Wyrok
z dnia 8 marca 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
OSK 1229/2004
1. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego.
2. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi.
3. Z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie można wyprowadzić wniosku, że do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru mają zastosowanie z zastrzeżeniem art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym w pełnym zakresie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jako przepis szczególny stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów o zaskarżeniu do sądu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a zatem ogranicza tylko do zakresu nieuregulowanego w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Zawarta regulacja w art. 98 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza stosowanie art. 50 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
4. Prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.
LEX nr 175364
175364
Dz.U.02.153.1270: art. 50§ 1; art. 183§ 2 pkt 1
Dz.U.01.142.1591: art. 98; art. 102(a)
Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.).
Sędziowie NSA: Andrzej Gliniecki, Alicja Plucińska-Filipowicz.
Protokolant: Mariusz Bartosiak.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 183/04 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 października 2003 r. nr XV/321/2003 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2003 r., stwierdzono na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nieważność uchwały nr XV/321/2003 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 października 2003 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż kwestionowaną uchwałą Rada Miasta Kraśnik stwierdziła na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) wygaśnięcie mandatu radnego Mirosława S.
Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z kolei art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W ocenie organu nadzoru uchwała nr XV/321/2003 została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, iż Mirosław S. jest członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w Kraśniku.
Poza sporem jest, iż w analizowanej sprawie radny - Mirosław S. nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. Rozważenia natomiast wymaga kwestia interpretacji użytego w art. 24f ust. 1 ustawy sformułowania "zarządzania taką działalnością".
Zdaniem organu nadzoru "zarządzanie" obejmuje ogół działań polegających na podejmowaniu szeregu czynności o charakterze merytorycznym, organizatorskim oraz wywołującym skutki prawne. Zarządzaniem jest czynienie użytku z atrybutów prawa majątkowego wchodzącego w skład mienia komunalnego (Antoni Agopszowicz, Żyta Gilowska - Ustawa o samorządzie terytorialnym - Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, str. 195).
Organem zarządzającym w spółdzielni jest Zarząd, który kieruje jej działalnością oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Do jego zadań należy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom (art. 48 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 z późn. zm.).
Rada nadzorcza jest natomiast organem sprawującym nadzór i kontrolę nad działalnością spółdzielni. Do jej kompetencji należą czynności określone w art. 46 cyt. ustawy, mające na celu korygowanie i monitorowanie działalności organu zarządzającego. Rada nie może podejmować działań za zarząd.
Dlatego też członkowie rad nadzorczych nie administrują działalnością spółdzielni mieszkaniowej, ani nie są przedstawicielami czy pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności.
Bez znaczenia prawnego w analizowanej sprawie są teoretyczne możliwości decyzyjne rady nadzorczej w zakresie zarządzania.
Faktyczne kierowanie bieżącą działalnością gospodarczą spółdzielni należy do wyłącznej kompetencji zarządu. Przyjęcie poglądu jakoby rada nadzorcza była organem zarządzającym spółdzielnią jest nieuprawnione, prowadziłoby to bowiem do przekreślenia ustawowych uprawnień zarządu. Posiadanie pewnych uprawnień w zakresie zarządzania przez radę nadzorczą nie może prowadzić do przejęcia zarządzania (bieżącego kierowania) działalnością spółdzielni, bowiem z istoty rzeczy zarządzanie nie należy do kompetencji rady nadzorczej.
Na przedmiotowe rozstrzygnięcie organu nadzoru skargę złożył Prokurator Okręgowy w Lublinie, który wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił obrazę art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) przez bezzasadne przyjęcie, iż Mirosław S. będąc członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w Kraśniku, prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zarządza jej działalnością, a co za tym idzie, jako radny Rady Miejskiej w Kraśniku nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zarządzającego działalnością gospodarczą tej osoby prawnej - skutkującego wygaśnięciem jego mandatu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy podniósł, iż stanowisko organu nadzoru, jakoby członkowie rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej nie brali udziału w zarządzaniu działalnością gospodarczą spółdzielni jest niezgodne z treścią art. 46 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848) w zw. z art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116), a także statutem spółdzielni.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że rady nadzorcze wszystkich spółdzielni posiadają uprawnienia o charakterze zarządzającym.
W art. 46 § 1 pkt 1 Prawa spółdzielczego ustawodawca upoważnił rady do zarządzania spółdzielniami poprzez uchwalanie planów gospodarczych i programów działalności społecznej oraz kulturalnej. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 3 tejże samej ustawy rady podejmują uchwały w konkretnych sprawach związanych z zarządzaniem działalnością gospodarczą, a mianowicie w sprawach nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu. Ponadto rada decyduje o przystąpieniu spółdzielni do innych organizacji społecznych i o wystąpieniu z nich (art. 46 § 1 pkt 4), a także zatwierdza strukturę organizacyjną spółdzielni (art. 46 § 1 pkt 5).
Mając na uwadze powyższe przepisy, należy uznać, iż rady nadzorcze decydują w wielu istotnych sprawach związanych z funkcjonowaniem spółdzielni, z tym z jej działalnością gospodarczą i nie są to tylko blankietowe uprawnienia.
W ustawie o samorządzie gminnym w art. 24f postanowiono, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także taką działalnością zarządzać lub być przedstawicielami pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności. W mniejszej sprawie wykazano, że radny Mirosław S. jest członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "M." i jako jej członek bierze udział w zarządzaniu działalnością spółdzielni. Spółdzielnia zaś prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której pełni on mandat. W związku z powyższym zdaniem skarżącego stanowisko Wojewody Lubelskiego wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym jest sprzeczne ze wskazanymi przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 maja 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 183/04, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 18 listopada 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 października 2003 r. nr XV/321/2003 w sprawie wygaśnięciu mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarga Prokuratora Okręgowego w Lublinie nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie uchwałą nr XV/321/2003 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 października 2003 r. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 1998 r. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Mirosława S.
Przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a cyt. ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Brzmienie powołanego artykułu wskazuje, że dopiero przepisy odrębne określają z jakiego rodzaju funkcją lub działalnością przez niego wykonywaną nie może być łączony pełniony mandat radnego.
W wyżej wymienionej uchwale Rady Miejskiej w Kraśniku nie powołano przepisów odrębnych, które naruszył Mirosław S. pełniąc mandat radnego.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 listopada 2003 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 2003 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, który łącznie ze wskazanym w uchwale Rady Miejskiej w Kraśniku art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowił podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym organy administracji zgodnie stwierdziły, że Mirosław S. jest członkiem rady nadzorczej w Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w Kraśniku.
Odmiennie jednak Wojewoda Lubelski od Rady Miejskiej w Kraśniku uznał, iż członek rady nadzorczej w spółdzielni mieszkaniowej nie bierze udziału w zarządzaniu działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Kraśniku zgodził się natomiast Prokurator Okręgowy w Lublinie, który w skardze na rozstrzygnięcie organu nadzoru, obszernie uzasadniał, iż rada nadzorcza w spółdzielni mieszkaniowej ma kompetencje do zarządzania mieniem spółdzielni.
Rozpatrując mniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Mirosława S. stanowią powołane wyżej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.
Art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Z kolei zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Dokonując analizy brzmienia cytowanego art. 24f należy stwierdzić, iż przepis ten zawiera w swej treści dwie przesłanki, które w stosunku do radnego muszą być spełnione łącznie, aby mógł on wykonywać mandat radnego: 1) nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, ani zarządzać działalnością gospodarczą lub być pełnomocnikiem czy przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności, 2) przy czym działalnością o której mowa wcześniej jest prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Co do pojęcia mienia komunalnego gminy, w tej mierze stosowne regulacje zawierają przepisy art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, a także 44 i nast. Kodeksu cywilnego. Wykorzystaniem zaś przedmiotowego mienia będzie jego każde wykorzystanie do celów prowadzonej działalności.
W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda Lubelski jako organ nadzoru, jak i skarżący jego rozstrzygnięcie nadzorcze Prokurator Okręgowy w Lublinie obszernie odnieśli się do przesłanki określonej w art. 24f ustawy o samorządzie terytorialnym stanowiącej o zakazie prowadzenia przez radnego określonej działalności.
Jednakże nie wykazali w niniejszej sprawie, czy działalność radnego, jako członka rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w Kraśniku jest działalnością wykonywaną "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" i co wchodzi w skład tego mienia, lakonicznie ograniczając się do stwierdzenia, że taka działalność bezspornie miała miejsce.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogąc dokonać oceny czy w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy w części dotyczącej prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.
Prokurator Okręgowy w Lublinie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16.07.1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) przez błędne uznanie, że radny Rady Miejskiej w Kraśniku Mirosław S. będąc członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w Kraśniku, prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zarządza jej działalnością i nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zarządzającego działalnością gospodarczą tej osoby prawnej, skutkującego wygaśnięciem jego mandatu;
2) naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 § 1, art. 106 § 3 i 4 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wyrażające się w uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, bez uwzględnienia faktu powszechnie znanego co do gospodarowania mieniem komunalnym przez spółdzielnie mieszkaniowe oraz w zaniechaniu dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentu stwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi.
W oparciu o art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego reguluje art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 1 nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi.
Według art. 98 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust. 3a). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5)". Art. 98 powołanej ustawy o samorządzie gminnym reguluje zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Art. 98 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym reguluje legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Legitymację przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ograniczone jest tylko do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawach nie uregulowanych w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Z art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)" nie można wyprowadzić wniosku, że do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru mają zastosowanie z zastrzeżeniem art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym w pełnym zakresie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, jako przepis szczególny stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów o zaskarżeniu do sądu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a zatem ogranicza tylko do zakresu nieuregulowanego w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Zawarta regulacja w art. 98 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza stosowanie art. 50 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt".
Legitymacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru nie przyznaje prokuratorowi również ustawa z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy o prokuraturze "Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie na ściganiem przestępstw". Według art. 3 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy o prokuraturze "Zadania określone w art. 2 Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez: zaskarżenie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji". W art. 5 powołanej ustawy o prokuraturze została przyznana prokuratorowi legitymacja do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego. Art. 5 stanowi "Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego".
Legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru ma wyłącznie gmina lub związek międzygminny. Legitymację w tym zakresie reguluje wyczerpująco art. 98 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem rozpoznał skargę Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 18 listopada 2003 r. Postępowanie przed sądem było niedopuszczalne, a zatem zachodzi przesłanka nieważności.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.