JERZY TYRANOWSKI

PRAWO EUROPEJSKIE

ZAGADNIENIA INSTYTUCJONALNE
Z UWZGLĘDNIENIEM TRAKTATU AMSTERDAMSKIEGO

Biblioteka WPiA UW

� Copyright by Jerzy Tyranowski 1999

M ^8




Wydanie l, Poznań 1999

Redakcja techniczna ,n.^7"^ ^C^O /\\r\
Krzysztof Steinke Ytl^ I/M - ^T
ż 13. Instytucje Finansowe

l. Europejski Bank Inwestycyjny
II. Europejski Bank Centralny

ż 14. System równowagi instytucjonalnej

Rozdział IV PRAWODAWSTWO WSPÓLNOTOWE
ż 1. Zasady stanowienia prawa wtórnego

l. Zasada ograniczonych kompetencji

II. Doktryna kompetencji domniemanych

III. Wypełnianie luk w prawie wspólnotowym

IV. Kompetencje wyłączne Wspólnot, konkurencyjne i równoległe

V. Zasada subsydiarności

ż 2. Procedury stanowienia prawa wtórnego

l. Procedura konsultacyjna

II. Procedura współpracy

III. Procedura współdecydowania

ż 3. Akty prawa wtórnego wspólnotowego

l. Katalog aktów prawa wtórnego

II. Rozporządzenia

III. Dyrektywy

IV. Decyzje

V. Zalecenia i opinie

VI. Wymogi formalne, publikacja i wejście w życie

VII. Sankcje

Rozdział V WSPÓLNOTOWY SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ
ż1. Zagadnienia ogólne
ż 2. Zasady procedury
ż 3. Postępowania wynikające ze skarg bezpośrednich

l. Skarga o naruszenie Traktatów (Komisja przeciw państwu)
II. Skarga o naruszenie Traktatów (państwo przeciw państwu)
III. Skarga o stwierdzenie nieważności aktów prawnych

organów wspólnotowych
IV. Skarga na bezczynność organów
V. Skarga odszkodowawcza

ż 4. Inne ważniejsze postępowania

IV. Zawieranie umów międzynarodowych

A. Zdolność traktatowa Wspólnot
B. Tryb zawierania umów międzynarodowych

V. Umowy międzynarodowe w prawie wspólnotowym
ż 3. Umowy międzynarodowe państw członkowskich a prawo wspólnotowe
ż 4. Stowarzyszenie ze Wspólnotami

l. Stowarzyszenie państw i organizacji międzynarodowych
II. Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich

ż 5. Europejska Przestrzeń Gospodarcza

Rozdział VIII WYBRANE ZAGADNIENIA INSTYTUCJONALNE
UNII EUROPEJSKIEJ
ż 1. Konstrukcja prawna oraz cele i zasady Unii

l. Konstrukcja prawna Unii
II. Cele i zasady Unii

ż 2. Ściślejsza współpraca w ramach Unii
ż 3. Wprowadzanie zmian do Traktatów
ż 4. Członkostwo Unii Europejskiej

l. Przyjęcie do Unii

II. Wystąpienie i wykluczenie państwa członkowskiego

III. Zawieszenie państwa członkowskiego

ż 5. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
ż 6. Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych

Rozdział IX SUWERENNOŚĆ, INTEGRACJA l PONADNARODOWOŚĆ
ż 1. Suwerenność jako pojęcie prawa międzynarodowego
ż 2. Integracja europejska i ponadnarodowość Wspólnot Europejskich
ż 3. Prawo wspólnotowe a prawo międzynarodowe

Bibliografia

Rozdział VII STOSUNKI ZEWNĘTRZNE WSPÓLNOT EUROPEJSKICH 145

ż 1. Podmiotowość prawnomiędzynarodowa Wspólnot 145

ż 2. Kompetencje zewnętrzne Wspólnot 146

l. Uwagi wstępne 146

II. Stosunki dyplomatyczne Wspólnot 147

III. Członkostwo oraz współpraca z organizacjami międzynarodowymi 148

IV. Zawieranie umów międzynarodowych 152

A. Zdolność traktatowa Wspólnot 152

B. Tryb zawierania umów międzynarodowych 153

V. Umowy międzynarodowe w prawie wspólnotowym 155
ż 3. Umowy międzynarodowe państw członkowskich a prawo wspólnotowe 156

ż 4. Stowarzyszenie ze Wspólnotami 158

l. Stowarzyszenie państw i organizacji międzynarodowych 158

II. Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich 161

ż 5. Europejska Przestrzeń Gospodarcza 162

Rozdział VIII WYBRANE ZAGADNIENIA INSTYTUCJONALNE

UNII EUROPEJSKIEJ 164

ż 1. Konstrukcja prawna oraz cele i zasady Unii 164

l. Konstrukcja prawna Unii 164

II. Cele i zasady Unii 167

ż 2. Ściślejsza współpraca w ramach Unii 169

ż 3. Wprowadzanie zmian do Traktatów 170

ż 4. Członkostwo Unii Europejskiej 170

l. Przyjęcie do Unii 170

II. Wystąpienie i wykluczenie państwa członkowskiego 171

III. Zawieszenie państwa członkowskiego 172

ż 5. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa 173

ż 6. Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych 177

Rozdział IX SUWERENNOŚĆ, INTEGRACJA l PONADNARODOWOŚĆ 182

ż 1. Suwerenność jako pojęcie prawa międzynarodowego 182

ż 2. Integracja europejska i ponadnarodowość Wspólnot Europejskich 186

ż 3. Prawo wspólnotowe a prawo międzynarodowe 189

Bibliografia 193

Podręcznik niniejszy koncentruje się na zagadnieniach instytucjonalnych
prawa europejskiego, zagadnienia prawa materialnego poruszone zostały
incydentalnie.

Dwa rozdziały mają charakter szczególny. Rozdział l - to ogólny wstęp,
który już na początku ma dać Czytelnikowi całościowe spojrzenie na prawo
europejskie wspólnotowe i jego strukturę. Rozdział zaś ostatni - IX, jest
swego rodzaju esejem, który powinien odpowiedzieć na aktualne dla szero-
kich kręgów społeczeństwa pytania dotyczące integracji europejskiej, tzw.
ponadnarodowości i suwerenności. Rozdział ten został opatrzony cytatami
z prac różnych autorów.

Podstawę opracowania niniejszego podręcznika stanowią teksty Trakta-
tu o Wspólnocie Europejskiej i Traktatu o Unii Europejskiej oraz - jeśli
chodzi o literaturę - przede wszystkim podręczniki prawa europejskiego
wymienione w bibliografii.

Co do tekstów Traktatów - Autor korzystał, oczywiście, z tekstów prze-
tłumaczonych w kraju, jednak w różnych miejscach korygował je przy po-
mocy tekstów oryginalnych - niemieckiego i angielskiego. Na podstawie
tych ostatnich zostały też omówione zmiany wprowadzone przez Traktat
Amsterdamski. Traktat ten, poprzez wprowadzenie nowej numeracji artyku-
łów w Traktacie o Wspólnocie Europejskiej i w Traktacie o Unii Europej-
skiej, znacznie skomplikował studiowanie prawa europejskiego, gdyż ze
względu na dotychczasową literaturę i orzecznictwo trzeba się będzie po-
sługiwać się podwójną numeracją - nową i dawną. W tekście podręcznika
oodano obie numeracje, np. art. 308 (d. art. 235).

W zakresie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Au-
;or korzystał ze zbioru opracowanego przez W. Czaplińskiego, R. Ostrihan-
3ky, P. Saganek i A. Wyrozumską; do tego też zbioru odsyłają przypisy.

Podręcznik ten przeznaczony jest dla wszystkich tych, których interesuje
)roblematyka prawa europejskiego, a w szczególności - dla studentów prawa,

administracji, studiów europejskich, politologu oraz ekonomii i zarządzania.
Zdając sobie sprawę, że podręcznik niniejszy nie jest dziełem doskonałym,
Autor kieruje do wszystkich korzystających z niego, uprzejmą prośbę o wszel-
kie uwagi, które pomogą w jego udoskonaleniu.

Poznań, w sierpniu 1999 r.
J. T.

Rozdział l

ZAGADNIENIA PODSTAWOWE

ż 1. Pojęcie prawa europejskiego

Pojęcie prawa europejskiego, tak jak zostało ono ukształtowane w pi-
śmiennictwie zachodnioeuropejskim, występuje w szerszym i węższym (wła-
ściwym) znaczeniu. W szerszym znaczeniu pojęcie to obejmuje prawo two-
rzone w ramach czy pod auspicjami wszystkich europejskich (pierwotnie:

zachodnioeuropejskich) organizacji międzynarodowych, a więc nie tylko prawo
trzech Wspólnot Europejskich, lecz także (i zwłaszcza) prawo tworzone
w ramach Rady Europy, jak również w ramach innych organizacji europej-
skich (np. Rada Nordycka).

Należy tu jeszcze zwrócić uwagę na jedno ważne zagadnienie. Otóż
pojęcie "prawo europejskie" może być - w jego szerokim znaczeniu - sto-
sowane wyłącznie w odniesieniu do prawa europejskich organizacji mię-
dzynarodowych (międzypaństwowych). W żadnym razie nie obejmuje ono
różnych gałęzi prawa wewnętrznego poszczególnych państw europejskich.
^ie można więc mówić o np. europejskim prawie cywilnym, czy europej-
skim prawie karnym etc. Za tymi pojęciami nie kryje się bowiem żaden
jział prawa obowiązującego, lecz badania porównawcze określonych gałę-
zi prawa poszczególnych państw europejskich (tzw. prawo porównawcze,
l ściślej: komparystyka prawna).

Po tych uwagach można przejść do pojęcia prawa europejskiego w ści-
słym znaczeniu. Otóż pojęcie prawa europejskiego w tym ścisłym znacze-
iu obejmowało wyłącznie prawo tych organizacji międzynarodowych państw
europy Zachodniej, których cechą była "ponadnarodowość" (organizacje po-
adnarodowe, supranational organizations), a więc: Europejskiej Wspólno-
' Węgla i Stali (EWWiS), Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG,
becnie: Wspólnota Europejska) oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Ato-
iowej (Euratom, EWEA). To proste do niedawna wyróżnienie prawa

z pewnością nazwą dobrą i adekwatną, lecz tu również względy praktyczne
i tradycja przemawiają za pozostaniem przy nazwie "prawo europejskie".

Jak już wcześniej stwierdzono, podstawowym filarem Unii Europejskiej są
Wspólnoty Europejskie uzupełnione nowymi "politykami" i formami współpra-
cy ustanowionymi przez Traktat o Unii Europejskiej (art. 1 Traktatu Amster-
damskiego, wcześniej - art. A Traktatu z Maastricht). W konsekwencji, pra-
wo Wspólnot Europejskich to rdzeń prawa europejskiego i jego najbardziej
rozwinięta część. Ta część prawa europejskiego nazywana jest także euro-
pejskim prawem wspólnotowym lub po prostu - prawem wspólnotowym.

ż2. Prawo Wspólnot Europejskich (prawo wspólnotowe)

Stosując różne kryteria wyróżnia się prawo wspólnotowe instytucjonalne
i prawo wspólnotowe materialne oraz prawo pierwotne wspólnotowe i wtór-
ne prawo wspólnotowe.

/. Prawo wspólnotowe instytucjonalne

Prawo wspólnotowe instytucjonalne (zwane także formalnym), to najkró-
cej rzecz ujmując, ta część prawa wspólnotowego, która określa strukturę
)rganizacyjną Wspólnot, a więc instytucje Wspólnot, ich skład i kompeten-
;je oraz postępowania w zakresie stanowienia prawa wspólnotowego (wtór-
iego), a także procedury sądowe. Ta część prawa wspólnotowego reguluje
ównież stosunki zewnętrzne Wspólnot (np. prawo legacji, zdolność trakta-
owa, stowarzyszenie ze Wspólnotami). Przed Traktatem z Maastricht pra-
vo wspólnotowe instytucjonalne regulowało także kwestie związane ze zmia-
lą Traktatów założycielskich i przyjmowaniem kolejnych państw do Wspólnot.
)becnie zagadnienia te wchodzą w zakres "prawa unijnego".

L Prawo wspólnotowe materialne

Prawo wspólnotowe materialne to część prawa wspólnotowego, która
kreślą i reguluje rzeczowy zakres działania Wspólnot. Ten rzeczowy
akres działania ulegał, w wyniku zmian wprowadzanych do Traktatów
ałożycielskich (zwłaszcza przez Jednolity Akt Europejski i Traktat

13

z Maastricht), systematycznemu powiększaniu. Jakkolwiek użyto tu licz-
by mnogiej, to proces ten obejmował w istocie najważniejszą ze Wspól-
not - Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG). Rzeczowy zakres dzia-
łania EWG był początkowo określany pojęciem Wspólnego Rynku.
Jednolity Akt Europejski poszerzył ten zakres działania zwłaszcza o ochro-
nę środowiska naturalnego, a Traktat z Maastricht dołączył do tego cał-
kiem nowe dziedziny, jak zagadnienia polityki socjalnej, kultury, zdro-
wia, ochrony konsumentów, przemysłu, gospodarczej i socjalnej spójności
oraz polityki rozwoju. O ile Jednolity Akt Europejski postanowił o utwo-
rzeniu Jednolitego Rynku Wewnętrznego, to Traktat z Maastricht usta-
nowił następnie Unię Gospodarczą i Walutową. Symbolicznym wyrazem
tej ekspansji zakresu działania Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej była
zmiana jej nazwy dokonana przez Traktat z Maastricht na "Wspólnota
Europejska".

///. Prawo pierwotne wspólnotowe

Prawo pierwotne wspólnotowe to przede wszystkim Traktaty założyciel-
skie, a więc Traktaty ustanawiające trzy Wspólnoty Europejskie łącznie ze
związanymi z nimi dokumentami, takimi jak załączniki, protokoły etc., oraz
późniejsze postanowienia traktatowe wprowadzające do nich zmiany i uzu-
pełnienia (prawo traktatowe). Do prawa pierwotnego wspólnotowego zali-
cza się również traktaty w sprawie przystąpienia nowych członków do Wspól-
not (obecnie do Unii) wraz z aktami przystąpienia. Oprócz prawa traktatowego
do prawa pierwotnego zalicza się tzw. niepisane prawo wspólnotowe, które
obejmuje "ogólne zasady wspólne dla systemów prawnych państw człon-
kowskich" oraz normy prawa zwyczajowego.

A. Prawo traktatowe

Podstawowe traktaty (umowy międzynarodowe) na których opierają się
Wspólnoty i działalność ich instytucji są następujące:

- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali podpisany
w Paryżu 18 kwietnia 1951 r., zwany potocznie w literaturze prawa wspól-
notowego Traktatem Paryskim lub Traktatem Węglowo-Stalowym;

- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą podpisany w Rzy-
mie 25 marca 1957 r., zwany potocznie Traktatem Rzymskim, a ustanowiona
przezeń EWG długo nazywana była po prostu Wspólnym Rynkiem;

14

- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej podpisa-
ny w Rzymie, z dnia 25 marca 1957 r., również zwany potocznie Traktatem
Rzymskim, a ustanowiona przezeń Wspólnota (EWEA) - Euratomem;

- Układ w sprawie wspólnych organów Wspólnot Europejskich z 25 marca
1957 r.;

- Protokół w sprawie statutu Trybunału Europejskiej Wspólnoty Gospodar-
czej z 17 kwietnia 1957 r.;

- Układ w sprawie ustanowienia wspólnej Rady i wspólnej Komisji Wspól-
not Europejskich z 8 kwietnia 1965 r., tzw. Traktat Fuzyjny (Traktat o Fuzji);

- Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich
z 8 kwietnia 1965 r.;

- Traktat w sprawie zmiany pewnych przepisów budżetowych Traktatów
ustanawiających Wspólnoty Europejskie i Traktatu Budżetowego - tzw. Trak-
tat Budżetowy z 22 kwietnia 1970 r.;

- Traktat w sprawie przystąpienia do Wspólnot Danii, Irlandii, Norwegii (nie
stała się członkiem) i Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północ-
nej Irlandii z 22 stycznia 1972 r. wraz z Aktem o warunkach przystąpienia
i dostosowania traktatów;

- Jednolity Akt Europejski (JAE) z 28 lutego 1986 r.;

- Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. - Traktat z Maastricht;

- Traktat w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Austrii,
Finlandii, Norwegii (nie stała się członkiem Unii) i Szwecji z 24 czerwca
1994 r.

- Traktat o Unii Europejskiej - Traktat Amsterdamski z 18 czerwca 1998 r.

Powyższy wykaz traktatów nie jest oczywiście wyczerpujący (nie wymie-
niono zwłaszcza wszystkich traktatów przystąpienia). Do pierwotnego pra-
wa wspólnotowego zalicza się także - jakkolwiek z pewnymi zastrzeżenia-
mi - umowy o stowarzyszeniu ze Wspólnotami oraz umowy o wolnym handlu.
Zagadnienie umów międzynarodowych Wspólnot z państwami trzecimi jest
omówione w rozdziale dotyczącym stosunków zewnętrznych Wspólnot.

B. Ogólne zasady wspólne dla systemów prawnych państw członkowskich.

Ogólne zasady prawa od dawna uważane są za jedno z głównych źró-
deł prawa międzynarodowego publicznego. Artykuł 38 pkt 1 (c) Statutu Mię-
dzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (integralna część Karty Naro-
dów Zjednoczonych) wymienia (wzorem Statutu Stałego Trybunału
Sprawiedliwości Międzynarodowej z 16 grudnia 1920 r.) "ogólne zasady
prawa uznane przez narody cywilizowane" jako jedną z podstaw orzekania

15

przez MTS w przedłożonych mu przez państwa sporach. Ogólne zasady
prawa wymienione zostały po umowach międzynarodowych i zwyczaju, ale
przed "środkami pomocniczymi do ustalania norm prawa", jakimi są orzecz-
nictwo sądów i nauka prawa międzynarodowego. Jakkolwiek istota ogól-
nych zasad prawa nie została do końca jednoznacznie wyjaśniona, to zda-
je się przeważać opinia, że należy ich poszukiwać w systemach prawnych
różnych państw świata; panuje zaś zgoda co do tego, że do zasad tych
należą takie jak nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet,
res transit cum suo onere, ne bis in idem, audiatur et a/tera pars, zasady
słuszności czyli sprawiedliwości (equity) i zapewne wiele innych.

Nie ulega wątpliwości, że nawet bez przesądzania kwestii czy prawo
wspólnotowe stanowi nadal część prawa międzynarodowego, wyżej wymie-
nione zasady muszą mieć w nim zastosowanie. Traktaty wspólnotowe nie
zawierają postanowienia na wzór art. 38 Statutu MTS. W literaturze prawa
europejskiego pod pojęciem ogólnych zasad prawa rozumie się zarówno
zasady ogólne zawarte w Traktatach założycielskich, jak i zasady ogólne
wspólne porządkom prawnym państw członkowskich.

W pierwszym przypadku mamy do czynienia z zasadami, które bezpo-
średnio - jako zasady traktatowe - ujęte zostały w prawie pierwotnym wspól-
notowym. Do tej grupy zasad zalicza się przede wszystkim zasadę solidar-
ności, zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową
oraz zasadę subsydiarności. Zasady te omówione są w innym miejscu.

W drugim przypadku chodzi o niepisane zasady prawa wspólnotowego,
których istnienie i treść muszą być dopiero ustalone. Traktaty wspólnotowe
w jednym tylko miejscu nawiązują do pojęcia "ogólne zasady wspólne dla
systemów prawnych państw członkowskich". Mianowicie art. 288 (d. art.
215) TWE (także odpowiednie postanowienie Traktatu EWEA) stanowi, że
"W przypadku odpowiedzialności pozaumownej Wspólnota, zgodnie z ogól-
nymi zasadami wspólnymi dla systemów prawnych państw członkowskich,
pokrywa wszelkie szkody wyrządzone przez jej organy lub funkcjonariuszy
podczas wykonywania ich obowiązków". (Na marginesie można tu wyja-
śnić, że zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 288 odpowiedzialność kontrak-
towa Wspólnoty podlega prawu właściwemu danej umowy).

Ustalania istnienia i treści "ogólnych zasad prawa" w powyższym rozu-
mieniu musiał się podjąć - w trakcie swego orzecznictwa - Europejski
Trybunał Sprawiedliwości. Ustalając te zasady Trybunał wyszedł daleko poza
problematykę pozaumownej odpowiedzialności Wspólnot. Głównymi dzie-
dzinami w tym zakresie była część ogólna prawa administracyjnego oraz
sfera praw zasadniczych jednostek, łącznie z ochroną praw człowieka

16

w ramach prawa wspólnotowego. Metodą ustalania ogólnych zasad prawa
stosowaną przez Trybunał były badania porównawcze systemów prawnych
państw członkowskich, przy czym Trybunał nie był w tym zakresie zbyt
rygorystyczny, bowiem nie uważał, że pewna zasada - aby być uznaną za
ogólną zasadę prawa wspólnotowego - musi występować równocześnie
we wszystkich systemach prawnych państw członkowskich. Trybunałowi
chodziło raczej o ustalanie zasad najbardziej sprzyjających realizacji celów
Wspólnot. Ustalając omawiane tu ogólne zasady prawa Trybunał szczegól-
ne znaczenie przywiązywał do wspólnych tradycji konstytucyjnych państw
członkowskich - a w przypadku praw zasadniczych jednostek - również do
Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wol-
ności z 4 listopada 1950 r.

Sferę ogólną prawa administracyjnego Trybunał ściśle powiązał z zasa-
dami państwa prawnego i ustalił m.in. następujące zasady: - zasadę pro-
porcjonalności, - zasadę ochrony zaufania i bezpieczeństwa prawnego, -
zasadę ochrony praw nabytych w dobrej wierze; - zasadę kontradyktoryj-
ności postępowania dyscyplinarnego, - zasadę równego traktowania, - za-
sadę ne bis in idem i - zasadę prawa wglądu do akt.

Prawa zasadnicze (indywidualne) - jako ogólne zasady prawa wspólno-
towego - związane są ze sferą działalności Wspólnot, odnoszą się więc
one do spraw gospodarczych i społecznych. Wymienia się m.in. następują-
ce prawa zasadnicze ustalone przez Trybunał:

- prawo własności (ochrona własności),

- swoboda wykonywania zawodu,

- wolność prowadzenia handlu,

- prawo swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej,

- poszanowanie sfery prywatnej,

- poszanowanie życia rodzinnego (prawo do sprowadzenia rodziny w związku
: korzystaniem ze swobody przepływu pracowników),

- prawo zrzeszania (związki pracowników i związki pracodawców),

- wolność wyznawania religii (chodzi tu o dostęp do służby cywilnej Wspólnot),

- nienaruszalność mieszkania prywatnego (chodzi tu o uprawnienia funk-
jonariuszy Komisji w zakresie kontroli przestrzegania reguł konkurencji),
poufność korespondencji z adwokatem, i inne.
Formułując prawa zasadnicze Trybunał określał równocześnie ich grani-
a, jak też zakres ewentualnych ograniczeń tych praw. Z jednej bowiem
rony prawa zasadnicze są o tyle ograniczone, że muszą być włączone
strukturę prawa wspólnotowego i cele Wspólnoty, z drugiej strony - jak
wierdził Trybunał - jest rzeczą uprawnioną, że prawa te powinny być,
/^M^




jeśli to niezbędne, poddane ograniczeniom jeśli jest to uzasadnione ważny-
mi celami, do których dąży Wspólnota, pod warunkiem jednak, że istota
{the substance) prawa pozostanie nienaruszona1.

Zasady ogólne wspólne dla systemów prawnych państw członkowskich
stanowią - jak już zaznaczono - niepisane pierwotne prawo wspólnotowe.
Ze względu na metodę ich ustalania, nazywane są też europejskim pra-
wem porównawczym. Ze względu zaś na to, że ustalane są one przez
Trybunał Sprawiedliwości zaliczane są do tzw. prawa sędziowskiego.

C. Prawo zwyczajowe

W skład niepisanego pierwotnego prawa wspólnotowego wchodzą rów-
nież normy prawa zwyczajowego. Dla powstania normy prawa zwyczajo-
wego niezbędne jest wystąpienie dwóch elementów. Niezbędna jest po
pierwsze praktyka (usus) państw i po drugie przeświadczenie, że praktyka
ta tworzy prawo (opinio iuris sive necessitatis lub po prostu opinio iuris).

W prawie międzynarodowym zwyczaj (prawo zwyczajowe) odgrywa
ogromną rolę, gdyż normy prawa zwyczajowego stanowią w istocie funda-
ment powszechnego prawa międzynarodowego.

W literaturze prawa europejskiego pod pojęciem prawa zwyczajowego
również rozumie się normy prawne powstałe w wyniku określonej praktyki
państw członkowskich oraz opinio iuris, które uzupełniają lub zmieniają
pisane prawo wspólnotowe2. Jest oczywiście kwestia uzasadnienia wystę-
powania prawa zwyczajowego w prawie europejskim wspólnotowym, gdyż
żaden przepis traktatowego prawa wspólnotowego nie wymienia zwyczaju
(tak jak to ma miejsce w przypadku art. 38 Statutu Międzynarodowego
Trybunału Sprawiedliwości). Sprawa ta jest oczywista dla zwolenników
poglądu, że prawo wspólnotowe stanowi jedynie odgałęzienie prawa
międzynarodowego, gdyż wówczas prawo wspólnotowe musi mieć ten
sam system źródeł prawa co prawo międzynarodowe. Inne uzasadnienia
to takie, że żaden porządek prawny nie może obejść się bez prawa zwy-
czajowego oraz, że wymagają tego ogólne zasady państwa prawnego3.
Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie rozwinęło do-

1 Sprawa 4/73 (w:) Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo. Tom l prawo instytucjonal-
ne. Wybór i redakcja: W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Warsza-
wa 1997 (powoływane dalej jako: Orzecznictwo), s. 282

2 M. Schweitzer, W. Hummer: Europarecht. Das der Europaischen Union - Das Recht der
Europaischen Gemeinschaften (EGKS, EG, EAEG) - mit Schwerpunkt EG. Funfte, neuberar-
beitete und erweiterte Auflage, Berlin 1996, s, 51.

3 Ibidem.

18

tąd jakiejś doktryny dotyczącej prawa zwyczajowego. Praktyka w tym za-
kresie jest również uboga. W literaturze powszechnie przytacza się przy-
kład zmiany przez normę zwyczajową postanowienia art. 2 Traktatu Fu-
zyjnego z 1965 r. Zgodnie z tym postanowieniem Rada składa się
z przedstawicieli rządów państw członkowskich, a każdy rząd deleguje do
niej jednego ze swych członków. W praktyce państwa członkowskie dele-
gowały do Rady również sekretarzy stanu, a więc urzędników (niewątpli-
wie najwyższego szczebla). Przyjęto więc, że zgodnie z powstałą w wyni-
ku tej praktyki normą zwyczajową, sekretarze stanu mogą być traktowani
jako członkowie rządu, niezależnie od ich rzeczywistego statusu prawne-
go w ich państwach. Innym przykładem jest wykształcenie się w praktyce
gremium pod nazwą "Zebrani w Radzie Przedstawiciele Rządów Państw
Członkowskich". Nie mamy tutaj do czynienia z instytucją wspólnotową,
gdyż takiej żaden z traktatów założycielskich nie przewiduje. Jednak na
forum tym, obradującym poza Radą - jako konferencja przedstawicieli
rządów państw członkowskich - przyjmowane są uchwały i decyzje za-
równo takie, które przewidziane są w prawie traktatowym, jak i podejmo-
wane poza nim. Zagadnienie to omówione jest w ramach problematyki
dotyczącej Rady. Jak w każdym razie z powyższego wynika, prawo zwy-
czajowe odgrywa nieporównywalnie mniejszą rolę aniżeli ogólne zasady
prawa.

IV. Prawo wtórne wspólnotowe

Prawo wtórne wspólnotowe, to prawo stanowione przez organy Wspól-
not stosownie do postanowień Traktatów założycielskich. Do wtórnego pra-
wa wspólnotowego należą następujące akty prawne:

- rozporządzenia i (w EWWiS) decyzje,

- dyrektywy i (w EWWiS) zalecenia,

- decyzje (indywidualne),

- zalecenia i opinie (w EWWiS tylko opinie).

Powyższe rodzaje aktów prawa wtórnego wyszczególnione zostały wy-
raźnie w Traktatach założycielskich. Będą one omówione w dalszej części
wykładu poświęconej porządkowi prawnemu Wspólnot.

Oprócz aktów prawa wtórnego wymienionych w Traktatach założyciel-
skich występuje w praktyce kategoria tzw. nieoznaczonych aktów praw-
nych. Są to przede wszystkim uchwały Rady i Komisji nie mające formy
żadnego z wymienionych wyżej aktów, mające jednak moc wiążącą. Do tych

19

aktów zalicza się też tzw. porozumienia międzyinstytucjonalne, decyzje
"Zebranych w Radzie Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich",
a wreszcie regulaminy wewnętrzne uchwalane przez instytucje wspólno-
towe.

V. Dopełniające prawo wspólnotowe

Pod pojęciem dopełniającego prawa wspólnotowego rozumie się umo-
wy międzynarodowe zawierane między państwami członkowskimi i służą-
ce wspieraniu realizacji celów Wspólnot. Umowy te nie stanowią ani pier-
wotnego, ani wtórnego prawa wspólnotowego, ale dopełniają prawo
wspólnotowe, zwłaszcza w sferze materialnego prawa wspólnotowego.
Zawarcie takich umów przewiduje art. 293 (d. art. 220) TWE, zgodnie
z którym celem tych umów ma być zapewnienie obywatelom państw człon-
kowskich:

- ochrony osoby oraz korzystania z ich praw na tych samych warunkach,
jakie każde państwo przyznaje swoim własnym obywatelom;

- unikania podwójnego opodatkowania w obrębie Wspólnoty;

- wzajemnego uznania spółek lub firm w rozumieniu artykułu 48 ustęp 2
[d. art. 58], zachowania osobowości prawnej w przypadku przeniesienia sie-
dziby z jednego kraju do innego oraz łączenia spółek i firm podlegających
prawu różnych państw;

- uproszczenia formalności dotyczących uznania i wykonywania orzeczeń
sądowych i arbitrażowych.

Państwa członkowskie mogą oczywiście zawierać umowy wspierające
realizację celów Wspólnoty, które wykraczają poza problematykę zakreśloną
w art. 293. Wśród do tej pory zawartych umów, które można zaliczyć do
umów dopełniających prawo wspólnotowe należy wymienić przede wszyst-
kim następujące:

- Porozumienie w sprawie wzajemnego uznania spółek i osób prawnych
z 29 lutego 1968 r.;

- Porozumienie w sprawie właściwości sądowej i wykonywania orzeczeń
w sprawach cywilnych i handlowych z 27 września 1968 r.;

- Konwencja o prawie właściwym dla zobowiązań umownych z 19 czerwca
1980 r.

Umowy, o których mowa, są oczywiście zawierane w płaszczyźnie pra-
wa międzynarodowego i wypływają z nich prawa i obowiązki zgodnie z pra-
wem międzynarodowym.

20

ż 3. Zasady fundamentalne (ustrojowe) prawa wspólnotowego

Jako zasady fundamentalne, ustrojowe prawa wspólnotowego wymienia
się zasady autonomii, bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skutecz-
ności oraz pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Zasady te zostały sfor-
mułowane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i wszyst-
kie trzy są ze sobą ściśle powiązane.

/. Zasada autonomii prawa wspólnotowego

Punktem wyjścia dla tej zasady jest stwierdzenie, że prawo wspólnoto-
we stanowi nowy, odrębny porządek prawny4. Zasada autonomii głosi, że
prawo Wspólnoty jest niezależne od ustaw państwowych5 . Prawo wspól-
notowe wchodząc do krajowych porządków prawnych państw członkow-
skich zachowuje swoją odrębność i niezależność, i jest stosowane jako
prawo wspólnotowe. Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Spra-
wiedliwości skuteczność prawa wspólnotowego byłaby poważnie osłabiona
gdyby jego postanowienia nie były interpretowane jako całkowicie niezależne.

Zasada autonomii prawa wspólnotowego ma fundamentalne znaczenie,
gdyż daje ona gwarancję jednolitego jego stosowania na obszarze całej
Wspólnoty, tj. we wszystkich państwach członkowskich.

//. Bezpośrednie stosowanie i bezpośrednia skuteczność prawa
wspólnotowego

Wyróżnia się dwa pojęcia - "bezpośrednie stosowanie" i "bezpośrednią
skuteczność" prawa wspólnotowego, choć nie zawsze są one precyzyjnie
rozgraniczane. Jest oczywiście kwestią, czy rzeczywiście pojęcia te dadzą
się dokładnie rozgraniczyć. W ogólnym zarysie problem ten przedstawia
się jak niżej następuje.

Bezpośrednie stosowanie oznacza, że normy prawa wspólnotowego wiążą
w państwach członkowskich bez potrzeby dokonywania takich zabiegów,

4 Dwa fundamentalne orzeczenia ETS w tej sprawie to: orzeczenie w tzw. sprawie Van
Gend z 5 lutego 1963 r. (sprawa 26/62) oraz orzeczenie w sprawie Costa v. Enel z 15 lipca
1964 r. (sprawa 6/64). Orzeczenia te omówione zostaną w rozdziale ostatnim.
5 D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 164.

które w literaturze prawa międzynarodowego określane są jako inkorpora-
cja, transformacja, adopcja, które niezbędne są w przypadku umów mię-
dzynarodowych. Dla przykładu: rozporządzenie wiąże w państwie człon-
kowskim bezpośrednio; nie ma nawet potrzeby ogłaszania go w krajowym
organie publikacyjnym, skoro zostało ono ogłoszone w Dzienniku Urzędo-
wym Wspólnot.

Bezpośrednia skuteczność wypływa z bezpośredniego stosowania i ozna-
cza, że normy prawa wspólnotowego nie tylko wiążą bezpośrednio organy
państw członkowskich, ale że ustanawiają one wprost prawa i obowiązki
dla jednostek (tj. osób fizycznych i prawnych), które mogą się na nie powo-
ływać przed organami państwa członkowskiego, a więc przed jego organa-
mi sądowymi i administracyjnymi.

Trzeba zwrócić uwagę na to, że normy zawarte w Traktatach wspólno-
towych mają różny charakter; mogą to być normy o charakterze ogólnym
i programowym, jak również normy przyznające prawa i nakładające obo-
wiązki na jednostki. Norma prawa wspólnotowego ma bezpośrednią sku-
teczność wtedy, gdy jest jasno i bezwarunkowo sformułowana, nie jest
opatrzona jakimkolwiek zastrzeżeniem i dla jej wykonania nie jest po-
trzebne żadne dalsze działanie państwa członkowskiego lub organu Wspól-
noty i wreszcie - nie może umożliwiać jej stosowania według swobodne-
go uznania6.

Bezpośrednia skuteczność (i oczywiście bezpośrednie stosowanie) do-
tyczy nie tylko postanowień Traktatów wspólnotowych, lecz także aktów
prawa wtórnego wspólnotowego - rozporządzeń, a także, wyjątkowo - pod
określonymi warunkami - dyrektyw i decyzji skierowanych do państw człon-
kowskich. Zagadnienia te są omówione w rozdziale dotyczącym prawodaw-
stwa wspólnotowego.

III. Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego

W jednym ze swoich najgłośniejszych orzeczeń - orzeczeniu w spra-
wie Costa przeciwko Enel z 1964 r.7 Europejski Trybunał Sprawiedliwości
stwierdził, że państwa członkowskie Wspólnoty definitywnie przekazały
prawa władcze utworzonemu przez siebie wspólnemu organizmowi praw-
nemu i nie mogą już ich anulować poprzez późniejsze, jednostronne

6 Ibidem, s. 167.

7 Orzecznictwo, s. 25-29, sprawa 6/64.

22

Iziałania. Żadne państwo członkowskie nie może naruszyć tej właściwo-
ści prawa Wspólnoty, jaką jest jego obowiązywanie w sposób jednolity
całkowity. Stosownie do tego prawo wspólnotowe przeważa nad sprzecz-
lymi z nim normami prawa wewnętrznego, a więc takie normy prawa
/ewnętrznego nie mogą być stosowane. Dotyczy to zarówno norm prawa
/ewnętrznego wcześniejszych wobec aktu prawa wspólnotowego, jak i póź-
liejszych w stosunku do niego. Trybunał Sprawiedliwości poszedł tak da-
3ko, iż stwierdził pierwszeństwo prawa wspólnotowego nawet wobec pra-
/a konstytucyjnego państw członkowskich. Zasadę pierwszeństwa
tosowania prawa wspólnotowego Trybunał podkreślał wielokrotnie8.

?4. Zasady ogólne prawa wspólnotowego

Jak już wcześniej wspomniano, do ogólnych zasad zalicza się przede
vszystkim zasadę solidarności, zasadę niedyskryminacji i zasadę subsy-
Jiarności.

Zasada solidarności sformułowana została w art. 10 (d. art. 5) TWE:

"Państwa członkowskie podejmą wszystkie właściwe środki o charakte-
ze ogólnym i specjalnym w celu wypełnienia zobowiązań wynikających
: niniejszego Traktatu albo z działań podejmowanych przez organy Wspól-
ioty. Państwa te będą ułatwiały osiągnięcie celów Wspólnoty.

Powstrzymają się one od podejmowania wszelkich środków, które mo-
łyby zagrozić realizacji celów niniejszego Traktatu".

Z zasady solidarności wynikają dwa zobowiązania pozytywne i jedno
egatywne: obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu
salizację zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego (pierwotnego
wtórnego) i obowiązek państw członkowskich działania w celu ułatwienia
ializacji celów Wspólnoty oraz zakaz stanowienia prawa sprzecznego z prze-
isami prawa wspólnotowego9.

W literaturze prawa europejskiego podkreśla się, że zasada solidarności
ie jest stosowana in abstracto jako jedyna podstawa orzeczeń Trybunału,
cz in concreto, tj. w przypadkach gdy państwo członkowskie nie wykonało
roich zobowiązań traktatowych10.

Sprawa 14/68, Orzecznictwo, s. 30-34; sprawa 11/70, Orzecznictwo, s. 34-37; sprawa
i6/77, Orzecznictwo, s. 37-41.
Orzecznictwo, sprawa 141/78, s.56 (uwagi).
D. Lasok, op.cit., s.48.

Zakaz dyskryminacji sformułowanych został w art. 12 (d. art. 6):

"W zakresie stosowania niniejszego Traktatu i bez naruszania jego po-
stanowień szczegółowych zabroniona jest jakakolwiek forma dyskryminacji
ze względu na obywatelstwo.

Rada działając zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 [d. art.189 c]
może wprowadzać przepisy w celu realizacji zakazu takiej dyskryminacji".

Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił znaczenie sformułowań "W zakresie
stosowania niniejszego Traktatu" i "bez naruszania jego postanowień szcze-
gółowych", stwierdzając, że to ostatnie wyrażenie odnosi się szczególnie
do innych postanowień Traktatu, w których stosowanie ogólnej zasady usta-
lonej w niniejszym Artykule uzyskuje konkretną formę w odniesieniu do
poszczególnych sytuacji". Trybunał wymienił tu postanowienia swobodnego
przepływu pracowników, prawo podejmowania działalności gospodarczej
i swobodę świadczenia usług. Trybunał podkreślił, że jeżeli prawo wspólno-
towe gwarantuje osobie fizycznej swobodę udania się do innego państwa
członkowskiego, to w konsekwencji tego, osobie takiej przysługuje taka sama
ochrona w przypadku szkody jemu wyrządzonej jak obywatelom i osobom
mającym zamieszkanie w tym państwie11. W sprawie tej chodziło o obowią-
zek wypłaty odszkodowania dla brytyjskiego turysty, który został napadnię-
ty i pobity w Paryżu. Ponieważ przebywając we Francji, jako,turysta korzy-
stał z usług turystycznych Trybunał uznał, że przysługuje mu takie samo
prawo do odszkodowania jako obywatelom Francji i osobom mającym tam
miejsce zamieszkania.

Jak z powyższego wynika, zasada obejmująca zakaz dyskryminacji rów-
nież nie jest stosowana jako zasada abstrakcyjna, lecz w powiązaniu z in-
nymi, szczegółowymi postanowieniami Traktatu o Wspólnocie Europejskiej.

Zasada obejmująca zakaz dyskryminacji została jeszcze mocniej pod-
kreślona przez nowy art. 13 wprowadzony do TWE przez Traktat Amster-
damski. Zgodnie z tym artykułem Rada, bez uszczerbku dla innych posta-
nowień Traktatu i w ramach przyznanych jej kompetencji, może jednomyślnie,
na wniosek Komisji oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim podej-
mować właściwe działania celem zwalczania dyskryminacji ze względu na
płeć, podchodzenie rasowe lub etniczne, religię lub wyznanie, inwalidztwo,
wiek lub orientację seksualną.

W ramach części pierwszej TWE (Zasady) o zakazie dyskryminacji sta-
nowi jeszcze w nowy art. 11 dotyczący "ściślejszej współpracy". Będzie
o tym mowa niżej.

11 Sprawa 186/87, Orzecznictwo, s. 64.

24

Zasada subsydiarności jest ściśle powiązania z kompetencją Wspólnot
do stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego i w tym kontekście zosta-
nie przedstawiona.

ż 5. Ściślejsza współpraca

Nowy art. 11 TWE, wprowadzony przez Traktat Amsterdamski, przewi-
duje, że państwa członkowskie, które zamierzają ustanowić ściślejszą współ-
pracą między sobą mogą zostać upoważnione do korzystania z instytucji,
procedur i mechanizmów ustanowionych przez TWE dla realizacji takiej
współpracy.

Ściślejsza współpraca może być ustanowiona pod następującymi wa-
runkami:

(a) nie może dotyczyć dziedzin objętych wyłączną kompetencją Wspólnoty;

(b) nie może naruszać polityk Wspólnoty, jej działań lub programów;

(c) nie może dotyczyć obywatelstwa Unii Europejskiej i nie może wprowa-
dzać dyskryminacji pomiędzy obywatelami państw członkowskich;

(d) musi pozostawać w ramach kompetencji przyznawanych Wspólnocie przez
Traktat; i

(e) nie może stanowić dyskryminacji lub ograniczeń w handlu pomiędzy
państwami, ani też zakłócać warunków konkurencji między nimi.

Ogólne zastrzeżenie jest takie, że ściślejsza współpraca w ramach Wspól-
noty nie stoi na przeszkodzie ściślejszej współpracy w ramach Unii Euro-
pejskiej, którą przewidują art. 43 i 44 Traktatu o Unii (ściślejsza współpraca
N ramach Unii omówiona jest w rozdziale dotyczącym wybranych zagad-
lień instytucjonalnych Unii Europejskiej).

Ściślejsza współpraca w ramach Wspólnoty może być ustanowiona na
odstawie upoważnienia udzielonego przez Radę działającą kwalifikowaną
większością głosów na podstawie propozycji Komisji i po zasięgnięciu opinii
'ariamentu Europejskiego.

Jeżeli jednak którykolwiek z członków Rady (a więc którekolwiek państwo
złonkowskie) oświadczy, że z powodu ważnych i określonych względów
'go polityki (national po/icy) zamierza sprzeciwić się udzieleniu upoważnie-
a większością kwalifikowaną, to wówczas głosowanie nie będzie miało miej-
;a. W takiej sytuacji Rada może, działając kwalifikowaną większością gło-
wy zażądać, aby sprawa ta została przekazana Radzie spotykającej się
składzie szefów państw lub rządów celem podjęcia jednomyślnej decyzji.

25

Ściślejsza współpraca ustanowiona między pewnymi państwami człon-
kowskimi może być rozszerzona na inne państwa członkowskie. Otóż każ-
de państwo członkowskie, które pragnie stać się stroną już ustanowionej
ściślejszej współpracy musi notyfikować swój zamiar Radzie i Komisji. Ko-
misja przedstawia Radzie swoją opinię. Jak wynika z art. 11 pkt 4 ostatecz-
ną decyzję w tej sprawie podejmuje Komisja.

Czym jest ściślejsza współpraca w obrębie Wspólnoty? Niewątpliwie sta-
nowi ona jakąś formę realizacji takich koncepcji, jak "Europa dwóch pręd-
kości" ("Europa dwóch kondygnacji")12, "kręgi koncentryczne"13 i "trzon państw
europejskich"14. Ta ostatnia koncepcja związana jest z tzw. Dokumentem
Lammersa z 1994 r., w którym zwrócono uwagę na istnienie trzonu państw
członkowskich dążącego do głębszej współpracy. Według tego trzon Wspól-
noty stanowią Niemcy, Francja, Belgia, Holandia i Luksemburg, tzn. pier-
wotni członkowie EWG, jednak z wyłączeniem Włoch15.

Ściślejsza współpraca ma też zapewne związek z możliwością posze-
rzenia Unii/Wspólnoty o państwa Europy Środkowej, które - jak można
przypuszczać - nie będą się do niej kwalifikowały.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że postanowienia w sprawie ściślejszej
współpracy równocześnie utrzymują ją w ściśle określonych ramach. Oprócz
wcześniej wymienionych warunków, pkt 4 art. 11 postanawia, że działania
i decyzje niezbędne dla wypełniania czynności w ramach ściślejszej współ-
pracy będą podlegały wszystkim odpowiednim postanowieniom niniejszego
Traktatu z wyjątkiem odmiennych postanowień tego artykułu i postanowień
artykułów 43 i 44 Traktatu o Unii Europejskiej.

ż 6. Zakres przestrzenny obowiązywania prawa wspólnotowego

Traktaty wspólnotowe są umowami międzynarodowymi i jako takie wią-
żą każdą ich stronę w odniesieniu do całego jej terytorium, chyba, że z samej
umowy wynika odmienny zamiar (art. 29 Konwencji Wiedeńskiej o prawie
traktatów z 1969 r.). Przez całe terytorium strony traktatu należy oczywiście
rozumieć jej obszar lądowy, morski i przestrzeń powietrzną.

12 Zob. T. Bainbridge, A. Teasdale: Leksykon Unii Europejskiej, Kraków 1998 (powoływane
dalej jako: Leksykon), s. 50.

13 Ibidem, s. 138.

14 Ibidem, s. 318.

15 Ibidem.

26

Ogólna formuła co do obowiązywania Traktatu o Wspólnocie Europej-
skiej została zawarta w art. 299 pkt 1 (d. Art. 227):

"Traktat niniejszy stosuje się do Królestwa Belgii, Królestwa Danii, Fede-
ralnej Republiki Niemiec, Republiki Greckiej, Królestwa Hiszpanii, Republiki
Francuskiej, Irlandii, Republiki Włoskiej, Wielkiego Księstwa Luksemburga,
Królestwa Holandii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii, Królestwa Szwecji
oraz Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii".

Ta ogólna formuła ulega następnie komplikacji, gdyż w kolejnych posta-
nowieniach przyjęte zostały szczególne uregulowania dla pewnych teryto-
riów niektórych państw członkowskich, a więc między innymi dla francu-
skich departamentów zamorskich - Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich,
Wysp Alandzkich (terytorium Finlandii). Z zakresu stosowania Traktatu wy-
łączono Wyspy Owcze (Faeroe Islands) i Suwerenne Obszary Bazy Zjed-
noczonego Królestwa na Cyprze. Wyspy Kanałowe i Wyspa Mań są tylko
w bardzo ograniczonym stopniu objęte Traktatem o Wspólnocie Europej-
skiej (na podstawie Traktatu Przystąpienia Wielkiej Brytanii z 1972 r.).

Nie jest chyba do końca jasna sytuacja tzw. mikropaństw. Państwa te
były powiązane więzami zależności (w rozumieniu prawa międzynarodowe-
go) z Francją i Hiszpanią (Andora), Francją (Monako), Włochami (San Ma-
rino), a przez to i z EWG. Artykuł 299 pkt 4 TWE przewiduje, że jego
postanowienia stosuje się do terytoriów, za stosunki zewnętrzne których
odpowiedzialne jest państwo członkowskie. Tradycyjnie przyjmowano, że
postanowienie to dotyczy mikropaństw. Ogólnie można powiedzieć, że pań-
stwa te poprzez swoich protektorów (były one zaliczane do kategorii pro-
tektorów międzynarodowych, z tym że Andora była uważana za państwo
wasalne) były powiązane ze Wspólnotą unią celną.

Na początku lat dziewięćdziesiątych trzy mikropaństwa zostały przyjęte
do Organizacji Narodów Zjednoczonych, co sugeruje, że stały się one su-
werennymi podmiotami prawa międzynarodowego. Oczywiście taki status
nie oznacza automatycznego zerwania unii celnych z dotychczasowymi pro-
tektorami. Jak się jednak wydaje, państwa te dążą do samodzielnego ure-
gulowania swoich stosunków ze Wspólnotą. Tak więc, według dostępnych
informacji, San Marino zawarło ze Wspólnotą w 1992 r. Umowę o unii
celnej i współpracy. Podobnie postąpiła Andora.

Skoro mowa o mikropaństwach to, warto przy tej okazji poruszyć sprawę
Lichtensteinu, którego sytuacja jest inna, gdyż był protektoratem Szwajcarii,
a więc państwa nie będącego członkiem Wspólnoty. Lichtenstein od 1 maja
1995 r. Uczestniczy w Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej (EPG), która
obejmuje państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej i Europejskiego

27

Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). Lichtenstein już od 1990 r. jest
członkiem ONZ. O EPG jest mowa odrębnie w innym miejscu.

Zakres przestrzenny obowiązywania prawa wspólnotowego podlega zmia-
nom poprzez jego poszerzenie lub zmniejszenie.

Oczywistym przypadkiem poszerzenia przestrzennego zakresu obowią-
zywania prawa wspólnotowego jest przystąpienie do Wspólnoty/Unii Euro-
pejskiej każdego kolejnego państwa, a więc powiększenie grona państw
członkowskich. Takie poszerzenie może być także wynikiem zmian teryto-
rialnych, gdy terytorium państwa członkowskiego ulega powiększeniu. Naj-
poważniejszy taki przypadek to "zjednoczenie Niemiec" w 1990 r. Nie mie-
liśmy tu do czynienia ze zjednoczeniem państw w rozumieniu prawa
międzynarodowego, gdyż nie powstało w tym przypadku żadne nowe pań-
stwo, a jedynie RFN uzyskała przyrost terytorialny poprzez włączenie do
niej terytorium NRD (a więc nastąpiła inkorporacja).

Zmniejszenie się zakresu przestrzennego obowiązywania prawa wspól-
notowego nastąpić może w wyniku utraty części terytorium przez państwo
członkowskie lub - w szczególnym przypadku - w razie zmiany statusu
części jego terytorium.

Pierwszy przypadek to uzyskanie niepodległości przez Algierią w 1962 r.,
która przedtem była jednym z departamentów Francji (ściśle rzecz biorąc
nie była traktowana jako "departament zamorski").

Drugi przypadek dotyczy Grenlandii. Grenlandia jako integralna (od 1953
r.) część Danii weszła do Wspólnoty 1 stycznia 1973 r. (data wejścia w życie
Traktatu przystąpienia Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii). W maju 1979 r.
Grenlandia uzyskała daleko idącą autonomię łącznie z prawem decydowa-
nia o swoich stosunkach zewnętrznych, co obejmowało również prawo prze-
prowadzenia referendum co do dalszego pozostawania we Wspólnocie. W re-
ferendum, które odbyło się w lutym 1982 r. 52% mieszkańców Grenlandii
wypowiedziało się za wycofaniem się ze Wspólnoty. Na podstawie Traktatu
podpisanego 13 marca 1984 r., który wprowadzał odpowiednią poprawkę
do Traktatów ustanawiających Wspólnoty, Grenlandia uzyskała status jed-
nego z "krajów i terytoriów zamorskich"16.

W literaturze podnosi się także kwestię zmniejszenia przestrzennego zakresu
obowiązywania prawa wskutek wycofania się państwa członkowskiego ze Wspól-
not/Unii Europejskiej. Podstawowy problem polega na tym czy wystąpienie ta-
kie jest możliwe. Zagadnienie to jest na tyle odrębne, że jest ono omówione
w ramach całokształtu problematyki dotyczącej członkostwa Unii Europejskiej.

16 Zob. M. Schweitzer, W. Humner, op.cit., s. 37; Leksykon, s. 86.

Rozdział!!

POWSTANIE WSPÓLNOT l UNII EUROPEJSKIEJ

ż 1. Antecedencje

Myśl o zjednoczeniu Europy ma wielowiekową tradycję, a jej początek
można umieścić w późnym Średniowieczu, kiedy to nastąpił upadek znacze-
nia cesarstwa i rozpoczęło się budowanie państw suwerennych w Europie.

Idea zjednoczenia Europy propagowana była przez wielu myślicieli i uczo-
nych, w tym prawników, a także przez mężów stanu. Gdy chodzi o tych
ostatnich, to chyba pierwszym z nich był król czeski Jerzy z Podiebradu,
którego projekt z lat 1462-1464 przewidywał utworzenie związku państw
europejskich, w ramach którego powołany miałby być m.in. obligatoryjny
arbitraż dla rozstrzygania sporów między państwami europejskimi. Projekt
Jerzego z Podiebradu przewidywał również utworzenie zgromadzenia, któ-
re podejmowałoby decyzje większością głosów.

Kilka wieków później, już w okresie Ligi Narodów, francuski minister spraw
zagranicznych Aristide Briand, znany bardziej jako współtwórca Traktatu o wy-
rzeczeniu się wojny (tzw. Pakt Brianda - Kelloga z 27 sierpnia 1928 r.),
wystąpił w 1930 r. z memorandum, w którym proponował utworzenie stowa-
rzyszenia państw europejskich o charakterze federacyjnym, miał to być tzw.
System Europejskiej Unii Federalnej. Unia Federalna miała działać w obrębie
Ligi Narodów. Projekt ten zakładał respektowanie suwerenności państw człon-
kowskich planowanego stowarzyszenia i nie zawierał żadnych elementów
tego, co dzisiaj nazywa się ponadnarodowością. Projekt był rozpatrywany
w ramach Ligi Narodów, lecz następnie propozycja ta "umarła powolną śmier-
cią, zamordowana przez wzrastające międzynarodowe tarcia i brak zaufania"17.

Po drugiej wojnie światowej wielkim promotorem zjednoczenia Europy stał
się Winston Churchill, który w Zurychu w 1946 r. wystąpił z ideą utworzenia

17 Cytat za: Leksykon, s. 25.

29

Stanów Zjednoczonych Europy, jednak bez udziału Wielkiej Brytanii, która
w jego zamyśle miała być łącznikiem pomiędzy zjednoczoną Europą a Sta-
nami Zjednoczonymi Ameryki.

Zbieg wielu czynników sprzyjających budowaniu zjednoczonej Europy
był wyjątkowy. Niefortunnie jednak czynniki te sprawiły równocześnie, że
budowanie zjednoczonej Europy ograniczyło się do jej zachodniej części.
Pierwszym - może zasadniczym - czynnikiem był polityczny podział Euro-
py i narastający już wkrótce po zakończeniu wojny konflikt Wschód - Za-
chód oraz związane z tym silne poczucie zagrożenia zachodnioeuropej-
skich społeczeństw ze strony ZSRR. Jednocześnie zachodni Europejczycy
uświadomili sobie swoją własną słabość gospodarczą i uzależnienie od
Stanów Zjednoczonych Ameryki. Trzeba jednak od razu dodać, że nieba-
gatelne znaczenie miało to, że tendencje zjednoczeniowe w Europie Za-
chodniej były całkowicie zgodne z życzeniami samych Stanów Zjednoczo-
nych. Istotne znaczenie w tym zakresie miały też francuskie dążenia do
odbudowy wielkomocarstwowej pozycji, a także, bez wątpienia, wymagają-
cy jakiegoś rozwiązania problem odbudowy Niemiec.

W takich to uwarunkowaniach zaczęły, wkrótce po wojnie, powstawać
organizacje międzynarodowe państw europejskich.

Unia Zachodnia i Unia Zachodnioeuropejska. 17 marca 1948 r. Bel-
gia, Holandia, Luksemburg, Francja oraz Wielka Brytania podpisały tzw.
Pakt Brukselski powołujący do życia Unię Zachodnią. Unia' Zachodnia była
sojuszem wojskowym, jednak Pakt Brukselski przewidywał również rozwija-
nie współpracy politycznej, gospodarczej i kulturalnej między stronami. Pakt
Brukselski uwzględniał także możliwość ponownej agresji niemieckiej. 23
października 1954 r. w ramach pakietu tzw. Układów Paryskich podpisany
został Protokół w sprawie zmiany i uzupełnienia Paktu Brukselskiego, na
podstawie którego do Unii zostały włączone Republika Federalna Niemiec
i Włochy. Unia Zachodnia została zastąpiona Unią Zachodnioeuropejską
(UZE). Przekształcenie Unii Zachodniej w Unię Zachodnioeuropejską było
związane z niedojściem do skutku Układu o Europejskiej Wspólnocie Obron-
nej z 27 maja 1952 r. ze względu na negatywne stanowisko parlamentu
francuskiego, który w 1953 r. odmówił wyrażenia zgody na jego ratyfikację.
W skład UZE wchodzi obecnie 10 państw Europy Zachodniej. Wymieniony
wyżej Protokół z 23 października 1954 r. wszedł w życie 6 maja 1955 r.
Pakt Brukselski miał wygasnąć w 1998 r. lecz UZE funkcjonuje nadal. Zgod-
nie z postanowieniami Traktatu z Maastricht i Traktatu Amsterdamskiego,
Rada Europejska podjęła na początku czerwca 1999 r. decyzję, że struktury

30

UZE zostaną włączone do Unii Europejskiej jako element Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa (II filar WE). O zagadnieniu tym będzie jeszcze
mowa w ramach problematyki instytucjonalnej Unii Europejskiej.

Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej (OEEC) i Organi-
zacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Pierwsza z wymie-
nionych organizacji została powołana na podstawie Konwencji z 16 kwietnia
1948 r., podpisanej przez 16 państw zachodnioeuropejskich, obejmując rów-
nież zachodnie strefy okupacyjne Niemiec (RFN stała się jej członkiem z chwilą
swego powstania w 1949 r.). W 1959 r. Hiszpania stała się jej osiemnastym
członkiem. Zadaniem tej Organizacji było stworzenie struktury organizacyjnej
dla realizacji Planu Marshalla. Na podstawie Konwencji Paryskiej z 14 grud-
nia 1960 r. została ona przekształcona w Organizację Współpracy Gospo-
darczej i Rozwoju. Pierwotnymi uczestnikami OECD było 20 państw, w tym
Stany Zjednoczone i Kanada. Obecnie liczy ona 28 członków, a najmłodsi
z nich to Czechy (od 1995 r.) oraz Węgry i Polska (od 1996 r.).

Głównymi celami OECD jest osiąganie możliwie najwyższego wzrostu
gospodarczego, zatrudnienia i stopy życiowej w krajach członkowskich oraz
rozwijanie stosunków gospodarczych z innymi krajami. OECD koncentruje
swoją działalność na zapewnieniu swobody przepływu kapitału i ochronie
inwestycji zagranicznych.

Pakt Atlantycki (Organizacja Traktatu Północnego Atlantyku - NATO).

Pakt Atlantycki podpisany został w Waszyngtonie 4 kwietnia 1949 r. przez
dwanaście państw, którymi były: Francja, Wielka Brytania, Belgia, Holan-
dia, Luksemburg, Dania, Islandia, Norwegia, Włochy, Portugalia, Kanada
i Stany Zjednoczone. Później do Paktu zostały zaproszone i przystąpiły
kolejne państwa: Grecja i Turcja (1952 r.), Republika Federalna Niemiec
(1955 r.) oraz Hiszpania (1982).

Pakt Atlantycki jest traktatem sojuszniczym o samoobronie zbiorowej -
zgodnie z art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Stosownie do tego, art. 5
Paktu stanowi, iż napaść zbrojna na jedną lub kilka stron w Europie lub
w Ameryce Północnej będzie uważana za napaść przeciwko wszystkim stro-
nom. Jeżeli taka napaść zbrojna nastąpi, to każda ze stron wykonując pra-
wo do samoobrony indywidualnej lub zbiorowej udzieli pomocy stronie lub
stronom w taki sposób napadniętym, podejmując natychmiast indywidual-
nie i w porozumieniu z innymi stronami taką akcję, jaką uzna za konieczną
- nie wyłączając użycia siły zbrojnej.

NATO dysponuje rozbudowanymi strukturami wojskowymi i polityczny-
mi. W lipcu 1997 r. Polska, Czechy i Węgry zostały zaproszone do podjęcia

31

rokowań celem przystąpienia do Paktu Atlantyckiego i formalnie stały się
jego członkami w dniu 16 marca 1999 r.

Rada Europy. Organizacja ta powstała na podstawie Statutu podpisa-
nego 5 maja 1949 r. w Londynie przez dziesięć państw (Francja, Wielka
Brytania, Belgia, Holandia, Luksemburg, Dania, Islandia, Włochy, Norwegia
i Szwecja). Początkowo w piśmiennictwie polskim była ona nazywana nie-
właściwie Radą Europejską (właściwa nazwa: CounciI of Europę, Conseił
de 1'Europe, Europarat), na co trzeba zwracać szczególną uwagę obecnie
wobec istnienia Rady Europejskiej jako organu Unii Europejskiej. Obecnie
w skład Rady Europy wchodzi 39 państw i obejmuje ona swym członko-
stwem także państwa Europy Środkowej i Wschodniej, łącznie z Rosją.
Zgodnie ze Statutem, celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jedno-
myślności między jej członkami dla ochrony i realizacji ideałów i zasad,
będących ich wspólnym dziedzictwem i ułatwiających ich postęp gospodar-
czy i społeczny. Rada Europy jest najbardziej znana z utworzenia w jej
ramach systemu ochrony praw człowieka na podstawie Konwencji z 4 listo-
pada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności uzu-
pełnianej kolejnymi protokołami.

Wymienione wyżej organizacje międzynarodowe państw zachodnioeuro-
pejskich, które powstały lub miały swój początek przed powstaniem Wspól-
not Europejskich zostały zbudowane według wzorca tradycyjnych organiza-
cji międzynarodowych, z tym jednakże, że NATO jako euro-atlantycka
organizacja sojusznicza dysponuje zintegrowanymi strukturami wojskowymi.

ż 2. Powstanie Wspólnot Europejskich

l. Europejska Wspólnota Węgla i Stali

W dniach od 7 do 10 maja 1948 r. odbywał się w Hadze Kongres
Europejski, w którym wzięło udział ok. 750 uczestników z 26 państw eu-
ropejskich. Kongres wystąpił z postulatem utworzenia unii politycznej i go-
spodarczej, otwartej dla wszystkich narodów Europy żyjących w syste-
mach demokratycznych i zobowiązujących się do przestrzegania
projektowanej karty praw człowieka. Wielkie oczekiwania dotyczące utwo-
rzenia unii spełnione nie zostały, ale bezpośrednim następstwem Kongresu

32

-a> -g in Ę' . g' ^. ę- ^ g .-S'ś;s-i,a-t=".<6aNó<.^o)oN

^^~-^ �^-(f^m'0 -i,1-1 g c: p.-ł-H o ^�o

SSS ^'l&3SS^a|'3Si' ga.'5|:ii
^i liiss|ii |g i^tigil^^lil.-^gpIS

"!

J SiiSI

m-s. o a � a- "� ^ g ^ l j ^ S , K 3 Jggs-sggaagggżg-o.'

;,S S<.B S � �S- n, n 5' m �S. - 8.S9 S. N. � - 3-'. . , .. _ _

M-' '''Sg^S^^.g^g^ n^Salt, KSs-nN"??'"''?^^

^s s ^ s -l g
i^ż ^.S l6? Si^ ż^. S||sż, ^^"isyg-i^SN^4^":-

'-l ^lilr.ilil3 ilhi Ililli^liF-

1^ iiitii^lll liii :!

II ill:1!^ ^C ||l|t tlilll^III^-i

111 !l'ż^s|l|3&| lis-gg l|l:|igili|^yż,

�|; ^l^t-^SlI. !j^
a li li igilg^it g iii gg jF ^si-

//. Europejska Wspólnota Gospodarcza
i Europejska Wspólnota Energii Atomowej

Po powstaniu EWWiS podejmowane były próby "obudowania" jej po-
przez ustanowienie Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspól-
noty Politycznej. Wobec ich niepowodzenia, państwa zachodnioeuropejskie
postanowiły skoncentrować się na integracji gospodarczej, a przede wszyst-
kim na liberalizacji handlu między nimi.

5 sierpnia 1955 r. zawarte zostało Europejskie Porozumienie Płatnicze.
Wkrótce okazało się jednak, że dalszą liberalizacja handlu nie jest możliwa
bez rozwiązania kompleksu zagadnień celnych, a więc bez ustanowienia
unii celnej.

Na początku czerwca 1955 r. odbyła się w Messynie konferencja mini-
strów zagranicznych państw członkowskich EWWiS, na której podjęto de-
cyzję o utworzeniu Komitetu pod przewodnictwem belgijskiego ministra spraw
zagranicznych Paula Spaaka, którego zadaniem było przygotowanie pla-
nów utworzenia wspólnego rynku i wspólnoty energii atomowej. Odpowied-
nie plany (tzw. Raport Spaaka) zostały przedstawione 21 kwietnia 1956 r.
Na podstawie Raportu Spaaka uzupełnionego opinią "Trzech Mędrców"
odnośnie do wspólnoty atomowej odbyły się dalsze rokowapia, w toku któ-
rych opracowane zostały teksty odpowiednich traktatów.

25 marca 1957 r. na zwołanej do Rzymu konferencji podpisane zostały:

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą - EWG (Euro-
pean Economic Community - EEC, Communaute economique europeenne
-C. E. E., Europaische Wirtschaftsgemeinschaft - EWG) oraz Traktat usta-
nawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej - EWEA (European Ato-
mie Energy Community - EAEC, Europaische Atomgemeinschaft - EAG,
Communautś europeenne de 1'energie atomique - C.E.E.A.}. EWG potocz-
nie nazywana była Wspólnym Rynkiem (Common Market, March6 commun,
Gemeinsamer Market), a EWEA - Euratomem (Euratom - w trzech języ-
kach jednakowo). Jak już wspomniano wyżej, oba Traktaty założycielskie ;

nazywane są potocznie Traktatami Rzymskimi.

Traktaty ustanawiające EWG i EWEA zostały podpisane przez sześć ,
państw członkowskich EWWiS i weszły w życie dnia 1 stycznia 1958 r.
Oba Traktaty zostały zawarte na czas nie określony (art. 240 Traktatu EWG,
art. 208 Traktatu EWEA).

Traktat ustanawiający EWG był obszernym aktem składającym się
z 248 artykułów, 4 aneksów i 9 protokołów oraz Konwencji dotyczącej sto- j
warzyszenia ze Wspólnotą zamorskich krajów i terytoriów.

34

Traktat ustanawiający Euratom obejmuje 225 artykułów, 5 aneksów i je-
den protokół.

ż 3. Powstanie Unii Europejskiej

Po utworzeniu Wspólnot nie ustawały wysiłki na rzecz utworzenia Unii
Europejskiej (Politycznej). Rywalizowały ze sobą dwie koncepcje federali-
styczna i funkcjonalistyczna. Według koncepcji federalistycznej polityczne
zjednoczenie Europy winno nastąpić poprzez możliwie najszybsze utworze-
nie federacji państw zachodnioeuropejskich lub przynajmniej ich ścisłej
konfederacji. Według zaś koncepcji funkcjonalistycznej integracja politycz-
na miała być dopiero uwieńczeniem uprzedniej integracji różnych segmentów
państwowych, a zwłaszcza sektorów gospodarczych19. Jak wiadomo życie
przyznało słuszność tej drugiej koncepcji, a federacja pozostaje idealnym,
ale nadal bardzo odległym celem.

/. Jednolity Akt Europejski

Pierwszym, po wielu latach znaczącym krokiem w kierunku Unii Euro-
pejskiej było podpisanie Jednolitego Aktu Europejskiego w dniach 17 i 28
lutego 1986 r. (trzy państwa ówczesnej "dwunastki" Wspólnot - Włochy,
Grecja i Dania podpisały go w drugim terminie), który wszedł w życie
1 lipca 1987 r. Traktat ten - JAE jest bowiem umową międzynarodową,
a swą nazwę zawdzięcza temu, że zawiera ona zarówno postanowienia
wprowadzające zmiany do Traktatów założycielskich Wspólnot, jak posta-
nowienia kładące podwaliny pod obecny "drugi filar" Unii Europejskiej.

W preambule Aktu, państwa-strony wyraziły wolę kontynuowania dzieła
zapoczątkowanego Traktatami ustanawiającymi Wspólnoty i przekształce-
nia całokształtu stosunków pomiędzy ich państwami członkowskimi w Unię
Europejską (Akt nawiązuje tu do Uroczystej Deklaracji Rady Europejskiej
ogłoszonej w Stuttgarcie 19 czerwca 1983 r.). Unia Europejska ma być
budowana na fundamencie istniejących Wspólnot z jednej strony i sforma-
lizowanej przez Akt, Europejskiej Współpracy Politycznej z drugiej strony.
Ta ostatnia była formą współpracy państw członkowskich istniejącą faktycznie

19 M.Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 13.

35

od 1970 r. JAE nadał jej formalnie kształt organizacyjny (Tytuł III Aktu).
Odtąd Wspólnoty Europejskie i Europejska Współpraca Polityczna miały,
zachowując jednak odrębność organizacyjną względem siebie, wspólnie
podejmować kroki na drodze do urzeczywistnienia Unii Europejskiej (art.1).

JAE ustanowił Radę Europejską. W skład Rady Europejskiej wchodzą sze-
fowie państw lub rządów państw członkowskich oraz przewodniczący Komisji
Wspólnot, którzy są wspomagani przez ministrów spraw zagranicznych i jed-
nego członka Komisji. Rada Europejska spotyka się dwa razy do roku. W ten
sposób JAE również sformalizował odbywające się od dłuższego czasu kon-
ferencje "na szczycie" szefów państw lub rządów państw członkowskich.

JAE w sposób istotny rozwinął i pogłębił dziedziny prawa instytucjonal-
nego i materialnego Wspólnot. W sferze prawa instytucjonalnego należy tu
wspomnieć przede wszystkim o wzmocnieniu pozycji Parlamentu Europej-
skiego (tę nazwę wprowadził formalnie dopiero JAE) poprzez wprowadze-
nie postępowania współpracy w zakresie stanowienia prawa. JAE przewi-
dział również powołanie Sądu Pierwszej Instancji.

W sferze prawa materialnego wprowadzał do zakresu działalności Wspól-
not nowe "polityki" i postanowił o ustanowieniu "Rynku Wewnętrznego" do
dnia 31 grudnia 1992 r.

Postanowienia w sprawie zmiany Traktatów ustanawiających Wspólnoty
(Tytuł II, art. 4-27) zostały wprowadzone do odnośnych Traktatów, a więc
stały się częścią prawa pierwotnego wspólnotowego. Pozostała część po-
stanowień JAE reguluje tradycyjne formy współpracy międzynarodowej (Eu-
ropejska Współpraca Polityczna).

JAE podlegał ratyfikacji przez wszystkie jego strony (a więc państwa człon-
kowskie Wspólnot) zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi i wchodził w życie
pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu ostatniego dokumentu
ratyfikacyjnego, co nastąpiło - jak już wspomniano - 1 lipca 1987 r.

II. Traktat o Unii Europejskiej

A. Traktat z Maastricht

Na posiedzeniu w Hanowerze w czerwcu 1988 r. Rada Europejska pod-
jęła decyzję o możliwie najszybszym uzupełnieniu Rynku Wewnętrznego j
przez Unię Gospodarczą i Monetarną. Unia ta miała być budowana |
począwszy od 1 lipca 1990 r. (początek l etapu). Na posiedzeniu Rady

36

Europejskiej w czerwcu 1989 r. w Madrycie postanowiono zwołać konferen-
cję rządów państw członkowskich, stosownie do art. 236 Traktatu ustana-
wiającego EWG, w celu utworzenia Unii Gospodarczej i Monetarnej. Ponie-
waż równocześnie na scenie europejskiej pojawiły się nowe problemy
polityczne (zwłaszcza kryzys jugosłowiański), na posiedzeniu Rady Euro-
pejskiej w Dublinie w czerwcu 1990 r. postanowiono wzmocnić współpracę
w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz zwołać w tym celu
konferencję rządową (również w trybie art. 236 Traktatu EWG) w sprawie
Unii Politycznej.

Obie konferencje rządowe - w sprawie Unii Gospodarczej i Monetarnej
oraz Unii Politycznej - zostały otwarte zgodnie z decyzją posiedzenia Rady
Europejskiej odbywającego się w Rzymie w dniach 14 i 15 grudnia 1990 r.
Opracowane na obu konferencjach projekty zostały następnie połączone na
posiedzeniu Rady Europejskiej w Maastricht (9 i 10 grudnia 1991 r.) w jeden
projekt Traktatu o Unii Europejskiej, który został podpisany przez dwanaście
państw członkowskich Wspólnot w Maastricht w dniu 7 lutego 1992 r.

Droga do wejścia w życie Traktatu o Unii Europejskiej nie okazała się
jednak łatwa. Według art. R podlegał on ratyfikacji przez wszystkie uma-
wiające się strony zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi, a miał wejść
w życie z dniem 1 stycznia 1993 r., o ile zostaną złożone wszystkie
dokumenty ratyfikacyjne, a jeśli to nie nastąpi, to pierwszego dnia miesiąca
następującego po złożeniu dokumentu ratyfikacyjnego (rządowi włoskiemu)
przez ostatnie państwo - sygnatariusza. Konstytucje Danii i Irlandii przewi-
dywały w tej sprawie obowiązkowe referendum.

Referendum w Danii (2 czerwca 1992 r.) dało wynik negatywny i dlatego
Rada Europejska przyjęła na posiedzeniu w Edynburgu w grudniu 1992 r.
specjalne uregulowanie dla Danii dotyczące obywatelstwa Unii Europej-
skiej, Unii Gospodarczej i Walutowej oraz polityki bezpieczeństwa. W związku
z tym ponowne referendum przeprowadzone w Danii 18 maja 1993 r. wy-
padte pozytywnie. Poczyniono również ustępstwa na rzecz Wielkiej Brytanii
w dziedzinie Unii Gospodarczej i Walutowej oraz polityki socjalnej. Wresz-
cie w RFN czekano na wynik orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytu-
cyjnego o zgodności Traktatu o Unii z Konstytucją. Ostatecznie Traktat wszedł
w życie 1 listopada 1993 r.

Traktat z Maastricht jest umową międzynarodową obejmującą preambu-
łę i artykuły od A do S zgrupowane w siedem Tytułów.

- Tytuł l - to postanowienia wspólne (art. A-F).

- Tytuł II - obejmuje art. G, zawierający postanowienia dotyczące zmiany

rrgAf^^/^w^^^/y^/s^ ^0//7^ ^S^^ ZS WZ^d(
37

na ustanowienie Wspólnoty Europejskiej. Postanowienia te zostały włączo-
ne do Traktatu o WE.

- Tytuł III - to postanowienia art. H wprowadzające zmiany do Traktatu
ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Postanowienia te zo-
stały włączone do Traktatu o EWWiS.

- Tytuł IV - to postanowienia art. l dotyczące zmian w Traktacie ustana-
wiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Postanowienia te zo-
stały włączone do odnośnego Traktatu,

- Tytuł V - obejmuje grupę postanowień art. J - J.11 w sprawie Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

- Tytuł VI - to postanowienia art. K - K.9 dotyczące Współpracy w zakre-
sie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.

- Tytuł VII obejmuje art. L - S stanowiące postanowienia końcowe.

Jak z powyższego wynika, postanowienia Tytułów l, V, VI i VII dotyczą
Unii Europejskiej, a więc jej celów i struktury oraz jej filaru drugiego i trzeciego.

Gdy chodzi o Wspólnoty Europejskie, to podstawowe znaczenie ma
art. G. Artykuł ten wprowadził nazwę "Wspólnota Europejska" dla dotych-
czasowej EWG. Przewidziana Unia Gospodarcza i Walutowa została zinte-
growana ze Wspólnotą Europejską. Do Traktatu WE wprowadzone zostały
również postanowienia w sprawie obywatelstwa Unii (odtąd 'część II Trakta-
tu). Do części l Traktatu (Zasady) włączono zasadę subsydiarności.
Następnie, została wzmocniona pozycja Parlamentu poprzez wprowadze-
nie postępowania współdecydowania w zakresie stanowienia wtórnego pra-
wa wspólnotowego.

Do zakresu materialnego działalności Wspólnot wprowadzono także nowe
polityki (oprócz polityki gospodarczej i monetarnej), jak polityka społeczna,
polityki dotyczące oświaty, kształcenia i młodzieży, kultury, zdrowia, ochro-
ny konsumenta, sieci transeuropejskich i przemysłu.

6. Traktat Amsterdamski

Już od marca 1996 r. trwała konferencja międzyrządowa państw człon-
kowskich Unii Europejskiej, której celem było przygotowanie reformy insty-
tucjonalnej Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej. Opracowany przez
konferencję projekt traktatu został przyjęty na posiedzeniu Rady Europej-
skiej, które odbywało się w Amsterdamie w dniach 15-18 czerwca 1997 r.
Traktat Amsterdamski stanowi nową wersję Traktatu o Unii Europejskiej.
Traktat ten - tak jak wcześniejsze traktaty - podlegał procedurze ratyfika-
cyjnej i wszedł w życie 1 maja 1999 r.

38

Traktat ma strukturę bardzo skomplikowaną, obejmuje liczne protokoły,
załączniki i deklaracje. Traktat wprowadza nową numerację artykułów. W czę-
ści dotyczącej samej Unii Europejskiej literowe oznaczenie artykułów za-
stąpiono oznaczeniem cyfrowym. Traktat o Wspólnocie Europejskiej obej-
muje obecnie 314 artykułów (poprzednio 248, zniknęły oznaczenia artykułów,
np. art. 130a, 130b, 130c.... 130q).

Założenia planowanej reformy instytucjonalnej nie zostały w pełni zreali-
zowane. Zwłaszcza, nie osiągnięto porozumienia w dwóch ważnych kwe-
stiach: składu Komisji oraz systemu większości kwalifikowanej w Radzie.

Co przede wszystkim udało się osiągnąć?

Przede wszystkim ustalono wyraźnie zasady na których opiera się
Unia, a więc zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka
i podstawowych swobód i rządów prawa. W związku z tym przewidziano
możliwość zawieszenia w pewnych prawach państwa członkowskiego
naruszającego te zasady. Zakresem działania filaru trzeciego Unii obję-
to Umowę z Schengen. Wprowadzone postanowienia dotyczące "ścisłej
współpracy" zarówno na szczeblu Wspólnoty (to zostało już omówione),
jak na szczeblu Unii Europejskiej, co ma duże znaczenie zwłaszcza w za-
kresie filaru trzeciego, któremu dano nową nazwę (Współpraca Policyj-
na i Sądowa). W ramach filaru trzeciego znacznie zwiększył się zakres
jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Został poszerzony
zakres podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w zakresie fila-
ru drugiego Unii - Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Jak-
kolwiek w samym Traktacie o Unii Europejskiej nie rozstrzygnięto defini-
tywnie sprawy włączenia Unii Zachodnioeuropejskiej do Unii Europejskiej
pozostawiając tę sprawę do decyzji Rady Europejskiej, to jak wiemy,
decyzja ta zapadła.

Oprócz wyżej wymienionych, wprowadzono także zmiany o mniejszym
znaczeniu. Będzie o tym mowa w następnych rozdziałach.

ż4. Państwa członkowskie Wspólnot i Unii Europejskiej

Traktat o Unii Europejskiej wprowadził jednolite członkostwo Unii jako
całości (art. O - obecnie art. 51). Odrębne postanowienia Traktatów zało-
życielskich Wspólnot, dotyczące przystąpienia do nich (np. art. 237 Trakta-
tu o EWG), zostały uchylone. Oznacza to, że obecnie państwa trzecie przy-
stąpić mogą jedynie do Unii Europejskiej, a nie do trzech Wspólnot, jak to

39

miało miejsce wcześniej. Ponieważ Unia opiera się na trzech filarach, prze-
to nie można również uczestniczyć tylko w filarze drugim lub trzecim.

Zagadnienia dotyczące szczegółowych warunków i procedury przyjmo-
wania nowych członków omówione są w innym miejscu. Tu chodzi jedy-
nie o informację o tym, jak poszerzał się krąg członków Wspólnot i Unii.
Gdy chodzi o warunki, jakie musi spełnić państwo ubiegające się o człon-
kostwo, wystarczy tu ogólnie stwierdzić, że musi być ono państwem
europejskim.

Jak już wspomniano, Traktaty ustanawiające Wspólnoty zostały pierwot-
nie zawarte przez sześć państw: Belgię, Holandię, Luksemburg, Francję,
Włochy i RFN.

22 stycznia 1972 r. został podpisany Traktat w sprawie przystąpienia do
Wspólnot Danii, Irlandii, Norwegii i Wielkiej Brytanii. Negatywny wynik refe-
rendum w Norwegii sprawił, że państwo to nie ratyfikowało Traktatu. Jego
wejście w życie nastąpiło dnia 1 stycznia 1973 r. i z tym dniem "szóstka"
przekształciła się w "dziewiątkę".

28 maja 1979 r. został podpisany Traktat w sprawie przystąpienia Gre-
cji. Po jego wejściu w życie, z dniem 1 stycznia 1981 r., państwo to stało
się dziesiątym członkiem Wspólnot.

12 czerwca 1985 r. zostały podpisane Traktaty o przystąpieniu Hiszpanii
i Portugalii, które weszły w życie 1 stycznia 1986 r. W tym momencie
mamy już do czynienia ze wspólnotową "dwunastką".

Wreszcie, 24 czerwca 1994 r. został podpisany Traktat o "przystąpieniu
do Unii Europejskiej (już zgodnie z art. O Traktatu o Unii) Austrii, Norwegii,
Szwecji i Finlandii. Referendum w Norwegii ponownie wypadło negatywnie
i tylko trzy spośród wymienionych państw stały się członkami Unii z dniem

1 stycznia 1995 r. W ten sposób obecnie mamy do czynienia ze wspól-
notowo-unijną "piętnastką".

Wnioski o przyjęcie do Unii (lub wcześniej do Wspólnot) złożyły nastę-
pujące państwa: Turcja (1987), Maroko (1987), Malta (1990), Cypr (1990),
Szwajcaria (1992), Węgry (1994), Polska (8 kwietnia 1994), Rumunia (1995),
Słowacja (1995), Estonia (1995), Czechy (1995), Słowenia (1996) oraz Li-
twa, Łotwa i Bułgaria.

Osobliwością jest w tej grupie wniosek Maroka, które nie jest państwem
europejskim i do jego przyjęcia potrzebna byłaby zmiana art. 51 Traktatu
o Unii. Gdy chodzi o Turcję, to tego problemu nie ma, gdyż państwo to jest
uważane za państwo europejskie, a Traktat o stowarzyszeniu Turcji ze
Wspólnotami z 1963 r. wyraźnie przewiduje późniejsze jej do nich przystą-
pienie.

40

W lipcu 1997 r. Komisja wytypowała pięć państw Europy środkowej,
: którymi należy w pierwszej kolejności rozpocząć rozmowy w sprawie przy-
stąpienia do Unii. Są nimi: Estonia, Polska, Czechy, Węgry i Słowenia.
tozmowy te podjęte zostaną również z Cyprem, którego wniosek spotkał
się wcześniej z odmową.

Negocjacje z wymienionymi państwami zostały podjęte i są w toku.

Rozdział III
INSTYTUCJE WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

ż 1. Instytucje i organy

Na podstawie Traktatów ustanawiających Wspólnoty można wyróżnić |
trzy kategorie ciał funkcjonujących w ich ramach: (a) ciała, które mają wy- j
konywać zadania powierzone Wspólnotom, (b) ciała, które mają wspierać
swymi radami te pierwsze oraz (c) wszelkie pozostałe.

W literaturze nazywane są one organami lub instytucjami Wspólnot. Czę-
sto pojęcia instytucji i organów używane są zamiennie. Czy jednak takie
podejście jest uzasadnione?

Odpowiadając na to pytanie należy przede wszystkim przyjąć, że pojęcie
instytucji odnosi się do wszystkich ciał funkcjonujących w strukturach wspólno-
towych. Wśród tych instytucji wyróżnić można instytucje główne i te można
nazwać organami Wspólnot. Te ciała, które mają wspierać organy swymi rada-
mi - to instytucje doradcze. Wreszcie, wielka ilość rozmaitych komitetów i in-
nych ciał - to po prostu instytucje pomocnicze o różnym pochodzeniu i funkcjach.

Kryterium powyższego wyróżnienia postanowienie art. 7 (d. art. 4) Trak-
tatu WE i odpowiednie artykuły Traktatu EWEA oraz Traktatu EWW i S.

Według tego kryterium można ustalić, że organami (tj. instytucjami głów-
nymi) Wspólnot są tylko te, które zostały wyraźnie wymienione w art. 7 pkt 1
Traktatu o WE oraz w odpowiadających im postanowieniach Traktatu o EWEA
i Traktatu o EWWiS, a więc: Parlament Europejski, Rada, Komisja, Trybunat
Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy. Instytucjami doradczymi są nato-
miast te, które zostały wymienione w art. 7 pkt 2 Traktatu o WE i odpowied-
nie artykuły Traktatu o Euratomie i Traktatu EWWiS jako ciała wspierające
swymi radami Radę i Komisję, a więc: Komitet Ekonomiczny i Społeczny20,

20 Art. 257 (d. 193) TWE stanowi: "niniejszym ustanawia się Komitet Ekonomiczny i Społecz-
ny. Komitet ma status doradczy".

42

Komitet Doradczy (EWWiS) oraz Komitet Regionów (WE)21. O ich pozycji
decyduje to, że w sprawach określonych przez Traktaty, Rada lub Komisja
są zobowiązane zasięgać ich opinii.

Instytucje pomocnicze to - jak wspomniano - ogromna ilość rozmaitych
komitetów, komisji, grup i innych ciał o zróżnicowanym charakterze, funk-
cjach i pochodzeniu. Niektóre z nich powstały bezpośrednio na mocy Trak-
tatów założycielskich, inne - na mocy decyzji organów bez wyraźnego upo-
ważnienia traktatowego.

Osobną wreszcie kategorię stanowią instytucje finansowe: Europejski Bank
Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny.

ż2. Trzy Wspólnoty - wspólne instytucje

l. Trzy Wspólnoty

Nadal istnieją trzy Wspólnoty jako odrębne od siebie organizacje. Każda
z nich ma osobowość prawną i każda z nich jest podmiotem prawa między-
narodowego.

Na długo przed przekształceniem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej
(EWG) we Wspólnotę Europejską (WE) funkcjonowała w potocznym obiegu
nazwa "Wspólnota Europejska" jako pojęcie zbiorcze obejmujące trzy Wspól-
noty. Z prawnego punktu widzenia nazwa ta nigdy nie była właściwa, obec-
nie zaś, po formalnym przekształceniu EWG w WE, jest ona jako nazwa
zbiorcza nie do przyjęcia nawet w publicystycznym obiegu.

Trzy Wspólnoty dzielą istotne różnice. Przede wszystkim Euratom i EWWiS
nają ograniczony zakres działania, obejmujący tylko ściśle wybrane dziedzi-
iy gospodarcze i dlatego ich przeznaczeniem jest "integracja sektoralna".
EWG (WE) natomiast od początku pomyślana była jako organizacja, której
adaniem miała być (i pozostaje) integracja całości gospodarek państw człon-
;owskich. Dlatego występują różnice pomiędzy Traktatami ustanawiającymi
Yspólnoty, jak i w sferze stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego.

Traktaty o Euratomie i EWWiS mają charakter bardzo szczegółowy i dla-
'go pozostaje tu niewielka przestrzeń dla uregulowań w drodze wtórnego

Art. 263 (d. 198a) TWE przyznaje status doradczy Komitetowi Regionów.

prawa wspólnotowego. Odpowiednio do tego kompetencje prawotwórcze
organów tych Wspólnot są stosunkowo wąskie.

Inaczej jest w przypadku WE. Całościowa integracja gospodarcza ze
swej istoty narzuca ramowy charakter uregulowań traktatowych i dlatego
Traktat WE jest określany jako "traktat ramowy"22. Postanowienia tego
Traktatu mają zasadniczo charakter ogólny, zważywszy na złożoność
wyznaczonego celu, jakim jest całościowa integracja gospodarcza, stąd też
ogromna rola wtórnego prawa wspólnotowego w realizacji jego celów.

Wobec szerokiego zakresu zadań WE powstać może oczywiście pyta-
nie o stosunek całościowej integracji gospodarczej do integracji sektoralnej
realizowanej przez dwie pozostałe Wspólnoty. Kwestię tę reguluje (art. 305,
d. art. 232) Traktatu WE, zgodnie z którym nie zmienia on (tj. Traktat) ani
nie narusza przepisów Traktatów o EWWiS i Euratomie. Przyjmuje się, że
stosunek między Traktatem WE a dwoma pozostałymi Traktatami jest taki,
jaki między leges generales a leges spec/a/es. Do tych dziedzin, które nie
są uregulowane przez szczegółowe przepisy Traktatów o Euratomie i EW-
WiS, mają zastosowanie przepisy Traktatu WE; mają one zastosowanie
także wtedy, gdy istniejące uregulowania nie są dostatecznie wyczerpujące.

Trzeba pamiętać, że w stosunku WE - EWWiS problem ten przestanie
istnieć wraz z wygaśnięciem Traktatu o EWWiS w 2002 r. i planowanym
przejęciem jej zadań przez WE.

//. Fuzja instytucji

Zgodnie z Traktatami założycielskimi, każda ze Wspólnot miała własne organy. |
EWWiS: Specjalną Radę Ministrów, Wysoką Władzę, Wspólne Zgroma- j
dzenie, Trybunał Sprawiedliwości. |
EWG i Euratom: Radę, Komisję, Zgromadzenie, Trybunał Sprawiedliwości, j
Na podstawie Układu o wspólnych organach Wspólnot Europejskich j
z 25 marca 1957 r. połączono Zgromadzenia trzech Wspólnot i ustanowić- |
no jeden Trybunał. Następnie Układ w sprawie wspólnej Rady i wspólnej g
Komisji (Traktat Fuzyjny) z 1965 r. połączył oba te organy trzech Wspólnot |
w jedną Radę i w jedną Komisję. Do tych organów doszedł Trybunał Obra- |
chunkowy ustanowiony w tym charakterze (istniał wcześniej, lecz nie miał |
tej rangi) przez Traktat z Maastricht. Obecnie więc istnieją następujące
wspólne organy Wspólnot:

22 Por. M. Schweitzer, W. Hummer, op.cit., s. 32.

44

- Rada,

- Komisja,

- Parlament Europejski (wcześniej: Zgromadzenie),

-Trybunał Sprawiedliwości (łącznie z Sądem l Instancji),

- Trybunał Obrachunkowy.

Jeżeli chodzi o instytucje doradcze, to wymieniony wyżej Układ w spra-
wie wspólnych organów Wspólnot z 1957 r. połączył przewidziane dla EWG
i Euratomu Komitety Ekonomiczno-Społeczne w jeden wspólny dla obu
Wspólnot. Jego odpowiednikiem w ramach EWWiS jest Komitet Doradczy.
Traktat z Maastricht powołał wreszcie Komitet Regionów jako instytucję
doradczą w ramach Wspólnoty Europejskiej. Tak więc, gdy chodzi o insty-
tucje doradcze, mamy następujący układ:

- Komitet Ekonomiczno-Społeczny (wspólny dla WE i Euratomu),

- Komitet Doradczy (tylko EWWiS),

- Komitet Regionów (tylko WE).

Fuzja organów nie naruszyła organizacyjnej odrębności i osobowości
prawnej trzech Wspólnot. Połączone organy przejęły wszystkie kompeten-
cje przewidziane dla każdego z wcześniej istniejących odrębnych organów.
Oznacza to, że zwłaszcza Rada i Komisja dysponują różnymi kompetencja-
mi w zależności od tego, na podstawie którego z Traktatów założycielskich
i w odniesieniu do której ze Wspólnot podejmują konkretne działanie.

III. Siedziba instytucji

Zgodnie z art. 289 (d. art. 216) Traktatu WE (EWG), siedziba instytucji ma
być ustalona w drodze porozumienia między państwami. Okazało się jednak,
że porozumienie takie trudne było do osiągnięcia, gdyż w grę wchodziły intere-
sy kilku państw członkowskich. Tak więc przez długi czas instytucje nie miały
formalnie swych siedzib, a jedynie tymczasowe miejsca pracy. Spór o lokaliza-
cję głównych instytucji europejskich został określony jako jeden "z najbardziej
[atowych i gorszących sporów w historii Unii"23. Porozumienie w tej sprawie
osiągnięto dopiero na spotkaniu Rady Europejskiej w Edenburgu 12 grudnia

1992 r. Porozumienie to okazało się jednak nie wystarczające i do Trak-
tatu Amsterdamskiego dołączony został "Protokół w sprawie ustalenia siedzib
srganów i pewnych instytucji i służb Wspólnot Europejskich jak również
siedziby Europolu".

3 Leksykon, s. 283.

Postanowienia Protokołu są następujące:

"a) Parlament Europejski ma swoją siedzibę w Strasburgu, tu odbywa 12 mie-
sięcznych posiedzeń plenarnych, łącznie z debatą budżetową. Dodatkowe
posiedzenia plenarne odbywają się w Brukseli. Komitety Parlamentu Euro-
pejskiego odbywają swoje posiedzenia w Brukseli. Sekretariat Generalny
Parlamentu Europejskiego i jego służby pozostają w Luksemburgu.

b) Rada ma swoją siedzibę w Brukseli. W kwietniu, czerwcu i październiku
Rada odbywa swoje posiedzenia w Luksemburgu.

c)Komisja ma swą siedzibę w Brukseli. Służby wymienione w artykułach
7, 8 i 9 Decyzji z 8 kwietnia 1965 r.24 zostają umieszczone w Luksemburgu.

d) Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji mają swoją siedzibę
w Luksemburgu.

e) Trybunał Obrachunkowy ma swą siedzibę w Luksemburgu.

f) Komitet Ekonomiczny i Społeczny ma siedzibę w Brukseli.

g) Komitet Regionów ma swą siedzibę w Brukseli.

h) Europejski Bank Inwestycyjny ma swą siedzibę w Luksemburgu.

i) Europejski Instytut Monetarny i Europejski Bank Centralny mają swoją

siedzibę we Frankfurcie.

j) Europejskie Biuro Policji (Europol) ma swą siedzibę w Hadze".

i

To szczególne uregulowanie wynika stąd, że w Luksemburgu umiesz-
czono organy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, z wyjątkiem Wspólne-
go Zgromadzenia, a komplikacje wyniknęły po fuzji organów trzech Wspól-
not. Ponieważ w Luksemburgu nie było pomieszczenia dla Wspólnego
Zgromadzenia, wypożyczono budynek w Strasburgu używany przez Zgro-
madzenie Konsultatywne Rady Europy25.

Gdy chodzi o instytucje pomocnicze, to można mówić o niepisanym po-
rozumieniu, aby na terytorium każdego z państw członkowskich umiesz-
czona została przynajmniej jedna z tych instytucji.

IV. Języki wspólnotowe

Należy odróżnić trzy kwestie; języki autentyczne Traktatów założyciel-
skich, języki urzędowe organów oraz języki robocze.

24 Chodzi tu o Decyzję w sprawie tymczasowej lokalizacji pewnych instytucji i służb Wspól-
not, dołączoną do Traktatu Fuzyjnego z 8 kwietnia 1965 r.

25 Leksykon, s. 283, tam też przedstawiona jest interesująca historia tej sprawy.

46

Językiem autentycznym umowy międzynarodowej jest język, w którym
została ona sporządzona i tylko tekst umowy w takim języku może być pod-
stawą wiążącej interpretacji. Umowy międzynarodowe (traktaty) wielostronne
są sporządzone z reguły w kilku językach (np. Karta Narodów Zjednoczo-
nych została sporządzona w języku angielskim, francuskim, hiszpańskim, ro-
syjskim i chińskim - są to jej języki autentyczne) lub - w umowach wielo-
stronnych o niewielkiej liczbie stron - nawet we wszystkich ich językach.

Gdy chodzi o języki autentyczne Traktatów ustanawiających Wspólnoty,
występuje tu różnica pomiędzy Traktatem EWWiS z jednej strony, a dwo-
ma pozostałymi - z drugiej.

W przypadku Traktatu EWWiS jest tylko jeden język autentyczny - fran-
cuski.

W przypadku Traktatów o EWG i Euratomie językami autentycznymi są
języki wszystkich państw członkowskich. Obecnie jest więc dwanaście ję-
zyków autentycznych piętnastu stron Traktatów (nie istnieje bowiem język
austriacki, belgijski czy luksemburski; istnieje natomiast język irlandzki).

Gdy chodzi o języki urzędowe, to art. 290 (d. art. 217) Traktatu o EWG
iart. 190 Traktatu o Euratomie pozostawiły uregulowanie tej sprawy Radzie
działającej jednomyślnie, bez uszczerbku jednak dla reguf procedury Try-
bunału Sprawiedliwości. Traktat EWWiS nie zawiera w tej sprawie żadnego
postanowienia.

Rada przyjęła 15 kwietnia 1958 r. w tej sprawie rozporządzenie w od-
nfesieniu do EWG i Euratomu, zaś co do EWWiS, to został podpisany 25
ipca 1952 r. specjalny protokół. Zgodnie z tymi regulacjami, językami urzę-
fowymi organów Wspólnot są języki wszystkich państw cztontowskich z wy-
jtkiem irlandzkiego, jest więc obecnie jedenaście języków urzędowych (an-
ielski, francuski, niemiecki, duński, fiński, grecki, włoski, holenderski,
ortugalski, hiszpański i szwedzki).

Co to oznacza? Otóż wszystkie akty prawne organów Wspólnot O Cha-
'kterze ogólnym muszą być sporządzane we wszystkich tych językach
tych wszystkich językach ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Wspól-
>t; dotyczy to również zbioru orzeczeń Europejskiego Tr/buna\u Spra-
AVwosc\.

^at\S'WaŁ cz.\ov\\WNSV;\% MMs>'ooVc\o\. o< aż. \e
�-^^^^^o^-^^oSp^^.
samym'^.y^- . . i=,".nDeiskim Trybunałem Spra-

^^^^^^M-

47

Oprócz wymienionych 11 języków do postępowania sądowego dopusz-
czony został język irlandzki. Zasady są tu następujące: jeżeli skarga jest
skierowana przeciwko któremukolwiek z organów wspólnotowych, to wybór
języka postępowania należy do powoda; jeżeli skierowana jest przeciwko
państwu członkowskiemu, to jego język jest językiem postępowania.

Na co dzień instytucje Wspólnot nie posługują się oczywiście wszystkimi
językami urzędowymi, lecz językami roboczymi. Jakkolwiek sprawy tej nie |
uregulowano formalnie, to językami roboczymi są angielski i francuski; jest '
całkiem prawdopodobne, ze stanie się nim również język niemiecki. ;

Skala problemów związanych z wielojęzycznością Wspólnot jest ogrom- |
na. Wystarczy wskazać chociażby na to, ze każde rozporządzenie i każda i
dyrektywa skierowana do wszystkich państw członkowskich muszą być żre-1
dagowane w jedenastu językach. Następnie zaś - już w toku stosowania |
prawa wspólnotowego - wynikają trudne problemy interpretacyjne. Nic przeto |
dziwnego, że służby tłumaczy zaliczana są do najliczniejszych służb we
Wspólnocie (zwłaszcza wśród służb Komisji).

ż 3. Rada

l. Skład i przewodnictwo

Rada, zwana potocznie "Radą Ministrów"26 jest organem międzyrządo-1
wym Wspólnot. W skład Rady wchodzi, zgodnie z art. 203 (d. art. 146)
Traktatu WE, po jednym przedstawicielu każdego państwa członkowskiego |
szczebla ministerialnego, który upoważniony jest do zaciągania zobowią-|
zań w imieniu rządu tego państwa. Ta raczej skomplikowana formuła wpro-|
wadzona została przez Traktat z Maastricht. Wcześniej odnośne artykuły j
po prostu postanawiały, że każde państwo członkowskie deleguje do Rady|
jednego członka swego rządu. Wprowadzona przez Traktat z Maastricht|
zmiana miała umożliwić reprezentowanie w Radzie państw członkowskich j
o złożonej strukturze (państw związkowych i państw z rządami regionalnymi)!

26 Na początku listopada 1993 r. (a więc krótko po wejściu w życie Traktatu o Unii Europej-j
skiej) Rada przyjęła nazwę "Rada Unii Europejskiej". Nazwa ta nie została wprowadzona dój
Traktatów założycielskich; nie uczynił tego także Traktat Amsterdamski. -

48

przez członków rządów części składowych federacji lub rządów regional-
nych. Tak więc członek rządu lokalnego delegowany do Rady (np. minister
rządu krajowego w RFN) może zaciągać zobowiązania wiążące rząd cen-
tralny danego państwa. W rozwiązaniu tym chodziło o umożliwienie uczest-
niczenia w posiedzeniach Rady członkom rządów regionalnych wówczas,
gdy przedmiotem jej posiedzeń są zagadnienia polityki regionalnej WE.

Według ustalonej praktyki państwa mogą być w Radzie reprezentowane
nie tylko przez członków rządów (ministrów), ale także przez sekretarzy
stanu, a więc urzędników najwyższego szczebla, nie będących jednak człon-
kami rządów. Przyjmuje się, że ta praktyka doprowadziła do wykształcenia
się odpowiedniej normy zwyczajowej (zob. wyżej). Państwa członkowskie
nie mogą być jednak reprezentowane przez innych urzędników ministerial-
nych lub dyplomatów (np. członek Rady nie może być zastąpiony przez
ambasadora akredytowanego przy Wspólnotach). Oczywiście, mogą oni być
wyznaczeni do uczestniczenia w posiedzeniach Rady, jednak nie mogą
brać udziału w głosowaniu. W pełnym zakresie, a więc łącznie z prawem
głosowania, jeden członek Rady może być reprezentowany tylko przez in-
nego członka Rady (np. francuski minister może być zastąpiony przez mini-
stra niemieckiego). Mamy wówczas do czynienia z przekazaniem prawa
głosowania, przy czym art. 206 (d. art. 150) Traktatu WE (odpowiednie
artykuły dwóch pozostałych) precyzuje, że każdy członek Rady może re-
prezentować głosy co najwyżej jednego z pozostałych jej członków.

Rada, jako organ międzyrządowy, nie ma stałego składu, jak np.
Komisja.

W posiedzeniach Rady mogą uczestniczyć różni ministrowie resortów
i w zależności od tego, co jest przedmiotem posiedzenia. Nie ma więc
stałych przedstawicieli państw w Radzie. W ten sposób Rada ma wiele
"mutacji", potocznie mówi się o "Radzie Ministrów Rolnictwa", "Radzie Mini-
strów Komunikacji" etc. Szczególną rolę odgrywa "Rada Ministrów Spraw
Zagranicznych" nazwana "Radą Ogólną" oraz "Rada Ministrów Gospodarki
i Finansów" nazwana "Radą Ecofin". Czasami zdarza się, że równocześnie
obraduje kilka "Rad". Trzeba jednak pamiętać, że zawsze mamy do czynie-
nia z jednym i tym samym organem Wspólnot, działającym w ramach okre-
ślonych przez Traktaty założycielskie kompetencji. Trzeba też pamiętać, że
po fuzji organów z 1965 r. ta sama Rada może działać jako "Rada WE",
"Rada Euratomu" lub "Rada EWWiS" w zależności od tego, w stosunku do
której z tych Wspólnot podejmuje działanie.

Posiedzenia Rady są zwołane przez przewodniczącego - z jego inicja-
tywy lub na wniosek jednego z jej członków lub Komisji. Zgodnie

49

z regulaminem wewnętrznym Rady, na jej posiedzenia zapraszana jest
Komisja, chyba że Rada podejmie decyzję przeciwną. Posiedzenia Rady
są niejawne, a obrady mają charakter poufny. Zgodnie z art. 207 pkt 3 (d.
art. 151) Traktatu WE, Rada przyjmuje swój regulamin wewnętrzny (ostatni
został przyjęty w 1993 r.).

Obecnie, po Traktacie Amsterdamskim, regulamin ten musi uregulować
nowe kwestie. Zagadnienie to ma związek z poufnością prac Rady.

Otóż nowy art. 255 TWE przewiduje, że każda osoba fizyczna i prawna
mająca miejsce zamieszkania lub swoją siedzibę w państwie członkowskim
będzie miała prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego,
Rady lub Komisji z pewnymi jednak ograniczeniami.

Zasady ogólne oraz ograniczenia ze względu na interes publiczny i pry-
watny regulujące prawo dostępu do dokumentów będą określone zgodnie
z procedurą przewidzianą w art. 251 (tzw. procedura współpracy) w ciągu
dwóch lat od wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego każda z wymie-
nionych instytucji ma ustalić w swoim regulaminie szczegółowe postano-
wienia dotyczące dostępu do jej dokumentów.

Zgodnie z tym art. 207 pkt 3 Rada jest zobowiązana określić w swym
regulaminie przypadki, kiedy należy przyjąć, że działa ona w ramach jej
kompetencji prawodawczej, w celu umożliwienia w tych przypadkach więk-
szego dostępu do dokumentacji. W każdym razie, w przypadkach, gdy Rada
działa w ramach jej kompetencji prawodawczej, wyniki głosowania i wyja-
śnienia w przedmiocie głosowania, jak również oświadczenia złożone do
protokołów mają być publicznie dostępne.

Według art. 203 (d. art. 146) urząd przewodniczącego Rady jest piasto-
wany kolejno przez każde państwo członkowskie przez sześć miesięcy
w przypadku ustalonym przez Radę działającą jednomyślnie.

W dniu 1 stycznia 1995 r. (w związku z uzyskaniem członkostwa przez
Austrię, Finlandię i Szwecję) Rada podjęła decyzję co do porządku przewod-
niczenia: w 1995 r. Francja, Hiszpania; od 1996 r.: Włochy, Irlandia, Holan-j
dia, Luksemburg, Wielka Brytania, Austria, Niemcy, Finlandia, Francja, Szwecja, |
Belgia, Hiszpania, Dania, Grecja. Zmiana w przewodniczeniu następuje 1 stycz-
nia i 1 lipca. Z przewodnictwem Rady związane jest przewodnictwo Rady
Europejskiej, a także przewodnictwo we wszystkich instytucjach z Radą po-
wiązanych, zwłaszcza w Komitecie Stałych Przedstawicieli (COREPER).

Do uprawnień przewodniczącego należy zwoływanie posiedzeń Rady i przy-
gotowanie wstępnego porządku obrad oraz zarządzanie głosowań. Przewod-
niczący podpisuje akty prawne Rady i reprezentuje Radę w Parlamencie
Europejskim. Ze względu na wprowadzoną przez Traktat z Maastricht jednolitą |

50

procedurę rewizji Traktatów, na których opiera się Unia, przewodniczący ma
ważną kompetencję zwołania konferencji międzyrządowej w tej sprawie, o ile
pozytywną opinię co do zwołania takiej konferencji wyda Rada.

//. Zadania

Zadania Rady są różnorodne i określone są one w różnych postanowie-
niach Traktatów założycielskich. Ogólnie określa je art. 202 (d. art. 145)
Traktatu WE i odpowiednie artykuły dwóch pozostałych. Rada dla realizacji
celów Wspólnot i stosownie do postanowień Traktatów:

- koordynuje ogólną politykę gospodarczą państw członkowskich;

- posiada prawo podejmowania decyzji;

- przekazuje Komisji w przyjmowanych przez siebie aktach prawnych
kompetencje do wykonywania ustanowionych przez siebie przepisów praw-
nych (jednak Rada może określić sposoby wykonywania tych obowiązków,
a także zastrzec sobie w sytuacjach szczególnych kompetencję do samo-
dzielnego sprawowania funkcji wykonawczych).

Rada jest ośrodkiem stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego; moż-
na rzec, że jest głównym organem stanowienia tego prawa (stwierdzenie to
nie dotyczy jednak EWWiS, gdyż tu prawo wtórne jest zasadniczo stano-
wione przez Komisję). Rada jednak może stanowić prawo tylko mając od-
powiednią propozycję Komisji (monopol inicjatywy Komisji - zob. niżej).
Zgodnie z art. 208 (d. art. 152) Traktatu WE, Rada może wprawdzie zażą-
dać od Komisji podjęcia wszelkich działań uważanych przez nią za niezbędne
dla osiągnięcia wspólnych celów, Komisja nie jest jednak takim żądaniem
związana.

W zakresie pierwotnego prawa wspólnotowego Rada ma pewne własne
kompetencje odnośnie do zmiany Traktatów założycielskich (np. Rada dzia-
łając jednomyślnie może zmienić ticzbę członków Komisji; na wniosek Try-
bunatu Sprawiedliwości Rada może, działając jednomyślnie, zwiększyć licz-
bę sędziów i wprowadzić do Traktatu niezbędne zmiany z tym związane).

Wreszcie, Rada wydaje opinię decydującą o zwołaniu konferencji mię-
dzynarodowej w sprawie wprowadzenia zmian do Traktatów, na których
opiera się Unia.

Rada ma ważne kompetencje w dziedzinie stosunków zewnętrznych
Wspólnot. Rada zawiera umowy międzynarodowe z państwami trzecimi
i organizacjami międzynarodowymi. Rokowania w sprawie zawarcia tych
umów prowadzi Komisja z upoważnienia Rady i w ramach dyrektyw, które

51

Rada może wydać w tym celu. O zagadnieniach tych jest mowa w rozdzia-
le poświęconym stosunkom zewnętrznym Wspólnot.

Do Rady należy mianowanie członków instytucji doradczych: Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Doradczego i Komitetu Regionów. Rada
mianuje również członków Trybunału Obrachunkowego.

W zakresie prawa personalnego Wspólnot, Rada uchwala statut służby
cywilnej Wspólnot oraz ustala warunki pracy pozostałych pracowników Wspól-
not. Rada też ustala wysokość uposażeń członków Komisji oraz sędziów,
rzeczników generalnych i sekretarza Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Wreszcie, Rada na wniosek Komisji przygotowuje projekt planu budże-
towego. Uchwalenie budżetu podlega specjalnej procedurze.

III. Podejmowanie uchwał

Uchwały (decyzje) Rady podejmowane są jednomyślnie, większością kwa-
lifikowaną lub zwykłą większością głosów. Artykuł 205 pkt 1 (d. art. 148)
Traktatu WE zdaje się ustanawiać jako regułę zwykłą większość głosów:

"O ile niniejszy Traktat nie stanowi inaczej, Rada podejmuje decyzje więk-
szością głosów swych członków" (tak samo: pozostałe dwa Traktaty). Jed-
nak w wielu przypadkach Traktat stanowi właśnie inaczej i (decyzje podej-
mowane są zasadniczo jednomyślnie lub większością kwalifikowaną. Żaden
artykuł Traktatów nie zawiera katalogu spraw, dla których przewidziana jest
taka lub inna większość. O tym, jaka większość jest wymagana dowiaduje-
my się z poszczególnych postanowień Traktatów w odniesieniu do konkret-
nych spraw.

(a) Jednomyślność oznacza zgodę wszystkich państw członkowskich - każde
państwo ma jeden głos. Jednak zgodnie z art. 205 pkt. 3 wstrzymanie się
od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi prze-
szkody przy podjęciu decyzji. Warunkiem jest, aby członek Rady był obec-
ny lub reprezentowany (np. minister niemiecki wstrzymuje się od głosu re-
prezentując swego nieobecnego kolegę francuskiego). Natomiast nieobecność
na posiedzeniu jednego z jej członków i nieprzekazanie przezeń swego
prawa głosowania innemu członkowi Rady uniemożliwia podjęcie decyzji
wtedy, gdy wymagana jest jednomyślność.

Jednomyślność - jako reguła - wymagana jest zawsze wtedy, gdy Rada
chce wprowadzić zmiany do przedstawionej przez Komisję propozycji. Wy-1
jatek od tej reguły wprowadzono w ramach tzw. procedury współdecydowania, j

52

(b) Większość kwalifikowana powiązana została z systemem głosowania
ważonego. Każde z państw członkowskich ma określoną, przyznaną mu
ilość głosów. Tę ilość głosów określa art. 205 pkt 2 (d. art. 148) Traktatu
WE. Obecnie przydział ilości głosów poszczególnym państwom przedsta-
wia się następująco: Francja, Niemcy, Wielka Brytania i Włochy - każde po
10 głosów; Hiszpania - 8, Belgia - 5, Holandia - 5, Grecja - 5, Portugalia
- 5, Austria - 4, Szwecja - 4, Dania - 3, Finlandia - 3, Irlandia - 3
i Luksemburg - 2 głosy. Razem wszystkich głosów jest 87.

Decyzje zapadają większością 62 głosów wtedy, gdy przyjęcie aktu na-
stępuje na wniosek Komisji. W pozostałych przypadkach większość kwalifi-
kowana wynosi również 62 głosy, przy czym muszą one obejmować głosy
oddane przez przedstawicieli co najmniej 10 państw członkowskich (WE,
EWEA). Przypadki podejmowania decyzji bez propozycji Komisji są jednak
niezmiernie rzadkie. W przypadku EWWiS owe 62 głosy muszą zawsze
zawierać głosy co najmniej 10 państw członkowskich. Jedyny wyjątek od
tego systemu zawiera art. 95 Traktatu EWWiS (sprawa zmian w kompeten-
cjach Rady), przewidując większość kwalifikowaną 13 głosów (bez głoso-
wania ważonego).

W systemie głosowania ważonego mniejszość blokująca podjęcie de-
cyzji przez Radę wynosi 26 głosów. Przydział głosów poszczególnym pań-
stwom ma odzwierciedlać przede wszystkim ich potencjał ludnościowy.
W tym systemie chodzi również i o to, aby żadna z grup państw człon-
kowskich nie mogła przeforsować swych interesów wbrew woli innej gru-
py. Tak więc, ani cztery tzw. mocarstwa, ani pierwotna "szóstka", ani
później przyjęta dziewiątka nie mogą siłą tylko głosów podjąć żadnej de-
cyzji. Z drugiej strony mogą albo trzy wielkie państwa, albo śródziemno-
morskie lub państwa południowe, działając razem, przeszkodzić przyjęciu
każdej decyzji27.

Obecny system większości kwalifikowanej jest krytykowany, gdyż jak się
stwierdza wyraźnie faworyzuje państwa mniejsze, biorąc pod uwagę zależ-
ność między liczbą ludności poszczególnych państw członkowskich a siłą
ich głosów. Wysuwane są różne propozycje jego zreformowania28. Traktat
Amsterdamski problemu tego nie rozwiązał.

Zgodnie z Traktatami założycielskimi, głosowanie większością kwalifiko-
waną ma zastosowanie w odniesieniu do większości decyzji podejmowa-
nych przez Radę.

27 M. Szweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 52.

28 Zob. Leksykon, s. 139-143.

53

(c) Jak już wspomniano wcześniej, Traktaty ustanowiły jako regułę zwy-
kłą większość głosów, która oznacza absolutną większość głosów człon-
ków Rady, przy czym każde państwo członkowskie ma jeden głos. Traktaty
nie przewidują żadnego quorum. Według jednak Regulaminu Rady wynosi
ono ośmiu członków. Tak więc w systemie większości zwykłej ośmiu obec-
nych na posiedzeniu Rady jej członków może podjąć każdą decyzję. Trak-
taty WE i EWEA nie przewidują tu głosowania ważonego. Inaczej przedsta-
wia się większość zwykła w przypadku Traktatu EWWiS, gdyż podejmowanie
decyzji większością zwykłą zawiera elementy głosowania ważonego. Mia-
nowicie, w głosach większości muszą być głosy dwóch państw, z których
każde wytwarza co najmniej 1/10 ogólnej produkcji węgla i stali w EWWiS.
Oprócz tego art. 28 Traktatu EWWiS zawiera pewne szczególne uregulo-
wania w tym zakresie.

W świetle Traktatów założycielskich przypadki podejmowania decyzji zwy-
kłą większością nie są liczne.

W pewnym okresie podejmowanie decyzji większością, zarówno kwalifi-
kowaną, jak i zwykłą, zostało w ogóle postawione pod znakiem zapytania,
co miało związek z kryzysem na tle Wspólnej Polityki Rolnej w 1965 r.
Wówczas Francja w ogóle wycofała się z udziału w posiedzeniach Rady
(lipiec - grudzień 1965 r.). Był to tzw. kryzys "pustego krzesła" {chaise
vide)29. Francja, powróciwszy do Rady, przeforsowała 29 stycznia 1966 r.
tzw. porozumienie luksemburskie (lub: kompromis luksemburski). Według
tego porozumienia:

"l. Jeżeli w przypadku decyzji, które mają być podjęte większością gło-
sów na wniosek Komisji, wystąpią ważne interesy jednej lub więcej ze
stron, wówczas członkowie Rady podejmą w odpowiednim czasie wysiłki
celem osiągnięcia porozumienia, które będzie do przyjęcia przez wszyst-
kich członków Rady z poszanowaniem ich wzajemnych interesów oraz inte-
resów Wspólnoty zgodnie z art. 2 Traktatu [WE]".

"II. W związku z powyższym ustępem, delegacja francuska jest zdania,
że w przypadku bardzo ważnych interesów dyskusje muszą być kontynu-
owane aż do osiągnięcia jednomyślnego porozumienia".

Jeśli więc przy rozpatrywaniu jakiejś sprawy (propozycji Komisji), któ-
rekolwiek z państw członkowskich powoła się na swoje ważne interesy, to
wówczas nie może mieć miejsca podjęcie decyzji większością głosów (kwa-
lifikowaną lub zwykłą). Zatem porozumienie luksemburskie może w kon-
kretnym przypadku wyłączyć przewidziany w Traktatach założycielskich

29 Ibidem, s. 139.
54

system większości kwalifikowanej lub zwykłej, przy czym charakter prawny
tego porozumienia nie jest jasny - nie można go przyporządkować ani do
pierwotnego, ani też do wtórnego prawa wspólnotowego. Porozumienie nie
jest umową międzynarodową między państwami członkowskimi, a oparta na
nim praktyka, wobec sprzecznych stanowisk państw członkowskich, nie wy-
tworzyła normy zwyczajowej prawa wspólnotowego. Wbrew tym niejasno-
ściom natury prawnej, wiążący charakter tego porozumienia nie jest zasadni-
czo kwestionowany, również przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Można
przyjąć, że wiąże ono jako porozumienie polityczne o charakterze porozu-
mienia dżentelmeńskiego (gentlemen's agreement) państw członkowskich30
i chroni ich podstawowe interesy. Wtedy, rzeczywiście, w sytuacjach skraj-
nych wystąpić może potrzeba odwołania się do tego instrumentu. W każdym
razie w praktyce odnotowuje się obecnie coraz większą liczbę decyzji podej-
mowanych większością kwalifikowaną. Wyjaśnieniem tego jest prawdopodobnie
wprowadzenie tzw. derogacji w przypadku przyjmowania pewnych aktów więk-
szością kwalifikowaną (zob. dyrektywy).

Głosowanie odbywa się na posiedzeniu Rady. Jednak regulamin we-
wnętrzny Rady przewiduje możliwość głosowania pisemnego, które może
mieć miejsce za zgodą wszystkich członków Rady, w sprawach pilnych,
które nie mogą być odłożone do następnego posiedzenia. Na tę formę
głosowania musi też wyrazić zgodę Komisja, gdy chodzi o sprawy wcho-
dzące w zakres jej prawa inicjatywy.

Regulamin Rady reguluje też sprawę głosowania nad tzw. Punktami A.
Pojęcie to obejmuje projekty decyzji, co do których istnieje całkowita zgod-
ność stanowisk między Komisją i Komitetem Stałych Przedstawicieli (CO-
REPER - zob. niżej). Uchwały w sprawach objętych "Punktami A" podej-
mowane są łącznie, bez przeprowadzania dyskusji, chyba, że jeden
z członków Rady lub Komisja tego zażąda. W ten sposób następuje znacz-
ne odciążenie posiedzeń Rady, przy czym chodzi tu o sprawy o charakte-
rze raczej technicznym i proceduralnym.

IV. Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER)

Zgodnie z art. 207 pkt 1 (d. art. 150) Traktatu WE, Komitet składający
się ze stałych przedstawicieli państw członkowskich odpowiada za

30 Zob. M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 55.

55

przygotowanie prac Rady i wykonywanie zadań przydzielonych mu przez
Radę. Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER - Le Comite des
representants permanents} składa się z szefów stałych przedstawicielstw
dyplomatycznych akredytowanych przy Wspólnotach Europejskich na szcze-
blu ambasadorów. Do udziału w posiedzeniach COREPER zapraszana
jest Komisja.

Przewodniczącym Komitetu jest przedstawiciel tego państwa, które spra-
wuje przewodnictwo Rady.

Podstawowym zadaniem Komitetu jest, stosownie do art. 207 pkt 1,
przygotowanie prac Rady. Szczególnie,ważna jest pod tym względem rola
Komitetu w przygotowaniu postępowania (głosowania) pisemnego i opraco-
waniu tzw. Punktów A (projekty decyzji uzgodnione między Komitetem i Ko-
misją, które są przyjmowane na posiedzeniach Rady bez przeprowadzania
dyskusji). Rada decyduje o przydzieleniu Komitetowi dalszych zadań przy
czym do tej pory Rada nie przekazała mu żadnych kompetencji decyzyj-
nych. Obecny art. 207 pkt 1 postanawia jednak dodatkowo, że Komitet
może podejmować decyzje w sprawach proceduralnych w przypadkach prze-
widzianych przez Regulamin Rady.

Pod kierownictwem COREPER funkcjonują różne komitety powołane przez
Radę, również i on sam powołał swoje komitety i grupy robocze.

V. Sekretariat Generalny

Zgodnie z dawnym art. 151 pkt 2 Traktatu WE (obecnie art. 207 pkt 2)
Radę wspomaga Sekretariat Generalny kierowany przez sekretarza gene-
ralnego, którego powołuje Rada jednomyślną decyzją. Zadania Sekreta-
riatu określa regulamin wewnętrzny Rady. Sekretariat troszczy się o całe
zaplecze techniczno-organizacyjne Rady. Dalej, zarządza on archiwum,
jej środkami budżetowymi, sporządza protokoły z jej posiedzeń i publikuje
decyzje Rady. Wreszcie, pełni on funkcję depozytariusza umów między-
narodowych zawartych przez Wspólnoty i państwa członkowskie między
sobą.

Traktat Amsterdamski zupełnie inaczej usytuował pozycję sekretarza ge-
neralnego. Otóż Traktat o Unii Europejskiej powierzył sekretarzowi general-
nemu funkcję Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wspólnej Polityki Za-
granicznej i Bezpieczeństwa (art 18 pkt 3). W tej sytuacji utworzone zostało
stanowisko zastępcy sekretarza generalnego odpowiedzialnego za kiero-
wanie Sekretariatem Generalnym (art. 207 pkt 2). Zarówno sekretarz

56

generalny, jak i zastępca sekretarza generalnego są powoływani przez Radę
jednomyślnie.

ż 4. Zebrani w Radzie Przedstawiciele Rządów
Państw Członkowskich

Traktaty założycielskie nie przewidują takiej instytucji wspólnotowej. Fo-
rum to wykształciło się w praktyce i mówimy o nim wtedy, gdy członkowie
Rady obradują poza jej ramami, a więc nie jako Rada, lecz jako konferen-
cja ministrów. Przedmiotem decyzji podejmowanych na tych konferencjach
mogą być zarówno sprawy przewidziane w Traktatach założycielskich, jak
też sprawy w nich nie przewidziane.

Sytuacja pierwsza: Traktaty założycielskie przewidują, że członkowie Ko-
misji są mianowani za wspólnym porozumieniem rządów państw członkow-
skich (szczegółowo - niżej). Tak więc decyzje dotyczące tych nominacji nie
mogą zapadać na forum Rady i dlatego porozumienie rządów w tych spra-
wach osiągane jest na forum nazwanym Zebrani w Radzie Przedstawiciele
Rządów Państw Członkowskich.

Jako przykłady drugiej sytuacji, a więc podejmowania decyzji nie prze-
widzianych w prawie wspólnotowym, podaje się dwie decyzje (uchwały)
w sprawie przyspieszenia realizacji unii celnej z lat 1960 i 1962.

Uchwały podejmowane przez konferencje przedstawicieli rządów państw
członkowskich nazywane są "niewłaściwymi uchwałami Rady" i publikowa-
ne są w Dzienniku Urzędowym Wspólnot jako "Komunikaty".

"Niewłaściwe uchwały Rady" nie stanowią aktów wtórnego prawa wspól-
notowego. Dla ich obowiązywania nie ma innego uzasadnienia jak to, że
są one umowami międzynarodowymi, przy czym w pierwszym przypadku
można je określić jako międzynarodowe porozumienia administracyjne.

Oprócz tego, niekiedy uchwały tego forum podejmowane są w ramach
tzw. formuły mieszanej, kiedy odnośna uchwała towarzyszy decyzji podjętej
przez Radę. Sytuacja taka występuje wtedy, gdy w konkretnym przypadku
decyzja Rady nie pełnego umocowania w prawie pierwotnym wspólnoto-
wym; wówczas to odpowiednia uchwała konferencji ministrów "wzmacnia"
decyzje Rady31.

31 Por. M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 57.

57

ż 5. Rada w składzie Szefów Państw lub Rządów

Formalnie organ taki nie został powołany. Jednak jak już była mowa wcze-
śniej, w procesie ustanowienia "ściślejszej współpracy" między niektórymi pań-
stwami członkowskimi WE, określoną rolę odgrywa "Rada spotykająca się w skła-
dzie Szefów Państw lub Rządów". Również art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej
dotyczący możliwości zawieszenia państwa członkowskiego w korzystaniu prze-
zeń z pewnych praw członkowskich wyznacza kluczową rolę w tym zakresie
"Radzie spotykającej się w składzie Szefów Państw lub Rządów".

Rady w tym składzie nie można traktować jako jednej z "mutacji" Rady
Ministrów. Z drugiej strony, ponieważ wyraźnie mówi się o "Radzie" prze-
to nie jest to gremium, które można by określić jako "Zebranych w Radzie
Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich". Szefowie państw lub rzą-
dów mogą oczywiście wystąpić pod tą ostatnią postacią. Tak więc art.
112 (d. art. 109a) przewiduje, że prezesa, wiceprezesa i członków zarzą-
du Europejskiego mianuje się za wspólną zgodą rządów państw człon-
kowskich wyrażoną na szczeblu szefów państw lub rządów. W tym przy-
padku nie ma w ogóle mowy o Radzie i dlatego gremium to może być
określone jedynie jako "Zebrani w Radzie...". Rada w omawianym skła-
dzie nie jest też Radą Europejską, gdyż ta ostatnia ma szerszy skład
(zob. niżej).

Z powyższych względów trzeba wyodrębnić Radę w składzie Szefów
Państw lub Rządów. Na podstawie art. 11 TWE i art. 7 Traktatu o Unii
można stwierdzić, że szczególną cechą tego "organu" jest podejmowanie
decyzji na zasadzie jednomyślności.

ż 6. Rada Europejska

Kwestia umiejscowienia Rady Europejskiej wśród organów Wspólnot jest
sprawą sporną. Traktaty założycielskie nie wymieniają Rady Europejskiej
wśród organów wspólnotowych.

Rada Europejska wykształciła się z odbywających się co pewien czas
konferencji szefów państw i rządów państw członkowskich (konferencje na
szczycie). Na konferencji paryskiej odbywającej się w dniach 9-10 grudnia
1974 r. postanowiono, że konferencje takie będą się odbywały trzy razy do
roku. Szefowie państw lub rządów mieli spotkać się jako "Rada" oraz

58

w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej. Funkcjonowanie Rady
Europejskiej zostało sformalizowane przez Jednolity Akt Europejski, który
określił jej skład: szefowie państw lub rządów oraz przewodniczący Komisji,
którzy są wspomagani przez ministrów spraw zagranicznych oraz przez
jednego członka Komisji. Według JAE, Rada Europejska miała spotykać
się co najmniej dwa razy w roku.

Traktat o Unii Europejskiej usytuował Radę Europejską jako organ Unii
(jedyny). Skład pozostaje taki sam, art. 4 (d. art. D) Traktatu o Unii Euro-
pejskiej dodał tylko, że zbiera się ona pod przewodnictwem tego szefa
państwa lub rządu, które sprawuje przewodnictwo w Radzie. Również w tym
państwie odbywają się z reguły posiedzenia Rady Europejskiej.

Artykuł 4 określa, że Rada Europejska daje rozwojowi Unii niezbędne
impulsy i ustala ogólne polityczne kierunki tego rozwoju. Wykonując te za-
dania Rada Europejska wywiera niewątpliwie wpływ na dalszy rozwój filaru
wspólnotowego Unii. Jednak ani JAE, ani Traktat o Unii nie włączył Rady
Europejskiej do struktury instytucjonalnej Wspólnot. Oprócz tego Rada Eu-
ropejska ma inny skład niż ten, który jest określony dla Rady. W konse-
kwencji, Rada Europejska nie może być uważana za organ Wspólnot Euro-
pejskich.

Traktat WE przewiduje jednak pewne uprawnienia Rady Europejskiej
w ramach polityki gospodarczej. Tak więc, zgodnie z art. 99 pkt 2 (d. art.
103), Rada Europejska, działając na podstawie wytycznych Rady, opraco-
wuje wnioski dotyczące ogólnych wytycznych polityki gospodarczej państw
członkowskich.

Rola Rady Europejskiej jako organu Unii Europejskiej przedstawiona jest
w ramach problematyki Unii.

ż 7. Komisja

l. Skład

Komisja Wspólnot, nazywana też Komisją Europejską, składa się z dwu-
dziestu członków, powoływanych ze względu na ich ogólne kwalifikacje
i których niezależność nie budzi wątpliwości (art. 213 pkt 1, d. art. 157
Traktatu WE). Liczba członków Komisji (komisarzy) może zostać zmieniona

59

przez Radę jednomyślną decyzją32. Członkami Komisji mogą być wyłącznie
obywatele państw członkowskich Wspólnot. W jej skład musi wchodzić po
jednym obywatelu każdego państwa członkowskiego, jednak nie może wcho-
dzić do niej więcej niż dwóch członków mających obywatelstwo tego same-
go państwa. W praktyce Niemcy, Francja, Włochy, Wielka Brytania i Hisz-
pania mają po dwóch komisarzy. Kadencja członka Komisji wynosi pięć lat
(w ten sposób obecnie kadencja Komisji pokrywa się z kadencją Parlamen-
tu)33. Ponowna nominacja członka Komisji jest dopuszczalna.

Tryb powoływania Komisji ulegał zmianom. Traktat Fuzyjny z 8 kwietnia
1965 r. stwierdzał tylko, że członkowie Komisji powoływani są za wspólnym
porozumieniem rządów państw członkowskich (art. 11). W praktyce porozu-
mienie takie było (i pozostaje) osiągane w ramach gremium znanego jako
zebrani w Radzie Przedstawiciele Rządów Państw Członkowskich. Udział
Parlamentu (Zgromadzenia) nie był przewidziany.

Traktat z Maastricht wprowadził tzw. procedurę inwestytury, która zgod-
nie z dawnym art. 158 TWE przebiegała jak niżej następuje.

Rządy państw członkowskich wyznaczają - w drodze wzajemnego poro-
zumienia oraz po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego - osobę,
którą zamierzają mianować przewodniczącym Komisji. Następnie, po za-
sięgnięciu opinii kandydata na przewodniczącego, wyznaczają pozostałe
osoby, które zamierzają mianować członkami Komisji. Przewodniczący Ko-
misji i pozostali jej członkowie w ten sposób wyznaczeni, podlegają łącznie
zatwierdzeniu przez Parlament Europejski i po tym zatwierdzeniu zostają
mianowani za wspólnym porozumieniem rządów państw członkowskich (Ze-
brani w Radzie Przedstawiciele Rządów Państw Członkowskich).

Nową procedurę wprowadza, zgodnie z Traktatem Amsterdamskim, art.
214 TWE.

Rządy państw członkowskich wyznaczają za wspólnym porozumieniem
osobę, którą zamierzają powołać na stanowisko przewodniczącego Komi-
sji. Nominacja ta podlega zatwierdzeniu przez Parlament Europejski.

Następnie, rządy państw członkowskich za wspólnym porozumieniem
{by common accord) z osobą wyznaczoną na stanowisko przewodniczącego

32 Jednak dołączony do Traktatu Amsterdamskiego Protokół w sprawie organów ze względu
na rozszerzenie Unii Europejskiej przewiduje, że najpóźniej na rok przed momentem, kiedy
liczba członków Unii Europejskiej przekroczy dwudziestu, zostanie zwołana konferencja przed-
stawicieli rządów państw członkowskich celem dokonania pełnego przeglądu postanowień
Traktatów dotyczących składu i trybu działania organów. Postanowienie to - z pewnością -
dotyczy przede wszystkim składu Komisji. Sprawy tej - jak już wspomniano - ostatnia konfe-
rencja międzyrządowa państw członkowskich nie rozwiązała.

33 Przed Traktatem z Maastricht kadencja członków Komisji wynosiła cztery lata.

60

(łhe nomineefor President), wyznaczają pozostałe osoby, które zamierzają
powołać na członków Komisji.

Przewodniczący i pozostali członkowie Komisji w ten sposób wyznacze-
ni podlegają jako całość zatwierdzeniu (a vote ofapproval) przez Parlament
Europejski. Po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski, przewodniczący
i pozostali członkowie Komisji zostają mianowani za wspólnym porozumie-
niem rządów państw członkowskich.

Wprowadzenie tej nowej procedury ma niewątpliwie związek z zasadni-
czym wzmocnieniem pozycji przewodniczącego Komisji, o czym mowa niżej.

Komisja nie jest, tak jak Rada, organem międzyrządowym Wspólnot,
a jej członkowie nie są przedstawicielami państw członkowskich, lecz funk-
cjonariuszami Wspólnot. Jako tacy są zobowiązani do działania w ogól-
nym interesie Wspólnoty i są całkowicie niezależni w wykonywaniu swo-
ich obowiązków. Podczas wykonywania tych obowiązków nie wolno im
starać się o instrukcje ani przyjmować instrukcji od żadnego rządu lub
organu i są zobowiązani do powstrzymania się od wszelkich czynności
nie dających się pogodzić z ich obowiązkami. Państwa członkowskie zaś,
zobowiązane są do respektowania tej niezależności członków Komisji
i nie wywierania wpływu na członków Komisji podczas wykonywania ich
zadań.

Dla zapewnienia tej niezależności, członkom Komisji nie wolno w trakcie
kadencji podejmować żadnej innej działalności zawodowej - zarówno od-
płatnej jak i nieodpłatnej. W praktyce dopuszcza się możliwość pracy na-
ukowej lub dydaktycznej oraz działalność w organizacjach służących dobru
ogólnemu. Zapewnieniu tej niezależności służą przywileje i immunitety przy-
sługujące członkom Komisji zgodnie z Protokołem 8 kwietnia 1965 r. w spra-
wie immunitetów Wspólnot Europejskich.

Obejmując swoje obowiązki, członkowie Komisji podejmują uroczyste
zobowiązanie, że zarówno w trakcie, jak i po upływie kadencji będą re-
spektować wynikające z nich zobowiązania, a zwłaszcza obowiązek uczci-
wego i rozważnego przyjmowania po upływie kadencji pewnych funkcji i ko-
i2yści. W razie złamania tych zobowiązań Trybunał Sprawiedliwości może
- na wniosek Rady lub Komisji - orzec o dymisji danego członka lub o po-
i Zbawieniu go prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści.

; Na czele Komisji stoi przewodniczący, który ją reprezentuje. Poza funk-
|i6ja reprezentacji, przewodniczący nie miał wcześniej żadnych szczegól-
nych uprawnień - był on określony jako primus inter pares. Tę pozycję
|rzewodniczącego zasadniczo zmienił Traktat Amsterdamski. Otóż zgodnie
K obecnym art. 219 TWE (d. art. 163) Komisja działa pod politycznym

61

kierownictwem {under the political quidance) jej przewodniczącego. Jest to
więc zmiana wielce znacząca. Komisja może mianować jednego lub dwóch
wiceprzewodniczących spośród grona swoich członków.

Członek Komisji kończy pełnienie swych funkcji - poza przypadkami
normalnej rotacji lub śmierci - w wyniku rezygnacji lub dymisji. Zwolnione
w ten sposób stanowisko zajmuje na pozostający okres kadencji nowy czło-
nek mianowany za wspólnym porozumieniem rządów państw członkow-
skich, a ustępujący członek (lub członkowie) pełnią swoje funkcje do chwili
ich zastąpienia; nie dotyczy to jednak członka, w odniesieniu do którego
orzeczono złożenie z urzędu (dymisję). Dymisja następuje orzeczeniem
Trybunału Sprawiedliwości, na wniosek Rady lub Komisji, w stosunku do
członka Komisji, który przestał spełniać warunki konieczne do wykonywa-
nia swoich obowiązków lub dopuścił się poważnego uchybienia.

W razie zwolnienia się stanowiska członka Komisji, Rada może jednak
również jednogłośnie postanowić, że wolne stanowisko nie musi być obsa-
dzone.

W razie zwolnienia się stanowiska przewodniczącego Komisji, jest ono
obsadzane na pozostały okres kadencji, a mianowanie przewodniczącego
w takiej sytuacji wymaga zastosowania procedury przewidzianej w art. 214,

Oprócz powyższego, funkcje wszystkich członków Komisji wygasają w wy-
niku wyrażenia przez Parlament Europejski wotum nieufności w stosunku
do całej Komisji (zob. niżej - ż 7 - Parlament Europejski).

//. Zadania

Według art. 211 (d. art. 155) Traktatu WE w celu zagwarantowania wła-
ściwego funkcjonowania i rozwoju Wspólnego Rynku Komisja spełnia na-
stępujące zadania:

- zapewnia stosowanie postanowień Traktatu i środków podjętych przez
organy na jego podstawie;

- formułuje zalecenia i opinie w kwestiach określonych w Traktacie jeżeli
przewiduje on wyraźnie taką możliwość lub Komisja uważa to za konieczne;

- ma własne kompetencje do podejmowania decyzji i współuczestniczy
w podejmowaniu działań przez Radę i Parlament Europejski;

- wykonuje kompetencje, przekazane jej przez Radę, do wprowadzania
wydanych przez nią przepisów.

Na podstawie tych ogólnych postanowień oraz różnych postanowień
szczegółowych Traktatów założycielskich można ująć zadania i kompetencje

62

Komisji w trzy zasadnicze grupy: a) kompetencje w zakresie stanowienia
prawa, b) funkcje kontrolne i stosowanie sankcji, c) kompetencje w dziedzi-
nie stosunków zewnętrznych Wspólnot.

Ad a) Jak już wcześniej wspomniano, Komisji przysługuje monopol ini-
cjatywy w zakresie stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego. Oznacza
to, że Rada może stanowić akty prawne wyłącznie na podstawie propozycji
przedstawionych jej przez Komisję. Inicjatywy w tej sprawie nie może pod-
jąć ani sama Rada, ani państwa członkowskie. Bez działania Komisji nie
jest więc możliwy rozwój wtórnego prawa wspólnotowego.

Zgodnie z art. 192 (d. art. 138b) Traktatu WE, Parlament Europejski
może zwracać się do Komisji o przedkładanie wszelkich stosownych wnio-
sków dotyczących zagadnień, w których - jego zdaniem - akt Wspólnoty
jest konieczny do wprowadzenia w życie Traktatu. Także Rada, na podsta-
wie art. 208 (d. art. 152), może zażądać od Komisji przedłożenia jej wszel-
kich właściwych propozycji. Komisja jest jednak organem niezależnym i nie
jest związana żądaniem Parlamentu lub Rady. W określonych sytuacjach,
gdy zgodnie z Traktatami Komisja jest zobowiązana do przedłożenia pro-
pozycji, można wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości ze skargą na bez-
czynność Komisji. Oczywiście, Parlament może zagrozić Komisji wyraże-
niem wotum nieufności, jest to jednak środek skrajny i wyjątkowy.

Monopol inicjatywy Komisji ma również znaczenie dla rodzaju postępo-
wania w zakresie stanowienia prawa wtórnego. W zależności bowiem od
podstawy prawnej, na której Komisja opiera swoją propozycję, może mieć
miejsce postępowanie konsultacyjne, postępowanie współpracy lub postę-
powanie współdecydowania.

Monopol inicjatywy Komisji dotyczy tylko sfery prawa wspólnotowego. W tym
miejscu można jedynie wstępnie zauważyć, że w zakresie II i III filaru Unii
również i państwa posiadają inicjatywę w dziedzinie stanowienia prawa.

Komisja ma wreszcie własne kompetencje w zakresie stanowienia pra-
wa wtórnego. Kompetencje własne Komisji w tym zakresie ograniczone są
w istocie do stanowienia przepisów wykonawczych, głównym prawodawcą
jest bowiem Rada. Jedynie w ramach EWWiS rola głównego prawodawcy
przypada Komisji (wcześniej Wysokiej Władzy).

Oprócz ograniczonych kompetencji własnych w zakresie stanowienia pra-
wa wtórnego, Komisja stanowi przepisy wykonawcze na podstawie kompe-
tencji przekazanych jej przez Radę. Na podstawie art. 202 (d. art. 145)
(postanowienie to zostało wprowadzone przez JAE) Rada jest zobowiąza-
na przekazywać Komisji kompetencje do wykonywania (wprowadzania) usta-
nowionych przez siebie przepisów prawnych. Rada może jednak określić

63

sposoby wykonywania tych obowiązków. Ponadto odnośna procedura wy-
konawcza podlega zasadom i regułom ustalonym wcześniej przez Radę.

Ad b) Bardzo ważną funkcją Komisji jest zapewnienie przestrzegania prze-
pisów traktatowych oraz wtórnego prawa wspólnotowego. Ze względu na tę
funkcję Komisja nazywana jest "strażniczką Traktatów". Komisja może za-
wsze wystąpić ze skargą do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jeżeli
stwierdzi, że państwo członkowskie nie przestrzega pierwotnego lub wtórne-
go prawa wspólnotowego. Komisja czuwa też nad stosowaniem się przez
państwa członkowskie do orzeczeń Trybunału. Jeżeli Komisja stwierdzi, że
państwo nie stosuje się do orzeczenia Trybunału, może wystąpić o nałożenie
na nie ryczałtu lub kary pieniężnej (szczegółowo: zob. postępowania sądo-
we). W stosunku zaś do osób fizycznych i prawnych naruszających prawo
wspólnotowe Komisja ma prawo podejmowania sankcji.

Ad c) Komisja prowadzi bieżące sprawy związane ze stosunkami ze-
wnętrznymi Wspólnot (stosunki dyplomatyczne) i reprezentuje Wspólnoty
w organizacjach międzynarodowych. W tym zakresie Komisja utrzymuje
przede wszystkim stosunki z organami Organizacji Narodów Zjednoczo-
nych, jej organizacjami wyspecjalizowanymi, zwłaszcza - obecnie - Świa-
tową Organizacją Handlu. Komisja prowadzi negocjacje w sprawie zawar-
cia umów międzynarodowych przez Wspólnoty.

Komisja wreszcie ma określony udział w sferze Wspólnej Polityki Zagra-
nicznej i Bezpieczeństwa (filar II Unii).

Jeżeli chodzi o pozostałe kompetencje Komisji, to można tu wymienić
sprawy związane z przygotowaniem i wykonaniem planu budżetowego Wspól-
not oraz zarządzanie wydzielonymi funduszami (Europejski Fundusz So-
cjalny, Europejski Fundusz Rozwoju, Europejski Fundusz Regionalny i inne).
Komisja sporządza roczne ogólne sprawozdania na temat działalności Wspól-
not, a także reprezentuje Wspólnoty w postępowaniach przed sądami kra-
jowymi państw członkowskich.

Komisja uczestniczy w działalności objętej współpracą w zakresie Wy-
miaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych - filar III Unii Europejskiej -
obecnie Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych.

///. Podejmowanie decyzji

Zgodnie z art. 219 (d. art. 163) Traktatu WE Komisja podejmuje decyzje
większością głosów swoich członków. Traktat nie przewiduje poza tym ani
jednomyślności, ani większości kwalifikowanej przy podejmowaniu decyzji przez

64

Komisję. Przewidziana w art. 219 większość jest większością absolutną jede-
nastu głosów członków Komisji. Według tego samego artykułu posiedzenie
Komisji jest ważne tylko wtedy, gdy jest obecna na nim liczba członków okre-
ślona w jej regulaminie wewnętrznym. Regulamin z 17 lutego 1993 r. określił
obecność jedenastu członków Komisji jako quorum niezbędne dla podejmo-
wania decyzji. W braku tego quorum posiedzenie Komisji może się odbywać,
lecz nie jest ono władne podejmować decyzji. Członek Komisji nie może - jak
to ma miejsce w przypadku Rady - przekazać swego prawa do głosowania
innemu członkowi Komisji. Członkowie Komisji mogą być co prawda zastępo-
wani na jej posiedzeniach przez swoich szefów gabinetów, ci jednak nie mają
prawa głosowania. Posiedzenia Komisji zwoływane są przez przewodniczą-
cego przynajmniej raz w tygodniu; są one niejawne, a narady mają charakter
poufny. Obecnie, zgodnie z art. 255, Komisja jest zobowiązana, tak jak Rada,
zapewnić w określonym zakresie dostęp do swoich dokumentów (zob. Rada).

Decyzje Komisji zapadają normalnie na jej posiedzeniach, jednak regu-
lamin wewnętrzny przewiduje możliwość postępowania pisemnego w tym
zakresie. Postępowanie pisemne polega na tym, że jeden członek Komisji
przedkłada pozostałym określony projekt decyzji i określa termin zajęcia
przez nich stanowiska. Jeżeli w terminie tym żaden z członków Komisji nie
zgłosi zastrzeżeń, wówczas przedłożony projekt uważa się za przyjęty. Je-
żeli natomiast zostaną zgłoszone zastrzeżenia, wtedy projekt podlega roz-
patrzeniu na najbliższym posiedzeniu Komisji.

Decyzje Komisji mogą być wreszcie podejmowane w drodze tzw. proce-
dury umocowania. Polega ona na tym, że Komisja umocowuje jednego ze
swych członków do podejmowania ściśle określonych środków w zakresie
prowadzenia pewnych spraw i zarządzania w jej imieniu. Odpowiedzialność
za wszelkie akty i środki podejmowane w tym trybie ponosi Komisja jako
całość. Komisja jest bowiem organem kolegialnym i zawsze ponosi odpo-
wiedzialność kolegialną za wszelkie działania jej członków.

W trybie umocowania podejmowanych jest - jak się szacuje - około
dwóch trzecich decyzji Komisji, przede wszystkim w sprawach wspólnej
polityki handlowej, w sektorze rolnictwa, postępowania antykartelowego i an-
tydumpingowego.

IV. Organizacja Komisji

Komisja dla wykonywania swych zadań dysponuje rozbudowanym apa-
ratem urzędniczym obejmującym wiele jednostek organizacyjnych, przede

65

wszystkim tzw. służb i dyrekcji generalnych. Ogółem wszystkich tych jedno- |
stek jest czterdzieści, nie licząc tzw. gabinetów, a więc zespołów urzędni- |
ków funkcjonujących bezpośrednio przy każdym z komisarzy i kierowanych |
przez szefów gabinetów. |

Centralnym ogniwem w tej organizacji jest Sekretariat Generalny Komi-
sji, na czele którego stoi sekretarz generalny, do którego należy koordyna-
cja pracy wszystkich jednostek organizacyjnych Komisji oraz utrzymywanie
kontaktów z Radą i Parlamentem. Wśród służb wymienić można zwłaszcza
Służbę Prawną i Służby Tłumaczy. Zorganizowanych resortowe Dyrekcji
Generalnych jest dwadzieścia cztery, są one następujące34:

1. Dyrekcja Generalna l: zewnętrzne stosunki gospodarcze

2. Dyrekcja Generalna IA: zewnętrzne stosunki polityczne

3. Dyrekcja Generalna IB: stosunki zewnętrzne

4. Dyrekcja Generalna II: gospodarka i finanse

5. Dyrekcja Generalna III: przemysł

6. Dyrekcja Generalna IV: konkurencja

7. Dyrekcja Generalna V: zatrudnienie, stosunki pracy i sprawy socjalne

8. Dyrekcja Generalna VI: rolnictwo

9. Dyrekcja Generalna VII: transport

10. Dyrekcja Generalna VIII: rozwój

11. Dyrekcja Generalna IX: personel i administracja

12. Dyrekcja Generalna X: informacja, komunikacja, kultura, środki audiowi-
zualne

13. Dyrekcja Generalna XI: środowisko, bezpieczeństwo nuklearne, ochro-
na przed katastrofami

14. Dyrekcja Generalna XII: nauka i badania naukowe - Wspólny Ośrodek
Badań

15. Dyrekcja Generalna XIII: telekomunikacja, rynek informacji i wykorzy-
stania wyników badań naukowych

16. Dyrekcja Generalna XIV: rybołówstwo

17. Dyrekcja Generalna XV: Rynek Wewnętrzny i służby finansowe

18. Dyrekcja Generalna XVI: polityka regionalna

19. Dyrekcja Generalna XVII: energetyka

20. Dyrekcja Generalna XVIII: kredyty i inwestycje

21. Dyrekcja Generalna XIX: budżet

22. Dyrekcja Generalna XX: kontrola finansowa

23. Dyrekcja Generalna XXI: cła i podatki pośrednie

34 Podano za: M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit" s. 66.

66

24. Dyrekcja Generalna XXII: kształcenie ogólne i zawodowe, młodzież

25. Dyrekcja Generalna XXIII: polityka przedsiębiorstw, handel, turystyka,
gospodarka społeczna

26. Dyrekcja Generalna XXIV: polityka konsumpcji

Oprócz Dyrekcji Generalnych można jeszcze wymienić Urząd do spraw
Pomocy Humanitarnej Wspólnot Europejskich, Agencję Zaopatrzenia Eura-
tomu i Urząd do spraw Publikacji Oficjalnych Wspólnot Europejskich.

Na czele każdej Dyrekcji Generalnej lub Służby stoi Dyrektor Generalny.
Dyrekcje Generalne dzielą się na Dyrekcje, a te z kolei na Referaty.

Każdemu członkowi Komisji podlega co najmniej jedna Dyrekcja Gene-
ralna lub Służba. Komisja dysponuje ok. 22 tysiącami stałych i czasowych
miejsc pracy, szacuje się, że obecnie jest zatrudnionych w różnych jed-
nostkach organizacyjnych Komisji ok. 15 tyś. osób. Oprócz tego funkcjonu-
ją różne stałe i niestałe komitety.

W literaturze podkreśla się, że w tej strukturze uległ zatarciu podział na
materie należące do zakresu działania trzech Wspólnot. Poszczególne bo-
wiem Dyrekcje Generalne zajmują się łącznie sprawami wchodzącymi w za-
kres działania WE, EWEA i EWWiS - nie ma odrębnych Dyrekcji General-
nych dla tych ostatnich.

ż 8. Parlament Europejski

Zgodnie z Układem o wspólnych organach Wspólnot Europejskich
z 25 marca 1957 r. połączone zostały Zgromadzenia trzech Wspólnot. Zgro-
madzenie Wspólnot już w marcu 1958 r. przyjęło nazwę Parlamentu Euro-
pejskiego. Trzeba jednak pamiętać, że nazwę tę formalnie wprowadził do-
piero Jednolity Akt Europejski z 1986 r. Formalnie więc przysługuje ona
Zgromadzeniu od dnia 1 lipca 1987 r., kiedy JAE wszedł w życie.

/. Skład

Zgodnie z Traktatami założycielskimi Parlament składa się z przedstawi-
cieli narodów (ściślej: ludów, Traktaty używają tu wyrażenia - peoples, Vólker)
państw złączonych we Wspólnotach art. 189 (d. art. 137).

67

Powyższa formuła oznacza, że członkowie Parlamentu nie reprezentują
swoich państw lub rządów, lecz są osobami niezależnymi, nie związanymi
żadnymi instrukcjami ze strony rządów.

Skład Parlamentu Europejskiego ulegał istotnym zmianom zarówno co
do charakteru, jak i liczby jego członków.

Początkowo, do 1979 r., Parlament składał się z delegatów desygnowa-
nych przez parlamenty państw członkowskich spośród ich członków według
procedury obowiązującej w każdym z tych państw. Tak więc, w tym okre-
sie, skład Parlamentu Europejskiego uzależniony był od aktualnego składu
parlamentów narodowych, każdorazowe wybory parlamentarne w którym-
kolwiek z państw członkowskich powodowały zmianę składu Parlamentu
Europejskiego. Każde państwo członkowskie miało przyznaną mu określo-
ną ilość miejsc w Parlamencie (Belgia - 14, Dania - 10, Niemcy - 36,
Francja - 36, Irlandia - 10, Włochy - 36, Luksemburg - 6, Holandia - 14,
Wielka Brytania 36). Parlament liczył wówczas 198 deputowanych (9 państw
członkowskich).

W latach 1960 i 1976 Parlament opracował projekty powszechnych i bez-
pośrednich wyborów według jednolitej ordynacji wyborczej we wszystkich
państwach członkowskich, do czego zobowiązywał go art. 138 pkt 3 Trak-
tatu WE i odpowiednie artykuły dwóch pozostałych Traktatów'. 20 września
1976 r. Rada przyjęła decyzję i akt w sprawie bezpośrednich wyborów do
Parlamentu Europejskiego.

Pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu miały miejsce w czerwcu
1979 r. (kolejne w latach 1984, 1989 i 1994), a ostatnie w czerwcu 1999 r.
Do tej pory nie udało się jednak ustalić jednolitej dla wszystkich państw
członkowskich ordynacji wyborczej. Obecny art. 190 TWE (d. art. 138 w do-
tychczasowym brzmieniu został uchylony) zobowiązuje Parlament Europej-
ski do przygotowania propozycji w sprawie powszechnych i bezpośrednich
wyborów zgodnie z jednolitą ordynacją wyborczą lub według zasad wspól-
nych dla wszystkich państw członkowskich. Następnie Rada, działając jed-
nomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego podjętą więk-
szością głosów jego członków, wyda właściwe postanowienia i zaleci
państwom członkowskim ich przyjęcie zgodnie z ich wymogami konstytu-
cyjnymi (pkt 4).

W składzie "dwunastki" państw członkowskich Parlament liczył 567 de-
putowanych. Po wejściu do Wspólnot Austrii, Finlandii i Szwecji z dniem
1 stycznia 1995 r. Parlament składa się z 626 deputowanych. Podział miejsc
pomiędzy państwa członkowskie jest następujący: Niemcy - 99, Francja -
87, Wielka Brytania - 87, Włochy - 87, Hiszpania - 64, Holandia - 31,

68

Belgia - 25, Grecja - 25, Portugalia - 25, Szwecja - 22, Austria - 21,
Dania - 16, Finlandia - 16, Irlandia - 15, Luksemburg - 6. Taki skład
Parlamentu Europejskiego potwierdził obecny art. 190 pkt 1 Traktatu WE,
przy czym art. 189 ustalił górną granicę liczby członków Parlamentu posta-
nawiając, że nie przekroczy ona siedmiuset.

Reprezentacje poszczególnych państw zostały ustalone z uwzględnieniem
ich zaludnienia. Jednak nietrudno zauważyć, że proporcje w tej reprezentacji
są niekorzystne dla wielkich państw. Skrajnym przypadkiem jest porównanie
reprezentacji Niemiec i Luksemburga. Otóż, według istniejących danych, je-
den deputowany z Niemiec reprezentuje ponad osiemset tysięcy obywateli
tego państwa, podczas gdy jeden deputowany z Luksemburga reprezentuje
ok. sześćdziesięciu tysięcy jego obywateli35. Zapewne w związku z ta sytu-
acją art. 190 pkt 2 postanawia, że w przypadku wprowadzenia poprawek do
niego, liczba przedstawicieli wybranych w każdym państwie członkowskim
musi zapewnić właściwą reprezentację ludów państw złączonych we Wspól-
nocie. Trzeba się więc liczyć ze zmianami w podziale miejsc w Parlamencie,
zwłaszcza po przyjęciu kolejnych państw do Unii Europejskiej.

Deputowani reprezentują też partie i inne ugrupowania polityczne. We-
dług art. 191 (d. art. 138a) Traktatu WE, partie polityczne na płaszczyźnie
europejskiej stanowią istotny czynnik integracyjny wewnątrz Unii oraz przy-
czyniają się do formowania europejskiej świadomości i wyrażania woli poli-
tycznej obywateli Unii. Deputowani do Parlamentu reprezentują obecnie
ponad sto partii i ugrupowań politycznych (zob. frakcje parlamentarne).

Mandat deputowanego do Parlamentu Europejskiego wynosi lat pięć i nie
można go łączyć z piastowaniem stanowiska członka rządu państwa człon-
kowskiego, ani funkcją w innych instytucjach Wspólnot. Możliwe jest nato-
miast równoczesne piastowanie mandatu do parlamentu narodowego. Człon-
kowie Parlamentu nie są związani żadnymi instrukcjami, przysługują im
przywileje i immunitety określone przez Protokół w sprawie przywilejów i im-
munitetów Wspólnot Europejskich z 8 kwietnia 1965 r.

Pracami Parlamentu kieruje prezydium składające się z przewodniczą-
cego, czternastu wiceprzewodniczących i pięciu kwestorów z głosem do-
radczym, których wybiera Parlament na okres dwóch i pół roku. W skład
poszerzonego prezydium wchodzą również przewodniczący frakcji parla-
mentarnych. Wyróżnia się jeszcze konferencję przewodniczących, w skład
której wchodzą przewodniczący Parlamentu oraz przewodniczący frakcji.
Konferencja przewodniczących decyduje w sprawach organizacji wewnętrznej

35 Zob. Leksykon, s. 142.

69

Parlamentu, w sprawach stosunków Parlamentu z innymi instytucjami (or- l
ganami) Wspólnot i zewnętrznych stosunków Parlamentu. |

Członkowie Parlamentu tworzą frakcje według przynależności partyjnej, a nie j
narodowej. Wymogi niezbędne dla utworzenia frakcji określa regulamin Parla-
mentu (ostateczny Regulamin przyjęty został 4 października 1993 r.). Dla utwo-
rzenia frakcji potrzeba co najmniej 29 deputowanych jeżeli pochodzą oni z jed-
nego państwa członkowskiego, 23 deputowanych jeżeli pochodzą oni z dwóch,
a 18 jeżeli pochodzą oni z trzech conajmniej państw członkowskich; jeżeli zaś
pochodzą oni z czterech lub więcej państw członkowskich to wystarcza 14
deputowanych. Najsilniejszymi partiami w'Parlamencie są: Socjaldemokratycz-
na Partia Europy, Europejska Partia Ludowa oraz Liberalna i Demokratyczna
Partia Europy (są to ponadnarodowe formacje polityczne)36. W Parlamencie
jest oczywiście również miejsce dla deputowanych niezależnych.

Parlament może tworzyć komitety, stałe i niestałe, określając ich zada-
nia. Do tej pory Parlament utworzył dwadzieścia stałych komitetów (np.
Komitet Spraw Zagranicznych, Bezpieczeństwa i Polityki Obronnej, Komitet
do spraw Gospodarki oraz Polityki Walutowej i Przemysłowej).

Powołano również dwadzieścia pięć tzw. Delegacji Międzyparlamentar-
nych, podzielonych na pięć grup dla określonych regionów, dla: Europy,
Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Ameryki Północnej f Południowej,
Azji i Australii oraz Afryki.

Według regulaminu, Parlament zbiera się na roczną sesję parlamentar-
ną w drugi wtorek marca każdego roku i ustala terminy swoich posiedzeń,
które odbywają się co miesiąc, z wyjątkiem sierpnia. Posiedzenia nadzwy-
czajne zwoływane są na wniosek większości deputowanych, a także na
wniosek Rady lub Komisji. Posiedzenia Parlamentu są jawne, chyba że
poweźmie on inną decyzję.

Pracę Parlamentu wspomaga jego Sekretariat Generalny, na czele któ-
rego stoi sekretarz generalny.

II. Zadania i kompetencje

Zadania Parlamentu obejmują następujące główne sfery:

a) udział w procesie stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego, b) zada-
nia kontrolne, c) sprawy budżetowe, d) wyrażanie zgody lub opinii na okre-
ślone akty wspólnotowe, jak również wydawanie opinii w innych sprawach.

36 Na temat ponadnarodowych partii politycznych zob. Leksykon, s. 217 i nast.

70

Ad a) Początkowo rola Parlamentu w procesie stanowienia wtórnego
prawa wspólnotowego była znikoma. W ramach pierwotnie przewidzianego
w Traktatach założycielskich jednego postępowania, zwanego postępowaniem
zwykłym lub konsultacyjnym, Rada jest zobowiązana w pewnych sprawach
do zasięgania opinii Parlamentu przed przyjęciem aktu prawnego. Gdyby
Rada tego nie uczyniła, to wówczas przyjęty przez nią akt prawny może
być unieważniony przez Trybunał Sprawiedliwości z powodu naruszenia
istotnego wymogu proceduralnego. Uzyskaną od Parlamentu opinią Rada
nie jest jednak związana.

Rola Parlamentu w zakresie stanowienia prawa wzrastała wraz z wpro-
wadzeniem przez Jednolity Akt Europejski postępowania współpracy, a na-
stępnie, przez Traktat z Maastricht, postępowania współdecydowania.

O postępowaniach tych jest mowa osobno - w ramach problematyki
stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego.

Jak już wskazano wcześniej, przy omawianiu zadań Komisji, Parlament
może (art. 191 Traktatu WE) zwracać się do Komisji o przedkładanie wszel-
kich wniosków dotyczących zagadnień, w których, jego zdaniem, akt Wspól-
noty jest konieczny do wprowadzenia w życie Traktatu. Komisja nie jest wszak-
że takim wezwaniem związana. W związku z tym postanowieniem, Komisja
i Parlament zawarły w marcu 1995 r. porozumienie, według którego Komisja
będzie w miarę możliwości uwzględniała takie inicjatywy Parlamentu.

Ad b) Parlament ma rozliczne uprawnienia kontrolne wobec Komisji. Przede
wszystkim Parlament ma uprawnienie do wyrażania wotum nieufności dla
Komisji ze względu na jej działalność. Głosowanie nad wnioskiem o wotum
nieufności może się odbyć nie wcześniej niż w trzy dni po jego zgłoszeniu,
w głosowaniu jawnym. Do uchwalenia takiego wniosku wymagana jest więk-
szość dwóch trzecich oddanych głosów - co najmniej jednak bezwzględna
większość głosów członków Parlamentu. W razie wyrażenia wotum nieufno-
ści, Komisja w całości podaje się do dymisji. Do tej pory trzykrotnie były
głosowane wnioski o wotum nieufności dla Komisji (w latach 1976, 1977 i po
raz ostatni w styczniu 1999 r.) i trzykrotnie były odrzucane.

Inne uprawnienia kontrolne Parlamentu wobec Komisji, to rozpatrywanie
na publicznym posiedzeniu rocznego ogólnego sprawozdania Komisji oraz
udzielanie Komisji absolutorium z wykonania planu budżetowego. Parla-
mentowi i jego członkom przysługuje prawo interpelacji: Komisja jest obo-
wiązana do udzielania ustnych lub pisemnych odpowiedzi na wszelkie py-
tania postawione przez Parlament Europejski lub jego członków. Z drugiej
strony, członkowie Komisji mogą uczestniczyć we wszystkich posiedzeniach
Parlamentu i muszą być na ich żądanie wysłuchani w jej imieniu.

71

Traktaty założycielskie nie przewidują żadnych uprawnień kontrolnych
Parlamentu w stosunku do Rady. Parlament jednak w uchwalonym przez
siebie regulaminie wewnętrznym postanowił, że deputowani mają prawo
kierowania do Rady pisemnych i ustnych zapytań. Oczywiście, to postano-
wienie regulaminowe Rady nie wiąże. Rada jednak sama, w oświadczeniu
z 16 października 1973 r., zobowiązała się do udzielania odpowiedzi na za-
pytania członków Parlamentu. Również Rada Europejska w Deklaracji Stutt-
garckiej z 1983 r. zobowiązała Radę i jej członków do udzielania odpowiedzi
na pytania Parlamentu. Rada powinna także udzielać Parlamentowi wyja-
śnień, gdy zwróci się on o to, co do podejmowanych przez nią decyzji o zna-
czeniu większym i ogólnym. Odnośne obowiązki Rady nie mają jednak nadal
żadnej podstawy w prawie traktatowym. Parlament natomiast, jest zobowią-
zany do wysłuchania Rady zgodnie z warunkami określonymi przez nią w jej
przepisach proceduralnych (art. 197, d. art. 140 Traktatu WE).

Traktat z Maastricht znacznie poszerzył uprawnienia kontrolne Parla-
mentu. Zgodnie z art. 193 (d. art. 138 c) Traktatu WE, Parlament Europej-
ski podczas wykonywania swoich obowiązków może na wniosek jednej
czwartej swoich członków ustanowić tymczasowy Komitet Dochodzeniowy
do badania ewentualnych wykroczeń lub niewłaściwego zarządzania w sto-
sowaniu prawa Wspólnoty. Przedmiotem badań tego Komitetu nie mogą
być fakty, które są rozpatrywane przez Trybunał Sprawiedliwości tak długo,
dopóki postępowanie sądowe nie zostanie ukończone.

Komitet Dochodzeniowy podlega rozwiązaniu po złożeniu sprawozdania
co do badanej sprawy. Szczegółowe przepisy co do wykonywania prawa
kontroli w tym trybie ma ustalić wspólne porozumienie Parlamentu, Rady
i Komisji,

Parlament został następnie upoważniony do przyjmowania petycji w spra-
wach objętych zakresem działalności Wspólnoty i dotyczących bezpośred-
nio osób je zgłaszających. Prawo zgłaszania petycji mają wszyscy obywa-
tele Unii Europejskiej oraz wszystkie osoby fizyczne i prawne zamieszkałe
lub mające swoją siedzibę statutową w państwie członkowskim. Mogą one
zgłaszać te petycje pojedynczo lub zbiorowo, tj. razem z innymi obywatela-
mi lub osobami - art. 194 (d. art. 138 d) Traktatu WE.

Zgodnie z art. 195 (d. art. 138 e) Traktatu WE, Parlament Europejski
został upoważniony do mianowania Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik
ten jest wyposażony w prawo przyjmowania skarg od wszystkich obywateli
Unii lub osób fizycznych i prawnych zamieszkałych lub mających swoją
siedzibę statutową w państwie członkowskim. Skargi te mogą dotyczyć przy-
padków złego zarządzania w związku z działaniami organów lub instytucji

72

Wspólnoty, z wyjątkiem Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej In-
stancji pełniących swe funkcje sądownicze.

Rzecznik Praw Obywatelskich może przeprowadzać kontrole z własnej
inicjatywy lub na podstawie skarg przedstawionych mu bezpośrednio lub
przez deputowanego do Parlamentu. Przedmiotem kontroli nie mogą być
przypadki, gdy zarzucone fakty były już lub są przedmiotem postępowania
sądowego.

Jeżeli Rzecznik stwierdzi przypadek złego zarządzania, to zwraca się
w tej sprawie do danej instytucji, która w ciągu trzech miesięcy informuje
go o swoim stanowisku. Następnie Rzecznik przedstawia w tej sprawie
sprawozdanie Parlamentowi i zainteresowanej instytucji. O wyniku docho-
dzenia informowana jest osoba zgłaszająca skargę. Rzecznik Praw Oby-
watelskich przedstawia Parlamentowi Europejskiemu roczne sprawozdanie
z wyników swoich kontroli.

Jak z powyższego wynika, urząd Rzecznika Praw Obywatelskich (tzw.
europejski ombudsman) jest ściśle powiązany z Parlamentem Europejskim.
Rzecznik jest mianowany po każdych wyborach do Parlamentu na okres
jego kadencji i może być mianowany ponownie. Może on być odwołany
przez Trybunał Sprawiedliwości na wniosek Parlamentu Europejskiego, je-
żeli przestał spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich obowiąz-
ków lub jeżeli dopuścił się poważnego uchybienia.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest całkowicie niezależny w wykonywaniu
swoich obowiązków i nie wolno mu zwracać się o instrukcje ani przyjmować
instrukcji od kogokolwiek. W czasie swojej kadencji nie może on też podej-
mować żadnej innej działalności zawodowej odpłatnej lub nieodpłatnej.

Przepisy i ogólne zasady regulujące wykonywanie obowiązków Rzeczni-
ka Praw Obywatelskich ustalane są przez Parlament po uzyskaniu opinii
Komisji i za zgodą Rady.

Ad c) Sprawy budżetowe Wspólnot regulowane są przez Traktaty zało-
życielskie (art. 268 - 280, d. art. 199 -209 a Traktatu WE, art. 171 - 183a
Traktatu EWEA oraz art. 77 - 78 i Traktatu EWWiS), Traktat Budżetowy
z 1970 r. oraz inne akty, jak np. decyzja Rady z 31 października 1994 r.
w sprawie systemu środków własnych Wspólnoty (dla WE i EWEA; EWWiS
dysponowała od początku własnymi środkami). Udział Parlamentu w uchwa-
laniu planu budżetu określa szczegółowo art. 273 (d. art. 203) Traktatu
WE. Najogólniej rzecz ujmując budżet zawiera "wydatki obowiązkowe"
i "wydatki nieobowiązkowe". Wydatki nieobowiązkowe to wydatki admini-
stracyjne, wydatki na instytucje i fundusze Wspólnot. W sprawie tych wy-
datków ostateczna decyzja należy do Parlamentu. Gdy chodzi o wydatki

73

obowiązkowe (wydatki na działania Wspólnot), to - jakkolwiek Parlament
uczestniczy w ich ustalaniu - ostateczna decyzja należy do Rady.

Parlament sprawuje polityczną kontrolę nad wykonaniem planu budżeto-
wego (kontrola pod względem prawnym i gospodarczym należy do Trybu-
nału Obrachunkowego) i udziela Komisji absolutorium. Parlament dokonuje
również bieżącej kontroli realizacji planu budżetowego na podstawie kwar-
talnego sprawozdania Komisji w sprawie stanu wykonania budżetu.

Ad d) W odniesieniu do pewnych aktów lub działań wymagana jest zgo-
da lub opinia Parlamentu.

Zgoda Parlamentu Europejskiego wymagana jest przede wszystkim na
przystąpienie państw do Unii Europejskiej (art. 49, d. art. 0) Traktatu o Unii
oraz na zawarcie umów o stowarzyszeniu ze Wspólnotami (art. 310, d. art. 238
Traktatu WE). Zgody Parlamentu Europejskiego wymaga również zawarcie
takich umów z państwami trzecimi, które ustanawiają szczególne ramy insty-
tucjonalne poprzez organizację procedur współpracy, dalej - umów o istot-
nym znaczeniu dla budżetu Wspólnoty oraz umów powodujących zmianę
aktu przyjętego w drodze procedury współdecydowania (art. 300, d. art. 228
Traktatu WE). Jak już wcześniej była mowa, zgoda Parlamentu wymagana
jest przy powoływaniu Komisji. Wreszcie, zgoda Parlamentu jest konieczna
dla przyjęcia przez Radę postanowień mających na celu ułatwienie korzysta-
nia przez obywateli Unii z prawa do swobodnego poruszania się i przebywa-
nia na obszarze państw członkowskich art. 18 (d. art. 8a) TWE.

Opinia Parlamentu jest wymagana przy mianowaniu przez Radę człon-
ków Trybunału Obrachunkowego (art. 277 pkt 3, d. art. 188b Traktatu WE),
na pewnych etapach powoływania Komisji, przy wydawaniu przez Radę
opinii w sprawie zwołania konferencji przedstawicieli rządów państw człon-
kowskich w celu określenia zmian w Traktatach, na których opiera się Unia
art. 48 (d. art. N Traktatu Unii). Opinia Parlamentu jest generalnie wymaga-
na przy zawieraniu przez Radę umów międzynarodowych (chyba, że jest
wymagana jego zgoda - zob. wyżej), z wyjątkiem umów celnych i handlo-
wych określonych w art. 133 (d. art. 113) Traktatu WE w ramach Wspólnej
Polityki Handlowej.

III. Podejmowanie decyzji

Zgodnie z art. 198 (d. art. 141) Traktatu WE, Parlament podejmuje de-
cyzje bezwzględną większością oddanych głosów, chyba, że sam Traktat
stanowi inaczej. Ouorum określa regulamin Parlamentu. Według regulaminu

74

quorum to wynosi jedną trzecią członków Parlamentu, a więc 209 deputo-
wanych. Jednakże - zgodnie z Regulaminem - ważne jest każde głosowa-
nie bez względu na liczbę głosujących, chyba, że przewodniczący na wnio-
sek co najmniej 29 deputowanych stwierdzi, że Parlament nie jest władny
do podejmowania decyzji. Tak więc wymóg co do quorum jest traktowany
elastycznie, gdyż jest ono sprawdzane tylko na żądanie.

W pewnych kwestiach wymagana jest inna większość. Jak już wcześniej
była mowa, uchwalenie wotum nieufności dla Komisji wymaga dwóch trze-
cich oddanych głosów, przy czym musi to być większość głosów członków
Parlamentu. Również uchwalenie regulaminu Parlamentu wymaga specjalnej
większości - większości głosów członków Parlamentu, tj. 314 głosów (poło-
wa + jeden).

ż 9. Trybunał Sprawiedliwości

Trybunał Sprawiedliwości nazywany jest powszechnie Europejskim Try-
bunałem Sprawiedliwości, potocznie również Trybunałem Luksemburskim.

/. Skład

W skład Trybunału wchodzi piętnastu sędziów. Rada, działając na wnio-
sek Trybunału, może jednomyślną decyzją powiększyć liczbę sędziów
(art.221, d. art. 165 Traktatu WE). Sędziowie są powoływani spośród
osobistości, które dają wszelkie gwarancje niezależności i spełniają w swym
państwie warunki wymagane dla sprawowania najwyższych stanowisk sę-
dziowskich lub są specjalistami o najwyższej randze w zakresie prawa.
Kandydatury na sędziów są przedstawiane przez rządy państw członkow-
skich, a powołanie sędziów następuje za ich wspólnym porozumieniem
(zob. Zebrani w Radzie Przedstawiciele Rządów Państw Członkowskich).
Kadencja sędziów wynosi sześć lat, przy czym co trzy lata następuje
częściowe odnowienie składu Trybunału (raz ośmiu, a następnie siedmiu
sędziów). Ponowne powołanie na urząd sędziego jest możliwe i w prakty-
ce często stosowane.

Niezależność sędziów jest zagwarantowana przez postanowienia Proto-
kołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej z 17 kwietnia 1957 r. (i odpowiednie Protokoły EWWiS

75

i EWEA) oraz Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot
Europejskich z 1965 r. Sędziom Trybunału przysługuje immunitet sędziow-
ski i obowiązuje ich zakaz sprawowania urzędów politycznych i administra-
cyjnych. Nie wolno im też podejmować żadnej pracy zawodowej, płatnej
czy nieodpłatnej, chyba, że Rada udzieli im na to zezwolenia (dotyczy to
zwłaszcza pracy na uniwersytetach). Przy objęciu urzędu sędziowskiego
składają uroczyste zobowiązanie, że podczas sprawowania swego urzędu
i po jego zakończeniu, będą przestrzegać zobowiązań z niego wynikają-
cych, a zwłaszcza, że będą zachowywać się honorowo i wstrzemięźliwie
przy podejmowaniu się pewnych zajęć lub przyjmowaniu korzyści po za-
kończeniu sprawowania funkcji sędziowskich.

Piastowanie urzędu sędziego kończy się w wyniku upływu kadencji, zło-
żenia dymisji, śmierci lub złożenia z urzędu. Złożenie z urzędu następuje
na mocy jednomyślnego orzeczenia pozostałych sędziów i rzeczników ge-
neralnych, gdy sędzia nie spełnia już wymaganych warunków lub nie wy-
pełnia obowiązków wynikających z jego urzędu. W takiej sytuacji kanclerz
Trybunału podaje orzeczenie to do wiadomości przewodniczącego Parla-
mentu i przewodniczącego Komisji oraz przekazuje je przewodniczącemu
Rady. Stanowisko sędziego złożonego z urzędu zwalnia się z chwilą ogło-
szenia wakatu przez przewodniczącego Rady.

W przypadku zwolnienia się stanowiska sędziego, nowy sędzia zostaje
powołany na pozostały okres kadencji swego poprzednika.

Przewodniczący Trybunału zostaje wybrany przez sędziów spośród ich
grona na okres trzech lat. Ponowny wybór jest możliwy.

Trybunał powołuje swego kanclerza (Greffier, Registrar, Kanzier) na okres
lat sześciu, który odpowiedzialny jest za sprawy proceduralne, organizacyj-
ne i personalne. Kanclerzowi Trybunału przysługują te same przywileje i im-
munitety, co jego sędziom.

//. Zadania

Zadaniem Trybunału Sprawiedliwości jest zapewnienie przestrzegania
prawa przy wykładni i stosowaniu Traktatu - art. 220 (d. art. 164) Traktatu
WE. Traktat EWWiS mówi dodatkowo o przepisach dla realizacji Traktatu,
czyli o prawie wtórnym wspólnotowym. Oczywiście, nie ma wątpliwości,
w świetle innych postanowień Traktatów WE i EWEA, że kompetencja Try-
bunału generalnie obejmuje sprawy związane z wykładnią i przestrzega-
niem również prawa wtórnego prawa wspólnotowego.

76

Na podstawie przepisów Traktatów założycielskich wyróżnia się nastę-
pujące postępowania: a) postępowanie konstytucyjnoprawne, b) postępo-
wanie administracyjnoprawne (obecnie przed Sądem Pierwszej Instancji),
c) inne postępowania, w tym zwłaszcza postępowanie w sprawie orzeczeń
wstępnych, d) postępowanie odwoławcze od orzeczeń Sądu Pierwszej In-
stancji37. O postępowaniach tych jest mowa osobno (zob. System ochrony
prawa).

///. Podejmowanie decyzji

Decyzje (orzeczenia) Trybunału Sprawiedliwości zapadają zwykłą więk-
szością głosów. Ouorum wynosi dziewięciu sędziów, gdy Trybunał orzeka
w pełnym składzie. Wyróżnia się tzw. "wielkie plenum" (grand plenum -
wszyscy sędziowie) i tzw. "małe plenum" (petit plenum - dziewięciu sę-
dziów, a więc ouorumJ^. Postępowanie w pełnym składzie Trybunału ma
miejsce wtedy, gdy zażąda tego będące stroną w postępowaniu państwo
członkowskie lub organ wspólnotowy. W pozostałych sytuacjach Trybunał
orzeka w izbach, składających się z trzech, pięciu lub siedmiu sędziów39.
W izbach trzy i pięcioosobowych quorum wynosi trzech sędziów, w izbach
siedmioosobowych - pięciu sędziów.

Trybunał orzekać może tylko na posiedzeniach z udziałem nieparzystej
liczby sędziów. Jeżeli z różnych przyczyn na posiedzenie stawi się parzy-
sta ilość sędziów, wówczas w posiedzeniu tym nie uczestniczy najniższy
rangą sędzia. Rangi sędziów (i rzeczników generalnych) określa się według
długości ich stażu służbowego, a w razie równego stażu, według wieku
(art. 6 Regulamin Procedury Trybunału z 19 czerwca 1991 r.).

Postępowanie przed Trybunałem regulują postanowienia Traktatów za-
łożycielskich, Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości EWG
z 17 kwietnia 1957 r. (i odpowiednie protokoły dwóch dalszych Traktatów),
wyżej wspomniany Regulamin Procedury Trybunału Sprawiedliwości Wspól-
not Europejskich z 19 czerwca 1991 r. i Dodatkowy Regulamin Procedury
z 4 grudnia 1974 r.

17 Por. M. Ahit: Prawo europejskie, 2 wydanie, Warszawa 1998, s. 130; M. Schweitzer,

N. Hummer, op. cit., s. 78.

* Zob. D. Lasok, op.cit., s. 109.

8 Orzekanie w izbach siedmioosobowych wykształciło się w praktyce Trybunału, izby takie

ormalnie przewidział Traktat Amsterdamski - art. 221 TWE (d. art. 165).

IV. Rzecznicy Generalni

Trybunał Sprawiedliwości jest w swych działaniach wspierany przez ośmiu
rzeczników (adwokatów) generalnych {Advocates-General, avocats genśraux,
Generalanwalte}. Zgodnie z art. 222 (d. art. 166) TWE rzeczników jest
ośmiu, jednak na okres od 1 stycznia 1995 r. do 6 października 2000 r.
powołany został także dziewiąty rzecznik generalny. Rzecznicy generalni
muszą spełniać te same warunki co sędziowie, powoływani są także w ta-
kim samym trybie na okres sześciu lat, przy czym co trzy lata następuje
zmiana czterech rzeczników. Możliwe jest ich ponowne powołanie. Status
prawny rzeczników generalnych jest podobny do statusu sędziów. Liczba
rzeczników generalnych może być zwiększona jednomyślną uchwałą Rady
na wniosek Trybunału.

Zadaniem rzecznika generalnego, działającego z całkowitą bezstronno-
ścią i niezależnością, jest publiczne przedstawienie umotywowanych opinii
na temat spraw rozpatrywanych przez Trybunał. W swej opinii rzecznik
generalny analizuje przydzieloną mu sprawę i proponuje jej rozstrzygnięcie.
Trybunał nie jest związany opinią rzecznika generalnego, jednak odnoto-
wuje się, że w przytłaczającej ilości spraw orzeczenia Trybunału podążają
śladem opinii rzeczników generalnych. Wnioski rzeczników publikowane są
razem z orzeczeniami Trybunału i zważywszy, że są one znacznie obszer-
niejsze niż same orzeczenia, mogą służyć jako środek do ich interpretacji.

V. Sąd Pierwszej Instancji

Jednolity Akt Europejski wprowadził do Traktatu WE (i odpowiednio do
pozostałych Traktatów) postanowienie, zgodnie z którym Rada mogła na
wniosek Trybunału Sprawiedliwości, po wysłuchaniu Komisji i Parlamentu,
powołać sąd dla orzekania w pierwszej instancji w sprawach skarg osób
fizycznych i prawnych.

Sąd Pierwszej Instancji powołany został decyzją Rady z 24 października
1988 r. i podjął wykonywanie swych funkcji z dniem 1 listopada 1989 r.
Stosownie do art. 225 (d. art. 168a) "Przy Trybunale Sprawiedliwości two-
rzy się Sąd Pierwszej Instancji, właściwy dla [...]". Sąd ten nie jest więc
jakimś odrębnym organem sądowym Wspólnot, lecz instytucją sądową przy
Trybunale Sprawiedliwości.

Utworzenie Sądu Pierwszej Instancji podyktowane było potrzebą wspar-
cia i odciążenia Trybunału Sprawiedliwości, który nie mógł już podołać wielkiej

78

ilości spraw, co powodowało również opóźnienia w orzecznictwie sądów
krajowych państw członkowskich (w sprawach gdy potrzebne było orzecze-
nie wstępne Trybunału).

Członkowie Sądu Pierwszej Instancji, w liczbie piętnastu, są mianowani
przez rządy państw członkowskich za wzajemnym porozumieniem na okres
sześciu lat. Co trzy lata skład sądu podlega częściowej wymianie. Ponow-
ne mianowanie ustępujących sędziów jest dopuszczalne. Liczbę sędziów
ustala Rada działając jednomyślnie na wniosek Trybunału, po zasięgnięciu
opinii Parlamentu Europejskiego i Komisji. Członkowie Sądu muszą dawać
gwarancje całkowitej bezstronności i spełniać warunki wymagane dla peł-
nienia funkcji sędziowskich.

Na czele Sądu Pierwszej Instancji stoi przewodniczący wybierany przez
sędziów spośród ich grona na okres lat trzech. Kanclerz Sądu wykonuje te
same funkcje co kanclerz Trybunału. Sędziom i kanclerzowi przysługują te
same przywileje i immunitety, jakie przysługują sędziom i kanclerzowi Trybunału.

Przy Sądzie Pierwszej Instancji nie ma rzeczników generalnych, a w po-
szczególnych sprawach funkcja rzecznika generalnego może być powierzo-
na jednemu z sędziów, który wówczas nie może uczestniczyć w wydawaniu
orzeczenia. Powołanie rzecznika generalnego wymagane jest tylko wtedy,
gdy Sąd prowadzi postępowanie w pełnym składzie lub gdy postanowi tak
plenum Sądu. Normalnie Sąd orzeka w izbach składających się z trzech lub
pięciu sędziów, wyjątkowo tylko w pełnym składzie. Ouorum wynosi dziewię-
ciu sędziów w przypadku posiedzeń plenarnych, trzech gdy Sąd orzeka w
izbach. Orzeczenia przyjmowane są zwykłą większością głosów, stosuje się
tutaj te same reguły co przy wydawaniu orzeczeń przez Trybunał.

Zadaniem Sądu Pierwszej Instancji jest orzekanie w sprawach wniesio-
nych przez osoby fizyczne i prawne przeciwko instytucjom wspólnotowym
(postępowanie administracyjnoprawne). Sprawy te obejmują przede wszyst-
kim spory pracownicze między instytucjami Wspólnot i ich pracownikami oraz
sprawy dotyczące stosowania zasad konkurencji. W przyszłości do kompe-
tencji Sądu mają być włączone również sprawy postępowań antydumpingo-
wych. O zakresie kompetencji Sądu Pierwszej Instancji decyduje Rada.

Generalnie z kompetencji Sądu wyłączone są sprawy wniesione przez
iaństwa członkowskie i instytucje wspólnotowe oraz sprawy o wydanie orze-
;zenia wstępnego. Te sprawy należą do kompetencji Trybunału Sprawiedli-
wości (art. 225 TWE).

Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości WE szczegółowo
sguluje kwestie, jakie mogą wyniknąć wskutek niewłaściwego kierowania
ism procesowych lub wskutek nakładania się kompetencji Trybunału i Sądu.

Jeżeli skarga lub inne pismo skierowane do Sądu wpłynie wskutek po-
myłki do Trybunału, wówczas kanclerz Trybunału przekazuje je niezwłocz-
nie kanclerzowi Sądu. W odwrotnej sytuacji, kanclerz Sądu niezwłocznie
przekazuje takie pismo kanclerzowi Trybunału.

Jeżeli Sąd ustali, że nie jest kompetentny w sprawie wniesionej do nie-
go skargi, a kompetentny jest w tej sprawie Trybunał, wówczas przekazuje
ją Trybunałowi. Jeżeli Trybunał ustali, że w sprawie wniesionej do niego
skargi kompetentny jest Sąd, wówczas kieruje ją do Sądu, który w takiej
sytuacji nie może uznać się za niekompetentny. Ta procedura pozwala
uniknąć negatywnych konfliktów kompetencyjnych.

Jeżeli zarówno w Trybunale jak i w Sądzie toczy się sprawa dotycząca
tego samego przedmiotu, tej samej kwestii interpretacyjnej lub ważności tego
samego aktu prawnego, wówczas Sąd może, po wysłuchaniu stron, odro-
czyć postępowanie do wydania orzeczenia przez Trybunał. Jeżeli w grę wcho-
dzi skarga o stwierdzenie nieważności tego samego aktu prawnego, to Sąd
może ponadto uznać się za niekompetentny, wskutek czego decyzję w tej
sprawie podejmuje Trybunał. Jednak we wszystkich tych przypadkach rów-
nież Trybunał może odroczyć toczące się przed nim postępowanie, a wtedy
kontynuowane jest postępowanie toczące się przed Sądem.

Postępowanie przed Sądem Pierwszej Instancji regulują następujące akty:

Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości WE z 17 kwietnia
1957 r. - Tytuł IV (i odpowiednie części Protokołów Trybunałów EWEA i EW-
WiS) oraz Regulamin postępowania Sądu Pierwszej Instancji z 1 lipca 1991
r. Od orzeczeń Sądu przysługuje środek odwoławczy do Trybunału.

Orzeczenia Trybunału i Sądu są publikowane w jedenastu językach urzę-
dowych Wspólnot w Zbiorze Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości (Europe-
an Court Reports - ECR). Orzeczenia Trybunału są sygnowane literą "C",
zaś orzeczenia Sądu Pierwszej Instancji literą "T". Obecnie orzeczenia uka-
zują się w dwóch seriach - ECR l (orzeczenia Trybunału), ECR II (orzecze-
nia Sądu Pierwszej Instancji).

ż 10. Trybunał Obrachunkowy

Powstanie Trybunału Obrachunkowego przewidziane zostało już w Ukła-
dzie w sprawie zmiany pewnych przepisów finansowych z 22 lipca 1975 r.,
który wprowadził odpowiednie postanowienie do ówczesnego art. 206 Trak-
tatu WE i dwóch pozostałych Traktatów założycielskich. Traktat z Maastricht

80

wyniósł Trybunał Obrachunkowy do rangi organu Wspólnot obok Parla-
mentu, Rady, Komisji i Trybunału Sprawiedliwości (art, 7 pkt 1, d. art. 4)
TWE.

/. Skład

W skład Trybunału Obrachunkowego wchodzi piętnastu członków wy-
bieranych spośród osób, które w swoich krajach wchodzą lub wchodziły
w skład organów kontroli zewnętrznej lub mają szczególne kwalifikacje do
piastowania tego stanowiska. Ich niezależność nie może budzić wątpliwo-
ści (art. 247, d. art. 188 b).

Członkowie Trybunału Obrachunkowego są mianowani na sześć lat przez
Radę jednomyślną decyzją, po zasięgnięciu opinii Parlamentu. Ponowne
mianowanie jest możliwe. Członkowie Trybunału wybierają spośród swego
grona przewodniczącego na okres trzech lat, może on zostać wybrany
ponownie.

Członkowie Trybunału wykonują swoje obowiązki w sposób całkowicie
niezależny, kierując się ogólnym interesem Wspólnot. Przy wykonywaniu tych
obowiązków nie wolno im starać się o instrukcje ani przyjmować instrukcji od
żadnego rządu lub organu, są zobowiązani do powstrzymywania się od ja-
kichkolwiek czynności niezgodnych z ich obowiązkami. W czasie kadencji
nie wolno im podejmować żadnej innej działalności zawodowej, odpłatnej ani
nieodpłatnej. Obejmując swoje obowiązki podejmują uroczyste zobowiąza-
nia, że zarówno w trakcie, jak i po upływie kadencji będą respektować wyni-
kające z nich zobowiązania, a zwłaszcza obowiązek uczciwego i rozważne-
go przyjmowania, po upływie kadencji, pewnych funkcji i korzyści.

Członkom Trybunału Obrachunkowego przysługują przywileje i immuni-
tety na podstawie Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot
Europejskich w takim samym zakresie, w jakim przysługują one sędziom
Trybunału Sprawiedliwości.

Obowiązki członka Trybunału wygasają wskutek upływu jego kadencji lub
śmierci. Oprócz tego, nastąpić to może wskutek złożenia rezygnacji albo
dymisji orzeczonej przez Trybunał Sprawiedliwości. Dymisja zostaje orzeczo-
na gdy Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Trybunału Obrachunkowego -
stwierdzi, że dany członek nie spełnia już koniecznych warunków lub nie
wypełnia zobowiązań wynikających z jego urzędu. Ze względu na te same
okoliczności członek Trybunału Obrachunkowego może być pozbawiony pra-
wa do emerytury lub innych korzyści związanych z jego urzędem.

81

//. Zadania

Trybunał Obrachunkowy bada rachunki wszystkich dochodów i wydat-
ków Wspólnot, a także bada dochody i wydatki wszystkich instytucji usta-
nowionych przez Wspólnoty, jeśli ich dokumenty założycielskie nie wyklu-
czają takiego badania. Badania te przeprowadzane są pod względem
zgodności z prawem dochodów i wydatków oraz właściwego zarządzania
finansami. Trybunał Obrachunkowy sporządza roczne sprawozdania po
zamknięciu każdego roku obrachunkowego. Sprawozdanie to zostaje przed-
stawione innym instytucjom Wspólnot i jest publikowane, razem z odpowie-
dziami tych instytucji na uwagi Trybunału Obrachunkowego, w Dzienniku
Urzędowym Wspólnot.

Trybunał Obrachunkowy może również w każdej chwili przedstawiać uwa-
gi, przede wszystkim w formie specjalnych sprawozdań dotyczących po-
szczególnych kwestii, oraz dostarczać opinii na wniosek innych instytucji
wspólnotowych.

Trybunał przyjmuje swoje uchwały w formie sprawozdań większością
głosów swoich członków.

ż 11. Instytucie doradcze

Według art. 7 pkt 2 (d. art. 4) Traktatu WE, Rada i Komisja korzystają
z pomocy Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, które
pełnią funkcje doradcze. Komitet Ekonomiczny i Społeczny jest instytucją
doradczą wspólną dla WE i Euratomu. Instytucją doradczą wobec Komisji
jest w ramach EWWiS Komitet Doradczy (art. 7 Traktatu EWWiS).

/. Komitet Ekonomiczny i Społeczny

Komitet Ekonomiczny i Społeczny składa się z 222 członków reprezen-
tujących różne dziedziny działalności gospodarczej i społecznej, w szcze-
gólności przedstawicieli producentów, rolników, przewoźników, pracowni-
ków najemnych, kupców, rzemieślników, wolnych zawodów oraz pozostałej
części społeczeństwa. Każdemu państwu członkowskiemu przysługuje okre-
ślona ilość miejsc w Komitecie. Podział miejsc jest następujący: Francja -
24, Wielka Brytania - 24, Niemcy - 24, Włochy - 24, Hiszpania - 21,

82

Belgia - 12, Grecja - 12, Holandia - 12, Austria - 12, Portugalia - 12,
Szwecja - 12, Dania - 9, Finlandia - 9, Irlandia - 9 oraz Luksemburg -
6 miejsc (art. 258, d. art. 194).

Członków Komitetu mianuje Rada jednomyślną decyzją. Każde pań-
stwo członkowskie przekazuje Radzie listę zawierającą dwukrotnie więk-
szą ilość kandydatów w porównaniu z tą, która jest przewidziana dla jego
obywateli. Rada przy ustalaniu składu Komitetu bierze pod uwagę potrze-
bę zapewnienia odpowiedniej reprezentacji wszystkich grup życia gospo-
darczego i społecznego. Wybór członków Komitetu Rada konsultuje z Ko-
misją, może ona również zasięgać opinii różnych organizacji europejskich
reprezentujących dziedziny życia gospodarczego i społecznego wchodzą-
ce w zakres działalności Wspólnot. Członkowie Komitetu są mianowani
na okres czterech lat i ich mandat jest odnawialny. Swoje obowiązki wy-
konują w sposób całkowicie niezależny, w ogólnym interesie Wspólnot, i
nie wiążą ich żadne instrukcje.

Posiedzenia Komitetu zwoływane są przez przewodniczącego na we-
zwanie Rady lub Komisji, a także z jego własnej inicjatywy.

Komitet ma wyspecjalizowane sekcje w zakresie głównych spraw wcho-
dzących w zakres działalności WE i Euratomu. Sam Traktat WE przewiduje
powołanie dwóch sekcji - rolnictwa i transportu. Obecnie sekcji takich jest
dziewięć. Sekcje nie mogą być konsultowane z pominięciem Komitetu.

Komitet Ekonomiczny i Społeczny zorganizowany jest według struktury
parlamentarnej. W skład prezydium wchodzi przewodniczący, dwóch wice-
przewodniczących i członkowie, którzy wybierani są na okres dwóch lat.
Struktura ta obejmuje tzw. grupy - wzorowane na frakcjach parlamentar-
nych - na które podzieleni są członkowie Komitetu. Zgodnie z regulaminem
wewnętrznym są trzy takie grupy: grupa pierwsza reprezentuje interesy pra-
codawców, grupa druga - interesy pracobiorców (tj. interesy organizacji
związkowych), grupa trzecia - to "grupa różnych interesów". Grupy te de-
cydują o sposobie głosowania ich członków.

Rada i Komisja są zobowiązane do zasięgania opinii Komitetu Ekonomicz-
nego i Społecznego w przypadkach, gdy przewidują to Traktaty WE i Eurato-
mu, mogą zaś zasięgać jego opinii we wszystkich przypadkach, gdy uznają
to za stosowne. Komitet może również wyrażać opinie z własnej inicjatywy.

Rada i Komisja zwracając się do Komitetu o opinię mogą jednocześnie
wyznaczyć mu termin na jej dostarczenie, który nie może być krótszy niż
jeden miesiąc. Brak opinii po upływie tego terminu nie stanowi już prze-
szkody dla podejmowania działań przez te organy. Jakkolwiek Komitet Eko-
nomiczny i Społeczny jest instytucją doradczą Rady i Komisji, to Traktat

83

Amsterdamski wprowadził do art. 262 (d. art. 198) postanowienie, że może
on być konsultowany przez Parlament Europejski.

Uchwały Komitetu Ekonomicznego i Społecznego zapadają zwykłą więk-
szością głosów przy obecności co najmniej połowy jego członków.

łl. Komitet Doradczy

Komitet Doradczy jest instytucją doradczą Komisji w ramach EWWiS
(art. 18 i 19 Traktatu EWWiS). Składa się z co najmniej osiemdziesięciu
czterech, a najwyżej stu ośmiu członków reprezentujących w równej liczbie
producentów, pracowników, konsumentów i handlowców. W przypadku Ko-
mitetu Doradczego nie ma ustalonego podziału miejsc między państwa człon-
kowskie. Członkowie Komitetu są mianowani przez Radę na okres dwóch
lat na podstawie list przedstawionych przez określone przez Radę organi-
zacje producentów i pracowników; nie są oni jednak związani żadnymi
instrukcjami ze strony organizacji, które przedstawiły ich kandydatury.

Komitet Doradczy powołuje spośród swego grona przewodniczącego
i członków Biura na okres jednego roku. W przeciwieństwie do Komitetu
Ekonomicznego i Społecznego, Komitet Doradczy nie ma wyspecjalizowa-
nych sekcji ani struktury opartej na wzorach parlamentarnych.

Komisja (d. Wysoka Władza) ma obowiązek zasięgnięcia opinii Komitetu
Doradczego zawsze, gdy postanawia o tym Traktat EWWiS, a może to
uczynić wtedy, gdy uzna to za stosowne. Komisja może wyznaczyć Komi-
tetowi termin na dostarczenie opinii, który nie może być krótszy niż dzie-
sięć dni. Komitet przedkłada sprawozdania ze swoich posiedzeń - wraz
z opiniami - Komisji i Radzie.

Posiedzenia Komitetu Doradczego są zwoływane przez jego przewodni-
czącego na wniosek Komisji lub większości jego członków. Uchwały zapada-
ją zwykłą większością głosów, a quorum wynosi więcej niż połowę członków.

III. Komitet Regionów

Komitet Regionów został powołany przez Traktat z Maastricht jako insty-
tucja doradcza Rady i Komisji w ramach Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie
z art. 263 (d. art. 198a) Traktatu WE składa się on z przedstawicieli organów
regionalnych i lokalnych. Obecnie liczy on 222 członków. Podział miejsc po-
między poszczególne państwa członkowskie przedstawia się tak samo, jak

84

w przypadku Komitetu Ekonomicznego i Społecznego, a więc: Francja - 24,
Niemcy - 24, Włochy - 24, Wielka Brytania - 24, Hiszpania - 21, Belgia -
12, Grecja - 12, Holandia - 12, Austria - 12, Portugalia - 12, Szwecja - 12,
Dania - 9, Finlandia - 9, Irlandia - 9 oraz Luksemburg - 6 miejsc.

Państwa członkowskie same decydują o podziale przyznanych im miejsc
między przedstawicieli władz regionalnych i lokalnych (zwłaszcza gminy).
Członkowie Komitetu Regionów oraz równa ilość ich zastępców mianowani
są jednomyślną decyzją Rady na wniosek państw członkowskich. Mandat
ich wynosi cztery lata i jest odnawialny. Członków Komitetu nie wiążą żad-
ne instrukcje, a swoje obowiązki wykonują w sposób całkowicie niezależny,
w ogólnym interesie Wspólnoty. Traktat Amsterdamski wprowadził do art.
263 postanowienie, że żaden członek Komitetu Regionów nie może być
równocześnie członkiem Parlamentu Europejskiego.

Komitet Regionów wybiera spośród siebie przewodniczącego i swoje pre-
zydium na okres dwóch lat. Jego posiedzenia zwoływane są przez przewodni-
czącego na wniosek Rady lub Komisji, a także z własnej inicjatywy jego członków.

Według poszerzonego przez Traktat Amsterdamski art. 265 (d. 198 c),
Rada lub Komisja konsultują się z Komitetem kiedy jest to w Traktacie
przewidziane i we wszystkich innych przypadkach, w szczególności doty-
czących współpracy ponadgranicznej, w których jedna z tych instytucji uzna
to za właściwe. Zgodnie z tym artykułem również Parlament Europejski
może konsultować się z Komitetem Regionów.

Rada lub Komisja mogą wyznaczyć Komitetowi termin dla przekazania
jego opinii, który nie może być krótszy niż jeden miesiąc. Po upływie tego
terminu brak opinii Komitetu nie stoi na przeszkodzie w podejmowaniu de-
cyzji przez te organy. W przypadku, gdy Rada lub Komisja konsultuje się
z Komitetem Ekonomicznym i Społecznym, to informuje o tym również Ko-
mitet Regionów, który może w danej sprawie wyrazić swoją opinię, jeżeli
uzna, że dotyczy ona szczególnych interesów regionalnych. Komitet może
również wyrażać swoje opinie z własnej inicjatywy, gdy uzna to za stosow-
ne. Opinie Komitetu są przesyłane Radzie i Komisji.

ż 12. Instytucje pomocnicze

Jak już wspomniano wcześniej, w ramach struktury Wspólnot funkcjonu-
je ogromna ilość instytucji pomocniczych, którymi są różnego rodzaju komi-
sje, komitety, grupy robocze itp.

85

Niektóre z tych instytucji zostały ustanowione bezpośrednio przez Trak-
tat, a więc przez prawo pierwotne wspólnotowe. Przykłady takich instytucji
ograniczymy tu zasadniczo do WE. Pierwszym przykładem jest omówiony
wcześniej Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER) jako instytucja po-
mocnicza Rady wspólna dla trzech Wspólnot (zob. wyżej). Inne przykłady
to: Komitet Europejskiego Funduszu Socjalnego jako instytucja pomocnicza
Komisji, Doradczy Komitet Walutowy, Komitet Doradczy do spraw Trans-
portu. Instytucjami pomocniczymi są również sekcje wyspecjalizowane Ko-
mitetu Ekonomicznego i Społecznego.

Dalej - istnieją instytucje pomocnicze powoływane przez organy (insty-
tucje główne) wspólnotowe, gdy jest to przewidziane w prawie pierwotnym,
jak np. Komitet do spraw Negocjacji Celnych i Handlowych wyznaczany
przez Radę dla udzielania pomocy Komisji w prowadzeniu tych negocjacji
art. 133 pkt 3 (d. art. 113).

Rada może również tworzyć instytucje pomocnicze na mocy upoważnie-
nia zawartego w art. 308 (d. art. 235) Traktatu WE i w ramach funkcjono-
wania Wspólnego Rynku (o art. 308 będzie mowa w związku ze stanowie-
niem wtórnego prawa wspólnotowego). W tych przypadkach Rada często
nadaje tworzonym przez siebie instytucjom osobowość prawną (np. Euro-
pejskie Centrum dla Kształcenia Zawodowego).

Oprócz tego jest wielka ilość instytucji pomocniczych powołanych na
podstawie wtórnego prawa wspólnotowego lub nawet bez wyraźnej podsta-
wy prawnej. Według istniejących szacunków takich instytucji pomocniczych
jest obecnie ponad tysiąc i są to instytucje o charakterze zarówno stałym
jak i niestałym.

ż 13. Instytucie Finansowe

l. Europejski Bank Inwestycyjny

Zgodnie z art. 9 (d. art. 4b) Traktatu WE ustanowiony zostaje Europejski
Bank Inwestycyjny, który ma kompetencje określone w samym Traktacie
WE (art. 266 - 267, d. art. 198d - 198e) oraz w Statucie, który zawarty jest
w protokole załączonym do Traktatu. Członkami Europejskiego Banku In-
westycyjnego są państwa członkowskie WE.

86

Bank posiada osobowość prawną w państwach członkowskich. Co wię-
cej, w umowach z państwami trzecimi uznaje się również prawnomiędzyna-
rodową podmiotowość Banku.

Na czele Banku stoi Rada Gubernatorów składająca się z ministrów
finansów państw członkowskich. Głównym jej zadaniem jest ustalanie ogól-
nych wytycznych polityki kredytowej Banku.

Rada Dyrektorów Banku (zwana także Radą Administracyjną) składa się
z dwudziestu pięciu członków zwyczajnych (dyrektorów) i trzynastu ich za-
stępców. Członków zwyczajnych (dyrektorów) - w liczbie dwudziestu czte-
rech - wyznaczają państwa członkowskie, a jednego Komisja. Zastępców
dyrektorów - w liczbie dwunastu - wyznaczają państwa członkowskie, a jed-
nego Komisja. Rada Dyrektorów jest tym organem, który udziela pożyczek
i gwarancji oraz zaciąga pożyczki.

Zarząd Banku składa się z prezesa i sześciu wiceprezesów powoływa-
nych przez Radę Gubernatorów na wniosek Rady Dyrektorów. Zarząd kie-
ruje bieżącymi sprawami Banku.

Zgodnie z art. 267 Traktatu WE, zadaniem Europejskiego Banku Inwe-
stycyjnego jest przyczynianie się do zrównoważonego i stabilnego rozwoju
Wspólnego Rynku. W tym celu Bank udziela pożyczek i gwarancji umożli-
wiających finansowanie następujących projektów we wszystkich sektorach
gospodarki:

a) projektów rozwoju regionów mniej rozwiniętych;

b) projektów modernizacji lub przekształcania przedsiębiorstw lub rozwoju no-
wych działań wymaganych przy stopniowym ustanawianiu Wspólnego Rynku;

c) projektów mających znaczenie dla większej liczby państw członkowskich.

W obu ostatnich przypadkach chodzi o projekty o rozmiarach lub cha-
rakterze nie pozwalającym na ich całkowite finansowanie ze środków do-
stępnych w państwach członkowskich.

Bank prowadzi działalność nie nastawioną na zysk, a pożyczek i gwa-
rancji udziela sięgając do rynku kapitałowego i środków własnych. Środki
własne Banku to przede wszystkim udziały państw członkowskich. Jednak
większą część środków Banku stanowią te, które uzyskuje on z pożyczek
na rynkach kapitałowych oraz oprocentowania własnych wierzytelności.

O szczególnej pozycji Europejskiego Banku Inwestycyjnego decyduje to,
że Rada Dyrektorów (Rada Administracyjna) ma kompetencje Komisji Wspól-
not wynikające z art. 226 (d. art. 169). Oznacza to, że Rada Dyrektorów
może wnosić przeciwko państwom członkowskim skargi do Trybunału Spra-
wiedliwości w związku z wykonywaniem przez nie zobowiązań wynikają-
cych ze Statutu Banku.

87

Zaskarżeniu do Trybunału Sprawiedliwości podlegają także decyzje Rady
Gubernatorów. W tym przypadku z powództwem wystąpić może każde pań-
stwo członkowskie, Komisja i Rada Dyrektorów w trybie art. 230 (d. art.
173) Traktatu WE (chodzi tu o skargi w sprawie nieważności aktów - zob.
niżej: system ochrony prawnej). Wreszcie, zaskarżeniu do Trybunału Spra-
wiedliwości podlegają decyzje Rady Dyrektorów, również w trybie art. 230
Traktatu WE. W tym ostatnim przypadku skargi mogą być wnoszone tylko
przez państwa członkowskie lub Komisję i to tylko z powodu naruszenia
określonych przepisów proceduralnych Statutu Banku. O zagadnieniach tych
stanowi art. 237 (d. art. 180) Traktatu WE.

//. Europejski Bank Centralny

Według art. 8 (d. art. 4a) Traktatu WE ustanawia się Europejski System
Banków Centralnych i Europejski Bank Centralny. Instytucje te związane są
z ustanowieniem przez Traktat z Maastricht Unii Gospodarczej i Walutowej.

Sprawy związane z Europejskim Systemem Banków Centralnych i Euro-
pejskim Bankiem Centralnym uregulowane zostały w art. 105-111 (d. art.
105 - 108a, 108b, 109) Traktatu WE oraz w Protokole do'Traktatu Unii
Europejskiej w sprawie Statutu ESBC i EBC.

ż 14. System równowagi instytucjonalnej

Podział kompetencji pomiędzy organami wspólnotowymi (tzw. horyzon-
talny czyli poziomy podział kompetencji) można ogólnie przedstawić nastę-
pująco:

Rada jest zasadniczo organem stanowienia prawa, ma jednak również
pewne kompetencje wykonawcze; Komisja jest organem wykonawczym, ale
ma również własne kompetencje stanowienia przepisów prawnych; Parla-
ment Europejski pełni przede wszystkim funkcje konsultacyjne i kontrolne,
z tym że stopniowo wzrasta jego udział w stanowieniu prawa wspólnotowe-
go; Trybunat Sprawiedliwości jest organem sądowym odgrywającym rów-
nież znaczącą rolę jako czynnik rozwijający i kształtujący prawo wspólnoto-
we. Ten podział kompetencji zapewnia wzajemne hamowanie i równoważenie \
się organów wspólnotowych (system checks and balances) i został określo-1
ny przez Trybunał Sprawiedliwości jako system równowagi instytucjonalnej. |

88

System (lub zasada) równowagi instytucjonalnej stanowi dla Trybunału
kryterium prawne dla eliminowania zakłóceń w horyzontalnym, a także w wer-
tykalnym (tj. pionowym - między Wspólnotami a państwami członkowskimi)
podziale kompetencji. Szczególne znaczenie ma zachowanie równowagi
instytucjonalnej między Radą i Komisją, gdyż pierwsza reprezentuje sobą
czynnik międzyrządowy, a więc uwzględniający przede wszystkim interesy
państw członkowskich, podczas gdy druga reprezentuje "właściwy", "po-
nadnarodowy" interes Wspólnot. Od dłuższego czasu można zauważyć ten-
dencję do zachwiania równowagi instytucjonalnej na rzecz czynnika mię-
dzyrządowego.

Przejawem tej tendencji jest przede wszystkim omówione wcześniej tzw.
porozumienie luksemburskie, które osłabia znaczenie monopolu inicjatywy
Komisji w zakresie stanowienia prawa wtórnego. Jeśli bowiem Komisja oprze
projekt aktu prawnego na postanowieniu traktatowym wymagającym dla
jego uchwalenia większości kwalifikowanej, to nie będzie to miało znacze-
nia, skoro któreś państwo powoła się na swoje "bardzo ważne interesy".

Następnie, możliwość stanowienia przez Komisję przepisów w ramach
zadań przekazanych jej przez Radę (art. 211 i art. 202 - tzw. reguła dele-
gacji) została obwarowana przez Radę systemem postępowań w powoły-
wanych przez nią komitetach (tzw. komitologia)40. W związku ze zjawiskiem
przenoszenia kompetencji na instytucje pomocnicze Trybunał ustalił określone
kryteria w tej mierze: kompetencje przekazane nie mogą wykraczać poza
zakres kompetencji posiadanych przez organ przekazujący; kompetencje
przekazane mogą obejmować jedynie przygotowywanie decyzji lub wyłącz-
nie ich wykonywanie. Dalej - nie można przekazać przysługującego orga-
nowi przekazującemu zakresu swobody uznania; wykonywanie przekazanych
kompetencji znajdować się musi pod kontrolą organu przekazującego, któ-
ry pozostaje za nie odpowiedzialny. Ogólnie zaś - przekazanie kompetencji
nie może prowadzić do zachwiania równowagi instytucjonalnej41.

Do zagrożeń systemu równowagi instytucjonalnej zalicza się również
różne porozumienia pomiędzy organami wspólnotowymi, które formalnie nie
mają charakteru wiążącego.

Szczególna rola w rozwiązywaniu problemów równowagi instytucjonal-
nej przypada niewątpliwie Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości, co
Trybunał mocno podkreślał. W sprawie C-70/88, znanej jako sprawa

40 Na temat "komitologii" zob. Leksykon, s. 122 - 123, także M. Schweitzer, W. Hummer,
cp. ot, s. 288-289.

41 Zob. M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 288 i nast.; także J. Galster, C. Mik, Podstawy
wykładu, Toruń 1996, s. 74 i nast.

89

Czernobyla ("Chernobył"), w której chodziło o uprawnienie Parlamentu do
wszczęcia postępowania przed ETS (zob. wspólnotowy system ochrony
prawnej) Trybunał stwierdził:

"22. Przestrzeganie równowagi instytucjonalnej oznacza, że każda z in-
stytucji musi korzystać ze swych kompetencji z należytym poszanowaniem
kompetencji innych instytucji. Wymaga ona także, aby było możliwe penali-
zowanie wszelkich naruszeń tej zasady, jakie mogą wystąpić.

23. Trybunał, który zgodnie z Traktatami ma za zadanie zapewnienia
przestrzegania prawa przy interpretacji i stosowaniu Traktatów musi mieć
możliwość utrzymania równowagi instytucjonalnej i w konsekwencji, spraw-
dzenia czy prerogatywy Parlamentu są szanowane [...]"42-

W tym konkretnym przypadku Trybunał wystąpił na rzecz Parlamentu
Europejskiego jako uczestnika systemu równowagi instytucjonalnej. Niewąt-
pliwie wraz ze wzrostem znaczenia Parlamentu, zwłaszcza w zakresie sta-
nowienia prawa, wzrasta jego rola jako czynnika równowagi instytucjonalnej.

42 Orzecznictwo, s. 87. Również w sprawie 138/79 dotyczącej obowiązku zasięgania opinii
Parlamentu w procesie stanowienia prawa wspólnotowego Trybunał uważał to za istotny
czynnik równowagi instytucjonalnej - Orzecznictwo, s. 51.

Rozdziała
PRAWODAWSTWO WSPÓLNOTOWE

ż 1. Zasady stanowienia prawa wtórnego

l. Zasada ograniczonych kompetencji

Kilka postanowień traktatowych, zwłaszcza Traktatu WE, charakteryzuje
kompetencje Wspólnot Europejskich w zakresie stanowienia wtórnego (po-
chodnego) prawa wspólnotowego. Artykuł 5 (d. art. 3b), który wprowadził
doń zasadę subsydiarności (jest ona omawiana niżej) stwierdza między
innymi, że Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej Trakta-
tem i celów w nim wyznaczonych, oraz że żadne działanie Wspólnoty nie
wykroczy poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celów określonych
Traktatem. Artykuł 7 (d. art. 4) Traktatu WE wymieniający organy (instytu-
cje główne) Wspólnoty, stwierdza, że każdy z nich działa w granicach upraw-
nień przyznanych Wspólnocie niniejszym Traktatem. Wreszcie, według art.
249 (d. art. 189), Rada i Parlament Europejski działające wspólnie, Rada
oraz Komisja wydają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje oraz
wydają zalecenia i opinie stosownie do postanowień niniejszego Traktatu.
Podobne postanowienia znajdujemy w Traktatach EWEA i EWWiS.

Wszystkie te postanowienia oznaczają, że działalność legislacyjna orga-
nów Wspólnot ma miejsce w ściśle określonych ramach. Stąd też jest mowa
o zasadzie ograniczonych kompetencji (czy też uprawnień)43 w zakresie sta-
nowienia prawa wtórnego. Z zasady tej wynika kilka ważnych konsekwencji.

Przede wszystkim trzeba pamiętać o tym, że Traktaty założycielskie
nie regulują całokształtu stosunków między państwami członkowskimi. Wiele

13 M. Ahit, op.cit., s. 49, M.Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 98.

dziedzin ich wzajemnych stosunków nadal jest regulowanych przez po-
wszechne prawo międzynarodowe, jako że państwa członkowskie Wspól-
not pozostają suwerennymi podmiotami prawa międzynarodowego. Pań-
stwa te utrzymują ze sobą normalne stosunki dyplomatyczne, a to należy
do sfery prawa międzynarodowego publicznego. Gdyby zaś - na przykład
- pomiędzy państwami członkowskimi wyniknęły spory graniczne, to ich
rozwiązanie nastąpić może tylko w płaszczyźnie prawa międzynarodowe-
go, a nie prawa wspólnotowego44. Tej zasadniczej kwestii nie zmienia
utworzenie Jednolitego Rynku Wewnętrznego więc obszaru "bez granic
wewnętrznych, na którym zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu
zostaje zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału"
(art. 14, d. art. 7a). Postanowienie to ma znaczenie ograniczone do celów
realizacji Rynku Wewnętrznego, a w żaden sposób nie dotyczy granic
państw członkowskich WE/UE w rozumieniu prawa międzynarodowego.
Traktat z Maastricht wprowadził wprawdzie obywatelstwo Unii Europej-
skiej, ale o przynależności państwowej, zwłaszcza o obywatelstwie po-
szczególnych państw członkowskich decydują - zgodnie z prawem mię-
dzynarodowym - one same, a nie prawo wspólnotowe. Innymi słowy,
wszelkie materie nie objęte prawem wspólnotowym (pierwotnym) nie mogą
być przedmiotem legislacji wspólnotowej. Niektóre sprawy zostały oprócz
tego wyraźnie wyłączone spod kompetencji Wspólnot. Tak więc np. art.
295 (d. art. 222) Traktatu WE expressis verbis stwierdza, że w żaden
sposób nie narusza on [tj. Traktat] przepisów państw członkowskich doty-
czących systemów własności mienia.

Zasada ograniczonych kompetencji oznacza następnie to, że Traktaty
założycielskie nie przyznały organom Wspólnot ogólnej (generalnej) kom-
petencji do stanowienia prawa wtórnego, lecz kompetencje szczegółowe
w materiach wyraźnie przez nie określonych. Co więcej, Traktaty określa-
ją formę aktu prawnego, jaki ma być w danej sprawie wydany oraz wska-
zują procedurę, jaka przy jego wydaniu ma być zastosowana. Stosownie
do tego, organ wspólnotowy nie może wydać rozporządzenia w sprawie,
dla uregulowania której przewidziana jest dyrektywa (lub odwrotnie), chy-
ba że sam Traktat przewiduje taką alternatywę. Jeśli następnie Traktat
przewiduje dla wydania danego aktu procedurę współdecydowania, to nie
można zastosować procedury konsultacyjnej lub procedury współpracy.
W tym ostatnim przypadku wchodzi w grę mniejszy lub większy udział

44 Tak np. spór o szelf kontynentalny na Morzu Północnym między Republiką Federalną
Niemiec a Danią i Holandią rozstrzygnięty przez Międzynarodowy Trybunat Sprawiedliwości
w Hadze w 1969 r.

92

Parlamentu Europejskiego w stanowieniu danego aktu prawa wtórnego,
co ma istotne znaczenie dla ważności samego tego aktu.

Ponieważ, pomimo wzrostu znaczenia Parlamentu Europejskiego w za-
kresie stanowienia prawa wtórnego, głównym w tej mierze organem pozo-
staje Rada, istotne znaczenie mają postanowienia co do trybu przyjęcia
danego aktu (jednomyślność, większość kwalifikowana, czy wreszcie więk-
szość zwykła).

Sytuacja staje się skomplikowana, gdy dla uregulowania pewnej kwe-
stii istnieje kilka przepisów kompetencyjnych, które przewidują różne rodzaje
aktów i różne procedury dla ich uchwalania. W takiej sytuacji organy wspól-
notowe muszą podjąć właściwą decyzję w zależności od konkretnego przy-
padku.

Zasada ograniczonych kompetencji, jakkolwiek nadal stanowi funda-
ment stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego, została jednak w prak-
tyce przełamana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który wspie-
rając swymi orzeczeniami integrację europejską stosuje doktrynę
kompetencji domniemanych. Określone pod tym względem możliwości
otwiera ponadto art. 308 (d. art. 235) Traktatu WE pozwalający na wypeł-
nianie luk w prawie pierwotnym wspólnotowym. Niekiedy obie te metody
przełamywania zasady ograniczonych kompetencji traktuje się łącznie jako
wyraz zastosowania doktryny kompetencji domniemanych, wydaje się jed-
nak celowe ich rozróżnianie.

//. Doktryna kompetencji domniemanych

Doktryna ta, wywodząca się z teorii i praktyki amerykańskiego prawa
konstytucyjnego, zastosowana została w prawie międzynarodowym przez
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości dla uzasadnienia pewnych kom-
petencji ONZ nie przewidzianych wyraźnie w Karcie NZ. W opinii doradczej
w sprawie odszkodowania za straty poniesione w służbie Organizacji Naro-
dów Zjednoczonych z 1949 r. MTS uznał, że zgodnie z prawem międzyna-
rodowym Organizacji przysługują również takie kompetencje (powers), któ-
re, choć nie są wyraźnie przewidziane w Karcie NZ, zostały jej przyznane
na podstawie niezbędnego domniemania, że są one istotne dla wypełnia-
nia jej obowiązków. Jeden z sędziów MTS w swojej opinii odrębnej sprecy-
zował tę koncepcję stwierdzając, że "kompetencje, które nie zostały wyraź-
nie przyznane, nie mogą być domniemywane dowolnie. Kompetencje
domniemane (implied powers) wypływają z kompetencji przyznanych

93

wyraźnie i są ograniczone do takich [kompetencji], które są "niezbędne"
do wykonywania kompetencji przyznanych wyraźnie"45.

Jest to zapewne najlepsze wyjaśnienie całej doktryny kompetencji do-
mniemanych. Tak więc, kompetencją domniemaną jest taka kompetencja,
która choć nie została wyraźnie przyznana, jest oparta na kompetencji już
przyznanej i jest niezbędna dla jej wykonania. Jak się wydaje, tym właśnie
śladem poszedł Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Według jego orzecz-
nictwa Wspólnotom, oprócz kompetencji wyraźnie im przyznanych, przysłu-
gują również wszelkie takie kompetencje, które są niezbędne dla wypełnie-
nia postawionych przed nimi zadań. Takie kompetencje domniemane są
oparte i niezbędne dla korzystania z kompetencji przyznanych wyraźnie.

Jako przykłady stosowania doktryny implied powers podaje się w szcze-
gólności dwie dziedziny: politykę rolną i stosunki zewnętrzne Wspólnot. Na
podstawie doktryny kompetencji domniemanych powoływane były instytu-
cje niezbędne dla realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. Gdy chodzi o stosunki
zewnętrzne Wspólnot, to Trybunał ustanowił tu paralelizm między kompe-
tencją pro loro interno i kompetencją pro foro externo. Ten drugi przykład
jest najbardziej wyrazisty. Traktaty założycielskie w niewielkim tylko zakre-
sie regulują stosunki zewnętrzne Wspólnot, a zwłaszcza zakres ich zdolno-
ści traktatowej, koncentrując się przede wszystkim na procedurze zawiera-
nia umów międzynarodowych przez Wspólnoty. Europejski Trybunat
Sprawiedliwości stwierdził: "[...] kompetencja do związywania Wspólnoty
wobec państw trzecich wynika w drodze domniemania {by implication) z po-
stanowień Traktatu ustanawiających jej kompetencję wewnętrzną i tak da-
lece, jak dalece uczestnictwo Wspólnoty w umowie międzynarodowej jest
niezbędne dla osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty"46. W ten właśnie
sposób, na istniejącej kompetencji pro foro interno Trybunał oparł kompe-
tencję domniemaną pro foro externo.

Doktryna kompetencji domniemanych nie jest przyjmowana bezkrytycz-
nie, zwłaszcza w nauce prawa międzynarodowego. Doktryna ta jest wyra-
zem kierunku funkcjonalistycznego w podejściu do organizacji międzynaro-
dowych. Kierunek ten głosi potrzebę rozszerzającego interpretowania statutów
organizacji międzynarodowych. Krytycy tego kierunku słusznie podkreślają,
że organizacje międzynarodowe mogą działać tylko w granicach uzgodnio-
nych przez państwa w statutach organizacji i nie mogą rozszerzać swych ;

funkcji niezależnie od woli państw członkowskich.

45 J. Browniie, Principles of Public International Law, Second edition, Oxford 1973, s. 666.

46 Opinia 1/76, Orzecznictwo, s. 230.

94

Nie ulega wątpliwości, że stosowanie doktryny implied powers w przy-
padku powszechnych organizacji międzynarodowych, a taką jest ONZ, może
budzić uzasadniony sprzeciw. Organizacja Narodów Zjednoczonych skupia
prawie wszystkie państwa świata, mające bardzo różne interesy. Zadaniem
tej Organizacji jest tworzenie warunków dla harmonijnej współpracy wszyst-
kich tych państw. Forsowanie przez jakąś grupę państw przyznania ONZ
dalszych kompetencji, nie przewidzianych w Karcie, z pewnością nie sprzy-
jałoby tworzeniu warunków dla takiej współpracy.

Problem ten przedstawia się inaczej w przypadku organizacji o niewiel-
kiej liczbie członków, powiązanych interesami regionalnymi, a w dodatku
organizacji o celach integracyjnych i charakterze "ponadnarodowym". W przy-
padku Wspólnot więc, funkcjonalistyczne podejście wyrażające się w sto-
sowaniu doktryny implied powers może mieć uzasadnienie. Trzeba jednak
zaznaczyć, że również w literaturze prawa europejskiego sprawa ta wzbudziła
poważne zastrzeżenia. Wyrażano m.in. opinie, że stosowanie omawianej
doktryny oznacza wprowadzenie "rządu sędziów". Ostatecznie jednak, jak
się wydaje, poszerzanie kompetencji Wspólnot w oparciu o doktrynę im-
plied powers zostało zaakceptowane.

M. Wypełnianie luk w prawie wspólnotowym

W przypadku wypełniania luk w prawie wspólnotowym (pierwotnym, czy-
li w Traktatach założycielskich) chodzi o stworzenie nowej kompetencji, nie
w oparciu o kompetencję już istniejącą, lecz poprzez odwołanie się do
samych celów Wspólnot47.

Artykuł 308 (d. art. 235) Traktatu WE stanowi, co następuje:

"Jeżeli w trakcie funkcjonowania Wspólnego Rynku okaże się niezbędne
dla osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty podjęcie pewnego działania przez
Wspólnotę, a kompetencje wymagane do jego podjęcia nie będą przewidziane
w niniejszym Traktacie, Rada - działając jednomyślnie na wniosek Komisji i po
zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego - podejmie odpowiednie środki".

Podjęcie działania na podstawie art. 308 jest ściśle ograniczone jego po-
stanowieniami. Przede wszystkim podjęte działanie (tj. przyjęty środek) ogra-
niczone jest do funkcjonowania Wspólnego Rynku. Następnie, w Traktacie
nie ma normy kompetencyjnej, na której można by oprzeć dany środek, który
musi być środkiem niezbędnym dla osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty.

17 M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 99-100.

95

W literaturze stwierdzano nieraz subsydiarny, pomocniczy, charakter art.
308 w stosunku do zawartych w Traktacie norm kompetencyjnych. Tak więc
nie można podjąć żadnego działania na podstawie art. 308, jeśli takie działa-
nie może być podjęte na podstawie jakiejkolwiek innej normy kompetencyjnej.

Jednak zdaniem komentatorów orzecznictwa ETS, Trybunał odrzucił tak
wąską interpretację zakresu art. 308 (235). Otóż stwierdzono, że "Kompe-
tencje dodatkowe zawierają w sobie upoważnienie do oceny, czy istnieje
potrzeba odwołania się do nich, tj. czy szczególne uprawnienia przewidy-
wane w Traktacie wystarczają dla osiągnięcia zamierzonego celu. Rada
może "przyznać" sobie kompetencje dodatkowe zawsze, gdy tylko uzna,
ze charakter sprawy i szczególne wymagania powstające w danej dziedzi-
nie powodują, iż specjalne kompetencje przewidziane w Traktacie są nie-
adekwatne lub niewłaściwe. A zatem istnienie w Traktacie wyraźnego po-
stanowienia przewidującego odpowiednie kompetencje nie wyklucza
odwołania się do art. 235"48.

Działania podejmowane na podstawie art. 308 dotyczyć mogą tylko funk-
cjonowania Wspólnego Rynku i mają służyć realizacji celów Wspólnoty.

Cele Wspólnoty zostały wymienione przede wszystkim w preambule Trak-
tatu WE oraz w art. 2 i 3; są one tak wielorakie, że trudno byłoby je anali-
zować w tym miejscu. Pojęcie "Wspólnego Rynku" obejmuje" podstawowe
swobody (swoboda przepływu towarów, swoboda przepływu pracowników,
swoboda przepływu usług i podejmowania działalności gospodarczej, swo-
boda przepływu kapitału i bieżących płatności oraz sfery "wspólnych polityk").

Jako przykład stosowania art. 235 w przeszłości przytacza się akty przyj-
mowane w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego przed wprowadze-
niem przez Jednolity Akt Europejski odpowiednich postanowień do
Traktatu WE.

Artykuł 235 dał w przeszłości asumpt do dyskusji, czy przypadkiem jego
sformułowania nie oznaczają nadania Wspólnotom kompetencji do określa-
nia własnej kompetencji (kompetencja kompetencji). Teoretycznie rzecz bio-
rąc, skoro organ Wspólnoty może - z określonymi wyżej ograniczeniami -
poszerzać jej kompetencje, to mielibyśmy do czynienia z taką właśnie sytu-
acją. Trzeba jednak mieć na uwadze, że kluczową rolę w korzystaniu
z uprawnień przewidzianych w art. 308 odgrywa Rada działająca w oparciu
o zasadę jednomyślności. Rada, jak wiemy, jest organem międzyrządowym
Wspólnot. Jeśli więc choćby tylko jedno państwo członkowskie wyrazi sprze-
ciw wobec podjęcia działania na podstawie art. 308, to działanie takie nie

48 Orzecznictwo, uwagi do orzeczenia w sprawie 8/73, s. 106.

96

może być podjęte. W konsekwencji: określanie kompetencji Wspólnot po-
zostaje nadal w gestii państw członkowskich.

Podsumowując, można stwierdzić, że jeśli pewnych kompetencji Wspól-
not nie da się oprzeć na doktrynie kompetencji domniemanych ani też po-
szerzyć w trybie art. 308, to wówczas, jako jedyna droga pozostaje kolejna
umowa międzynarodowa między państwami członkowskimi jako suweren-
nymi podmiotami prawa międzynarodowego. W tym właśnie trybie następo-
wały dotychczas ważne zmiany w prawie wspólnotowym.

IV. Kompetencje wyłączne Wspólnot, konkurencyjne i równoległe

O kompetencjach wyłącznych Wspólnot mówimy wtedy, gdy pewne dzie-
dziny podlegają regulacji tylko i wyłącznie w drodze prawa wspólnotowego.
Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą już w zasadzie stanowić pra-
wa w tych dziedzinach. Mogą czynić to tylko wyjątkowo i dopiero po konsulta-
cjach z Komisją, gdy Wspólnoty same nie czynią użytku ze swych kompetencji
wyłącznych. W takich wyjątkowych sytuacjach mówi się, że państwa stano-
wiąc prawo w danej dziedzinie działają jako "rzecznicy wspólnych interesów"49.

Do sfery kompetencji wyłącznych Wspólnot należą obecnie przede wszyst-
kim ustalanie taryfy celnej i Wspólna Polityka Handlowa.

Kompetencja konkurencyjna Wspólnot występuje wtedy, gdy w odniesie-
niu do określonych dziedzin kompetencja stanowienia prawa została wpraw-
dzie przyznana Wspólnotom, to jednak tak długo, jak długo Wspólnoty nie
korzystają ze swych kompetencji, kompetencje te przysługują nadal państwom
członkowskim. Jednak z chwilą, gdy zostało przyjęte określone uregulowanie
wspólnotowe, nie ma już miejsca na działanie państw członkowskich. W ra-
mach kompetencji konkurencyjnych państwa członkowskie zachowują więc swoją
pierwotną kompetencję stanowienia prawa (nie jest to bowiem kompetencja
wyłączna Wspólnot), ale nie mogą już z tej kompetencji korzystać, skoro tylko
Wspólnota ustanowi swoją regulację prawną w danej dziedzinie. W takich sy-
tuacjach mówi się o doktrynie "zajętego pola" lub "zastrzeżonego pola" (occu-
pied fieid). "Zajętym polem" jest, oczywiście, regulacja wspólnotowa.

"Zajęte pole" wyklucza również możliwość zawierania przez państwa człon-
kowskie umów międzynarodowych w danej dziedzinie50. Do sfery kompe-
tencji konkurencyjnych zalicza się przede wszystkim politykę rolną.

49 M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 100.

50 Sprawa 22/70 (AETR), Orzecznictwo, zwłaszcza, s. 73.

97

Obecnie znaczenie kompetencji konkurencyjnych Wspólnoty ulegnie nie-
wątpliwie poważnemu pomniejszeniu wskutek wprowadzenia zasady sub-
sydiarności, o czym mowa niżej.

Kompetencje równoległe (paralelne) Wspólnot występują wtedy, gdy
w odniesieniu do pewnych dziedzin zarówno Wspólnoty, jak i państwa człon-
kowskie mogą stanowić przepisy prawne. Innymi słowy, ustanowienie wspól-
notowych przepisów prawnych nie stanowi przeszkody dla dalszego stano-
wienia takich przepisów przez państwa członkowskie.

W sferze kompetencji równoległych mogą oczywiście występować kon-
flikty między uregulowaniami wspólnotowymi a uregulowaniami państw człon-
kowskich. Konflikty takie rozwiązywane muszą być zgodnie z zasadą pierw-
szeństwa prawa wspólnotowego51.

Do dziedziny kompetencji równoległych zalicza się prawo konkurencji
(zwłaszcza prawo antykartelowe), politykę w zakresie badań naukowych
i technologii oraz politykę regionalną.

Wspólnoty będą musiały uwzględniać zasadę subsydiarności również
w zakresie korzystania z kompetencji równoległych.

V. Zasada sulisydiarności

Zasada subsydiarności została po raz pierwszy wprowadzona do Traktatu
WE przez Jednolity Akt Europejski jako zasada szczególna, dotycząca działań
Wspólnoty w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Artykuł 130r pkt (4)
postanawiał, iż Wspólnota podejmie działania w dziedzinie ochrony środowiska
w takim zakresie, w jakim wymienione w pkt (1) cele mogą być lepiej osią-
gnięte na płaszczyźnie wspólnotowej niż przez poszczególne państwa człon-
kowskie samodzielnie.

Na mocy Traktatu z Maastricht zasada subsydiarności została wprowa-
dzona do Traktatu WE jako ogólna zasada prawa wspólnotowego, w nastę-
pującym brzmieniu (art. 3b, obecnie art. 5):

"Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Trak-
tatem i celów w nim wyznaczonych.

W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota po-
dejmuje działania zgodnie z zasadą subsydiarności tylko wówczas i tylko
w takim zakresie, w jakim cele rozważanych działań nie mogą być wystar-
czająco zrealizowane przez państwa członkowskie, natomiast ze względu

51 Sprawa 14/68, Orzecznictwo, s. 160-161.

98

na zakres lub skutki rozważanych działań - mogą być lepiej zrealizowane
przez Wspólnotę.

Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne dla
osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie".

W cytowanych postanowieniach, samej zasady subsydiarności dotyczy -
ściśle rzecz biorąc - tylko ustęp drugi. Ustęp pierwszy wyraża w istocie
zasadę ograniczonych uprawnień, a ustęp trzeci odzwierciedla właściwie za-
sadę proporcjonalności podejmowanych środków względem określonych celów.

Zgodnie z zasadą subsydiarności podejmowanie działania - a więc sta-
nowienie prawa - powinno mieć miejsce na możliwie najniższym szczeblu.
Jeżeli więc cele Wspólnoty mogą być zrealizowane poprzez stanowienie
prawa na szczeblu państw, to wówczas Wspólnota powinna powstrzymać
się od stanowienia prawa. Jeżeli zaś określony przepis kompetencyjny ze-
zwala na wybór między dyrektywą a rozporządzeniem, to z zasady subsy-
diarności wynika nakaz wyboru dyrektywy.

Zasada subsydiarności będzie miała niewątpliwie wpływ na korzystanie
przez organy Wspólnoty z jej kompetencji konkurencyjnych w zakresie sta-
nowienia prawa wtórnego. Wspólnota nie powinna "zajmować pola" i elimi-
nować możliwości stanowienia prawa w danej dziedzinie przez państwa
członkowskie, jeżeli określone cele Wspólnoty mogą być zrealizowane przez
stanowienie krajowych aktów normatywnych.

W sferze kompetencji równoległych prawodawstwo Wspólnoty nie elimi-
nuje możliwości stanowienia prawa przez państwa członkowskie, jednak
z zasady subsydiarności wynika zbędność równoległej wspólnotowej regu-
lacji prawnej.

Zasada subsydiarności nie dotyczy sfery kompetencji wyłącznych Wspól-
noty; tej sfery zasada subsydiarności nie narusza.

Zasada subsydiarności nie działa wstecz, lecz określa zakres prawo-
dawstwa wspólnotowego na przyszłość. Trzeba zatem przyjąć, że nie
likwiduje ona pola już zajętego przez prawodawstwo wspólnotowe w sferze
kompetencji konkurencyjnych, ani też nie anuluje prawodawstwa wspólno-
towego w sferze kompetencji równoległych. W literaturze prawa wspólnoto-
wego wyrażony został jednak pogląd, że z art. 3b można wyprowadzić
obowiązek organów wspólnotowych uchylenia zbędnych aktów prawa wtór-
nego wspólnotowego. Jest to oczywiście jedynie postulat nauki.

Konkretyzacja zasady subsydiarności nastąpiła w kolejnych dokumentach,
oierwszym była Informacja Komisji w sprawie zasady subsydiarności z 27 paź-
jziernika 1992 r., a drugim Porozumienie między Parlamentem Europejskim,
^adą oraz Komisją w sprawie postępowania w zakresie stosowania zasady

subsydiarności z 23 października 1993 r. Informacja dotyczyła kwestii oceny
skuteczności środków podejmowanych na szczeblu wspólnotowym i na szcze-
blu państw członkowskich. W Porozumieniu każdy z organów zobowiązał się
do uwzględniania wszystkich aspektów zasady subsydiarności na przypada-
jącym mu etapie w procesie stanowienia prawa. W ten sposób Komisja zo-
bowiązała się rozpatrywać każdą swoją propozycję w świetle zasady subsy-
diarności i pod tymże względem ją uzasadniać. Parlament i Rada ze swej
strony zobowiązały się, że wszelkie zmiany w propozycji Komisji zostaną
rozważone z uwzględnieniem zasady subsydiarności.

Wreszcie, do Traktatu Amsterdamskiego dołączony został obszerny
Protokół w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności52.
Najważniejsze postanowienia Protokołu przedstawiają się jak niżej nastę-
puje (pkt 5, 6 i 7).

Środki podejmowane przez Wspólnotę są tylko wtedy uzasadnione gdy
spełnione są oba warunki zasady subsydiarności: cele branego pod uwagę
środka nie mogą być wystarczająco osiągnięte przez działania podejmowa-
ne przez państwa członkowskie w ramach ich porządków konstytucyjnych
i dlatego mogą być lepiej osiągnięte przez działania Wspólnoty.

Celem zbadania czy wymienione warunki zostały spełnione ^należy prze-
strzegać następujących wytycznych:

- odnośna dziedzina wykazuje aspekty ponadkrajowe (transnationale Aspek-
te}, które nie mogą być wystarczająco uregulowane poprzez środki podej-
mowane przez państwa członkowskie,

- same tylko środki podejmowane przez państwa członkowskie albo brak
środków podjętych przez Wspólnotę uchybiałby wymaganiom Traktatu lub
w inny sposób znacznie naruszałby interesy państw członkowskich,

- środki podjęte na płaszczyźnie wspólnotowej przyniosłyby, ze względu na
ich zakres i oddziaływanie, wyraźne korzyści, w porównaniu ze środkami
podejmowanymi na szczeblu państw członkowskich,

Następnie, jeżeli chodzi o formę środka wspólnotowego, to należy wy-
brać formę możliwie najprostszą; należy przy tym brać pod uwagę czy cel
zamierzonego środka zostanie osiągnięty w sposób zadawalający i czy środek
ten rzeczywiście nadaje się do zastosowania. Działalność prawodawcza
Wspólnoty nie powinna wykraczać poza niezbędny zakres. Stosownie do
tego, należy w przypadku podobnych stanów faktycznych dać pierwszeństwo

52 Vertag uber die Europaische Union mit samtlichen Protokollen und Erklarungen. Yertrag
żur Grundung der Europaichen Gemeinschaft (EG - Yertrag) in den Fassungen von Ma-
astricht und Amsterdam. Textausabe mit einer Einfuhrung versehen von Dr. Daniel - Era-
smus Khan. 4., aktualisierte und erweiterte Auflage. Deutscher Taschenbuch Yerlag, s. 203-206.

100

dyrektywie przed rozporządzeniem, a dyrektywie ramowej przed środkiem
bardziej szczegółowym. Podkreślono dalej, że dyrektywy, które zgodnie
z art. 249 (d. art. 189) wiążą każde państwo jeśli chodzi o zamierzony cel,
pozostawiają władzom państwowym wybór formy i metody.

Co się zaś tyczy rodzaju i zasięgu działań Wspólnoty, to należy przy
przyjmowaniu środków wspólnotowych pozostawić tyle miejsca dla krajo-
wych decyzji, na ile jest to możliwe do pogodzenia z celem podejmowane-
go środka i wymaganiami Traktatu. Z zachowaniem wspólnotowych przepi-
sów, powinny być poszanowane skuteczne krajowe uregulowania, jak również
struktura i sposób funkcjonowania systemów prawnych państw członkow-
skich. Środki wspólnotowe powinny oferować państwom członkowskim po-
stępowania alternatywne dla osiągnięcia zamierzonych w nich celów, jeśli
jest to odpowiednie i pożądane dla właściwego ich wdrażania.

ż 2. Procedury stanowienia prawa wtórnego

Występują trzy procedury w zakresie stanowienia wtórnego prawa wspól-
notowego: procedura konsultacyjna, procedura współpracy i procedura współ-
decydowania. Procedury te różnią się między sobą rolą Parlamentu Euro-
pejskiego w procesie stanowienia prawa wtórnego. Elementem wspólnym
dla tych trzech procedur jest to, że Rada lub Parlament wraz z Radą (w ra-
mach procedury współdecydowania) mogą stanowić prawo wyłącznie na
podstawie propozycji Komisji. Innymi słowy, Komisji przysługuje pod tym
względem monopol inicjatywy. Bez propozycji Komisji Rada nie może więc
stanowić prawa wtórnego. Prawa inicjatywy nie mają państwa członkow-
skie (inaczej ta sprawa przedstawia się w odniesieniu do filaru drugiego
i trzeciego Unii, ale jest to zagadnienie odrębne). Jak już wcześniej wspo-
mniano, Rada może wezwać Komisję do przedłożenia odpowiedniej propo-
zycji, jednak Komisja nie jest takim wezwaniem związana.

Jeżeli chodzi o stanowienie prawa wtórnego przez samą Komisję, to nie
na tu żadnej szczególnej procedury.

, Procedura konsultacyjna

Procedura konsultacyjna jest procedurą tradycyjną i jedyną, jaką pier-
'otnie przewidywały Traktaty założycielskie.

101

Pierwszym krokiem jest odpowiednia propozycja Komisji. Można tu od
razu ustalić dwie istotne zasady. Po pierwsze - Rada jest o tyle związana
propozycją Komisji (może jej oczywiście nie przyjąć), że zmienić ją może
wyłącznie jednomyślną uchwałą (art. 250 pkt 1, d. art. 189a Traktatu WE).
Oznacza to w praktyce, że sprzeciw jednego choćby państwa członkow-
skiego uniemożliwi zmianę propozycji Komisji. Po drugie - Komisja może
w każdej chwili, dopóki Rada nie podejmie działania (tzn. nie uchwali dane-
go aktu), sama zmienić swoją propozycję (art. 250 pkt 2). Jakkolwiek art.
250 nie mówi o tym wyraźnie, to możną przyjąć, że ta możliwość zmiany
propozycji obejmuje także możliwość jej wycofania. W praktyce oznacza to,
że Komisja może - wycofując swoją propozycję - zapobiec jej zmianie
jednomyślną decyzją Rady.

Po otrzymaniu propozycji Komisji, Rada zasięga opinii Parlamentu Euro-
pejskiego. Rada jest zobowiązana to uczynić w przypadkach przewidzia-
nych w Traktatach (obligatoryjne zasięgnięcie opinii Parlamentu). W prakty-
ce upowszechniło się zasięganie opinii Parlamentu również w tych
przypadkach, gdy Traktaty nie przewidują takiego obowiązku (fakultatywne
zasięganie opinii Parlamentu). Komisja przyjęła w 1973 r. zobowiązanie
proponowania Radzie wysłuchania opinii Parlamentu odnośnie do wszyst-
kich propozycji dotyczących aktów prawnych o istotnym znaczeniu. Oprócz
tego, we wspólnej Deklaracji Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji
z 4 marca 1975 r. wprowadzono szczególne postępowanie w sprawie sta-
nowienia aktów o ogólnym znaczeniu i istotnych skutkach finansowych.
Postępowanie to stanowiło pierwowzór dla ustanowionego później postępo-
wania współdecydowania.

Zaniechanie zasięgnięcia opinii Parlamentu Europejskiego w przypad-
kach, gdy zgodnie z Traktatem WE, Rada jest zobowiązana to uczynić,
stanowi istotne naruszenie wymogów formalnych i może stanowić podsta-
wę do skargi o unieważnienie aktu przez Trybunał Sprawiedliwości.

Trybunał stwierdził, że taka konsultacja (zasięgnięcie opinii Parlamentu)
stanowi środek, który umożliwia Parlamentowi odgrywanie rzeczywistej roli
w procesie legislacyjnym Wspólnoty i jest istotnym czynnikiem równowagi
instytucjonalnej. Właściwa konsultacja Parlamentu w przypadkach przewi-
dzianych w traktacie stanowi istotny wymóg formalny i zaniechanie jej po-
woduje, że odnośny środek jest nieważny53. Rada, będąc zobowiązana do
zasięgnięcia opinii Parlamentu, nie jest jednak - w ramach procedury kon-
sultacyjnej - taką opinią związana.

53 Sprawa 138/79, Orzecznictwo, s. 51-52.

102

W określonych przypadkach Rada ma również obowiązek zasięgnięcia
opinii Komitetu Ekonomicznego i Społecznego lub Komitetu Regionów. W ta-
kich sytuacjach niedopełnienie tego obowiązku także może być podstawą
skargi o unieważnienie aktu przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Przed podjęciem uchwały Rada przekazuje propozycję Komisji Komite-
towi Stałych Przedstawicieli (COREPER). Tutaj propozycja jest przedmio-
tem badań w odpowiednich grupach roboczych składających się z przed-
stawicieli państw członkowskich. Przewodniczącymi grup roboczych są
przedstawiciele tego państwa, które sprawuje przewodnictwo w Radzie. Po
zbadaniu propozycji w grupach roboczych decyzję wstępną podejmuje Ko-
mitet Stałych Przedstawicieli. Jeżeli narady w grupach roboczych i Komite-
cie doprowadziły do ustalenia zgodnego i pozytywnego stanowiska w spra-
wie propozycji, wówczas mamy do czynienia z tzw. punktami "A", i Rada
podejmuje uchwałę na początku porządku dziennego posiedzenia, bez prze-
prowadzania nad nimi dyskusji. W takiej sytuacji może mieć miejsce rów-
nież postępowanie pisemne w sprawie przyjęcia uchwały.

//. Procedura współpracy

Postępowanie to stanowi znaczącą innowację wprowadzoną przez Jed-
nolity Akt Europejski i jego celem jest wzmocnienie pozycji Parlamentu
w procesie stanowienia prawa. Innowacja polega na wprowadzeniu "dru-
giego czytania" w Radzie i w Parlamencie. Postępowanie to uregulowane
jest w art. 252 (d. art. 189 c).

Rada, po otrzymaniu propozycji Komisji i uzyskaniu opinii Parlamentu,
przyjmuje kwalifikowaną większością tzw. wspólne stanowisko, które przed-
stawia Parlamentowi Europejskiemu wraz z wyczerpującym jego uzasad-
nieniem. Parlament ma trzy miesiące na podjęcie działania. W tym okresie
Parlament może postąpić w trojaki sposób.

Po pierwsze - Parlament może wyraźnie lub milcząco (tzn. nie podej-
mując żadnej uchwały) zatwierdzić wspólne stanowisko Rady. Wtedy Rada
ostatecznie przyjmuje dany akt, zgodnie ze swoim wspólnym stanowiskiem.

Po drugie - Parlament Europejski może absolutną większością głosów
swoich członków odrzucić wspólne stanowisko Rady. W tej sytuacji Rada
może w drugim czytaniu podjąć decyzję wyłącznie jednomyślnie. Jak z te-
go wynika, ostatnie słowo należy do Rady, pod warunkiem jednak jej jed-
nomyślnego działania.

103

Po trzecie - Parlament może również absolutną większością głosów swo-
ich członków zaproponować zmiany we wspólnym stanowisku Rady. Ta sytu-
acja jest najbardziej skomplikowana, gdyż do postępowania zostaje włączona
Komisja. Komisja w ciągu miesiąca ponownie rozpatruje swoją propozycję
(na podstawie której Rada przyjęła wspólne stanowisko), i biorąc przy tym
pod uwagę poprawki zaproponowane przez Parlament Europejski. Jeżeli Ko-
misja w swojej "ponownie rozpatrzonej propozycji" uwzględnia poprawki pro-
ponowane przez Parlament, Rada podejmuje uchwałę (przyjmuje dany akt)
większością kwalifikowaną. Jeżeli zaś Komisja nie akceptuje poprawek Parla-
mentu, to wówczas Rada może uwzględnić te poprawki działając jednomyśl-
nie. W tym przypadku ma zastosowanie fundamentalna zasada, że Rada
może zmienić propozycję Komisji jedynie w drodze jednomyślnej uchwały.

Istotną rolę odgrywają ustalone przez Traktat terminy. Rada nie jest
skrępowana żadnym terminem w sytuacji, gdy Parlament wyraźnie lub mil-
cząco zaakceptował wspólne stanowisko Rady.

Jeżeli Parlament odrzucił wspólne stanowisko Rady, to wówczas Rada
może podjąć jednomyślną uchwałę w drugim czytaniu w ciągu trzech mie-
sięcy. Jeżeli Rada nie podejmie takiej uchwały, to wówczas propozycję
Komisji uważa się za nieprzyjętą.

W przypadku, gdy Parlament zaproponował poprawki do wspólnego sta-
nowiska Rady, ta ostatnia musi podjąć uchwałę w ciągu trzech miesięcy od
otrzymania propozycji ponownie rozpatrzonej przez Komisję. Propozycję
Komisji uważa się za nie przyjętą, jeżeli Rada uchwały takiej nie podejmie.

Wyżej wymienione terminy mogą być przedłużone, za wspólną zgodą
Rady i Parlamentu, najwyżej o jeden miesiąc.

W postępowaniu współpracy, jak z powyższego wynika, ostatnie słowo
należy do Rady, z tym, że chcąc przeforsować swoje wspólne stanowisko
wbrew opinii Parlamentu - musi ona działać jednomyślnie. Taki sam wy-
móg ma miejsce w sytuacji, gdy Rada akceptuje poprawki Parlamentu wbrew
opinii Komisji.

Trzeba wreszcie wspomnieć, że przy formułowaniu stanowiska Rady okre-
śloną rolę (tak jak w postępowaniu współpracy) odgrywa Komitet Stałych
Przedstawicieli.

III. Procedura współdecydowania

Postępowanie współdecydowania ustanowione zostało przez Traktat z Ma-
astricht i wprowadzone do Traktatu WE jako art. 189b. Postępowanie to

104

było skomplikowane i przewlekłe. Traktat Amsterdamski skrócił je i uprościł.
Jest ona obecnie uregulowane w art. 251.

Główne cechy charakterystyczne tego postępowania są następujące:

- do postępowania zostaje w razie potrzeby włączony Komitet Pojed-
nawczy składający się z członków Rady lub ich przedstawicieli oraz takiej
samej liczby przedstawicieli Parlamentu;

- w postępowaniu tym odstępuje się od zasady, że Rada może zmienić
propozycję Komisji tylko jednomyślnie;

- Rada i Parlament mogą wspólnie przyjąć akt prawny;

- sprzeciw Parlamentu uniemożliwia przyjęcie aktu prawnego (tzw. weto
Parlamentu).

Postępowanie współdecydowania zgodnie z art. 251 przebiega następująco:

Komisja przedkłada propozycję (tj. projekt aktu) równocześnie Parlamen-
towi Europejskiemu i Radzie.

Rada, po uzyskaniu opinii Parlamentu Europejskiego i działając kwalifi-
kowaną większością głosów, może postąpić następująco:

- jeżeli akceptuje wszystkie poprawki zawarte w opinii Parlamentu, to przyj-
muje proponowany akt z tymi poprawkami;

- jeżeli Parlament nie wnosi żadnych poprawek przyjmuje proponowany akt;

- w innym przypadku (a więc gdy nie akceptuje poprawek Parlamentu)
przyjmuje "wspólne stanowisko" i przekazuje je Parlamentowi Europejskie-
mu. Rada wyczerpująco informuje Parlament Europejski o przyczynach przy-
jęcia przez nią wspólnego stanowiska. Również Komisja informuje wyczer-
pująco Parlament o swoim stanowisku.
Teraz w ciągu trzech miesięcy:

a) Parlament może zaaprobować "wspólne stanowisko" lub nie podjąć żad-
nej decyzji - w obu tych sytuacjach dany akt uważa się za przyjęty zgodnie
z tym wspólnym stanowiskiem. Jak z tego wynika, żadne dalsze działanie
Rady nie jest już potrzebne.

b) Parlament może absolutną większością jego członków odrzucić wspólne
stanowisko - wówczas proponowany akt uważa się za nie przyjęty, co
sznacza, że całe postępowanie dobiegło końca.
;) Parlament może absolutną większością swoich członków zaproponować
)oprawki do wspólnego stanowiska, to wówczas, tak poprawiony tekst zo-
itaje przekazany Radzie oraz Komisji, która przedstawia swoją opinię w spra-
vie tych poprawek. Ta sytuacja otwiera kolejne fazy postępowania.

Rada ma teraz trzy miesiące na podjęcie decyzji.

Jeżeli Rada, działając kwalifikowaną większością głosów, aprobuje wszystkie
oprawki Parlamentu Europejskiego - wówczas dany akt uważa się za przyjęty

w postaci wspólnego stanowiska, w ten sposób poprawionego. Jeżeli jednak
Komisja wyraziła opinię negatywną w sprawie poprawek Parlamentu, to wte-
dy decyzja o ich przyjęciu musi być podjęta w Radzie jednomyślnie.

Jeżeli Rada nie aprobuje wszystkich poprawek Parlamentu, to wówczas
przewodniczący Rady w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu zwo-
łuje w ciągu sześciu tygodni posiedzenie Komitetu Pojednawczego.

Komitet Pojednawczy ma za zadanie osiągnięcie porozumienia co do
wspólnego tekstu. Takie porozumienie wymaga większości kwalifikowanej
głosów członków Rady lub ich przedstawicieli oraz większości głosów człon-
ków Parlamentu. W pracach Komitetu Pojednawczego bierze udział Komi-
sja, podejmując wszelkie konieczne inicjatywy w celu pogodzenia stano-
wisk Parlamentu Europejskiego i Rady. Podstawę prac Komitetu stanowi
wspólne stanowisko na bazie poprawek wniesionych przez Parlament.

Komitet Pojednawczy ma sześć tygodni czasu (od chwili jego zwołania)
na wykonanie swego zadania. Mogą więc oczywiście wystąpić dwie sytu-
acje - Komitet uzgodni wspólny tekst albo go nie uzgodni. W ostatnim
przypadku (brak uzgodnienia) proponowany akt uważa się za nie przyjęty
i nie następuje już żadne dalsze postępowanie.

Jeżeli nastąpi uzgodnienie wspólnego tekstu, to wówczas zarówno Parla-
ment, jak i Rada mają sześć tygodni czasu na przyjęcie aktu zgodnie z ustalo-
nym tekstem. Dla przyjęcia tego aktu jest w Parlamencie wymagana absolutna
większość oddanych głosów, a w Radzie kwalifikowana większość głosów.
Jeżeli jedna z tych instytucji nie zdoła przyjąć proponowanego aktu w wymie-
nionym wyżej okresie sześciu tygodniu, wówczas akt uważa się za nie przyjęty.

Ważną rolę w opisanym postępowaniu odgrywają wymienione wyżej ter-
miny trzech miesięcy i sześciu tygodni, które mogą zostać przedłużone
maksymalnie odpowiednio o jeden miesiąc i dwa tygodnie z inicjatywy Rady
lub Parlamentu Europejskiego.

ż 3. Akty prawa wtórnego wspólnotowego

l. Katalog aktów prawa wtórnego

Zgodnie z art. 249 (d. art. 189) Traktatu WE, aby wykonywać swoje
zadania zgodnie z Traktatem, Parlament Europejski, działając razem

106

z Radą, Rada oraz Komisja wydają rozporządzenia i dyrektywy, podejmu-
ją decyzje, wydają zalecenia i wyrażają opinie. Podobne postanowienia
Traktat EWEA.

Na podstawie powyższego ustalić można następujący katalog aktów prawa
wtórnego wydawanych w ramach Wspólnoty Europejskiej i Euratomu:

a) rozporządzenia (regulations, reglements, Yerordnungen),

b) dyrektywy (directives, Richtiinien),

c) decyzje (decisions, dścisions, Entscheidungen),

d) zalecenia (recommendations, recommandations, Empfehiungen) i opinie
(opinions, avis, Stellungnahmen).

Do tego wyliczenia dodać można wspomniane w rozdz. l tzw. nieozna-
czone akty prawne.

Nieco inaczej przedstawia się katalog aktów prawa wtórnego w przy-
padku Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Zgodnie z art. 14 Traktatu
EWWiS, Komisja, w celu wykonania zadań powierzonych jej przez ten Traktat,
podejmuje decyzje, formułuje zalecenia lub wydaje opinie. Na podstawie
art. 14 i art. 15 Traktatu EWWiS można ustalić następujący katalog aktów
prawa wtórnego wydawanych w ramach EWWiS:

a) decyzje o charakterze ogólnym (odpowiadają one rozporządzeniom wy-
dawanym w ramach WE i EWEA);

b) zalecenia (odpowiadają one dyrektywom w ramach WE i EWEA);

c) decyzje o charakterze indywidualnym (odpowiadają one decyzjom w ra-
mach WE i EWEA);

d) opinie (tak jak w przypadku WE i EWEA).

Niżej omówione zostaną tylko akty prawa wtórnego stanowionego w ra-
mach WE i EWEA.

//. Rozporządzenia

Do wydawania rozporządzeń uprawniony jest Parlament Europejski dzia-
łający razem z Radą w ramach procedury współdecydowania (zob. wyżej),
Rada oraz Komisja. Jeżeli chodzi o rozporządzenia Komisji to wyróżnić moż-
na dwie ich kategorie: (a) rozporządzenia, które Komisja wydaje w zakresie
własnych kompetencji i (b) rozporządzenia wydawane na podstawie kompe-
:encji przekazanych jej przez Radę (art. 202 i 211 Traktatu WE, zob. wyżej).

Zgodnie z art. 249 Traktatu WE rozporządzenie ma zasięg ogólny, co
iznacza, że reguluje ono w sposób abstrakcyjny nieokreśloną liczbę sta-
łów faktycznych.

107

Kolejną cechą rozporządzenia jest to, że obowiązuje ono w całości i ma
bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich.

Obowiązywanie w całości oznacza, że rozporządzenie obowiązuje we
wszystkich jego częściach, co odróżnia je od dyrektywy. Bezpośrednie sto-
sowanie rozporządzenia w państwach członkowskich oznacza, że dla obo-
wiązywania rozporządzenia zbędne są jakiekolwiek działania państwowych
organów ustawodawczych54. Chodzi tu o takie działania, jakie zazwyczaj są
warunkiem stosowania umów międzynarodowych w państwowych porząd-
kach prawnych (różne formy transformacji, adopcja itp.). Z racji swego bez-
pośredniego stosowania rozporządzenia wchodzą wprost do krajowych po-
rządków prawnych państw członkowskich - stając się ich częścią. Jednak,
wchodząc do krajowych porządków prawnych, rozporządzenia pozostają
nadal prawem wspólnotowym. Według Trybunału Sprawiedliwości postano-
wienie prawa krajowego nie może być ustanowione przeciw bezpośrednie-
mu stosowaniu w porządku krajowym państw członkowskich rozporządzeń
wspólnotowych i innych postanowień prawa wspólnotowego, bez narusza-
nia zasadniczego charakteru norm wspólnotowych i fundamentalnej zasa-
dy, że wspólnotowy system prawny jest nadrzędny. Jest to szczególnie
prawdziwe, gdy chodzi o datę, od której norma wspólnotowa rozpoczyna
skuteczność i tworzy prawa na korzyść osób prywatnych55.

Prawo krajowe sprzeczne z rozporządzeniami nie może być już stoso-
wane. Nie mogą być też stosowane ewentualne późniejsze akty prawa
krajowego sprzeczne z wydanymi rozporządzeniami.

Rozporządzenia mają również skutek bezpośredni w państwach człon-
kowskich, co znaczy, że wypływają z nich wprost prawa i obowiązki dla
osób fizycznych i prawnych. Tę cechę rozporządzeń wiąże się z ich "samo-
wykonalnym" (self-executing) charakterem, co oznacza w szczególności,
że te prawa i obowiązki są w nich precyzyjnie sformułowane. W wyjątko-
wych wypadkach, gdyby rozporządzenie takiego charakteru nie miało, pań-
stwa członkowskie zobowiązane są wydać niezbędne przepisy wprowadza-
jące. Przepisy takie nie mogą jednak w najmniejszej mierze zmienić zakresu
rozporządzenia, ani też zawierać jakichkolwiek uzupełnień.

Rozporządzenia wiążą ze skutkiem erga omnes.

Osoby fizyczne i prawne mogą dochodzić swych praw wypływających
z rozporządzeń przed sądami i urzędami państw członkowskich (skutek wer-
tykalny - pionowy), a także mogą się powoływać na rozporządzenia

54 Sprawa 34/73, Orzecznictwo s. 114.

55 Ibidem, s. 113, 115.

108

w stosunkach między sobą (skutek horyzontalny - poziomy). Trzeba przy
tym pamiętać, że z rozporządzeń mogą wypływać wprost również obowiąz-
ki dla osób fizycznych i prawnych.

///. Dyrektywy

Do wydawania dyrektyw upoważnione są: Parlament działający razem
z Radą, Rada oraz Komisja. Dyrektywy mogą być skierowane do jednego,
kilku, lub wszystkich państw członkowskich.

Dyrektywa jest wiążąca, jeżeli chodzi o zamierzony skutek w odniesie-
niu do każdego państwa członkowskiego, do którego została skierowana,
zostawiając jednak władzom państw członkowskich wybór formy i metod
(art. 249, d. art. 189 Traktatu WE). Inaczej mówiąc - dyrektywy nie wiążą
(w odróżnieniu od rozporządzeń) we wszystkich swych częściach, a tylko
co do celu jaki ma być osiągnięty. O ile więc musi być zrealizowany cel
dyrektywy, to władze państwowe mają swobodę wyboru formy i metody dla
realizacji tego celu. Władze te mają obowiązek wybrania takich form i me-
tod, które najskuteczniej posłużą osiągnięciu zamierzonego przez dyrekty-
wę celu.

Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, pań-
stwa zobowiązane są wydać w tym celu wiążące przepisy prawne, spełnia-
jące wymogi bezpieczeństwa prawnego i jasności prawnej. Wymóg ten speł-
niały będą przede wszystkim przepisy o randze ustawy lub rozporządzenia.
Według orzecznictwa, nie są pod tym względem wystarczające metody i prak-
tyki administracyjne, ani też wydanie przepisów o charakterze administra-
cyjnym. Trybunał mocno podkreślał, że same tylko praktyki administracyj-
ne, które ze względu na swój charakter mogą być, skoro tylko i kiedy dla
władzy będzie to dogodne, i które nie są dostatecznie szeroko publikowa-
ne, nie mogą być uznane za właściwe wykonanie przez państwo obowiąz-
ku nałożonego przez art. 189 (tj. obecnie art. 249)56.

Każda dyrektywa wyznacza adresatowi (tj. państwu członkowskiemu) nie-
przekraczalny termin dla jej wdrożenia. Właściwie wdrożona dyrektywa wy-
wołuje tzw. skutek blokujący. Państwom członkowskim nie wolno stanowić
sprzecznych z nią przepisów prawnych. Sądy państw członkowskich zobo-
viązane są interpretować prawo krajowe, szczególnie zaś przepisy wpro-
vadzone celem implemtacji dyrektywy, w świetle jej treści i celu, tak aby

Sprawa 102/79, Orzecznictwo, s. 97.

109

został osiągnięty skutek przewidziany w art. 189 (249). Obowiązek takiej
interpretacji dotyczy przepisów prawa krajowego, nie tylko późniejszych
w stosunku do dyrektywy, ale także wcześniejszych w stosunku do niej57.

Dyrektywy są - ex definitione - wiążące tylko w odniesieniu do państw
członkowskich i nie wywołują z zasady bezpośrednich skutków. Skutki
takie wynikają dopiero po wprowadzeniu odpowiednich przepisów do pra-
wa wewnętrznego państwa członkowskiego. Zauważono jednak, że ścisłe
stosowanie tej zasady mogłoby prowadzić do tego, że państwa członkow-
skie, powstrzymując się od wydania stosownych przepisów, mogłyby od-
wlekać urzeczywistnienie celu dyrektywy lub nawet udaremnić osiągnię-
cie tego celu. Z tego względu Trybunał Sprawiedliwości przyjął w swoim.
orzecznictwie koncepcję bezpośredniej skuteczności dyrektyw. Trybunał
uznał, że państwo członkowskie, które nie przyjęło środków implementu-
jących dyrektywę w wyznaczonym czasie, nie może powoływać się w sto-
sunku do jednostek na własne zaniedbanie. W takiej sytuacji może wystą-
pić bezpośrednia skuteczność dyrektywy pod określonymi warunkami.
Warunki te można ująć następująco: po pierwsze - musi upłynąć termin
wyznaczony państwu członkowskiemu na wprowadzenie odpowiednich
przepisów do prawa wewnętrznego; po drugie - dyrektywa musi być pod
względem treści sformułowana bezwarunkowo i musi być wystarczająco
precyzyjna, tak aby się nadawała bezpośrednio do stosowania (tj. musi
być "samowykonalna" - "self-executinc/'). Po trzecie - musi przyznawać
określone uprawnienia jednostkom58. Dyrektywy, z których wynikają dla
jednostek same tylko obowiązki, nie mogą mieć bezpośredniej skuteczno-
ści (zob. niżej).

Zgodnie z powyższą konstrukcją, dyrektywą wywołującą skutki bezpo-
średnie związane są wszystkie organy państwa, a więc przede wszystkim
sądy i właściwe urzędy. Jednostki mogą się wobec tych organów na taką
bezpośrednio skuteczną dyrektywę powoływać i dochodzić swych praw z niej
wynikających, pod warunkiem jednak, że nie naruszają one praw stron
trzecich.

Bezpośrednia skuteczność dyrektywy występuje wyłącznie w układzie
pionowym (wertykalnym), tj. w stosunkach między jednostkami (osobami
fizycznymi i prawnymi) a organami państwa. Zgodnie z orzecznictwem Eu-
ropejskiego Trybunału Sprawiedliwości bezpośrednia skuteczność dyrektyw
nie może występować w układzie poziomym (horyzontalnym), a więc między

57 Sprawa 14/83 (van Colson), Orzecznictwo, s. 132; Sprawa C-106/89 (Marleasing SA),
tamże, s. 135; Sprawa C-91/92 (Faccini Diori); tamże, s. 147.

58 Sprawa 8/81, Orzecznictwo, s. 123,

110

podmiotami prywatnymi (osobami fizycznymi i prawnymi). Trybunał uzasad-
nił to stwierdzając, że rozciągnięcie bezpośredniego skutku na stosunki
pomiędzy jednostkami oznaczałoby uznanie, że Wspólnota może w drodze
dyrektyw stanowić bezpośrednio obowiązki dla jednostek, podczas gdy
Wspólnota jest do tego uprawniona tylko poprzez wydawanie rozporzą-
dzeń. Tak więc, z braku przepisów implementujących dyrektywę, jednostka
nie może się na nią powołać jako na podstawę swego roszczenia przeciw-
ko innej jednostce i nie może dochodzić takiego roszczenia przed sądem
krajowym59.

Trzeba jednak zwrócić uwagę na okoliczność, że nawet te dyrektywy,
którym nie można przypisać bezpośredniej skuteczności (oczywiście chodzi
tu nadal o dyrektywy nie wdrożone przez odpowiednie przepisy), mogą
wywierać pewne skutki ze względu na obowiązek zgodnej z treścią i celem
dyrektywy wykładni przepisów prawa wewnętrznego przez organy państwo-
we stosujące to prawo60.

Jednostka oczywiście nie może wymusić na swoim państwie wdrożenia
dyrektywy, może ona jednak - według orzecznictwa Trybunału Sprawiedli-
wości - wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym. W znanej sprawie
Francovich Trybunał ustalił, że muszą być w takim przypadku spełnione
następujące warunki: po pierwsze - zamierzonym skutkiem dyrektywy było
przyznanie praw jednostkom, po drugie - musi być możliwość ustalenia
treści tych praw na podstawie dyrektywy, po trzecie - -istnieje związek
przyczynowy pomiędzy naruszeniem przez państwo jego obowiązku (tj. bra-
kiem implementacji dyrektywy) a szkodą poniesioną przez jednostkę61.

Dyrektywy są przede wszystkim instrumentem harmonizacji (zbliżania))
prawa (ustawodawstw) państw członkowskich w zakresie funkcjonowania
Wspólnego Rynku i Rynku Wewnętrznego. Zagadnienie to regulują art. 94-
-97 (d. art. 100, -lOOa, 100b, 100c, -lOOOd, 101 i 102).

W zakresie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich wyróż-
nia się w literaturze "stare podejście" i "nowe podejście"62. Według "stare-
go podejścia" dyrektywy jako instrument harmonizacji musiały być formu-
łowane szczegółowo i wyczerpująco w zakresie objętego nimi przedmiotu
i musiały być przyjmowane przez Radę jednomyślnie. Według "nowego

59 Sprawa C-91/98 (Faccini Dioni), Orzecznictwo, s. 146.

�� Ibidem, s. 177. . ,
<" Sprawy połączone C-6/90 i C-9/90, Orzecznictwo, s. 186, tak samo w sprawie C-91/98

^^^"PrSo^te^racji europejskiej, Część pierwsza. Przełożył W. Czapliński, Warsza-
wa 1996, s. 195.

111

podejścia" harmonizacja powinna być przeprowadzona tylko w takim za-
kresie, w jakim było to konieczne do usunięcia przeszkód w handlu63.
Wyrazem "nowego podejścia" było już wprowadzenie przez Jednolity Akt
Europejski art. 100a do TWE, zgodnie z którym środki dotyczące harmo-
nizacji ustawodawstw, konieczne do ustanowienia i funkcjonowania Ryn-
ku Wewnętrznego, mogą być podejmowane większością kwalifikowaną
w Radzie. Jednocześnie wprowadzono system tzw. derogacji (wyłączeń)
pozwalających państwom członkowskim na dalsze (pod określonymi wa-
runkami) stosowanie ich przepisów krajowych. Obecnie zagadnienie to
reguluje art. 95.

Jak już z powyższego wynika, widoczny jest proces odchodzenia od
dyrektyw szczegółowych, a więc "samowykonalnych". Proces ten znajduje
swą kulminację w postanowieniach Protokołu w sprawie stosowania zasad
subsydiarności i proporcjonalności (zob. wyżej - zasada subsydiarności),
który wyraźnie nakazuje dać pierwszeństwo "dyrektywie ramowej" przed
"środkiem bardziej szczegółowym". W Protokole przypomniano również, że
zgodnie z art. 249 (d. art. 189) dyrektywy wiążą każde państwo członkow-
skie, do którego są skierowane, pod względem zamierzonego celu, pozo-
stawiając jednak władzom państwowym wybór formy i metody.

Na podstawie powyższego można sądzić, że w przyszłości również pro-
blematyka bezpośredniej skuteczności dyrektyw straci na znaczeniu.

IV. Decyzje

Do wydawania decyzji uprawnione są Parlament Europejski działający
razem z Radą, Rada oraz Komisja.

Stosownie do art. 249 (d. art. 189) Traktatu WE, decyzja obowiązuje
w całości tych, do których jest skierowana. Decyzje mogą być skierowane
do państw członkowskich oraz osób fizycznych i prawnych. Adresat decyzji
jest indywidualnie oznaczony i indywidualnie związany decyzją. Z tego wzglę-
du decyzje porównywane są do aktów administracyjnych.

Indywidualne oznaczenie adresata (chodzi tu o osoby fizyczne
i prawne) polegać może na jego imiennym wskazaniu lub na możliwości
indywidualizacji kręgu podmiotów, do których decyzja jest adresowana.
W tym ostatnim przypadku chodzi o krąg osób możliwy do indywiduali-
zacji w chwili wydania aktu prawnego, który w przyszłości nie może ulec

63 Ibidem, s. 197.
112

powiększeniu64. Jeżeli ten krąg osób mógłby w przyszłości ulec posze-
rzeniu, to nie mamy do czynienia z decyzją. Trzeba w związku z tym
zwrócić uwagę (o czym jeszcze mowa niżej), że sama nazwa aktu praw-
nego nie ma pod tym względem decydującego znaczenia. Wystarczy tu
wskazać na art. 230 (d. art.173), który upoważnia osoby fizyczne i prawne
do wszczęcia postępowania m.in. przeciwko decyzji, która "jest w formie
rozporządzenia". Generalnie osobom fizycznym i prawnym nie przysłu-
guje wszczęcie postępowania przeciwko rozporządzeniom, jako aktom o
charakterze ogólnym i abstrakcyjnym (zob. system ochrony prawnej).

Decyzje wiążą adresatów w całości (a więc we wszystkich ich częściach)
i tym się różnią od dyrektyw. Decyzje adresowane do osób fizycznych i praw-
nych wywołują skutki bezpośrednie.

Szczególne problemy związane są z decyzjami skierowanymi do państw
członkowskich, gdyż pewne ich cechy upodabniają je do dyrektyw. Chodzi
o to, że decyzje skierowane do państw członkowskich wymagają, podobnie
jak dyrektywy, wprowadzenia ich do prawa wewnętrznego tych państw.
W związku z tym i tu powstaje pytanie o bezpośrednią skuteczność takich
decyzji w państwach członkowskich

W literaturze wyróżnia się pod tym względem dwa rodzaje decyzji skiero-
wanych do państw: (a) decyzje, które nakładają na państwa członkowskie
obowiązki, z których w konsekwencji wypływają obowiązki dla osób fizycz-
iych i prawnych; (b) decyzje, które nakładają na państwa obowiązki, ale
; tych obowiązków wypływają uprawnienia dla osób fizycznych i prawnych.

W pierwszym przypadku (a) nie występuje bezpośrednia skuteczność de-
;yzji wobec osób fizycznych i prawnych; warunkiem takiej skuteczności jest
lokonanie przez władze państwa odpowiedniego zabiegu transformacyjnego.
V drugim przypadku (b) możliwa jest bezpośrednia skuteczność odnośnych
ecyzji w stosunku do osób fizycznych i prawnych - na tych samych warun-
ach, jakie wymagane są dla bezpośredniej skuteczności dyrektyw, a więc:

:w. samowykonalna (self-excecuting) treść decyzji oraz upływ czasu wyzna-
;onego państwu na realizację decyzji65. Również Europejski Trybunał Spra-
iedliwości przyznał bezpośrednią skuteczność decyzjom skierowanym do
iństw członkowskich, gdyż - jak stwierdził - "Szczególnie w przypadkach
sdy, na przykład, władze Wspólnoty nałożyły w drodze decyzji na państwo
łonkowskie lub na wszystkie państwa członkowskie obowiązek postępowa-
i w określony sposób, efektywność ("Leffet uti/^') takiego środka byłoby

i4. Schweitzer, W. Hummer, op.cit., s. 109.
bidem, s. 110; zob. także M. Ahit, op. cit., s. 29.

osłabiona, gdyby obywatele tego państwa nie mogli powoływać się nań przed
sądami, a sądy krajowe nie mogłyby go uwzględniać jako części prawa wspól-
notowego'166.

V. Zalecenia i opinie

Zgodnie z art. 249 Traktatu WE do wydawania zaleceń i wyrażania opi-
nii uprawnione są: Parlament Europejski działający razem z Radą, Rada
oraz Komisja. Jeżeli chodzi o Komisję, to występuje tu odstępstwo od za-
sady ograniczonych kompetencji szczegółowych, gdyż zgodnie z art. 211
(d. 155) Traktatu WE Komisja udziela zaleceń i opinii nie tylko wtedy, gdy
Traktat wyraźnie to przewiduje, ale także wtedy, gdy sama uzna to za
niezbędne.

Zgodnie z art. 249 Traktatu WE, zalecenia i opinie nie mają mocy wią-
żącej. Zalecenia i opinie mogą być skierowane do państw członkowskich
oraz osób fizycznych i prawnych.

Ze względu na brak mocy wiążącej akty te nie mogą być zaliczone do
aktów prawnych sensu stricte. Jednakże zalecenia i opinie mogą wywołać
określone skutki prawne (i oczywiście - skutki polityczne). Skutkiem nie-
wiążącego charakteru zaleceń i opinii jest to, że nie podlegają one kontroli
sądowej, to znaczy, że nie można ich zaskarżyć przed Trybunałem Spra-
wiedliwości.

Można tu przytoczyć kilka przykładów zaleceń i opinii występujących
w ramach WE:

(a) Zgodnie z art. 226 (d. art. 169) Traktatu, zanim Komisja wniesie do
Trybunału Sprawiedliwości skargę o naruszenie prawa wspólnotowego -
musi wpierw wydać umotywowaną opinię, która umożliwi temu państwu
przedstawienie swoich uwag; wydanie opinii jest tu warunkiem wszczęcia
postępowania przed Trybunałem.

(b) W ramach swych kompetencji w zakresie ujednolicania ustawodawstw
państw członkowskich, Komisja może udzielać państwom członkowskim za-
leceń odnośnie do podjęcia środków w celu uniknięcia zakłóceń w prawi-
dłowej konkurencji na Wspólnym Rynku, wynikających z wprowadzenia przez
państwa członkowskie jakichkolwiek przepisów ustawowych, rozporządzeń
lub aktów administracyjnych, a także z wprowadzania w nich zmian. Sank-
cją za niestosowanie się państwa do takiego zalecenia jest to, że nie można

66 Sprawa 9/70, Orzecznictwo, s. 112.

114




żądać od innych państw członkowskich zmiany ich przepisów wewnętrz-
nych, w celu usunięcia takich zakłóceń.

(c) Sądy państwowe są zobowiązane uwzględniać zalecenia zawierają-
ce informacje co do wykładni przepisów prawa wewnętrznego, które zosta-
ły wydane celem wykonania tych zaleceń lub wtedy, gdy uzupełniają one
przepisy prawa wspólnotowego.

VI. Wymogi formalne, publikacja i wejście wżycie

Traktaty wspólnotowe nie zawierają postanowień ustalających wymogi
co do nazwy aktów prawa wtórnego. Zagadnienie to zostało przynajmniej
częściowo uregulowane w decyzji Komisji z 7 sierpnia 1960 r. Zgodnie z tą
decyzją, wszystkie decyzje, zalecenia i opinie Komisji powinny być w na-
główku wyraźnie tak nazwane. Trzeba jednak zaznaczyć, że Europejski
Trybunał Sprawiedliwości nie przywiązuje w swoim orzecznictwie szczegól-
nego znaczenia do nazwy aktu prawnego. W świetle tego orzecznictwa
kwalifikacja prawna aktu prawa wspólnotowego (wtórnego) zależy od jego
treści, a nie od nazwy. Niewłaściwe nazwanie aktu prawnego nie powoduje
więc żadnych ujemnych skutków prawnych.

Akty prawne muszą być opatrzone datą i podpisane odpowiednio przez
przewodniczącego Rady lub Komisji. Zgodnie z art. 254 (d. art. 191) Trak-
tatu WE, rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane w ramach pro-
cedury współdecydowania (art. 251) podpisywane są przez przewodniczą-
cego Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego Rady.

Artykuł 253 (d. art. 190) Traktatu WE wymaga, aby rozporządzenia, dy-
rektywy i decyzje przyjmowane wspólnie przez Parlament Europejski i Radę
oraz takież akty przyjmowane przez Radę lub Komisję - określały przyczy-
ny, dla których zostały wydane i odnosiły się do wszystkich propozycji lub
opinii, które były wymagane zgodnie z Traktatem.

Środki wspólnotowe muszą zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie
przyjęcia środka przez instytucje. Umożliwia to kontrolę sądową i poznanie
przez państwa członkowskie i zainteresowanych obywateli warunków,
w jakich instytucje wspólnotowe stosują Traktat�7. Zgodnie z przyjętą zasadą,
decyzje, zwłaszcza decyzje skierowane do osób fizycznych i prawnych,
podlegają znacznie dalej idącym wymogom pod względem uzasadnienia,
aniżeli akty prawne o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym.

67 Sprawa 45/86, Orzecznictwo, s. 148.

115

Co się tyczy odniesienia do wymaganych propozycji i opinii, to chodzi tu
o odpowiednie propozycje Komisji i przewidziane jako obligatoryjne opinie
Parlamentu Europejskiego, Komitetu Ekonomicznego i Społecznego (w przy-
padku EWWiS - Komitetu Doradczego) oraz Komitetu Regionów.

Niespełnienie wymogów przewidzianych w art. 253 może być podstawą
do skargi o unieważnienie aktu prawnego z powodu naruszenia istotnych
przepisów formalnych.

Zagadnienie publikacji aktów prawa wtórnego reguluje art. 254 Traktatu
WE. Organem publikacyjnym jest Dziennik Urzędowy Wspólnot Europej-
skich {Official Journal ofthe European Communities, Journal Officiel des Com-
munautśs Europeennes, Amtsbiatt der Europaischen Gemeinschafteri).

W Dzienniku Urzędowym publikowane są akty o znaczeniu ogólnym,
a więc rozporządzenia i dyrektywy skierowane do wszystkich państw człon-
kowskich.

Powyższe akty wchodzą w życie z dniem w nich określonym, a w braku
takiego określenia, w dwadzieścia dni po ich publikacji (art. 254 pkt 2 d.
art. 191). Co do tej ostatniej daty Europejski Trybunał Sprawiedliwości przyj-
muje jako podstawę obliczenia terminu, moment, kiedy Dziennik Urzędowy
stał się rzeczywiście dostępny.

Pozostałe akty, a więc dyrektywy skierowane do niektórych tylko państw
oraz decyzje, podawane są do wiadomości ich adresatom i wchodzą w ży-
cie z chwilą takiego zawiadomienia. Również te akty mogą być publikowa-
ne w Dzienniku Urzędowym, co jednak nie zastępuje podania ich do wia-
domości (doręczenia) adresatom.

W przypadku aktów publikowanych występuje kwestia możliwości ich wej-
ścia w życie z mocą wsteczną. Organ wspólnotowy może wyjątkowo posta-
nowić o wejściu w życie aktu prawnego z mocą wsteczną, zwłaszcza wtedy,
gdy wynikają z niego korzyści dla określonych podmiotów. Takie wejście
w życie z mocą wsteczną podlega jednak ścisłym rygorom, gdyż nie może
być naruszana zasada zaufania do prawa, szczególnie zaś musi być respek-
towana zasada przewidywalności prawa. Uzasadnienie stanowić mogą wy-
łącznie szczególnie ważne interesy wspólnotowe. Akty prawne przewidujące
sankcje karne w żadnym razie nie mogą wchodzić w życie z mocą wsteczną.

VII. Sankcje

Omówione zostaną tu wyłącznie sankcje występujące w ramach Wspól-
noty Europejskiej (d. EWG).

116

Sankcje przeciwko państwom występują w niewielkim jedynie zakresie.
Tak więc Rada może nakładać kary pieniężne na państwa nie przestrzega-
jące jej decyzji w sprawie likwidacji nadmiernego deficytu budżetowego
(art. 104, d. art. 104c). Następnie, jeżeli Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi
w swoim wyroku, w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi Komisji,
że państwo członkowskie naruszyło przepisy prawa wspólnotowego, a pań-
stwo to nie zastosuje się do wyroku (tj. nie usunie naruszenia prawa), to
wówczas Komisja określa wysokość ryczałtu lub kary pieniężnej jaką zapła-
cić musi dane państwo. Trybunał stwierdzając, że państwo nie zastosowało
się do jego orzeczenia - może na nie nałożyć taki ryczałt lub karę pienięż-
ną (art. 228 pkt 3 d. art. 171 - szerzej zob. system ochrony prawnej).

Jeżeli chodzi o osoby fizyczne i prawne, to art. 83 pkt 1 i 2 (d. art. 87)
nakłada na Radę obowiązek przyjęcia rozporządzeń i dyrektyw mających
zapewnić przestrzeganie przez te osoby zasad konkurencji poprzez usta-
nowienie systemu kar pieniężnych i innych opłat przymusowych. Następ-
nie, art. 229 (d. art 172) postanawia, że rozporządzenia wydane wspólnie
przez Parlament Europejski i Radę lub przez Radę, zgodnie z postanowie-
niami Traktatu, mogą przyznawać Trybunałowi Sprawiedliwości pełną jurys-
dykcję w zakresie orzekania o karach w nich przewidzianych.

Jeżeli chodzi o egzekucję nałożonych kar, to w stosunku do państw
członkowskich egzekucja taka jest niemożliwa. Artykuł 256 (d. art. 192)
zawiera pod tym względem całkowicie jednoznaczne postanowienie: "De-
cyzje Rady lub Komisji, które nakładają na osoby inne niż państwa zobo-
wiązania pieniężne, stanowią tytuł egzekucyjny". Tak więc egzekucja nało-
żonych kar pieniężnych możliwa jest tylko w odniesieniu do osób fizycznych
i prawnych. Odnośna decyzja Rady lub Komisji stanowi tytuł egzekucyjny.
Klauzula wykonalności jest wydawana przez władzę państwową wyznaczo-
ną przez rząd każdego państwa członkowskiego - co podlega notyfikacji
Komisji i Trybunałowi Sprawiedliwości. Władza ta, nadając klauzulę wyko-
nalności, sprawdza jedynie autentyczność decyzji Rady lub Komisji. Egze-
kucja następuje zgodnie z przepisami procedury cywilnej obowiązującymi
w państwie, na którego terytorium jest wykonywana. Postępowanie egze-
kucyjne może być zawieszone tylko na podstawie decyzji Trybunału Spra-
wiedliwości, natomiast sądy krajowe sprawują kontrolę zgodności czynno-
ści egzekucyjnych z obowiązującymi przepisami prawa krajowego.

Rozdział V
WSPÓLNOTOWY SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ

ż 1. Zagadnienia ogólne

Zagadnienia dotyczące organizacji i struktury Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości, jako instytucji Wspólnot Europejskich, omówione zostały
w rozdz. III. Rozdział niniejszy poświęcony jest wyłącznie orzecznictwu,
a więc przede wszystkim różnym rodzajom postępowania przed Trybunałem.

W literaturze podkreśla się szczególny charakter funkcji Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości, która znacznie wykracza poza normalną funk-
cję sądu, jaką jest orzekanie w przedłożonych mu sporach.

Artykuł 220 (d. art. 164) Traktatu WE raczej lakonicznie określa zadania
Trybunału: "Trybunał Sprawiedliwości zapewnia przestrzeganie prawa przy
wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu".

Postanowienie to traktowane jest jako określające w sposób wysoce
niewystarczający rzeczywiste funkcje i rolę Trybunału Sprawiedliwości. Chodzi
o to przede wszystkim, że Trybunał musiał podjąć się w swoim orzecznic-
twie roli czynnika kształtującego i uzupełniającego prawo pierwotne wspól-
notowe. Zadanie to Trybunał realizował w drodze szczególnej, tzw. dyna-
micznej metody interpretacji prawa wspólnotowego, której celem było
zapewnienie Wspólnotom pełnej zdolności funkcjonowania. Z tego względu
Trybunał określany jest niekiedy jako "motor integracji".

Jeżeli chodzi o dalsze kwestie, to Trybunał zapewnia przestrzeganie nie
tylko pierwotnego prawa wspólnotowego, jak wynikałoby to z brzmienia art.
220, lecz również wtórnego prawa wspólnotowego, a także ogólnych zasad
prawa, prawa zwyczajowego wspólnotowego oraz tzw. dopełniającego pra-
wa wspólnotowego (umowy międzynarodowe między państwami członkow-
skimi). Obok funkcji orzeczniczych Trybunał spełnia również funkcje opinio-
dawcze w dziedzinie zawierania umów międzynarodowych (art. 300 pkt 6,
d. art. 228).

118

W sprawach wchodzących w zakres wykładni i stosowania prawa wspólnoto-
wego jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości jest wyłączna. Zgodnie z art. 292
(d. art. 219) Traktatu WE państwa członkowskie są zobowiązane "nie poddawać
sporów dotyczących wykładni lub stosowania niniejszego Traktatu innej procedu-
rze rozstrzygania, niż przewidziana w Traktacie". Jeżeli więc państwa członkow-
skie prowadzą taki spór, to nie mogą go przedłożyć Międzynarodowemu Trybu-
nałowi Sprawiedliwości w Hadze lub przekazać do rozstrzygnięcia w drodze
arbitrażu międzynarodowego (np. Stałemu Trybunałowi Rozjemczemu w Hadze).

Europejski Trybunał Sprawiedliwości może rozstrzygać sprawy i spory
również w trybie arbitrażu. Taka właściwość Trybunału może wynikać z klau-
zul arbitrażowych zawartych w umowach prawa publicznego lub prywatne-
go zawartych przez Wspólnotę lub w jej imieniu (art. 238, d. art. 181 Trak-
tatu WE) albo gdy na mocy specjalnej umowy (tj. tzw. zapisu lub kompromisu)
między stronami zostanie mu przekazany spór dotyczący spraw będących
przedmiotem Traktatu (art. 239, d. art. 182).

Trybunał Sprawiedliwości jest - jak wiadomo - instancją odwoławczą od
orzeczeń Sądu Pierwszej Instancji.

Jeżeli chodzi o zdolność do wnoszenia skarg do Trybunału Sprawiedli-
wości (czynna legitymacja procesowa, locus standi) to tradycyjnie wyróżnia
się pod tym względem dwie kategorie powodów uprawnionych:

(a) powodowie uprzywilejowani i (b) powodowie nie uprzywilejowani; do
tego dochodzi, po Traktacie z Maastricht, jeszcze trzecia kategoria (c) po-
wodowie częściowo uprzywilejowani68.

Do pierwszej kategorii (a) zalicza się Komisję, Radę i państwa człon-
kowskie. Podmioty te mogą wnosić do Trybunału skargi w przypadku każ-
dego naruszenia prawa wspólnotowego i nie muszą wykazywać się żad-
nym szczególnym interesem prawnym. Dotyczy to w szczególności Komisji,
która - zgodnie z art. 211 (d. art. 155) Traktatu WE - "zapewnia stosowanie
postanowień niniejszego Traktatu i środków podjętych przez instytucje na
jego podstawie". Traktaty założycielskie nie zawierają tak wyraźnego po-
stanowienia w odniesieniu do Rady i państw członkowskich. Jednak jest
sprawą oczywistą, że zarówno Rada, jak i państwa członkowskie są rów-
nież zobowiązane do czuwania nad przestrzeganiem prawa wspólnotowe-
go i z tego względu przysługują im takie same kompetencje.

Czynna legitymacja procesowa oznacza w przypadku tych podmiotów
przede wszystkim to, że mogą one wnosić skargi przeciwko wszystkim wią-
żącym aktom prawnym organów wspólnotowych.

68 M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 137-138.

119

Kategoria powodów nieuprzywilejowanych (b) obejmuje wszystkie osoby
fizyczne i prawne. Ich czynna legitymacja procesowa ograniczona jest do
spraw dotyczących ich bezpośrednio i indywidualne. Oznacza to, że nie
mogą one wnosić skarg przeciwko rozporządzeniom i dyrektywom. Dalej,
nie mogą one wnosić skarg przeciwko decyzjom skierowanym do innych
podmiotów, nie dotykającym w żadnej mierze ich interesów.

Kategorię powodów częściowo uprzywilejowanych (c) wprowadził Traktat
z Maastricht i obejmuje ona Parlament Europejski oraz Europejski Bank Cen-
tralny (do czasu jego powstania uprawnienie to przysługuje Europejskiemu
Instytutowi Monetarnemu). Instytucje te mogą występować ze skargami

przeciwko wiążącym aktom prawnym wyłącznie w celu obrony swoich
uprawnień. Sprawa ta ma ciekawy początek w związku ze sprawą "Cher-
nobył". Artykuł 173 (obecnie art. 230), dotyczący postępowania o unie-
ważnienie aktów prawnych organów wspólnotowych, nie wymieniał Parla-
mentu wśród powodów uprawnionych do wszczęcia postępowania,
a Trybunał - stosownie do tego - odrzucał skargi Parlamentu. W 1988 r.
Parlament Europejski wniósł jednak skargę o unieważnienie rozporządze-
nia Rady z 1987 r., wydanego w związku z katastrofą w Czernobylu. Przy
wydawaniu tego rozporządzenia przyjęto, zgodnie z podstawą prawną przy-
jętą przez Komisję, procedurę konsultacyjną, podczas gdy Parlament był
zdania, że powinna być zastosowana procedura współpracy69. Trybunał
przyjął skargę uzasadniając to względem na zachowanie równowagi in-
stytucjonalnej. Trybunał stwierdził istnienie luki w Traktacie i orzekł do-
puszczalność wnoszenia przez Parlament skarg o unieważnienie aktów
Rady lub Komisji w takim zakresie, w jakim zmierza ona do ochrony pre-
rogatyw Parlamentu70. Traktat z Maastricht uwzględnił zdanie Trybunału
i wprowadził do art. 173 odpowiednią zmianę. Uwzględniając także Euro-
pejski Bank Centralny utworzono w ten sposób kategorię powodów czę-
ściowo uprzywilejowanych.

Jak już wspomniano przy omawianiu Europejskiego Trybunału Sprawie-
dliwości, występują cztery główne rodzaje postępowania przed Trybunałem:

- postępowanie konstytucyjnoprawne - obejmujące spory pomiędzy pań-
stwami członkowskimi, spory pomiędzy państwami członkowskimi a orga-
nami wspólnotowymi oraz spory pomiędzy samymi organami wspólnotowymi;

- postępowanie administracyjnoprawne - obejmujące spory pomiędzy or-
ganami wspólnotowymi a osobami fizycznymi i prawnymi (obecnie spory te

69 Stan faktyczny sprawy, zob. Orzecznictwo, s. 86.

70 Tamże, Sprawa C-70/88 ("Chernobył"), s. 87-88.

120

przekazane zostały do Sądu Pierwszej Instancji, a Trybunał występuje tu
jako instancja odwoławcza);

- pozostałe postępowania obejmujące przede wszystkim postępowanie
w sprawie orzeczeń wstępnych oraz postępowanie sui generis (np. wyda-
wanie opinii lub postępowanie dotyczące złożenia z urzędu członka Komisji);

- postępowanie odwoławcze od orzeczeń Sądu Pierwszej Instancji.

Obok powyższej systematyki występuje podział postępowań według
następującego kryterium: - postępowanie wynikające ze skarg bezpośrednich,

- pozostałe postępowania, - postępowanie odwoławcze71. Zgodnie z tym
podziałem niżej zostaną omówione główne rodzaje skarg i postępowań.

ż 2. Zasady procedury

Postępowanie przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości uregulo-
wane jest w Traktatach założycielskich, Statutach Trybunałów trzech Wspól-
not oraz we wspólnym regulaminie postępowania. Postępowanie przed Są-
dem Pierwszej Instancji oparte jest zasadniczo na wyżej wymienionych
Statutach i regulaminie (zob. rozdz. III, ż 8). Zagadnienia związane z prze-
kazywaniem niewłaściwie skierowanych pism procesowych i unikaniem ne-
gatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy Trybunałem Sprawiedliwo-
ści a Sądem Pierwszej Instancji omówiono wcześniej.

W postępowaniu przed Trybunałem strony reprezentowane są przez swo-
ch przedstawicieli. Według art. 17 Statutu Trybunału państwa członkow-
skie i organy Wspólnot reprezentowane są przez pełnomocników, którzy
nogą mieć do pomocy doradców lub adwokatów mających prawo do wy-
itępowania przed sądami państwa członkowskiego. Pozostałe strony mu-
zą być reprezentowane przez adwokatów spełniających powyższy wymóg.

Postępowanie przed Trybunałem dzieli się na pisemną część postępo-
/ania i ustną część postępowania.

Postępowanie pisemne rozpoczyna się od wytoczenia powództwa po-
rzez wniesienie pozwu (wniosku, skargi). Prawidłowo sformułowany po-
ew musi określać przedmiot sporu i podstawy, na których opiera się skar-
a. Podstaw skargi nie wolno już później rozszerzać, a nowe argumenty
mszą mieścić się w ich ramach. Powód musi określić, jakiego orzeczenia
omaga się od sądu i ewentualnie przedstawić materiał dowodowy. Jeżeli

M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 141.

wniosek nie odpowiada powyższym wymogom formalnym, to w przypad-
kach, gdy niezastosowanie się do tych wymogów nie ma istotnego znacze-
nia, kanclerz Trybunału może wyznaczyć stronie powodowej dodatkowy
termin na uzupełnienie wniosku.

Skargi przeciwko aktom prawnym Wspólnot muszą być zasadniczo wnie-
sione w ciągu dwóch miesięcy od dnia publikacji aktu, zawiadomienia o nim
powoda lub dnia, w którym powziął o nim wiadomość. Trybunał Sprawiedli-
wości, działając na podstawie swego regulaminu postępowania, wydał w 1991
r. decyzję, w której przedłużył ten termin w odniesieniu do stron mających
miejsce stałego pobytu poza Luksemburgiem - od dwóch dni do jednego
miesiąca (w zależności od wielkości oddalenia).

Wniosek o wszczęcie postępowania zostaje przekazany stronie pozwa-
nej, która ma obowiązek przedłożenia w ciągu jednego miesiąca swojej
odpowiedzi, co z kolei może prowadzić do dupliki powoda i repliki pozwa-
nego. Jeżeli strona pozwana nie dostarczy odpowiedzi w przepisanym ter-
minie lub dostarczy ją w niewłaściwej formie, powód może uzyskać wyrok
zaoczny. Strona pozwana może w ciągu jednego miesiąca złożyć sprzeciw
wobec wyroku zaocznego i wówczas postępowanie toczy się dalej. Jednak
sprzeciw nie tamuje wykonania wyroku, chyba że Trybunał postanowi ina-
czej (art. 38 Statutu Trybunału).

Z chwilą złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przewodniczący
Trybunału wyznacza sędziego sprawozdawcę (referenta) do danej sprawy.

Jeszcze przed rozpoczęciem ustnej części postępowania Trybunał za-
rządza postępowanie dowodowe, które może być przeprowadzone przez
sam Trybunał, jedną z jego izb lub przez sędziego sprawozdawcę.

Ustna faza postępowania rozpoczyna się od przedstawienia przez sę-
dziego sprawozdawcę jego sprawozdania. (Należy zaznaczyć, że Trybunat
może zrezygnować z ustnej fazy postępowania, co nastąpić może w wyni-
ku zgodnych w tej mierze stanowisk sędziego referenta i rzecznika gene-
ralnego oraz za zgodą stron). Po przedstawieniu sprawozdania przez sę-
dziego sprawozdawcę następują krótkie (tj. ograniczone w czasie) wystąpienia
przedstawicieli stron, które mogą odnosić się wyłącznie do podstaw skargi.
Następnie sędziowie i rzecznik generalny zadają pytania, na które odpo-
wiadają przedstawiciele stron. Po wyczerpaniu odpowiedzi, postępowanie
ustne zostaje przerwane i w wyznaczonym terminie, na publicznym posie-
dzeniu Trybunału, rzecznik generalny przedstawia - zgodnie z art. 222(d.
art. 166) Traktatu WE - swoją umotywowaną opinię na temat sprawy roz-
poznawanej przez Trybunał. Przewodniczący Trybunału zamyka ustną fazę
postępowania i rozpoczynają się poufne narady sędziów.

122

Wyrok ogłaszany jest na publicznym posiedzeniu. Wyrok orzeka rów-
nież o kosztach procesowych, o ile strona o to wnosiła. Chodzi o koszty
procesowe stron, gdyż w Trybunale nie ma opłat sądowych (czynności są-
dowe są nieodpłatne). Trybunał Sprawiedliwości orzeka w trybie jednoin-
stancyjnym i jego wyroki są ostateczne.

Wykonanie wyroków Trybunału Sprawiedliwości należy do władz pań-
stwowych. Sytuacja ta przedstawia się tak samo jak w przypadku decyzji
Rady i Komisji nakładających kary pieniężne. Artykuł 244 (d. art. 187) Trak-
tatu WE stwierdza wyraźnie, że "Orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości
podlegają wykonaniu na warunkach określonych w artykule 192 [256]". Tak
więc wyroki orzekające kary pieniężne, wyroki zasądzające odszkodowania
lub przysądzające koszty procesowe - stanowią tytuł egzekucyjny. Trzeba
pamiętać przy tym, że wykonalne w drodze egzekucji są wyroki, które nie
są skierowane przeciwko państwom członkowskim.

ż3. Postępowania wynikające ze skarg bezpośrednich

Omówione niżej postępowania obejmują postępowania przewidziane
w Traktatach Rzymskich, a więc w ramach Wspólnoty Europejskiej i Eura-
tomu. Pominięto tu postępowania występujące w ramach Europejskiej Wspól-
noty Węgla i Stali.

l Skarga o naruszenie Traktatów (Komisja przeciw/państwu)

Postępowanie to reguluje art. 226 (d. art. 169) Traktatu WE w sposób
ustępujący:

"Jeżeli, zdaniem Komisji, którekolwiek z państw członkowskich nie wy-
ełniło swych zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu, przedsta-
wia ona uzasadnioną opinię w tej sprawie po uprzednim umożliwieniu temu
aństwu przedstawienia swego stanowiska.

Jeżeli dane państwo nie zastosuje się do tej opinii w terminie określonym
rzeź Komisję, ta ostatnia kieruje sprawę do Trybunału Sprawiedliwości".
W związku z powyższym postanowieniem trzeba przede wszystkim
iuważyć, że wbrew jego dosłownemu brzmieniu, skarga Komisji obej-
ować może nie tylko naruszenie prawa pierwotnego wspólnotowego
niniejszego Traktatu"), lecz również naruszenie wtórnego prawa

123

wspólnotowego. Rzecz ma się bowiem podobnie, jak w przypadku omó-
wionego wcześniej art. 220.

Warunkiem wniesienia skargi jest przedstawienie przez Komisję umoty-
wowanej opinii w tej sprawie "po uprzednim umożliwieniu temu państwu
przedstawienia swego stanowiska". Stosownie do tego Komisja zobowiąza-
na jest do podjęcia próby polubownego załatwienia sprawy, czemu służy
postępowanie wstępne.

Postępowanie wstępne daje państwu, członkowskiemu możliwość uza-
sadnienia względnie usprawiedliwienia swego postępowania. Jeżeli Komi-
sja ustali, że państwo członkowskie rzeczywiście dopuściło się naruszenia
prawa wspólnotowego, to wydaje umotywowaną opinię, w której zawarte
jest żądanie usunięcia przez państwo członkowskie ustalonego przez Ko-
misję naruszenia prawa wspólnotowego w wyznaczonym przez nią termi-
nie. Opinia Komisji stanowi warunek dla ewentualnego późniejszego wnie-
sienia skargi do Trybunału. Opinia stwierdza jedynie naruszenie prawa
wspólnotowego i nie wyznacza państwu żadnego sposobu usunięcia stwier-
dzonego naruszenia prawa. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego i dlate-
go nie podlega zaskarżeniu.

Postępowanie gtówne następuje, gdy państwo członkowskie nie zasto-
suje się do opinii Komisji w wyznaczonym przez nią terminie. Komisja
występuje wówczas ze skargą do Trybunału Sprawiedliwości. Jest rzeczą
oczywistą, że Komisja nie może wystąpić z taką skargą, gdy naruszenie
prawa zostało usunięte przez państwo członkowskie w wyznaczonym w opinii
terminie. Skoro podstawą skargi jest umotywowana opinia, przeto w swojej
skardze Komisja nie może wykroczyć poza ustalenia zawarte w opinii, co
oznacza, że nie może poszerzyć zakresu skargi w stosunku do przedmiotu
opinii.

Postępowanie główne kończy się wyrokiem. W wyroku tym Trybunał
ustala jedynie, że państwo członkowskie naruszyło prawo wspólnotowe
i, ewentualnie, od kiedy takie naruszenie występuje. Trybunał nie może
natomiast w swoim wyroku ani formalnie zobowiązać państwa do usu-
nięcia naruszenia, ani też nie może sam usunąć stwierdzonego naru-
szenia prawa (np. uchylić sprzecznego z prawem przepisu prawa we-
wnętrznego).

Państwo członkowskie jest jednak - zgodnie art. 228 pkt 1 (d. art. 171)
Traktatu WE - samo zobowiązane do podjęcia działań koniecznych dla
wykonania orzeczenia.

124

sprawie. Postępowanie wstępne ma charakter kontradyktoryjny i po jego
zakończeniu Komisja wydaje uzasadnioną opinię. Opinia ta nie jest wiążą-
ca dla żadnej ze stron i dlatego nie podlega zaskarżeniu przez żadną z nich.

Opinia Komisji stanowi warunek wniesienia powództwa przez państwo
członkowskie. Jeżeli jednak Komisja nie zajmie stanowiska (tj. nie wyda
uzasadnionej opinii) w terminie trzech miesięcy od przedłożenia odpowied-
niego wniosku, wówczas państwo członkowskie może wystąpić z powódz-
twem do Trybunału Sprawiedliwości pomimo braku opinii.

Postępowanie główne nie różni się od postępowania przewidzianego
w art. 226. Dotyczy to również skutków orzeczenia, jak i możliwości nało-
żenia na państwo nie stosujące się do orzeczenia ryczałtu lub kary pienięż-
nej na wniosek Komisji (państwo występujące z powództwem nie może
zgłosić takiego wniosku).

III. Skarga o stwierdzenie nieważności aktów prawnych organów wspólnotowych

(a) Celem postępowania w sprawie nieważności aktów prawnych orga-
nów wspólnotowych jest poddanie tych aktów kontroli pod względem ich
legalności, tj. zgodności z prawem. W przeciwieństwie do orzeczeń zapa-
dających w postępowaniach o naruszenie prawa wspólnotowego, orzecze-
nie sądu (wyrok) ma w tym postępowaniu charakter konstytutywny, gdyż
jego skutkiem jest unicestwienie (unieważnienie) sprzecznego z prawem
wspólnotowego aktu prawnego. W przypadku unieważnienia wspólnotowe-
go aktu prawnego mamy do czynienia z nieważnością względną. Prawo
wspólnotowe nie zna bowiem nieważności bezwzględnej, a na rzecz aktów
prawnych przemawia domniemanie ich ważności. Tak więc nieważność aktów
wynika z orzeczenia Trybunału, który orzeka taką nieważność ze skutkiem
ex tunc i erga omnes.

(b) Podstawy unieważnienia wymienia art. 230 (d. art. 173) Traktatu
WE. Wymienione cztery podstawy unieważnienia są następujące: (1) nie-
kompetencja, (2) naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, (3) naru-
szenie Traktatu lub jakiejkolwiek normy prawnej co do jego stosowania, (4)
nadużycie władzy.

Ad (1) Niekompetencja (brak kompetencji) występuje wtedy, gdy organ
wspólnotowy podejmuje regulację w materii, która w ogóle znajduje się
poza sferą kompetencji Wspólnot Europejskich. Dalej, niekompetencja za-
chodzi wtedy, gdy organ wspólnotowy wkracza swoim działaniem w sferę
kompetencji innego organu wspólnotowego. Wreszcie, z niekompetencją

126

mamy do czynienia wtedy, gdy organ wspólnotowy wydaje akt inny, niż
przewidziany w odnośnej normie kompetencyjnej (np. rozporządzenie za-
miast dyrektywy). Do ustalenia pozostaje kwestia, czy w przypadku wyda-
nia aktu z przekroczeniem granic określonych przez zasadę subsydiarności
również będzie zachodzić brak kompetencji.

Ad (2) Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego występuje przede
wszystkim w przypadku naruszenia zasad procedury stanowienia prawa
wtórnego (np. niezasięgnięcie opinii Parlamentu - gdy jest ono obligatoryj-
ne). Naruszeniem istotnego wymogu proceduralnego jest naruszenie przez
organ jego własnego regulaminu, zwłaszcza postanowień co do wymaga-
nego guorum lub wymaganej większości przy podejmowaniu uchwał. Wy-
mienić tu wreszcie trzeba brak wymaganego uzasadnienia, przede wszyst-
kim uzasadnienia wymaganego przez art. 253 Traktatu WE.

Ad (3) Naruszenie Traktatu lub jakiejkolwiek normy prawnej co do jego
stosowania. Tak sformułowana podstawa unieważnienia aktu prawa wspól-
notowego jest traktowana jako generalna klauzula obejmująca znamiona
wszelkich naruszeń prawa wspólnotowego, których nie da się zakwalifiko-
wać do innych wymienionych podstaw unieważnienia aktów prawnych. Chodzi
tu o wszelkie naruszenia wyższego rangą prawa wspólnotowego - zarów-
no pisanego, jak i niepisanego oraz prawa wtórnego. Gdy chodzi o niepisa-
ne prawo pierwotne, to w zakres powyższej formuły wchodzi naruszenie
ogólnych zasad prawa i zwyczajowego prawa wspólnotowego. W przypad-
ku prawa wtórnego chodzić tu będzie o naruszenie przez rozporządzenie
wykonawcze Komisji rozporządzenia podstawowego Rady. Na wymienionej
podstawie mogą też ulec unieważnieniu akty organów sprzeczne z zobo-
wiązaniami wypływającymi z umów międzynarodowych zawartych przez
Wspólnoty.

Ad (4) Nadużycie władzy (misuse of powers, detournement de pouvoir,
Ermessensmissbrauch) przez organ wspólnotowy występuje wtedy, gdy na
aodstawie obiektywnych, logicznych i zgodnych poszlak można ustalić, że
akt prawny został przezeń wydany w innym celu, niż ten, który został w nim
vskazany, a rzeczywisty cel aktu jest sprzeczny z prawem.

(c) Czynna legitymacja procesowa w pełnym zakresie (art. 230) przy-
iługuje tzw. powodom uprzywilejowanym, a więc państwom członkowskim,
kadzie i Komisji, które mogą wnosić skargi przeciwko aktom przyjętym
/spoinie przez Parlament Europejski i Radę, aktom Rady, Komisji i Euro-
ejskiego Banku Centralnego (innym niż zalecenia i opinie) oraz przeciwko
ktom Parlamentu Europejskiego, o ile te wywołują skutki prawne w sto-
unku do stron trzecich.

Ta ostania sprawa wymaga pewnego wyjaśnienia. Początkowo art. 173
w ogóle nie przewidywał możliwości występowania ze skargami o nieważ-
ność aktów Parlamentu, a odpowiednią zmianę wprowadził dopiero Traktat
z Maastricht. Do zmiany tej przyczyniły się głównie dwie sprawy. W 1983 r.
Parlament przyjął uchwałę, zgodnie z którą miał nastąpić podział personelu
Sekretariatu Parlamentu między Strasburg i Brukselę, co oznaczałoby
likwidację dotychczasowej lokalizacji Sekretariatu w Luksemburgu. W tej
sytuacji Luksemburg wystąpił ze skargą do Trybunału o unieważnienie uchwa-
ły Parlamentu. Luksemburg utrzymywał, że uchwała Parlamentu narusza
decyzję państw z 8 kwietnia 1965 r. w sprawie tymczasowych lokalizacji
pewnych instytucji Wspólnoty. Trybunał przyjął skargę i podzielił stanowi-
sko Luksemburga72. W drugiej sprawie chodziło o to, że Parlament, przed
wyborami w 1984 r. podjął decyzję o przeznaczeniu środków ze swego
budżetu na "kampanię informacyjną". Francuska partia ekologiczna Les Verts,
która uznała się za stronę poszkodowaną, wystąpiła z zarzutem, że w isto-
cie decyzja ta dotyczyła zwrotu kosztów poniesionych na kampanię wybor-
czą, do czego Parlament nie był uprawniony, gdyż do czasu uchwalenia
jednolitej ordynacji wyborczej, sprawa ta pozostaje w kompetencji ustawo-
dawstw państw członkowskich. Trybunał podzielił stanowisko partii "Zielo-
nych"73. W obu przypadkach chodziło o to, że Parlament przekroczył swoją
(uznaną) kompetencję do określania swej organizacji wewnętrznej i jego
akty wywoływały skutki prawne w stosunku do stron trzecich i - jako takie -
musiały podlegać kontroli Trybunału z punktu widzenia ich legalności.

Trzeba tu zaznaczyć, że skargi mogą być wnoszone także przeciwko
wszystkim tzw. nieoznaczonym aktom prawnym, o ile wynikają z nich bezpo-
średnie, określone zobowiązania. Jest rzeczą oczywistą, że skargi nie mogą
być kierowane przeciwko postanowieniom pierwotnego prawa wspólnotowego.

Czynna legitymacja procesowa w ograniczonym zakresie przysłu-
guje tzw. powodom częściowo uprzywilejowanym, a więc Parlamentowi
Europejskiemu i Europejskiemu Bankowi Centralnemu, które mogą wsz-
czynać postępowanie w celu ochrony ich uprawnień. Traktat Amsterdam-
ski przyznał taką samą legitymację jeszcze Trybunałowi Obrachunkowe-
mu (art. 230).

Czynna legitymacja procesowa w ściśle określonym zakresie przy-
sługuje osobom fizycznym i prawnym (grupa tzw. powodów nieuprzywilejo-
wanych). Zgodnie z art. 230 Traktatu WE każda osoba fizyczna i prawna

72 Sprawa 108/83, s. 93-95.

73 Sprawa 294 (83), tamże, s. 81-85.

128

może, na tych samych warunkach co państwa członkowskie i organy wspól-
notowe, wszczynać postępowania przeciwko:

- decyzji, która jest do niej skierowana,

- rozporządzeniu (decyzji w formie rozporządzenia), które jej bezpośrednio
i indywidualnie dotyczy,

- decyzji skierowanej do innej osoby, która jej bezpośrednio i indywidualnie
dotyczy.

Żadnych szczególnych problemów nie wywołuje sytuacja pierwsza, gdyż
adresat decyzji jest indywidualnie wskazany.

Problem komplikuje się znacznie w przypadku prawa do skargi osób
fizycznych i prawnych przeciwko rozporządzeniom, które według art. 249
(d. art. 189) mają charakter ogólny, a więc nie mają oznaczonego adresata.
W tym przypadku chodzi o ustalenie, że akt wydany w formie rozporządze-
nia ma w rzeczywistości charakter decyzji lub zespołu decyzji, a więc, że
można ustalić konkretnego adresata lub krąg takich adresatów. W ten spo-
sób forma aktu prawnego (rozporządzenie) nie może przesłonić jego rze-
czywistego charakteru, a dotknięte nim jednostki nie zostają pozbawione
ochrony prawnej li tylko ze względu na jego formę.

Prawo do skargi osób fizycznych i prawnych jest w przypadku omawia-
nego postępowania podwójnie uwarunkowane; po pierwsze - osoba taka
musi być danym rozporządzeniem bezpośrednio dotknięta; po drugie - musi
być nim dotknięta osobiście (indywidualnie).

Osoba fizyczna lub prawna jest bezpośrednio dotknięta rozporządze-
niem, jeżeli państwo członkowskie przy wykonywaniu rozporządzenia nie
ma żadnej swobody działania, a więc wtedy, gdy rozporządzenie bezpo-
średnio i samo przez się określa sytuację prawną takiej osoby. Jeśli na-
wet państwo ma wydać wewnętrzne przepisy wykonawcze, ale nie dyspo-
nuje żadną swobodą przy ich wydawaniu, a więc gdy ujemne skutki
wynikają dla jednostki z samego rozporządzenia, jednostka ta jest wów-
czas również dotknięta bezpośrednio. Jeżeli jednak rozporządzenie pozo-
stawia państwu członkowskiemu pewien zakres swobody, zwłaszcza przy
wydawaniu wewnętrznych przepisów wykonawczych, "bezpośrednia
dotkliwość" takiego rozporządzenia wobec osób fizycznych i prawnych,
nie występuje, co wyklucza prawo wniesienia skargi do Trybunału Spra-
wiedliwości74.

Znacznie bardziej skomplikowany jest drugi warunek, gdyż osoba fizycz-
na i prawna musi być również indywidualnie dotknięta rozporządzeniem.

74 M. Ahit, op. cit., s. 79; M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit, s. 152.

129

Według orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednostka (tj. osoba
fizyczna lub prawna) jest zawsze indywidualnie dotknięta aktem prawnym,
wtedy gdy odnośny akt prawny dotyczy jej ze względu na jej szczególne
cechy osobiste lub dotyczy jej ze względu na szczególne okoliczności
odróżniające ją od wszystkich pozostałych osób i dlatego wyróżnia ją
indywidualnie, jak w przypadku adresatów decyzji. Osoba fizyczna lub prawna
musi być zindywidualizowana ze względu na jej szczególne cechy osobiste
lub ze względu na szczególne okoliczności, które decydują o jej przynależ-
ności do zamkniętego kręgu osób spełniających te same warunki. Ten krąg
osób musi być zamknięty w chwili wydania rozporządzenia. Jeżeli na przy-
kład rozporządzenie dotyczy importerów określonego i tego samego pro-
duktu, którzy złożyli wnioski o zezwolenia na import tego produktu przed
upływem ustalonego terminu, to mamy do czynienia z zamkniętym w chwili
wydania rozporządzenia kręgiem osób75. Osoby te są zindywidualizowane
poprzez złożenie wniosków w ustalonym terminie, a ich krąg nie może już
ulec powiększeniu. Warunek "indywidualizacji" nie byłby spełniony, gdyby
rozporządzenie dotyczyło tych importerów tego samego produktu, którzy
wnioski takie składaliby w przyszłości. Jeśliby nawet krąg wszystkich im-
porterów tego samego produktu był w rzeczywistości zamknięty i policzal-
ny, to i tak warunek indywidualizacji nie zostałby spełniony, gdyż rozporzą-
dzenie miałoby do nich zastosowanie na podstawie sytuacji obiektywnej
pod względem prawnym i faktycznym. Inaczej mówiąc: sam fakt, że da się
ustalić liczbę adresatów rozporządzenia, nie decyduje jeszcze o ich indywi-
dualizacji w rozumieniu art. 23076.

Na marginesie powyższego i uprzedzając opis dalszych postępowań przed
Trybunałem, można tu zauważyć, że osoby fizyczne i prawne mają jeszcze
inne możliwości obrony przed rozporządzeniami o negatywnych dla nich
skutkach, ale już nie w ramach skargi bezpośredniej, a w ramach postępo-
wań przewidzianych w art. 234 (d. art. 177) i art. 241 (d. 184) Traktatu WE
(np. osoba fizyczna lub prawna będąca stroną w procesie przed sądem
państwowym może spowodować, że sąd ten zwróci się do Trybunatu Spra-
wiedliwości z pytaniem co do ważności rozporządzenia). Postępowania te
są omówione niżej.

Skarga bezpośrednia przysługuje osobom fizycznym i prawnym również
przeciwko decyzji skierowanej do innej osoby, a która to decyzja dotyczy
jej bezpośrednio i indywidualnie. Taką osobą trzecią jest z reguły państwo

75 M. Ahit, op. cit., s. 80-81; M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 151-152.

76 M. Ahit, op. cit., s. 80.

130

członkowskie. W tych przypadkach łatwiej jest ustalić osobę fizyczną lub
prawną bezpośrednio i indywidualnie dotkniętą, gdyż już w postępowaniu
poprzedzającym wydanie decyzji przez Komisję może być wiadome, w od-
niesieniu do jakiej osoby ma ona być przez państwo wykonana. Jeżeli
państwu nie pozostaje nic innego, jak tylko wykonanie decyzji, to występuje
wówczas "bezpośrednia dotkliwość". Jako przykład podaje się w literaturze
decyzje nakazujące państwu żądanie zwrotu pomocy przyznanej wcześniej
określonemu przedsiębiorstwu.

(d) Termin wniesienia skargi i skutki stwierdzenia nieważności aktu
prawnego określają art. 230 i art. 231 (d. art. 174) Traktatu WE. Postępo-
wanie musi być wszczęte w ciągu dwóch miesięcy od dnia publikacji aktu
lub zawiadomienia o nim powoda, a w braku takiego zawiadomienia - od
dnia, w którym powziął on o nim wiadomość.

Jeżeli skarga jest zasadna, Trybunał Sprawiedliwości stwierdza nieważ-
ność zaskarżonego aktu. Jednak Trybunał może, jeśli uzna to za koniecz-
ne - ze względu na sytuację faktyczną lub prawną - określić te spośród
jego skutków, które należy traktować jako pozostające w mocy. Artykuł 231
odnosi to ostatnie jedynie do rozporządzeń. W orzecznictwie Trybunału
Sprawiedliwości przyjmuje się jednak, że ta ewentualność (tj. pozostawie-
nie w mocy pewnych skutków unieważnionego rozporządzenia) rozciąga
się również na pozostałe akty prawne, a więc na dyrektywy i decyzje.

Organ lub organy wspólnotowe, których akt został orzeczony jako nie-
ważny zobowiązane są - zgodnie z art. 233 (d. art. 176) - do podjęcia
działań określonych w orzeczeniu Trybunału.

IV. Skarga na bezczynność organów

Skarga na bezczynność (skarga na zaniechanie) organu wspólnotowego
może być wniesiona do Trybunału przez państwo członkowskie lub przez
każdy inny organ wspólnotowy. Skargi takie mogą być skierowane przeciw-
ko Parlamentowi Europejskiemu, Radzie lub Komisji, jeżeli z naruszeniem
Traktatów zaniechają one wydania decyzji (uchwały), do wydania której są
zobowiązane (art. 232, d. art. 175 Traktatu WE). Pod pojęciem decyzji
(uchwały) rozumie się wszystkie akty wymienione w art. 249, a więc rów-
nież zalecenia i opinie.

Jurysdykcja Trybunału obejmuje również sprawy wniesione przez Euro-
pejski Bank Centralny - w ramach jego kompetencji oraz w sprawach wsz-
czętych przeciwko niemu (art. 232).

131

Wniesienie skargi dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy dany organ został
uprzednio wezwany do działania. Jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od tego
wezwania organ nie zajął stanowiska, skarga może być wniesiona w ciągu
następnych dwóch miesięcy.

Wniesienie skargi nie będzie więc dopuszczalne, gdy dany organ podej-
mie działanie uchwalając żądany akt; wystarczy jednak, gdy organ ten zaj-
mie stanowisko. Jeżeli organ wspólnotowy odmówi wydania żądanego aktu
w drodze przyjętej przez siebie decyzji, to przeciw tej decyzji przysługuje
skarga o jej unieważnienie.

Jeżeli chodzi o osoby fizyczne i prawne, to również każdej z nich przy-
sługuje - na przedstawionych wyżej warunkach - skarga na bezczynność
organu wspólnotowego, jeżeli ten zaniecha skierowania do niej aktu innego
niż zalecenie lub opinia. Locus standi osób fizycznych i prawnych jest więc
ograniczone: po pierwsze - osoba taka może domagać się skierowania do
niej jedynie wiążącego aktu prawnego (nie zaś zalecenia lub opinii); po
drugie - chodzić może wyłącznie o akt, który ma być skierowany do niej
samej, a nie do innej osoby.

Zgodnie z art. 233 (d. art. 176) Traktatu WE jeżeli Trybunał Sprawiedli-
wości wyda orzeczenie stwierdzające niezgodne z Traktatem zaniechanie
działania, wówczas dany organ lub organy zobowiązane są do podjęcia
działania określonego w orzeczeniu.

V. Skarga odszkodowawcza

Zgodnie z art. 235 (d. art. 178) Traktatu WE, Trybunał Sprawiedliwo-
ści (obecnie: Sąd Pierwszej Instancji) właściwy jest do rozstrzygania
sporów o odszkodowanie wynikających z art. 288 (d. art. 215), według
którego w zakresie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnota, zgod-
nie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla systemów prawnych państw człon-
kowskich, pokrywa wszelkie szkody wyrządzone przez jej organy lub
funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowiązków. Na tych samych
zasadach Wspólnota odpowiada za szkody spowodowane przez Euro-
pejski Bank Centralny lub jego funkcjonariuszy podczas wykonywania
ich obowiązków.

Należy podkreślić, że chodzi tu wyłącznie o odpowiedzialność poza-
umowną, gdyż odpowiedzialność umowna (kontraktowa) Wspólnot podlega
prawu właściwemu dla danego kontraktu i wchodzi w zakres jurysdykcji
sądów krajowych (art. 288).

132

Skarga odszkodowawcza przysługuje wszystkim osobom fizycznym i praw-
nym, państwa członkowskie natomiast powinny korzystać ze skarg w spra-
wie nieważności aktów prawnych i skarg w sprawie bezczynności organów,

Skarga odszkodowawcza skierowana winna być przeciwko odnośnej
Wspólnocie jako całości, jednak skierowanie jej przeciwko konkretnemu
organowi nie stanowi zasadniczego błędu.

Roszczenie wynikające z pozaumownej odpowiedzialności Wspólnot
przedawnia się po upływie pięciu lat od wystąpienia zdarzenia będącego
jego podstawą. Bieg przedawnienia ulega przerwaniu poprzez wniesienie
powództwa lub przez wcześniejsze wystąpienie przez poszkodowanego ze
swoim roszczeniem wobec właściwego organu wspólnotowego. W tym ostat-
nim przypadku powództwo musi być wniesione w przewidzianym w art. 230
terminie dwóch miesięcy. Jeżeli zaś organ wspólnotowy pozostaje bezczynny,
ma zastosowanie art. 232, zgodnie z którym poszkodowany ma dalsze dwa
miesiące na wniesienie powództwa (art. 43 Statutu Trybunału Sprawiedliwości).

Skarga odszkodowawcza, jakkolwiek ma związek ze skargami w sprawie
nieważności aktów organów i ich bezczynności, stanowi samodzielny, niezależ-
ny od nich, rodzaj skargi. Trzeba mieć na uwadze, że skarga odszkodowawcza
obejmuje także szkody wywołane przez sprzeczne z prawem ogólne akty pra-
wa wtórnego, a więc również przez rozporządzenia i dyrektywy, przeciwko któ-
rym podmiotom prywatnym nie przysługuje żaden środek prawny. Skoro więc
skarga odszkodowawcza stanowi samodzielny rodzaj skargi, to jej wniesienie
nie jest uwarunkowane wcześniejszym uznaniem takich aktów za nieważne.
Sama skarga nie ma na celu uznania danego aktu za nieważny, a jedynie
uzyskanie odszkodowania z tytułu wyrządzonej przez taki akt szkody.

Jeżeli jednak podmiotowi prywatnemu przysługują inne środki zaskarże-
nia, tj. skarga o nieważność lub na bezczynność organu, to powinien w pierw-
szym rzędzie sięgnąć po te środki. Obowiązuje też zasada wyczerpania
środków krajowych, jeżeli poprzez odwołanie się do nich powód może osią-
gnąć pożądany cel.

ż 4. Inne ważniejsze postępowania

Postępowanie w sprawie orzeczeń wstępnych

Ze względu na bardzo szczególny charakter tego postępowania należy
na wstępie przytoczyć w całości regulujący to postępowanie art. 234 (d.
art. 177) Traktatu WE.

133

"Trybunał Sprawiedliwości rozstrzyga w trybie orzeczenia wstępnego:

a) w przedmiocie wykładni niniejszego Traktatu;

b) w przedmiocie ważności i wykładni aktów organów Wspólnoty oraz EBC;

c) w przedmiocie wykładni statutów instytucji utworzonych przez Radę, o ile
statuty te przewidują taką możliwość.

Jeżeli pytanie o taką kwestię zostanie przedłożone jakiemukolwiek są-
dowi państwa członkowskiego, a sąd ten uzna jej rozstrzygnięcie za pożą-
dane do wydania przez siebie orzeczenia, może przedstawić ją do roz-
strzygnięcia Trybunałowi Sprawiedliwości,

Jeżeli taka kwestia zostanie podniesiona w postępowaniu toczącym się
przed sądem państwa członkowskiego, od orzeczenia którego prawo we-
wnętrzne nie przewiduje żadnego środka odwoławczego, sąd taki zobowią-
zany jest do przedstawienia jej Trybunałowi Sprawiedliwości".

Postępowanie uregulowane w art. 234 nie wynika z żadnej skargi i ze
względu na swój charakter nazywane jest "postępowaniem międzyproceso-
wym" lub "postępowaniem między sądami". Trzeba mieć na uwadze, że
prawo wspólnotowe stosowane jest przez sądy krajowe państw członkow-
skich i dlatego celem omawianego postępowania jest zapewnienie jednoli-
tości jego stosowania na obszarze całej Wspólnoty. Postępowanie to za-
pewnia Trybunałowi Sprawiedliwości monopol w zakresie wykładni prawa
wspólnotowego. Tak więc, innymi słowy, o ile sądy krajowe stosują prawo
wspólnotowe, to zagadnienia wykładni prawa wspólnotowego i ważności
wtórnego prawa wspólnotowego stanowią wyłączną domenę Trybunału
Sprawiedliwości.

Postępowanie w sprawie orzeczeń wstępnych służy również ochronie
prawnej osób fizycznych i prawnych w sytuacjach, gdy nie przysługuje im
skarga bezpośrednia, a może nawet chronić je przed niekorzystnymi dla
nich przepisami prawa wewnętrznego, o ile te ostatnie sprzeczne są z pra-
wem wspólnotowym.

W toczącym się postępowaniu przed sądem krajowym podmiot prywat-
ny może bowiem zakwestionować akt krajowy (np. akt administracyjny) na
tej podstawie, że rozporządzenie, na którym się on opiera, jest nieważne.
Jeżeli sąd krajowy wystąpi do Trybunału z odpowiednim wnioskiem o wy-
danie orzeczenia wstępnego co do ważności tego rozporządzenia (właści-
wego rozporządzenia, a nie decyzji w formie rozporządzenia), to wówczas
skutek orzeczenia wstępnego dla jednostki może być przynajmniej podob-
ny, jak w przypadku niedostępnej dla niej skargi z art. 230. Z drugiej strony,
z dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu wstępnym wy-
kładni prawa wspólnotowego może wynikać, że przepisy prawa krajowego

134

(niekorzystne dla jednostki) są sprzeczne z prawem wspólnotowym i dlate-
go - ze względu na pierwszeństwo prawa wspólnotowego - nie mogą być
zastosowane.

Postępowanie w sprawie orzeczeń wstępnych nie jest postępowaniem
opiniodawczym, kończy się ono bowiem wiążącym wyrokiem, w którym
Trybunał Sprawiedliwości rozstrzyga kwestię przedłożoną przez sąd kra-
jowy. Sąd ten musi sformułować pytanie w sposób ogólny i abstrakcyjny,
gdyż tylko tak sformułowane pytania nadają się do przedłożenia Trybuna-
łowi. Przedłożone pytania muszą pozostawać w ścisłym związku z toczą-
cym się przed krajowym sądem postępowaniem, tj. konkretnym sporem,
a o ich znaczeniu dla wydania orzeczenia w tym postępowaniu decyduje
sąd krajowy.

Sąd krajowy ustala stan faktyczny sprawy i przedstawia Trybunałowi
abstrakcyjnie sformułowane pytanie, na które Trybunał ma udzielić abstrak-
cyjnie sformułowanej odpowiedzi. Jednak, aby takiej odpowiedzi udzielić,
Trybunał musi również uwzględnić, w niezbędnym zakresie, stan faktyczny
sprawy.

Po tych uwagach pora przejść do następujących kwestii szczegółowych:

(a) pojęcie sądu, (b) fakultatywne i obligatoryjne przedłożenie pytania, (c)
kwestie, które mogą być objęte pytaniem, (d) zasady postępowania i skutki
orzeczenia.

Ad (a) Organem powołanym do przedłożenia pytania Trybunałowi Spra-
wiedliwości jest sąd państwa członkowskiego (any court or tribunal of a
Member State, une jurisdiction d'un des Etats membres, e/n Gericht eines
Mitgliedstaates).

Z powyższego wynika przede wszystkim, że żadna ze stron sporu nie
może sama zwrócić się do Trybunału z odnośnym pytaniem. To wydaje się
oczywiste i wynikało już z wcześniejszych uwag. Istotną kwestię stanowi
pojęcie sądu. Otóż pojęcie to rozumiane jest w prawie wspólnotowym do-
słownie, co znaczy, że sądem jest tylko ten organ, który wykonuje władzę
sądową, nie zaś jakikolwiek organ administracyjny lub inny (oczywiście po-
jęcie sądu obejmuje sądy administracyjne). Dalej - pojęcie to obejmuje
tylko sądy państwowe, a nie sądy polubowne (arbitrażowe) lub inne sądy
społeczne. Wreszcie, chodzi tu wyłącznie o sądy państw członkowskich;

nie mogą więc przedkładać odnośnych pytań ani sądy państw trzecich, ani
sądy międzynarodowe.

Ad (b) Artykuł 234 przewiduje zarówno możliwość, jak i obowiązek wy-
stąpienia z odnośnym pytaniem do Trybunału. Każdy sąd państwa człon-
kowskiego może wystąpić z pytaniem do Trybunału, jeżeli w toku toczącego

135

się przed nim postępowania zostanie podniesiona jedna z kwestii wymie-
nionych w art. 234 ust. 1 i jeżeli uzna on jej rozstrzygnięcie za niezbędne
dla wydania przezeń orzeczenia. Jest to fakultatywne przedłożenie pytania
Trybunałowi, a o znaczeniu danej kwestii dla toczącego się postępowania
decyduje sąd krajowy. Jednak do przedłożenia kwestii wstępnej jest - we-
dług orzecznictwa Trybunału - zobowiązany każdy sąd, jeśli zamierza on
oprzeć swoje orzeczenie na nieważności aktu wtórnego prawa wspólnoto-
wego. Tylko bowiem Trybunał może decydować o nieważności aktów pra-
wa wtórnego.

Generalnie zobowiązane są do przedkładania (przedłożenie obligatoryj-
ne) kwestii wstępnych Trybunałowi sądy ostatniej instancji, a więc sądy, od
orzeczenia których prawo wewnętrzne nie przewiduje żadnego środka od-
woławczego. Obowiązku przedłożenia pytania Trybunałowi przez sądy ostat-
niej instancji nie należy jednak rozumieć w ten sposób, że sąd taki jest
zobowiązany przedłożyć pytanie zawsze, skoro tylko jedna ze stron pod-
niesie odnośną kwestię w toku postępowania. Według bowiem samego Try-
bunału, art. 234 nie stanowi środka prawnego w dyspozycji stron postępo-
wania77. Jeżeli jednak sąd uzna, że odwołanie się do prawa wspólnotowego
jest niezbędne do wydania orzeczenia w toczącej się sprawie, wtedy art.
234 nakłada nań obowiązek zwrócenia się do Trybunału78. Innyrńi słowy, to
z ustalenia samego sądu, że do wydania przezeń orzeczenia niezbędne
jest rozstrzygnięcie kwestii wstępnej, wynika obowiązek zwrócenia się z py-
taniem do Trybunału. Jeśli natomiast podniesiona w toku postępowania
kwestia nie ma istotnego znaczenia do wydania orzeczenia przez sąd ostat-
niej instancji, obowiązek przedłożenia pytania Trybunałowi nie występuje.

Obowiązek ten nie występuje również wtedy, gdy podniesiona kwestia
jest pod względem materialnym identyczna z kwestią, która już była przed-
miotem orzeczenia wstępnego w podobnej sprawie, a także wtedy, gdy we
wcześniejszych orzeczeniach Trybunał już rozstrzygnął daną kwestię praw-
ną, niezależnie od rodzaju postępowania, w którego ramach zapadło takie
orzeczenie, nawet jeśli rozpatrywane kwestie nie były całkowicie identycz-
ne79. Obowiązek przedłożenia pytania Trybunałowi nie występuje wreszcie
wtedy, gdy właściwe zastosowanie prawa Wspólnoty jest tak oczywiste, że
nie pozostawia żadnej wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia podnie-
sionej kwestii80. Jednak istnienie takiej możliwości musi być stwierdzone na

77 Sprawa 283/81, Orzecznictwo, s. 332.

78 Ibidem, s. 335.

79 Ibidem.

80 Ibidem.

136




podstawie cech charakterystycznych prawa wspólnotowego i przy uwzględ-
nieniu szczególnych trudności związanych z jego interpretacją81. Trybunał
miał to na myśli, że ustawodawstwo wspólnotowe jest ujmowane w wielu
wersjach językowych i wszystkie mają jednakową moc wiążącą.

Tak więc Trybunał wymaga ostrożnego odwoływania się przez sądy pań-
stwowe do doktryny "acte c/a/r", według której jasne przepisy prawa nie
wymagają interpretacji (in c/ans non fit interpretation}.

Należy na koniec poczynić jeszcze dwie uwagi: po pierwsze - sąd kra-
jowy może wystąpić z pytaniem do Trybunału również z własnej inicjatywy,
a nie tylko wtedy, gdy sprawa zostanie podniesiona przez jedną ze stron;

po drugie - w sytuacji, gdy istnieje obowiązek przedłożenia pytania, a sąd
krajowy tego nie czyni, to przeciwko państwu członkowskiemu może być
wniesiona skarga z art. 226 lub 227 o naruszenie Traktatu.

Ad (c) Kwestie, które mogą być objęte pytaniem skierowanym do Trybu-
nału są zgodnie z art. 234 następujące:

- wykładnia pierwotnego prawa wspólnotowego;

- wykładnia i ważność aktów organów Wspólnot i EBC;

- wykładnia statutów instytucji utworzonych przez Radę, o ile statuty te
przewidują taką możliwość.

W praktyce kwestia wykładni statutów instytucji utworzonych przez Radę
nie ma prawie żadnego znaczenia, a kwestia wykładni i ważności aktów
EBC to dopiero sprawa przyszłości. Od dłuższego już czasu wykładnia
Trybunału obejmuje umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty,
a także tzw, umowy mieszane (zob. stosunki zewnętrzne Wspólnot) oraz
umowy stanowiące tzw. dopełniające prawo wspólnotowe. W tym ostatnim
przypadku chodzi o Porozumienie w sprawie właściwości sądowej i wyko-
nywania orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych z 27 września 1968
r., które podlega wykładni w trybie orzeczeń wstępnych na podstawie Pro-
tokołu z 3 czerwca 1971 r. Wykładni Trybunału podlegać mogą pewne
umowy pomiędzy państwami członkowskimi zawierane trzeciego filaru Unii
Europejskiej. O tej sprawie będzie mowa osobno.

Badanie ważności aktów organów obejmuje, oczywiście, wyłącznie wtór-
ne prawo wspólnotowe. Trybunał stosuje tu kryteria określone w art. 230
Traktatu (skarga o nieważność). Należy przy tym zauważyć, że Trybunał
odrzuca wnioski o wydanie orzeczenia wstępnego co do ważności aktu, jeśli
osobie fizycznej lub prawnej będącej stroną w sporze przed sądem krajo-
wym przysługiwało prawo skargi zgodnie z art. 230, a z niego nie skorzystała.

Jak już wcześniej stwierdzono, warunkiem przedłożenia Trybunałowi
pytania jest jego znaczenie dla konkretnego postępowania toczącego się
przed sądem krajowym. O znaczeniu pytania dla prowadzonego postępo-
wania decyduje wyłącznie sąd krajowy i sprawa ta nie podlega ocenie Try-
bunału Sprawiedliwości. Trybunał może jednak odrzucić pytania, jeśli jego
zdaniem mają one znaczenie wyłącznie teoretyczne.

Do przedłożenia Trybunałowi nie nadają się z zasady kwestie dotyczące
wykładni prawa krajowego, jak również kwestie zgodności prawa krajowe-
go z prawem wspólnotowym lub odwrotnie, a także zgodności prawa wspól-
notowego z prawem konstytucyjnym państwa członkowskiego. Jeżeli pyta-
nie jest sformułowane niewłaściwie (a więc nie w sposób abstrakcyjny) lub
błędnie, Trybunał z reguły sam nadaje ,mu właściwą formę lub precyzuje
kwestię mającą znaczenie dla postępowania przed sądem krajowym.

Ad (d) Wniosek o wydanie orzeczenia wstępnego jest kierowany przez
sąd krajowy bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości; nie ma żadnej
przepisanej formy wniosku. Zgodnie z art. 20 Statutu Trybunału Sprawiedli-
wości, kanclerz Trybunału przekazuje ten wniosek stronom sporu, państwom
członkowskim oraz Komisji, oprócz tego wniosek jest przekazywany Ra-
dzie, jeżeli kwestią sporną jest ważność lub wykładnia jednego z aktów
prawnych Rady. Wymienione podmioty mogą w ciągu dwóch miesięcy przed-
łożyć Trybunałowi swoje pisemne oświadczenia lub opinie.

Trybunał Sprawiedliwości wydaje orzeczenia wstępne w formie wyroku.
Trybunał jest zobowiązany wydać orzeczenie wstępne niezależnie od tego,
czy wniosek o jego wydanie został przedstawiony w trybie przedłożenia
obligatoryjnego czy fakultatywnego.

Wyrok zawierający wykładnię prawa wspólnotowego wiąże sąd, który �
wystąpił z daną kwestią, a także sądy kolejnych instancji rozpatrujące tę
sprawę. Jednocześnie wyrok Trybunału ma charakter prejudykatu - sądy
państw członkowskich rozpatrujące takie same sprawy są zobowiązane się i
do niego stosować, chyba, że dany sąd wystąpi do Trybunału z nowym
pytaniem w tej sprawie.

Skutki orzeczenia wstępnego w sprawach dotyczących ważności aktów
prawa wtórnego nie są do końca jasne. Trybunał rozpatruje bowiem tę
kwestię z punktu przedstawionych mu aspektów sprawy. Jeżeli Trybunat
stanie w jednej sprawie na gruncie ważności aktu prawnego, to nie jest tym
związany i w innej sprawie, może ten akt uznać za nieważny. Jakie ma
jednak skutki uznanie pewnego aktu za nieważny? Czy to pociąga za sobą
nieważność tego aktu erga omnes, jak w przypadku postępowania z art.
230? Orzecznictwo Trybunału skłania się ku takiej właśnie skuteczności.

138

Stosownie do tego, żaden sąd krajowy, jak również żaden organ wspólno-
towy nie może stosować, uznanego w tym trybie za nieważny, aktu wtórne-
go prawa wspólnotowego.

//. Incydentalne badanie legalności aktów prawnych

Według art. 241 (d. art. 184) Traktatu WE - pomimo upływu terminu
określonego w piątym ustępie art. 230, każda strona w postępowaniu doty-
czącym rozporządzenia przyjętego wspólnie przez Parlament Europejski i Radę
lub rozporządzenia Rady, Komisji lub EBC, może przytoczyć podstawy wy-
mienione w drugim ustępie artykułu 230 w celu powołania się przed Trybu-
nałem Sprawiedliwości na niemożność zastosowania tego rozporządzenia.

Według powszechnej opinii, art. 241 poszerza zakres ochrony prawnej
osób fizycznych i prawnych w sytuacjach, gdy nie mogą one skorzystać ze
skargi o nieważność aktu w trybie art. 230. Dyskusyjny jest natomiast pro-
blem, czy również państwa i organy wspólnotowe mogą korzystać z możli-
wości przewidzianej w art. 241, skoro skargą dla nich właściwą jest skarga
z art. 230. W omawianym postępowaniu nie mamy do czynienia z odrębną
skargą - ma ono bowiem miejsce w ramach już toczącego się postępowa-
nia. Chodzi tu o sytuację, kiedy osoba fizyczna lub prawna w postępowaniu
o nieważność skierowanej do niej decyzji utrzymuje, że leżące u jej pod-
staw rozporządzenie nie może być zastosowane ze względu na przyczyny
nieważności wymienione w art. 230. W tej sytuacji stwierdzenie przez Try-
bunał Sprawiedliwości niemożności zastosowania odnośnego rozporządze-
nia ma skutki wyłącznie interpartes, a nie erga omnes.

ż 5. Postępowanie odwoławcze

Zgodnie z art. 225 (d. art. 168a) Traktatu WE od orzeczeń Sądu Pierw-
szej Instancji przysługuje odwołanie do Trybunału Sprawiedliwości, które
ograniczone jest do kwestii prawnych. Szczegółowo zagadnienie to regulu-
je art. 51 Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie
z którym podstawy odwołania są następujące:

- brak kompetencji Sądu Pierwszej Instancji;

- uchybienia proceduralne powodujące szkodę dla interesów strony odwo-
łującej się;

139

- naruszenie prawa wspólnotowego przez Sąd Pierwszej Instancji.

Odwołanie nie przysługuje odnośnie do samej tylko decyzji co do kosz-
tów procesowych.

Postępowanie odwoławcze składa się z części pisemnej i ustnej, jednak
Trybunał może po wysłuchaniu rzecznika generalnego i stron zrezygnować
z ustnej części postępowania (art. 52 Protokołu).

Wniesienie odwołania nie powoduje zawieszenia wykonania orzeczenia
Sądu Pierwszej Instancji, jednak strona odwołująca się może - zgodnie
z art. 242 (d. art. 185) i 243 (d. art. 186) Traktatu WE - wnieść o zarządze-
nie zawieszenia stosowania kwestionowanego aktu wspólnotowego lub o za-
rządzenie środków tymczasowych (art. 53).

Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości uzna odwołanie za uzasadnione, uchyla
orzeczenie Sądu Pierwszej Instancji. Trybunał może wtedy sam wydać osta-
teczne orzeczenie, jeśli sprawa do tego dojrzała, lub odesłać ją do Sądu
Pierwszej Instancji, który jest w tym przypadku związany oceną prawną
sprawy zawartą w decyzji Trybunału (art. 54 Protokołu).

Rozdział VI
OBYWATELSTWO UNII EUROPEJSKIEJ

ż 1. Pojęcie obywatelstwa Unii

Obywatelstwo Unii Europejskiej ustanowione zostało przez Traktat z Ma-
astricht, a jego postanowienia w tej sprawie zostały włączone do Traktatu
WE (obecnie art. 17-22; d. art. 8, 8a, 8b, 8c, 8d, 8e).

Artykuł 17 pkt 1 stanowi, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo pań-
stwa członkowskiego staje się obywatelem Unii. Obywatelstwo Unii jest
więc oparte na obywatelstwie państw członkowskich.

O tym, kto jest obywatelem państwa, decyduje wyłącznie samo państwo.
Tę fundamentalną zasadę powszechnego prawa międzynarodowego potwier-
dza przyjęta w Maastricht Deklaracja w sprawie przynależności państwowej
państw członkowskich. Zgodnie z Deklaracja, kwestia przynależności pań-
stwowej osoby do państwa członkowskiego jest rozstrzygana przez jego pra-
wo wewnętrzne. Obywatelstwo Unii nie ingeruje więc w żadnej mierze w re-
gulacje państw członkowskich odnośnie do ich obywatelstwa. Jest rzeczą aż
nadto oczywistą, że obywatelstwo Unii nie znosi obywatelstwa państw człon-
kowskich. Do dawnego art. 8 pkt 1 (obecnie art. 17 pkt 1) Traktat Amster-
damski dodał następujące zdanie: "Obywatelstwo Unii nie zastępuje obywa-
telstwa krajowego, lecz je dopełnia". Z drugiej strony jest oczywiste również,
że obywatelstwo Unii - będąc kategorią różną od obywatelstwa jako węzła
prawnego łączącego osobę fizyczną z państwem - nie prowadzi do podwój-
nego obywatelstwa w rozumieniu prawa międzynarodowego.

ż 2. Prawa związane z obywatelstwem Unii

Według art. 17 pkt 2 Traktatu WE obywatele Unii korzystają z praw
ustanowionych przez Traktat i podlegają obowiązkom w nim określonym.

141

Prawa związane z obywatelstwem Unii są następujące: (a) prawo do
swobodnego poruszania się i przebywania na obszarze państw członkow-
skich, (b) czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach komunalnych,
(c) czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do Parlamentu Europej-
skiego, (d) prawo do korzystania z opieki dyplomatycznej i konsularnej
innego państwa członkowskiego, (e) prawo składania petycji do Parla-
mentu Europejskiego i prawo do występowania ze skargami do Rzeczni-
ka Praw Obywatelskich.

Ad (a). Zgodnie z art. 18 pkt 1 Traktatu WE, każdy obywatel Unii ma
prawo do swobodnego poruszania się i przebywania na obszarze państw
członkowskich z uwzględnieniem ograniczeń i warunków określonych w Trak-
tacie oraz w decyzjach wprowadzających je w życie. Określone tu prawo
ma charakter samodzielny i niezależny od takiego prawa związanego z ko-
rzystaniem z podstawowych swobód Rynku Wewnętrznego (przepływ pra-
cowników, swoboda podejmowania działalności gospodarczej i świadcze-
nia usług). Korzystanie z tego prawa nie jest więc uwarunkowane żadnym
określonym celem, jak w przypadku korzystania ze swobód Rynku We-
wnętrznego. Ograniczenia korzystania z tego prawa mogą wynikać ze wzglę-
dów porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego (art. 39, d. art. 48
Traktatu WE), a korzystanie z niego może być uwarunkowane posiadaniem
wystarczających środków dla utrzymania się i ubezpieczenia zdrowotnego.

Ad (b). Każdy obywatel Unii, zamieszkały na terytorium państwa człon-
kowskiego, którego nie jest obywatelem, ma czynne i bierne prawo wybor-
cze w wyborach komunalnych na takich samych zasadach jak obywatele
tego państwa (art. 19 pkt 1, d. art. 8b pkt 1). Szczegóły wykonywania tego
prawa miała ustalić Rada jednomyślnie, na wniosek Komisji i po zasięgnię-
ciu opinii Parlamentu. Stosownie do tego, Rada wydała w dniu 19 grudnia
1994 r. odpowiednią dyrektywę. Rada ustaliła, że omawiane prawo dotyczy
tylko wyborów samorządowych na szczeblu podstawowym, a nie obejmuje
wyborów samorządowych szczebla ponadkomunalnego lub regionalnego.
Państwa mogą ograniczyć bierne prawa wyborcze obywateli Unii, gdy cho-
dzi o wybór do lokalnych organów wykonawczych.

Ad (c) Każdy obywatel Unii zamieszkały na terytorium państwa człon-
kowskiego, którego nie jest obywatelem, korzysta w tym państwie z czyn-
nego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Parlamentu Europej-
skiego, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa. Szczegóły
wykonywania tego prawa ustaliła Rada w dyrektywie z 6 grudnia 1993 r.

Ad (d) Każdy obywatel Unii przebywający na obszarze państwa trze-,
ciego, w którym państwo, którego jest obywatelem nie posiada własnego

142

przedstawicielstwa, ma prawo do korzystania z ochrony dyplomatycznej
lub konsularnej każdego innego państwa członkowskiego na takich sa-
mych warunkach, jak obywatele tego państwa (art. 20, d. art. 8c). Pań-
stwa członkowskie zobowiązały się do ustalenia między sobą zasad
niezbędnych w tym zakresie i do rozpoczęcia negocjacji międzynarodo-
wych potrzebnych dla zapewnienia tej ochrony.

Jeżeli chodzi o tę ostatnią kwestię, to należy przede wszystkim zauważyć,
że instytucja obywatelstwa Unii i wypływające z niej prawa nie mają żadnego
znaczenia dla państw trzecich. Zgodnie z powszechnym prawem międzyna-
rodowym państwo może sprawować opiekę dyplomatyczną i konsularną tyl-
ko w stosunku do własnych obywateli, a zatem wykonywanie jej w stosunku
do obywateli innego państwa wymaga zgody władz państwa, na którego
terytorium dana osoba przebywa. Dla uzyskania takiej zgody są oczywiście
niezbędne odpowiednie negocjacje międzynarodowe.

Prawo do korzystania obywateli Unii z opieki innego państwa członkow-
skiego zostało ujęte bardzo szeroko, obejmując zarówno opiekę dyploma-
tyczną i konsularną. Oprócz tego, obywatel Unii ma prawo korzystać z od-
nośnej opieki "każdego innego państwa członkowskiego". W praktyce
wymienione uprawnienia obywateli Unii zostały mocno ograniczone.

Już w marcu 1993 r. państwa członkowskie uzgodniły tzw. polityczne
wytyczne w omawianej sprawie82, które miały być również notyfikowane
państwom trzecim. Według tych wytycznych, opieka dyplomatyczna i kon-
sularna nad obywatelami Unii miała być sprawowana w przypadkach pilnej
potrzeby. Przedstawicielstwa dyplomatyczne i konsulaty państw członkow-
skich w państwach trzecich miały pomiędzy sobą ustalić kolejność (rotację)
w zakresie wykonywania prawa opieki dyplomatycznej i konsularnej. Oby-
watel Unii nie może więc zwrócić się do dowolnego, wybranego przez sie-
bie przedstawicielstwa dyplomatycznego lub konsulatu "każdego państwa
członkowskiego". Jeszcze dalej idące ograniczenia zostały wprowadzone
przez decyzję przyjętą na forum zebranych w Radzie Przedstawicieli Rzą-
dów Państw Członkowskich w dniu 19 grudnia 1995 r. Decyzja ta zreduko-
wała opiekę sprawowaną przez państwa członkowskie nad obywatelami
Unii nie mającymi ich obywatelstwa do opieki konsularnej w określonych
tylko przypadkach: śmierci, poważnego wypadku, ciężkiej choroby, zatrzy-
mania lub aresztowania, pomocy ofiarom przestępstw z użyciem przemocy,
trudnej sytuacji finansowej obywatela Unii i - jego powrotu do kraju83.

82 M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 258.

83 Ibidem.

143

Powyższe ograniczenia wydają się być całkiem racjonalne, zważyw-
szy, że chodzi o opiekę nad obywatelem obcego państwa, a tego istotne-
go faktu nie zmienia obywatelstwo Unii. Czy jednak tego rodzaju ograni-
czenia są zgodne z szeroko określonym prawem do korzystania z ochrony
dyplomatycznej i konsularnej obywateli Unii przewidzianym w art. 20, to
już inna kwestia.

Ad (e) Prawo składania petycji do Parlamentu Europejskiego oraz wy-
stępowania ze skargami do europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich
(art. 21) zgodnie z art. 194 i 195 (d. art. 138d i 138e) omówione zostało
wyżej (zob. Parlament Europejski). Trzeba tu jednak przypomnieć, że wy-
mienione prawo przysługuje nie tylko obywatelom Unii, lecz także wszyst-
kim osobom fizycznym i prawnym zamieszkałym lub mającym swą siedzibę
w państwach członkowskich.

Rozdział VII

STOSUNKI ZEWNĘTRZNE
WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

ż 1. Podmiotowość prawnomiędzynarodowa Wspólnot

Prawnomiędzynarodowa podmiotowość organizacji międzynarodowych
ma charakter pochodny. Oznacza to, że istnienie tej podmiotowości wypły-
wa z decyzji państw, które są pierwotnymi i suwerennymi podmiotami pra-
wa międzynarodowego. Tak więc zakres zdolności prawnej, a zwłaszcza
zakres zdolności do działania organizacji międzynarodowej w płaszczyźnie
prawa międzynarodowego, określony jest przede wszystkim w statucie da-
nej organizacji międzynarodowej, którym jest ustanawiająca tę organizację
umowa międzynarodowa.

Spośród trzech Traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie naj-
pełniej kwestię tę reguluje Traktat o EWWiS postanawiając w art. 6, iż
"Wspólnota posiada osobowość prawną. W stosunkach międzynarodowych
Wspólnota posiada zdolność do czynności prawnych niezbędną dla wyko-
nywania jej funkcji i osiągnięcia jej celów".

Postanowienia Traktatów WE (art. 281 d. art. 210) i EWEA (art. 184) są
pod tym względem bardziej lakoniczne stwierdzając identycznie, iż "Wspól-
nota posiada osobowość prawną". Ponieważ kolejne artykuły tych Trakta-
tów dotyczą osobowości Wspólnot w prawie wewnętrznym państw człon-
kowskich84, przyjmuje się powszechnie, iż art. 281 i art. 184 dotyczą
podmiotowości WE i EWEA w prawie międzynarodowym. Oprócz tego, nie
byłoby żadnych podstaw do twierdzenia, że cytowane postanowienia obu

84 Artykuł 282 (d. art. 211) Traktatu WE stanowi, iż "W każdym z państw członkowskich
Wspólnota posiada najszerszy zakres osobowości prawnej przyznanej osobom prawnym na
podstawie obowiązujących w nich przepisów; może ona w szczególności nabywać i dyspono-
wać mieniem nieruchomym i ruchomym oraz być stroną w postępowaniu [...]".

145

tych Traktatów znaczą co innego niż art. 6 Traktatu EWWiS. Ponadto,
prawnomiędzynarodową podmiotowość WE i EWEA implikują postanowie-
nia Traktatów przyznające im wyraźnie zdolność działania w określonych
dziedzinach (np. zawieranie umów handlowych).

Postanowienia Traktatów założycielskich odnośnie do podmiotowości
prawnomiędzynarodowei Wspólnot dotyczą zasadniczo sfery stosunków
między Wspólnotami a ich państwami członkowskimi. Odrębną kwestią jest
prawnomiędzynarodową podmiotowość Wspólnot w płaszczyźnie ich sto-
sunków z państwami trzecimi, które nie są przecież związane postanowie-
niami Traktatów założycielskich. Otóż w tej płaszczyźnie podmiotowość praw-
nomiędzynarodową Wspólnot wynikać może tylko z uznania jej przez te
państwa trzecie. W praktyce uznanie takie ma charakter dorozumiany, a więc
następuje poprzez nawiązanie przez państwa trzecie stosunków dyploma-
tycznych ze Wspólnotami lub zawieranie z nimi umów międzynarodowych.
Podobnie - mutatis mutandis - przedstawia się kwestia uznania podmioto-
wości Wspólnot przez inne organizacje międzynarodowe, z tym, że w tym
przypadku dodatkowo wchodzi w grę uczestnictwo Wspólnot w tych organi-
zacjach lub współpraca z nimi.

Według istniejących szacunków Wspólnoty Europejskie zostały uznane
w wyżej opisany sposób przez dwie trzecie państw świata.

ż 2. Kompetencje zewnętrzne Wspólnot

l. Uwagi wstępne

Wspólnoty Europejskie, będąc podmiotami prawa międzynarodowego,
mają więc zdolność prawną i zdolność do działania w płaszczyźnie między-
narodowej. Najbardziej widocznymi przejawami korzystania przez Wspól-
noty z ich zdolności do działania jest wykonywanie przez nie prawa legacji
i uczestniczenie w organizacjach międzynarodowych oraz korzystanie ze
zdolności traktatowej (zawieranie umów międzynarodowych). Wspólnoty
korzystają ze swej zdolności do działania zasadniczo w ramach kompeten-
cji przyznanych im przez Traktaty założycielskie. "Zasadniczo" dlatego, że
zakres kompetencji wyraźnie przyznanych w Traktatach uległ rozszerzeniu
w wyniku orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości odwołującego się do

146

doktryny kompetencji domniemanych {implied powers}. Jak już bowiem
wcześniej była mowa. Trybunał opierając się na tej doktrynie ustanowił
paralelę pomiędzy kompetencją pro foro interno i kompetencją pro foro exter-
no (zob. Zawieranie umów międzynarodowych). Oprócz tego, poszerzenie
kompetencji zewnętrznej Wspólnot może być wynikiem zastosowania art. 308
Traktatu WE (zob. Rozdz. IV ż 2 - Zasady stanowienia prawa wtórnego
wspólnotowego).

//. Stosunki dyplomatyczne Wspólnot

Wspólnoty korzystają zarówno z biernego, jak i z czynnego prawa lega-
cji. Tu zauważyć trzeba, że do stosunków dyplomatycznych Wspólnot Eu-
ropejskich nie mają zastosowania obie konwencje wiedeńskie: Konwencja
Wiedeńska z 1961 r. o stosunkach dyplomatycznych, gdyż Wspólnoty nie
są państwami; Konwencja Wiedeńska z 1975 r. w sprawie reprezentacji
państw w ich stosunkach z organizacjami międzynarodowymi o charakte-
rze powszechnym, gdyż Wspólnoty takiego charakteru nie mają. Oczywi-
ście - nie wyklucza to możliwości korzystania z nich dla kształtowania sto-
sunków dyplomatycznych Wspólnot. W płaszczyźnie wspólnotowej sprawy
związane z utrzymywaniem stosunków dyplomatycznych zostały uregulo-
wane w tzw. Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 1966 r. Zgodnie z tym
porozumieniem decyzję o nawiązaniu stosunków dyplomatycznych podej-
muje Rada działając jednomyślnie.

W zakresie biernego prawa legacji państwa członkowskie Wspólnot są
reprezentowane przez "stałe przedstawicielstwa", a państwa trzecie (nie-
członkowskie) przez "stałe misje"; ich szefowie są akredytowani zarówno
przy przewodniczącym Rady, jak i przewodniczącym Komisji (przyjmują oni
od nich listy uwierzytelniające). Według dostępnych danych na rok 1995
państwa trzecie ustanowiły przy Wspólnotach 163 stałe misje, przy czym
w zależności od potrzeb misje te ustanowione zostały przy trzech Wspólno-
tach (w większości przypadków), dwóch lub nawet - tylko jednej.

Bardziej skomplikowana jest sprawa wykonywania czynnego prawa le-
gacji. W państwach członkowskich Wspólnoty utrzymują "przedstawiciel-
stwa" i "biura prasowo-informacyjne", które w istocie są nie tyle przedstawi-
cielstwami Wspólnot jako takich, ile raczej Komisji i Parlamentu. W państwach
nieczłonkowskich Wspólnoty reprezentowane są przez przedstawicielstwa
noszące z reguły nazwę "delegacji" lub "biur łącznikowych". Obecnie Wspól-
noty utrzymują około 120 przedstawicielstw.

147

III. Członkostwo oraz współpraca z organizacjami międzynarodowymi

Traktaty założycielskie regulują jedynie współpracę Wspólnot z organi-
zacjami międzynarodowymi nie przewidując jednak członkostwa Wspólnot
w tych organizacjach. Problem ten musiał jednak pojawić się w praktyce.
Zacznijmy od postanowień traktatowych.

Artykuł 302 (d. art. 229) Traktatu WE postanawia, iż Komisja ma za
zadanie utrzymywanie wszelkich właściwych stosunków z organami Orga-
nizacji Narodów Zjednoczonych i jej orgapizacjami wyspecjalizowanymi.
Oprócz tego, Komisja ma utrzymywać również właściwe stosunki ze wszyst-
kimi organizacjami międzynarodowymi. Zgodnie z art. 303 (d. art. 230)
Wspólnota ma ustanowić wszelkie właściwe formy współpracy z Radą
Europy. Wreszcie, według art. 304 (d. art. 231), Wspólnota ma nawiązać
ścisłą współpracę z Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
(OECD), a szczegóły tej współpracy mają być określone wspólnym poro-
zumieniem. Podobne postanowienia znajdują się w Traktacie EWEA i Trak-
tacie EWWiS.

Ze względu na podstawowe cele i zadania Wspólnot szczególne zna-
czenie ma ewentualne członkostwo lub współpraca Wspólnot z OECD i Świa-
tową Organizacją Handlu (wcześniej: GATT).

Jeżeli chodzi o OECD, to do Traktatu założycielskiego tej organizacji
został załączony protokół dodatkowy (protokół nr 1), zgodnie z którym Ko-
misja ma prawo uczestniczenia w jej pracach.

Kwestia stosunku WE (EWG) do GATT jest dość skomplikowana i po-
trzebne jest tu krótkie wprowadzenie na temat tej organizacji. Po II wojnie
światowej planowano utworzenie Międzynarodowej Organizacji Handlu (/n-
ternational Tracie Organization - ITO). Wobec trudności, jakie się w tym
zakresie pojawiły, państwa przygotowujące konferencję założycielską tej
organizacji postanowiły zawrzeć układ tymczasowy mający obowiązywać
do czasu utworzenia ITO. Układem tym był właśnie Układ Ogólny w spra-
wie Ceł i Handlu {Generał Agreement on Tariffs and Tracie - GATT) obo-
wiązujący od 15 stycznia 1948 r. Głównym celem GATT była liberalizacja
handlu międzynarodowego poprzez systematyczne obniżanie stawek cel-
nych. Stosunki pomiędzy państwami - stronami GATT zostały oparte na
klauzuli największego uprzywilejowania. Od klauzuli (zasady) największe-
go uprzywilejowania GATT przewidział wyjątki w postaci unii celnych i stref
wolnego handlu. Chodzi tu o to, że szczególne korzyści przyznawane
sobie nawzajem przez państwa uczestniczące w unii celnej lub strefie
wolnego handlu nie podlegają klauzuli największego uprzywilejowania

148

stosownie do mechanizmu przewidzianego w GATT. Inaczej mówiąc, inne
państwa - strony GATT nie mogą domagać się przyznania im korzyści,
jakie przyznają sobie nawzajem państwa uczestniczące w unii celnej lub
strefie wolnego handlu. Z tego względu uregulowania zawarte w Układzie
Ogólnym mają fundamentalne znaczenie dla WE (EWG), która ustanowiła
unię celną i w tym charakterze występuje jako uczestnik handlu między-
narodowego.

Międzynarodowa Organizacja Handlu nie została utworzona i wskutek
tego GATT stopniowo, obrastając różnymi organami, przekształcił się sam
w organizację międzynarodową. Sytuacja ta zmieniła się dopiero z chwilą
ustanowienia Światowej Organizacji Handlu, o czym mowa dalej.

Znaczenie GATT dla funkcjonowania WE (EWG) zostało podkreślone
w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, według którego
Układ Ogólny w sprawie Ceł i Handlu wiąże Wspólnotę, ponieważ przyjęła
ona kompetencje przysługujące wcześniej państwom członkowskim85.

W momencie ustanowienia EWG wszystkie jej państwa członkowskie
były stronami (członkami) GATT i nadal nimi pozostały. Z chwilą jednak
pełnej realizacji postanowień Traktatu EWG dotyczących ustanowienia unii
celnej (unia ta zaczęła funkcjonować od 1 stycznia 1968 r.) cała sfera
działalności GATT objęta została kompetencją wyłączną EWG (duża jed-
nak ich część została przejęta przez EWG już znacznie wcześniej). Sytu-
acja ta oznaczała, że w zakresie praw i obowiązków wynikających z Układu
Ogólnego, EWG wstąpiła w miejsce jej państw członkowskich. Proces ten
określono jako "sukcesję funkcjonalną". EWG nigdy do GATT formalnie nie
przystąpiła, ale wskutek opisanego wyżej procesu stosunek EWG do GATT
został określony jako "członkostwo de facto". Ustanowione przy GATT przed-
stawicielstwo (delegacja) EWG, a ściślej przedstawiciel Komisji, decydował
o stanowisku, jakie państwa członkowskie były zobowiązane zajmować w róż-
nych organach GATT.

W wyniku tzw. Rundy Urugwajskiej GATT został podpisany w Marake-
szu, dnia 15 kwietnia 1994 r. Układ ustanawiający Światową Organizację
Handlu (Worid Trade Organization - WTO), który wszedł w życie 1 stycznia
1995 r. WTO przejęła wszystkie funkcje GATT jako organizacji międzynaro-
dowej, a sam Układ Ogólny w sprawie Ceł i Handlu ostał się jako umowa
międzynarodowa regulująca stosunki w dziedzinie handlu towarami między
państwami członkowskimi WTO (GATT 1994). Ze względu na rozszerzenie
zakresu działalności WTO w porównaniu z GATT - doszły nowe układy,

85 Sprawy połączone 21-24/72, Orzecznictwo, s. 208.

149

a mianowicie m.in.: Układ Ogólny w sprawie Handlu Usługami {Generaf
Agreement on Trade in Services - GATS) oraz Układ w sprawie Handlo-
wych Aspektów Praw Własności Intelektualnej {Agreement on Trade - Re-
lated Aspects of Inte^lectuał Property Rights - TRIPS}.

Zgodnie z art. Xl i XIV Układu o WTO, Wspólnoty Europejskie (Euro-
pean Communities - a więc wszystkie) mogą zostać, o ile zaakceptują
Układ poprzez podpisanie lub w inny sposób, pierwotnymi jej członkami.
Zgodnie z tym, WE została członkiem (pierwotnym) WTO przystępując
równocześnie do GATT (1994), GATS i TRIPS. Ponieważ jednak wyłącz-
na kompetencja WE obejmuje tylko materie regulowane przez GATT, a nie
obejmuje spraw uregulowanych przez GATS i TRIPS, przeto również pań-
stwa członkowskie WE zostały członkami (pierwotnymi) Światowej Orga-
nizacji Handlu (po stronie WE zastosowano tu konstrukcję "układu mie-
szanego" - zob. dalej).

Układ o WTO - zapewne uwzględniając możliwość wystąpienia takiej
sytuacji - reguluje w art. IX związaną z tym sprawę głosowania. Artykuł ten
stanowi, że gdy Wspólnoty Europejskie korzystają ze swego prawa do gło-
sowania, to będą miały liczbę głosów równą liczbie ich państw członkow-
skich będących członkami WTO. Zgodnie z załączonym wyjaśnieniem do
tego przepisu, liczba głosów Wspólnot Europejskich i ich państw członkow-
skich w żadnym wypadku nie przekroczy liczby państw członkowskich Wspól-
not. Tak więc, niezależnie od tego czy WE bierze udział w głosowaniu
sama (tak jest zapewne w sprawach objętych GATT), czy razem z pań-
stwami członkowskimi, to zawsze liczba przysługujących głosów Jest taka
sama, a więc obecnie wynosi ona 15, jako że wszystkie państwa członkow-
skie WE są członkami WTO. Sytuacja byłaby taka sama, gdyby do WTO
przystąpiły również EWWiS i EWEA.

Gdy chodzi o inne organizacje, to należy przede wszystkim wskazać, że
WE jest, obok jej państw członkowskich, członkiem Organizacji do spraw
Wyżywienia i Rolnictwa (FAO - organizacja wyspecjalizowana ONZ). Oprócz
tego, WE bierze udział w pracach organów powołanych na podstawie róż-
nych umów międzynarodowych oraz podjęła współpracę z wieloma organi-
zacjami międzynarodowymi.

Bardzo ważną kwestią jest sprawa udziału WE w sankcjach nałożonych
przez Radę Bezpieczeństwa na określone państwo na mocy jej kompetencji
wynikających z art. 25 i 41 (środki przymusu nie polegające na użyciu sily
zbrojnej) Karty Narodów Zjednoczonych. Chodzi tu przede wszystkim o środki
obejmujące całkowite lub częściowe przerwanie stosunków gospodarczych
z pewnym państwem (embargo). Środki takie, w tym także, oczywiście,

150

wprowadzenie embarga, wchodzą w zakres Wspólnej Polityki Handlowej
(art. 133 d. art. 113 Traktatu WE), a zatem w zakres kompetencji wyłącznej
WE. Skuteczność nałożonego przez Radę Bezpieczeństwa embarga stała-
by pod poważnym znakiem zapytania, gdyby nie przyłączyła się do niego
WE. Zagadnienie to wiąże się również ze Wspólną Polityką Zagraniczną
i Bezpieczeństwa (drugi filar Unii Europejskiej).

Traktat z Maastricht wprowadził do Traktatu odpowiednie postano-
wienia (art. 228a, obecnie art. 301), według których - Rada podejmuje
niezwłocznie konieczne środki, jeżeli we wspólnym stanowisku lub dzia-
łaniu (przyjętym na mocy postanowień Traktatu o Unii Europejskiej od-
nośnie do Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa) przewiduje
się działanie Wspólnoty mające na celu przerwanie lub ograniczenie
w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub kilkoma
krajami trzecimi. Rada działa tutaj kwalifikowaną większością głosów na
wniosek Komisji.

W związku z tym postanowieniem pojawia się natychmiast pytanie,
co będzie w przypadku, kiedy w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa nie zostanie uzgodnione wspólne stanowisko lub dzia-
łanie, albo gdy Rada nie podejmie koniecznych środków. Czy wówczas
państwa członkowskie WE nie będą mogły - z uwagi na przejęcie odno-
śnych kompetencji przez WE - zastosować się do decyzji Rady Bezpie-
czeństwa? Otóż taka interpretacja byłaby z pewnością nie do przyjęcia.
Państwa członkowskie WE są członkami ONZ i wiążą je wszystkie po-
stanowienia Karty Narodów Zjednoczonych. Artykuł 23 Karty NZ stwier-
dza jednoznacznie, że członkowie Narodów Zjednoczonych zgadzają się
przyjmować i wykonywać decyzje Rady bezpieczeństwa przyjęte zgod-
nie z Kartą. Następnie - zgodnie z art. 103 Karty - w razie sprzeczno-
ści między zobowiązaniami członków ONZ wynikającymi z Karty NZ,
a ich zobowiązaniami wynikającymi z jakiegokolwiek innego porozumie-
nia międzynarodowego, przeważają (tzn. mają pierwszeństwo) zobowią-
zania wynikające z Karty. Postanowienie to nadaje Karcie NZ szczegól-
ny charakter (mówi się o "konstytucyjnym" charakterze Karty) i wskutek
tego wszelkie inne zobowiązania członków ONZ muszą ustąpić przed
zobowiązaniami wypływającymi z Karty.

Omówione wyżej zagadnienie wchodzi również w zakres problematyki
pozycji umów międzynarodowych zawartych przez państwa członkowskie
Wspólnot przed wejściem w życie Traktatów założycielskich, o czym m.in.
w punkcie następnym.

151

IV. Zawieranie umów międzynarodowych

A. Zdolność traktatowa Wspólnot

Traktat EWWiS przyznaje tej Wspólnocie ogólną kompetencję w zakre-
sie zawierania umów międzynarodowych stwierdzając w wyżej cytowa-
nym art. 6, że w stosunkach międzynarodowych Wspólnota posiada zdol-
ność do czynności prawnych niezbędną dla wykonywania jej funkcji i
osiągnięcia jej celów. Traktat EWEA postanawia podobnie, że w grani-
cach swych uprawnień Wspólnota może zaciągać zobowiązania przez
zawieranie umów lub kontraktów z państwem trzecim, organizacją mię-
dzynarodową lub osobą przynależną państwa trzeciego (art. 101). Oczy-
wiście, kontrakty tego ostatniego rodzaju, tj. z przynależnymi państw trze-
cich, a więc osobami fizycznymi i prawnymi - będą miały charakter
kontraktów prywatnoprawnych.

Traktat WE natomiast, przyznaje tej Wspólnocie jedynie kompetencje do
zawierania określonych, wymienionych w nim kategorii umów międzynaro-
dowych.

Początkowo Traktat WE (EWG) przewidywał zawieranie jedynie dwóch
kategorii umów międzynarodowych: umów celnych i handlowych (art. 133,
d. art. 113) oraz umów o stowarzyszeniu (art. 310, d. art. 238). Zakres ten
został następnie poszerzony przez Jednolity Akt Europejski oraz przez Traktat
z Maastricht o Unii Europejskiej o następujące rodzaje umów międzynaro-
dowych:

- porozumienia w sprawach walutowych lub dewizowych (art. 111 pkt 3, d.
art. 109);

- umowy w sprawie ochrony środowiska naturalnego (art. 174 pkt 4, d.
art. 130r);

- umowy w sprawie badań naukowych, rozwoju technicznego i działań
wzorcowych art. 170 (d. art. 130m);

- umowy w zakresie polityki rozwoju (art. 181, d. art. 130y).

W pewnych dziedzinach Traktat WE, nie mówiąc wyraźnie o zawieraniu
umów, przewiduje współpracę z państwami trzecimi i organizacjami mię-
dzynarodowymi, z czego jednak również może wynikać kompetencja do
zawierania umów międzynarodowych. Są to następujące dziedziny: oświa-
ta i kształcenie zawodowe (art. 140 pkt 3, d. art. 126), kultura (art. 151 pkt
3, d. art. 128), ochrona zdrowia (art. 152 pkt 3, d. art. 129), sieci transeuro-
pejskie (art. 155 pkt 3, d. art. 129 c).

152

Ogólna kompetencja WE (EWG) została ukształtowana - jak już wcze-
śniej była mowa - przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w oparciu
o doktrynę kompetencji domniemanych (implied powers). Zgodnie więc
z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnota ma kompetencję za-
wierania umów międzynarodowych we wszystkich tych dziedzinach, w któ-
rych ma kompetencję do stanowienia wtórnego prawa wspólnotowego (pa-
raiela pomiędzy kompetencją pro foro interno i kompetencją pro foro exferno).
Na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości86, można przyjąć tu
następujący schemat:

- w zakresie kompetencji wyłącznej Wspólnoty, państwa członkowskie nie
mają już uprawnienia do zawierania umów międzynarodowych z państwa-
mi trzecimi;

- jeżeli w pewnej dziedzinie (chodzi tu o kompetencje konkurencyjne -
zob. wyżej) Wspólnota już ustanowiła przepisy prawa wtórnego lub sama
zawarła umowę z państwami trzecimi, to również i w tym przypadku pań-
stwa członkowskie nie mają już uprawnienia do zawierania umów między-
narodowych z państwami trzecimi; zawarcie umowy międzynarodowej przez
Wspólnotę nie jest uwarunkowane uprzednim wydaniem przepisów prawa
wtórnego wspólnotowego w danej dziedzinie;

- jeżeli jednak Wspólnota ani nie wydała przepisów prawa wtórnego, ani
nie zawarła umowy międzynarodowej w pewnej dziedzinie, to państwa człon-
kowskie mają nadal uprawnienie do zawierania umów międzynarodowych
z państwami trzecimi w tej dziedzinie.

Można tu dodać, że zakres kompetencji Wspólnoty w sferze zawierania
umów międzynarodowych może zawsze ulec poszerzeniu również poprzez
zastosowanie art. 308 (d. art. 235) TWE, o którym już była mowa.

B. Tryb zawierania umów międzynarodowych

Tryb zawierania umów międzynarodowych, regulowany jest zasadniczo
przez art. 300 (d. art. 228) Traktatu WE.

Artykuł 300 ustanawia ogólną zasadę, że negocjacje w sprawie zawar-
cia umowy międzynarodowej prowadzi Komisja na podstawie upoważnienia
udzielonego przez Radę.

Komisja prowadzi negocjacje (rokowania) w ramach dyrektyw, które Rada
noże w tym celu wydać (dyrektywy te Rada wydaje na zalecenie Komisji)

6 Sprawa 22/70 (AETR), Orzecznictwo, s. 70-75 oraz 219-221; Opinia 1/75, Orzecznictwo
;. 221-223; Sprawy połączone 3, 4 i 6; tamże, s. 224-228; Opinia 1/76, tamże, s. 228-232;

)pinia 1/94, tamże, s. 244-248.

153

oraz w porozumieniu ze specjalnymi komitetami wyznaczonymi przez Radę
dla wspierania Komisji w wykonaniu tego zadania. Podejmując decyzje w tym
zakresie Rada działa kwalifikowaną większością, z wyjątkiem przypadku
umów obejmujących dziedzinę, w której jednomyślność jest wymagana do
przyjęcia przepisów wewnętrznych oraz umów o stowarzyszeniu. Te same
zasady co do większości kwalifikowanej lub jednomyślności obowiązują
w przypadku samego zawarcia umowy przez Radę.

Rada zawiera umowy na podstawie propozycji Komisji. Znaczącą rolę
odgrywa tu również Parlament Europejski. Do zawarcia umowy międzyna-
rodowej przez Radę jest bowiem wymagane uzyskanie opinii albo zgody
Parlamentu. Jedyny wyjątek stanowią umowy handlowe przewidziane
w art. 133 (d. art. 113) Traktatu WE - opinia Parlamentu nie jest tu wyma-
gana. W pozostałych przypadkach konieczna jest opinia Parlamentu łącz-
nie z przypadkami, kiedy umowa obejmuje dziedzinę, w której do przyjęcia
przepisów wewnętrznych wymagana jest procedura współpracy lub współ-
decydowania. Rada może określić termin, w którym Parlament ma przed-
stawić swoją opinię. W przypadku, gdy Parlament nie przedstawi opinii
w tym terminie. Rada może zawrzeć daną umowę.

Zgoda Parlamentu na zawarcie umowy międzynarodowej jest wymaga-
na w przypadku umów o stowarzyszeniu ze Wspólnotą oraz innych umów
ustanawiających szczególne ramy instytucjonalne poprzez organizację pro-
cedur współpracy, a także - umów o znacznych skutkach finansowych dla
Wspólnoty oraz umów powodujących zmianę aktu przyjętego na podstawie
procedury współdecydowania.

Podejmując decyzję o zawarciu umowy międzynarodowej, Rada upo-
ważnia przewodniczącego do jej zawarcia (podpisania) w imieniu Wspól-
noty. Tak zawarte umowy międzynarodowe ogłaszane są w Dzienniku
Urzędowym jako załączniki do odnośnej decyzji Rady i obowiązują one
instytucje Wspólnoty oraz państwa członkowskie. Już po zawarciu umowy
Rada może upoważnić Komisję do zatwierdzania poprawek do niej
w imieniu Wspólnoty, jeżeli umowa ta przewiduje ich przyjęcie w drodze
procedury uproszczonej lub przyjęcie ich przez organ ustanowiony na jej
podstawie.

W związku z zawieraniem umów międzynarodowych przez Wspólnotę
wyłaniają się jeszcze dwie kwestie, uregulowane również w art. 300.

Pierwsza kwestia związana jest z sytuacją, gdy Rada przewiduje zawar-
cie umowy wymagającej zmiany w Traktacie WE. W takim przypadku od-
powiednie zmiany muszą być najpierw wprowadzone do Traktatu - zgodnie
z procedurą ustaloną w art. 48 (d. art. N) Traktatu o Unii Europejskiej.

154

Z powyższym związana jest druga kwestia: Rada, Komisja lub pań-
stwa członkowskie mogą uzyskać opinię Trybunału Sprawiedliwości co do
zgodności planowanej umowy międzynarodowej z postanowieniami Trak-
tatu WE. Trybunał wyraża swoją opinię w trybie przewidzianym dla wyda-
wania orzeczeń wstępnych i jeżeli jego opinia jest negatywna, to umowa
taka może nabrać mocy dopiero po wprowadzeniu zmian do Traktatu WE,
zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 (d. art. N) Traktatu o Unii
Europejskiej.

Trzeba też zauważyć, że art. 300 pkt 2 potwierdza uprawnienia Komisji
co do samodzielnego zawierania pewnych porozumień międzynarodowych.
Chodzi tu o tzw. międzynarodowe porozumienia administracyjne z państwa-
mi trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Przykładem mogą tu być po-
rozumienia z państwami trzecimi w sprawie uznania dokumentów podróży
wystawianych członkom i funkcjonariuszom instytucji wspólnotowych (art. 7
Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich).

Szczególny tryb zawierania umów międzynarodowych wykształcił się
w praktyce w odniesieniu do tzw. "umów mieszanych", a więc umów, w któ-
rych po stronie wspólnotowej występuje zarówno Wspólnota, jak i jej pań-
stwa członkowskie. Umowy tego typu nie są przewidziane w Traktacie WE
i zawierane są w przypadkach, gdy Wspólnota nie dysponuje wystarczają-
cą kompetencją do ich zawarcia. Przykładem mogą tu być umowy w spra-
wie handlu i współpracy gospodarczej, które zawierają uregulowania wy-
kraczające poza zakres przewidzianych w art. 133 umów celnych
i handlowych. To samo dotyczy tzw. Układów Europejskich zawartych z pań-
stwami Europy Środkowej i Wschodniej, które zakresem swoich uregulo-
wań różnią się od klasycznych układów stowarzyszeniowych (np. postano-
wienia w sprawie "dialogu politycznego" w układzie z Polską).

Zawarcie "umowy mieszanej" następuje w dwóch fazach: najpierw ma
miejsce ratyfikacja umowy przez wszystkie państwa członkowskie, a dopie-
ro po tym Rada zawiera taką umowę.

V. Umowy międzynarodowe wprawie wspólnotowym

Określone w tytule niniejszego punktu zagadnienie dotyczy dwóch pro-
blemów: miejsca (pozycji) umów międzynarodowych w prawie wspólnoto-
wym oraz bezpośredniej ich skuteczności.

Według art. 300 pkt 7 umowy międzynarodowe zawarte zgodnie z wa-
runkami ustalonymi w tym artykule wiążą instytucje Wspólnoty i jej państwa

155

członkowskie. Umowy takie stanowią akt jednego z organów Wspólnoty
i stają się integralną częścią prawa Wspólnoty87. Umowy międzynarodowe
zajmują w hierarchii źródeł prawa wspólnotowego miejsce pomiędzy pra-
wem pierwotnym a prawem wtórnym, a więc znajdują się one poniżej pra-
wa pierwotnego, ale powyżej prawa wtórnego. W konsekwencji, akty wtór-
nego prawa wspólnotowego sprzeczne z umowami międzynarodowymi
Wspólnot nie mogą być stosowane. Dalej, oznacza to również, że organy
wspólnotowe nie mogą stanowić aktów prawa wtórnego sprzecznych z obo-
wiązującymi już umowami międzynarodowymi Wspólnot.

Drugi problem jest bardziej skomplikowany. Przez bezpośrednią skutecz-
ność umowy międzynarodowej należy rozumieć możliwość powoływania się
osób fizycznych i prawnych na postanowienia umowy przed sądami i innymi
organami państwa członkowskiego. Trybunał Sprawiedliwości uznał w zasa-
dzie taką bezpośrednią skuteczność umów międzynarodowych, wykluczając
jednak przypadki, gdy wypływające z umowy zobowiązania mają charakter
warunkowy lub są nieprecyzyjnie sformułowane88. Bezpośrednia skuteczność
nie występuje także wtedy, gdy na przeszkodzie temu stoją ogólne cechy
umowy, niezależnie od treści jej postanowień. Tak daleko idące ograniczenia
bezpośredniej skuteczności umów międzynarodowych mają szczególne zna-
czenie w zakresie stosowania i interpretacji umów o stowarzyszeniu89.

ż 3. Umowy międzynarodowe państw członkowskich
a prawo wspólnotowe

Wejście w życie Traktatów założycielskich wymagało uregulowania sprawy
dalszego obowiązywania umów międzynarodowych zawartych wcześniej
przez państwa członkowskie z państwami trzecimi, jak i umów zawartych
przez państwa członkowskie inter se. Chodziło tu oczywiście o te umowy
tylko, których przedmiot obejmuje zagadnienia wchodzące w zakres prawa
wspólnotowego, tj. Traktatów założycielskich. Problem ten dotyczy zresztą
nie tylko umów zawartych przez państwa członkowskie przed wejściem
w życie Traktatów założycielskich, lecz także umów międzynarodowych każ-
dego państwa, które zostało członkiem Wspólnot w okresie późniejszym.

87 Sprawa 181/73, Orzecznictwo, s. 202.

88 Sprawa 87/75, Orzecznictwo, s. 204-205.

89 Na temat tego zagadnienia zob. D. Lasok, op. cit., s. 203-206.

156

Zgodnie z art. 307 (d. art. 234 nieco zmieniony przez Traktat Amster-
damski) prawa i obowiązki wynikające z umów zawartych przed 1 stycznia
1958 r. lub dla państw przystępujących przed datą ich akcesji, pomiędzy
jednym lub kilkoma państwami członkowskimi a jednym lub kilkoma pań-
stwami trzecimi nie zostają naruszone przez postanowienia "niniejszego
Traktatu". W przypadku jednak, gdy umowy te będą sprzeczne z Trakta-
tem, państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich właści-
wych kroków w celu wyeliminowania tych sprzeczności w takim zakresie,
w jakim one występują. Podejmując kroki w celu wyeliminowania stwier-
dzonych sprzeczności tych umów z Traktatem, państwa członkowskie mu-
szą postępować zgodnie z prawem międzynarodowym, w przeciwnym bo-
wiem przypadku ponosiłyby odpowiedzialność międzynarodową wobec
państw będących stronami tych umów.

Przy stosowaniu umów z państwami trzecimi państwa członkowskie są
zobowiązane uwzględniać fakt, że korzyści przyznane na podstawie Trak-
tatu przez każde państwo członkowskie są integralnie związane z utworze-
niem Wspólnoty i łączą się z utworzeniem wspólnych instytucji, wyposaże-
niem je w kompetencje i przyznaniem takich samych korzyści przez wszystkie
pozostałe państwa członkowskie. Postanowienie to oznacza przede wszyst-
kim, że państwa członkowskie nie mogą powoływać się na swoje umowy
z państwami trzecimi dla ograniczenia ich zobowiązań wypływających z Trak-
tatu WE, a zwłaszcza dla ograniczania handlu w obrębie Wspólnoty.

Szczególny przypadek stanowiła sprawa stosunku do Układu Ogólnego
w sprawie Ceł i Handlu (GATT), którego stronami były wszystkie państwa
członkowskie WE (EWG). Zagadnienie to zostało przedstawione wyżej
(ż 2 pkt III).

Traktat WE nie reguluje ogólnie zagadnienia dalszego obowiązywania
umów międzynarodowych zawartych przez państwa członkowskie interse.
Nie ulega wątpliwości, że w tej płaszczyźnie sprawa ta przedstawia się
znacznie prościej, skoro strony tych umów są równocześnie członkami
Wspólnoty. Szczególną dyspozycję zawiera art. 306 (d. art. 233) Traktatu,
zgodnie z którym postanowienia Traktatu nie stanowią przeszkody dla ist-
nienia lub zacieśniania unii regionalnych między Belgią i Luksemburgiem
lub między Belgią, Luksemburgiem i Holandią w takim zakresie, w jakim
cele tych porozumień nie zostaną osiągnięte w wyniku zastosowania Traktatu.
Jak z tego wynika, Traktat WE akceptuje wyższy standard współpracy czy
integracji jaki może być osiągnięty w ramach tych porozumień regionalnych
- pod oczywistym warunkiem, że nie dochodzi do kolizji z integracją w ra-
mach Wspólnoty jako całości.

157

ż 4. Stowarzyszenie ze Wspólnotami

Wyróżnić można dwa podstawowe rodzaje stowarzyszenia:

- stowarzyszenia państw i organizacji międzynarodowych ze Wspólnotami
zgodnie z art. 310 (d. art. 238) Traktatu WE i art. 206 Traktatu EWEA
(Traktat EWWiS nie zawiera żadnych postanowień w tej mierze, acz w prak-
tyce stowarzyszenie obejmuje również i tę Wspólnotę),

- stowarzyszenie ze Wspólnotami krajów i terytoriów zamorskich, regulo-
wane w art. 182-188 (d. art. 131-136a).

/. Stowarzyszenie państw i organizacji międzynarodowych

Artykuł 310 Traktatu WE postanawia, iż "Wspólnota może zawrzeć z jed-
nym lub więcej państwami lub organizacjami międzynarodowymi umowy
ustanawiające stowarzyszenie obejmujące wzajemne prawa i obowiązki oraz
wspólne działania i specjalne procedury". Podstawową cechą stowarzysze-
nia jest ustanowienie unii celnej lub strefy wolnego handlu.

Wśród umów stowarzyszeniowych państw ze Wspólnotami można wy-
różnić: (a) umowy z państwami europejskimi, (b) umowy z państwami po-
zaeuropejskimi.

Ad (a) Cechą umów stowarzyszeniowych z państwami europejskimi jest
przygotowanie tych państw do przystąpienia do Wspólnot, dlatego stowa-
rzyszenie tego typu nazwane było "dynamicznym stowarzyszeniem'190. Obec-
nie obowiązują trzy umowy ustanawiające tego typu stowarzyszenie: z Maltą,
Turcją i Cyprem.

Nowa generacja umów stowarzyszeniowych zawartych z państwami
Europy Środkowej i Wschodniej nosi nazwę "Układów Europejskich" i wy-
stępuje w formie "układów mieszanych" (obok Wspólnot ich stronami są
państwa członkowskie). "Układy Europejskie" zostały zawarte z następu-
jącymi państwami: Polską, Węgrami, Czechami, Słowacją (16 grudnia
1991 r.), a następnie również z Rumunią, Bułgarią, Estonią, Łotwą, Słowenią
i Litwą.

Stowarzyszenie na podstawie "Układów Europejskich" nie było począt-
kowo pomyślane jako "stowarzyszenie dynamiczne", mające prowadzić
do członkostwa we Wspólnotach (Unii Europejskiej) a, dopiero z czasem
sprawa ta została przesądzona pozytywnie. Tak więc Rada Europejska

90 M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 212.

158

na posiedzeniu w Kopenhadze (21-22 czerwca 1993 r.) postanowiła, że
państwa Europy środkowej i wschodniej, z którymi zawarto (lub z którymi
zostaną zawarte) "Układy Europejskie" będą mogły stać się członkami
Unii Europejskiej, o ile spełnią odpowiednie warunki. Zgodnie z zalece-
niem Rady Europejskiej (Korfu, 24-25 czerwca 1994 r.) Komisja przedsta-
wiła 13 lipca 1994 r. dokument pod nazwą Informacja w sprawie strategii
dla przystąpienia krajów Europy środkowej i wschodniej do Unii Europej-
skiej. Założenia tej strategii zostały następnie rozwinięte przez Komisję
w Białej Księdze w sprawie przygotowania krajów Europy środkowej
i wschodniej do integracji z Rynkiem Wewnętrznym (Księga ogłoszona
została 3 maja 1995 r.).

Układy Europejskie tworzą określoną strukturę współpracy instytucjonal-
nej. Na podstawie Układu Europejskiego z Polską91 można ją przedstawić
jak niżej następuje.

Rada Stowarzyszenia, w skład której wchodzą członkowie Rządu Pol-
skiego z jednej strony oraz członkowie Rady Wspólnot Europejskich i człon-
kowie Komisji Wspólnot z drugiej strony. Radzie Stowarzyszenia przewod-
niczy kolejno członek Rządu Polskiego oraz członek Rady Wspólnot
Europejskich, zgodnie z postanowieniami regulaminu, który Rada Stowa-
rzyszenia ma ustanowić. Rada Stowarzyszenia ma zbierać się na szczeblu
ministrów raz w roku oraz gdy wymagać tego będą okoliczności.

Rada ma nadzorować realizację Układu oraz rozpatrywać wszelkie istotne
kwestie, wynikające z ram układu, a także wszelkie inne problemy dwustron-
ne lub międzynarodowe stanowiące przedmiot wzajemnego zainteresowania.

Rada Stowarzyszenia ma prawo podejmowania decyzji w przypadkach
przewidzianych w Układzie. Decyzje są podejmowane przez Radę za zgo-
dą obydwu stron.. Decyzje te są wiążące dla stron, które są zobowiązane
podejmować niezbędne działania dla ich realizacji. Oprócz decyzji, Rada
może udzielać zaleceń - również za zgodą obydwu stron.

Komitet Stowarzyszenia, w skład którego wchodzą przedstawiciele Rzą-
du Polskiego z jednej strony oraz przedstawiciele - członków Rady Wspólnot

91 Układ ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony a Wspól-
notami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony, podpisany 16 grudnia
1991 r. wszedł w życie 1 lutego 1994 r. Tekst Dz. U. Nr 17, póz. 69, załącznik; Prawo
Wspólnot Europejskich. Dokumenty i orzecznictwo. Wybór i redakcja: W. Czapliński, R. Ostri-
hansky, A. Wyrozumska, Warszawa 1994, s. 145 i nast.

159

Europejskich i członków Komisji Wspólnot z drugiej strony, na szczeblu
wyższych urzędników. Zadaniem Komitetu jest wspomaganie Rady
Stowarzyszenia w wykonywaniu jej zadań. Rada ustala w swoim regulami-
nie zadania Komitetu obejmujące przygotowanie jej posiedzeń oraz zasady
jego funkcjonowania. Rada może także przekazać Komitetowi jakąkolwiek
ze swoich kompetencji. W takim przypadku Komitet będzie podejmował
swoje decyzje za zgodą obydwu stron.

Oprócz tego, Rada Stowarzyszenia może tworzyć inne specjalne komitety
lub ciała, które będą ją wspomagały w wykonywaniu jej obowiązków. Skład
i zakres obowiązków takich komitetów i ciał Rada określa w swoim regulaminie.

Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia składający się z członków Par-
lamentu Polskiego z jednej strony i członków Parlamentu Europejskiego
z drugiej strony. Komitet ten ma stanowić forum spotkań i wymiany poglą-
dów obydwu Parlamentów. Parlamentarnemu Komitetowi Stowarzyszenia
przewodniczą kolejno przedstawiciele Parlamentu Polskiego i Parlamentu
Europejskiego zgodnie z uchwalonym przezeń regulaminem; zbiera się on
w terminach, które sam określa.

Komitet może zażądać od Rady Stowarzyszenia informacji dotyczących
realizacji Układu, które Rada jest zobowiązana mu udostępnić. Rada infor-
muje Komitet o swoich decyzjach. Komitet może udzielać zleceń Radzie
Stowarzyszenia.

Układ ustanowił system rozstrzygania sporów. Tak więc każda ze
stron może przedstawić Radzie Stowarzyszenia spór wynikający ze sto-
sowania lub interpretacji jego postanowień, który Rada może rozstrzy-
gnąć poprzez podjęcie odpowiedniej decyzji. Strony są wówczas zobo-
wiązane do podjęcia środków związanych z wypełnieniem tej decyzji.
Jeżeli jednak nie będzie możliwe rozstrzygnięcie sporu w drodze decyzji
Rady, wtedy następuje postępowanie arbitrażowe. Otóż każda ze stron
może powiadomić drugą stronę o wyznaczeniu arbitra i w takim przy-
padku druga strona jest zobowiązana do powołania, w ciągu dwóch mie-
sięcy, drugiego arbitra. Trzeciego arbitra wyznacza Rada Stowarzysze-
nia. Decyzje arbitrów są podejmowane większością głosów. Każda ze
stron sporu jest zobowiązana do podjęcia kroków wymaganych dla reali-
zacji decyzji arbitrów.

Ad (b) Celem stowarzyszenia państw pozaeuropejskich ze Wspólnotami
jest wspieranie gospodarczego i społecznego rozwoju tych państw (polityka
rozwoju). Odnośne umowy przewidują więc szeroki program pomocy go-
spodarczej, finansowej i technicznej dla państw stowarzyszonych.

160

Można tu wyróżnić dwie grupy państw stowarzyszonych:

- pierwsza grupa obejmuje następujące państwa: Algierię, Egipt, Izrael,
Jordanię, Liban, Maroko, Syrię i Tunezję;

- druga grupa obejmuje tzw. kraje AKP, a więc kraje Afryki, Karaibów
i Pacyfiku, które w przytłaczającej większości były uprzednio objęte katego-
rią stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich; grupa ta liczy obecnie
68 państw.

Należy wreszcie wspomnieć o stowarzyszeniu organizacji międzynaro-
dowych. Umowy ustanawiające takie stowarzyszenie noszą z reguły nazwę
"układów o współpracy". Do tej kategorii zalicza się m.in. następujące:

- Układ o współpracy między EWG a ASEAN (Stowarzyszenie Narodów
Azji Południowo-Wschodniej) z 1980 r.,

- Układ o współpracy między EWG a Paktem Andyjskim z 1983 r.,

- Układ o współpracy między EWG a Wspólnym Rynkiem Ameryki Środko-
wej z 1985 r.

//. Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich

Zgodnie z art. 182 (d. art. 131) Traktatu WE (EWG) państwa członkow-
skie zgodziły się stowarzyszyć ze Wspólnotą kraje i terytoria zamorskie
utrzymujące szczególne stosunki z Belgią, Francją, Włochami, Holandią
i Wielką Brytanią. Kraje i terytoria te zostały wymienione w załączniku IV
do Traktatu. Stowarzyszenie owych krajów i terytoriów nastąpiło więc na
mocy samego Traktatu.

Celem tego stowarzyszenia było popieranie gospodarczego i społeczne-
go rozwoju tych krajów i terytoriów oraz ustanowienie ścisłych stosunków
gospodarczych między nimi i Wspólnotą. Stowarzyszenie to miało służyć
przede wszystkim interesom mieszkańców tych krajów i terytoriów - w celu
doprowadzenia ich do pożądanego rozwoju gospodarczego, społecznego
i kulturalnego.

W miarę uzyskiwania niepodległości przez kraje i terytoria zamorskie
konieczne stało się uregulowanie na nowo tego rodzaju stowarzyszenia.
Nowy typ stowarzyszenia był kształtowany przez całą serię układów: Jaun-
de l z 1963 r. i Jaunde II z 1969 r.; Arusza l z 1968 r. i Arusza II z 1969 r.;

Lome l z 1975 r., Lome II z 1979 r., Lome III z 1984 r. oraz obecnie
obowiązujący Lome IV z 1989 r. - regulujący stowarzyszenie 68 państw
Afryki, Karaibów i Pacyfiku.

161

ż 5. Europejska Przestrzeń Gospodarcza

Europejska Przestrzeń Gospodarcza {European Economic Area, Eu-
ropaische Wirtschaftsraum) obejmuje Wspólnotę Europejską i Europejskie
Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA).

Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu powstało w 1959 r. i ob-
jęło Wielką Brytanię, Austrię, Danię, Norwegię, Portugalię, Szwajcarię,
a później również Islandię i Finlandię. Na podstawie umowy o EFTA utwo-
rzona została strefa wolnego handlu (a nie: unia celna, jak w przypadku
EWG).

W momencie uzgodnienia pierwszego porozumienia w sprawie utwo-
rzenia Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej (EPG), w październiku 1991
r., członkami EFTA pozostawały Austria, Norwegia, Szwajcaria (wraz ze
swym protektoratem międzynarodowym - Lichtensteinem), Szwecja, Is-
landia i Finlandia.

Wspomniane porozumienie z 1991 r. nie mogło dojść ostatecznie do
skutku ze względu na negatywną opinię Europejskiego Trybunału Spra-
wiedliwości w sprawie przewidzianego w tym porozumieniu sądowego sys-
temu rozstrzygania sporów (chodziło o utworzenie Trybunału i Sądu Pierw-
szej Instancji EPG)92. W wyniku przeprowadzonych dalszych negocjacji
zrezygnowano z tego zamiaru i system sądowego regulowania sporów
został zastąpiony przez dyplomatyczny tryb regulowania sporów.

Ostatecznie umowa w sprawie EPG została podpisana 2 maja 1992 r.
Następnie wyniknęły jednak komplikacje związane z procesem ratyfikacji.
Ludność Szwajcarii wypowiedziała się w referendum (grudzień 1992 r.)
przeciwko wejściu tego państwa do EPG, co w konsekwencji skompliko-
wało również sprawę udziału Lichtensteinu w EPG. Po wyjaśnieniu tej
sprawy Lichtenstein mógł stać się członkiem EPG począwszy od 1 maja
1995 r.

Z chwilą przystąpienia Austrii, Finlandii i Szwecji do Unii Europejskiej
z dniem 1 stycznia 1995 r. Europejska Przestrzeń Gospodarcza obej-
muje po stronie EFTA tylko trzy państwa: Norwegię (której ludność od-
rzuciła w referendum uczestnictwo w Unii Europejskiej), Islandię i Lich-
tenstein.

Układ w sprawie EPG ma charakter układu stowarzyszeniowego (art.
310 Traktatu WE) i zawarty został w formie układu "mieszanego", gdyż
obejmuje również współpracę polityczną. Na jego podstawie ustanowiona

92 Opinia 1/91, Orzecznictwo, s. 232 - 238.

162

została strefa wolnego handlu obejmująca swobodny przepływ towarów -
z wyłączeniem jednak produktów rolnych. Układ obejmuje także pozosta-
łe swobody Rynku Wewnętrznego WE: swobodny przepływ pracowników,
swobodny przepływ usług i swobodę podejmowania działalności gospo-
darczej oraz swobodny przepływ kapitału, a także reguły dotyczące
konkurencji.

Rozdział VIII

WYBRANE ZAGADNIENIA INSTYTUCJONALNE
UNII EUROPEJSKIEJ______________

ż 1. Konstrukcja prawna oraz cele i zasady Unii

l. Konstrukcja prawna Unii

Zgodnie z art. 1 (d. art. A) Traktatu o Unii Europejskiej (dalej TUE)
strony ustanawiają między sobą Unię Europejską. Traktat stanowi nowy
etap w procesie tworzenia coraz ściślejszej unii pomiędzy ludami Europy,
w której decyzje podejmowane w sposób możliwie najbardziej otwarty i na
szczeblu możliwie najbliższym obywateli.

Podstawę Unii stanowią Wspólnoty Europejskie uzupełnione ustanowio-
nymi przez Traktat politykami i formami współpracy {policies and forms of
cooperation, Politiken und Formen der Zusammenarbeit). Jej zadaniem jest
organizowanie w sposób spójny i solidarny, stosunków między państwami
członkowskimi i ich ludami.

Postanowienia powyższe od razu charakteryzują zdecentralizowany cha-
rakter Unii Europejskiej. Z jednej strony, Unia nie stanowi jakiejś formy
federacji, a z drugiej - ona sama nie jest tworem jednolitym. Fundament
Unii stanowią Wspólnoty Europejskie uzupełnione nowymi politykami i for-
mami współpracy. Nowe polityki i formy współpracy to: Wspólna Polityka
Zagraniczna i Bezpieczeństwa oraz Współpraca w zakresie Wymiaru Spra-
wiedliwości i Spraw Wewnętrznych - obecnie, zgodnie z Traktatem Am-
sterdamskim, Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych.

Tak ustalony model Unii Europejskiej określa się obrazowo w literaturze
jako świątynię lub budowlę - obejmującą trzy filary (lub: kolumny) mające
wspólny dach i wsparte na wspólnym fundamencie.

164

Filar pierwszy i podstawowy stanowią Wspólnoty Europejskie, charakte-
ryzowane jako organizacje ponadnarodowe i funkcjonujące według zasad
i norm prawa wspólnotowego.

Filar drugi - to Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (art. 11-
-28, d. art. J-J11 TUE). Współpraca w ramach tego filaru nie wykracza
poza tradycyjną formę współpracy międzynarodowej (międzypaństwowej)
w płaszczyźnie prawa międzynarodowego.

Filar trzeci - Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych (art.
29-42, d. art. K-K9 TUE). Również i tu współpraca między uczestniczącymi
w niej państwami mieści się w ramach tradycyjnej współpracy międzynaro-
dowej, czego nie zmienia zasadniczo wzrost znaczenia (po Traktacie Am-
sterdamskim) jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w spra-
wach objętych tym filarem.

Wspólny "dach", to postanowienia wspólne Traktatu o Unii Europejskiej
określające przede wszystkim jej cele i zasady oraz ramy instytucjonalne
(art. 1-7, d. art. A-F).

Wspólny zaś fundament - to postanowienia końcowe TEU (art. 46-53,
d. art. L-S) regulujące przede wszystkim wprowadzanie zmian do Trakta-
tów oraz przystępowanie państw trzecich do Unii. Szczególne znaczenie
mają postanowienia w sprawie ściślejszej współpracy dotyczące wszystkich
filarów Unii (art. 43-45, wprowadzone przez Traktat Amsterdamski).

Zdecentralizowana Unia - jak to wyżej przedstawiono - dysponuje jed-
nak jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i cią-
głość działań podejmowanych dla realizacji jej celów przy jednoczesnym
zachowaniu i wzmacnianiu acquis communautaire, tj. dorobku wspólnoto-
wego (art. 3 ust. 1, d. art. C ust. 1). Unia zapewnia w szczególności spój-
ność wszystkich działań zewnętrznych podejmowanych w ramach polityki
zagranicznej, polityki bezpieczeństwa, polityki gospodarczej i polityki roz-
woju (art. 3 ust. 2, d. art. C ust. 2).

Wynikają z powyższych postanowień dwie kwestie: po pierwsze - czym
są owe jednolite ramy instytucjonalne, którymi dysponuje Unia, oraz, po
drugie - sprawa spójności i ciągłości podejmowanych działań.

Co się tyczy pierwszej kwestii, to jest rzeczą charakterystyczną, że art. 3
mówi o "jednolitych ramach instytucjonalnych", a nie o organach Unii. Or-
ganów takich - poza Radą Europejską - Unia nie posiada. Rada, Komisja,
a także Parlament i Trybunał Sprawiedliwości pozostają organami Wspól-
not Europejskich i nie stały się organami Unii Europejskiej z chwilą jej
utworzenia. Organy te jednak mogą - na podstawie Traktatu o Unii, podej-
mować działania na rzecz Unii w zakresie II i III filaru. Unia może się więc

165

nimi posługiwać i - obrazowo mówiąc - działają one wówczas jako organy
"użyczane" Unii przez Wspólnoty93.

Organem Unii Europejskiej jest Rada Europejska, której zadania i skład
określa art. 4 (d. art. D) TEU. Zgodnie z postanowieniami tego artykułu,
Rada Europejska nadaje rozwojowi Unii konieczne impulsy i określa ogólne
polityczne wytyczne w tym zakresie.

W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów państw
członkowskich oraz przewodniczący Komisji, którzy są wspomagani przez
ministrów spraw zagranicznych oraz jednego członka Komisji. Rada Euro-
pejska zbiera się co najmniej dwa razy do roku pod przewodnictwem szefa
państwa lub rządu tego państwa członkowskiego, które w danym czasie
sprawuje przewodnictwo Rady. Rada Europejska składa Parlamentowi Eu-
ropejskiemu po każdym swoim posiedzeniu oraz roczne, pisemne sprawoz-
danie o postępie osiągniętym przez Unię.

Druga wspomniana wcześniej kwestia dotyczy spójności i ciągłości po-
dejmowanych działań, za co szczególną odpowiedzialność ponoszą Rada
i Komisja. Co się tyczy spójności (koherencji), to chodzi o to, aby działania
podejmowane dla osiągnięcia celów Unii w ramach każdego z jej trzech
filarów były spójne (koherentne). Unia powinna w szczególności czuwać
nad koherencją wszystkich działań podejmowanych na zewnątrz w zakre-
sie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, polityki gospodarczej i rozwoju.
Podejmowane działania muszą nie tylko respektować ale i rozbudowywać
dalej acquis communnautaire.

Każdy z trzech filarów Unii zachowuje odrębność. Dotyczy to oczywiście,
a nawet przede wszystkim, istniejących przez utworzeniem Unii, trzech Wspól-
not. Nie pozostawia pod tym względem żadnej wątpliwości art. 47 (d. art. M)
TUE, stwierdzając, że żaden przepis Traktatu Unii nie narusza Traktatów usta-
nawiających Wspólnoty Europejskie, ani też późniejszych Traktatów lub aktów
zmieniających je lub uzupełniających (sam Traktat o Unii, zarówno z Maastricht,
jak i Traktat Amsterdamski wprowadzają kolejne zmiany i uzupełnienie do Trak-
tatów wspólnotowych, co oczywiście nie oznacza ich naruszenia).

Tak więc, Wspólnoty istnieją nadal w swym dotychczasowym kształcie
prawnym. Wspólnoty zatem ani nie przekształciły się w Unię Europejską, ani
też się w niej nie roztopiły, jak to nieraz pochopnie - zwłaszcza w publicysty-
ce - głosi. Zachowały one zarówno podmiotowość w prawie międzynarodowym,
jak też osobowość w prawie wewnętrznym państw członkowskich.

93 Zob M.Schweitzer, W. Hummer: "beliehene Gemeinschaftsorgane", "Organteihe", op. cit.,
s.298,299.

166

Państwa-strony Traktatu o Unii Europejskiej (tj. państwa członkowskie
Wspólnot) nie przydały Unii cech organizacji międzynarodowej. Organiza-
cją międzynarodową Unia Europejska więc nie jest. W konsekwencji, Unia
Europejska nie ma podmiotowości w prawie międzynarodowym - nie ma więc
ani zdolności prawnej, ani zdolności do działania w prawie międzynarodo-
wym. Oznacza to dalej, że Unia nie może ani nabywać praw, ani zaciągać
zobowiązań w płaszczyźnie prawa międzynarodowego. W rezultacie, prawa
i obowiązki międzynarodowe związane z Unia Europejską (filar II i III) są -
w płaszczyźnie prawa międzynarodowego - prawami i obowiązkami sa-
mych państw członkowskich. Nie ma żadnych podstaw do domniemywania
się prawnomiędzynarodowej podmiotowości Unii Europejskiej, zważywszy
zwłaszcza na znaczenie, jakie państwa członkowskie przywiązują do Wspól-
not jako do fundamentu, na którym budowana jest Unia. Można sobie bo-
wiem wyobrazić następujący, hipotetyczny, założony przez państwa człon-
kowskie, scenariusz: Wspólnoty Europejskie, zasadniczo zaś Wspólnota
Europejska (wzmocniona później jeszcze przejęciem spraw będących obecnie
w gestii FWWiS) będzie stopniowo wchłaniała poszczególne elementy dwóch
pozostałych filarów i w ten sposób sama stanie się Unią. Tak więc w przy-
szłości może nastąpić swoisty proces "wspólnotowienia" Unii - poszczegól-
ne składniki bez porównania słabszych filarów Unii zostaną wchłonięte przez
filar najsilniejszy pod względem instytucjonalnym i materialnym - Wspólno-
tę Europejską. W konsekwencji, nastąpić może w przyszłości fuzja między
Wspólnotą Europejską i Unią Europejską. Taki właśnie kierunek rozwoju
zdaje się sugerować art. 2 (d. art. B) TEU, który wśród celów Unii wymienia
pełne zachowanie i dalszy rozwój acquis communautaire, przy rozważeniu
w jakim zakresie polityki i formy współpracy wprowadzone przez Traktat
o Unii wymagają rewizji w celu zapewnienia efektywności funkcjonowania
mechanizmów i instytucji Wspólnoty. Myśl przewodnia tego postanowienia
jest całkiem wyraźna: rozwój Wspólnoty jest na pierwszym planie.

//. Cele i zasady Unii

Cele Unii Europejskiej zostały określone w art. 2 (d. B) TEU. Są one
następujące:

- popieranie postępu ekonomicznego i społecznego, osiągnięcie wysokie-
go poziomu zatrudnienia, osiągnięcie zrównoważonego i stałego rozwoju,
w szczególności poprzez stworzenie obszaru bez granic wewnętrznych,
wzmocnienie spójności ekonomicznej i społecznej oraz ustanowienie unii

167

gospodarczej i walutowej, ostatecznie z jedną walutą, zgodnie z postano-
wieniami Traktatu;

- potwierdzenie swojej tożsamości w płaszczyźnie międzynarodowej,
w szczególności poprzez urzeczywistnienie wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa, łącznie z programowaniem wspólnej polityki obronnej,
która mogłaby prowadzić do wspólnej obrony;

- wzmacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich
poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii;

- utrzymanie i rozwój Unii jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i
sprawiedliwości, w której swobodny przepływ osób zostaje zapewniony
w powiązaniu z właściwymi środkami dotyczącymi kontroli na granicach
zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobieganiu i zwalczaniu
przestępczości;

- pełne zachowanie i dalszy rozwój acquis communautaire, przy rozważe-
niu, w jakim zakresie polityki i formy współpracy wprowadzone przez Trak-
tat wymagają rewizji w celu zapewnienia efektywności funkcjonowania me-
chanizmów i instytucji Wspólnoty.

Cele Unii mają być osiągane zgodnie z warunkami ustalonymi w Trakta-
cie i przewidzianym w nim harmonogramem, z równoczesnym poszanowa-
niem zasady subsydiarności, tak jak została ona określona w art. 6 Trakta-
tu o Wspólnocie Europejskiej.

Traktat Amsterdamski wprowadził do TEU pełne sformułowanie zasad,
na których opiera się Unia. Stosownie do tego, art. 6 TEU postanawia, iż
Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw
człowieka i podstawowych wolności oraz rządów prawa, które są zasadami
wspólnymi dla państw członkowskich (pkt 1).

Wymienione zasady mają znaczenie fundamentalne, gdyż ich narusze-
nie może prowadzić do zwieszenia państwa członkowskiego w korzystaniu
przezeń z pewnych jego praw, o czym mowa w innym miejscu (Członko-
stwo Unii Europejskiej).

Oprócz zasad powyższych, art. 6 formułuje jeszcze dalsze:

- Unia respektuje prawa podstawowe zagwarantowane w Europejskiej Kon-
wencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej
w Rzymie 4 listopada 1950 r. i prawa wynikające z tradycji konstytucyjnych
wspólnych dla państw członkowskich, jako ogólne zasady prawa Wspólno-
ty (pkt 2);

- Unia respektuje tożsamość narodową państw członkowskich (pkt 3);

- Unia zapewnia sobie środki konieczne do osiągnięcia swoich celów i pro-
wadzenia swoich polityk (pkt 4).

168

Jak z powyższego wynika zasady wymienione w art. 6 pkt 1 dotyczą
przede wszystkim państw członkowskich, zaś zasady wymienione w pkt 2,
3 i 4 tego artykułu odnoszą się przede wszystkim do Unii jako całości.

ż 2. Ściślejsza współpraca w ramach Unii

Traktat o Unii Europejskiej przewiduje możliwość ustanowienia ściślej-
szej współpracy między niektórymi państwami członkowskimi Unii. O ści-
ślejszej współpracy w ramach Wspólnoty Europejskiej była mowa w rozdz. l.

Państwa członkowskie, które zamierzają ustanowić między sobą ściślejszą
współpracę mogą korzystać z instytucji, procedur i mechanizmów przewidzianych
przez Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europej-
ską (art. 43 pkt 1). Warunki ustanowienia ściślejszej współpracy są następujące:

(a) współpraca ta ma służyć wspieraniu celów Unii i ochronie jej interesów;

(b) odbywać się ma z poszanowaniem zasad obu wymienionych Traktatów
oraz jednolitych ram instytucjonalnych Unii;

(c) będzie ona tylko środkiem ostatecznym, wtedy gdy cele obu Traktatów
nie mogą być osiągnięte w drodze zastosowania odpowiednich procedur
w nich przewidzianych;

(^współpraca ta obejmuje przynajmniej większość państw członkowskich;

(e) nie na rusza ona acquis communautaire ani środków przyjętych zgodnie
z wymienionymi Traktatami;

(f) nie narusza ona kompetencji, praw, obowiązków i interesów tych państw
członkowskich, które w niej nie uczestniczą;

(g) jest ona otwarta dla wszystkich państw członkowskich, których mogą
stać się jej uczestnikami w każdym czasie, pod warunkiem, że stosują się
one do podstawowych i innych decyzji podjętych w jej ramach;

(h) jest ona zgodna z dodatkowymi, szczególnymi kryteriami ustalonymi
i/v art. 11 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 40
Traktatu o Unii Europejskiej odpowiednio do jej przedmiotu i jest ona auto-
�yzowana przez Radę zgodnie z przewidzianą procedurą.

Można stwierdzić, że postanowienia o ściślejszej współpracy w ramach
Jnii mają charakter subsydiarny wobec postanowień o ściślejszej współ-
iracy w ramach Wspólnoty Europejskiej (art. 11 TWE) oraz szczególnej,
.ciślejszej współpracy, przewidzianej w ramach art. 40 TEU (Współpraca
'olicyjna i Sądowa w Sprawach Karnych).

169

ż 3. Wprowadzanie zmian do Traktatów

Pierwotnie każdy z trzech Traktatów założycielskich zawierał odrębne
postanowienia dotyczące wprowadzania zmian. Traktat z Maastricht uchylił
te postanowienia i wprowadził w art. N pkt 1 jednolitą procedurę zmiany
Traktatów, na których opiera się Unia. Procedura ta nie różniła się zasadni-
czo od obowiązującej wcześniej. W "amsterdamskiej wersji" Traktatu o Unii
Europejskiej zagadnienie zmiany Traktatów reguluje art. 48 o treści iden-
tycznej z art. N pkt 1.

Prawo przedstawienia Radzie propozycji zmiany Traktatów, na których
opiera się Unia, przysługuje każdemu państwu członkowskiemu oraz Komisji.

Rada zasięga następnie opinii Parlamentu Europejskiego, a w razie po-
trzeby, także opinii Komisji. Jeżeli po zasięgnięciu opinii Rada sama wyda
opinię opowiadającą się za zwołaniem konferencji rządów państw człon-
kowskich, to konferencja taka jest zwoływana przez przewodniczącego Rady.
Celem konferencji jest określenie, za wspólną zgodą rządów państw człon-
kowskich, zmian, jakie mają być dokonane w Traktatach. W sprawach zwią-
zanych ze zmianami instytucjonalnymi w dziedzinie walutowej konsultowa-
ny jest także Europejski Bank Centralny.

Przyjęte przez konferencję rządów państw członkowskich zmiany wcho-
dzą w życie po ich ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie zgod-
nie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.

W wyżej opisanym trybie weszły w życie Jednolity Akt Europejski i Trak-
tat z Maastricht o Unii Europejskiej, a także Traktat Amsterdamski.

Ten tryb wprowadzania zmian do Traktatów podkreśla fakt o fundamen-
talnym znaczeniu, że państwa członkowskie pozostają nadal - jak się to
określa - "zwierzchnikami (władcami) Traktatów".

ż 4. Członkostwo Unii Europejskiej

l. Przyjęcie do Unii

Traktat z Maastricht uchylił odrębne postanowienia trzech Traktatów za-
łożycielskich dotyczące przystępowania państw do odnośnych Wspólnot
i wprowadził jednolite członkostwo Unii Europejskiej (art. 0).

170

Państwo trzecie nie może więc przystąpić jedynie do Wspólnot Europej-
skich, lecz tylko do Unii jako całości, co znaczy, że musi ono przyjąć rów-
nocześnie zobowiązania w zakresie filaru drugiego i trzeciego Unii. Oczywi-
ście, nie można również przystąpić tylko do filaru drugiego lub trzeciego,
bez przystępowania do samych Wspólnot.

Artykuł O nie formułował szczególnych wymogów wobec państwa ubie-
gającego się o członkostwo Unii, stwierdzając jedynie, że każde państwo
europejskie może ubiegać się o status członka Unii. W literaturze stwier-
dzano jednak, że poza wymogiem, aby było to państwo europejskie, istnie-
ją jeszcze warunki niepisane i wskazywano przede wszystkim na koniecz-
ność posiadania demokratycznego systemu rządów i poszanowanie praw
człowieka. Te dodatkowe wymogi wynikały również pośrednio z art. F.

Obecnie art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej postanawia wyraźnie, iż o człon-
kostwo Unii może ubiegać się każde państwo europejskie przestrzegające
zasad ustalonych w art. 6 pkt 1, a więc zasad: wolności, demokracji, posza-
nowania praw człowieka i podstawowych swobód oraz zasady rządów prawa.

Państwo przystępujące do Unii musi przyjąć tzw. acquis communauta-
ire, a więc cały dotychczasowy dorobek Wspólnot obejmujący prawo pier-
wotne i wtórne, a także cele wyznaczone na przyszłość.

Wniosek o przyjęcie do Unii państwo składa do Rady, która decyduje
o przyjęciu danego państwa jednomyślnie, po zasięgnięciu opinii Komisji
i uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (zgoda Parlamentu wyrażana
jest bezwzględną większością głosów jego członków).

Dokumenty przystąpienia obejmują: traktat przystąpienia i akt przystą-
pienia. Ten ostatni reguluje szczegółowe warunki przystąpienia, w tym okres
przejściowy, w czasie którego ma nastąpić pełne przyjęcie acquis commu-
nautaire, a także tzw. dostosowanie Traktatów, na których opiera się Unia
(zwłaszcza co do składu organów).

Traktat przystąpienia wchodzi w życie po ratyfikacji go przez wszystkie
państwa członkowskie Unii (i, oczywiście, przez państwo do Unii przystępujące).

//. Wystąpienie i wykluczenie państwa członkowskiego

Ani Traktat o UE, ani Traktaty wspólnotowe nie przewidują żadnej z łych
możliwości. Trzeba jednak ciągle pamiętać, że państwa członkowskie Unii
pozostają suwerennymi podmiotami prawa międzynarodowego, a więc mogą
podejmować działania w płaszczyźnie powszechnego prawa międzynaro-
dowego.

171

Państwo członkowskie może niewątpliwie wystąpić z Unii za zgodą
wszystkich pozostałych państw członkowskich; może też uczynić to od-
wołując się do klauzuli rebus s/c stantibus (zasadnicza zmiana okoliczno-
ści - według art. 62 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r.).
Z drugiej strony trudno byłoby wymagać, aby państwa członkowskie zmu-
szone były tolerować ciężkie pogwałcenie Traktatów, na których opiera
się Unia, przez jedno z państw członkowskich. W takiej sytuacji pozostałe
państwa członkowskie będą zawsze miały możliwość powołania się na
art. 60 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów (lub na odpowiadającą
mu normę powszechnego zwyczajowego' prawa międzynarodowego) jako
na podstawę wykluczenia państwa członkowskiego z Unii (ściślej: jako na
podstawę uznania Traktatów za wygasłe w stosunkach z takim państwem
członkowskim).

Ze względu na osiągnięty stopień integracji gospodarczej w ramach
Wspólnot obie te możliwości mają znaczenie raczej teoretyczne, jednak
w płaszczyźnie prawnej istnieją one nadal.

III. Zawieszenie państwa członkowskiego

*

Możliwość zawieszenia państwa członkowskiego w korzystaniu z pew-
nych praw wypływających z Traktatu o Unii wprowadzona została przez
Traktat Amsterdamski.

Zgodnie z obecnym art. 7 pkt 1 Traktatu o Unii, Rada w składzie
szefów państw lub rządów, działając jednomyślnie na podstawie propo-
zycji jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji i po uzyskaniu
zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie poważnego
i uporczywego naruszania przez państwo członkowskie zasad wymie-
nionych w art. 6 pkt 1. Stwierdzenie takie następuje po zaproszeniu
rządu odnośnego państwa członkowskiego do przedstawienia swych
uwag.

Po dokonaniu takiego stwierdzenia, Rada, działając większością kwalifi-
kowaną, może podjąć decyzję o zawieszeniu pewnych praw wypływają-
cych ze stosowania Traktatu o Unii w stosunku do tego państwa członkow-
skiego, włączając w to prawo głosowania w Radzie przedstawiciela rządu
tego państwa członkowskiego. Podejmując taką decyzję, Rada bierze pod
uwagę możliwe konsekwencje takiego zawieszenia w zakresie praw i obo-
wiązków osób fizycznych i prawnych. Zawieszenie nie ma wpływu na obo-
wiązki państwa członkowskiego (pkt 2).

172

Działając większością kwalifikowaną, Rada może następnie zmienić lub
odwołać środki podjęte zgodnie z pkt 2 w miarę zmian w sytuacji, która
doprowadziła do ich przyjęcia (pkt 3).

Przy podejmowaniu w Radzie powyższych decyzji nie bierze się pod
uwagę głosu przedstawiciela rządu odnośnego państwa członkowskiego.
Wstrzymanie się od głosu członka obecnego lub reprezentowanego nie stoi
na przeszkodzie w podejmowaniu decyzji przewidzianych w pkt 1 (tj. decy-
zji stwierdzającej istnienie opisanego tam naruszenia - pkt 4). Zgoda Par-
lamentu jest wyrażana większością dwóch trzecich oddanych głosów, przy
czym musi to być większość głosów jego członków (pkt 5).

Zawieszenie w prawach członkowskich zgodnie z art. 7 TEU wywołuje
analogiczne skutki we Wspólnocie Europejskiej (art. 309 TWE).

ż 5. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

Zgodnie z art. 11 TUE, Unia Europejska określa i realizuje wspólną
politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, której cele są następujące:

- zapewnienie wspólnych wartości, podstawowych interesów, niepodległo-
ści i integralności Unii zgodnie z zasadami z Karty Narodów Zjednoczo-
nych;

- zachowanie i umocnienie międzynarodowego bezpieczeństwa, zgodnie
z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, jak również z zasadami Aktu
Końcowego z Helsinek oraz Karty Paryskiej, włączając w to zasady doty-
czące zewnętrznych granic;

- popieranie współpracy międzynarodowej;

- rozwijanie i umacnianie demokracji i rządów prawa oraz poszanowania
praw człowieka i podstawowych wolności (pkt 1).

Państwa członkowskie zobowiązane są do aktywnego i bez zastrzeżeń
popierania polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności
i wzajemnej solidarności. Państwa członkowskie współpracują celem umoc-
nienia i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej (pkt 2).

Cele te Unia realizuje poprzez:

- określenie zasad i ogólnych wytycznych Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa;

- podejmowanie decyzji o wspólnych strategiach;

- przyjmowanie wspólnych działań;

- przyjmowanie wspólnych stanowisk;

173

- umacnianie systematycznej współpracy między państwami członkowskimi
w zakresie prowadzenia przez nie polityki.

Zasady i ogólne wytyczne ustalane są przez Radę Europejską. Na pod-
stawie ogólnych wytycznych Rada Ministrów podejmuje niezbędne decyzje.

Wspólne strategie przyjmuje Rada Europejska na zalecenie Rady Mini-
strów. Wspólne strategie określają ich cele, czas trwania i środki, jakich
użyć ma Unia i państwa członkowskie. Na podstawie wspólnych strategii
Rada Ministrów przyjmuje "wspólne działania" i "wspólne stanowiska".

Wspólne działania odnoszą się do określonych sytuacji, kiedy konieczne
jest podjęcie przez Unię działania operacyjnego. Wspólne działania ustala-
ją ich cele, zakres, środki i - -w razie potrzeby - czas ich trwania oraz
warunki ich realizacji. Wspólne działania są wiążące dla państw członkow-
skich w zakresie zajmowania przez nie stanowisk i ich działalności.

Wspólne stanowiska określają stosunek Unii do poszczególnych spraw
o charakterze geograficznym lub merytorycznym. Państwa członkowskie
zapewniają dostosowanie swojej polityki zagranicznej do wspólnych stano-
wisk.

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa obejmuje również stop-
niowe kształtowanie wspólnej polityki obronnej, co w konsekwencji ma pro-
wadzić do wspólnej obrony. W związku z tym Traktat UE postanawia w art.
17, że Unia Zachodnioeuropejska (UZE) stanowi integralny element rozwo-
ju UE. Postanowiono, że ostatecznym celem jest integracja Unii Zachod-
nioeuropejskiej z Unią Europejską. Decyzję w tej sprawie ma podjąć Rada
Europejska. Jak już wiadomo, na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kolonii,
na początku czerwca 1999 r., szefowie państw lub rządów UE podjęli decy-
zję o włączeniu Unii Zachodnioeuropejskiej do Unii Europejskiej, co ma się
dokonać do końca 2000 r. Odpowiedni akt w tej sprawie będzie podlegał
ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie.

Postanowienia dotyczące WPZiB nie stoją na przeszkodzie rozwijaniu
ściślejszej współpracy pomiędzy dwoma lub więcej państwami członkow-
skimi w płaszczyźnie dwustronnej lub w ramach Unii Zachodnioeuropejskiej
czy Paktu Atlantyckiego.

W sprawach wchodzących w zakres WPZiB Unia jest reprezentowana
przez urząd przewodniczącego Rady (prezydenturę), któremu pomaga
sekretarz generalny Rady - Wysoki Przedstawiciel do spraw Polityki

174

Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W razie potrzeby urząd przewodniczącego
jest wspomagany przez państwo, której w następnej kolejności obejmuje
przewodnictwo Rady. Komisja jest także włączona do realizacji zadań WPZiB.

Państwa członkowskie zobowiązane są do koordynowania swoich dzia-
łań w organizacjach międzynarodowych zgodnie ze wspólnymi stanowiskami.

Państwa członkowskie reprezentowane w organizacjach międzynarodo-
wych, w których nie uczestniczą wszystkie państwa członkowskie, informu-
ją państwa w nich uczestniczące, o wszelkich sprawach będących przed-
miotem wspólnego zainteresowania.

Państwa członkowskie, które są członkami Rady Bezpieczeństwa ONZ
są zobowiązane do zgodnego działania i pełnego informowania pozosta-
łych państw członkowskich. Państwa członkowskie zaś, które są stałymi
członkami Rady Bezpieczeństwa zapewniają obronę stanowiska i intere-
sów Unii.

Przedstawicielstwa dyplomatyczne i konsularne państw członkowskich oraz
delegacje Komisji w państwach trzecich i na konferencjach międzynarodowych,
a także w organizacjach międzynarodowych, współpracują ze sobą w celu
realizacji wspólnych stanowisk i wspólnych działań przyjętych przez Radę.

Urząd przewodniczącego konsultuje Parlament Europejski w sprawach
głównych aspektów i kierunków Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpie-
czeństwa oraz zapewnia, że opinie Parlamentu będą należycie uwzględnio-
ne. Parlament będzie też regularnie informowany przez urząd przewodni-
czącego i Komisję o rozwoju WPZiB. Parlament może również kierować
pytania do Rady oraz udzielać jej zaleceń; odbywa on coroczną debatę
nad postępem w zakresie realizacji WPZiB.

Każde państwo członkowskie lub Komisja może przedstawić Radzie wszelką
kwestię dotyczącą WPZiB oraz przedłożyć jej odpowiednie propozycje.

Bardzo ważnym zagadnieniem jest tryb podejmowania decyzji przez Radę
w zakresie WPZiB. Otóż decyzje w tym zakresie są zasadniczo podejmo-
wane jednomyślnie, przy czym wstrzymanie się od głosu przez członka
Rady obecnego osobiście lub reprezentowanego (zob. Rada) nie stoi na
przeszkodzie podjęciu decyzji.

Członek Rady, wstrzymując się od głosu, może to uzasadnić składając
formalną deklarację. W takim przypadku nie jest on zobowiązany do stoso-
wania się do tej decyzji, jednak akceptuje, że decyzja ta wiąże Unię, a zgod-
nie z zasadą wzajemnej solidarności odnośne państwo powstrzyma się od
wszelkiego działania sprzecznego lub mogącego zaszkodzić działaniu Unii.

Jeżeli Jednak członkowie Rady wstrzymujący się i składający taką for-
malną deklarację reprezentują więcej niż jedną trzecich głosów ważonych

175

zgodnie z art. 205(2) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską,
wówczas decyzja nie zostaje podjęta.

W drodze derogacji powyższego (tj. jednomyślności) Rada działa więk-
szością kwalifikowaną w następujących przypadkach:

- gdy przyjmuje wspólne działania, wspólne stanowiska lub podejmuje inne
decyzje na podstawie wspólnych strategii;

- kiedy podejmuje decyzje wykonujące wspólne działania lub wspólne
stanowisko.

Jeżeli jednak którykolwiek z członków Rady oświadczy, że z powodu
ważnych i określonych względów jego polityki państwowej zamierza sprze-
ciwić się podjęciu decyzji większością kwalifikowaną, wówczas głosowanie
nie ma miejsca. W takiej sytuacji Rada może, działając większością kwali-
fikowaną, postanowić, że sprawa ta zostanie przekazana Radzie Europej-
skiej w celu podjęcia jednomyślnej decyzji.

W przypadku podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, głosy
są ważone zgodnie z art. 205(2) TWE, a więc wymagana jest większość 62
głosów, oddanych przez co najmniej 10 państw członkowskich. Traktat o Unii
zawiera ogólne zastrzeżenie, że większość kwalifikowana nie ma zastoso-
wania w przypadku decyzji pociągających za sobą skutki militarne i obron-
ne, zaś decyzje o charakterze proceduralnym są podejmowane'przez Radę
zwykłą większością głosów.

Jeżeli dla realizacji WPZiB okaże się niezbędne zawarcie umów z jed-
nym lub więcej państwami lub organizacjami międzynarodowymi, wówczas
Rada, dz\a\aiąc iednorrtvs\nie, może upoważnić urząd przewodniczącego,
wspierany przez Komisję, do wszczęcia w tym celu negocjacji. Umowy ta-
kie zostaną zawarte przez Radę, działającą jednomyślnie, na zalecenie
urzędu przewodniczącego. Umowy takie nie będą wiązały państwa człon-
kowskiego, którego przedstawiciel w Radzie oświadczy, że dla związania
się tego państwa niezbędne jest zachowanie jego procedury konstytucyj-
nej. W takim przypadku pozostali członkowie Rady mogą postanowić, że
dana umowa będzie miała w stosunku do nich zastosowanie prowizoryczne.
Postanowienie to dotyczy również Współpracy Policyjnej i Sądowej w Spra-
wach Karnych.

Traktat UE powołał (art. 25) instytucję pomocniczą - Komitet Politycz-
ny, którego zadaniem jest obserwowanie sytuacji międzynarodowej
w dziedzinach objętych Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa
oraz przyczynianie się do określania kierunków polityki, poprzez dostar-
czanie Radzie opinii na jej żądanie lub z własnej inicjatywy. Kontroluje on
również realizację już uzgodnionych kierunków polityki, przy czym jego

176

w tym względzie nie naruszają zakresu odpowiedzialności urzędu prze-
wodniczącego oraz Komisji.

Jak już wcześniej była mowa, utworzone zostało - przez Traktat Amster-
damski - stanowisko Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Polityki Zagranicz-
nej i Bezpieczeństwa, które piastuje sekretarz generalny Rady. Zadaniem Wy-
sokiego Przedstawiciela jest pomaganie Radzie w zakresie WPZiB, zwłaszcza
poprzez przyczyniania się do formułowania, przygotowywania i wykonywania
decyzji w sprawach politycznych, oraz działanie w imieniu Rady, na żądanie
urzędu przewodniczącego, w prowadzeniu dialogu ze stronami trzecimi.

ż 6. Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych

Celem Unii jest stworzenie obywatelom wyższego poziomu poczucia
pewności w ramach obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
poprzez rozwijanie wspólnego działania państw członkowskich w dziedzinie
współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz zabieganie i zwal-
czanie rasizmu i ksenofobii.

Cele te mają być osiągnięte w drodze zapobiegania i zwalczania prze-
stępczości, zorganizowanej lub innej, zwłaszcza terroryzmu, handlu ludźmi
i przestępstw przeciwko dzieciom, nielegalnego handlu narkotykami i bro-
nią, korupcji i oszustw, poprzez:

- ściślejszą współpracę między siłami policyjnymi, władzami celnymi i inny-
mi kompetentnymi władzami w państwach członkowskich, zarówno bezpo-
średnią, jak i za pośrednictwem Europejskiego Biura Policji (Europol);

- ściślejszą współpracę między władzami sądowymi i innymi państw człon-
kowskich;

- zbliżanie w miarę potrzeby przepisów karnych w państwach członkow-
skich (art. 29).

Zagadnienia te zostały uregulowane w kolejnych postanowieniach
art. 30-33.

Do podejmowania odpowiednich środków upoważniona jest Rada dzia-
łająca jednomyślnie, z inicjatywy jakiegokolwiek państwa członkowskiego
lub Komisji. Tak więc Rada, zgodnie z art. 34:

a) przyjmuje wspólne stanowiska określające stosunek Unii do poszczegól-
nych zagadnień;

b) przyjmuje decyzje ramowe mające na celu zbliżanie przepisów ustawo-
wych i administracyjnych państw członkowskich. Decyzje ramowe wiążą

177

państwa członkowskie pod względem celu jaki ma być osiągnięty, pozosta-
wiając władzom państwowym wybór formy i metody; nie wywołują one skut-
ków bezpośrednich;

c) podejmuje decyzje w jakimkolwiek innym celu zgodnym z Traktatem,
z wyłączeniem decyzji dotyczących zbliżania przepisów ustawowych i ad-
ministracyjnych państw członkowskich. Decyzje te są wiążące i nie wywołu-
ją skutków bezpośrednich; Rada, działając większością kwalifikowaną, przyj-
muje środki niezbędne dla wykonania tych decyzji na szczeblu Unii;

d) uchwala konwencje, które zaleca do przyjęcia państwom członkowskim
zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.i Państwa członkowskie wszczy-
nają odpowiednią procedurę w terminie ustalonym przez Radę. W braku
innych postanowień, konwencje te, po przyjęciu ich przez większość państw
członkowskich, wchodzą w życie w odniesieniu do tych państw. Środki wy-
konawcze do tych konwencji przyjmowane są w Radzie większością dwóch
trzecich umawiających się stron.

Trzeba zwrócić uwagę, że w tym ostatnim przypadku nie chodzi o więk-
szość kwalifikowaną, lecz o większość dwóch trzecich stron omawianych
konwencji. W przypadkach zaś gdy Rada podejmuje decyzje (środki wyko-
nawcze) większością kwalifikowaną, głosy Rady są ważone zgodnie z art.
205, pkt 2 Traktatu WE, a więc do podjęcia decyzji wymagana* jest więk-
szość co najmniej 62 głosów, oddanych przez co najmniej 10 państw człon-
kowskich. W sprawach proceduralnych Rada podejmuje decyzje większo-
ścią zwykłą. Zgodnie z regulaminem Rady jest to większość 8 głosów.

W procesie stanowienia aktów wchodzących w zakres Współpracy Poli-
cyjnej i Sądowej nie występuje monopol inicjatywy Komisji (nie występuje
on także w zakresie WPZiB). Omawiane akty są stanowione przez Radę
na podstawie inicjatywy jakiegokolwiek państwa członkowskiego lub Komi-
sji, co wyraźnie stwierdza art. 34. W przypadkach, gdy ma zastosowanie
większość kwalifikowana nie wyróżnia się decyzji przyjmowanych na wnio-
sek Komisji - w wymaganej większości zawsze muszą znajdować się głosy
oddane przez co najmniej 10 państw członkowskich.

W ramach Współpracy Policyjnej i Sądowej, Rada Europejska nie od-
grywa szczególnej roli. Z drugiej strony, większą rolę, aniżeli w ramach
WPZiB, odgrywa Parlament Europejski. O ile w ramach WPZiB, art. 21
zawiera tylko ogólne postanowienia dotyczące konsultowania i informowa-
nia Parlamentu przez Radę i Komisję, a także możliwości kierowania pytań
i zaleceń przez Parlament pod adresem Rady, o tyle w ramach Współpracy
Policyjnej i Sądowej wprowadzona została procedura konsultacyjna w za-
kresie stanowienia odpowiednich aktów. Procedura ta przypomina procedurę

178

konsultacyjną w ramach Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z art. 39 TUE,
Rada konsultuje, tj. zasięga opinii Parlamentu przed przyjęciem środków
wymienionych w art. 34 ust. 2 (b), (c) i (d). Chodzi tu o przyjmowanie
następujących środków, o których była mowa wyżej: decyzji ramowych,
innych decyzji oraz konwencji zalecanych państwom członkowskim do przy-
jęcia. Rada występując o opinię, może wyznaczyć Parlamentowi okres,
w którym ma być przedłożona. Okres ten nie może być krótszy niż trzy
miesiące. W braku przedłożenia opinii Rada może podjąć działanie. Ten
ostatni element, a więc możliwość wyznaczenia Parlamentowi terminu na
dostarczenie opinii, nie występuje w ramach procedury konsultacyjnej we
Wspólnocie Europejskiej.

Ważną rolę w procesie realizacji Współpracy Policyjnej i Sądowej w Spra-
wach Karnych odgrywa obecnie jurysdykcja Europejskiego Trybunału Spra-
wiedliwości, której zakres został poszerzony przez Traktat Amsterdamski.
Wcześniej przewidziana była tylko ta możliwość, że Trybunał był właściwy
do interpretacji wyżej wymienionych konwencji i orzekania w każdym spo-
rze dotyczącym ich stosowania, o ile konwencje te taką możliwość przewi-
dywały. Obecnie jurysdykcję Trybunału obszernie reguluje art. 35 TEU.

Zgodnie z postanowieniami pkt 1, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich sprawuje jurysdykcję, z zastrzeżeniami, o których będzie mowa
dalej, w zakresie wydawania orzeczeń wstępnych odnośnie do ważności
i interpretacji decyzji ramowych oraz decyzji, interpretacji konwencji, o któ-
rych była mowa, oraz ważności i interpretacji środków przyjętych celem ich
wykonania.

Jurysdykcja Trybunału w zakresie wydawania orzeczeń wstępnych uwa-
runkowana jest przyjęciem przez państwa członkowskie klauzuli fakultatyw-
nej akceptującej odnośną jurysdykcję Trybunału. Akceptacja taka następuje
w drodze złożenia odpowiedniej deklaracji przy podpisywaniu Traktatu Am-
sterdamskiego lub w jakimkolwiek czasie późniejszym (pkt 2). Państwo skła-
dając taką deklarację, może wybrać jedną z dwóch formuł:

(a) każdy sąd tego państwa, od którego orzeczenia nie ma już środka
odwoławczego w jego prawie wewnętrznym, może zwrócić się do Trybuna-
łu Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia wstępnego w kwestii podniesionej
w toku toczącego się przed nim postępowania i dotyczącej ważności lub
interpretacji jednego z aktów wymienionych w pkt 1, jeżeli sąd ten uważa,
że rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne dla wydania przezeń orzeczenia;

(b) każdy sąd tego państwa może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwo-
ści o wydanie orzeczenia w kwestii podniesionej w toku toczącego się przed
nim postępowania i dotyczącej ważności lub interpretacji jednego z aktów

179

wymienionych w pkt 1, jeżeli sąd ten uważa, że rozstrzygnięcie tej kwestii
jest niezbędne dla wydania przezeń orzeczenia.

Zgodnie więc z klauzulą fakultatywną państwa członkowskie same decy-
dują, po pierwsze - czy jego sądy będą w ogóle upoważnione do występo-
wania do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia wstępnego; po
drugie - czy upoważnione będą do tego tylko sądy ostatniej instancji -
formuła (a), czy wszystkie jego sądy - formuła (b). Ponadto z przyjęcia
klauzuli fakultatywnej wynika tylko upoważnienie sądów do zwracania się
do Trybunału o wydanie orzeczenia wstępnego, a nie ma - w przypadku
sądów ostatniej instancji - takiego obowiązku.

Państwa członkowskie, niezależnie od tego czy złożyły odpowiednią de-
klarację, czy też nie, są zawsze upoważnione do przedkładania Trybunało-
wi oświadczeń lub pisemnych uwag w kwestiach wynikających z pkt 1 (pkt 4).

Trybunał Sprawiedliwości nie jest uprawniony do badania legalności i pro-
porcjonalności działań (środków) podejmowanych przez policje lub inne służby
stosujące środki przymusu w państwach członkowskich lub w zakresie cią-
żącej na państwach członkowskich odpowiedzialności pod względem utrzy-
mania prawa i porządku oraz zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego
(pkt 5).

Jurysdykcja Trybunału obejmuje badanie legalności decyzji ramowych
oraz decyzji. Postępowanie w tych sprawach może być wszczęte na wnio-
sek państwa członkowskiego lub Komisji, a podstawą wniosku może być
brak kompetencji, naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, narusze-
nie Traktatu lub jakiejkolwiek normy prawnej dotyczącej jego stosowania
oraz nadużycia władzy. Postępowanie może być wszczęte w ciągu dwóch
miesięcy od publikacji danego środka (pkt 6).

Trybunał Sprawiedliwości sprawuje następnie jurysdykcję w sporach po-
między państwami członkowskimi dotyczących interpretacji lub stosowania
aktów przyjętych zgodnie z art. 34 pkt 2 (wspólne stanowiska, decyzje
ramowe, decyzje i środki je wprowadzające, konwencje i środki przyjęte dla
ich wykonania), jeżeli spory takie nie mogą być rozstrzygnięte przez Radę
w ciągu sześciu miesięcy od ich przedłożenia przez jednego z jej członków.

Trybunał ma wreszcie jurysdykcję w sporach pomiędzy państwami człon-
kowskimi a Komisją dotyczących interpretacji i stosowania wymienionych
wyżej konwencji (pkt 7).

Przyznanie Trybunałowi stosunkowo znacznego obszaru jurysdykcji
w sprawach wchodzących w zakres omawianego tu III filaru Unii nie ozna-
cza, że został on przekształcony w Trybunał Sprawiedliwości Unii Euro-
pejskiej. Żadnych wątpliwości nie pozostawia pod tym względem art. 35

180

TEU, używając jednoznacznego określenia - Trybunał Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich (the Court of Justice of the European Communi-
ties, der Gerichtshof der Europaischen Gemeinschaften). Tak więc Trybu-
nał - podobnie zresztą jak pozostałe organy Wspólnot - jedynie pełni
wyznaczone przez TUE funkcje w "jednolitych ramach instytucjonalnych"
Unii Europejskiej.

W ramach III filaru Unii powołano instytucję pomocniczą - Komitet Koor-
dynacyjny składający się z wyższych urzędników (art. 36). Komitet, obok
funkcji koordynacyjnych, spełnia następujące zadania:

- wydawanie opinii na użytek Rady, na jej żądanie lub z własnej inicjatywy;

- przyczynianie się do przygotowania dyskusji w Radzie na tematy doty-
czące Współpracy Policyjnej i Sądowej.

Należy wreszcie wspomnieć, iż niektóre państwa członkowskie mogą
być upoważnione - jeśli to zmierzają - do ustanowienia ściślejszej współpracy
w omawianych tu sprawach Współpracy Policyjnej i Sądowej. Warunki i tryb
ustanowienia takiej ściślejszej współpracy określa szczegółowo art. 40 TEU.

Rozdział IX

SUWERENNOŚĆ,
INTEGRACJA l PONADNARODOWOŚĆ

W pracy niniejszej wielokrotnie podkreślano, że państwa członkowskie
Wspólnot Europejskich pozostają nadal suwerennymi podmiotami prawa
międzynarodowego. Należy przeto przejść do wyjaśnienia, czym jest suwe-
renność i jaki wpływ wywiera na nią tzw. ponadnarodowość Wspólnot Eu-
ropejskich. Z problemem tym wiąże się klasyfikacja Wspólnot Europejskich
jako organizacji ponadnarodowych oraz zagadnienie określenia pozycji pra-
wa wspólnotowego.

ż 1. Suwerenność jako pojęcie prawa międzynarodowego

Pojęcie suwerenności rozważane jest w płaszczyźnie nie tylko prawnej,
lecz również w płaszczyźnie politycznej i ekonomicznej. W związku z tym
rozważana bywa np. kwestia "suwerenności ekonomicznej" lub nawet "su-
werenności monetarnej". Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że rozpatry-
wanie pojęcia suwerenności w płaszczyźnie politycznej i ekonomicznej może
prowadzić do wniosku, że obecnie jest na świecie być może tylko kilka
państw suwerennych. Z tego względu, rozważanie tej kwestii w kategoriach
politycznych i ekonomicznych z konieczności prowadzi do wyróżnienia "peł-
nej" i "ograniczonej" oraz "mniejszej" lub "większej" suwerenności, czyli pro-
wadzi do stopniowania pojęcia suwerenności. Wartość poznawcza takich
dociekań jest w istocie żadna. Na pytanie czym jest suwerenność odpowie-
dzi można poszukiwać wyłącznie w płaszczyźnie prawa międzynarodowe-
go, natomiast na pytanie dlaczego w tej właśnie płaszczyźnie można odpo-
wiedzieć następująco:

- po pierwsze, suwerenność jest podstawowym pojęciem prawa między-
narodowego i fundamentem, na którym się ono opiera; ukształtowanie się

182

prawa międzynarodowego jako systemu prawnego jest ściśle związane z kon-
cepcją suwerenności;

- po drugie, suwerenność jest atrybutem państwa jako podmiotu prawa
międzynarodowego; w płaszczyźnie prawa międzynarodowego nie można
mówić o "państwach niesuwerennych" - tzw. państwa zależne są w istocie
jedynie niesuwerennymi organizacjami terytorialnymi i jako takie mogą rów-
nież być podmiotami prawa międzynarodowego.

Powyższe prowadzi do zasadniczego wniosku, że stosunki pomiędzy
państwami (które z istoty swej są suwerenne) mogą być regulowane tylko
przez prawo międzynarodowe.

W klasycznym już podręczniku Ludwika Ehriicha suwerenność została
określona jako obejmująca dwa przymioty państwa: samowładność, czyli
prawną niezależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych, i całowład-
ność, czyli kompetencję normowania wszystkich stosunków wewnątrz
państwa94.

Samowładność jest aspektem zewnętrznym suwerenności. Samowład-
ność oznacza, że państwo - suwerenny podmiot prawa międzynarodowe-
go - posiada wszystkie elementy konstytuujące pełną zdolność do działa-
nia w prawie międzynarodowym, a więc: zdolność do nawiązywania
i utrzymywania stosunków dyplomatycznych (prawo legacji), zdolność do
zawierania umów międzynarodowych (zdolność traktatowa), ponoszenie
odpowiedzialności w płaszczyźnie prawa międzynarodowego (i oczywiście
występowanie z roszczeniami w tej płaszczyźnie), zdolność do występo-
wania w charakterze strony przed sądami międzynarodowymi orzekający-
mi na podstawie powszechnego prawa międzynarodowego (zdolność
procesowa).

Całowładność, jako wewnętrzny aspekt suwerenności, oznacza zwierzch-
nictwo terytorialne państwa, a więc jego pełną władzę nad wszystkimi oso-
bami i rzeczami znajdującymi się na jego terytorium. Ze zwierzchnictwa
terytorialnego państwa wypływa jego zwierzchnictwo personalne, które ujaw-
nia się przede wszystkim w stosunku do obywateli państwa przebywają-
cych poza jego granicami.

Suwerenność jest pojęciem integralnym, a więc niepodzielnym, toteż nie
podlega stopniowaniu. Suwerenność jest albo jej nie ma w ogóle. Tak wiec,
nie ma "suwerenności pełnej" i "niepełnej" lub "ograniczonej". Jeżeli pań-
stwo przekazuje innemu państwu choćby któryś ze swych elementów zdol-
ności do działania (np. zdolność traktatową), to przestaje być podmiotem

94 L. Ehriich, Prawo międzynarodowe. Wyd. czwarte, Warszawa 1958, s. 123.

183

suwerennym i staje się protektoratem międzynarodowym. Powtórzmy więc
- nie ma w prawie międzynarodowym "suwerenności ograniczonej"95.

Prawna niezależność od innych państw oznacza, że państwo nie prze-
kazało, na podstawie umowy międzynarodowej, innemu państwu żadnego
elementu swojej zdolności do działania w prawie międzynarodowym (np.
zawierania umów międzynarodowych).

Prawna niezależność od organizacji międzynarodowych jest pewnym skró-
tem myślowym, wskazującym przede wszystkim na to, że organizacje między-
narodowe nie są federacjami. Chodzi więc w istocie o to, że państwo, przystę-
pując do organizacji międzynarodowej, nie staje się częścią składową federacji.

Trudno w tym miejscu uniknąć polemiki. Otóż A. Wasilkowski występu-
jąc ostatnio z koncepcją "otwartej definicji suwerenności" stwierdził, że współ-
czesna definicja suwerenności nie powinna odwoływać się do niezależno-
ści "od wszelkich czynników zewnętrznych", a właściwą byłaby formuła
"niezależność od innych państw". Tak więc ograniczeniem lub naruszeniem
suwerenności jest zależność od innego państwa, natomiast realizowanie
współzależności w ramach instytucji międzynarodowych nie ogranicza ani
nie narusza suwerenności, jeżeli instytucje te wolne są od hegemona, jeśli
więc służą w równym stopniu wszystkim uczestnikom, a nie przede wszyst-
kim jednemu z nich96.

A. Wasilkowski przeprowadza porównanie między b. Radą Wzajemnej
Pomocy Gospodarczej a Wspólnotami Europejskimi. Otóż państwa człon-
kowskie Wspólnot Europejskich przekazały Wspólnotom szereg kompeten-
cji materialnych i decyzyjnych i jeśli stanąć na tradycyjnym stanowisku, to
trzeba uznać, iż suwerenność państw członkowskich jest w pewnym stop-
niu ograniczona. Ponieważ zaś takie przekazanie kompetencji nie nastąpiło
w ramach RWPG, to wniosek jest jakby prosty: w odróżnieniu od państw
członkowskich Wspólnot państwa członkowskie RWPG były w pełni suwe-
renne. Istotnym elementem dla A. Wasilkowskiego jest istnienie hegemona:

"Wspólnoty są ugrupowaniem bez hegemona. W ramach Wspólnot nie wy-
stępuje podporządkowanie interesów poszczególnych członków członkowi
najważniejszemu. Państwa Wspólnot są więc suwerenne.

95 W literaturze prawa międzynarodowego występowało w przeszłości pojęcie "ograniczonej
suwerenności", co było wynikiem klasycznego poglądu identyfikującego suwerenność z pod-
miotowością w prawie międzynarodowym. Koncepcja "ograniczonej suwerenności" miała wów-
czas uzasadniać prawnomiędzynarodową podmiotowość "państw zależnych". Obecnie, gdy
podmiotowość w prawie międzynarodowym nie jest identyfikowana z suwerennością, sztucz-
na koncepcja "ograniczonej suwerenności" nie ma racji bytu.

96 A. Wasilkowski, Uczestnictwo w strukturach europejskich a suwerenność państwowa, "Pań-
stwo i Prawo" 1966, nr 4-5, s. 20.

184

RWPG natomiast skupiało średnie i małe państwa wokół wielkiego mo-
carstwa. Było przede wszystkim narzędziem polityki tego mocarstwa i to
właśnie wywierało wpływ na sytuację państw członkowskich. Można ją okre-
ślić jako sytuację ograniczonej suwerenności, ale ograniczonej nie w sto-
sunku do RWPG jako organizacji międzynarodowej, lecz właśnie do domi-
nującego mocarstwa. Występowała tu zależność od innego państwa i to
było czynnikiem decydującym, a nie charakter kompetencji samej organiza-
cji i zasady jej działania"97.

Problem polega jednak na tym, że powyższy opis jest opisem sytuacji
faktycznej, a nie prawnej. Podległość państw członkowskich RWPG wobec
ZSRR była oczywista i nikt nie może tego kwestionować. Jednak prawo
międzynarodowe nie zna pojęcia "hegemona", czy też "dominującego mo-
carstwa". Stanu podległości tzw. państw socjalistycznych wobec b. ZSRR
nie da się ująć w kategoriach prawa międzynarodowego. Istotną kwestią
pozostaje nadal prawna niezależność państw wobec organizacji międzyna-
rodowych, tak jak to przedstawiono wyżej.

Państwo przystępując do organizacji międzynarodowej zachowuje swą
suwerenność, pozostaje więc suwerennym podmiotem prawa międzynaro-
dowego. Państwo może jednak, na podstawie umowy międzynarodowej
(w tym umowy będącej statutem organizacji międzynarodowej) ograniczyć
wykonywanie swojej suwerenności.

Jeżeli państwo zawiera umowę międzynarodową, w której zobowiązuje
się, że nie będzie zawierało określonych umów międzynarodowych (np.
traktatów przymierza), to mamy wówczas do czynienia z ograniczeniem
wykonywania suwerenności w jej zewnętrznym aspekcie. Jeżeli zaś pań-
stwo zawiera umowę dotyczącą międzynarodowej ochrony praw człowieka
lub umowę w zakresie ochrony inwestycji zagranicznych, to wówczas pań-
stwo przyjmuje ograniczenie wykonywania swej suwerenności w jej aspek-
cie wewnętrznym, co można określić również jako ograniczenie kompeten-
cji wewnętrznej lub kompetencji własnej państwa. Zjawiska takie występują
obecnie coraz częściej i nie prowadzą one do żadnego "ograniczenia su-
werenności", a jedynie do ograniczenia jej wykonywania.

Utworzenie przez państwa organizacji międzynarodowej prowadzi do wy-
posażenia jej w określone kompetencje. Takie wyposażenie organizacji mię-
dzynarodowej w określone kompetencje nie oznacza wcale, że występuje
tu jakieś przekazanie czy transfer kompetencji państwowych lub "praw su-
werennych" na rzecz organizacji międzynarodowej, lecz jedynie ograniczenie

97 Ibidem.

185

kompetencji własnych państw na rzecz organizacji międzynarodowej. Po-
wszechnie używane wyrażenie o przekazaniu organizacji międzynarodo-
wej kompetencji państwowych lub "praw suwerennych" nie jest właściwe.
Państwa członkowskie nie przekazują organizacji międzynarodowej żad-
nej ze swoich kompetencji, lecz jedynie ograniczając własne kompeten-
cje, przyznają jej samej kompetencje ściśle określone. Właściwie rzecz tę
ujmuje D. Lasok:

"Mówi się o atrybucji, czy delegacji uprawnień przez Państwa na ko-
rzyść Wspólnoty, ale i tutaj pojęcie "delegacji" nie jest jasne, gdyż nie
chodzi o przeniesienie czy transfer uprawnień państwowych, ale raczej o upo-
ważnienie instytucji do wykonywania pewnych zadań w imieniu Państw
Członkowskich. Innymi słowy, nie chodzi tutaj o przenoszenie cząstek władzy
suwerennej od poszczególnych Państw, ale o skupienie we wspólnej puli
autorytetu koniecznego do ustalania wspólnych polityk, dostarczanie środ-
ków ich realizacji i dopilnowania ich wykonania"98.

Więcej jednak - uprawnienia i kompetencje, przyznane organizacji nie
są tożsame z wcześniejszymi uprawnieniami państw", są to po prostu kom-
petencje samej organizacji międzynarodowej.

Państwa członkowskie - niezależnie od zakresu kompetencji przyzna-
nych organizacji międzynarodowej - pozostają suwerennymi podmiotami
prawa międzynarodowego. Sytuacja ta może ulec zmianie tylko wtedy, gdy
organizacja taka przekształci się w federację, a dotychczasowe jej państwa
członkowskie staną się częściami składowymi w ten sposób powstałej fe-
deracji. Tertium non datur.

ż 2. Integracja europejska i ponadnarodowość
Wspólnot Europejskich

Pojęcia integracji i ponadnarodowości nie są sobą tożsame, gdyż inte-
gracja nie musi oznaczać ponadnarodowości.

M. Klepacki w swojej Encyklopedii teorii i praktyki organizacji międzyna-
rodowych do organizacji integracyjnych zalicza, obok Wspólnot Europej-
skich, Unię Ekonomiczną Beneluksu, Wspólny Rynek Ameryki Środkowej,
Wspólnotę Gospodarczą Państw Afryki Zachodniej, Andyjski Wspólny Rynek,

98 D. Lasok, op.cit., s. 163.

99 F. Caportori, Supranational Organizations (w:) Encyclopedia of Public International Law,
North-Holand, Amsterdam, Yew York, Oxford, 1983, t. 3, s. 263.

186

Arabski Wspólny Rynek, Związek Państw Afryki Środkowej, Południowo-
afrykańską Unię Celną, Unię Celną i Ekonomiczną Afryki Środkowej i Radę
Nordycką100.

Pojęcie "integracji europejskiej" weszło w użycie po drugiej wojnie świa-
towej na określenie procesu, jak również celów tworzenia ściślejszego sto-
warzyszenia, unii, lub nawet federacji państw Europy Zachodniej101. Był to
dogodny termin, wystarczająco ogólny i dość nie sprecyzowany, aby objąć
nim całe spektrum różnego ujmowania pojęcia integracji od tradycyjnej współ-
pracy międzyrządowej do ustanowienia organizacji ponadnarodowych102.
Jednak po ustanowieniu Wspólnot Europejskich integracja europejska utoż-
samiana jest często z ponadnarodowością.

Pojęcie "ponadnarodowość" zawdzięczamy francuskiemu ministrowi spraw
zagranicznych Robertowi Schumanowi, gdyż wystąpiło ono po raz pierwszy
właśnie w tzw. Planie Schumana, a następnie wprowadzone zostało do art. 9
Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Artykuł ten
mówił o ponadnarodowym charakterze funkcji członków Wysokiej Władzy
EWWiS. Także nie ratyfikowany Traktat o Europejskiej Wspólnocie Obronnej
(zob. rozdz. II) mówił w art. 1 o ponadnarodowym charakterze tej Wspólnoty.

Traktat Fuzyjny z 1965 r. uchylił wspomniane postanowienie art. 9 Trak-
tatu o EWWiS i wyrażenie "ponadnarodowy" straciło charakter terminu le-
galnego (traktatowego). Pojęcie ponadnarodowości zakorzeniło się jednak
na dobre w literaturze politycznej i prawnej.

F. Capotorti wyróżnia sześć cech charakterystycznych systemu EWWiS
(co oczywiście odnosi się do pozostałych Wspólnot): (a) trzy spośród instytu-
cji Wspólnoty były złożone z osób nie reprezentujących państw (WysokaWła-
dza, Zgromadzenie i Trybunał Sprawiedliwości); (b) we wszystkich instytu-
cjach, łącznie z Radą, decyzje mogły być podejmowane większością głosów;

(c) EWWiS upoważniona była do przyjmowania wiążących aktów; (d) niektó-
re z tych aktów mają skutek bezpośredni w stosunku do jednostek i przed-
siębiorstw; (e) postanowienia Traktatu i środki przyjmowane przez instytucje
stanowiły, jako całość, nowy porządek prawny; (f) w ramach tego. porządku
wypełnianie zobowiązań przez państwa członkowskie i ważność aktów Wspól-
noty poddane zostały kontroli Trybunału Sprawiedliwości103.

'""Z. M. Klepacki, Encyklopedia teorii i praktyki organizacji międzynarodowych, Warszawa
1990, s. 38.

101 G. Jaenecke, European Integration (w:) Encyclopedia of Public International Law, North-
Holland, Elsevier, New York, Oxford-Shannon-Tokio 1995, L. II, s. 240.

102 Ibidem.

""F. Capotorti, op. cit., s. 263.

187

W tym systemie jedyną nowością była kontrola legalności aktów orga-
nów organizacji przez Trybunału Sprawiedliwości. W sumie zaś, chodzi
o kombinację trzech czynników: niezależność mechanizmu podejmowania
decyzji, bezpośredni stosunek między władzą międzynarodową a jednost-
kami, i - istnienie organu sądowego o wyżej określonej kompetencji. W kon-
sekwencji, to właśnie kumulacja tych trzech czynników decyduje o ponadna-
rodowym charakterze Wspólnot104.

Powyższe właściwości organizacji ponadnarodowej zostały w Wórter-
buch des Vólkerrechts ocenione w sposób następujący:

"Ponieważ każda z tych właściwości -' rozpatrywana z osobna - nie
stanowi żadnej nowości w prawie międzynarodowym organizacji międzyna-
rodowych, przeto ponadnarodowy charakter pewnego stowarzyszenia państw
może wynikać tylko z intensywności i kumulacji tych właściwości"105.

Istota czynników składających się na ponadnarodowość pewnych orga-
nizacji międzynarodowych nie jest więc nowa, chodzi tylko o ich natężenie
i kumulowanie się.

Dla Wspólnot Europejskich nie można znaleźć innej kwalifikacji niż ta,
że pozostają one organizacjami międzynarodowymi. Ciekawą w tym wzglę-
dzie ilustrację z zakresu praktyki traktatowej przedstawiają M. Schweitzer
i W. Hummer, Otóż art. 1 Aneksu 9 do Konwencji o prawie morza'z 1982 r.
zawiera definicję organizacji międzynarodowych, które mogą stać się stro-
nami tej Konwencji. Zgodnie z tą definicją, organizacją międzynarodową
jest "organizacja międzypaństwowa, która została utworzona przez pań-
stwa i której państwa członkowskie przekazały kompetencje w sprawach
uregulowanych niniejszym porozumieniem, łącznie z kompetencją zawiera-
nia umów międzynarodowych w tych sprawach". Definicja ta została wypra-
cowana w porozumieniu ze Wspólnotą Europejską i w ten sposób Wspól-
nota, podpisawszy wymienioną konwencję, potwierdziła postanowienie
stwierdzające, iż jest ona organizacją międzynarodową o szczególnych kom-
petencjach106.

Wspólnoty Europejskie pozostają więc organizacjami międzynarodowy-
mi, przy czym z pewnością słuszne jest stwierdzenie, że Wspólnoty są -
w porównaniu z tradycyjnymi organizacjami międzynarodowymi - "silniej
zintegrowanymi organizacjami międzynarodowymi"107.

'"Ibidem, s. 264.

105 G. Jaenecke, Supranationale Organisation (w:) Wórterbuch des Vólkerrechts. Band
Berlin 1962, s. 425.

106 M. Schweitzer, W. Hummer, op. cit., s. 31.

107 Ibidem.

188

W każdym razie, to co określa się jako ponadnarodowość Wspólnot Euro-
pejskich nie stoi w sprzeczności z suwerennością państw członkowskich.
Państwa te, przyznając Wspólnotom ściśle określone kompetencje, jedynie
ograniczyły wykonywanie swojej suwerenności w określonym zakresie.

Oprócz tego, jak wcześniej była mowa, państwo członkowskie może
zawsze jeszcze wycofać się ze Wspólnot. Państwa członkowskie utraciłyby
swą suwerenność gdyby już ze Wspólnot nie mogły wystąpić, tak jak np.
Bawaria nie może wystąpić z Republiki Federalnej Niemiec.

Integracja europejska jest obecnie realizowana nie tylko w ramach Wspól-
not Europejskich, ale także w ramach II i III filaru Unii Europejskiej, które
opisanych wyżej cech ponadnarodowości zasadniczo nie wykazują.

ż 3. Prawo wspólnotowe a prawo międzynarodowe

W nauce trwa spór - pomiędzy tzw. tradycjonalistami a tzw. autonomistami
- co do charakteru prawa wspólnotowego. Według stanowiska tradycjonalistów,
których można również nazwać internacjonalistami, prawo wspólnotowe stano-
wi część prawa międzynarodowego publicznego. Według zaś autonomistów,
z faktu że prawo wspólnotowe powstało na podstawie traktatów (umów mię-
dzynarodowych) nie można wyciągać żadnych wniosków dogmatyczno-praw-
nych. Zdaniem autonomistów odpowiednie wnioski należy formułować biorąc
pod uwagę całą strukturę Wspólnot. Według autonomistów - szczególne ce-
chy Traktatów założycielskich decydują o tym, że pierwotne prawo wspólnoto-
we nie może być już uważane za prawo międzynarodowe. Chodzi o to, że
Traktaty założycielskie Wspólnot wykazują takie cechy, które nie występują
w innych umowach międzynarodowych lub nie występują w nich z taką inten-
sywnością. Rozumowanie to prowadzi autonomistów do wniosku, że prawo
wspólnotowe stanowi autonomiczny, samoistny porządek prawny108.

Istotę sporu stanowi więc charakter pierwotnego prawa wspólnotowego.
Określenie charakteru wspólnotowego prawa wtórnego (a więc pochodne-
go) jest tylko wypadkową tej zasadniczej kwestii.

W omawianej sprawie wypowiadał się Europejski Trybunał Sprawiedli-
wości i to jego stanowisko przyczynia się wydatnie do upowszechnienia
poglądu autonomistów. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie od razu zajął on
takie właśnie stanowisko.

""Ibidem.

189

W orzeczeniu w sprawie Van Gend z 5 lutego 1963 r. Trybunał stwier-
dził, co następuje:

"Cel Traktatu o EWG, którym jest utworzenie Wspólnego Rynku, funk-
cjonowanie którego dotyczy bezpośrednio zainteresowanych stron w obrę-
bie Wspólnoty, stanowi o tym, że Traktat jest czymś więcej aniżeli umowa,
która ustanawia jedynie wzajemne zobowiązania pomiędzy umawiającymi
się państwami. Takie stanowisko potwierdza wstęp do Traktatu, który zwra-
ca się nie tylko do rządów, lecz także do ludów (peoples). Stanowisko to
zostaje potwierdzone jeszcze dobitniej przez ustanowienie instytucji wypo-
sażonych w prawa suwerenne, których wykonywanie dotyczy zarówno państw
członkowskich jak i ich obywateli [...]. Na tej podstawie można przyjąć
wniosek, że Wspólnota stanowi nowy porządek prawa międzynarodowego
[podkreśl, autora], na rzecz którego państwa ograniczyły - choć w ograni-
czonym zakresie - swoje prawa suwerenne; porządek prawny, którego pod-
miotami są nie tylko państwa członkowskie, lecz także ich obywatele"109.

Trybunał stanął więc na stanowisku, że prawo wspólnotowe jest nowym
porządkiem prawnym w obrębie prawa międzynarodowego. W cytowanym
fragmencie orzeczenia nie do przyjęcia jest jedynie stwierdzenie o wyposa-
żeniu Wspólnot w "prawa suwerenne", gdyż takie przysługiwać mogą tylko
państwom, a nie organizacji międzynarodowej. Zastrzeżenia budzi także
mało precyzyjna wypowiedź co do ograniczenia przez państwa członkow-
skie ich "praw suwerennych".

Trybunał zmienił swój pogląd już w orzeczeniu z 15 lipca 1964 r. w sprawie
Costa v. ENEL, stwierdzając, co następuje:

"W odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych, Traktat o EWG
utworzył swój własny porządek prawny, który wraz wejściem w życie Trak-
tatu, stał się integralną częścią systemów prawnych państw członkowskich,
a sądy państw członkowskich zobowiązane są do jego stosowania.

Tworząc, na czas nieograniczony, Wspólnotę mającą swe własne instytu-
cje, wyposażoną w zdolność prawną i zdolność do występowania w płaszczyź-
nie międzynarodowej, a co więcej, także w rzeczywiste kompetencje wypływa-
jące z ograniczenia suwerenności [państw członkowskich] lub z przekazania
kompetencji przez państwa członkowskie Wspólnocie (a transfer of powers
from the States to the Community), państwa te ograniczyły - choć w pewnych
tylko dziedzinach - swoje prawa suwerenne i w ten sposób utworzyły orga-
nizm prawny (a body o f law/), który wiąże zarówno ich obywateli jak i je same"110.

109 Orzecznictwo, s. 24-25.
'"Orzecznictwo, s. 27; także: Opinia 1/91, Orzecznictwo, s. 234 - 235.

190

Zawarte w tym fragmencie stwierdzenia o "ograniczeniu suwerenności"
i "ograniczeniu praw suwerennych" można poprawnie rozumieć tylko w sensie
ograniczenia wykonywania suwerenności lub ograniczenia kompetencji wła-
snych państw członkowskich, l dalej - jak była o tym mowa wcześniej - nie
wchodzi tu w rachubę przekazanie czy "transfer" kompetencji państwowych
na rzecz Wspólnoty, a jedynie przyznanie określonych kompetencji Wspólnocie.

Centralną kwestią jest, czy Traktat o EWG (WE) na tyle różni się od
"zwykłych" umów międzynarodowych, że ustanowił odrębny od prawa
międzynarodowego porządek prawny. Jest rzeczą wręcz zaskakującą,
że Trybunał zauważył - w obu zresztą swoich wywodach - istnienie
jedynie umów międzynarodowych zawierających zobowiązania odnośnie
do wzajemnych stosunków między państwami. Słuszny i w pełni uza-
sadniony jest więc pogląd J. Galstera i C. Mika, że "perspektywa Trybu-
nału i nauki aprobującej jego rozumowanie jest skażona optyką wewnętrz-
ną. Ani Trybunał, ani doktryna nie biorą pod uwagę procesów, którym
podlega prawo międzynarodowe"111. Słusznie stwierdzają dalej obaj cy-
towani autorzy, że "prawo międzynarodowe wykazuje nie tylko zdolność
regulowania stosunków międzynarodowych, lecz także (od wieków) zdol-
ność lepszego lub gorszego oddziaływania na stosunki krajowe"112. Traf-
ne jest ich spostrzeżenie, że działy prawa międzynarodowego nastawio-
ne na oddziaływanie na stosunki krajowe zarazem z konieczności ulegają
znacznemu rozbudowaniu i swoistej autonomizacji, a jednak nie jest to
usamodzielnienie odrzucające genetyczny i istotowy związek z prawem
międzynarodowym113. Nie trzeba nawet szukać daleko - wystarczy wska-
zać na międzynarodowy system ochrony praw człowieka, a w tym na
system europejski utworzony w ramach Rady Europy na podstawie Kon-
wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r.

W paragrafie poprzedzającym była mowa o tym, że istota czynników
składających się na ponadnarodowość pewnych organizacji międzynarodo-
wych nie jest nowa, a chodzi tylko o ich natężenie i kumulowanie się. To
samo dotyczy Traktatów tworzących prawo pierwotne wspólnotowe. Trakta-
ty założycielskie pozostają umowami międzynarodowymi, o czym najlepiej
świadczy tryb dokonywania w nich kolejnych zmian. Zmiany te następują
w drodze zawierania kolejnych umów międzynarodowych - JAE, Traktat
z Maastricht, Traktat Amsterdamski. Innej możliwości nie ma.

'"Galster J., Mik C., Podstawy europejskiego prawa Wspólnotowego. Zarys wykładu. Toruń

1995, s. 58.

"ibidem.

^Ibidem.

191




Co się tyczy innego zagadnienia, jakim jest podmiotowość jednostek, to
jest ona - jak dotąd - zjawiskiem wyjątkowym i marginesowym w prawie
międzynarodowym, lecz nie jest przecież wykluczona. Międzynarodowa
ochrona praw człowieka to ten dział prawa międzynarodowego, w którym
podmiotowość jednostek może się ujawnić - w szerszym jeszcze zakresie
- już stosunkowo wcześnie.

Nie jest też całkiem wykluczona prawnomiędzynarodowa podmiotowość
osób prawnych. Jak stwierdził W. Góralczyk, w pewnych dziedzinach oso-
by prawne dopuszczone są do działania w płaszczyźnie prawnomiędzyna-
rodowej. Uzyskują prawa i obowiązki płynące bezpośrednio z prawa mię-
dzynarodowego i zdolność do działań prawnomiędzynarodowych, a więc
pewien zakres podmiotowości114.

W opisanych wyżej sytuacjach również bezpośrednia skuteczność norm
prawa międzynarodowego nie będzie czymś niezwykłym.

Podmiotowość osób fizycznych i prawnych oraz bezpośrednia skutecz-
ność prawa wspólnotowego nie stanowią zatem wystarczającego uzasad-
nienia dla zerwania związku prawa wspólnotowego z prawem międzynaro-
dowym. Uzasadnienia tego nie stanowi również wskazanie przez Trybunał
na zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Zasada ta jest bowiem
oczywista jedynie na gruncie prawa wspólnotowego, a to samo* można po-
wiedzieć o zasadzie pierwszeństwa norm prawa międzynarodowego wzglę-
dem norm prawa wewnętrznego115.

Pierwotne prawo wspólnotowe jest tworzone przez państwa członkow-
skie Wspólnot działające jako suwerenne podmioty prawa międzynarodo-
wego ("zwierzchnicy Traktatów"); ergo - prawo wspólnotowe jest prawem
międzynarodowym, a ściślej: partykularnym, szczególnym porządkiem praw-
nym w obrębie prawa międzynarodowego. Tylko przekształcenie się Wspólnot
(i Unii) w federację może zmienić ten stan rzeczy.

""W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie. Wydanie V poprawione i uzu-
pełnione przez S. Sawickiego, Warszawa 1995, s. 147.
""J. Galster, C. Mik, op.cit, s. 59.

Bibliografia

(główne pozycje)

l. Dokumenty

Basie Community Laws. Fourth Edition. Edited by Bernard Rudden and Derrick
Wyatt, Oxford 1994.

Consolidated version of the Treaty on European Union, CONF 4005/97 ADD1.

Dokumenty Europejskie. Tom l, oprać.: A. Przyborowska-Klimczak

i E. Skrzydło-Tefelska, Lublin 1996.

Europarecht. Textausgabe mit einer Einfuhrung von Dr. jur. Hans-Joachim Gla-
esner. 4.Auflage, Baden-Baden 1992.

Prawo Wspólnot Europejskich. Dokumenty i orzecznictwo. Wybór i redakcja: W. Cza-
pliński, R. Ostrihansky, A. Wyrozumska, Warszawa 1994.

Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo. Tom l - prawo instytucjonalne. Wy-
bór i redakcja: W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska,
Warszawa 1994.

Yertrag uber die Europaische Union mit samtlichen Protokollen und Erklarungen.
Yertrag żur Grundung Europaischen Gemeinschaft (EG - Yertrag) in den Fas-
sungen von Maastricht und Amsterdam.Textausgabe, herausgegeben und mit
einer Einfuhrung versehen von Dr. Daniel-Erasmus Khan. 4., aktualisierte und
erweiterte Auflage. Deutscher Taschenbuch Yerlag 1998.

//. Podręczniki i encyklopedie.

Ahit M., Prawo europejskie. Redakcja i konsultacja naukowa wydania polskiego -

dr Jerzy A. Wojciechowski. 2 wydanie, Warszawa 1998.
Bainbridge T., Teasdale A., Leksykon Unii Europejskiej, Kraków 1998.
Bleckmann A., Europarecht. Das Recht der Europaischen Wirtschaftsgemeinscha-

fts, 5. Auflage, Koln 1990.

Evans A., Prawo integracji europejskiej. Część pierwsza, Warszawa 1996.
Encyclopedia of Public International Law, t. 5 - International Organizations in Ge-
nerał. Universal international organizations and cooperation. North-Holand-Am-
sterdam-New York-0xford 1983.

193

Encyclopedia of Public International Law, t. 5, North-Holland, Amsterdam, Lousan-
ne, New York, Oxford, Shannon, Tokyo 1995.

Galster J., Mik C., Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu,
Toruń 1995.

Isaac G., Droit communautaire generał, Paris 1983.

Klepacki Z, M., Encyklopedia teorii i praktyki organizacji międzynarodowych, War-
szawa 1990.

Lasok D., Law and Institutions of the European Union, Sixth edition. London-Du-
blin-Edinburgh 1994.

Lasok D., Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995.

Nicolaysen G., Europarecht l. Nomos Studienbuch. Band l, Baden-Baden 1991.

Schweitzer M., Hummer W., Europarecht. Das Recht der Europaischen Gemein-
schaften (EKGS, EWG, EAG) - mit Schwerpunkt EWG. Dritte, erweirtete Aufla-
ge, Frankfurt 1990.

Schweitzer M., Hummer W., Europarecht. Das Recht der Europaischen Union -
Das Recht der Europaischen Gemeinschaften (EGKS, EG, EAG) - mit Schwer-
punkt EG. Funfte, neubearbeitete und erweiterte Aufkage. Neuwied, Kriftel, Ber-
lin 1996.




Biblioteka WPiA UW

iiiii




1091002149