Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

1

Ryszard Brol, Andrzej Sztando

16

MARCA

2009

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

Wydział Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze

Katedra Gospodarki Regionalnej

58-500 Jelenia Góra, ul. Nowowiejska 3

e-mail:

[e-mail]

[e-mail]

tel.:

[phone]

[phone]

TEORETYCZNE I PRAKTYCZNE ASPEKTY PLANOWANIA

STRATEGICZNEGO W SKALI REGIONALNEJ I LOKALNEJ

1. Wprowadzenie

Planowanie strategiczne w samorządach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest współ-

cześnie procesem powszechnie stosowanym. Nie mniej jednak, ze względu na ich wagę w kreowaniu

rozwoju lokalnego i regionalnego, a także z powodu niedoskonałego oprzyrządowania teoretycznego i

licznych błędów popełnianych w praktyce, wciąż istnieje potrzeba podejmowania badań, tworzenia

innowacyjnych rozwiązań, ich aplikowania oraz upowszechniania wiedzy w tym zakresie. Niniejszy

artykuł ma na celu zestawienie wybranych informacji będących wynikiem prac badawczo-

wdrożeniowych

1

autorów, przeprowadzonych w samorządach lokalnych i regionalnych w okresie

kilkunastu ostatnich lat. Dotyczą one problematyki przesłanek budowy strategii, sporządzania diagno-

zy i analizy strategicznej stanowiącej część wstępną procesów planistycznych, konstruowania struktu-

ry celów i zadań oraz systemów wdrażania strategii.

2. Przesłanki budowy strategii

Teoria

2

gminnego i powiatowego, czyli lokalnego planowania strategicznego, wskazuje cztery

główne jego funkcje. Pierwszą z nich jest wybór priorytetów rozwoju, a także głównych metod i in-

strumentów lokalnej polityki gospodarczej, społecznej i przestrzennej służących ich urzeczywistnia-

niu. Konieczność dokonywania tego wyboru jest wynikiem konfrontacji zjawiska ograniczoności za-

1

Prace te obejmują udział w sporządzeniu i wdrażaniu ponad sześćdziesięciu strategii rozwoju gmin, powiatów i woje-

wództw.

2

Jako przykłady z bogatej literatury tego tematu można wskazać: Nowińska E., Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin

przygranicznych, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 1997 r., Berman N., Strategiczne planowanie rozwoju gospo-
darczego – budowanie lepszej przyszłości gospodarczej w polskich gminach, Municipum, Warszawa 2000 r., Wysocka E.,
Babiński J., Topczewska T., Trojanek M., Mzyk E., Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne,
Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań Zielona Góra 1996 r., Wysocka E., Koniński F. J., Strategia rozwoju
województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998 r., Pawelska-Skrzypek
G., Bieńkowska D., Początek K., Pałucha K., Ulasiński C., Suchanek I., Lehan E. A., Planowanie i zarządzanie strategiczne,
Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997 r., Kudłacz T., Programowanie
rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

2

sobów (pieniężnych, ludzkich, naturalnych) i czasu, jakie można poświęcić na kreowanie rozwoju

lokalnego z logiką racjonalności postępowania w celu maksymalizacji skuteczności i efektywności

działań. Ów wybór jest zatem koniecznością wynikającą z pragnienia optymalizacji tempa rozwoju

terytorialnego. Drugą funkcją jest racjonalizacja bieżących decyzji podejmowanych przez organy sa-

morządu. Określenie strategicznych celów rozwoju oraz perspektywicznego scenariusza ich realizacji

sprawia bowiem, że stają się one podporządkowane długookresowym priorytetom. Funkcją planowa-

nia strategicznego na szczeblu lokalnym jest również antycypacja potencjalnych momentów krytycz-

nych w rozwoju gospodarki lokalnej oraz skuteczne działanie na rzecz ich wyeliminowania lub łago-

dzenia ich skutków. Wynikają one z procesów przekształceń w strukturze funkcjonalnej i zagospoda-

rowaniu przestrzeni, a także ze zmieniających się relacji między procesem sukcesji funkcji miasta a

wydolnością jego zagospodarowania. Identyfikacja ex ante takich zagrożeń, a także ich likwidacja lub

minimalizacja ich negatywnych efektów, są możliwe niemal wyłącznie w procesie zarządzania strate-

gicznego. Funkcją czwartą jest uaktywnienie lub pozyskanie egzogenicznych czynników rozwoju

lokalnego. Mogą nimi być inwestycje publiczne i prywatne realizowane na terenie układu lokalnego,

lecz przy wykorzystaniu kapitału pochodzącego spoza jego obszaru. Mogą być to również działania

pozainwestycyjne sprzyjające rozwojowi gminy lub powiatu, ale realizowane przy wykorzystaniu

zewnętrznych środków. Konsekwentnie wdrażana strategia jako najistotniejszy akt prawa lokalnego z

jednej strony buduje wiarygodność samorządu, z drugiej służy wykształceniu warunków pozyskania

tych egzogenicznych czynników, natomiast z kolejnej bywa argumentem zasadności działań podej-

mowanych w stosunku do samorządu przez władze szczebli wyższych lub innych decydentów.

Obraz praktyki zarządzania strategicznego samorządów lokalnych nie jest jednak w pełni

zgodny z teorią. Trudno zaprzeczyć, że wielu przedstawicieli władz samorządowych, zwłaszcza peł-

niących funkcje organów wykonawczych, dostrzega opisane wyżej przesłanki planistyczne i przy-

najmniej w zarysie poznało ich pełne znaczenie. W szczególności dotyczy to ostatniej z ww. funkcji, a

konkretnie spełnienia wymogu formalnego ujęcia w strategii przedsięwzięć – zwłaszcza inwestycyj-

nych – o których finansowe wsparcie aplikuje się do tzw. funduszy pomocowych. Akceptacja proce-

sów długookresowego programowania rozwoju wynika jednak także, a niekiedy przede wszystkim, z

innych pobudek. Jako pierwszą, należy tu wymienić pragnienie dostosowania zakresu usług komunal-

nych do obecnych, czasem też przyszłych oczekiwań mieszkańców. Pozornie, dążenie takie nie może

stać w kolizji z przesłankami teoretycznymi. Co więcej, w niektórych publikacjach znajduje się wśród

nich. Rzeczywistość daje jednak przykłady potwierdzające możliwość wystąpienia konfliktów. Są to

sytuacje, w których długoterminowe i kompleksowe, a więc strategiczne działania władz samorządo-

wych, mające na celu zaspokojenie najmocniej artykułowanych oczekiwań społecznych nie mogą iść

w parze z obiektywnie najkorzystniejszymi, nawet dla najaktywniejszych postulujących, rozwiąza-

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

3

niami

1

. Problem ten jest jednak wysoce złożony i związany z pojmowaniem rozwoju lokalnego jako

zmian lokalnej gospodarki obiektywnie optymalnych lub subiektywnie pożądanych. Równie ważnym

dla władz lokalnych argumentem za podjęciem się planowania strategicznego jest chęć przygotowania

odpowiedniego zaplecza merytorycznego i poparcia społecznego dla procesów restrukturyzacji wy-

branych obszarów działalności samorządu gminy. Chodzi tu przede wszystkim o wykreowanie w pro-

cesie sporządzania strategii atmosfery od dawna potrzebnych, a jednocześnie wielopłaszczyznowych

zmian systemu administracji samorządowej i jego jednostek organizacyjnych. Dzięki temu wzrasta w

opinii publicznej przyzwolenie na zbiór zmian, które promowane indywidualnie mogłyby cieszyć się

znacznie niższą akceptacją. O ile zmiany te są w rzeczywistości składnikami prawidłowej lokalnej

polityki gospodarczej, społecznej, lub środowiskowej, nie jest dużym problemem, że decyzja o ich

podjęciu nie wynika z teoretycznych przesłanek planowania strategicznego. Gorzej jeśli tak nie jest.

Kolejnym motywem planistycznych działań władz lokalnych jest rozwój ich public relations, a co za

tym idzie zwiększenie lub utrwalenie poziomu zaufania mieszkańców. Proces planowania wzbogaco-

ny o szereg konsultacji społecznych, medialne relacje z postępów w pracach, uroczyste posiedzenia

rady, czy wydawnictwa promujące treść wizji rozwoju gminy i strategii mającej ją urzeczywistnić,

budują ich przekonanie o dokonaniu dobrej decyzji podczas wyborów samorządowych i zwiększają

prawdopodobieństwo powtórki. Podobnie jak w poprzednim przypadku, dążenia takie nie są nieko-

rzystne o ile dobry wizerunek władz jest traktowany przez nie jako cel wtórny, a nie pierwotny.

W przypadku samorządu wojewódzkiego, cele planowania strategicznego określone zostały w

ustawie o samorządzie województwa

2

i obejmują:

-

pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i

kulturowej mieszkańców;

-

pobudzanie aktywności gospodarczej;

-

podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa;

-

zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb

przyszłych pokoleń;

-

kształtowanie i utrzymywanie ładu przestrzennego.

Powyższe cele mają charakter ogólnej, kierunkowej wytycznej wokół której, w praktyce pla-

nowania strategicznego powinny być formułowane cele i działania uwzględniające uwarunkowania

regionalne. Ustawa o samorządzie województwa nie jest jednak jedyną podstawą prawną inspirującą

merytoryczne ustalenia tego dokumentu planistycznego. Strategia rozwoju regionalnego jest bowiem

elementem – wynikającego z obowiązującej w polityce regionalnej UE zasady programowania – sys-

1

Jako przykład można tu wskazać sytuację, w której, stanowiący jeden z głównych elementów strategii, proces przebudowy

sieci placówek szkolnych prowadzi do nieuzasadnionego ekonomicznie i dydaktycznie przedłużania funkcjonowania jedno-
stek zlokalizowanych w zdekapitalizowanych i niedoposażonych obiektach.

2

Art. 11, pkt 5, ppkt 1-5 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 2001 r., nr 142 poz. 1590, ze

zm.).

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

4

temu planów i programów rozwoju. Wobec takiej interpretacji celów wojewódzkiego planowania

strategicznego, nie dziwi fakt, że w praktyce prócz celów ustawowych do rangi im równej podnosi się

inne, a jednocześnie bardzo różnorodnie. Przestrzeń przyjętych w tym zakresie przez samorządowe

władze wojewódzkie celów dodatkowych jest duża i nie wykazuje skupisk typowych. Przykładowo,

samorząd województwa dolnośląskiego uznał, że celami strategii są m. in.: aktywizowanie mieszkań-

ców Dolnego Śląska poprzez zwiększanie ich zaangażowania w realizację zadań publicznych, wska-

zanie kierunków rozwoju gospodarczego i infrastrukturalnego, a także poprawa warunków życia

mieszkańców

1

. Samorząd województwa podkarpackiego przyjął, że strategia służy przełamywaniu

strukturalnych problemów gospodarczych i społecznych województwa

2

. Z kolei władze samorządu

województwa łódzkiego za jedną z przesłanek planowania strategicznego przyjęły zapewnienie wzro-

stu atrakcyjności inwestycyjnej województwa

3

. W strategiach wojewódzkich nie brak także stwier-

dzeń, że jednym z najważniejszych powodów ich budowy jest wypełnienie wymogu formalnego nie-

zbędnego do uzyskania zewnętrznych środków finansowych.

3. Diagnoza i analiza strategiczna

Jednym z pierwszych, a jednocześnie kluczowym dla powodzenia procesu planowania, eta-

pem prac na strategią jednostki samorządu terytorialnego jest przeprowadzenie procesów diagnozy i

analizy. Faza diagnozy powinna polegać na identyfikacji właściwości danego terytorium, a także ak-

tywnych (potencjalnych) czynników zewnętrznych mających (mogących mieć) wpływ na te właści-

wości. Identyfikacja ta musi zostać dokonana w układzie czasowym, tak aby uzyskane dane miały

charakter nie tylko ex post, ale również ex ante. Z kolei procesy analityczne powinny polegać na takim

przetworzeniu zidentyfikowanych danych, które jednocześnie spowoduje dyskryminację nieistotnych i

wyciągnięcie wartościowych wniosków z pozostałych.

Zarówno w przypadku samorządów lokalnych, jak i regionalnych, opracowania teoretyczne w

różny sposób konkretyzują te postulaty. Najczęściej jednak akcentuje się w nich konieczność dokona-

nia terytorialnego studium endogenicznych potencjałów rozwojowych

4

. Przeprowadzone w formie

badań bezpośrednich lub pośrednich, wraz z analizą dotychczasowych tendencji, ma ono za zadanie

przynieść efekt w postaci tzw. diagnozy prospektywnej będącej próbą odczytania przyszłości układu

terytorialnego. Podkreśla się również konieczność identyfikacji i pomiaru funkcji endo- i egzogenicz-

nych oraz określenia relacji między potrzebami funkcji układu lokalnego a wydolnością jego zagospo-

1

Uchwała nr XLVIII/649/2005 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie przyjęcia Stra-

tegii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do roku 2020.

2

Uchwała nr LXIII/790/06 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 20 października 2006 r. w sprawie uchwalenia

Strategii Rozwoju Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2020.

3

Uchwała nr LI/865/2006 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Roz-

woju Województwa Łódzkiego na lata 2007-2020.

4

Więcej na ten temat np. w: Karpiński A., Analiza strukturalna jako metoda tworzenia długookresowej strategii rozwoju województw (na

przykładzie województwa mazowieckiego), Studia Regionalne i Lokalne 4(7)/2001, Warszawa 2001 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

5

darowania. Nie rzadziej uwypukla się rolę wszelkiego rodzaju metod pozyskiwania informacji o cha-

rakterze subiektywnym, takich jak ankiety, warsztaty, czy inne metody pozyskiwania wiedzy o opinii

publicznej

1

. W ostatnich latach na znaczeniu zyskuje też benchmarking, tj. analiza porównawcza z

konkurencyjnymi, rzeczywistymi lub modelowymi układami terytorialnym, obejmująca wybór układu

odniesienia, dobór cech do analizy porównawczej, a także określenie ścieżki dojścia do wybranego

wzorca

2

. Akcentuje się także konieczność analizowania i przewidywania zmian w makrootoczeniu

wynikających z akcesji do Unii Europejskiej i z procesów globalizacji, a także prognozowania skut-

ków ewolucji paradygmatu rozwoju społecznego, gospodarczego i zagospodarowania przestrzeni w

wymiarze krajowym, europejskim i światowym. Wymagania te dotyczą jednak przede wszystkim

analiz regionalnych, a nie lokalnych. Jedynie w przypadku dużych ośrodków miejskich zaleca się ich

spełnienie. Autorzy poświęconych tej tematyce opracowań niemal jednomyślnie zalecają zakończenie

tychże i innych badań diagnostycznych algorytmem analizy strategicznej SWOT. Pojawiają się jednak

także głosy wskazujące na jego niedoskonałość w przypadku samorządowego, terytorialnego plano-

wania strategicznego i konstruktywnie propagujące rozwiązania alternatywne

3

.

Generalnie rzecz biorąc, dorobek teoretyczny w zakresie diagnoz i analiz mogących być wy-

korzystanymi w budowie planów strategicznych gmin i województw jest bardzo bogaty i należy do

domen co najmniej kilku nauk. Praktyka czerpie z tego dorobku jednak w ograniczonym lub bardzo

ograniczonym zakresie. Niedostatki można zidentyfikować przede wszystkim w zakresie komplekso-

wości identyfikacji cech układu terytorialnego, uwarunkowań egzogenicznych, badań ankietowych

oraz prognoz.

W pierwszym przypadku, chodzi o braki w identyfikacji i analizie cech układu terytorialnego.

Dotyczą one zwykle gospodarczej jego sfery, w tym procesów inwestycyjnych, powiązań głównych

przedsiębiorstw oraz poziomów ich efektywności, nowoczesności i innowacyjności. Powszechnie

pomija się także związki między ewolucją struktury funkcjonalnej i struktury zagospodarowania. W

drugim, o zaniechanie lub silne ograniczenie kontekstu europejskiego i globalnego. Liczne problemy

pojawiają się również podczas badań ankietowych. Ta niezwykle rozpowszechniona w polskiej prak-

tyce planowania strategicznego metoda badawcza tylko pozornie jest prosta. Kluczowymi czynnikami

sukcesu w jej stosowaniu są: prawidłowe przygotowanie pytań i dostępnych odpowiedzi, właściwy

dobór próby badawczej, pełne zaangażowanie respondentów oraz umiejętna analiza wyników. Tym-

czasem właśnie w tych dziedzinach popełniane są liczne błędy. Najczęstszymi z nich są: nieprawidło-

1

Jako przykład może tu posłużyć publikacja: Biniecki J, Szczupak B., Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, Wydawnic-

two Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004.

2

Więcej w: Brol R., Benchmarking w gospodarce lokalnej. W: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, Akademia Ekonomiczna

Wrocławiu, Wrocław 2005 r.

3

Jedną z alternatyw prezentuje artykuł: Brol R., Sztando A., Dlaczego i jak należy wzbogacać procedurę SWOT w procesie

terytorialnego planowania strategicznego. W: Problemy zarządzania w działalności samorządu terytorialnego, Uniwersytet
Opolski, Opole 2002 r., s. 55-88.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

6

wo zadane, z punktu widzenia celów badania, pytania; formułowanie pytań w sposób niezrozumiały

dla respondentów; pozostawienie respondentów bez wsparcia przeszkolonego ankietera podczas wy-

pełniania obszernej i skomplikowanej ankiety; przeprowadzanie ankiety na niereprezentatywnej pró-

bie badawczej respondentów. Mimo wspomnianego już akcentowania w literaturze postulatu prospek-

tywizmu, budowa prognoz w procesie sporządzania strategii rozwoju jest zjawiskiem rzadkim.

Jeśli chodzi o pierwsze trzy zagadnienia, to różnice między teorią i praktyką wynikają przede

wszystkim z ograniczeń w dostępności informacji oraz niedostatku wiedzy. Koncentrując się na

pierwszej z tych przyczyn nie można nie zauważyć, że większość strategii opiera się na danych, które

podmiotowi sporządzającemu strategię udało się zgromadzić korzystając z takich źródeł, jak statysty-

ka publiczna, monografie, rejestry i ewidencje prowadzone przez samorząd i jego jednostki oraz spo-

rządzone wcześniej dokumenty planistyczne. Jednak taki zakres jest w wielu wypadkach niepełny,

skutkiem czego wiele zjawisk i procesów, zwłaszcza egzogenicznych i najbardziej problematycznych

zostaje pominiętych. Dotyczy to zwłaszcza gmin. Jedna z niedoskonałości systemu statystyki publicz-

nej polega na tym, że udostępnia on dane o gminach w mniejszym zakresie niż w przypadku powiatów

oraz województw. Problemem jest również nie obejmowanie lub niepełne obejmowanie przez ten

system niektórych zjawisk i procesów ważnych z punktu widzenia planowania strategicznego. Poza

tym, niejednokrotnie okazuje się, że dane pochodzące z ww. źródeł są, nieaktualne. Wiąże się to z

długim cyklem publikacji danych statystycznych. Przykładowo, część danych o losowo wybranych

gminach, dostępnych w czerwcu 2008 roku, zamieszczonych w najaktualniejszym publikatorze tj.

internetowym Banku Danych Regionalnych

1

prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny, po-

chodziło z czerwca 2006 r. Podobne, a nawet większe opóźnienia dotyczą publikacji tradycyjnych.

Przeprowadzenie pełnej diagnozy układu terytorialnego utrudnia niekiedy także tajemnica statystycz-

na.

Druga z przyczyn – niedostatek wiedzy – jest związana z podmiotami czynności badawczych.

Lektura części diagnostycznych planów strategicznych wskazuje, że do ich budowy stosowano tylko

bardzo proste narzędzia analityczne, typu średnia arytmetyczna, dynamika zmian lub struktura udzia-

łów części w całości. Średnio lub bardzo zaawansowane instrumenty statystyki, diagnostyki ekono-

micznej, badań operacyjnych, prognostyki, taksonomii i ekonometrii, mimo wielokrotnie udowodnio-

nej w badaniach naukowych ich użyteczności nie są stosowane praktycznie w ogóle

2

. Oznacza to, że

podmioty badawcze nie dysponują cechami pozwalającymi na ich zastosowanie, lub że istnieją prze-

1

Bank Danych Regionalnych jest największym w Polsce uporządkowanym zbiorem informacji o sytuacji społeczno-

gospodarczej, demograficznej, społecznej oraz stanie środowiska, opisującym województwa, powiaty oraz gminy jako pod-
mioty systemu organizacji społecznej i administracyjnej państwa, a także regiony i podregiony stanowiące elementy nomen-
klatury jednostek terytorialnych do celów statystycznych.

2

Wśród publikacji prezentujących zaawansowane metody badawcze, które można stosować w procedurze budowy strategii

można wymienić: Taksonomia struktur w badaniach regionalnych, red. D. Strahl, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu,
Wrocław 1998 r., Zając K., Woźniak M., Analiza procesów rozwoju gospodarczego w ujęciu regionalnym. W: Statystyka
regionalna: metody i źródła zasilania informacyjnego, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2000 r., Metody oceny
rozwoju regionalnego, red. D. Strahl, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2006 r., Sierak J., Analiza wskaźni-
kowa a model zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. W: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce,
Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2005 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

7

szkody skutecznie redukujące możliwość wykorzystania tych cech. Można zaryzykować twierdzenie,

że wśród owych przeszkód znajdują się ograniczenia finansowe wynikające ze niewłaściwego stoso-

wania przez samorządy prawa zamówień publicznych.

W przypadku zagadnienia czwartego, przyczyną zaniechań są trudności jakie towarzyszą pro-

gnozowaniu zjawisk. Pierwszą z nich, już wcześniej wspomnianą, są ograniczenia w dostępie do da-

nych. Ich brak lub nieaktualność ogranicza możliwości ekstrapolacji. Drugą z przyczyn jest wysoka

zmienność niektórych czynników zewnętrznych wpływających na tego typu układy, takich jak np.

polityka rozwoju terytorialnego prowadzona przez władze regionalne i krajowe, czy dynamiczne zja-

wiska migracyjne. Przyczyną są także liczne, negatywne doświadczenia w zakresie prognozowania, a

co za tym idzie niechęć do kontynuacji analiz przyszłości. Wiele z przewidywań, na których oparto

samorządowe strategie sporządzone na przełomie XX i XXI w. zupełnie się nie sprawdziło. Dotyczyły

one przede wszystkim podaży i popytu na rynku pracy, inwestycji zagranicznych, polityki socjalnej

państwa, decentralizacji zadań i środków publicznych oraz pomocy finansowej z Unii Europejskiej.

Pewna część niechęci do aplikacji technik prognostycznych wynika także z częstych różnic w koncep-

cjach rozwoju i zamierzeniach inwestycyjnych władz samorządowych kolejnych kadencji.

4. Struktura celów i zadań

Istotą planowania strategicznego zarówno w skali lokalnej i regionalnej jest formułowanie ce-

lów oraz wytyczanie ścieżek ich osiągnięcia. Punktem wyjścia w procesie konstruowania celów jest

konfrontacja stanu faktycznego i najbardziej prawdopodobnych jego zmian (pochodzących z diagnoz,

prognoz i analiz) z aspiracjami władz i oczekiwaniami społeczności. Jej efektem jest wielowymiarowy

opis przyszłego stanu układu terytorialnego, który nazywany jest jego wizją. W dalszej kolejności

wizja konkretyzowana jest w hierarchicznej wiązce celów, na szczycie której znajdują się nieliczne

cele główne zwane strategicznymi. Tym z kolei podporządkowane są cele niższego rzędu, dla których

przyjmowane są różne nazwy, takie jak „cele operacyjne”, „cele pośrednie”, „cele taktyczne”, „cele

szczegółowe”. W literaturze przedmiotu zwykle zaleca się stosowanie tylko jednorodnej pod wzglę-

dem wagi grupy celów niższego rzędu, choć niekiedy sugeruje się ich dalsze, wewnętrzne podporząd-

kowanie

1

. Cele niższego rzędu można uznać za składowe celów strategicznych lub za etapy na drodze

do ich osiągnięcia. Są również ogniwem pośrednim między celami strategicznymi, a trzecim elemen-

tem struktury, jakim są konkretne przedsięwzięcia, które mają zostać podjęte w ramach realizacji stra-

tegii. Spajają ogólne i syntetyczne kategorie wizji i celów strategicznych ze szczegółami przedsię-

wzięć, monitoringu, sprawozdań itp. W ostatnich latach w tej klasycznej strukturze proponuje się wy-

odrębniać priorytety rozwoju, czyli takie fragmenty celów niższego rzędu, których osiągnięcie powin-

no mieć miejsce w pierwszej kolejności. Wspomniane już przedsięwzięcia, których realizacja ma na

1

Więcej na ten temat np. w: Sekuła A., Analiza celów strategii rozwoju gmin. W: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i

praktyce, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2004 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

8

celu osiągnięcie celów niższego rzędu, a za ich pośrednictwem celów strategicznych, znajdują się u

podstawy omawianej struktury. Mogą mieć one charakter inwestycyjny, restrukturyzacyjny, prawo-

twórczy lub usługowy. Ich grupa charakteryzuje się tym, że jest liczna, a każde z nich jest przynajm-

niej w przybliżony sposób określone co do czasu i miejsca realizacji. W teorii planowani strategiczne-

go nadaje się im zwykle miano zadań strategicznych, choć spotykane są też inne określenia, takie jak

np. zadania szczegółowe, działania lub projekty. Prócz zaprezentowanej koncepcji struktury celów i

zadań funkcjonują również inne. Operują one kategoriami celów horyzontalnych i wertykalnych,

płaszczyzn rozwoju, domen i obszarów. Nie mniej jednak, niezależnie od przyjętych rozwiązań, ich

motywem jest dokonanie wyborów dróg rozwoju oraz sposobów i terminów podążania nimi przez

gospodarkę, społeczność i środowisko danego terytorium. Dokonywanie owych wyborów, i to w

optymalny sposób, jest bowiem istotą planowania strategicznego, które jest wynikiem ograniczonego

dostępu do zasobów, zmian uwarunkowań rozwojowych oraz koniecznością minimalizowania

sprzeczności interesów beneficjentów rozwoju

1

.

Tymczasem praktyka planowania strategicznego ma z dokonywaniem owych wyborów duże

trudności. Lektura niektórych strategii może nasuwać wniosek, że jej realizatorzy dysponują wręcz

nieograniczonymi zasobami, działają w stabilnych uwarunkowaniach, a sytuacje konfliktu interesów

nie występują. Cele strategiczne najczęściej definiowane są tak, że trudno jest odnaleźć taki potencjal-

ny, korzystny fragment ewolucji gminy, powiatu, czy województwa, który by się w nich nie mieścił.

Podobna sytuacja występuje także w przypadku celów niższego rzędu. Z kolei listy przedsięwzięć

wydają się mieć na celu zaspokojenie wszystkich potrzeb wszystkich użytkowników danego teryto-

rium, rozwiązanie wszystkich występujących na nim problemów i konfliktów oraz zabezpieczenie

przed wszelkimi zagrożeniami. Inaczej mówiąc przypominają listę życzeń. Konieczność budowania

takich planów niekiedy uzasadnia się w nich koniecznością zbudowania strategii o tak szerokim spek-

trum zadań, by jej zakres merytoryczny był zgodny ze wszystkimi, obecnymi i przyszłymi, również

nieznanymi w chwili budowy strategii, programami pomocowymi adresowanymi do samorządowych

beneficjentów i ich związków, jednostek oraz spółek. Niejednokrotnie taką konstrukcję strategii

usprawiedliwia się również dążeniem do wzrostu szans na uzyskanie środków pomocowych przez

działające na terenie danego samorządu inne samorządy terytorialne (np. samorządy gminne działające

na terenie województwa, czy powiatu), organizacje pozarządowe, a nawet podmioty gospodarcze. Z

jednej strony podejście takie jest zrozumiałe, ponieważ od władz oczekuje się aktywnej postawy w

pozyskiwaniu wszelkich środków służących rozwojowi zarządzanego przez nie obszaru, z drugiej

jednak wypacza ideę strategicznego planowania.

1

Więcej na temat struktury strategii np. w: Krukowski K, Kulas-Klimaszewska I., Planowanie strategiczne. Wybrane meto-

dy, Agencja Marketingowa APIS, Olsztyn 2002 r., Brol R., Sztando A., Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy
Lądek Zdrój, Dolnośląskie Centrum Szkolenia Samorządowego, Brytyjski Fundusz Know-How, Fundacja Rozwoju Demo-
kracji Lokalnej, Warszawa 1998 r., Prusek A., Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych.
W: Samorząd terytorialny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie,
Chrzanów 2001 r., Brol R., Teoria i praktyka planowania strategicznego na szczeblu lokalnym. W: Problemy polityki gospo-
darczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

9

Dokonanie strategicznych wyborów nie jest warunkiem dostatecznym poprawności zakresu

merytorycznego strategii. Otwartą pozostaje bowiem kwestia, czy wyborów należy dokonywać tylko z

obszaru zadań ustawowych, czy też rolę samorządu należy postrzegać znacznie szerzej. Nieprawidło-

we rozwiązywanie konfliktu zachodzącego między tymi dwoma skrajnymi sposobami postrzegania

jednostek samorządowych to kolejny z problemów planowania strategicznego. Aby go wyjaśnić, nie-

zbędne jest ich przybliżenie. Zgodnie z pierwszym, samorządy terytorialne zostały powołane w celu

realizacji zadań ustawowo określonych lub wynikających z potrzeb lokalnej społeczności, pod warun-

kiem, że nie są one zastrzeżone dla innych organów publicznych. Przyjęcie takiego poglądu przez

twórców strategii musi rzutować na jej treść. Skoro w uchwale organu stanowiącego samorządu o

przyjęciu strategii zobowiązuje on organ wykonawczy do wykonania jej ustaleń, to powinna ona za-

wierać tylko te zadania, które mieszczą się w ich kompetencjach. W przeciwnym wypadku podmiot

strategii jakim są władze samorządowe nie będzie mieć wpływu na jej realizację. Kto zamiast niego

miałby ją wdrażać? Jak rozliczyć organ wykonawczy z osiągania postawionych w niej celów? Po co

budować strategię skoro nie ma się wpływu na jej realizację? Stojąc na zaprezentowanym stanowisku

trudno znaleźć odpowiedzi na te pytania. Zgodnie z drugim poglądem jednostka samorządu terytorial-

nego to wielopłaszczyznowy układ społeczny, gospodarczy i środowiskowy mieszczący się w okre-

ślonych prawem granicach. Jest ona kategorią znacznie szerszą niż struktury samorządowe. Jej ewolu-

cja w wielu momentach nie jest związana z zadaniami ustawowymi przypisanymi do samorządu. Jed-

nocześnie, współcześnie dziś od samorządu oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju wła-

ściwego sobie terytorium przy możliwie najszerszej reprezentacji interesów jego mieszkańców. Nie

chodzi zatem tylko o zaspokajanie potrzeb bieżących, czyli jedynie wykonywanie poleceń ustaw. Dziś

interesy społeczności lokalnej leżą w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju całego kompleksu walorów

użytkowych i sił wytwórczych gminy, powiatu czy województwa. Takie postrzeganie jednostki samo-

rządu terytorialnego również rzutuje na treść strategii, wzbogacając ją o szereg celów i działań wykra-

czających poza dyspozycje ustawowe kierowane do władz samorządowych.

W praktyce problemy pojawiają się gdy jeden z ww. poglądów zaczyna dominować. Objawia

się to nadmiernym ograniczeniem zakresu merytorycznego strategii lub jego zbytnią rozbudową. W

pierwszym przypadku skutkuje to utratą znaczącej części korzyści jakie można uzyskać dzięki zarzą-

dzaniu strategicznemu, ale strategie takie niewątpliwie posiadają walor realności. W drugim znacząco

obniża prawdopodobieństwo osiągnięcia postawionych celów, mimo, że są one nie tylko obiektywnie

właściwe, ale i pożądane przez społeczeństwo. Problemu tego nie rozwiązuje, często stosowane w

takich przypadkach, akcentowanie, że są one strategiami rozwoju całej jednostki samorządu teryto-

rialnego, i że ich realizatorem nie będzie tylko ich główny kreator, czyli władze samorządowe, ale

również inne podmioty, jak np. przedsiębiorstwa, inne samorządy, państwo, organizacje społeczne itp.

Większość z owych współrealizatorów bowiem nie tylko nie bierze udziału w tworzeniu strategii, ani

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

10

w jej wdrażaniu, ale nawet nigdy nie dowiaduje się o jej istnieniu i realizuje swoje działania, rozbieżne

lub sprzeczne z w niej przewidzianymi.

5. System wdrażania strategii

Pod pojęciem systemu wdrażania strategii należy rozumieć zespół podmiotów oraz łączących

ich zasad współdziałania, mających na celu realizację zawartych w strategii działań, ewaluację strate-

gii i procesu jej wdrażania, dokonywanie korekt procesu realizacji strategii oraz projektowanie zmian

samej strategii

1

. Opis systemu wdrażania strategii powinien być jej integralnym elementem. Nawet

jeśli jej część diagnostyczna i część planistyczna pozbawione są wad, system wdrażania pozostaje

składnikiem przesądzającym o sukcesie zarządzania strategicznego. Literatura przedmiotu w tym za-

kresie jest znacznie uboższa, w porównaniu do problematyki analizowania układów terytorialnych i

konceptualizacji ich rozwoju

2

. W pozycjach, które podejmują ten temat podkreśla się, że prawidłowo

sporządzona, wdrożeniowa część strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego powinna okre-

ślać:

-

organ odpowiedzialny za organizację procesu wdrażania strategii.

-

zadania ww. organu w zakresie: budowy projektów i programów branżowych stanowią-

cych niezbędne uszczegółowienie strategii; monitoringu procesu wdrażania strategii; mo-

nitoringu najważniejszych zmian właściwości układu terytorialnego i czynników ze-

wnętrznych, które na niego wpływają; monitoringu poziomu osiągnięcia celów; wniosko-

wania do organów jednostki samorządu terytorialnego o modyfikację strategii; promowa-

nia strategii; prowadzenia współpracy z partnerami współdziałania strategicznego; ochro-

ny strategii przed zaniechaniem jej realizacji; merytorycznego wspierania organów samo-

rządu terytorialnego w procesie podejmowania przez nie decyzji o strategicznym znacze-

niu; niezbędnej dla optymalnego wdrażania strategii koordynacji decyzji i aktów prawa

lokalnego.

-

podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych przedsięwzięć zawartych w stra-

tegii.

-

ewentualne zmiany struktury organizacyjnej jednostek organizacyjnych samorządu.

-

ewentualne zmiany struktury jednostek organizacyjnych i spółek samorządu.

-

role organu stanowiącego samorządu w procesie wdrażania strategii.

-

źródła finansowania realizacji przedsięwzięć zawartych w strategii.

1

Wyłącznie projektowanie ponieważ zmiany mogą być dokonywane jedynie przez organ stanowiący samorządu terytorial-

nego.

2

Wśród interesujących pozycji ją tworzących znajdują się: Klasik A., Strategie regionalne. Formułowanie i wprowadzanie w

życie, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002 r., Ziółkowski M., Uwarunkowania realizacji
ustaleń strategii rozwoju gminy. W: Samorząd terytorialny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębior-
czości i Marketingu w Chrzanowie, Chrzanów 2001 r., Wdrażanie strategii rozwoju miasta, red. Czornik M., Akademia
Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2003 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

11

Większość aktualnie obowiązujących strategii rozwoju gmin i powiatów jest w ogóle pozba-

wiona części wdrożeniowej. W części pozostałych problematyka wdrażania została potraktowana

skrótowo, przez co wiele kluczowych pytań – o to, kto ma koordynować realizację strategii i jak, kto

ma prowadzić monitoring i przy użyciu jakich środków, jak strategia powinna być skonkretyzowana w

postaci aktów prawa lokalnego – pozostaje bez odpowiedzi. Wśród tych, gdzie działania wdrożeniowe

określono w sposób co najmniej dostateczny, funkcjonują trzy rozwiązania.

Pierwszym jest powierzenie realizacji prac wdrożeniowych jednej z komórek organizacyjnych

urzędu miasta. Tego typu rozwiązania stosuję się w dużych ośrodkach miejskich. Rozwiązanie to na-

leży uznać za dobre, pod warunkiem, że komórka taka dysponuje odpowiednio licznym i merytorycz-

nie przygotowanym zapleczem kadrowym, a także środkami niezbędnymi do finansowania prac plani-

stycznych, organizacyjnych, diagnostycznych, których realizacja jest niezbędna w procesie wdroże-

niowym. Niezbędne jest także określenie takich formalnych relacji między ową komórką a pozostały-

mi, aby możliwe było prowadzenie procesów koordynacyjnych, w tym przede wszystkim pozyskiwa-

nie informacji i egzekwowanie prac. Komórki takie noszą najczęściej jedną z nazw: Wydział Plano-

wania Strategicznego, Wydział Strategii i Rozwoju Miasta, Wydział Planowania i Rozwoju.

Drugim, przyjmowanym w praktyce wariantem wdrożeniowym jest powołanie do tego celu

komisji w organie stanowiącym samorządu lub rozszerzenie zadań jednej z komisji istniejących. Moż-

na się domyślać, że intencją wprowadzania takiego rozwiązania jest zlokalizowanie podmiotu odpo-

wiedzialnego za wdrażanie strategii w strukturze podmiotu posiadającego uprawnienia decyzyjne i

kontrolne w stosunku do organu wykonawczego. Nie mniej jednak, rozwiązania takie nie mogą przy-

nieść pożądanych skutków ponieważ żadna grupa radnych nie jest w stanie wykonać wszystkich zadań

niezbędnych do prawidłowej realizacji omawianej procedury wdrożeniowej. Ograniczają je bowiem

nie tylko częsty brak wiedzy eksperckiej i brak relacji służbowych z pracownikami urzędu miasta

(gminy), ale przede wszystkim wysoce ograniczony zakres czasu na jaki składają się posiedzenia ko-

misji. Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący samorządu nie powinien uczestniczyć w żaden spo-

sób w realizacji najważniejszego dokumentu planistycznego jaki uchwalił. Musi on przecież termino-

wo podejmować uchwały zapewniających prawne i finansowe warunki realizacji zawartych w strategii

działań, zabezpieczyć środki budżetowe niezbędne do organizacji procesu wdrażania strategii, a także

monitorować poziom zaawansowania jej realizacji przyjmując okresowe sprawozdania od organu

wykonawczego.

Rozwiązanie trzecie to stworzenie kolegialnego organu sztabowego przy organie wykonaw-

czym samorządu. W jego skład wchodzi kierownictwo urzędu gminy (miasta) oraz pozostałych jedno-

stek organizacyjnych samorządu i jego spółek. Nie jest to zatem nowy element struktury organizacyj-

nej lecz metoda wykorzystania jej istniejących części. Przyjmuje się dla niego najczęściej nazwę Ze-

społu ds. Wdrażania Strategii. Funkcje takich zespołów są zbieżne z zaprezentowanymi wyżej postula-

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

12

tami teorii. W opisujących je strategiach określa się je jako funkcje planistyczne, monitoringowe, in-

formacyjno-wnioskodawcze, wewnętrznej dystrybucji informacji, promocyjne, kooperacyjne, prewen-

cyjne, doradcze, koordynacyjne i wewnętrzne. Omawiane rozwiązanie daje najlepsze wyniki w gmi-

nach wiejskich, miejsko-wiejskich i małych miejskich.

Biorąc pod uwagę znaczenie strategii rozwoju województw usprawiedliwionym wydaje się

przewidywanie, że każda z nich wyposażona jest w całościową procedurę wdrożeniową. Jest to jednak

przewidywanie błędne, bowiem w niektórych przypadkach te jakże ważne dokumenty planistyczne są

jej faktycznie pozbawione. Wprawdzie określa się takim tytułem zawarte w nich informacje związane

z ich wdrażaniem, ale na pewno nie posiadają one waloru kompleksowości, wobec czego trudno było-

by je nazwać procedurą. Jako przykłady mogą posłużyć strategie rozwoju województwa wielkopol-

skiego

1

i kujawsko-pomorskiego

2

. Inna część strategii zawiera ustalenia co do wszystkich elementów

procedury wdrożeniowej, ale w bardzo ogólnym, w stosunku do postulatów teorii, zakresie. Należy do

nich np. strategia rozwoju województwa lubelskiego

3

, zawierająca generalne informacje o monitorin-

gu i kierunkowo określająca podmiot odpowiedzialny za czynności wdrożeniowe. W kolejnej grupie

strategii, samorządy województw, mimo, że przyjęły je w formie uchwały sejmiku i wskazały siebie

jako odpowiedzialnych za ich realizację, jednocześnie wyraźnie określają się w nich tylko jako koor-

dynatorzy i organizatorzy procesu tej realizacji. Owa koordynacja ma dotyczyć podmiotów, które

zdaniem takich samorządów województw, realizują cele regionalne: samorządów gmin i powiatów,

instytucji rządowych, samorządów gospodarczych i instytucji otoczenia biznesu, wyższych uczelni,

organizacji pozarządowych, a nawet samorządów innych regionów oraz organizacji i instytucji mię-

dzynarodowych. W takich strategiach trudno jednak znaleźć odpowiedź na pytanie jakich kompetencji

prawnych, kadr i środków samorząd województwa będzie używał w tejże koordynacji, jaka część

działalności tych podmiotów będzie objęta koordynacją i czy wszystkie z nich będą koordynowane,

czy tylko niektóre. Kwestią niewyjaśnioną pozostaje też wola lub obowiązek władz owych podmiotów

do poddania się procesom koordynacyjnym. Jako przykład strategii o takich ustaleniach wdrożenio-

wych może posłużyć strategia rozwoju województwa łódzkiego

4

. Kolejna grupa strategii wojewódz-

kich nie posiada procedur wdrożeniowych, a jedynie zasady wdrażania, przy czym zapowiada się w

nich, że procedury takie zostaną stworzone jako oddzielne dokumenty planistyczne. Dobrą ilustracją

będzie tu strategia rozwoju województwa małopolskiego

5

stanowiąca, że szczegółowy sposób zinte-

growanego zarządzania strategią ustalony zostanie w dokumentach wykonawczych – planie wdrażania

1

Uchwała nr XLII/701/05 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii

Rozwoju Województwa Wielkopolskiego do 2020 roku.

2

Uchwała nr XLI/586/05 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia

Strategii Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2020.

3

Uchwała nr XXXVI/530/05 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Roz-

woju Województwa Lubelskiego na lata 2006-2020.

4

Uchwała nr LI/865/2006 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Roz-

woju Województwa Łódzkiego na lata 2007-2020.

5

Uchwała nr XLI/527/2006 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii

Rozwoju Województwa Małopolskiego na lata 2007-2013.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

13

strategii oraz planie monitorowania i oceny strategii. Rozwiązanie takie nie wydaje się być błędne,

jednak pod warunkiem, że planom tym zostanie nadana taka sama moc prawna jak strategii. W kolej-

nej grupie strategii, procedury wdrożeniowe bazują na takiej samej, jak wyżej zaprezentowana, kon-

cepcji kolegialnego organu sztabowego. Dotyczy to np. strategii rozwoju województwa dolnośląskie-

go

1

, jednak wydaje się, że mechaniczne przenoszenie procedur przygotowanych dla potrzeb samorzą-

du lokalnego na poziom wojewódzki może nie przynieść oczekiwanych efektów. W strategiach pozo-

stałych, które można określić jako prawidłowe z wdrożeniowego punktu widzenia, prócz określenia

ram prawno-organizacyjnych, finansowych, czasowych i nadzorczych, dokonano przydziału celów

pośrednich lub konkretnych przedsięwzięć między jednostki organizacyjne i spółki samorządu woje-

wództwa. Takim dobrym przykładem konceptualizacji systemu wdrażania jest strategia rozwoju wo-

jewództwa mazowieckiego

2

.

6. Zakończenie

Przedstawione wycinki teorii i praktyki planowania strategicznego, a także różnic między

nimi, oczywiście nie tworzą całościowych ich obrazów

3

. Po pierwsze dlatego, że rozbieżności wystę-

pują także w innych dziedzinach, takich jak np. konsultacje społeczne; wertykalna zgodność strategii z

dokumentami planistycznymi przyjętymi przez samorządy wyższych szczebli, organy państwa i Unię

Europejską; horyzontalna zgodność strategii z samorządami sąsiednimi; horyzont czasowy strategii.

Po drugie dlatego, że wiele propozycji teoretycznych w jest w praktyce z powodzeniem stosowanych,

a na podstawie niniejszego tekstu nie można wyciągać wniosku, że całość planowania strategicznego

w polskich samorządach diametralnie i z powszechnym negatywnym skutkiem odbiega od ustaleń

teoretycznych. Zaprezentowane niezgodności należy zatem traktować jako głos w dyskusji nad ko-

niecznością intensyfikacji trzech procesów, które powinny być połączone przez sprzężenie zwrotne.

Pierwszy z nich to popularyzacja sprawdzonych metod zarządzania strategicznego w środowiskach

samorządowych i to nie tylko wśród przedstawicieli władz, ale przede wszystkim wśród kierownictwa

szczebla średniego, które najczęściej jest odpowiedzialne za przygotowanie projektu strategii, a potem

za jej wdrażanie. Proces ten przyczyniłby się także do wzrostu wymagań stawianych przez samorządy

wykonawcom zewnętrznym, czyli firmom konsultingowym sporządzającym plany strategiczne na ich

zlecenie. Proces drugi jaki powinien nastąpić, to umiarkowana formalizacja planowania strategicznego

poprzez określenie minimalnych wymagań co do jego treści. Żaden akt prawny nie zobowiązuje samo-

rządów lokalnych do określania i realizacji strategii rozwoju, w związku z czym ewentualne, prawne

1

Uchwała nr XLVIII/649/2005 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie przyjęcia Stra-

tegii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do roku 2020.

2

Uchwała nr 78/06 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju

Województwa Mazowieckiego do roku 2020.

3

Jedną z prób realizacji takiego zadnia jest artykuł: Wojtasiewicz L., Strategie rozwoju lokalnego – próba podsumowania

doświadczeń. W: Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska
Wydawnictwo, Szczecin 1999.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

14

określenie modelowej struktury lokalnej strategii musiałoby być takim aktem poprzedzone. Z kolei w

przypadku samorządów wojewódzkich niezbędne wydaje się określenie minimalnych standardów

jakie powinny spełniać ich strategie, przynajmniej w części wdrożeniowej. Trzecim, nie miej ważnym

procesem jest taki rozwój aparatu teoretycznego, aby mógł on znajdować aplikację praktyczną na

wszystkich trzech szczeblach samorządu, w szczególności w samorządach o ograniczonych możliwo-

ściach finansowych i kadrowych. Efektem tych trzech procesów powinno być upowszechnienie i

wzrost jakości zarządzania strategicznego w samorządcach wszystkich szczebli, co z pewnością obja-

wi się wzrostem tempa i efektywności rozwoju społeczno-gospodarczego całego kraju.

Literatura

1. Berman N., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego – budowanie lepszej przyszłości

gospodarczej w polskich gminach, Municipum, Warszawa 2000.

2. Biniecki J, Szczupak B., Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, Wydawnictwo Akademii

Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004.

3. Brol R., Benchmarking w gospodarce lokalnej. W: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i

praktyce, Akademia Ekonomiczna Wrocławiu, Wrocław 2005 r.

4. Brol R., Sztando A., Dlaczego i jak należy wzbogacać procedurę SWOT w procesie terytorialnego

planowania strategicznego. W: Problemy zarządzania w działalności samorządu terytorialnego,

Uniwersytet Opolski, Opole 2002.

5. Brol R., Sztando A., Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy Lądek Zdrój, Dolnośląskie

Centrum Szkolenia Samorządowego, Brytyjski Fundusz Know-How, Fundacja Rozwoju Demo-

kracji Lokalnej, Warszawa 1998 r.

6. Brol R., Teoria i praktyka planowania strategicznego na szczeblu lokalnym. W: Problemy polityki

gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydaw-

nictwo, Szczecin 1999.

7. Karpiński A., Analiza strukturalna jako metoda tworzenia długookresowej strategii rozwoju wo-

jewództw (na przykładzie województwa mazowieckiego), Studia Regionalne i Lokalne 4(7)/2001,

Warszawa 2001.

8. Klasik A., Strategie regionalne. Formułowanie i wprowadzanie w życie, Wydawnictwo Akademii

Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002.

9. Krukowski K, Kulas-Klimaszewska I., Planowanie strategiczne. Wybrane metody, Agencja Mar-

ketingowa APIS, Olsztyn 2002.

10. Kudłacz T., Programowanie rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999.

11. Metody oceny rozwoju regionalnego, red. D. Strahl, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu,

Wrocław 2006 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

15

12. Nowińska E., Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych, Akademia Ekono-

miczna w Poznaniu, Poznań 1997.

13. Pawelska-Skrzypek G., Bieńkowska D., Początek K., Pałucha K., Ulasiński C., Suchanek I., Le-

han E. A., Planowanie i zarządzanie strategiczne, Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju

Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997.

14. Prusek A., Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych. W: Samo-

rząd terytorialny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketin-

gu w Chrzanowie, Chrzanów 2001 r.

15. Sekuła A., Analiza celów strategii rozwoju gmin. W: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i

praktyce, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2004.

16. Sierak J., Analiza wskaźnikowa a model zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. W:

Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu,

Wrocław 2005.

17. Sztando A., Monitoring wdrażania strategii rozwoju gminy miejskiej – wybrane aspekty. W: Prze-

kształcenia strukturalne miast i zrównoważony rozwój gospodarki miejskiej, Uniwersytet

Opolski, Opole 2008.

18. Sztando A., Subject and objects of local development strategy - Polish experiences and concepts.

W: Ekonomicky rozvoj a management regionu, Univerzita Hradec Kralove, Hradec Kralove 2009.

19. Sztando A., Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach. W: Ekono-

miczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego – rozwój, inno-

wacyjność, infrastruktura. Ekonomiczne problemy usług nr 22, Zeszyty Naukowe nr 501, Uniwer-

sytet Szczeciński, Szczecin 2008.

20. Wdrażanie strategii rozwoju miasta, red. Czornik M., Akademia Ekonomiczna w Katowicach,

Katowice 2003.

21. Wojtasiewicz L., Strategie rozwoju lokalnego – próba podsumowania doświadczeń. W: Problemy

polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska

Wydawnictwo, Szczecin 1999.

22. Wysocka E., Babiński J., Topczewska T., Trojanek M., Mzyk E., Strategia i polityka rozwoju

gmin i województw. Podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań

Zielona Góra 1996.

23. Wysocka E., Koniński F. J., Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie

Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998.

24. Zając K., Woźniak M., Analiza procesów rozwoju gospodarczego w ujęciu regionalnym. W: Sta-

tystyka regionalna: metody i źródła zasilania informacyjnego, Akademia Ekonomiczna w Pozna-

niu, Poznań 2000 r.

Opublikowane w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska, red. M. Klamut, Uniwer-
sytet Ekonomiczny We Wrocławiu, Wrocław 2009 , s. 70-85.

16

25. Ziółkowski M., Uwarunkowania realizacji ustaleń strategii rozwoju gminy. W: Samorząd teryto-

rialny: zadania – gospodarka – rozwój, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrza-

nowie, Chrzanów 2001 r.

Streszczenie

Artykuł poświęcony jest prezentacji różnic między teorią i praktyką planowania strategicznego w pol-

skich samorządach lokalnych i regionalnych. Autorzy koncentrują swoje rozważania na przesłankach

budowy strategii, sporządzaniu diagnozy i analizy strategicznej, konstruowaniu struktury celów i za-

dań oraz na systemach wdrażania strategii. Uzupełniają je również informacjami na temat przyczyn

nieprawidłowości i pożądanych metod ich usuwania. Końcowym efektem rozważań są propozycje

dotyczące upowszechniania wiedzy na temat planowania strategicznego, tworzenia regulacji prawnych

określających jego minimalne standardy oraz kontynuacji badań w tym zakresie.

THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS

OF LOCAL AND REGIONAL STRATEGIC PLANNING

Summary

The article is devoted to the differences between theory and practice of polish self-governments local

and regional strategic planning. In the introductory part, authors consider circumstances of strategy

building processes. Later in the article they focus on strategic diagnosis and analysis, aims and tasks,

as well as strategy application systems. Then, they give piece of information about irregularity reasons

and desirable methods of removing them. The final effect are propositions of strategic planning

knowledge disseminate, creating proper law regulations and conducting research in this field.