OSK 1794/04 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie
z dnia 19 lipca 2005 r.
OSK 1794/04
TEZA aktualna
1. Przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kompetencja rady gminy obejmuje także
nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym, w rozumieniu ustawy o
drogach publicznych (wyłączone byłyby, na gruncie tej ustawy takie drogi wewnętrzne,
które nie mają cechy ogólnej dostępności np. dojazdy do gruntów rolnych czy drogi
dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców).
2. Nałożenie na gminę obowiązków w zakresie oznaczenia, utrzymywania w należytym
stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów porządkowych nieruchomości
zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji wiąże się z koniecznością
nadawania nazw
ulicom nie stanowiących dróg publicznych.
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska.
Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz (spr.), Zbigniew Rausz.
Protokolant: Tomasz Zieliński.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie
Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt Iv SA/Gl 71/04 w
sprawie ze skargi Gminy Tychy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Śląskiego z dnia 3 grudnia 2003 r. nr PN-N-0911/466/R/03 w przedmiocie rozstrzygnięcia
nadzorczego w zakresie nazwy ulicy
1) uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3
grudnia 2003 r. nr PN-N-0911/466/R/03;
2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Miasta Tychy 420 (kwotę:
czterysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie
instancje.
Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn.
akt IV SA/Gl 71/04 oddalił skargę Gminy Tychy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Śląskiego z dnia 3 grudnia 2003 r. nr PN-N-0911/466/R/04 w przedmiocie nadania nazwy
ulicom.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 30
paz
dziernika
2003 r. nr 0150/XIII/224/2003 w sprawie nadania m.in. nazw ulicom Podgórnej i Szafirków
oraz Pasażowi Europejskiemu.
Wojewoda Śląski po wszczęciu stosownego postępowania rozstrzygnięciem nadzorczym z
dnia 3 grudnia 2003 r. stwierdził nieważność tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póz
n.
zm.) w części dotyczącej ulic Podgórnej, Szafirków i Pasażu Europejskiego. Organ
nadzorczy powołał się na ustalenia,
z których wynikało, że w dacie podjęcia uchwały ulice te nie posiadały statusu drogi
publicznej. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia
do nadania nazwy ulicy tylko wtedy, gdy chodzi o ulicę w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1
pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.
838 z póz
n. zm.), czyli będącą drogą publiczną, zaliczoną do jednej z kategorii dróg
publicznych. Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
27.10.1997 r., sygn. akt II SA/Ka 777/97 - ONSA 1998, nr 4, poz. 121 - oraz wyrok z dnia
18.04.2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3172/01 (niepubl.).
Zdaniem Wojewody drogi nie zaliczone do żadnej kategorii są drogami wewnętrznymi (art. 8
ust. 1 ustawy o drogach publicznych), czyli nie posiadają statusu
drogi publicznej. Wprawdzie uchwałą z dnia 30 paz
dziernika 2003 r. Rada Miasta Tychy
zaliczyła ulicę Podgórną i Szafirków do kategorii dróg gminnych, lecz dopiero z dniem
wejścia w życie tej uchwały Rada Miasta Tychy nabędzie uprawnienia do nadania nazw tym
dwom ulicom.
W skardze do sądu administracyjnego Rada Miasta Tychy zarzuciła błędną wykładnię art. 18
ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych
przez przyjęcie, że tylko ulicy będącej drogą publiczną można nadać nazwę, oraz pominięcie
uchwały nr 576/94 w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał funkcję komunikacyjną dla terenu pod
tymi ulicami.
Oddalając skargę Rady Miasta Tychy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wykładni
art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w kontekście
przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną w
rozumieniu art. 1 tej ustawy jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z
kategorii dróg,
z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami,
określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe,
wojewódzkie, powiatowe i gminne. Każda z tych dróg publicznych powinna spełniać
określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne. Zaliczenie do danej
kategorii
powinno nastąpić w formie przewidzianej prawem, tj. w formie uchwały.
W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg
gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego
zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy).
Konstatując Sąd stwierdza, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy
techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg
wewnętrznych (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy), a zaliczenie danej drogi do drogi publicznej
następuje w wyżej opisanym trybie, a nie wskutek oznaczenia danej drogi w ewidencji
gruntów, czy też przeznaczenia danego terenu pod drogę w planie zagospodarowania
przestrzennego.
Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii,
stanowiące uzupełniającą sieć dróg, służące miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg
wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż definicji ulicy należy szukać w ustawie o drogach
publicznych. Dopiero łączna wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym
z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozwala na
zdefiniowanie
pojęcia ulica i droga publiczna.
W wyrokach z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt IV SA 992/87, ONSA 1989/70; z dnia 27
paz
dziernika 1997 r., sygn. akt II SA/Ka 777/97, ONSA 1998/4/121; z dnia 20 paz
dziernika
2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, Lex nr 47974; z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt II
SA/Ka 3172/01; z dnia 6 maja 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 557/01; z dnia 27 maja 2002 r.,
sygn. akt II SA/Ka 216/03; z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 117/04 Naczelny Sąd
Administracyjny zaprezentował tezę, aprobowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż rada gminy jest właściwa do nadawania
nazw tylko ulicy, będącej droga publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy o
drogach publicznych.
Konkludując powyższe rozważania Sąd przyjął, że ulica to funkcja jaką pełni droga
publiczna w sieci drogowej i układzie komunikacyjnym.
W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej bezspornym jest, że drogi, którym
nadawano nazwy: ulica Podgórna, ulica Szafirków i Pasaż Europejski - dla pasażu na terenie
osiedla "Balbina", wskazanych na mapach sytuacyjnych stanowiących załączniki do
tej uchwały, w dacie podjęcia uchwały nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg
publicznych, wyliczonych enumeratywnie w ustawie o drogach publicznych (art. 2 ust. 1).
Jedynie z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Miasta Tychy nr 0150/XIII/222/2003 z dnia
30 paz
dziernika 2003 r. dwie ulice o nadanych w uchwale nazwach: ulica Podgórna i ulica
Szafirków mogłyby otrzymać takie nazwy. Okoliczność ta wynika z ustaleń dokonanych
przez organ nadzoru w toku czynności nadzorczych.
Natomiast pasaż na terenie osiedla "Balbina" cechuje się tym, że jest ogólnodostępny i
zarządzany przez miasto, ale też nie jest drogą publiczną. Zgodnie z obowiązującym trybem
wynikającym z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i promulgacją (art. 9 powołanej
ustawy) ulica Podgórna i Szafirków oraz Pasaż nie zostały
zaliczone do żadnej kategorii dróg gminnych przed podjęciem uchwały z dnia 30
paz
dziernika 2003 r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie Miasta Tychy. W związku z
powyższym nadanie przedmiotowym drogom, czy też Pasażowi jako traktowi pieszemu nazw
z potraktowaniem
ich jako ulic publicznych nie miało oparcia w przepisie art.
18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póz
n. zm.). Ustawa ta określa bowiem
zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i
organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania
terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy -
przyjmując
ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ładu
przestrzennego jako ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz
uwzględnia w uporządkowanych relacjach
wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe oraz
kompozycyjno-estetyczne, a także potrzeby interesu publicznego (art. 1 i 2 tej ustawy).
Ustawa ta nie ogranicza gmin w wykonywaniu swoich zadań ustawowych, ale wskazuje na
rozróżnienie pojęć droga publiczna i droga wewnętrzna. Natomiast ustalenia miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami tylko kształtują sposób
wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Rada przystępując do
sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy
podejmuje uchwałę i w nim uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z
dotychczasowego
przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu systemów komunikacji i
infrastruktury technicznej (art. 9 ust. 1 i 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy). Zapis w planie
zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danego terenu na drogę nie decyduje o
statusie tego terenu jako drogi publicznej.
Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie
nadzorcze odpowiada wymogom prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Tychy, reprezentowana
przez radcę prawnego Mirosława N. i zaskarżając wyrok w całości oparła skargę na
podstawie
z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i zarzuciła
naruszenie prawa materialnego, które uniemożliwia gminie wykonywanie zadań określonych
w rozdziale
8a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś w uzasadnieniu
skargi kasacyjnej ponadto błędną wykładnię zarówno art. 18 ust.
2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak i błędną interpretację pojęcia ulica z art. 4 pkt 2
ustawy o drogach publicznych (strona błędnie powołuje
przepis art. 4 pkt 3) oraz pominięcie uchwały Rady Miejskiej w Tychach z dnia 17.11.1994 r.
w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obowiązującego
aktu prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż nadanie nazw ulicom zgodnie z art. 18 ust.
2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym należy do wyłącznej
kompetencji rady. Skarżący zakwalifikował jako ulice i nadał nazwy ulicom, które w dniu
podjęcia uchwały nie były jeszcze drogami publicznymi.
Zdaniem skarżącego o przeznaczeniu nieruchomości pod ulicę decyduje funkcja tej
nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, co pominął
zarówno Sąd, jak i organ nadzoru eliminując z analizy prawnej uchwałę Rady Miasta Tychy
w sprawie
planu zagospodarowania przestrzennego będącą aktem prawa miejscowego.
Dokonano także błędnej wykładni pojęcia ulica użytego w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach
publicznych. Zamieszczona w tym przepisie definicja nie może być interpretowana
zawężająco z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w
sprawach dróg publicznych, a nie nadawania nazw ulicom. Ustawa o drogach publicznych
określa ścieżkę
legislacyjną nadania drogom i ulicom statusu drogi publicznej. Do tego czasu o statusie ulicy
decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, otwierający możliwość nadania
tym nieruchomościom nazwy, którą powtarza się w uchwale o zaliczeniu drogi do
odpowiedniej kategorii.
Wyrok Sądu uniemożliwia Gminie wykonanie zadań nałożonych ustawą - Prawo geodezyjne
i kartograficzne,
którą określa w art. 47a zadania gminy stanowiąc o obowiązku umieszczania i utrzymywania
w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów, ustalenia numerów
porządkowych nieruchomości zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenia i
aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej.
Przepis art. 47b ustawy nakłada obowiązki w tym zakresie na właścicieli nieruchomości.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości i rozstrzygnięcia co do istoty
sprawy lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz
zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie prezentując
stanowisko, jak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 ż 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz
n. zm.) sąd odwoławczy
rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność
postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 ż 2 ustawy
nie zachodzi.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga
prawidłowego określenia ich w tym środku zaskarżenia.
Wniesiona skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika zawiera w
tym względzie pewne wady, bowiem powołuje się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 25
lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zamiast prawidłowo ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako naruszone
przepisy prawa materialnego wskazuje cały rozdział 8a ustawy - Prawo geodezyjne i
kartograficzne, jednakże w uzasadnieniu skargi zamieszczono prawidłowo zarzuty naruszenia
prawa materialnego
określając przepisy i konstruując ich uzasadnienie. Z powyższych względów mimo pewnych
mankamentów skargi kasacyjnej, wobec zamieszczenia w niej elementów wymaganych
przepisami art. 176 ustawy Sąd mógł ocenić jej zasadność.
Jako trafne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia prawa materialnego art.
18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr
142, poz. 1591 z póz
n. zm.) i art. 4 pkt 3 ustawy o drogach
publicznych.
W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady
gminy należy podejmowanie uchwał m.in. w sprawach nazw ulic
i placów publicznych. Dokonując wykładni pojęcia ulica Wojewódzki Sąd Administracyjny,
jak również organ nadzoru, posłużył się definicją zamieszczoną w ustawie z dnia 21 marca
1985 r. o drogach publicznych przyjmując, iż rada gminy jest właściwa do nadania nazw
ulicom będącym drogami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych
i wiążąc to z wyjaśnieniem tej nazwy zawartym w art. 4 pkt 2 tej ustawy.
Wykładnia ta jest wadliwa, i w świetle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie
gminnym w zestawieniu z innymi aktami prawnymi nie znajduje
uzasadnienia prawnego. Wobec istniejącego w tej kwestii orzecznictwa Naczelnego Sądu
Administracyjnego (działającego jako sąd jednoinstancyjny), powołanego zresztą zarówno w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody i
zachodzących wątpliwości co do trafności wyrażanych tam poglądów kwestia ta stała się
przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn.
akt II OPS
2/05, podjętej w składzie siedmiu sędziów. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny
wyjaśnił, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.
6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę
prawną do nadania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów
ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838
z póz
n. zm.).
W obszernym uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny rozważając pojęcie
ulicy na gruncie art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych powołuje się na uchwałę
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 paz
dziernika 2003 r., OPK 28/02 - ONSA
2003, nr 2, poz. 57, w której m.in. stwierdzono, że art.
4 ustawy o drogach publicznych zawiera wspólną definicję dla wszystkich wymienionych w
niej kategorii dróg, w tym także wewnętrznych, zaś definicja ulicy zawarta w tym przepisie
odnosi się do wszystkich ulic, czyli także niepublicznych.
Taka konstatacja prowadziłaby zatem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do
wniosku, że określenie ulica użyte w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy
o samorządzie gminnym obejmuje swoim zakresem także ulice, które nie są drogami
publicznymi. Wskazanie w powołanym przepisie placów "publicznych" mogłoby być
związane z tym, że w myśl ustawy o drogach publicznych niektóre place (mające
niewątpliwie w słownikowym znaczeniu cechę publiczności - place przed dworcami
kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe) mają charakter dróg
wewnętrznych. Reasumując, w myśl art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ulica, to
każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy
zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Z
powyższej definicji, zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa powinny
mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego
"publiczny"
to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich, Słownik
wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415,
"publiczny, to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny,
powszechny, Słownik
Języka Polskiego, T. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica tę cechę ogólnej
dostępności posiada, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych.
Odesłanie do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych prowadzi w konsekwencji
do tezy, iż przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja
rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym -
wewnętrznym w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych (wyłączone byłyby,
na gruncie tej ustawy takie drogi wewnętrzne, które nie mają cechy ogólnej dostępności np.
dojazdy do
gruntów rolnych, czy drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców).
Tezę tę wzmacnia Sąd powołując się na regulację zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póz
n. zm.). Ustawa ta nie
definiuje wprost ulicy ani drogi, ale reguluje sprawy dostępu do drogi publicznej. W myśl art.
2 pkt 12 i 14 ustawy przez działkę budowlaną należy rozumieć
nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do
drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia, a przez "dostęp do drogi publicznej" należy
rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną
lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rozporządzeniu Ministra
Infrastruktury
z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1578 ze zm.) zdefiniowane zostało
pojęcie "elementów zagospodarowania przestrzennego", przez które należy rozumieć w
szczególności
istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe. Ulice
występują tu bez kwantyfikatora "publiczne" a place, ujęte odrębnie, określone zostały
dodatkowo jako miejskie. W nawiązaniu do zakresu pojęcia dostępu do drogi publicznej Sąd
wskazuje przepis art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), który
stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia
działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej
uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze
odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych
działek służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z
nieruchomości
objętych podziałem.
Za przyjęciem powyższej wykładni - zdaniem Sądu przemawiają także przepisy ustawy z
dnia 17
maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z póz
n.
zm.) i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze wprowadzające obowiązek ewidencji
dotyczących gruntów, budynków i lokali ze wskazaniami m.in. nazw ulic, placów,
uroczysk, cieków itp., a także szereg innych ustaw szczególnych.
Podsumowując te rozważania Sąd podkreślił, iż:
1) nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji
publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania
przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje
porządkujące i ewidencyjne) regulowanych przepisami prawa publicznego,
2) ma także znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę praw publicznych
(adres), niekiedy warunkuje korzystanie z nich (prawo wyborcze),
3) ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych jak i nie
publicznych,
4) jeżyli gmina ma status miasta to jest podzielona na ulice, które muszą posiadać
nazwy, w innych gminach wymóg nazwy ulicy odnosi się do miejscowości, w których
istnieje podział na ulice.
Konkludując Sąd dochodzi do wniosku, iż kompetencja rady gminy do nadania nazw ulicom
w drodze uchwały obejmuje zarówno ulice publiczne, jak i nie publiczne, zaś wystarczającą
podstawę stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela
stanowisko wyrażone w uchwale II OPS 2/05.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej przez
błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie
gminnym i art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych są usprawiedliwione. Również zarzut
naruszenia art. 47a i b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne
przez pominięcie, iż nałożenie na gminę obowiązków w zakresie oznaczenia, utrzymywania
w należytym stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów porządkowych nieruchomości
zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji wiąże się z koniecznością
nadawania
nazw ulicom nie stanowiących dróg publicznych - należało także uznać za trafny.
Zaskarżony wyrok, jako wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego podlegał
uchyleniu na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi.
Jednocześnie na podstawie powyższego przepisu w zw. z art.
148 i art. 193 powołanej
ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Śląskiego z dnia 3 grudnia 2003 r., orzekając o zwrocie kosztów w oparciu o art. 203 pkt 1 tej
ustawy.