Zeszyty
2006
Naukowe nr 725
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
Filip Grzegorczyk
Katedra Prawa
Zasady wspólnotowego prawa
bankowego  wybrane problemy
1. Wprowadzenie
Zgodnie z drugą dyrektywą bankową1 wprowadzone zostały do wspólnotowego
porządku prawnego podstawowe zasady rządzące sektorem bankowym w Unii
Europejskiej. Do zasad tych zalicza się: zasadę jednolitego zezwolenia bankowego
(principle of the single banking licence), zasadę wzajemnego uznawania (principle
of mutual recognition) oraz zasadę nadzoru państwa pochodzenia (principle of
 home country control )2. Wskazane zasady pozostają aktualne również pod rzą-
dami dyrektywy bankowej nr 2000/123.
W literaturze istnieją pewne rozbieżności co do nazewnictwa i klasyfikacji pod-
stawowych zasad drugiej dyrektywy bankowej. Na przykład E. Fojcik-Mastalska4
wyróżnia następujące zasady: wolności świadczenia usług finansowych oraz two-
rzenia oddziałów instytucji kredytowych, wzajemnego uznawania umożliwiającego
przyjęcie zasady pojedynczej licencji, krajowego systemu bankowego, krajowej
licencji, nadzoru bankowego, sanacji i likwidacji banków, krajowego zabezpiecze-
1
89/646/EEC  Second Council Directive of 15 December 1989 on the coordination of laws,
regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business of
credit institutions and amending Directive 77/780/EEC, O.J. nr L 386 z 30 grudnia 1989 r.
2
Klasyfikację podaję za: M. Dassesse, S. Isaacs, G. Penn, EU Banking Law, London 1985,
s. 25 26; tak samo Ch. Gavalda, G. Parleani, Droit des affaires de l Union Europeenne, Paris 1999,
s. 186 188
3
Directive 2000/12/EC of the European Parliament and the Council of 20 March 2000 rela-
ting to taking up and pursuit of the business of credit institutions, O.J. nr L 126 z dnia 26 maja
2000 r.
4
E. Fojcik-Mastalska, Prawo bankowe Unii Europejskiej, Wrocław 1996, s. 47.
94 Filip Grzegorczyk
nia depozytów, powiązań funkcjonalnych władz nadzorczych, deregulacji rozu-
mianej jako znoszenie nadmiernych ograniczeń w działalności bankowej i łago-
dzenie nadzoru oraz minimalnych standardów.
2. Zasada jednolitego zezwolenia bankowego
2.1. Uwagi wstępne
W literaturze polskiej często dla aktu prawnego zawierającego uprawnienie
do prowadzenia działalności bankowej używa się określenia  licencja 5. Jed-
nakże dyrektywa bankowa posługuje się pojęciem zezwolenia, podobnie zresztą
jak ustawa Prawo bankowe6. Tę rozbieżność można by zbagatelizować, gdyby nie
fakt, że na gruncie prawa administracyjnego  licencja 7 i  zezwolenie nie wystę-
pują jako pojęcia tożsame. Licencja w prawie administracyjnym jest rozumiana
jako decyzja administracyjna ustalająca uprawnienia do wykonywania określonej
działalności (niekoniecznie o charakterze gospodarczym) lub pracy zawodowej,
gdy wykonywanie takiej działalności lub zawodu związane jest z posiadaniem
odpowiednich kwalifikacji8. Jako typowe przykłady licencji podaje się: licencje
lotnicze, licencje przewodnickie, licencje połowowe, licencje sportowe itp.
Z kolei zezwolenie jest formą decyzji administracyjnej ustalającej upraw-
nienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonanie
przedsięwzięcia lub czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego9.
W polskim prawie ustawodawca często wskazuje expressis verbis tę formę aktu
administracyjnego, np.: zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczenio-
wej, zezwolenie na prowadzenie działalności hodowlanej, zezwolenie na naby-
cie nieruchomości przez cudzoziemca. Warto nadmienić, że zezwolenie wywiera
określone skutki także w sferze prawa prywatnego. Skoro zezwolenie pozwala na
prowadzenie działalności gospodarczej, to taka decyzja administracyjna wywiera
skutki w sferze prawa gospodarczego10.
5
Por. np.: W. Szpringer, Europejskie regulacje bankowe, Warszawa 1997, s. 45 i nast.; L. Orę-
ziak, op. cit., Warszawa 1999, s. 49 i nast.
6
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, Dz.U. nr 140, poz. 939 ze zm.
7
Celowo pominięto w tym miejscu pojęcie licencji na gruncie prawa cywilnego, ponieważ
wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej ma charakter administracyjno-prawny,
jako typowy przejaw reglamentacyjnych funkcji państwa w gospodarce.
8
Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 312 313.
9
A. Błaś, op. cit., s. 309 310.
10
Por. np. art. 494 par. 2 k.s.h. (Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych,
Dz.U. nr 94, poz. 1037, ze zm.).
Zasady wspólnotowego prawa bankowego& 95
Jak już wspomniano, dyrektywa bankowa posługuje się pojęciem  zezwo-
lenie , przez co zgodnie z art. 1 pkt. 2 dyr. bank. należy rozumieć instrument (akt)
wydany w jakiejkolwiek formie przez stosowne władze, na mocy którego zezwo-
lono na prowadzenie działalności instytucji kredytowej.
Prawo bankowe, akt pozwalający na podjęcie działalności bankowej nazywa
zezwoleniem. Podobnie w Wielkiej Brytanii, podmiot ubiegający się o prowadze-
nie działalności jako bank obowiązany jest uzyskać authorisation, co należy tłu-
maczyć właśnie jako zezwolenie11.
Wobec powyższego wydaje się zasadne stwierdzenie, że używanie pojęć
 licencja czy  autoryzacja (będącymi kalkami z języka angielskiego) nie jest do
końca prawidłowe, a w języku prawniczym może być mylące. Bardziej poprawne
wydaje się używanie pojęcia  zezwolenie . Ma ono swe z
ródła w prawie wspólno-
towym, jest mocno utrwalone w orzecznictwie i doktrynie prawa polskiego, a po-
nadto ustawodawca polski obstaje przy używaniu tego właśnie terminu12.
2.2. Definicja zezwolenia
W definicji  zezwolenia na gruncie prawa wspólnotowego pojawia się sformuło-
wanie  instrument wydany w jakiekolwiek formie przez stosowne władze . Należy
przyjąć, że chodzi tutaj o instrument prawny w znaczeniu jakiegokolwiek aktu praw-
nego. Forma tego aktu prawnego może być dowolna, ale przy analizie tej reguły
należy wziąć pod uwagę specyfikę dyrektywy. Zakres związania dyrektywą jako
aktem wspólnotowego prawa pochodnego jest z reguły stosunkowo wąski, ponieważ
ogranicza się do jej celu (rezultatu). Państwu będącemu adresatem pozostawia się
swobodę co do sposobu wprowadzenia do wewnętrznego porządku prawnego celu
(rezultatu) dyrektywy, przy czym, jak słusznie twierdzi C. Mik13, rezultat należy
pojmować jako urzeczywistnienie wszystkich merytorycznych przepisów dyrek-
tywy w kontekście ogólnego, zamierzonego celu (rezultatu). Dowolność formy aktu
zezwalającego na prowadzenie działalności bankowej ogranicza fakt, że musi on
być wydany przez stosowne (kompetentne) władze, innymi słowy, katalog dopusz-
czalnych form prawnych uzależniony jest od rodzajów aktów prawnych, które mogą
być wydawane przez stosowne władze państw członkowskich. Pewne wątpliwości
może budzić pojęcie  stosowne (kompetentne) władze . Otóż, w systemie ustro-
jowym każdego państwa, zawsze jest kompetentny organ w zakresie wydawania
zezwoleń, który posiada umocowanie prawne, gdyż działa na podstawie konkretnej,
11
Banking Act, 1987.
12
W tej mierze nie przewiduje się zmiany ustawy  Prawo bankowe po uzyskaniu przez Polskę
członkostwa w Unii Europejskiej.
13
C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000,
s. 499.
96 Filip Grzegorczyk
publicznoprawnej normy kompetencyjnej, i w zasadzie wydany akt jest aktem admi-
nistracyjnym (decyzją) albo aktem, który ma moc prawną równą aktowi administra-
cyjnemu (decyzji). Stąd szerokie ujęcie  zezwolenia na gruncie dyrektywy jest roz-
wiązaniem poprawnym teoretycznie i wynikającym z przyjętej metody harmonizacji
zapewniającej osiągnięcie założonego celu przy jednoczesnym zachowaniu odręb-
ności na poziomie prawa krajowego14.
W Polsce, gdzie system prawny uznaje się w tym zakresie za dostosowany do
wymogów unijnych, zgodnie za art. 34 i 35 pr. bank., przedmiotowe zezwolenie
jest wydawane przez Komisję Nadzoru Bankowego. W polskim porządku praw-
nym funkcjonują dwa zezwolenia, które łącznie pozwalają bankowi podjąć dzia-
łalność bankową. Pierwsze z nich to tzw. zezwolenie na utworzenie banku, a dru-
gie to zezwolenie na podjęcie działalności operacyjnej (art. 36 pr. bank.) zwane
w języku specjalistycznym licencją operacyjną. Zezwolenia wydawane przez
Komisję Nadzoru Bankowego są decyzjami administracyjnymi (art. 11 ust. 1 pr.
bank.), a zatem przy ich wydawaniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego15 (art. 11 ust. 2 pr. bank.). Mają one moc ostatecznych decy-
zji administracyjnych (art. 11 ust. 3 pr. bank.). E. Fojcik-Mastalska wskazuje, że
redakcja art. 11 pr. bank. jest niemożliwa do zaakceptowania16. Zdaniem autorki,
najbardziej kontrowersyjną kwestią jest stwierdzenie, że decyzje Komisji Nad-
zoru Bankowego i Prezesa Narodowego Banku Polskiego mają moc ostatecznych
decyzji administracyjnych. Wydaje się, że skoro art. 1 i 5 k.p.a. pozwalają uznać
te organy za organy administracji publicznej dla celów proceduralnych, to ich
decyzje powinny być decyzjami administracyjnymi, a nie posiadać jedynie moc
decyzji administracyjnych. Na decyzje Komisji Nadzoru Bankowego czy Prezesa
Narodowego Banku Polskiego przysługuje skarga do NSA17.
2.3. Skutki transgraniczne jednolitego zezwolenia bankowego
Przed omówieniem skutków jednolitego zezwolenia bankowego, należy wyja-
śnić pojęcie  transgraniczności zezwolenia. Transgraniczność w wypadku jedno-
litego zezwolenia bankowego polega na tym, że zezwolenie wydawane w jednym
państwie członkowskim, z mocy art. 18 dyr. bank., jest uznawane we wszystkich
pozostałych, zatem  przekracza granice państw członkowskich UE. Zezwolenie
takie jest wydawane na podstawie materialnego prawa krajowego, które treściowo
14
G. Isaac, M. Blanquet, Droit communautaire general, Paris 2002, s. 144.
15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000,
nr 98, poz. 1071, ze zm.)
16
Por. Prawo bankowe. Komentarz, red. E. Fojcik-Mastalska, Warszawa 2002, s. 59.
17
Postanowienie NSA z dnia 19 lutego 1997 r., III SA 1/96, opublikowane w  Prawo Bankowe
1997, nr 4, aktualne co do samej tezy.
Zasady wspólnotowego prawa bankowego& 97
jest zdeterminowane przez prawo wspólnotowe (państwa członkowskie ustalając
własne normy, kierują się zasadami wyrażonymi w art. 5 8 dyr. bank). Podstawa
materialno-prawna ma zatem charakter mieszany. Zezwolenie jest wydawane
w zgodzie z wewnętrznym prawem ustrojowym państwa wydającego zezwolenie,
które przesądza o kompetencji organu, zatem kompetencja organu jest regulowana
prawem wewnętrznym, a nie wspólnotowym. Zezwolenie wydawane jest w zgo-
dzie z wewnętrznym prawem procesowym, tj. w zgodzie z normami przewidują-
cymi sposób jego wydania. Skutki wydania zezwolenia są podwójne: wewnętrzne
i zewnętrzne (tak zwane transnacjonalne). Skutki wewnętrzne sprowadzają się
do tego, że instytucja kredytowa jest uprawniona do podjęcia działalności ban-
kowej na terytorium państwa wydającego zezwolenie. Skutki zewnętrzne, wyra-
żone w art. 18 dyr. bank, polegają na tym, że instytucja kredytowa jest uprawniona
do podjęcia działalności bankowej na terytorium wszystkich państw Unii Euro-
pejskiej, mimo że nie brały one udziału w procedurze wydania zezwolenia.
Zezwolenie z art. 1 pkt. 2 i art. 4 dyr. bank., można zatem uznać za akt prawny,
który wydawany przez odpowiednie organy danego państwa członkowskiego, na
podstawie jego prawa materialnego zharmonizowanego z prawem wspólnoto-
wym, pozwala instytucji kredytowej na podjęcie działalności w państwie wyda-
jącym zezwolenie, lecz także w innych państwach członkowskich (tzw. jednolite
zezwolenie bankowe). Idea ustanowienia wymogu posiadania jednolitego zezwo-
lenia jest następująca: banki, działając na rynku usług finansowych danego pań-
stwa członkowskiego, działają jednocześnie na jednolitym rynku europejskim.
W wypadku banków, które są przedsiębiorcami o charakterze szczególnym tak
z gospodarczego, jak i ogólnospołecznego punktu widzenia, zasada traktowania
narodowego18 nie wystarcza do efektywnej kreacji europejskiego rynku usług
finansowych, a z kolei bez tego rynku trudno mówić o pełnej integracji gospo-
darczej państw członkowskich. Stąd zezwolenie, ważne na terytorium wszystkich
państw UE, jest elementem ułatwiającym znacząco wykonywanie swobód wyni-
kających z traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską19, ponieważ uprawnia
banki (instytucje kredytowe) do wykonywania uzgodnionych przez państwa człon-
kowskie rodzajów działalności.
2.4. Problem pewności przesłanek wydawania jednolitego
zezwolenia bankowego
Istotnym zagadnieniem przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie działalności
bankowej może być niejasność kryteriów jego wydawania. Ogólne postanowienia
18
Por. orzeczenie w sprawie Reyners, Case 2/74, Reyners v. Belgium, [1974] ECR 631.
19
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu amsterdamskiego, O.J. C 340
z dnia 10 listopada 1997 r.
98 Filip Grzegorczyk
dyrektywy bankowej w zakresie warunków podjęcia działalności przez instytucję
kredytową budzą niekiedy wątpliwości. Tak np. art. 6 ust. 1 zd. 2 dyr. bank. naka-
zuje wydanie decyzji odmownej w wypadku, gdyby członkowie zarządu banku
nie mieli dobrej reputacji. W odniesieniu do sformułowania  dostatecznie dobra
reputacja pojawia się element wartościowania. Kolejny przykład może stanowić
art. 7 ust. 2 dyr. bank., który nakazuje wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy
właściwe władze nadzorcze nie są przekonane co do  odpowiedniego charakteru
akcjonariuszy lub udziałowców. Tłumaczenie zwrotu suitability jako  odpowiedni
charakter budzi wątpliwości. Słowo charakter należy rozumieć jako zespół cech
psychicznych właściwych danemu człowiekowi, przejawiających się w jego postę-
powaniu, sposobie bycia, usposobieniu. Trudno przyjąć, że prawodawcy wspól-
notowemu chodziło o takie właśnie rozumienie słowa  charakter . Wydaje się, że
pojęcie suitability w odniesieniu do członka zarządu oznacza zespół cech danej
osoby, który zapewni odpowiednie kierowanie bankiem, a zatem to pojęcie należy
rozpatrywać jedynie w odniesieniu do kompetencji zawodowych osoby fizycz-
nej. Pojęcie suitability w ustalonym wyżej znaczeniu nie może mieć zastosowania
w odniesieniu do inwestorów (akcjonariuszy) instytucjonalnych. Odpowiedz
na
pytanie, czym jest  charakter inwestora instytucjonalnego, budzi wątpliwości nie
do pokonania. Być może chodzi tu o tzw.  dobrą sławę . Wobec tak nieostrych
kryteriów wydaje się, że zakres swobodnego uznania organu nadzorującego jest
zbyt duży. Bardzo ogólne kryteria dotyczące kompetencji członków zarządu czy
ich dobrej reputacji można określić intuicyjnie, ale intuicja nie zastępuje obiek-
tywnych kryteriów, które powinny być przesłankami wydania zezwolenia. Im wię-
cej niesprecyzowanych kryteriów, tym więcej swobodnego uznania organu, które
przy wydawaniu zezwolenia nie powinny być brane pod uwagę20.
W sprawie ogólności kryteriów wypowiedział się Trybunał Europejski, rozpatru-
jąc spór Komisji Europejskiej przeciwko Włochom21. Pierwsza dyrektywa bankowa22
miała na celu ograniczenie stosowania swobodnego uznania, z którego w nadmiarze
korzystały organy nadzorcze niektórych państw członkowskich. Z tego punktu widze-
nia należy w taki sposób wprowadzać dyrektywy do krajowych porządków praw-
nych, aby uczynić zadość postulatowi przejrzystości i pewności prawa. Ciągłe zmiany
przepisów prawnych oraz brak należytego zapoznawania zainteresowanych z kry-
20
Doktryna prawa administracyjnego uznaje, że zezwolenie powinno być decyzją administra-
cyjną związaną.
21
Case 300/81  Commission v. Italy [1983] ECR 449.
22
77/780/EEC  First Council Directive of 12 December 1977 on the coordination of the laws,
regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business
of credit institutions, O.J. nr L 322 z 17 grudnia 1977 r., Skodyfikowana dyrektywa bankowa nie
zmienia przepisów I czy II dyrektywy bankowej w omawianym zakresie.
Zasady wspólnotowego prawa bankowego& 99
teriami i sposobami podejmowania stosownych decyzji należy, według Trybunału,
uznać za niewłaściwe implementowanie dyrektywy.
W prawie polskim kwalifikacje kandydatów na członków rad nadzorczych i za-
rządów banków określają art. 22 ust. 6 i 7 pr. bank. oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.
bank. W myśl tych przepisów, Komisja Nadzoru Bankowego odmawia wyrażenia
zgody na powołanie dwóch członków zarządu (w tym prezesa), jeśli byli oni karani
za przestępstwa z winy umyślnej oraz jeśli przeciwko nim prowadzone jest postę-
powanie karne lub skarbowe. W sytuacji zaś gdy kandydaci na członków zarządu
w poprzednich miejscach pracy spowodowali udokumentowane straty finansowe,
nie dają rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, a także gdy brakuje
co najmniej dwóch osób posiadających wykształcenie i doświadczenie zawodowe
niezbędne do kierowania bankiem, Komisja Nadzoru Bankowego może odmówić
zgody na ich powołanie. Wątpliwości interpretacyjne rodzą zwroty  daje rękojmię
ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem , czy  odpowiednie doświadczenie
i  odpowiednie wykształcenie . Pojęcia te mają charakter nieostry. Wydaje się,
że zezwolenie na prowadzenie działalności bankowej pozostaje w sprzeczności
z zasadami udzielania zezwoleń jako związanych decyzji administracyjnych.
Trudno jednak postawić zarzut niezgodności ustawy Prawo bankowe z przepisami
dyrektywy bankowej, gdyż jej regulacje również cechuje brak ostrości. Zasadne
wydaje się twierdzenie, że nazbyt duża swoboda pozostawiona organowi nadzoru
bankowego jest w sprzeczności z cytowanym orzecznictwem Trybunału Sprawie-
dliwości23. Wykazanie, że niejasność kryteriów podlegających ocenie ze strony
organu nadzoru bankowego oraz zbyt duża swoboda pozostawiona temu organowi
stanowi niewłaściwe implementowanie dyrektywy bankowej, może w przyszłości
rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą po stronie polskiego Skarbu Państwa.
3. Zasada wzajemnego uznawania
3.1. Uwagi wstępne
Dyrektywa bankowa wprowadza rozróżnienie pomiędzy pozycją prawną insty-
tucji kredytowych, które wykonują w państwie pochodzenia oraz w innym pań-
stwie członkowskim rodzaje działalności wskazane w załączniku I dyr. bank.24,
a pozycją prawną instytucji kredytowych, które wykonują w państwie pocho-
dzenia oraz w innym państwie członkowskim rodzaje działalności, które nie są
zawarte w wymienionym załączniku.
23
Por. przypis 22.
24
Por. przypis 3.
100 Filip Grzegorczyk
Do instytucji kredytowych, które wykonują rodzaje działalności wyszczególnione
w załączniku, należy stosować art. 18 dyr. bank. Stanowi on, że każda instytucja
posiadająca zezwolenie, o którym mowa w art. 4 dyr. bank., może prowadzić na tery-
toriach wszystkich państw członkowskich określone w załączniku rodzaje czynności
na tej tylko podstawie, że uzyskała wspomniane zezwolenie, a władze nadzoru ban-
kowego tych państw uznają to zezwolenie  ufając w jakość procedur stosowanych
we wszystkich państwach członkowskich UE (idea wzajemnego uznawania)25.
A contrario można dojść do wniosku, że w zasadzie nie jest możliwe prowa-
dzenie tych rodzajów działalności, które nie są wyszczególnione w załączniku. Jest
to jednak pogląd zbyt daleko idący, gdyż w wypadku działalności, o której załącz-
nik milczy, nie ma zastosowania zasada wzajemnego uznawania. W tym wypadku
wykonywanie przedmiotowej działalności podlega ogólnym przepisom trak-
tatowym, a zatem przede wszystkim zasadzie traktowania narodowego26. Ponadto
państwo przyjmujące ma prawo zabronić instytucji kredytowej wykonywania pew-
nych rodzajów czynności na podstawie klauzuli ochrony dobra powszechnego27,
nawet jeśli dana instytucja jest uprawniona w myśl prawa swego państwa pocho-
dzenia do wykonywania wspomnianych czynności. Ograniczenia nie mogą jed-
nak przyjmować charakteru dyskryminacyjnego, nie mogą też naruszać zasady
proporcjonalności28. Środki prawne podejmowane przez państwo przyjmujące są
przedmiotem kontroli ze strony Trybunału.
3.2. Skutki objęcia zasadą wzajemnego uznawania niektórych usług
Załącznik I do dyr. bank. obejmuje, jak już wspomniano, tylko niektóre spo-
śród usług finansowych i tylko one objęte są zasadą wzajemnego uznawania.
W związku z tym w doktrynie29 wyróżnia się trzy następujące sytuacje:
1) gdy instytucja kredytowa otrzymała w państwie pochodzenia zezwolenie na
prowadzenie rodzajów działalności określonych w załączniku,
25
Cases and Materials on European Union Law, G. Bermann, R. Goebel, W. Davey, E. Fox,
ed. West Group, 2002, s. 1195.
26
Por. orzeczenie w sprawie Reyners: Case 2/74, Reyners v. Belgium, [1974] ECR 631.
27
Klauzula dobra powszechnego rozwijana szeroko w orzecznictwie ETS, por. np. orzeczenie
w sprawie Alpine Investment BV Case C-384/93 [1995],  Art. 47 TWE nie pozbawia państw człon-
kowskich możliwości wydania przepisów krajowych, które ze względu na konieczność ochrony
zaufania inwestorów do narodowych rynków finansowych wprowadzają zakaz telefonicznego
zwracania się do klientów z innych państw członkowskich bez zaproszenia ze strony tych klientów
i w celu oferowania im usług związanych z towarowymi transakcjami terminowymi .
28
Zasada proporcjonalności przewiduje możliwość podejmowania określonych środków, gdy tylko
środki te są konieczne i niezbędne dla osiągnięcia zamierzonych celów określonych w prawie wspól-
notowym, por. Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2002, s. 74.
29
M. Dassesse, S. Isaacs, G. Penn, op. cit., s. 34 36.
Zasady wspólnotowego prawa bankowego& 101
2) gdy zezwolenie otrzymane w państwie pochodzenia nie pozwala na pro-
wadzenie określonego rodzaju działalności wskazanej w załączniku,
3) gdy instytucja kredytowa otrzymała w państwie pochodzenia zezwolenie na pro-
wadzenie w państwie przyjmującym działalności innej niż określona w załączniku.
Tylko w pierwszej z wymienionych sytuacji bank może w pełni korzystać
z zasady wzajemnego uznawania i zasady jednolitego zezwolenia. Sytuacje drugą
i trzecią odróżnia od pierwszej niemożność pełnego korzystania z dobrodziejstwa
jednolitego zezwolenia.
W drugiej sytuacji bank ma zakaz wykonywania w krajach przyjmujących tych
czynności, których nie może wykonywać w kraju pochodzenia. Innymi słowy, jeśli
krajowe władze nadzorcze określają w zezwoleniu zakres przedmiotowy działal-
ności banków w kraju pochodzenia, to automatycznie zdeterminowany jest zakres
przedmiotowy działalności tego banku w państwie przyjmującym, chyba że zezwo-
lenie pozwala na wykonywanie pewnych rodzajów działalności tylko poza krajem
pochodzenia, a mieści się to w ramach określonych załącznikiem I dyr. bank.
Z kolei w trzeciej sytuacji bank ma zakaz wykonywania w krajach przyjmują-
cych czynności, które może wykonywać w kraju pochodzenia. Tutaj korzystanie
z dobrodziejstwa jednolitego zezwolenia jest niemożliwe. Jednak jednolite zezwo-
lenie znajduje podstawę prawną w dyrektywie, a nie w Traktacie, dlatego bank
chcący działać w innym państwie członkowskim może powołać się na przepisy
Traktatu, niezależnie od postanowień dyrektywy. Problem ewentualnego świad-
czenia tych usług w państwie przyjmującym należy rozpatrywać w aspekcie
zgodności konkretnego zezwolenia bankowego z traktatowymi przepisami o swo-
bodzie przedsiębiorczości.
4. Zasada nadzoru państwa pochodzenia
4.1. Uwagi wstępne
Banki mogą prowadzić swą działalność w następujący sposób:
 poprzez filię (subsidiary) będącą odrębną osobą prawną kreowaną według
prawa państwa przyjmującego, a wobec spółki matki pozostającą jedynie w zależ-
ności kapitałowej,
 poprzez oddział (branch) stanowiący podległą centrali jednostkę organiza-
cyjną, nieposiadającą osobowości prawnej i działającej na rachunek centrali,
 poprzez świadczenie usług30.
30
Chodzi o świadczenie usług w rozumieniu Traktatu rzymskiego; na uboczu pozostawiam
problematykę delimitacji swobód prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług,
por. N. Półtorak, Świadczenie usług a zakładanie przedsiębiorstw według prawa Wspólnot Euro-
pejskich,  Państwo i Prawo 1999, z. 2, s. 52 i nast.
102 Filip Grzegorczyk
W pierwszej z wyróżnionych sytuacji mamy do czynienia z założeniem
przez bank A z państwa X nowego banku B w państwie Y, przy czym bank B
jest zależny (kapitałowo) od banku A. Jednakże bank B podlega nadzorowi ban-
kowemu kraju Y, ponieważ to jest państwo jego pochodzenia, mimo że kapitał
pochodzi z państwa X.
W drugiej i trzeciej sytuacji zasada home country control działa w pełni. Bank
A z państwa X prowadzi działalność poprzez oddział założony w państwie Y albo
świadczenie w państwie Y usługi. Zasada nadzoru państwa pochodzenia w swej
istocie polega właśnie na tym, że mimo działania na terytorium państwa Y, bank
w dalszym ciągu podlega nadzorowi bankowemu państwa X jako nadzorowi pań-
stwa swego pochodzenia, a władze nadzorcze państwa przyjmującego w zasadzie
zobowiązane są do respektowania takiego układu kompetencyjnego. Dyrektywa
bankowa stawia jedynie pewne warunki o charakterze proceduralnym.
4.2. Zagadnienia proceduralne związane z zasadą nadzoru państwa
pochodzenia
Na mocy art. 20 dyr. bank. na instytucji kredytowej chcącej założyć oddział
na terytorium innego państwa ciąży obowiązek notyfikacji tego zamiaru władzom
nadzorczym państwa pochodzenia łącznie z podaniem informacji określających
państwo przyjmujące, program działalności oraz nazwiska osób kierujących oddzia-
łem. O ile władze nadzorcze państwa pochodzenia nie mają zastrzeżeń co do struk-
tury organizacyjnej lub kondycji finansowej instytucji kredytowej, uzyskane infor-
macje przekazują władzom nadzorczym państwa przyjmującego w terminie trzech
miesięcy od daty notyfikacji. W wypadku pojawienia się zastrzeżeń i udzielenia
decyzji odmownej należy o tym poinformować wnioskującą instytucję kredytową
i jednocześnie decyzję odmowną uzasadnić. Przekroczenie przez władze nadzorcze
wskazanego terminu powoduje, że instytucja może bez przeszkód założyć oddział.
Jeśli ma ulec zmianie stan faktyczny, na podstawie którego instytucja kredytowa
sporządziła i przekazała informację dla władz nadzorczych, instytucja kredytowa
zobowiązana jest do poinformowania o tym władz nadzorczych z wyprzedzeniem
jednego miesiąca.
Analogiczną sytuację w odniesieniu do swobody świadczenia usług przewiduje
art. 21 dyr. bank. Podstawowa różnica polega na tym, że podmiot chcący roz-
począć świadczenie usług w państwie przyjmującym ma obowiązek notyfikacji
tego zamiaru władzom nadzorczym państwa pochodzenia lub, zależnie od własnej
woli, państwa przyjmującego. Informacja ma zawierać określenia rodzajów dzia-
łalności sporządzone na podstawie załącznika I dyr. bank.
Zasady wspólnotowego prawa bankowego& 103
5. Wnioski
Wprowadzenie do porządku prawnego Unii Europejskiej trzech omówionych
zasad usunęło większość przeszkód w efektywnym wykonywaniu swobód pro-
wadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług. Wejście w życie tych
zasad 1 stycznia 1993 r. zbiegło się w czasie z liberalizacją większości usług ban-
kowych i finansowych związanych z przepływem kapitału, co nastąpiło na skutek
przyjęcia dyrektywy nr 88/36131. Znaczący postęp, przybliżający ideę jednolitego
rynku usług bankowych nie powinien jednak przesłaniać realnych problemów
oczekujących na rozwiązanie.
Po pierwsze, należy zaakcentować kwestię wzajemnego uznawania pozostającą
w ścisłym związku z załącznikiem I dyr. bank. Wydaje się, że w tym aspekcie
trzeba postulować stopniowe rozszerzanie katalogu rodzajów działalności pod-
legających zasadzie wzajemnego uznawania. Przyjmując, że wypracowane zasady
stanowią dogodne ramy formalne, aktualnym celem powinno stać się znaczne
poszerzenie ich zakresu merytorycznego. Końcowym etapem zmian w prawie
wspólnotowym byłoby wprowadzenie regulacji przewidującej, że wszystkie usługi
bankowe i finansowe podlegają zasadzie wzajemnego uznawania.
Po drugie, pewne kontrowersje mogą budzić obowiązki notyfikacyjne (mimo
zasady home country control). Wydaje się, że stanowią one swego rodzaju zaprze-
czenie automatyzmu przewidzianego w zasadzie nadzoru państwa pochodzenia.
Na uwagę zasługuje również postulat przyznający państwu przyjmującemu prawo
do informacji o sytuacji w sektorze bankowym na jego terytorium, zwłaszcza że
działalność bankowa tradycyjnie poddana jest reglamentacji prawnej. Stąd wąt-
pliwe wydaje się przyjęcie w bliżej nieokreślonej przyszłości rozwiązań zapew-
niających bezwzględną realizację zasady nadzoru państwa pochodzenia.
Po trzecie, należy zwrócić uwagę na postulat konkretyzacji wymogów stawia-
nych założycielom banków, tak aby ograniczyć względnie dużą swobodę organów
nadzoru bankowego w tym zakresie. Ograniczenie swobodnego uznania wpisuje
się w szerszy problem przejrzystości i zbliżania organów władzy do obywateli, co
stanowi swoistą bolączkę systemu prawnego Unii Europejskiej. Wydaje się jednak,
że wprowadzenia stosownych regulacji można spodziewać się ze strony państw
członkowskich. Regulacje te powinny pozostawać w zgodzie z ramami nakre-
ślonymi przez wspólnotowe prawo bankowe, a także ogólnym trendem  przej-
rzystości (tansparency). Warto także zaakcentować konieczność zachowania
pewnej elastyczności norm prawnych, aby odpowiadały one wymogom praktyki
obrotu gospodarczego.
31
Cuncil Directive 88/361 of 24 June 1988 for the implementation of Article 67 of the Treaty,
O.J. nr L 178 z 8 lipca 1988 r.
104 Filip Grzegorczyk
Podsumowując, należy stwierdzić, że regulacje de lege lata, choć wyma-
gają poszerzenia swego zakresu i częściowej nowelizacji, pozwalają ze spokojem
i pewną nadzieją spoglądać na rozwój jednolitego rynku bankowego.
Principles of Community Banking Law. Selected Issues
Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council of 20 March
2000 relating to the taking up and pursuit of business by credit institutions has replaced
a number of directives. The Directive is an important instrument in achieving the single
market from the perspective of both the freedom of establishment and the freedom to
provide services with respect to credit institutions.
There are three basic principles on the Communities internal banking market:
 mutual recognition of supervisory standards,
 single banking authorisation,
 home country supervision (control).
In this article, the author analyses these principles in detail in light of the freedom of
establishment and freedom to provide services, as a higher level of economic and legal
integration. The implementation of the banking directive in Polish national law is also
broadly discussed.