Służby specjalne poza kontrolą Sejmu
Nasz Dziennik, 2011-07-07
Kontrola parlamentarna służb specjalnych w Polsce to
gra pozorów. Taki wniosek nasuwa się, gdy spojrzeć na
nią od strony obowiązujących rozwiązań prawnych. A
praktyka, jaka w tym zakresie występuje, tylko to
potwierdza. Taki stan rzeczy utrzymuje się przez cały
okres rządów Platformy Obywatelskiej. I to mimo że rząd
Donalda Tuska zapowiadał w tej materii zmiany. Jedyny
zaś efekt tych zmian to wprowadzenie w 2010 r. do
ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym przepisu,
który obowiązuje w Polsce od 1997 roku.
Kontrola bez instrumentów kontroli
W 2010 r. zauważono, że w ustawie o CBA nie ma odpowiednika przepisu, który znajduje się w innych
ustawach, na podstawie których działają służby specjalne (ABW, CBA, AW, SKW, SWW). A chodziło o
przepis, zgodnie z którym działalność szefa służby specjalnej podlega kontroli Sejmu. I w ramach
naprawiania tego, co w CBA zepsuło jego poprzednie kierownictwo, przygotowano nowelizację. Przy
czym nie ma najmniejszych wątpliwości, że szef każdej służby specjalnej powinien być objęty taką
kontrolą. W demokracji przedstawicielskiej to przecież absolutny wymóg natury ustrojowej. I w 2006 r. w
ustawie o CBA przyjęto szereg rozwiązań odpowiadających temu założeniu. Między innymi nałożono na
szefa CBA obowiązki informacyjne wobec Sejmu, a nawet Senatu. Jednocześnie świadomie
zrezygnowano z rozwiązania, które w ustawach o służbach specjalnych ma wyłącznie charakter
symboliczny. Jest bowiem tylko prostym odwołaniem do treści art. 92 ust. 2 Konstytucji z 2 kwietnia
1997 r., w myśl którego Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów i podległych jej
agend. A więc niczym więcej jak tylko powtórzeniem tego, co i tak jest już uregulowane, i to w
przepisach rangi konstytucyjnej.
Z tego, że działalność szefów służb specjalnych podlega kontroli Sejmu, nie dowiadujemy się jednak
wiele. Niczego poza tym, że sejmowa kontrola działalności szefa służby specjalnej jest jedną z postaci
kontroli Sejmu wobec Rady Ministrów. Inna sprawa, że środki pozostające w dyspozycji Sejmu i mające
służyć tej kontroli, nie załatwiają tak naprawdę istoty sprawy. W ustawach o służbach specjalnych nie
określa się bowiem ani obowiązków szefów służb wobec Sejmu, ani nie wskazuje się trybu i zasad, na
jakich ta kontrola ma się odbywać. Pozytywny wyjątek stanowią tylko rozwiązania przyjęte w 2006 r. w
ustawie o CBA. Chociaż wyjątek potwierdza regułę, ale nie w tym przypadku. I wszystko to razem
powoduje, że obecne ustawy o służbach specjalnych nie pozwalają Sejmowi kontrolować tych służb. A
już całkowicie nie ma mowy o tym, aby Sejm mógł badać nieprawidłowości pojawiające się w
działalności tych służb. Przecież służby są istotnym instrumentem, za pomocą którego rząd realizuje
swoją politykę.
Przyczyn takiego stanu rzeczy jest kilka, ale w gruncie rzeczy można je sprowadzić do dwóch
zasadniczych powodów.
Po pierwsze - wszechwładna tajemnica
Kontrola sejmowa, tak jak każdy inny rodzaj kontroli, wymaga dostępu do informacji. I na pierwszy rzut
oka wydaje się, że od tej strony Sejm jest zabezpieczony. Że ma dostęp do informacji o działalności
służb specjalnych. Że sejmowa Komisja ds. Służb Specjalnych, która w imieniu Sejmu zajmuje się
kontrolą, może żądać szczegółowych danych dotyczących każdej sprawy. Także jeśli te dane dotykają
pracy operacyjnej służb i stanowią tajemnicę. A nawet więcej. Komisja ma też prawo żądać obecności
1
na jej posiedzeniach osób z kierownictwa służb specjalnych. I obowiązek ten obejmuje zarówno udział
w posiedzeniach komisji, jak i udzielanie członkom komisji informacji i wyjaśnień. Wszystko zatem
wydaje się jasne, przynajmniej na gruncie regulaminu Sejmu, z którego wynikają powyższe uprawnienia
Komisji ds. Służb Specjalnych.
Gdy jednak spojrzeć na to z drugiej strony, pojawia się problem. Czyli kiedy zderzyć uprawnienia
sejmowej komisji z przepisami zawartymi w ustawach o służbach specjalnych. Aktualnie ich treść
wydatnie ogranicza komisji dostęp do informacji o działalności służb specjalnych. Raz - poprzez prawnie
zadekretowaną w ustawach uznaniowość szefów służb specjalnych w zakresie udostępniania
informacji. Dwa - poprzez prawny zakaz przekazywania "wrażliwych" informacji poza struktury służb
specjalnych. Chodzi o analogiczne rozwiązania obowiązujące w przepisach ustaw o służbach
specjalnych (art. 39 ustawy o ABW oraz AW, art. 28 ustawy o CBA oraz art. 43 ustawy o SKW oraz
SWW).
Na gruncie tych przepisów decyzję o przekazaniu informacji poza służbę ich szefowie podejmują
autonomicznie. Co za tym idzie, mają prawo odmówić udzielenia informacji oraz przedstawienia
dokumentów. Nawet jeśli z takim żądaniem zwraca się do nich sejmowa komisja ds. służb specjalnych.
Szefowie w takich wypadkach albo zasłaniają się tajemnicą, albo zasypują komisję nic niewnoszącą
statystyką. I w ten właśnie sposób kontrola działalności szefów służb specjalnych staje się iluzoryczna.
A to oznacza, że zakres przynależnych komisji uprawnień, o których mowa w regulaminie Sejmu, jest w
praktyce ograniczony. I to ograniczony uznaniowością szefów służb specjalnych oraz towarzyszącemu
jej ustawowemu zakazowi udostępniania pewnych informacji poza służby specjalne.
Po drugie - szefowie poza krytyką Sejmu
W kontroli parlamentarnej oprócz uzyskiwania informacji o działaniach rządu i podległej mu administracji
chodzi także o pozytywne oddziaływanie na tę działalność. I tutaj ujawnia się druga funkcja kontroli
parlamentarnej służb specjalnych. Chociaż jej znaczenie dla funkcjonowania samych służb specjalnych
ma tylko walor pośredni. Egzekwowanie odpowiedzialności politycznej (parlamentarnej) wobec szefów
służb specjalnych leży bowiem poza kompetencjami Sejmu. Szefowie służb specjalnych nie wchodzą w
skład Rady Ministrów, a tym samym nie podlegają mechanizmom tej odpowiedzialności.
Sejm może natomiast egzekwować taką odpowiedzialność wobec tych członków Rady Ministrów,
którym podlegają szefowie służb specjalnych, czyli wobec premiera, ministra koordynatora lub ministra
obrony narodowej. Ocenie parlamentu podlega bowiem całość spraw należących do kompetencji
członków Rady Ministrów. A to oznacza, że ocenie Sejmu podlega również nadzór nad podległymi
członkom rządu szefami służb specjalnych. Jeżeli parlament krytycznie ocenia działania podejmowane
przez służby specjalne, to może doprowadzić do ustąpienia nadzorującego je członka rządu albo całej
Rady Ministrów. Przynajmniej tak to wygląda od strony rozwiązań systemowych, czyli w teorii. W
praktyce decyduje większość sejmowa, a ta zazwyczaj broni rządu, gdyż stanowi jego zaplecze
parlamentarne. Niemniej jednak ważne jest w demokracji, aby na gruncie rozwiązań ustrojowych żaden
aspekt działań rządu nie był poza kontrolą Sejmu. Nawet jeżeli tą kontrolą zainteresowana jest
zazwyczaj opozycja. Jednak bez dostępu do wiedzy o działalności służb specjalnych jej starania w tym
zakresie niewiele mogą przynieść.
Potrzeba zmian, nie zapowiedzi
Realna kontrola parlamentarna służb specjalnych na gruncie aktualnych rozwiązań jest niemożliwa.
Dzieje się tak dlatego, że obowiązuje żelazne prawo wszechwładnej tajemnicy i utajniania pracy
operacyjnej służb specjalnych. I to zarówno przed całym Sejmem, jak i członkami sejmowej Komisji ds.
Służb Specjalnych. Zmian tej sytuacji na horyzoncie na razie nie widać. Nie zmieni tego także przyjęcie
ustawy o pracy operacyjnej służb specjalnych. Jeśli kiedykolwiek to nastąpi. Projekt ten został
ogłoszony przez Platformę Obywatelską w 2008 roku. Trafił do sejmowej podkomisji nadzwyczajnej i
ślad po nim zaginął. Choć podobno prace nad nim trwają już grubo ponad 3 lata. Gdyby nawet jakimś
cudem rozwiązania zawarte w projekcie weszły w życie, to do omawianej materii nic nie wniosą. Bo nie
2
ma w nim rozwiązań odnoszących się do kontroli parlamentarnej służb. A zmiany są konieczne i
niezbędne, tak aby kontrola działalności szefów służb specjalnych ze strony Sejmu przestała być grą
pozorów. Tym bardziej że faktyczna pozycja szefów służb w układzie rządzącym zbliżona jest do
pozycji, jaką mają członkowie rządu. Nie bez kozery określa się ich mianem ministrów. Z tym że w
żaden sposób nie przekłada się to na rozwiązania normatywne dotyczące ich pozycji prawnoustrojowej.
W szczególności zaś na rozwiązania dotyczące kontroli ich działalności przez Sejm i sejmową Komisję
ds. Służb Specjalnych.
Dr Martin Bożek
3