plik

PRAWO FINANSOWE T

om I Finanse Publiczne

Niniejsza publikacja jest kontynuacją dobrze znanej już pozycji „Prawo finanso-

we”. Jest to IV wydanie książki, uzupełnione, poprawione i odnowione. Nowym

rozwiązaniem jest podział książki na dwa odrębne tomy, co ułatwia poruszanie się

po tematyce finansów publicznych oraz prawa podatkowego.
W tomie I omówione zostały podstawy krajowego i unijnego systemu finansów

publicznych: zagadnienia związane z budżetem państwa i budżetami samorządo-

wymi – procedurą ich uchwalania, możliwościami zmiany i przesunięć pomię-

dzy poszczególnymi pozycjami w tych budżetach, jak również kwestie związane

z formami budżetowania brutto i netto oraz dyscypliną i odpowiedzialnością bu-

dżetową. Poruszono w nim także tematykę związaną z funduszami unijnymi, m.in.

dotyczącą rozwoju regionalnego, sposobów i procedur jego finansowania, poli-

tyki spójności oraz zasad jej realizowania. Szczegółowo przedstawiono fundusze

strukturalne i Fundusz Spójności, jak również politykę rozwoju. Zagadnieniem,

któremu poświęcono dużo uwagi, jest publiczne prawo bankowe. Pozycja ta za-

wiera wiele praktycznych przykładów, tabel i schematów, odsyła też do krajo-

wych i unijnych dokumentów programowych.
W tomie II natomiast w obszerny sposób przedstawione zostały zagadnienia kra-

jowego i międzynarodowego prawa podatkowego.
Książka ta przeznaczona jest dla studentów wydziałów prawa, administracji, za-

rządzania, ekonomii, podyplomowych studiów samorządowych, podatkowych,

jak również dla pracowników naczelnych i centralnych organów administracji

publicznej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie osoby

zainteresowane problematyką finansów publicznych w ujęciu prawnym znajdą

w niej coś dla siebie.
Autorzy publikacji są pracownikami naukowymi w Katedrze Prawa Finansowego

Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

„Oficyna Prawa Polskiego”

Wydawnictwo WiP

ul. Łotewska 9a
Warszawa 03-918

www.oficynaprawapolskiego.pl

cena 57 zł

UOG 25

PRAWO

FINANSOWE

Finanse Publiczne

Tom I

Michał Bitner

Elżbieta Chojna-Duch

Marek Grzybowski

Elżbieta Kornberger-Sokołowska

Maria Supera-Markowska

Finanse Publiczne. Prawo Finansowe

Poszczególne rozdziały opracowali:
Prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch: I, III
Prof. dr hab. Elżbieta Kornberger-Sokołowska: II, IV
Doc. dr Marek Grzybowski: VII
Dr Michał Bitner: V
Dr Maria Supera-Markowska: VI

Redaktor Naczelny Wydawnictw Książkowych i Czasopism: Beata Chanowska-Dymlang
Redaktor prowadzący: Agnieszka Gryczka

Korekta Zespół
Skład, łamanie, projekt okładki: Ireneusz Gawliński

Koordynator produkcji: Mariusz Jezierski

Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka Sp. z o.o. Warszawa 2011
Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub frag-
mentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

ISBN 978-83-269-1119-4

Wydawca: Sylwia Krawczyk
„Oficyna Prawa Polskiego”
Wydawnictwo Wiedza i Praktyka Sp. z o.o.
Ul. Łotewska 9a, 03-918 Warszawa

Dystrybucja:
Tel. (22) 518 29 29
Faks.: (22) 617 60 10
e-mail: cok@wip.pl

Podstawy systemu finansów publicznych

SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów......................................................................................................................................... 9

Rozdział I
PODSTAWY SYSTEMU FINANSÓW PUBLICZNYCH
Elżbieta Chojna-Duch .............................................................................................................................. 11
1.  Pojęcie i zakres finansów publicznych ............................................................................................. 11
2.  System finansów publicznych i prawa finansowego ...................................................................... 14
3.  Źródła prawa finansowego ................................................................................................................ 17
4.  Pojęcie skarbu państwa ...................................................................................................................... 20
5.  Funkcje finansów publicznych ......................................................................................................... 25
6.  Sektor finansów publicznych ............................................................................................................ 29
7.  Środki finansowe na cele publiczne ................................................................................................. 54
8.  Polityka finansowa wobec globalnego kryzysu ekonomicznego ................................................. 69
Literatura   .............................................................................................................................................. 76

ROZDZIAŁ II
BUDŻET PAŃSTWA
Elżbieta Kornberger-Sokołowska ............................................................................................................. 77
1.  Geneza i pojęcie budżetu publicznego ............................................................................................ 77
2.  Zasady budżetowe .............................................................................................................................. 82
  2.1. Pojęcie zasad budżetowych. Charakterystyka ......................................................................... 83
  2.2. Podstawowe zasady budżetowe ................................................................................................. 83
  2.3. Pozostałe zasady budżetowe ...................................................................................................... 87
3.  Konstytucyjne uwarunkowania dotyczące budżetu państwa ....................................................... 88
4.  Budżet państwa a ustawa budżetowa ............................................................................................... 92
5.  Klasyfikacja budżetowa ..................................................................................................................... 94
  5.1. Pojęcie i funkcje klasyfikacji budżetowej ................................................................................. 94
  5.2. Podziałki klasyfikacyjne ............................................................................................................. 95
  5.3. Zadaniowe ujęcie budżetu państwa .......................................................................................... 95
6.  Procedura planowania i uchwalania budżetu państwa ................................................................. 99
  6.1. Planowanie budżetu państwa .................................................................................................... 99
  6.2. Uchwalanie budżetu państwa .................................................................................................... 101
7.  Zasady wykonywania budżetu państwa .......................................................................................... 102
  7.1. Podmioty wykonujące budżet państwa .................................................................................... 102
  7.2. Harmonogram realizacji budżetu państwa ............................................................................. 104
  7.3. Istota wykonywania budżetu państwa ..................................................................................... 104

Spis treści

  7.4. Zmiany w budżecie państwa w trakcie jego wykonywania ................................................... 105
8.  Kontrola wykonania budżetu państwa ............................................................................................ 108
  8.1. Kontrola Najwyżej Izby Kontroli i Sejmu ................................................................................ 108
  8.2. Kontrola Ministra Finansów oraz dysponentów budżetowych ............................................ 109
  8.3. Audyt wewnętrzny w sektorze finansów publicznych............................................................ 110
  8.4. Kontrola zarządcza ..................................................................................................................... 111
  8.5. Sprawozdawczość i rachunkowość budżetowa ....................................................................... 112
9.  Zasady budżetowe .............................................................................................................................. 113
10. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych .......................................... 119
Literatura   .........................................................................................................................................  123

Rozdział III
DŁUG PUBLICZNY I DEFICYT SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Elżbieta Chojna-Duch .............................................................................................................................. 124
1.  Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych jako zjawisko ekonomiczne ............... 124
  1.1. Ewolucja zjawiska i jego ocena w nauce .................................................................................. 124
  1.2. Pojęcie i rodzaje długu publicznego ......................................................................................... 129
  1.3. Pojęcie i rodzaje deficytu sektora publicznego oraz deficytu budżetowego ........................ 136
2.  Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych jako zjawisko prawne ......................... 139
  2.1. Źródła prawa polskiego .............................................................................................................. 139
  2.2. Źródła prawa wspólnotowego ................................................................................................... 147
3.   Zarządzanie długiem sektora finansów publicznych..................................................................... 152
4.   Finansowanie deficytu i długu jednostek samorządu terytorialnego ......................................... 158
  4.1. Zasady ogólne .............................................................................................................................. 158
  4.2. Ograniczenia dostępu jednostek samorządu terytorialnego do rynku kapitałowego ....... 159
  4.2.1. Ograniczenia swobody kształtowania instrumentów finansowych .................................. 159
  4.2.2. Ograniczenia swobody zadłużenia ........................................................................................ 160
  4.2.3. Ograniczenia swobody uchwalania budżetów z deficytem ................................................ 161
  4.3. Źródła finansowania (obsługi) zadłużenia publicznego jednostek samorządu
terytorialnego ..................................................................................................................................... 161
5.   Poręczenia i gwarancje w gospodarce budżetowej ........................................................................ 165
  5.1. Pojęcie poręczeń i gwarancji skarbowych ............................................................................... 165
  5.2. Zasady udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa w prawie polskim ...................... 167
Literatura   .........................................................................................................................................  170

Rozdział IV
FINANSE JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Elżbieta Kornberger-Sokołowska ............................................................................................................. 171
1.  Pojęcie decentralizacji finansów publicznych ................................................................................ 171
2.   Budżety jednostek samorządu terytorialnego oraz wieloletnia prognoza finansowa ............... 173
  2.1. Budżet i uchwała budżetowa ..................................................................................................... 173
  2.2. Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego ............................... 177
3.   Prawa podmiotowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki finansowej
  wynikające z regulacji ponadustawowych ...................................................................................... 178

Spis treści

4.   Zasady systemu finansów sektora samorządowego ....................................................................... 180
5.  Dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego ............................................................ 187
  5.1. Dochody własne jednostek samorządu terytorialnego .......................................................... 188
  5.2. Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego ................................................. 191
  5.3. Dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego ...................................................... 196
6.   Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego ............................................................. 199
7.   Procedura planowania i uchwalania budżetu w jednostkach samorządu terytorialnego ........ 201
8.   Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego ....................................................... 203
  8.1. Zagadnienia ogólne .................................................................................................................... 203
  8.2. Dokonywanie zmian w budżecie .............................................................................................. 204
  8.3. Bankowa obsługa budżetu ......................................................................................................... 205
  8.4. Zatwierdzanie wykonania budżetu ........................................................................................... 206
9.   Władztwo podatkowe gmin .............................................................................................................. 206
10.  Kontrola, audyt i nadzór w jednostkach samorządu terytorialnego ........................................... 209
  10.1. Wewnętrzny nadzór i wewnętrzna kontrola finansowa....................................................... 209
  10.2. Nadzór i kontrola zewnętrzna ................................................................................................. 211
  10.3. Kontrola NIK wobec jednostek samorządu terytorialnego................................................. 213
  10.4. Audyt wewnętrzny .................................................................................................................... 213

Rozdział V
FINANSE PUBLICZNE UNII EUROPEJSKIEJ
Michał Bitner .........................................................................................................................................  215
1.   Źródła prawa budżetowego UE ........................................................................................................ 215
2.   Ramy finansowe wspólnoty .............................................................................................................. 216
3.   Budżet i zasady budżetowe ............................................................................................................... 220
4.   Procedura budżetowa ........................................................................................................................ 225
5.   Dochody budżetu UE ........................................................................................................................ 228
Literatura   ......................................................................................................................................... 232

Rozdział VI
FINANSOWANIE ROZWOJU REGIONALNEGO
Maria Supera-Markowska ........................................................................................................................ 233
1.   Rozwój regionalny – podstawowe pojęcia ...................................................................................... 233
2.   Cele i zasady polityki spójności UE ................................................................................................. 238
3.   Fundusze strukturalne i fundusz spójności – charakterystyka, podział środków,
  dokumenty programowe ................................................................................................................... 243
4.   Krajowe instrumenty realizacji polityki spójności ........................................................................ 248
  4.1 krajowe dokumenty programowe ............................................................................................. 248
  4.2. Krajowe instytucje zaangażowane we wdrażanie funduszy strukturalnych
  i fundusz spójności ............................................................................................................................ 252
  4.3. Ujęcie środków z funduszy strukturalnych i funduszu spójności w polskim systemie
  finansów publicznych ........................................................................................................................ 254
  4.4. Pozostałe kwestie dotyczące funduszy strukturalnych i funduszu spójności regulowane
  przepisami ustawy o finansach publicznych ................................................................................... 258

Spis treści

  4.5. Procedury odwoławcze związane z wdrażaniem funduszy strukturalnych
  i funduszu spójności .......................................................................................................................... 261
5.   Polityka rozwoju ................................................................................................................................. 263
Literatura   .............................................................................................................................................. 266

Rozdział VII
PUBLICZNE PRAWO BANKOWE
Marek Grzybowski..................................................................................................................................... 267
1.   Zakres i źródła prawa bankowego ................................................................................................... 267
2.   Prawo walutowe i dewizowe ............................................................................................................. 272
3.   Charakterystyka banku i działalności bankowej............................................................................ 275
  3.1. Definicja banku i jego istota ....................................................................................................... 275
  3.2.  Zakres działalności banku. Monopol bankowy ...................................................................... 277
  3.3.  Bank krajowy a instytucja kredytowa i bank zagraniczny ..................................................... 280
  3.4.  Instytucja finansowa ................................................................................................................... 281
  3.5.  Rodzaje banków .......................................................................................................................... 282
  3.6.  Zasady i tryb tworzenia banków ............................................................................................... 283
  3.7.  Ograniczenia obrotu akcjami banków ..................................................................................... 287
  3.8. Podejmowanie działalności bankowej przez instytucje kredytowe i banki
    zagraniczne na terytorium Polski .............................................................................................. 291
    3.8.1. Podejmowanie działalności przez instytucje kredytowe .............................................. 291
    3.8.2. Podejmowanie działalności bankowej w Polsce przez bank zagraniczny .................. 293
  3.9.  Podjęcie lub zwiększenie skali działalności bankowej w wyniku transakcji
  restrukturyzacyjnych ................................................................................................................... 293
  3.10.  Szczególny sposób tworzenia banku krajowego przez instytucje kredytowe ................... 294
  3.11.  Przedstawicielstwo instytucji kredytowej lub banku zagranicznego ................................. 295
4.   Narodowy Bank Polski ...................................................................................................................... 296
  4.1. Funkcje banku centralnego ........................................................................................................ 296
  4.2. Niezależność banku centralnego ............................................................................................... 297
  4.3.  Organy NBP ................................................................................................................................ 299
  4.4.  Cele i zadania NBP ..................................................................................................................... 301
    4.4.1. Kredyt refinansowy ........................................................................................................... 303
    4.4.2. Rezerwy obowiązkowe ...................................................................................................... 303
    4.4.3. Operacje otwartego rynku ............................................................................................... 304
    4.4.4. Stopy procentowe .............................................................................................................. 306
5.   Europejski system banków centralnych .......................................................................................... 307
  5.1. Cele i zadania ESBC ................................................................................................................... 307
  5.2. Organy EBC ................................................................................................................................. 309
  5.3. Rola NBP w Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej ................................................... 310
6.   Nadzór bankowy w Polsce ................................................................................................................ 312
  6.1. Pojęcie nadzoru bankowego i jego funkcje ............................................................................. 312
  6.2. Komisja Nadzoru Bankowego ................................................................................................... 314
  6.3. Cele nadzoru bankowego ........................................................................................................... 314
  6.4. Spór o model nadzoru nad rynkiem finansowym .................................................................. 316

Spis treści

  6.5. Podstawy prawne nadzoru finansowego w Polsce .................................................................. 317
  6.6. Komisja Nadzoru Finansowego ................................................................................................ 320
  6.7. Europejski System Nadzoru Bankowego ................................................................................. 321
7.   Bankowy fundusz gwarancyjny........................................................................................................ 324
  7.1. Zadania Bankowego Funduszu Gwarancyjnego ..................................................................... 324
  7.2. Organy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego ...................................................................... 325
  7.3. Gwarantowanie depozytów ....................................................................................................... 326
  7.3.1. Zakres podmiotowy obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów..................... 326
  7.3.2. Zakres przedmiotowy obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów.................. 327
  7.3.3. Źródła finansowania działalności gwarancyjnej.................................................................. 330
  7.3.4. Sposób przeprowadzania wypłat i systemy wykorzystywane do pozyskiwania
  informacji oraz przeprowadzania obliczeń należności deponentów .......................................... 332
  7.4. Działalność pomocowa .............................................................................................................. 335
  7.4.1. Przeznaczenie i formy działalności pomocowej .................................................................. 335
  7.4.2. Źródła finansowania działalności pomocowej ..................................................................... 336
  7.5. Monitorowanie rozwoju sytuacji finansowej banków ............................................................ 337
Literatura   .........................................................................................................................................  338

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 339

Podstawy systemu finansów publicznych

Wykaz skrótów:

AAR

− Annual Activity Report

ABB

− Activity Based Budgeting

AMP

− Annual Management Programme

APS

− Annual Policy Strategy

BFG

– Bankowy Fundusz Gwarancyjny

BGK

– Bank Gospodarstwa Krajowego

CLWP

− Commission Legislative and Work Programme

DNB

– dochód narodowy brutto

EBA

− Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority)

EBC

– Europejski Bank Centralny

EFS

– Europejski Fundusz Społeczny

EFSF

– Europejski Fundusz Stabilizacji Finansowej

EIOPA

− Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów

EKSL

− Europejska Karta Samorządu Lokalnego

EKSR

– Europejska Karta Samorządu Regionalnego Emerytalnych (European Insuraance

and Occupational Pnssions Authority)

ERM II

– Exchange Rate Mechanism II

ESA

− European System of Integrated Economic Accounts

ESBC

– Europejski System Banków Centralnych

ESMA

− Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities

and Markets Authority)

ESRB

− Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board)

fośg

− fundusze ochrony środków gwarantowanych

GNI

− prognozowany dochód narodowy brutto

GNP

− odpis od dochodu narodowego brutto

j.s.t.

− jednostki samorządu terytorialnego

k.s.h.

− Ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 ze zm.)

KNB

– Komisja Nadzoru Bankowego

KNF

– Komisja Nadzoru Finansowego

KNF

− Komisja Nadzoru Finansowego

Konstytucja RP − Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78,

poz. 483 ze zm.)

KSF

− Komitet Stabilności Finansowej

NBP

– Narodowy Bank Polski

NFZ

– Narodowy Fundusz Zdrowia

NIK

– Najwyższa Izba Kontroli

NSRO

– Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia

nufp

− Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.)

o.p.

− Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. − Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60)

Wykaz skrótów

OFE

– Otwarte Fundusze Emerytalne

PDB

− preliminary draft budget

PKB

– produkt krajowy brutto

pr. bank.

− Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665 ze zm.)

RAL

– wydatki reste a liquider

RIO

– Regionalna Izba Obrachunkowa

RPP

– Rada Polityki Pieniężnej

RPP

– Rada Polityki Pieniężnej

sufp

− Ustawa z 20 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.)

SWW

– Strategiczne Wytyczne Wspólnoty

TFUE

− Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej

– Trybunał Konstytucyjny

u. nad. ryn. fin. − Ustawa z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. nr 157,

poz. 1119 ze zm.)

UGW

– Unia Walutowa i Gospodarcza

ustawa o BFG − Ustawa z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2009 r.

nr 84, poz. 711 ze zm.)

ustawa o NBP − Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. nr 1, poz. 2

ze zm.)

uzppr

− Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r.

nr 84, poz. 712 ze zm.)

WPF

− wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego

WPFP

– Wieloletni Plan Finansowy Państwa

WSA

– Wojewódzki Sąd Administracyjny

ZOZ

– Zakład Opieki Zdrowotnej

Podstawy systemu finansów publicznych

Rozdział I

PODSTAWY SYSTEMU FINANSÓW
PUBLICZNYCH

Elżbieta Chojna-Duch

1. POJĘCIE I ZAKRES FINANSÓW PUBLICZNYCH

Pojęcie „finanse” pojawiło się wraz z rozwojem gospodarki pieniężnej i pań-

stwa. Finire (łac. kończyć) oznaczało orzeczenia sądu kończące spory o zapłatę

należności pieniężnych, a następnie – te należności.

Rozwój finansów publicznych jest związany z rozwojem państwa i potrzeb

publicznych. Towarzyszył początkom rozwoju państwowości i gospodarki pie-

niężnej. W poszczególnych ustrojach, w kolejnych okresach historycznych i for-

macjach społeczno-politycznych finanse publiczne pełniły różną rolę i miały

różny zakres. Pierwotne świadczenia naturalne (osobowe i rzeczowe) zastąpiono

świadczeniami pieniężnymi − były one początkowo dobrowolne, uiszczane rów-

nież w postaci ekwiwalentu, np. bydła (pecus), zastępującego pieniądz (pecunia),

następnie uzyskały charakter świadczeń przymusowych. W formach demokra-

tycznych państwa świadczenia na jego rzecz wynikały z obowiązku prawnego.

Współcześnie pojęcie „finanse publiczne” występuje w większości języków

świata. Potocznie oznacza ono publiczne środki pieniężne i posługiwanie się

nimi. Związane jest z gospodarką i polityką państwa. W literaturze finanse pub-

liczne są określane różnorodnie – najczęściej jako:

– zasoby publicznych środków finansowych,

– transfery, operacje środkami finansowymi, zjawiska i procesy pieniężne,

– gospodarka publicznymi środkami finansowymi (działalność finansowa),

– pieniężna forma podziału produktu narodowego (lub krajowego) brutto,

– proces gromadzenia i rozdziału (redystrybucji) zasobów pieniężnych,

– stosunki społeczne powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowa-

niem środków pieniężnych.

Finanse Publiczne. Prawo Finansowe

Finanse publiczne są obiektywną, złożoną kategorią ekonomiczną i poli-

tyczną. Ich cechą jest to, iż mają charakter:

1) dynamiczny – procesy gromadzenia dochodów i przychodów oraz doko-

nywania wydatków i rozchodów, czyli gospodarowania środkami pieniężnymi

na cele publiczne, zachodzą stale, nieustannie, a środki pieniężne są ciągle w ru-

chu;

2) dwustronny – z jednej strony ma miejsce pobieranie (gromadzenie, czer-

panie, uzyskiwanie) dochodów, a także przychodów (wpływów, wpłat), z drugiej

zaś – rozdysponowanie, podział na różne potrzeby społeczne za pośrednictwem

pieniądza, czyli dokonywanie wydatków oraz rozchodów (wypłat).

Pojęcie finansów publicznych nie jest definiowane w prawie. W Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP

) pojęcie to stanowi tytuł roz-

działu X. Również w kolejnych ustawach o finansach publicznych nie występuje

definicja tego pojęcia. Ustawa ta określa jedynie zakres finansów publicznych.

Są to różne procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków

publicznych, czyli gospodarką finansową albo gospodarką środkami publiczny-

mi, służące zaspokajaniu potrzeb publicznych.

W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi zachodzą wie-

lorakie, częstotliwe i nieustanne, zawsze o dwustronnym charakterze, publiczne

operacje finansowe (procesy, transfery, czynności, przelewy, przenoszenia), któ-

re można zaliczyć do jednego z następujących rodzajów tych operacji:

– gromadzenia dochodów i przychodów,

– dokonywania wydatków,

– zarządzania przepływami przychodów i rozchodów,

– zarządzania długiem publicznym, w tym finansowania deficytów budże-

tów podmiotów sektora publicznego i zaciągania zobowiązań angażujących

środki publiczne.

Uzupełniają je operacje mające charakter wstępny (przygotowawczy) lub pod-

sumowujący, merytoryczny albo formalny bądź techniczny, jak np. przygotowa-

nie analiz ekonomicznych i wyznaczeń strategicznych, założeń programowych,

politycznych, prawa, planów wykonawczych, prowadzenie ewidencji, sprawo-

zdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji fi-

nansowej czy obsługi finansowej. Są one określane wspólnym szerokim pojęciem

„zarządzanie środkami publicznymi”.

W związku z rozbudowaniem relacji finansowych z Unią Europejską do pub-

licznych krajowych operacji finansowych należą także rozliczenia (wzajemne

transfery środków) z budżetem Unii Europejskiej oraz wspólnotowe operacje fi-

nansowe prowadzone przez organy Unii Europejskiej.

Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.).

Podstawy systemu finansów publicznych

Artykuł 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.

) stanowi, iż finan-

se publiczne obejmują następujące procesy związane z gromadzeniem środków

publicznych oraz ich rozdysponowaniem:

1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,

2) wydatkowanie środków publicznych,

3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,

4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,

5) zarządzanie środkami publicznymi,

6) zarządzanie długiem publicznym,

7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego.

Finanse publiczne odróżnia się od finansów prywatnych. Finanse publiczne

w państwach demokratycznych mają następujące cechy:

– są tworzone w drodze aktu władztwa państwa lub innych organów pub-

licznych mających mandat wyborców (legitymizowanych bezpośrednio lub

pośrednio w procesie wyborczym);

– ich wielkości i strukturę, jako publicznych środków pieniężnych, ustalają

i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parla-

mentarne) lub – z ich upoważnienia – inne podmioty publiczne;

– organy publiczne, dysponujące środkami finansowymi są wyposażone

w środki przymusu prawnego podmiotu publicznego (państwa lub samo-

rządu terytorialnego) podporządkowania; nie są to więc instrumenty do-

browolne;

– metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami finanso-

wymi są właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym,

a nie metodom rynkowym związanym ze stosunkami umownymi, mający-

mi cechę równorzędności uprawnień;

– są skierowane na realizację interesu publicznego (społecznego) i jego ochro-

nę, zaspokajanie zbiorowych potrzeb społecznych, a nie na maksymaliza-

cję zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania

władztwa (przymusu) państwowego;

– podstawowym dążeniem publicznej działalności finansowej powinno być

utrzymanie równowagi finansowej w skali państwa (wspólnoty terytorial-

nej) oraz wartości pieniądza;

– rozmiarami swymi, co do zasady, przewyższają zasoby i środki pieniężne

podmiotów prywatnych, choć w coraz większym stopniu globalne, wielo-

narodowe korporacje dysponują kapitałami o stabilniejszym charakterze

i większych rozmiarach.

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240).