BEATA WOJNA
Unia Europejska wobec arabskiej wiosny:
problemy i dylematy nowego partnerstwa
Polityka Unii Europejskiej wobec Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu to
historia wielu ambitnych inicjatyw kierowanych do państw tego regionu. Nieste-
ty, realizacja tych inicjatyw kończyła się zazwyczaj niewielkimi rezultatami.
Partnerstwo EuroS
ródziemnomorskie, znane także jako proces barceloński,
narodziło się w połowie lat 90. w odpowiedzi na potrzebę zacieS
nienia relacji
UE i jej państw członkowskich z południowymi sąsiadami oraz rozwiązania
politycznych i społeczno-gospodarczych problemów w ważnym dla Europy
regionie. Po dziesięciu latach istnienia  już jako częS
ć europejskiej polityki
sąsiedztwa  rozczarowało jednak wszystkich, nawet ostrożną w krytycznych
komentarzach Komisję Europejską, która oceniła, że postęp na drodze do
osiągnięcia celów okreS
lonych w deklaracji barcelońskiej był bardzo powolny1.
Hucznie zainaugurowana w lipcu 2008 r. w Paryżu unijna, a właS
ciwie
francuska Unia dla R
ródziemnomorza zajęła miejsce Partnerstwa EuroS
ródziem-
nomorskiego, przejmując jego dorobek. Mimo oczekiwań i zainwestowanego
kapitału politycznego inicjatywa ta nie stała się nowym impulsem do rozwoju
relacji euroS
ródziemnomorskich, jak tego oczekiwano2. To, co miało być wy-
razem nowego i bardziej pragmatycznego niż dotąd podejS
cia do relacji z połud-
niowymi sąsiadami, zostało już w pierwszych miesiącach swojego istnienia
sparaliżowane przez polityczną rzeczywistoS
ć regionu, czyli konflikt izraelsko-
-palestyński. Dodatkowo, kryzys gospodarczy oraz niewielkie zainteresowanie
firm europejskich inwestowaniem w regionie S
ródziemnomorskim, utrudniły
realizację kosztownych projektów, które miały się stać wizytówką Unii dla
R
ródziemnomorza. Obecnie o inicjatywie tej mówi się z dużym rozczarowa-
1
DziesiÄ…ta rocznica Partnerstwa EuroS
ródziemnomorskiego. Program pracy mający na celu
sprostanie wyzwaniom najbliższych pięciu lat, KOM (2005) 139 końcowy, Bruksela, 12.04.2005,
s. 3, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0139: FIN:PL:PDF.
2
Szerzej na ten temat zob. B. Wojna: Trudne poczÄ…tki Unii dla Morza R
ródziemnego,  Sprawy
Międzynarodowe 2009, nr 1, s. 87 104.
Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3 7
Beata Wojna
niem, poszukujÄ…c dla niej skromnego miejsca w nowej politycznej rzeczywisto-
S
ci euroS
ródziemnomorskiej.
Gwałtowne i bezprecedensowe przemiany społeczno-polityczne w Afryce
Północnej i na Bliskim Wschodzie to nowe możliwoS
ci dla regionu. Równo-
czeS
nie ustąpienie prezydentów Tunezji Ben Alego (14 stycznia) i Egiptu Hos-
niego Mubaraka (11 lutego), walki przeciwko Muammarowi Kaddafiemu
w Libii oraz demonstracje społeczeństw żądających wprowadzenia zmian w po-
zostałych państwach arabskich wywołują na Zachodzie uzasadniony niepokój
o ich konsekwencje dla bezpieczeństwa regionalnego i globalnego. Wychodząc
z nową ofertą partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu, Unia
Europejska podjęła niełatwą próbę zmierzenia się z sytuacją w regionie i dosto-
sowania swojej  do tej pory bardzo nieskutecznej  polityki wobec
południowych sąsiadów do nowych okolicznoS
ci. Rezultaty nowej polityki UE
wobec regionu S
ródziemnomorskiego będzie można ocenić dopiero za kilka lat.
Już dzisiaj należy jednak przyjrzeć się głównym problemom oraz dylematom
unijnej polityki, które od lat są obecne w polityce wobec regionu S
ródziemno-
morskiego. Od ich rozwiązania będzie bowiem zależał w dużym stopniu sukces
długofalowej polityki UE w południowym sąsiedztwie.
Tunezja i Egipt: pierwsze reakcje UE na wydarzenia w Afryce Północnej
Mimo bliskoS
ci geograficznej oraz politycznych i społeczno-gospodarczych
powiązań państw członkowskich oraz regionu S
ródziemnomorskiego UE
początkowo nie dostrzegła ogromnej siły tkwiącej w protestach społecznych,
które rozpoczęły się w Tunezji na początku stycznia i bardzo szybko rozprze-
strzeniły na pozostałe państwa arabskie. NiepewnoS
ć co do rozwoju sytuacji
oraz obawa przed islamskim terroryzmem i destabilizacją regionu będącego
istotnym x
ródłem surowców energetycznych dla państw UE sprawiły, że reakcje
Catherine Ashton, wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych
i polityki bezpieczeństwa, oraz państw członkowskich tradycyjnie obecnych
w regionie  Francji, Hiszpanii, Włoch  były bardzo ostrożne.
W pierwszych dniach protestów w Tunezji i Egipcie UE spoglądała na
arabską wiosnę jako zagrożenie dla własnego bezpieczeństwa i stabilizacji
regionu, w mniejszym stopniu zaS
jako na szansÄ™ na jego demokratyzacjÄ™.
Zasadnicze znaczenie dla UE, a zwłaszcza jej państw członkowskich, miała
perspektywa masowego napływu imigrantów z Tunezji, potem także z Libii, do
południowej Europy, która skłoniła do podjęcia decyzji mających zabezpieczyć
zewnętrzne granice UE. Europejska Agencja do spraw Zarządzania Współpracą
8 Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3
Unia Europejska wobec arabskiej wiosny: problemy i dylematy nowego partnerstwa
Operacyjną na Granicach Zewnętrznych (Frontex) uruchomiła na proS
bÄ™
włoskiego ministra spraw wewnętrznych wspólną operację Hermes 2011. Celem
działań, które rozpoczęła 20 lutego i prowadziła z aktywnym udziałem oS
miu
państw członkowskich, było m.in. wzmocnienie nadzoru zewnętrznej granicy
UE, wsparcie w identyfikacji narodowoS
ci imigrantów oraz przeciwdziałanie
przestępczej działalnoS
ci na unijnej granicy3.
Po ucieczce Ben Alego z Tunezji UE starała się wykorzystać dostępne jej
polityczne i gospodarcze instrumenty w celu zachęcenia tunezyjskich sił
politycznych do przeprowadzenia zmian idÄ…cych w kierunku demokratyzacji.
Poza deklaracjami C. Ashton i komisarza ds. rozszerzenia i europejskiej polityki
sÄ…siedztwa `
tefana Fülego, którzy proponowali pomoc UE w przeprowadzeniu
demokratycznych wyborów i wsparcie w procesie demokratycznej transfor-
macji, dyskusjami w Parlamencie Europejskim, misją wysokich urzędników
Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, dosyć póx
ną decyzją o zamrożeniu
aktywów Ben Alego i jego rodziny UE mogła początkowo bardzo niewiele
zaoferować Tunezyjczykom4. Szefowa unijnej dyplomacji odwiedziła Tunezję
14 lutego i zaproponowała zakończenie negocjacji na temat uzyskania przez
TunezjÄ™ status avancé w relacjach z UE, zorganizowanie miÄ™dzynarodowej
konferencji wsparcia, przyznanie dodatkowego miliarda euro z Europejskiego
Banku Inwestycyjnego5 oraz niewielkie S
rodki finansowe, 17 mln euro, na
wsparcie społeczeństwa obywatelskiego i demokratyzacji (tworzenie ram praw-
nych niezbędnych do przeprowadzenia wolnych wyborów, powołanie unijnej
3
Zob. Hermes 2011 Running, Frontex Press Release, 21.02.2011  www.frontex.europa.eu/
download/Z2Z4L2Zyb250ZXgvZW4vZGVmYXVsdF9tdWx0aWxpc3RhX3BsaWtvdy8xND
U/21feb2011hermes_2011_running.doc; Update on Hermes after the Extraordinary European
Council, Frontex Press Release, 11.03.2011  www.frontex.europa.eu/download/Z2Z4L2Zyb
250ZXgvZW4vZGVmYXVsdF9tdWx0aWxpc3RhX3BsaWtvdy8xNDU/11march2011_update
_on_hermes_after_the_european_council.doc.
4
Zob. Joint Statement by EU High Representative Catherine Ashton and Commissioner `
tefan
Füle on the Situation in Tunisia, 17.01.2011  www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/
docs/pressdata/EN/foraff/118873.pdf; EEAS Senior Officials Mission to Tunisia, 26.01.2011
 www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/118956.pdf; Council
Imposes Assets Freeze, 7.02.2011  www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/press
data/EN/foraff/119202.pdf.
5
Wsparcie to potwierdził Europejski Bank Inwestycyjny w deklaracji z 4 marca 2011 r. 
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=BEI/11/24&format=HTML&aged=0
&language=EN&guiLanguage=en.
Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3 9
Beata Wojna
misji obserwacyjnej)6. Dopiero na poczÄ…tku kwietnia przewodniczÄ…cy Komisji
Europejskiej José Manuel Barroso wskazaÅ‚ na możliwoS
ć przeznaczenia dla
Tunezji kolejnych 140 mln euro7, co znalazło swoje potwierdzenie w majowej
deklaracji zapowiadajÄ…cej dodatkowe 1,24 mld euro do wykorzystania
w południowym sąsiedztwie UE8.
Duży wpływ na unijne działania w pierwszych miesiącach arabskiej re-
wolucji miała wewnętrzna dynamika zmian w państwach regionu. Protesty
w Tunezji doprowadziły do odejS
cia prezydenta Ben Alego i utworzenia tym-
czasowego rządu otwartego na współpracę z UE. Tymczasem przejęcie władzy
przez Tymczasową Radę Wojskową, odnoszącą się do zewnętrznej ingerencji
raczej niechętnie, znacząco ograniczyło możliwoS
ci wpływania UE na zmiany
polityczne w Egipcie. Stąd też 22 lutego, w czasie swojej pierwszej wizyty
złożonej w Egipcie, C. Ashton mogła jedynie powiedzieć, że UE jest gotowa
wesprzeć Egipt  w pokojowym i uporządkowanym przejS
ciu do cywilnego
i demokratycznego rządu, a także wesprzeć wysiłki Egiptu na rzecz poprawy
jego sytuacji gospodarczej oraz zwiększenie spójnoS
ci społecznej 9.
Test libijski
MożliwoS
ci reagowania UE na zmiany w Tunezji i Egipcie ograniczały
wydarzenia w Libii. W rezultacie masowych protestów społecznych, które roz-
poczęły się w połowie lutego w Bengazi, a następnie starć pomiędzy zwo-
lennikami Muammara Kaddafiego a protestujÄ…cymi masami tysiÄ…ce cudzoziem-
6
Catherine Ashton EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy and Vice
President of the European Commission Remarks by the High Representative/Vice President
Catherine Ashton at the End of Her Visit to Tunisia, 14.02.2011  http://europa.eu/
rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/101&format=HTML&aged=0&languag
e=EN&guiLanguage=en. Ofertę tę potwierdziła Rada do spraw Zagranicznych, wskazując
równoczeS
nie na koniecznoS
ć dostosowania instrumentów europejskiej polityki sąsiedztwa
wykorzystywanych w relacjach UE z TunezjÄ… do nowej sytuacji. Zob. Council Conclusions on
Tunisia, 3065th Foreign Affairs Council Meeting, 31.01.2011  www.consilium.europa.eu/
uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119051.pdf.
7
José Manuel Durćo Barroso Président de la Commission Européenne Déclaration du Président
Barroso Ä… la suite de sa rencontre avec Béji Caied Essebsi, Premier Ministre de la Tunisie,
12.04.2011  http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/ 259&
format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage=en.
8
Statement by President Barroso: a Concrete Response to the Arab Spring and the Aspirations of
Our Eastern Partners, 25.05.2011  http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference
=MEMO/11/340&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
9
Remarks by EU High Representative Catherine Ashton at the End of Her Visit to Egypt,
22.02.2011  www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119445.pdf.
10 Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3
Unia Europejska wobec arabskiej wiosny: problemy i dylematy nowego partnerstwa
ców uciekło z terytorium libijskiego ogarniętego walkami do Tunezji i Egiptu.
Sporą grupę stanowili obywatele państw Unii, dlatego też priorytetem UE stało
się udzielenie im pomocy. Chaotyczne początkowo działania udało się z czasem
skoordynować, 23 lutego uruchomiono bowiem mechanizm ochrony cywilnej,
który ułatwił ewakuację obywateli państw członkowskich przebywających na
terytorium Libii10.
W wymiarze politycznym UE zareagowała na kryzys libijski zawieszeniem
roboczych kontaktów z władzami Libii oraz negocjacji w sprawie dwustronnej
umowy ramowej. Po przyjęciu rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1970
(26 lutego), nakładającej na reżim Kaddafiego pierwsze sankcje, UE podjęła
decyzję o ich implementacji (zakaz podróżowania dla Muammara Kadafiego
i jego rodziny oraz najbliższych współpracowników, zamrożenie aktywów osób
związanych z reżimem), rozszerzając je systematycznie w póx
niejszym okresie11.
UE uczestniczyła następnie w międzynarodowej debacie o ustanowieniu strefy
zakazu lotów nad Libią, popierając koncepcję jej wprowadzenia w przypadku
bezpoS
redniego zagrożenia bezpieczeństwa ludnoS
ci cywilnej oraz pod
warunkiem usankcjonowania przez ONZ i uzyskania poparcia państw regionu. Po
przyjęciu 17 marca rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1973 Rada do spraw
Zagranicznych wyraziła poparcie dla jej zapisów oraz zapowiedziała wsparcie dla
ich implementacji, jednak  w ramach mandatu i kompetencji Unii 12.
Operacja wojskowa  R
wit Odysei prowadzona poczÄ…tkowo pod przy-
wództwem francusko-brytyjskim, a następnie Sojuszu Północnoatlantyckiego,
z rezolucją nr 1973 jako podstawą prawną, zyskała polityczne poparcie Unii,
a C. Ashton weszła w skład grupy kontaktowej przygotowującej proces pokojo-
10
The European Commission Facilitates Support to Evacuate Europeans from Libya, 23.02.2011 
http://europ.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/222&format=HTML&aged=0 &lan
guage=EN&guiLanguage=en. Szczegóły działań zob. The European Commission s Humanitarian
Response to the Crisis in Libya, 4.03.2011  http://europa.eu/rapid/press ReleasesAction.do?refe
rence=MEMO/11/143&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
11
Zob. decyzje Rady UE w sprawie sankcji: Libya: EU Imposes Arms Embargo and Targeted
Sanctions, 28.02.2011  www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/
119524.pdf; Libya: EU Extends Restrictive Measures to Key Financial Entities, 11.03.2011 
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/119728.pdf; Libya: EU
Further Extends Restrictive Measures, 21.03.2011  www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_
Data/docs/pressdata/EN/foraff/120056.pdf; Libya: EU Imposes Additional Sanctions Following
the Adoption of UNSCR 1973, 24.03.2011  www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/
pressdata/EN/foraff/120220.pdf.
12
Council Conclusions on Libya, 3076th Foreign Affairs Council Meeting, 21.03.2011 
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/120065.pdf.
Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3 11
Beata Wojna
wego rozwiÄ…zania kryzysu libijskiego na poziomie politycznym. OceniajÄ…c
unijne działania w Libii, należałoby stwierdzić, że ze względu na rozbieżne
stanowiska państw członkowskich  w szczególnoS
ci francusko-brytyjskie dzia-
łania na rzecz interwencji wojskowej w Libii oraz niechęć Niemiec wobec
takiego rozwiązania  UE miała bardzo ograniczony wpływ na rozwiązanie
kryzysu libijskiego. Zadeklarowała zorganizowanie misji humanitarnej oraz
zaoferowała swoją pomoc w budowie demokracji w tym państwie w okresie po
zakończeniu konfliktu, co jak na ambitne zamiary odgrywania znaczącej roli
w relacjach globalnych jest zdecydowanie za małym wkładem. Pozycja między-
narodowa UE w wymiarze globalnym zależy bowiem w dużym stopniu od jej
pozycji regionalnej, a powodzenie w stabilizacji sÄ…siedztwa oraz rozwiÄ…zywaniu
konfliktów w najbliższym otoczeniu jest sprawdzianem unijnej wiarygodnoS
ci
oraz efektywnoS
ci.
Nowa koncepcja polityki UE wobec południowych sąsiadów
Niezależnie od bieżących, niejednokrotnie krytycznie ocenianych reakcji na
wydarzenia w Afryce Północnej Unii udało się dosyć szybko wypracować
i przedstawić nową koncepcję polityki wobec południowych sąsiadów  S
ród-
ziemnomorskie partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu13. Prace
nad tą koncepcją zbiegły się z trwającym od połowy 2010 r. przeglądem
europejskiej polityki sąsiedztwa14 i były wyrazem oczekiwań zarówno państw
członkowskich, jak i instytucji unijnych, domagających się takiego podejS
cia do
południowych sąsiadów, które zrywałoby z wczeS
niejszÄ… praktykÄ… tolerowania
reżimów autorytarnych w regionie, a zarazem uwzględniało w większym
zakresie rolę społeczeństw15.
13
Joint Communication: A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern
Mediterranean, COM (2011) 200 final, 8 March 2011  http://eeas.europa.eu/euromed/
docs/com2011_200_en.pdf.
14
Państwa Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu objęte europejską polityką sąsiedztwa to:
Maroko, Algieria, Tunezja, Libia, Egipt, Izrael, Jordania, Liban, Syria oraz Autonomia Pa-
lestyńska. Powszechnie stosuje się wobec nich okreS
lenie południowi sąsiedzi UE. Europejska
polityka sąsiedztwa obejmuje także wschodnich sąsiadów UE: Ukrainę, BiałoruS
, Mołdawię
oraz Armenię, Azerbejdżan i Gruzję.
15
Zob. European Council Declaration on Egypt and the Region, 4.02.2011  www.consilium.
europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119145.pdf. Także liczne deklaracje oraz dys-
kusje w Parlamencie Europejskim na temat sytuacji w Tunezji, Egipcie oraz Libii. Zob. szerzej
na temat wydarzeń w Afryce Północnej jako wyzwania dla europejskiej polityki sąsiedztwa
B. Wojna, Unia Europejska wobec południowych sąsiadów: nowe wyzwania dla europejskiej
polityki sąsiedztwa,  Raport Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych maj 2011.
12 Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3
Unia Europejska wobec arabskiej wiosny: problemy i dylematy nowego partnerstwa
R
ródziemnomorskie partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobro-
bytu przedstawione wspólnie przez C. Ashton i José Manuela Barroso 11 marca
2011 r. na nadzwyczajnym posiedzeniu Rady Europejskiej jawi siÄ™ jako pro-
pozycja nowego otwarcia w relacjach UE z południowymi sąsiadami16.
Wskazuje siÄ™ w nim na koniecznoS
ć jakoS
ciowej zmiany w polityce UE wobec
południowego sąsiedztwa, głównie poprzez zastosowanie zasad zróżnicowania
i warunkowoS
ci, oraz zakłada, że przyszłe partnerstwo będzie opierało się na
trzech filarach: 1) wspieraniu przemian demokratycznych oraz tworzeniu insty-
tucji, a także umacnianiu praw człowieka, reform konstytucjonalnych i sądow-
nictwa oraz zwalczaniu korupcji; 2) współpracy z mieszkańcami, ze szcze-
gólnym naciskiem na budowę społeczeństwa obywatelskiego oraz poszerzenie
kontaktów międzyludzkich, zwłaszcza wS
ród młodzieży; 3) wspieraniu trwałego
rozwoju i wzrostu gospodarczego, głównie poprzez pomoc małym i S
rednich
przedsiębiorstwom, kształcenie, poprawę systemu zdrowia i systemu edukacji
oraz rozwój biedniejszych regionów.
Zaprezentowane idee nie są nowe, znaczna częS
ć dokumentu zawiera bo-
wiem powtórzenia wczeS
niejszych propozycji. Już w 1995 r. za ogólny cel
Partnerstwa EuroS
ródziemomorskiego uznano uczynienie z regionu S
ródziemno-
morskiego obszaru dialogu, wymiany i współpracy gwarantującego pokój, stabi-
lizację i dobrobyt17. Jego osiągnięciu miały zaS
służyć ustanowienie partnerstwa
we wzmacnianiu dialogu politycznego (w tym szczególny nacisk położono na
przestrzeganie praw człowieka i demokrację), współpracy gospodarczej i fi-
nansowej, a także ludzkiego wymiaru, jak również wyodrębniona w 2005 r.
współpraca w zakresie migracji, integracji społecznej, sprawiedliwoS
ci i bezpie-
czeństwa18. Co więcej, na zasadach zróżnicowania i pozytywnej warunkowoS
ci
oraz wynikajÄ…cego z nich podejS
cia okreS
lanego jako incentive-based lub more
for more  tak mocno eksponowanego w propozycji partnerstwa na rzecz demo-
kracji i wspólnego dobrobytu opiera się europejska polityka sąsiedztwa, którą od
16
Partnership for Democracy and Shared Prosperity with Southern Mediterranean, COM (2011),
200 final, Brussels, 8.03.2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:
2011:0200:FIN:PL:HTML, www.eeas.europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf. Także
Declaration Adopted by the Extraordinary European Council, Brussels, 11.03.2011, punkt 14
 www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119780.pdf.
17
Barcelona Declaration Adopted at the Euro-Mediterranean Conference, 27 28.11.1995
 http://europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/bd.htm.
18
Five Year Work Programme, Euromed Summit, Barcelona, 27 28.11.2005  http://ec.europa.eu/
external_relations/euromed/summit1105/five_years_en.pdf.
Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3 13
Beata Wojna
2004 r. objęte są państwa południowego i wschodniego sąsiedztwa UE19. No-
woS
ciÄ… w kontekS
cie tejże polityki jest natomiast możliwoS
ć zastosowania
warunkowoS
ci negatywnej, czyli podejS
cia less for less.
Gdyby nie zmiany w Afryce Północnej, można by zaryzykować tezę, że
partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu to w dużym stopniu
znane już wczeS
niej hasła zaprezentowane w nowym opakowaniu. Tymczasem
perspektywy demokratycznych wyborów w Tunezji i Egipcie jesienią oraz
reform w pozostałych państwach regionu stwarzają nowe możliwoS
ci. Poza tym
w dokumencie podsumowującym europejską politykę sąsiedztwa20, który sta-
nowi uzupełnienie propozycji partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego
dobrobytu, można odnalex
ć znacznie wyrax
niejsze niż w marcowym dokumen-
cie wskazanie kierunku przyszłej polityki UE. Polityka ta powinna się koncen-
trować na budowie tzw. głębokiej demokracji, której wyznacznikiem są wolne
i uczciwe wybory; wolnoS
ci zrzeszania się, wypowiedzi i zgromadzeń oraz
wolnoS
ć prasy i mediów; rządy prawa gwarantowane przez niezależne sądow-
nictwo i prawo do sprawiedliwego procesu; zwalczanie korupcji; reforma
sektorów siłowych (w tym policji) oraz demokratyczna kontrola nad siłami
zbrojnymi i bezpieczeństwa21. Transformację demokratyczną południowych
sąsiadów ma wspierać finansowo i ekspercko  wdrażany już w państwach
Partnerstwa Wschodniego  nowy program budowy instytucji, czyli administra-
cyjnych zdolnoS
ci, ograniczony na razie tylko do wybranych sektorów (służby
celne, sektory siłowe oraz organy wymiaru sprawiedliwoS
ci). Niezbędnym ele-
mentem tego procesu będzie zaS
współpraca ze społeczeństwami państw arab-
skich, do której rozwoju mają się przyczynić nowe instrumenty i mechanizmy
finansowania działalnoS
ci społeczeństwa obywatelskiego, m.in. europejski fun-
dusz na rzecz demokracji (European Endowment for Democracy).
Promocja demokracji oraz budowa społeczeństwa obywatelskiego były naj-
słabszymi ogniwami polityki UE wobec regionu S
ródziemnomorskiego, a unijną
skłonnoS
ć do przemilczania politycznej rzeczywistoS
ci w regionie wielokrotnie
krytykowano. Nowa koncepcja polityki wobec południowych sąsiadów oznacza
w praktyce, że UE dokonuje reorientacji priorytetów i odchodzi od dominu-
19
Zob. European Neighbourhood Policy, Strategy Paper, COM (2004) 373  http://ec.europa.eu/
world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf.
20
A New Response to a Changing Neighbourhood, COM (2011) 303  http://ec.europa.eu/world/
enp/pdf/com_11_303_en.pdf.
21
Zob. A New Response to a Changing Neighbourhood& , s. 3.
14 Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3
Unia Europejska wobec arabskiej wiosny: problemy i dylematy nowego partnerstwa
jącego do tej pory w odniesieniu do południowego sąsiedztwa paradygmatu
stabilizacyjnego i dialogu utrzymywanego niemalże wyłącznie z władzą na rzecz
demokracji i praw człowieka oraz wsparcia niełatwego procesu tworzenia się
społeczeństwa obywatelskiego w państwach arabskich.
Drugim filarem unijnej koncepcji uczyniono wsparcie dla trwałego rozwoju
gospodarczego i społecznego. W porównaniu z dotychczasową polityką na
pierwszym planie znajdują się: powstawanie nowych miejsc pracy w państwach
południowego sąsiedztwa, wsparcie dla małych i S
rednich przedsiębiorstw oraz
tworzenie zachęt dla inwestorów, a także pomoc w odbudowie sektora turys-
tycznego, który najbardziej ucierpiał w konsekwencji niestabilnoS
ci politycznej
w regionie. NowoS
ciÄ… jest zapowiedx
objęcia państw sąsiedztwa południowego
programami pilotażowymi mającymi na celu rozwój rolnictwa i obszarów wiej-
skich oraz rozwój regionalny. Podobne programy będą realizowane w państwach
sąsiedztwa wschodniego UE w ramach Partnerstwa Wschodniego. Stałym
elementem podejS
cia UE do regionu S
ródziemnomorskiego jest wzmacnianie
powiązań handlowych, przy czym nowa oferta unijna przewiduje tworzenie
pogłębionych strefy wolnego handlu pomiędzy UE oraz przygotowanymi i chęt-
nymi państwami z Południa. W przypadku współpracy sektorowej zwrócono
uwagę na elementy istotne dla południowych sąsiadów, takie jak edukacja,
technologie czy też transport, jak również ważne dla UE  energia i klimat.
W nowej koncepcji zwiększenie możliwoS
ci przepływu osób uznano za częS
ć
działań UE na rzecz rozwoju gospodarczego i społecznego państw arabskich.
Głównym celem jest dialog UE z południowymi sąsiadami na temat migracji,
oraz bezpieczeństwa mający prowadzić do ustanowienia partnerstwa na rzecz
mobilnoS
ci oraz związanej z nim liberalizacji reżimu wizowego. Podobne poro-
zumienia w sprawie partnerstwa na rzecz mobilnoS
ci Unia zawarła już z Mołda-
wią i Gruzją. W krótkiej perspektywie głównym celem UE jest zwiększenie
możliwoS
ci przemieszczania się młodych w ramach wymiany międzyuniwer-
syteckiej.
Strukturalne problemy polityki UE wobec południowych sąsiadów
Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu nie zwiększy auto-
matycznie efektywnoS
ci unijnej polityki oraz nie zdemokratyzuje południowego
sÄ…siedztwa. Podobnie jak w przypadku wczeS
niejszych inicjatyw unijnych
wobec regionu, najważniejszy będzie proces wdrażania, który może się okazać
bardzo trudny z powodu ograniczeń i problemów leżących po obu stronach.
Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3 15
Beata Wojna
W kolejnych odsłonach unijnej polityki wobec południowych sąsiadów uwi-
doczniły się słaboS
ci tej polityki związane ze strukturalnymi aspektami wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, koncentracją UE na własnych poli-
tykach i problemach wewnętrznych, dbaniem państw członkowskich o swoje
interesy oraz ograniczonym zaangażowaniem finansowym UE w południowym
sąsiedztwie. Dotychczas UE ograniczała się do inicjatyw, które zapewniały
względną stabilnoS
ć na południu, ale w niewielkim stopniu przyczyniały się do
zbliżenia państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu do demokratycznych
standardów i w gruncie rzeczy bardziej służyły autorytarnym liderom niż
społeczeństwu. Nie jest zresztą wykluczone, że w najbliższym czasie państwa
członkowskie w zamian za współpracę w kontrolowaniu nielegalnej migracji,
dostawy surowców energetycznych oraz gwarancję stabilnoS
ci zrezygnujÄ… z pro-
mowania demokracji, udzielając cichego przyzwolenia  tak jak to było do tej
pory  na funkcjonowanie pozornych demokracji w Afryce Północnej i na
Bliskim Wschodzie.
Oceniając możliwoS
ci wdrażania nowej koncepcji polityki UE, należy
również pamiętać, że S
ródziemnomorska rzeczywistoS
ć charakteryzuje się dużą
złożonoS
ciÄ…, a Partnerstwo EuroS
ródziemnomorskie, a następnie Unia dla
R
ródziemnomorza to zaledwie wycinek polityki UE wobec całego regionu. Na
politykę tę składają się także działania w sferze migracyjnej, energetycznej, bez-
pieczeństwa i obrony czy współpracy policyjnej w zwalczaniu terroryzmu itd.
Niestety, połączenie ich w jedną spójną i efektywną całoS
ć  chociażby pod
 parasolem europejskiej polityki sąsiedztwa  okazywało się do tej pory przed-
sięwzięciem zbyt skomplikowanym. Tym bardziej że polityczne i społeczno-gos-
podarcze uwarunkowania w państwach Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu
znacząco ograniczały możliwoS
ci unijnego oddziaływania. Dodatkowo konflikty
w regionie S
ródziemnomorskim  konflikt arabsko-izraelski, problem Sahary
Zachodniej  miały i wciąż mają istotny wpływ na możliwoS
ci wzajemnej
współpracy politycznej i gospodarczej państw S
ródziemnomorskich oraz z Unią.
Poza tym, mimo ogromnych zmian w Tunezji, Egipcie czy Libii, wciąż trudno
ocenić, w jakim kierunku pójdą przemiany w państwach arabskich. Niewyklu-
czone, że transformacja doprowadzi jedynie do powstania pozornych demokracji
(m.in. w Egipcie i Tunezji), a protesty społeczne skłonią rządzących do dokonania
zaledwie powierzchownych zmian (m.in. w Maroku, Algierii, Jordanii). Bez
wyrax
nej woli zmian ze strony południowych sąsiadów UE będzie miała bardzo
ograniczone możliwoS
ci oddziaływania na ich sytuację wewnętrzną.
16 Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3
Unia Europejska wobec arabskiej wiosny: problemy i dylematy nowego partnerstwa
Oczekiwania południowych sąsiadów a możliwoS
ci UE
Fundamentalnym problemem unijnej polityki wobec regionu S
ródziemno-
morskiego była do tej pory także unijna oferta, która znacząco odbiega od
oczekiwań południowych sąsiadów. Z sondaży przeprowadzonych w pax
dzier-
niku 2010 r. w Maroku, Algierii, Tunezji, Egipcie, Libanie, Jordanii i Autonomii
Palestyńskiej wynika, że południowi sąsiedzi oczekują większej roli UE w ich
rozwoju gospodarczym22. CzęS
ć z nich podkreS
la, że UE powinna odgrywać
większą rolę w rozwiązaniu konfliktu bliskowschodniego, a niektórzy wskazują
na handel, transport, przeciwdziałanie zmian klimatycznym, migracje jako po-
żądane sfery większej aktywnoS
ci UE. Zaskakuje to, że w wymienionych pań-
stwach oczekiwanie co do większej roli UE w promowaniu demokracji nie
znalazło się na czołowym miejscu, zajmując piątą pozycję w Autonomii Pales-
tyńskiej, siódmą lub ósmą w Maroku, Egipcie i Jordanii, dwunastą w Tunezji
oraz piętnastą w Algierii.
W S
wietle powyższych wyników należałoby zapytać, czy możliwe jest po-
godzenie unijnego dążenia do demokratyzowania sąsiedztwa z oczekiwaniami
sąsiadów, a te są związane przede wszystkim z poprawą ich sytuacji ekono-
micznej, większym zaangażowaniem UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony,
zwiększeniem możliwoS
ci przepływu osób, a dopiero na dalszym planie z demo-
kracją. Nie oznacza to, że państwa arabskie nie są zainteresowane demokracją,
w rzeczywistoS
ci wydarzenia w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie są
najlepszymi przykładami zmian w tym kierunku. Wyniki sondaży pokazują
jednak, że respondenci liczą przede wszystkim na pomoc UE w rozwoju gospo-
darczym swoich krajów.
Nowa koncepcja unijnej polityki wobec południowych sąsiadów to na razie
przede wszystkim dokument programowy, który wymaga przełożenia na kon-
kretne decyzje i działania. Zmiany w państwach arabskich są ogromnym wy-
zwaniem dla UE i jej państw członkowskich, które powinny uwiarygodnić
swoją ofertę zwłaszcza w dziedzinie społeczno-gospodarczej. W praktyce
oznacza to potrzebę poważnych dyskusji i podjęcia decyzji na temat otwarcia
unijnego rynku na produkty rolne pochodzące z państw południowego
sąsiedztwa oraz wprowadzenia ułatwień w przepływie osób. Obie te kwestie są
22
Zob. badania opinii w państwach objętych europejską polityką sąsiedztwa przeprowadzone
w pax
dzierniku 2010 r. i opublikowane w serii  Perceptions of the EU in Neighbourhood
Partner countries w ramach projektu Opinion Polling and Research (OPPOL) Project finanso-
wanego z europejskiego instrumentu sÄ…siedztwa i partnerstwa  www.enpi-info.eu.
Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3 17
Beata Wojna
bowiem od wielu już lat swego rodzaju testem unijnej otwartoS
ci i woli w re-
lacjach z Południem.
Ze względu na silną presję migracyjną z Południa, uwarunkowania w unij-
nych państwach członkowskich oraz słabe przygotowanie sąsiadów do kontrolo-
wania swoich zewnętrznych granic Unia odnosi się niechętnie do wprowadzenia
ułatwień w przepływie osób pochodzących z południowego sąsiedztwa. Dla
południowych sąsiadów zwiększenie możliwoS
ci przepływu osób ma z kolei
olbrzymie znaczenie. Do tej pory polityka migracyjna UE nie była w stanie
połączyć oczekiwań państw członkowskich i sąsiadów, istnieje zatem duże
ryzyko, że w najbliższej przyszłoS
ci nie uda się wypracować rozwiązań w pełni
satysfakcjonujących obie strony. Chociaż na tym etapie trudno sobie wyobrazić
wprowadzenie ruchu bezwizowego dla mieszkańców Afryki Północnej i Blis-
kiego Wschodu, to jednak współpraca z południowymi sąsiadami w zakresie
ochrony zewnętrznej granicy UE oraz eksperckie wsparcie UE w spełnianiu
przez te państwa technicznych wymogów oraz standardów w zakresie bezpie-
czeństwa ich zewnętrznych granic mogłoby przyspieszyć ten proces, zwłaszcza
jeS
li stałaby za nim realna perspektywa wprowadzania stopniowej liberalizacji
reżimu wizowego dla coraz szerszych grup społeczeństwa. Dlatego też
pozytywnie należy ocenić perspektywę ustanowienia z południowymi sąsiadami
 wymienia siÄ™ tutaj w pierwszej kolejnoS
ci Egipt, TunezjÄ™ i Maroko  part-
nerstwa na rzecz mobilnoS
ci.
Sprawą fundamentalną pozostaje także kwestia otwarcia unijnego rynku na
produkty rolne pochodzące z państw południowego sąsiedztwa. Brak libera-
lizacji w sferze rolnictwa to jedna z przyczyn tego, że rezultaty funkcjonowania
umów stowarzyszeniowych UE z południowymi sąsiadami w ich wymiarze
gospodarczym są niewielkie. Jej wprowadzenie umożliwiłoby m.in. stworzenie
dodatkowej przewagi eksportowej tym państwom S
ródziemnomorskim, które
już są ważnymi producentami produktów rolnych (np. Maroko), oraz przyczy-
niłoby się do zmniejszenia presji migracyjnej o charakterze sezonowym23.
Z punktu widzenia UE liberalizacja mogłaby mieć niekorzystny wpływ na dzia-
Å‚alnoS
ć europejskich producentów owoców i warzyw (zwłaszcza pomidorów,
owoców cytrusowych, truskawek). Niemniej jednak od rozwiązania problemu,
jakim jest pogodzenie interesów europejskiego rolnictwa z koniecznoS
ciÄ… otwar-
23
A. Galal, J.-L. Reiffers (oprac.), The Euro-Mediterranean Partnership at Crossroads, Femise
Report on the Euro-Mediterranean Partnership  www.femise.org/PDF/Femise_A2010gb.pdf,
s. 18.
18 Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3
Unia Europejska wobec arabskiej wiosny: problemy i dylematy nowego partnerstwa
cia europejskich rynków na produkty rolne pochodzące z sąsiedztwa  tego
południowego i tego wschodniego  nie da się uciec, zwłaszcza że liberalizacji
handlu produktami rolnymi dotyczą także toczące negocjacje międzynarodowe
na ten temat w ramach R
wiatowej Organizacji Handlu. Przypadek południowych
sąsiadów powinien skłonić do głębszej refleksji nad sposobami rozstrzygnięcia
tego problemu oraz do podjęcia decyzji w tej sprawie (np. wprowadzenia czaso-
wego otwarcia rynku unijnego na produkty z państw południowego sąsiedztwa).
Wnioski
Zmiany w Tunezji, Egipcie i Libii oraz pozostałych państwach arabskich
zdominowały w pierwszych miesiącach 2011 r. agendę wspólnej polityki zagra-
nicznej i bezpieczeństwa oraz prace Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.
Wyłaniającą się po traktacie lizbońskim nową europejską dyplomację przerosły
wydarzenia w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie, a system reagowania
na sytuacje kryzysowe w otoczeniu UE ukazał szereg problemów związanych
z możliwoS
ciami UE oraz koordynowaniem działań instytucji unijnych i państw
członkowskich. W tym kontekS
cie ostatnie decyzje C. Ashton, wysokiego
przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, o umo-
cowaniu w strukturach Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych nowej grupy
roboczej ds. południowej częS
ci regionu S
ródziemnomorskiego24, która ma
koordynować udzielanie pomocy dla społeczeństwa obywatelskiego, działania
na rzecz budowy demokracji oraz gospodarczej odbudowy państw arabskich
przy wykorzystaniu funduszy pochodzÄ…cych z UE, Europejskiego Banku
Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, podobnie jak
perspektywa powołania specjalnego przedstawiciela UE ds. południowej częS
ci
regionu S
ródziemnomorskiego25 z pewnoS
cią wpłyną na poprawę efektywnoS
ci
i widocznoS
ć bieżących działań unijnych.
Prawdziwym wyzwaniem dla UE pozostanie długoterminowe wdrażanie
nowej polityki unijnej wobec regionu tak, aby przyczyniła się ona z jednej
strony do demokratyzacji sąsiadów, a z drugiej  do poprawy ich sytuacji gospo-
darczej. Niestety, realizacja nowej koncepcji może być problematyczna. Poli-
tyka zagraniczna UE, w tym S
ciS
le powiązana z najważniejszymi problemami
24
HR Catherine Ashton Sets Up Task Force for the Southern Mediterranean, 7.06.2011 
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/122454.pdf.
25
Zob. 3101st Foreign Affairs Council Meeting, Luxembourg, 20.06.2011  http://consilium.
europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/122937.pdf, s. 14.
Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3 19
Beata Wojna
wewnętrznymi Unii polityka S
ródziemnomorska, jest bowiem i pozostanie jeszcze
bardzo długo zakładnikiem państw członkowskich i ich interesów politycznych
oraz gospodarczych. BiorÄ…c pod uwagÄ™ dotychczasowe dyskusje na temat
handlu produktami rolnymi, ułatwień przepływu osób z Południa, można mieć
duże wątpliwoS
ci, czy państwa członkowskie stać będzie na podjęcie ambitnych
decyzji w tych dziedzinach.
JeS
li okaże się, że za ofertą partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego
dobrobytu nie pójdą odważne decyzje polityczne, gospodarcze oraz finansowe
i nie uda się stworzyć skutecznych mechanizmów zachęcających południowych
sąsiadów do wprowadzania zmian, to należałoby prawdopodobnie obniżyć po-
ziom unijnych ambicji i dostosować politykę do realnych możliwoS
ci. Być może
warto byłoby się wówczas zastanowić nad celowoS
cią dalszego wdrażania
szeroko zakrojonej i  wszystkoobejmujÄ…cej europejskiej polityki sÄ…siedztwa,
której S
ródziemnomorskie partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobro-
bytu jest częS
ciÄ…, a S
rodki i wysiłki kierowane na tę właS
nie politykÄ™ skon-
centrować przede wszystkim na państwach  najlepiej rokujących , a w wypadku
pozostałych sąsiadów  na budowie społeczeństwa obywatelskiego oraz pro-
mowaniu mobilnoS
ci powiązanej z kształceniem młodego pokolenia.
Zmiany w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie oraz deklaracje państw
członkowskich i instytucji unijnych, które przedstawiają w ostatnim czasie
swoje własne ambitne wizje nowej polityki S
ródziemnomorskiej i apelują o po-
dejmowanie odważnych decyzji, S
wiadczą o tym, że kreS
lenie czarnych sce-
nariuszy jest prawdopodobnie przedwczesne. W gruncie rzeczy nowa polityka
wobec sąsiadów to w dużej mierze kwestia woli politycznej, a ta znacznie
wzrosła w związku ze zmianami zachodzącymi w państwach arabskich. Nie
ulega wÄ…tpliwoS
ci, że już obecnie pojawia się w UE oraz jej państw człon-
kowskich nowe myS
lenie o tym, iż stabilizacja nie może się odbywać kosztem
demokratyzacji, a sÄ…siedztwo ma znaczenie fundamentalne dla funkcjonowania
UE i jej członków. OczywiS
cie bez politycznej woli południowych sąsiadów
niewiele uda się zrobić. Warto również pamiętać, że UE nie jest jedynym akto-
rem obecnym w basenie Morza R
ródziemnego. Bliska współpraca i koordynacja
unijnych działań z USA, Turcją oraz pozostałymi państwami aktywnymi w re-
gionie może mieć realny wpływ na dalszy przebieg społeczno-politycznych
i gospodarczych zmian w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie.
20 Sprawy Międzynarodowe, 2011, nr 3