962. M. Grzybowski zaproponował tu listę następujących przypadków: odjęcie własności nastąpiło bez jakiejkolwiek podstawy prawnej lub z istotnym naruszeniem prawa; w odniesieniu do nieruchomości zajętych po dniu 1 września 1939 r. przez okupacyjne władze niemieckie, następnie przejętych przez Skarb Państwa lub gminy; nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (jako nieodpowiadające zasadzie równości wobec prawa; nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach woj. białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego - z uwagi na represyjny charakter i niezgodność z zasadą równości wobec prawa; nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z 13 listopada 1945 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Film Polski" - z uwagi na jednostkowy charakter tej regulacji i brak koherencji z zasadą równego traktowania podmiotów prawnych. Zdaniem autora "tak lub podobnie zawężone »zadośćuczynienie« za bezprawne lub naruszające prawo i zasadę równości odjęcie własności mieściłoby się w realnych możliwościach wykonawczych Państwa nie powodując przy tym zasadniczych podziałów społecznych i polaryzacji społeczeństwa", Opinia częściowa o rządowym projekcie ustawy - "O reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach" , druk sejmowy nr 1360 z 20 września 1999 r., s. 4.

⁷⁰⁵ Tak J. Krzyżewski, Kierunki koniecznych, ustawowych uregulowań reprywatyzacji, PUG 1992, nr 5-6, s. 112.

⁷⁰⁶ M. Zdyb, Publiczne..., op. cit., s. 452.

⁷⁰⁷ Z punktu widzenia zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, jak również ilości i wielkości roszczeń reprywatyzacyjnych, wątpliwości budziło określenie zakresu podmiotowego ustawy, tj. kręgu podmiotów uprawionych do świadczeń reprywatyzacyjnych. Zgodnie z art. 3 uprawnionymi miały być osoby fizyczne, które w dniu utraty własności były obywatelami polskimi, o ile w dniu 31 grudnia 1999 r. posiadały obywatelstwo polskie. Podobnie spadkobiercy, zgodnie z ust. 5 ustawy, mogli uzyskać prawa po osobach uprawnionych "o ile w dniu 31 grudnia 1999 r. posiadali obywatelstwo polskie". Tym samym krąg osób uprawnionych został wyraźnie ograniczony do osób, które spełniają warunki określone w przepisie art. 3 ustawy, ustalone w zasadzie jedynie dla potrzeb ustawy (podkreśla to uzasadnienie do prezydenckiego weta, s. 11). Kwestia ta budziła poważne wątpliwości w czasie debat w Sejmie i Senacie nad projektem ustawy, gdzie powoływano się zwłaszcza na treść rozstrzygnięć ETPC oraz Komitetu Praw Człowieka ONZ, podjętych w następstwie skarg Czechów, Słowaków i Węgrów przeciw zapisom ich ustaw reprywatyzacyjnych ograniczających prawo do świadczeń jedynie do obywateli tych państw (podkreślał to zwłaszcza K. Działocha w czasie 92 posiedzenia Sejmu, s. 269). Komitet Praw Człowieka, podejmując decyzje w sprawie czeskiej ustawy reprywatyzacyjnej, zauważył, że co prawda prawo do własności nie jest chronione postanowieniami paktu, jednak konfiskata własności prywatnej bądź niewypłacenie rekompensaty za taką konfiskatę może stanowić naruszenie paktu, o ile działanie takie względnie zaniechanie ma skutek dyskryminacyjny w rozumieniu art. 26 paktu. W związku z tym Komitet stwierdził, iż "nowe prawo nie powinno różnicować między ofiarami poprzedniej konfiskaty, ponieważ wszyscy poszkodowani winni mieć prawo do rekompensaty bez arbitralnego rozróżnienia". Biorąc pod uwagę fakt, że pierwotny tytuł własności nie jest uzależniony ani od ich obywatelstwa, ani od miejsca przebywania stwierdził, że warunek obywatelstwa i miejsca pobytu jest nieuzasadniony. Wiele osób opuściło kraj z powodu prześladowań na tle politycznym i zostało niejako zmuszonych do poszukiwania miejsca zamieszkania w innych państwach, byłoby sprzeczne z Paktem, gdyż państwo było odpowiedzialne za tę sytuację, domagać się, aby powrócili na stałe jako warunek odzyskania utraconej własności względnie uzyskania rekompensaty, za: R. Wieruszewski, Zasada równości i niedyskryminacji w świetle orzecznictwa Komitetu Praw Człowieka (wybrane aspekty), PiP 2000, z. 4, s. 40 i n. Argumentami, jakie kierowały twórcami polskiej ustawy reprywatyzacyjnej, były przede wszystkim względy ekonomiczne związane z kosztami reprywatyzacji (odpowiednie zawężenie kręgu osób uprawnionych do świadczeń) oraz fakt nieskorzystania do 31 grudnia 1999 r. przez grupę byłych właścicieli lub ich spadkobierców z istniejących od 1989 r. możliwości prawnych nabycia obywatelstwa polskiego (taki argument wysuwał np. S. Niesiołowski w czasie debaty na 92 posiedzeniu Sejmu, Sprawozdanie stenograficzne, s. 271. Z kolei M. Libicki podkreślał, że takie ograniczenie podmiotowe znajduje wyraźne uzasadnienie w art. 37 ust. 2 Konstytucji, przewidującym, że wyjątki od zasady korzystania z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, w stosunku do cudzoziemców, określa ustawa, ibidem, s. 256). Należy przychylić się do poglądu, według którego przepis art. 3, by respektować konstytucyjną zasadę równości, powinien był obejmować wszystkie osoby, które znajdują się w jednakowej sytuacji, tj. w dniu utraty prawa własności były właścicielami utraconego mienia i obywatelami polskimi. Tymczasem wprowadzenie arbitralnie dodatkowego warunku posiadania obywatelstwa polskiego w dniu 31 grudnia 1999 r. wyraźnie różnicuje te podmioty, a pośrednio pozostaje też w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności, która ma zastosowanie bez względu na narodowość czy obywatelstwo właściciela (podkreślano to w uzasadnieniu prezydenckiego weta do ustawy, s. 12). Z punktu widzenia zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej rozważano również przepis art. 17 ust. 1 ustawy, przewidujący obowiązek uiszczenia jednorazowo świadczenia wyrównawczego w sytuacji, gdy wartość zwróconych nieruchomości przewyższała 50% wartości utraconych nieruchomości. W związku z tym podnoszono, że osoby dysponujące odpowiednimi środkami finansowymi będą mogły uiścić wymagane kwoty, zaś osoby ich pozbawione będą zmuszone poprzestać na otrzymaniu bonów reprywatyzacyjnych. Jednocześnie przepis art. 17 ust. 3 przewidywał obowiązek uiszczenia odsetek jako konsekwencję nieuiszczenia świadczenia wyrównawczego w terminie (s. 5 i 6 uzasadnienia do weta Prezydenta).

⁷⁰⁸ J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 124

⁷⁰⁹ Przywracaniu w naturze nie podlegała własność lub udział we współwłasności nieruchomości: stanowiącej przedmiot umowy użytkowania wieczystego, której stroną jest osoba fizyczna, chyba że prawo użytkowania wieczystego przysługuje osobie uprawnionej; stanowiącej przedmiot umowy użytkowania wieczystego, której stroną jest osoba prawna, bez zgody tej osoby; o szczególnym znaczeniu dla kultury narodowej, wymienionej w załączniku do ustawy; znajdującej się w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody; która nie może być wyodrębniona bez utraty dotychczasowej funkcji lub bez utraty funkcji zespołu, którego składnik stanowi; w dającej się wydzielić części, na której wzniesiono budynki lub inne urządzenia o wartości przekraczającej wartość tej części nieruchomości; niezbędnej na cele obronności lub bezpieczeństwa Państwa; stanowiącej drogę publiczną; przeznaczonej w planach zagospodarowania przestrzennego dla ujęć wodnych, regulacji cieków, zbiorników wodnych i budowy urządzeń przeciwpowodziowych (art. 13 ustawy).

⁷¹⁰ Taki pogląd znaleźć można u Z. Kubota, Ekspertyza na temat..., op. cit., s. 3

⁷¹¹ Ibidem, s. 2

⁷¹² Ibidem.

⁷¹³ M. Grzybowski, Opinia częściowa..., op. cit., s. 2-3.

⁷¹⁴ Ibidem, s. 3. Pośrednio też za tym ostatnim poglądem wydaje się przemawiać teza z orzecznictwa TK, wedle której przepis art. 64 ust. 3 dotyczy ochrony przed naruszeniami prawa własności już przysługującego określonemu podmiotowi, a nie ograniczenia możliwości stania się właścicielem. Za taką wykładnią przemawiać ma m.in. zawarty w tym przepisie bezwzględny zakaz naruszania istoty prawa własności (orzeczenie z 21 marca 2000 r., K. 14/99).

⁷¹⁵ OTK 2002, nr 8, poz. 256.

⁷¹⁶ Tak D. Dudek, Opinia wstępna..., op. cit. , s. 5.

⁷¹⁷ Taki pogląd wypowiedział E. Gniewek (w:) Przekształcenia własnościowe w Polsce (determinanty prawne), red. S. Prutis, Białystok 1996, s. 190-191.

⁷¹⁸ Wypowiedź K.H. Łaszkiewicza, Problemy związane systemie realizacją... (w:) Reprywatyzacja w systemie prawa..., op. cit., s. 19. W tym samym duchu wypowiedział się też S. Podemski, stwierdzając że "skomunalizowanie przed ośmiu laty znacznej części nieruchomego majątku natchnęło gminy przekonaniem, że to co obciążało Skarb Państwa, to nie dotyczy już samorządów", Zanim ruszy wielka armia, Gazeta Wyborcza z 15 lipca 1999 r., s. 13-14. Podobnie P.Ł.J. Andrzejewski "nie można podzielić poglądu, że sama komunalizacja jest rodzajem nabycia pierwotnego prawa własności i powoduje per se wygaśnięcie roszczenia rewindykacyjnego po stwierdzeniu wadliwości odjęcia poprzednim właścicielom", wręcz przeciwnie, mienie obciążone roszczeniami rewindykacyjnymi, choćby przekazane innym podmiotom prawa publicznego, powinno podlegać roszczeniom reprywatyzacyjnym, Ochrona konstytucyjna własności a reprywatyzacja. Jak słusznie oddać niesłusznie odebrane, Rzeczpospolita z 22 marca 2001 r., s. C4.

⁷¹⁹ Wypowiedź W. Łączkowskiego, Ustrojowe podstawy reprywatyzacji... (w:) Reprywatyzacja w systemie prawa..., op. cit., s. 29.

⁷²⁰ D. Dudek, Opinia wstępna..., op. cit., s. 5.

⁷²¹ Autor przekonywał też w obrazowy sposób, iż w razie rezygnacji z zapisu art. 12 ustawy reprywatyzacyjnej komunalizację należałoby traktować jako specyficzną "rekomunizację" w stosunkach własnościowych, tym samym konieczne jest uwzględnianie swego rodzaju "pochodu" własności: właściciel prywatny - państwo poprzedniej formacji - obecny samorząd terytorialny, D. Dudek, Opinia wstępna..., op. cit., s. 5

⁷²² Taki pogląd wyraził też M. Grzybowski, Opinia częściowa..., op. cit., s. 3. Pośrednio także T. Dybowski, twierdząc że "mienie gminy, chociaż w początkowej fazie wydzielone w przeważającej mierze z mienia państwowego, jest jednak odrębną od mienia państwa własnością", Własność..., op. cit., s. 316.

⁷²³ Por. rozdział IV.

⁷²⁴ M. Grzybowski, Opinia częściowa..., op. cit., s. 3.

⁷²⁵ W kwestii charakteru prawnego pozbawienia własności gmin por. pkt 1.

⁷²⁶ M. Grzybowski, Opinia częściowa..., op. cit., s. 3

⁷²⁷ Tak K.H. Łaszkiewicz, Sprawozdanie stenograficzne z 92 posiedzenia..., op. cit., s. 283.

⁷²⁸ Por. szerzej rozdz. IV rozprawy.

⁷²⁹ K. Działocha, Sprawozdanie stenograficzne z 92 posiedzenia..., op. cit., s. 268.

⁷³⁰ Zwraca na to uwagę M. Wrzołek-Romańczuk, Opinia o poselskim projekcie ustawy o zasadach realizacji powszechnego uwłaszczenia ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań odnoszących się do spółdzielczego prawa do lokalu (art. 6, 7, 8 projektu), Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, s. 1.

⁷³¹ Tak G. Bieniek (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, red. S. Rudnicki, Warszawa 1995, s. 54. Szerzej por. rozdz. IV.

⁷³² G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, t. II, Warszawa-Zielona Góra 1998, s. 253.

⁷³³ J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka... , op. cit., s. 501.

⁷³⁴ Przepisy te regulują kwestie uwłaszczenia w formie przyznania prawa do nieodpłatnego bądź na warunkach preferencyjnych nabycia udziałów lub akcji odpowiednich państwowych osób prawnych. Zgodnie z art. 36-38 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (w tym też banków państwowych) (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) pracownikom przedsiębiorstwa państwowego przekształconego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia do 15% ogólnej liczy akcji spółki należącej do Skarbu Państwa. Z kolei ustawa o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz. U. z 1993 r. Nr 44, poz. 202 ze zm.) przewidziała emisję powszechnych świadectw udziałowych dostępnych dla wszystkich pełnoletnich w dniu 31 grudnia 1994 r. obywateli RP oraz rekompensacyjnych świadectw udziałowych dla określonych kategorii pracowników państwowych oraz emerytów i rencistów. Te ostatnie zostały ostatecznie wykreślone wobec przyjęcia koncepcji rekompensaty pieniężnej. Powszechne świadectwa udziałowe zostały wyemitowane i wymienione na akcje narodowych funduszy inwestycyjnych, utworzonych przez Skarb Państwa w celu wykonywania praw z akcji spółek powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych, przydzielonych tym funduszom.

⁷³⁵ H. Izdebski, M. Małek, Kodeks cywilny a działalność gospodarcza. Komentarz. Orzecznictwo. Skorowidz, Łomianki 2000/2001, s. 241-242.

⁷³⁶ Szeroko pisze na ten temat M. Jabłoński, Referendum ogólnokrajowe w polskim prawie konstytucyjnym, Wrocław 2001, s. 44-47.

⁷³⁷ Zarządzenie Prezydenta RP z 29 listopada 1995 r. w sprawie przeprowadzenia referendum o powszechnym uwłaszczeniu obywateli, Dz. U. Nr 138, poz. 685.

⁷³⁸ W dyskusji w Senacie podnoszono jednak wiele wątpliwości co do przedmiotu powszechnego uwłaszczenia, dopuszczalności objęcia nim mienia komunalnego oraz dostępność ewentualnych środków finansowych na wypłacenie gminom rekompensaty, zgodności z zasadą równości oraz stosunku powszechnego uwłaszczenia obywateli do procesów prywatyzacji. Por. wypowiedzi K. Działochy, S. Kochanowskiego, J. Adamskiego, W. Kaczmarka, G. Kurczuk, Sprawozdanie stenograficzne z 57 posiedzenia Senatu w dniu 2 listopda 1995 r. w sprawie stanowiska Senatu w sprawie prezydenckiego projektu zarządzenia w sprawie przeprowadzenia referendum o powszechnym uwłaszczeniu obywateli, s. 6-45.

⁷³⁹ Projekt uchwały z 24 listopada 1995 r. o przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego w sprawie reprywatyzacji, dopuszczenia odpłatności za naukę w szkołach publicznych, ustroju samorządu terytorialnego, prawa do przerywania ciąży (druk nr 1383) (Unia Pracy) oraz projekt uchwały z 12 grudnia 1995 r. o przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego w sprawie rozdysponowania majątku państwowego (druk nr 292A) (Sojusz Lewicy Demokratycznej). Treść zaproponowanych pytań była następująca: 1. Czy jesteś za tym, aby zobowiązania wobec emerytów i rencistów oraz pracowników sfery budżetowej wynikające z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego były zaspokojone w ramach dalszej prywatyzacji majątku państwowego?; 2. Czy jesteś za tym, aby prywatyzowany majątek państwowy zasilił powszechne fundusze emerytalne?; 3. Czy jesteś za tym, aby zwiększyć wartość świadectw udziałowych Narodowych Funduszy Inwestycyjnych przez objęcie tym programem dalszych przedsiębiorstw?

⁷⁴⁰ Uchwała Sejmu z 21 grudnia 1995 r. w sprawie przeprowadzenia referendum o niektórych kierunkach wykorzystania majątku państwowego, Dz. U. Nr 154, poz. 795.

⁷⁴¹ A. Malinowski, Społeczne uwarunkowania referendum

⁷⁴² J. Baczyński, Głos ludu , Polityka 1996, nr 9.

⁷⁴³ MP Nr 55, poz. 503. W rezolucji podkreślono, że wola znacznej części społeczeństwa nie może być pominięta oraz wezwano RM do przedstawienia w terminie do 30 listopada 1996 r. programu prywatyzacji do 2000 r. (pierwotnie do 30 września 1996 r.) z uwzględnieniem powszechnego uwłaszczenia i niepodejmowania żadnych kroków zmierzających do powiększenia listy przedsiębiorstw objętych przepisami o narodowych funduszach inwestycyjnych.

⁷⁴⁴ Projekty ustaw: z 16 kwietnia 1998 r. o uwłaszczeniu obywateli, rządowy projekt ustawy z 5 października 1998 r. o uwłaszczeniu obywateli i Narodowym Inwestycyjnym Funduszu Uwłaszczeniowym, poselski projekt ustawy z 18 lipca 1998 r. o Narodowych Funduszach Uwłaszczeniowych oraz zasadach powszechnego uwłaszczenia obywateli (druk nr 600).

⁷⁴⁵ Brak definicji uwłaszczenia oraz instrumentalne traktowanie samej jego idei podnosił K. Działocha w debacie na 57 posiedzeniu Senatu 2 listopada 1995 r., Sprawozdanie stenograficzne..., op. cit., s. 14

⁷⁴⁶ Takiej pełnej definicji powszechnego uwłaszczenia nie znajdujemy również w projekcie ustawy o Narodowych Funduszach Uwłaszczeniowych oraz o zasadach powszechnego uwłaszczenia obywateli. W jej art. 1 mówiło się jedynie, że "celem ustawy - w ramach spójnego pakietu przepisów regulujących sprawy własności, rynku i podatków - jest zapewnienie udziału w dochodach z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, jako formy uwłaszczenia, obywatelom, którzy dotychczas nie uczestniczyli w prywatyzacji mienia państwowego lub komunalnego oraz określenie zasad tworzenia i działania Narodowych Funduszy Uwłaszczeniowych, a także nadanie formy własności takim jej namiastkom jak użytkowanie wieczyste i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu". Podobnie takiej definicji nie zawierały projekty ustaw (bez oznaczeń): o uwłaszczeniu obywateli i Narodowym Inwestycyjnym Funduszu Uwłaszczeniowym art. 1 ("ustawa reguluje uwłaszczenie obywateli Rzeczpospolitej Polskiej z zastrzeżeniem art. 18 i 19, przez zapewnienie im udziału w dochodach z prywatyzacji") oraz o uwłaszczeniu obywateli art. 1 ("ustawa reguluje uwłaszczenie obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, przez zapewnienie im udziału w dochodach z prywatyzacji, bez pośrednictwa budżetu Państwa").

⁷⁴⁷ Uzasadnienie, s. 3.

⁷⁴⁸ Taką definicję podaje J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 130.

⁷⁴⁹ M. Granat, Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją RP projektu ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli Rzeczpospolitej Polskiej (druk nr 400), Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, s. 1.

⁷⁵⁰ Taką argumentacje znajdujemy w uzasadnieniu projektu ustawy. Por. też J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 130-133.

⁷⁵¹ Do tej argumentacji odwoływała się preambuła ustawy uwłaszczeniowej, wskazująca na potrzebę stworzenia obywatelom możliwości nabycia własności mienia, do którego powstania się przyczynili, pokrywając koszty jego wytworzenia, albo je w zgodzie z prawem zagospodarowali.

⁷⁵² J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 131.

⁷⁵³ W konsekwencji w art. 2 ust. 2 ustawy za uwłaszczenie bezpośrednie uznano także nieodpłatne lub preferencyjne nabycie mienia lub akcji albo udziałów Skarbu Państwa lub gminy przez obywateli RP, dokonane na podstawie przepisów w nim wymienionych.

⁷⁵⁴ Uzasadnienie do ustawy, s. 9.

⁷⁵⁵ Uzasadnienie do ustawy, s. 14.

⁷⁵⁶ Ibidem.

⁷⁵⁷ J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 133.

⁷⁵⁸ H. Izdebski, M. Małek, Kodeks..., op. cit., s. 239-240.

⁷⁵⁹ W II czytaniu w Sejmie zgłoszono 31 poprawek. Senat podjął zaś uchwałę wprowadzającą do ustawy 66 poprawek, z czego 61 zostało przyjętych przez Senat.

⁷⁶⁰ Obywatel zainteresowany uwłaszczeniem obowiązany był w terminie sześciu miesięcy od wejścia w życie ustawy złożyć wniosek do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o wydanie decyzji o nabyciu prawa będącego przedmiotem uwłaszczenia bezpośredniego.

⁷⁶¹ Wyłączenie to obejmowało: osoby zajmujące lokale mieszkalne na podstawie decyzji o przydziale wydanej okresowo na czas pełnienia określonej funkcji służbowej; na podstawie umów najmu zawartych w trybie przepisów dotyczących zajmowania i zwalniania mieszkań przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe; osoby, z którymi umowa najmu lokalu mieszkalnego została zawarta na czas trwania stosunku pracy lub na czas trwania kadencji w przypadku posłów i senatorów oraz najemców lokali w budynkach będących siedzibami urzędów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych.

⁷⁶² P. Krawczyk, Opinia prawna do poselskiego projektu ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli RP (druk nr 400), s. 1-2.

⁷⁶³ Tak trafnie J. Szachułowicz, Własność publiczna..., op. cit., s. 137.

⁷⁶⁴ Niejasne były też relacje między ustawą uwłaszczeniową a projektami ustaw: o Narodowych Funduszach Uwłaszczeniowych oraz zasadach powszechnego uwłaszczenia obywateli (druk nr 600), o Regionalnych Funduszach Uwłaszczeniowo-Inwestycyjnych (druk nr 629) oraz ustawy reprywatyzacyjnej (druk nr 1360).

⁷⁶⁵ Uzasadnienie, s. 15 i 16. Dotyczyło to zwłaszcza przepisu ustawy odsyłającego w zakresie trybu nabywania na własność działek pracowniczych do ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, która o tym trybie nie zawierała żadnej wzmianki. Brak zupełności regulacji wyrażał się również w tym, że ustawa nie określiła, jaki ma być los roszczeń Polskiego Związku Działkowców do ustanowienia na jego rzecz użytkowania wieczystego gruntów zajmowanych przez pracownicze ogrody działkowe, przyznanych na podstawie art. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie pracowniczych ogrodów działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486 ze zm.).

⁷⁶⁶ Kwestię tę podnosił M. Zieliński, Socjalkapitalizm. Mit powszechnego uwłaszczenia, Wprost 1999, nr 3, s. 26-27.

⁷⁶⁷ W kwestii ochrony własności spółdzielczej por. szerzej rozdział III.

⁷⁶⁸ M. Granat, Opinia prawna w sprawie zgodności..., op. cit., s. 1.

⁷⁶⁹ Ibidem , s. 2.

⁷⁷⁰ Rację samej idei przekształcania użytkowania wieczystego gruntów przysługujących osobom fizycznym oraz spółdzielczych praw do lokalu oraz jej konstytucyjność z punktu widzenia praw majątkowych gmin oraz spółdzielni mieszkaniowych rozważane są szerzej w rozdz. III rozprawy.

⁷⁷¹ S. Prutis, Ekspertyza..., op. cit., s. 3.

⁷⁷² K. Działocha, Sprawozdanie stenograficzne z 57 posiedzenia Senatu..., op. cit., s. 14.

⁷⁷³ Uzasadnienie wniosku, s. 5.

⁷⁷⁴ Ibidem.