Reforma systemu opodatkowania nieruchomości
Leonard Etel
Raport nr 155
y
ródło: http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/r-155.htm
Głównym celem niniejszej publikacji jest wykazanie potrzeby zreformowania obowiązującego
w Polsce systemu opodatkowania nieruchomości. Jest to ostatni element składowy systemu
podatkowego, który mimo zasadniczych zmian ustrojowych i politycznych w Polsce przetrwał
w kształcie nadanym mu w latach 70-tych. W pierwszej części artykułu przedstawione są
główne mankamenty obowiązującego systemu, które uzasadniają potrzebę podjęcia szybkich
działań legislacyjnych zmierzających do racjonalizacji zasad opodatkowania nieruchomości.
W drugiej części wskazane zostały główne kierunki działań, których realizacja umo\
liwi
wprowadzenie nowoczesnego podatku katastralnego.
I. Przesłanki reformy systemu opodatkowania nieruchomości
Przed przystąpieniem do omówienia głównych przesłanek reformy systemu
opodatkowania nieruchomości w Polsce nale\
ałoby ustalić, w jakim znaczeniu pojęcie
"system" będzie u\
ywane w niniejszej publikacji. Jest to konieczne z uwagi na to, \
e mo\
na
mieć uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle mo\
na mówić o "systemie" opodatkowania
1
nieruchomości w Polsce. Pojęcie to będzie oznaczało zbiór podatków obowiązujących
jednocześnie w Polsce, których przedmiotem jest władanie nieruchomością. "Myślą
przewodnią"2 tego systemu - czyli czynnikiem łączącym te podatki w pewną całość jest to, \
e
obowiązek płacenia tych podatków związany jest z faktem posiadania i u\
ytkowania
nieruchomości. Takie rozumienie "systemu" nie przesądza jeszcze o tym, czy stanowi on
uporządkowaną całość, jest wewnętrznie niesprzeczny, ma z góry określone cele itd. Te
wewnętrzne cechy racjonalnego systemu nie są brane pod uwagę przy określaniu, jakie
podatki wchodzą w skład systemu opodatkowania nieruchomości; posłu\
ą one natomiast jako
kryteria jego oceny.
Na system opodatkowania nieruchomości, w przyjętym wy\
ej rozumieniu, składają się
aktualnie trzy podatki, a mianowicie: od nieruchomości, rolny i leśny. Podatek od
nieruchomości uregulowany jest w ustawie z dnia 12 stycznia o podatkach i opłatach
lokalnych3, podatek rolny - w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym,4 a
5
podatek leśny - w ustawie z 28 września 1991 r. o lasach. Obowiązujący system
opodatkowania nieruchomości tworzą więc trzy podatki o bardzo zbli\
onym przedmiocie,
którym są szeroko rozumiane nieruchomości. W zało\
eniu podatek od nieruchomości ma
najszerszy zakres przedmiotowy, poniewa\
obcią\
a grunty, budynki i budowle. Natomiast
przedmiotem podatku rolnego i podatku leśnego są jedynie grunty. Świadczenia te, zgodnie z
zawartą w art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych regułą rozgraniczającą ich zakres,
mają się uzupełniać w ten sposób, \
e grunty objęte podatkiem rolnym lub leśnym nie
podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, chyba \
e są wykorzystywane na
prowadzenie innej działalności ni\
rolnicza lub leśna.6 Podatki te, na co wskazuje się w
literaturze przedmiotu, "pozostają wobec siebie w swoistej konkurencji, gdy\
w zale\
ności od
wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze, leśne, mieszkaniowe lub gospodarcze, mo\
e
ona być objęta jednym z tych trzech podatków."7 Pomimo istnienia wspomnianej wy\
ej
reguły rozgraniczającej te podatki, przeplatają się one zarówno w ujęciu podmiotowym,8 jak i
przedmiotowym.9 Współistnienie tych trzech świadczeń przy opodatkowaniu nieruchomości
rodzi bardzo du\
o problemów w teorii i praktyce 10. Nie jest to jednak\
e główna przesłanka
reformy systemu opodatkowania nieruchomości. Do najwa\
niejszych z nich nale\
y zaliczyć:
1. Jest to typowy system historyczny, który kształtował się nie na bazie z góry
przyjętych zało\
eń, ale na zasadzie ciągłego dostosowywania poszczególnych jego
elementów - podatków - do zmieniającej się sytuacji społeczno-gospodarczej. W gruncie
rzeczy przez ostatnie kilkadziesiąt lat obowiązują te same ustawy regulujące podatek rolny i
leśny, które były jedynie modyfikowane, a nie gruntownie reformowane.11 Opodatkowanie
majątku, w tym zwłaszcza nieruchomości, to ostatni element systemu podatkowego, który nie
został w zasadzie zmieniony po roku 1989.
2. System ten jest niedostosowany do obowiązujących w krajach Unii Europejskiej,
gdzie dominują systemy oparte o kataster nieruchomości podlegających opodatkowaniu.12
Polski system ewidencjonowania i opodatkowania nieruchomości został bardzo krytycznie
oceniony przez ekspertów Unii, którzy stwierdzili konieczność jego zreformowania.13
Utworzenie katastru oraz związanego z nim systemu opodatkowania nieruchomości jest
jednym z podstawowych warunków członkostwa Polski w Unii, gdzie tego typu rozwiązania
obowiązują niemal we wszystkich państwach.14 Wspólnoty Europejskie przywiązują do
sprawy katastru du\
ą wagę o czym świadczy m.in. to, \
e państwa członkowskie, które nie
miały dotychczas katastru zostały zobowiązane do jego wprowadzenia.15 Prace nad systemem
katastralnym podjęte zostały w zasadzie we wszystkich krajach Europy Środkowej, które
16
starają się o członkostwo w Unii. Ma to na celu harmonizację ich systemu
ewidencjonowania nieruchomości z systemem obowiązującym w Unii, co niewątpliwie ułatwi
i przyspieszy proces ich integracji w ramach Wspólnoty Europejskiej.
3. Jest to system przestarzały, oparty na opodatkowaniu powierzchni nieruchomości
(budynki i grunty), w niewielkim zakresie uwzględniający wartość jako podstawę
opodatkowania (budowle). Majątek w tych podatkach wyceniany jest dla potrzeb
opodatkowania w metrach kwadratowych i hektarach (przeliczeniowych i fizycznych), a nie
w pieniądzu. W ewolucji konstrukcji podatków składających się na system opodatkowania
nieruchomości daje się zauwa\
yć wyraz
ny trend do odchodzenia przez ustawodawcę od
opodatkowania przychodu (podatek rolny) i wartości nieruchomości (podatek od
nieruchomości) na rzecz opodatkowania powierzchni nieruchomości. Powierzchnia
nieruchomości stała się zasadniczym czynnikiem decydującym o wysokości obcią\
enia tymi
podatkami.17
4. W zasadzie nie ma jednolitej i wiarygodnej ewidencji umo\
liwiającej prawidłowy
wymiar podatków obcią\
ających nieruchomości18. Powierzchnia będąca podstawą
opodatkowania w zało\
eniu ma wynikać z ewidencji gruntów i budynków. W rzeczywistości
jednak funkcjonuje jedynie ewidencja gruntów, ewidencji budynków nie udało się stworzyć
do dzisiaj.19 Stąd te\
podstawę opodatkowania budynków ustala się na podstawie fizycznego
obmiaru. Lasy i grunty leśne natomiast opodatkowane są na podstawie danych fizycznych
wynikających z planów urządzenia lasów lub uproszczonych planów urządzenia lasu, których
wiarygodność, z uwagi na brak aktualizacji danych tam zawartych, równie\
pozostawia wiele
do \
yczenia. Poza tym nie dla wszystkich lasów zostały one sporządzone. Tam gdzie ich nie
ma powierzchnię lasu ustala się na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów.20
5. Jest to system, który nie przynosi zakładanych wpływów do bud\
etów lokalnych.
Wynika to przede wszystkim stąd, \
e budynki, budowle i tzw. obiekty budowlane nie
złączone trwale z gruntem nie są objęte \
adną ewidencją, a przez to organy podatkowe gmin
mają bardzo du\
e trudności z ustaleniem, które z tego typu obiektów nie zostały zgłoszone do
opodatkowania.21 Inna przyczyna małej wydajności fiskalnej wynika stąd, \
e istnieją bardzo
wysokie i w wielu wypadkach niczym nie uzasadnione ró\
nice w wysokości opodatkowania
poszczególnymi podatkami określonych nieruchomości. Preferencyjne opodatkowanie
nieruchomości rolnych i leśnych w stosunku do pozostałych rodzajów nieruchomości,
powoduje ucieczkę podatników od płacenia podatku od nieruchomości na rzecz podatku
rolnego, co w obowiązującym systemie jest bardzo łatwe. O opodatkowaniu podatkiem
rolnym danego gruntu decyduje jedynie spełnienie normy obszarowej - 1 ha i nie jest nawet
konieczne prowadzenie działalności rolniczej. Na stosunkowo niskie dochody gmin,
zwłaszcza z tytułu podatku rolnego, ma wpływ du\
a ilość zwolnień ustawowych (np. grunty
kl. V i VI).
6. Podatki składające się na ten system, mimo \
e w wyniku wprowadzanych zmian
stają się świadczeniami coraz bardziej zbli\
onymi rodzajowo, to w dalszym ciągu wykazują
pewną niejednolitość konstrukcji. Kolejne zmiany podatku rolnego i od nieruchomości
spowodowały, \
e świadczenia te przeistoczyły się z podatków przychodowych (rolny) i
przychodowo - majątkowych (od nieruchomości) w podatki typu majątkowego, ale z
elementami charakterystycznymi dla podatków przychodowych. Ten dwoisty charakter
podatków powoduje niedostosowania ich przedmiotu (majątek) do podstawy opodatkowania,
która w bezpośredni sposób nie słu\
y odzwierciedleniu wartości majątku.
7. W obowiązującym systemie nie jest rozwiązany problem opodatkowania rolnictwa,
a w tym i nieruchomości rolnych. 22 W chwili obecnej podatki obcią\
ające nieruchomości, a
zwłaszcza rolny, są jedynymi świadczeniami obcią\
ającymi właścicieli gospodarstw rolnych
(pomijając dochody z działów specjalnych produkcji rolnej). W związku z tym, \
e ta grupa
zawodowa nie płaci na ogólnych zasadach podatków od przychodu i dochodu uzyskiwanego z
prowadzenia działalności rolniczej, próbuje się podatkowi rolnemu nadać charakter podatku o
charakterze przychodowo-dochodowo-majątkowym. Jest to oczywiście pewna fikcja,
negatywnie jednak rzutująca na kształt podatku rolnego, czego przejawem jest np. instytucja
hektara przeliczeniowego, która nie bardzo wiadomo czy ma słu\
yć ustaleniu
przychodowości, dochodowości, wartości czy te\
powierzchni gospodarstwa rolnego.
Ustalenie zasad opodatkowania rolnictwa, a w tym zakwalifikowanie podatku rolnego do
typowych podatków majątkowych i objęcie przychodów z rolnictwa podatkiem dochodowym,
jest jednym z najwa\
niejszych, a zarazem najtrudniejszych do rozwiązania problemów w
niedalekiej przyszłości.23
8. Jest to system nie posiadający "części ogólnej", w ramach której uregulowane
byłyby instytucje wspólne dla wszystkich podatków. W \
adnej z ustaw o charakterze
ustrojowym podatki te nie są traktowane jako pewna całość; wręcz przeciwnie - podatek od
nieruchomości zaliczany jest do kategorii podatków i opłat lokalnych, natomiast podatek
rolny i leśny - nie. Brak jest te\
jednolitej terminologii stosowanej w aktach prawnych
regulujących ich konstrukcje, w efekcie czego dochodzi do powstawania problemów
dotyczących ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego.
9. Wbrew pozorom konstrukcja tych podatków tylko w niewielkim stopniu mo\
e być
kształtowana przez rady gmin. Ró\
ny jest przy tym, nie bardzo wiadomo dlaczego, zakres
uprawnień rady w poszczególnych podatkach. Przysługujące radom kompetencje nie są
adekwatne do konstytucyjnie zagwarantowanego prawa jednostek samorządu terytorialnego
do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych.24
II. Główne kierunki reformy systemu opodatkowania nieruchomości
Przedstawione wy\
ej mankamenty obowiązującego systemu opodatkowania
nieruchomości przemawiają, jak się wydaje, za koniecznością podjęcia szybkich działań
zmierzających do jego zreformowania. Niektóre z nich są mo\
liwe do usunięcia jedynie w
drodze gruntownej reformy systemu opodatkowania nieruchomości, której celem będzie
wprowadzenie systemu katastralnego i opartego na nim podatku od wartości nieruchomości.
Realizacja jednak zasadniczej przebudowy obowiązującego systemu ewidencjonowania i
opodatkowania nieruchomości wymaga upływu dosyć długiego okresu czasu. Wią\
e się to
przede wszystkim z koniecznością stworzenia katastru nieruchomości i przeprowadzenia
powszechnej taksacji w celu ustalenia wartości katastralnej nieruchomości. Zakłada się, \
e
kataster o charakterze fiskalnym mo\
e być wprowadzony najwcześniej za kilka lat, a w
przypadku przyjęcia zało\
enia, \
e będzie to kataster typu wielozadaniowego, okres ten bardzo
się wydłu\
y.25
Wiele jednak z zasygnalizowanych mankamentów obowiązującego systemu opodatkowania
nieruchomości mo\
na wyeliminować bez konieczności czekania na kataster. Ju\
teraz w
ramach pierwszego etapu reformy, mo\
na podjąć działania zmierzające do udoskonalenia
aktualnych regulacji, które powinny pójść w kierunku usunięcia bądz
zmodyfikowania
unormowań, których funkcjonowanie jest przyczyną powstawania problemów na etapie
realizacji podatków obcią\
ających nieruchomości oraz dostosowania obowiązujących
unormowań do zało\
eń projektowanego podatku katastralnego.
Wśród szczegółowych działań, które nale\
ałoby zrealizować w pierwszym etapie reformy
nale\
ałoby wymienić:
1. Dokonywanie ujednolicenia konstrukcji trzech podatków obcią\
ających grunty, co
dotyczy zwłaszcza ustawowego sposobu określenia podmiotu podatku, zwolnień i ulg
podatkowych, nieruchomości nie podlegających opodatkowaniu, kompetencji organów
samorządowych w zakresie kształtowania niektórych ich elementów oraz trybu i warunków
płatności. Ujednoliceniu ulec powinna równie\
terminologia stosowana w przepisach ustaw
regulujących te podatki. Podjęcie tych działań ułatwi w przyszłości objęcie wszystkich
nieruchomości gruntowych jednym podatkiem katastralnym.
2. Eliminowanie du\
ych ró\
nic w wysokości obcią\
enia podatkowego poszczególnych
rodzajów nieruchomości. Działania w tym kierunku powinny zmierzać do urealnienia
obcią\
enia podatkowego, zwłaszcza gruntów rolnych i leśnych, poprzez stopniowe
zwiększanie obcią\
enia podatkiem rolnym i leśnym (eliminacja niektórych zwolnień i ulg,
zwiększania stawki podatkowej). Powinny być równie\
zmniejszane ró\
nice w wysokości
opodatkowania w ramach poszczególnych podatków (np. między budynkami mieszkalnymi i
pozostałymi, między lasami dla których jest sporządzony plan urządzenia lasu i tymi, które są
opodatkowane na podstawie ewidencji gruntów itp.). Stosunkowe wyrównanie wysokości
poszczególnych podatków wyeliminuje zjawisko ucieczki od płacenia podatku od
nieruchomości i złagodzi skutki objęcia gruntów rolnych i leśnych podatkiem katastralnym.
3. Zastosowanie wartości amortyzacyjnej jako podstawy opodatkowania nie tylko do
budowli, ale np. wszystkich obiektów podlegających ustawowej amortyzacji. W ten sposób
większość budynków i obiektów budowlanych nie złączonych trwale z gruntem
wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej byłoby opodatkowane wg
zasad charakterystycznych dla podatków katastralnych.
4. Wprowadzenie przepisu, który precyzyjnie rozgraniczałby zakres przedmiotowy
tych trzech podatków. Najlepiej w ustawie o podatku rolnym i o lasach zapisać, \
e grunty
objęte przepisami tych ustaw to grunty podlegające opodatkowaniu, grunty zwolnione od tych
podatków i grunty nie podlegające tym podatkom na mocy ww. aktów. Przyczyni się to do
wyraz
nego rozgraniczenia zakresu przedmiotowego tych trzech świadczeń i ograniczy
zjawisko uchylania się od płacenia podatków od nieruchomości.
5. Urealnienie zapisów w ewidencji gruntów, zało\
enie ewidencji budynków i
wyraz
ne zapisanie w trzech ustawach regulujących opodatkowanie nieruchomości, \
e wymiar
podatków odbywa się na podstawie danych wynikających z tych ewidencji. Ujednolici to
zasady ustalania powierzchni nieruchomości podlegających opodatkowaniu, ułatwi wymiar
podatków i przyczyni się do ujawnienia nieruchomości, które nie były zgłoszone do
opodatkowania. Dane zawarte w tego typu ewidencjach zostaną z pewnością wykorzystane
przy tworzeniu katastru nieruchomości.
6. Usuwanie z obowiązujących ustaw "martwych" przepisów, które nie są stosowane,
bądz
nie spełniają zakładanych funkcji (np. uprawnienie wojewody do przenoszenia gmin do
innego okręgu podatkowego, preferencyjne traktowanie gruntów tylko jednej grupy emerytów
i rencistów - tych, którzy są spółdzielcami itp.).
7. Zwiększanie uprawnień organów samorządu w kształtowaniu konstrukcji tych
podatków m.in. poprzez przyjęcie zasady, \
e stawki w podatku rolnym, leśnym i od
nieruchomości rada gminy mo\
e, bez \
adnych ograniczeń, obni\
ać i ró\
nicować. Nie nale\
y
stosować stawek minimalnych, które - co potwierdziła praktyka - nie pełnią w
obowiązującym systemie \
adnej funkcji. Nale\
ałoby równie\
upowa\
nić radę gminy do
wprowadzenia w ka\
dym z trzech podatków nie tylko zwolnień, ale i ulg podatkowych. Ta
kompetencja rady powinna być ustawowo ograniczona, z uwagi na art. 217 Konstytucji, tylko
do zwolnień przedmiotowych. Przyznanie tych uprawnień radzie gminy jest przejawem
realizacji zasady zwiększania uprawnień organów samorządu terytorialnego oraz
konstytucyjnie zagwarantowanego prawa samorządu do określania wysokości podatków i
opłat lokalnych.
Zrealizowanie pierwszego etapu reformy zwiększy prawdopodobieństwo uzyskania
akceptacji społecznej na wprowadzenie zasadniczych przeobra\
eń w systemie opodatkowania
nieruchomości. Ewolucyjne przekształcanie podatku "od powierzchni" w podatek "od
wartości" nieruchomości przyczyni się, jak nale\
y sądzić, do zmniejszenia obaw podatników
dotyczących ewentualnych skutków wprowadzenia podatku katastralnego. Rozszerzenie
kręgu podmiotów zobligowanych do opłacania podatku od wartości nieruchomości, jeszcze w
ramach obowiązujących regulacji, zmniejszy naturalny opór podatników przed
zaakceptowaniem nowych zasad opodatkowania nieruchomości. Efektu tego nie da się na
pewno osiągnąć wprowadzając, bez okresu przejściowego, nowe, diametralnie ró\
ne od
obowiązujących unormowania, kierowane do bardzo szerokiego kręgu potencjalnych
podatników "przyzwyczajonych" do obowiązujących zasad opłacania podatku od
nieruchomości.
Za etapowym realizowaniem reformy opodatkowania nieruchomości przemawia
równie\
to, \
e w praktyce jej powodzenie będzie w du\
ej mierze zale\
ne od sprawności
działania samorządowych organów podatkowych. Pracownicy tych organów (a zwłaszcza
skarbnicy) nie zawsze posiadają, jak pokazuje praktyka, odpowiednie wykształcenie
umo\
liwiające szybkie i samodzielne poznanie nowych przepisów regulujących proces
realizacji podatku od nieruchomości. Trzeba brać pod uwagę, \
e w praktyce pierwsze
problemy związane z przejściem na nowe zasady opodatkowania nieruchomości będą
rozwiązywali ci właśnie ludzie. Od ich kompetencji w du\
ej mierze będzie zale\
ało, jak
przebiegnie proces wdra\
ania w \
ycie postanowień nowych ustaw. Przemawia to za realizacją
sygnalizowanego wy\
ej postulatu dostosowywania obowiązujących regulacji, tam gdzie to
jest mo\
liwe, do projektowanych w konstrukcji podatku katastralnego. Umo\
liwi to
"przetestowanie" w praktyce niektórych z nich jeszcze w ramach podatku od nieruchomości i
lepsze ich poznanie przez pracowników wymiarowych samorządowych organów
podatkowych.
Zrealizowanie pierwszego etapu reformy umo\
liwi udoskonalenie obowiązujących
regulacji prawnych i wyeliminowania tych, których funkcjonowanie rodzi problemy. Ma to
ogromne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy konstrukcja niektórych elementów składowych
nowego podatku będzie bazowała, co nale\
y postulować, na przepisach zawartych w
aktualnie obowiązujących ustawach. Unormowania dotyczące takich elementów podatku jak
jego podmiot, przedmiot, zwolnienia albo tryb opłacania, po wprowadzeniu pewnych korekt,
mogą być "przeniesione" do podatku katastralnego. Wprowadzenie tych korekt i ich
praktyczna weryfikacja jeszcze na gruncie "starego" podatku przyczyni się - jak nale\
y sądzić
- do ich bezproblemowego funkcjonowania w podatku katastralnym.
Za realizacją reformy w dwóch etapach przemawia równie\
jeszcze jedna okoliczność,
o której ju\
była wielokrotnie mowa. Sprawne funkcjonowanie nowego podatku jest
uwarunkowane stworzeniem systemu katastralnego i przeprowadzeniem powszechnej taksacji
nieruchomości. Podatek ten, pomijając inne uwarunkowania, będzie dobrze funkcjonował o
ile kataster będzie pełnił przypisane mu funkcje. Mo\
na to jedynie sprawdzić empirycznie,
obserwując funkcjonowanie tej instytucji przez pewien okres. Je\
eli oka\
e się, \
e pełni ona
swoje zadania, mo\
na oprzeć na niej system opodatkowania nieruchomości. Je\
eli jednak, z
ró\
nych powodów, funkcjonowanie katastru nie będzie przebiegało zgodnie z zało\
eniami jej
twórców, nie mo\
na wiązać z nią nowego podatku od nieruchomości. Stąd te\
wydaje się, \
e
nie jest zasadne jednoczesne wprowadzenie katastru i podatku katastralnego. W pierwszym
etapie reformy nale\
ałoby sprawdzić w praktyce funkcjonowanie nowych rozwiązań
dotyczących wyceny nieruchomości i katastru, a następnie - po ich pozytywnym
zweryfikowaniu w praktyce - rozpocząć realizację drugiego etapu polegającego na
wprowadzeniu podatku katastralnego.
Konstrukcja nowego podatku od nieruchomości powinna bazować na następujących
zało\
eniach:
1. Podatek katastralny zastąpi obowiązujące obecnie trzy podatki: od nieruchomości,
rolny i leśny. W ten sposób wszystkie rodzaje nieruchomości będące własnością lub
znajdujące się w posiadaniu ró\
nego rodzaju podmiotów byłyby opodatkowane wg
jednolitych reguł, co nie oznacza, \
e w ich ramach nie byłoby przewidzianych pewnych
specyficznych zasad opodatkowania określonych rodzajów nieruchomości (np. gruntów
rolnych i leśnych). Objęcie jednym podatkiem wszystkich rodzajów nieruchomości
doprowadziłoby do zlikwidowania sygnalizowanych wy\
ej mankamentów obowiązujących
regulacji, jak np.: uchylanie się od płacenia podatku od nieruchomości, du\
ych trudności z
prawidłowym zakwalifikowaniem nieruchomości jako podlegającej określonemu podatkowi
26
oraz ustaleniem podmiotu na którym cią\
y obowiązek podatkowy. Przy ustawowym
określeniu podmiotu nowego podatku powinna być utrzymana obowiązująca regulacja,
zgodnie z którą podatnikiem jest właściciel nieruchomości i tylko w przypadku
nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego
podatnikiem jest władający tego typu nieruchomościami. Zasada ta powinna ulec
wzmocnieniu poprzez przyjęcie rozwiązania, \
e w przypadku, gdy jest zarówno właściciel,
jak i posiadacz samoistny, podatnikiem (z wyjątkami dotyczącymi nieruchomości
państwowych i komunalnych), będzie właściciel.27 Nale\
y postulować, aby ustawodawca
definiując podatnika odstąpił od określenia "posiadacz" nieruchomości na rzecz "władający"
nieruchomością. To drugie pojęcie jest pojęciem szerszym, obejmującym nie tylko posiadacza
w rozumieniu art. 336 k.c., ale równie\
dzier\
yciela, powiernika i zarządcę nieruchomości. W
ten sposób ukształtowałoby się bardzo czytelne kryterium ustalania zobowiązanego do
płacenia podatku od nieruchomości państwowych i komunalnych; byłby nim władający
nieruchomością, bez względu na tytuł prawny i inne okoliczności z tym związane.28 Na
podobnej zasadzie określono podatnika w przypadku nieruchomości o nie uregulowanym
stanie prawnym, których niestety w Polsce jest dosyć du\
o. W takim wypadku podatnikiem
jest władający bez tytułu prawnego nieruchomością o nie uregulowanym stanie prawnym.
2. Przedmiotem podatku katastralnego powinny być nie tylko nieruchomości w
rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale równie\
innego rodzaju obiekty oraz konstrukcje
budowlane, które tego typu nieruchomościami nie są (tymczasowe budynki, wiaty, parkany,
baseny, szklarnie itp.).Przepisy regulujące podatek katastralny powinny w tym zakresie
odsyłać do Prawa budowanego, gdzie zawarte są precyzyjne definicje budynku, budowli i
obiektu budowlanego.
Przedmiotem podatku powinny być równie\
nieruchomości rolne i leśne, co się wią\
e z
sygnalizowanym wy\
ej postulatem likwidacji podatku rolnego i leśnego. Rozwiązaniem
optymalnym byłoby oczywiście objęcie od samego początku wszystkich gruntów nowym
podatkiem od nieruchomości. Jednak\
e z uwagi na du\
ą specyfikę opodatkowania gruntów
rolnych i lasów i obecnie stosunkowo niskie obcią\
enie podatkiem rolnym i leśnym
koniecznym wydaje się wprowadzenie okresu przejściowego. W tym okresie powinno być
utrzymane dotychczasowe obcią\
enie podatkowe tego rodzaju gruntów. Jednak\
e w tym
czasie powinno następować stopniowe podwy\
szanie podatku rolnego i leśnego do poziomu
zakładanej wysokości podatku katastralnego. Zwiększanie obcią\
enia powinno następować
poprzez eliminacje niektórych ulg i zwolnień (np. zwolnienia u\
ytków kl. VI, ulgi
"\
ołnierskie") oraz przyznanie radom uprawnienia do podwy\
szania stawek tych podatków.
Wydaje się, \
e nale\
y równie\
rozwa\
yć, co było ju\
praktykowane w 1984 roku,29 stopniowe
zwiększania ustawowych stawek podatku od gruntów rolnych i leśnych tak, aby złagodzić
skutki przejścia na ogólne zasady opodatkowania.
3. Podstawą opodatkowania w nowym podatku powinna być wartość nieruchomości
wynikająca z katastru nieruchomości. Kataster nieruchomości powinien mieć charakter
fiskalny30 i być prowadzony przez samorządowe urzędy katastralne funkcjonujące na
szczeblu powiatu. Wartość katastralna powinna być ustalona w drodze powszechnej taksacji
nieruchomości, co pozwoliłoby uniknąć kosztownej wyceny indywidualnej dokonywanej
przez rzeczoznawców. Zasady ustalania wartości katastralnej stanowiącej podstawę
opodatkowania projektowanym podatkiem zostały ju\
określone w ustawie o gospodarce
nieruchomościami.31 Dział IV tego aktu dotyczy wyceny nieruchomości, w tym równie\

ustalania wartości katastralnej. Wartość katastralną nieruchomości, zgodnie z art. 150 ust. 4
powołanej ustawy, ustala się dla nieruchomości, o których mowa w przepisach o podatku od
32
nieruchomości. Ustalana ona jest w drodze powszechnej taksacji nieruchomości przez
organy prowadzące kataster nieruchomości. Wartość katastralną nieruchomości określa się na
podstawie oszacowania nieruchomości reprezentatywnych dla poszczególnych rodzajów
nieruchomości na obszarze danej gminy. Czynności techniczne związane z oszacowaniem
nieruchomości reprezentatywnych, a następnie sporządzenia map i tabel taksacyjnych
dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Mapy taksacyjne słu\
ą oznaczeniu jednostkowych
wartości gruntów, które są poło\
one w strefie o podobnych czynnikach decydujących o
wartości rynkowej gruntów. Odnosząc tę wartość do powierzchni gruntu otrzymuje się jego
wartość katastralną. Na podobnych zasadach ustala się wartość części składowych gruntów.
W celu ustalenia wartości katastralnych części składowych gruntu (budynki, budowle,
konstrukcje nie stanowiące odrębnego od gruntu przedmiotu własności) określa się ich
jednostkowe wartości powierzchni i wykazuje się w tabelach taksacyjnych. Wartość
katastralną obiektu stanowiącego część składową gruntu ustala się jako iloczyn jego
powierzchni wykazanej w katastrze nieruchomości oraz wartości jednostkowej wykazanej w
tabelach taksacyjnych. W ten sam sposób ustala się wartość katastralną lokali oraz budynków
stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności.
Mapy i tabele taksacyjne sporządzane są przez organ prowadzący kataster, który jest
zobligowany do udostępnienia ich do publicznego wglądu. Ka\
dy, czyjego interesu prawnego
dotyczą ustalenia wynikające z map i tabel taksacyjnych, mo\
e zgłaszać do nich zarzuty. Po
rozpatrzeniu zarzutów, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie nadania mocy urzędowej
mapom i tabelom taksacyjnym. Osobom niezadowolonym ze sposobu załatwienia
zgłoszonego wcześniej zarzutu przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ustalenia wartości katastralnej konkretnej nieruchomości dokonuje organ prowadzący
kataster w drodze decyzji, na podstawie której dokonywany jest wpis wartości w katastrze
nieruchomości. Wartość ta uzyskuje z dniem wpisania moc danych urzędowych. Wartości
wpisane do katastru nieruchomości mogą być z urzędu lub na wniosek podatnika
aktualizowane na podstawie indywidualnego oszacowania nieruchomości. W ustawie nie
został określony termin przeprowadzenia pierwszej taksacji nieruchomości (pozostawiono to
odrębnej regulacji). Rada Ministrów została zobligowana do unormowania w drodze
rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia taksacji i jej kontroli, ale
stosowne rozporządzenie jeszcze się nie ukazało.
Wydaje się, \
e uregulowanie zasad ustalania wartości katastralnej w ustawie
"niepodatkowej" jest rozwiązaniem racjonalnym i to co najmniej z dwóch powodów. Po
pierwsze, zasady ustalania tej wartości są integralną częścią uregulowanego kompleksowo w
33
ustawie o gospodarce nieruchomościami systemu wyceny nieruchomości. Wyodrębnienie
trybu ustalania wartości katastralnej z ogólnych reguł wyceny nieruchomości wymagałoby
regulowania tych samych kwestii (np. sposobów określania wartości nieruchomości, zasad
funkcjonowania rzeczoznawców majątkowych itp.) w identyczny sposób w dwóch ró\
nych
ustawach. Po drugie, za wyłączeniem z ustawy o podatku od nieruchomości zasad ustalania
wartości katastralnej przemawia rozległość tej problematyki. Uregulowanie jej w
projektowanej ustawie spowodowałoby, \
e zwiększyłaby ona znacznie swoją objętość, co
negatywnie wpłynęłoby na jej przejrzystość i czytelność.
4. Maksymalne stawki procentowe podatku powinny być określone w ustawie, a rada
gminy miałaby mo\
liwość ich ró\
nicowania. Ustalenie wysokości stawki maksymalnej dla
danej kategorii nieruchomości wymaga przeprowadzenia badań symulacyjnych, co
zmniejszyłoby ryzyko gwałtownego wzrostu obcią\
enia podatkowego nieruchomości. Nowe
stawki podatkowe powinny być tak ukształtowane, aby kwota podatku katastralnego była
zbli\
ona do kwot płaconych aktualnie. Rady gmin w tych granicach powinny ustalać stawki
obowiązujące w danym roku podatkowym w drodze podjęcia stosownej uchwały. Wydaje się,
\
e nie ma dostatecznego uzasadnienia, co potwierdza praktyka,34 ustalanie stawki minimalnej
zwłaszcza, \
e gminy mają kompetencje do uchwalania całkowitych zwolnień od podatku. W
wypadkach szczególnych rada gminy powinna zostać upowa\
niona do uchwalania stawek
przekraczających stawki maksymalne, z tym, \
e kompetencja ta powinna być ustawowo
35
ograniczona, np. do 10% stawki maksymalnej. Kompetencja ta pełniłaby rolę swego
rodzaju "klapy bezpieczeństwa" w pierwszym okresie funkcjonowania nowej ustawy, kiedy to
nale\
y się liczyć z wystąpieniem zjawiska niedostosowania wysokości stawki ustawowej -
jednolitej dla całego kraju - do specyfiki danej gminy.
5. W projekcie ustawy o podatku katastralnym powinien być ograniczony katalog ulg i
zwolnień występujących w obowiązujących podatkach. Nie jest wskazanym zamieszczenie w
nowej ustawie wszystkich obowiązujących zwolnień i ulg, które zostały ukształtowane w
bardzo ró\
nych okresach i na pewno nie stanowią uporządkowanego i przemyślanego
systemu, nastawionego na realizację jasno określonych celów. Przede wszystkim trudno jest
wskazać na kryteria, które zadecydowały o tym, \
e dany rodzaj nieruchomości jest zwolniony
od podatku. W piśmiennictwie wskazuje się, \
e nie wiadomo dlaczego np. mają być wolne od
podatku budowle wykorzystywane na potrzeby publicznego transportu kolejowego, lotnisk,
portów morskich, czy te\
wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, w sytuacji gdy ich
eksploatacja wią\
e się z prowadzeniem działalności gospodarczej, w której mo\
na
uwzględniać koszty wią\
ące się z opodatkowaniem tego rodzaju nieruchomości. 36 O braku
wyraz
nych kryteriów decydujących o zwolnieniu świadczy równie\
m.in. to, \
e korzystają ze
zwolnienia linie energetyczne, a bardzo do nich zbli\
one, je\
eli chodzi o funkcje i znaczenie
dla gospodarki narodowej, linie telekomunikacyjne nie są objęte zwolnieniem. Wydaje się, \
e
dokonując ustalenia katalogu nieruchomości zwolnionych ustawowo od nowego podatku
nale\
ałoby ustalić najpierw pewne cele, które mają być realizowane za pośrednictwem
zwolnień i na tej podstawie dokonać przeglądu obowiązujących ulg i zwolnień, eliminując te,
które nie są przydatne. Doprowadziłoby to niewątpliwie do eliminacji większości z zawartych
w projekcie ulg i zwolnień. Redukcji powinny ulec zwłaszcza nadmiernie rozbudowane
zwolnienia ustawowe. O wprowadzaniu na danym terenie całkowitych zwolnień
podatkowych o charakterze przedmiotowym powinna decydować samodzielnie rada gminy.
Nale\
ałoby rozwa\
yć wprowadzenie ulg "inwestycyjnych", stymulujących do budowy i
rozbudowy obiektów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, z
zakresu infrastruktury socjalnej i mieszkaniowej oraz budownictwa mieszkaniowego.
6. Podatek katastralny powinien być opłacany na obecnie obowiązujących zasadach.
Osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej samodzielnie
obliczałyby i wpłacały ratalnie podatek na rzecz bud\
etu gminy właściwej ze względu na
poło\
enie nieruchomości. Osoby fizyczne opłacałyby podatek na podstawie decyzji
wymiarowej wydanej przez samorządowy organ podatkowy, którym powinien być organ
prowadzący kataster nieruchomości. Mo\
na oczywiście rozwa\
yć mo\
liwość wymierzania
tego podatku przez organ podatkowy wszystkim podatnikom w formie decyzji. Jest ona
uzasadniana tym, \
e w pierwszym okresie funkcjonowania nowego podatku podatnicy będą
mieli trudności z jego samoobliczeniem. Wprowadzenie jednak\
e w \
ycie tej propozycji
przyczyniłoby się niewątpliwie, zwłaszcza w du\
ych gminach miejskich, do znacznego
zwiększenia obowiązków organów podatkowych, które musiałyby przygotować, wydać i
doręczyć du\
o większą ilość decyzji wymiarowych. Wpłynęłoby to na zwiększenie kosztów
realizacji tego świadczenia. Poza tym osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające
osobowości prawnej są w obowiązującym stanie prawnym zobowiązane do samodzielnego
deklarowania i obliczania podatków o bardziej zło\
onej konstrukcji ni\
projektowany podatek
katastralny i jakoś sobie z tym radzą, co pozwala sądzić, \
e podobnie byłoby z obliczaniem
tego podatku. Rezygnacja z samowymiaru podatku katastralnego przez te kategorie
podatników w początkowym okresie funkcjonowania podatku nie rozwiązuje problemu, a
jedynie odsuwa go w czasie. Mo\
e to w konsekwencji doprowadzić do "odzwyczajenia" się
osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych od konieczności samodzielnego
deklarowania i opłacania podatku od nieruchomości. Stąd te\
wydaje się, \
e podatek
katastralny powinien być opłacany na obowiązujących aktualnie zasadach.
Realizacja wy\
ej zaprezentowanych postulatów dotyczących konstrukcji przyszłego podatku
katastralnego nie wystarczy do stworzenia racjonalnego systemu opodatkowania
nieruchomości w Polsce. Jednocześnie powinny być realizowane prace nad zało\
eniem
nowoczesnego katastru fiskalnego nieruchomości, którego prawidłowe funkcjonowanie
warunkuje powodzenie reformy. Problematyka ta jednak wykracza poza ramy niniejszej
publikacji, której głównym celem jest przedstawienie podstawowych zało\
eń reformy
systemu opodatkowania nieruchomości.
Przypisy
1. Szerzej por. E. Wojciechowski, Systemy podatkowe, (w:) System instytucji
prawnofinansowych PRL, Ossolineum 1985, pod red. M. Weralskiego, t. III, s. 114 i n.
2. Jak zauwa\
a E. Wojciechowski, nie ka\
dy zbiór podatków stanowi system podatkowy, ale
tylko taki, który powiązany jest myślą przewodnią", tak by tworzyć całość organizacyjną,
zarówno pod względem prawnym, jak i ekonomicznym, E. Wojciechowski, Systemy... , op.cit.
, s. 115.
3. Dz. U. Nr 9, poz. 31 z póz
n.zm.
4. Dz. U. Nr 52, poz. 268 z póz
n.zm.
5. Dz. U. Nr 101, poz. 444 z póz
n.zm.
6. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 3 i 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu
podatkiem od nieruchomości podlegają grunty nie objęte przepisami o podatku rolnym i
leśnym oraz grunty objęte tymi przepisami, ale związane z prowadzeniem działalności
gospodarczej innej ni\
rolnicza lub leśna.
7. Zob. R. Mastalski, Prawo podatkowe II - część szczegółowa, Warszawa 1996, s. 229.
8. Np. właściciel gospodarstwa rolnego płaci w wielu wypadkach wszystkie te świadczenia.
9. Np. grunt opodatkowany podatkiem rolnym w momencie jego częściowego
wykorzystywania na prowadzenie działalności gospodarczej, zostaje opodatkowany
podatkiem od nieruchomości.
10. Szerzej na ten temat: L. Etel, E. Ruśkowski, Podatek od nieruchomości a podatek rolny,
 Przegląd Podatkowy" 1994, nr 4, L. Etel, Opodatkowanie nieruchomości gospodarstwa
rolnego,  Finanse Komunalne" 1995, nr 2.
11. Aktualnie obowiązująca ustawa regulująca konstrukcję podatku od nieruchomości nie jest
wcale aktem całkowicie nowym, wręcz przeciwnie - jej rodowodu, o ile mo\
na u\
yć takiego
określenia, nale\
y szukać w połowie lat pięćdziesiątych. Pierwowzorem aktualnie
obowiązującego podatku od nieruchomości był podatek uregulowany w dekrecie z 20 maja
1955 r. o podatkach i opłatach terenowych. Konstrukcja ta ró\
niła się znacznie od aktualnie
obowiązującej, ale po raz pierwszy pojawiła się tam powierzchnia wyra\
ona w metrach
kwadratowych jako podstawa opodatkowania gruntów. Od tego momentu mo\
na
zaobserwować proces odchodzenia od opodatkowania nieruchomości wg ich wartości;
powierzchnia staje się podstawą opodatkowania budynków i gruntów. Podobny proces da się
zauwa\
yć poddając analizie ewolucję podatku rolnego. Obowiązująca ustawa o podatku
rolnym jest wynikiem udoskonalenia" ustawy z dnia 26 paz
dziernika 1971 roku o podatku
gruntowym. W akcie tym, obok dotychczasowych zasad ustalania podstawy opodatkowania,
wprowadzono powierzchnię wyra\
oną w hektarach przeliczeniowych jako podstawę
opodatkowania, które to rozwiązanie jest stosowane do dzisiaj.
12. Zob. Finanse komunalne w wybranych krajach europejskich, pod red. E. Ruśkowskiego,
Białystok 1997.
13. Szerzej zagadnienie to przedstawia J. Konieczny, Eksperci Unii o polskich
doświadczeniach, Przegląd Podatkowy" 1996, nr 12.
14. Zob. J. M. Yuongman, J. H. Malme, An International Syrvey of Taxes on Land and
Buildings, Boston 1994; Christoper Marks, Opinia na temat struktury dochodów oraz
władztwa podatkowego pośredniego szczebla samorządowego w krajach europejskich,
Warszawa 1998; G. Nowecki, Znaczenie katastru w procesie integracji z Unią Europejską,
Przegląd Podatkowy" 1996, nr 12.
15. Przykładem mo\
e być Grecja, gdzie Unia zdecydowała się sfinansować prace zmierzające
do stworzenia katastru - zob. G. Nowecki, Znaczenie katastru... op. cit., s. 21.
16. Na początku lat 90 rozpoczęte zostały prace nad wprowadzeniem katastru w Czechach,
Słowacji, Węgrzech i Estonii - zob. G. Nowecki, Znaczenie katastru ..., op. cit., s. 22.
17. Powoduje to m.in., \
e podatek od salonu sprzeda\
y samochodów (o powierzchni 300 m2)
jest identyczny jak podatek od poło\
onej w peryferiach miasta wiaty (o takiej samej
powierzchni), gdzie składowane są materiały budowlane.
18. Istniejąca ewidencja jest w du\
ej mierze zdezaktualizowana; z du\
ym
prawdopodobieństwem mo\
na stwierdzić, \
e rozbie\
ności między stanem ujętym w ewidencji
a stanem faktycznym sięgają co najmniej 20% - zob. G. Nowecki, Rola i miejsce katastru
nieruchomości w polskim systemie podatkowym, (w:) Prawnopodatkowe problemy
działalności gospodarczej, Warszawa 1997, z. 7, s. 273.
19. Zob. rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa
i Gospodarki śywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i
budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813), w którym uregulowano funkcjonowanie ewidencji
budynków, ale w praktyce ewidencja ta nie istnieje.
20. Zgodnie z art. 79 ustawy o lasach plany urządzenia lasów miały być opracowane
najpóz
niej w ciągu 5 lat od dnia wejścia w \
ycie ustawy o lasach, ale w praktyce w dalszym
ciągu nie wszędzie są aktualne plany urządzenia lasów. W niektórych wypadkach gminy
próbują wymierzać podatek na podstawie nie aktualizowanych planów urządzenia lasu i co
dziwne, tego typu praktyka znajduje akceptację w niektórych orzeczeniach NSA - zob. Wyrok
NSA z dnia 27 kwietnia 1995 r. (SA/Kr 656/95) - teza wyroku opublikowana została w: B.
Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, Orzeczenia sądów w sprawach podatkowych.
Podatki i opłaty lokalne, podatek rolny, podatek leśny, Toruń 1996, s. 257.
21. Niektóre gminy we własnym zakresie postanowiły własne systemy ewidencjonowania
nieruchomości podlegających opodatkowaniu. W wyniku tych działań np. w gminie Zgierz
ujawniono, \
e około 25- 30% właścicieli nieruchomości nie opłaca podatku - zob. K.
Jędrzejewska, Ewidencja nieruchomości. Nie tylko podatek, Rzeczpospolita"1997, nr 17,
22. Szerzej na ten temat A. Hanusz, Polityka podatkowa w zakresie ró\
nicowania obcią\
eń
dochodów rolniczych w Polsce. Na przykładzie podatków gruntowego i rolnego, Lublin 1996.
23. N. Gajl wskazuje, \
e objęcie w przyszłości przychodów z działalności rolniczej i leśnej
łącznym podatkiem dochodowym przyczyni się po pierwsze - do lepszego obliczania całości
dochodów podatnika, po drugie - do ustalenia bardziej sprawiedliwiej formy opodatkowania,
oraz po trzecie - doprowadzi do powstania modelu stosowanego w krajach nale\
ących do Unii
Europejskiej, co dla Polski ma szczególne znaczenie zob. N. Gajl, Modele podatkowe.
Podatki lokalne, Warszawa 1996, s. 57 i n.
24. Zob. art. 168 Konstytucji.
25. Zob. szerzej na ten temat G. Nowecki, Przyszłość systemu katastralnego w Polsce i
zagro\
enia, Przegląd Podatkowy" 1996, nr 12.
26. Szerzej L. Etel, Reforma opodatkowania nieruchomości w Polsce, Białystok 1998, s. 248 i
n.
27. Zlikwiduje to problemy wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów, zgodnie z
którymi podatnikiem podatku jest właściciel lub posiadacz samoistny" - zob. art. 2 ust. 1 pkt
1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Owe lub" jest przyczyną wielu sporów
interpretacyjnych. Szerzej na ten temat L. Etel, Glosa do orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 6 września 1995 r. (W 20/94) opublikowana w  Finansach
Komunalnych" 1997, nr 5.
28. Np. nie ma ju\
znaczenia czy władający działa we własnym imieniu i na własny rachunek
- wystarczającą przesłanką jest władanie nieruchomością państwową lub komunalną.
29. W ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 268) równowartość pienię\
na
2,5 q \
yta jako stawka podatku od jednego hektara przeliczeniowego określona została przez
ustawodawcę jako docelowa. Aby uniknąć gwałtownego wzrostu obcią\
enia podatkowego
ustalono, \
e w roku 1985 wysokość podatku rolnego od gruntów odpowiada równowartości
1,5 q \
yta, a w latach 1986 - 1988 równowartości 2,0 q \
yta z 1 ha przeliczeniowego.
30. Plusy katastru fiskalnego przedstawia G. Nowecki, Kataster fiskalny,  Przegląd
Podatkowy" 1996, nr 6.
31. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.
741).
32. Problematykę zasad wyceny nieruchomości w oparciu o postanowienia omawianej ustawy
przedstawia szerzej K. Jędrzejewska, Kto i jak wyceni, Rzeczpospolita" 1997, nr 17.
33. Wycena nieruchomości uregulowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami słu\
y nie
tylko ustaleniu wartości katastralnej, ale równie\
określenia wartości rynkowej i wartości
odtworzeniowej - zob. art. 149 i nast. powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
34. W praktyce trudno jest spotkać się ze zjawiskiem ustalania stawek w podatku od
nieruchomości na poziomie zdecydowanie odbiegającym od stawki maksymalnej
obowiązującej w danym roku. Większość rad gmin ustala stawki bazując na stawkach
maksymalnych, co w du\
ej mierze wynika z brzmienia art. 10 ust. 4 ustawy o finansowaniu
gmin (Dz. U. Nr 129, poz. 600 z póz
n.zm.). Zgodnie z nim skutki finansowe wynikające z
uchwał rad gmin określających ni\
sze stawki podatków ni\
ich górne granice, z wyjątkiem
podatku od środków transportowych, oraz skutki udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń,
zaniechania poboru, nie stanowią podstawy do zwiększenia subwencji ogólnej. W związku z
tym przepisem gminy nie są zainteresowane, pomijając inne okoliczności, uchwalaniem
stawek na poziomie ni\
szym ni\
maksymalny. Spadku wpływów z tytuły ustalenia ni\
szych
stawek nie rekompensuje im subwencja ogólna.
35. Za przyznaniem radom gmin kompetencji do zwiększania stawek podatkowych opowiada
się A. Borodo, Podatek od nieruchomości w systemie finansowym samorządu terytorialnego,
Toruń 1995, s. 92 i n.
36. Zob. S. Kalus, Problemy z opodatkowaniem,  Rzeczpospolita"1996, nr 36.