Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
Andrzej Sztando Jelenia Góra 15.09.1998 r.
Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu
Wydział Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze
58-500 Jelenia Góra, ul. Nowowiejska 3
e-mail: [e-mail] web: www.sztando.com
tel. [phone], (0) (0/75) 6437922
Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji
modeli ustrojowych gmin.
1. Rozwój lokalny.
Wielokrotnie podejmowana w literaturze ekonomicznej problematyka rozwoju jest
bardzo rozległa i złożona. Powszechna jest jednak zgodność opinii, że pojęcie rozwoju
powinno być zawsze kojarzone z pożądanymi, pozytywnymi przeobrażeniami ilościowych,
jakościowych i strukturalnych właściwości danego układu. Jeśli układem tym będzie
wyodrębniona kompozycja społeczno-terytorialna posiadająca zbiór charakterystycznych dla
siebie cech gospodarczych, przestrzennych i kulturowych, wyrażająca własne potrzeby oraz
hierarchię wartości, wtedy będziemy mieli do czynienia z rozwojem w skali lokalnej1. Liczne
określenia pojawiające się w literaturze przedmiotu mimo niezbędnych uproszczeń wydają się
w precyzyjny sposób wyjaśniać jego istotę. Prezentują bowiem zarówno lokalność rozwoju,
jak i jego skutki oraz czynniki o nim decydujące2.
Za przykład może tu posłużyć definicja, której autorem jest R. Rezsohazy. Określa on
rozwój lokalny jako  zharmonizowane i systematyczne działanie, prowadzone w społeczności
lokalnej, z udziałem zainteresowanych, którego rezultaty służą zaspokajaniu potrzeb
społecznych miejscowej ludności i przyczyniają się do ogólnego postępu 3. Społeczność
lokalna pojawia się również w innych ujęciach rozwoju lokalnego. Z rozwojem lokalnym
wiąże ją również J. Parysek, dla którego rozwój lokalny to  prowadzenie działań na rzecz
rozwoju gospodarczego i społecznego danej jednostki terytorialnej (miasta, gminy) z
wykorzystaniem jej zasobów, uwzględnieniem potrzeb mieszkańców oraz przy ich udziale w
1
Por. L. Wojtasiewicz, Czynniki i bariery rozwoju lokalnego w aktualnej polityce gospodarczej Polski. W:
Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu nr 734, Wrocław 1996, s. 14.
2
D. Śniegowska, Samorząd terytorialny a rozwój gospodarki lokalnej. W: Gospodarka lokalna w warunkach
samorządności, ZN AE w Poznaniu nr 205, Poznań 1992, s. 87.
3
R. Rezsohazy, Le d�veloppement des communaut�s, CIACO Editeur, Louvain-la-Neuve 1988.
1
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
podejmowanych działaniach1 oraz R. Brol traktujący rozwój lokalny jako zharmonizowane i
systematyczne działanie społeczności lokalnej, władzy lokalnej oraz pozostałych podmiotów
funkcjonujących w gminie zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów
użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz
zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego2 .
2. Podmiotowość społeczności lokalnych.
Analizując publikacje poświęcone omawianej problematyce łatwo dojść do wniosku,
iż podmiotowość społeczności lokalnych znajduje swój wyraz we wszystkich
charakterystykach rozwoju lokalnego. Jaka jest tego przyczyna? Otóż społeczność lokalna,
mimo iż składa się z różnorodnych grup ludzkich, posiada bardzo ważną cechę, którą jest
szczególny stosunek do zamieszkiwanego terytorium. Dla społeczności lokalnej jest ono
zawsze jakąś wartością  emocjonalną, kulturową, tradycyjną, ekonomiczną, przyrodniczą
czy jeszcze inną3. Badania socjologiczne dowodzą, iż więzi łączące członków społeczności
lokalnej wywodzą się z potrzeby rozwiązywania wspólnych, lokalnych problemów. Dzieje się
tak dlatego, że wiele potrzeb człowieka może być zaspokojonych właśnie na płaszczyz
nie
lokalnej. Skutkiem tego, jak pisze wielu czołowych badaczy układów lokalnych, dla
przeciętnego obywatela, spędzającego większość życia w miejscu zamieszkania, ważniejsze
są sprawy odpowiedniego urządzenia jego bezpośredniego otoczenia niż  takie czy inne 
zorganizowanie centrum państwowego4. Pobudzana tymi uwarunkowaniami społeczność
lokalna realizuje zatem szereg czynności oddziaływując na różnorodne struktury swojego
otoczenia. Kształtuje przestrzeń zamieszkiwanego układu lokalnego, zmienia jego walory
użytkowe, warunki prowadzenia działalności gospodarczej, walory obsługi, zamieszkania i
1
J. Parysek, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym. W: Rozwój lokalny: zagospodarowanie
przestrzenne i nisze atrakcyjności gospodarczej, PWN, Warszawa 1995, s. 37.
2
R. Brol, Rozwój lokalny  nowa logika rozwoju gospodarczego. W: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce,
PN AE we Wrocławiu nr 785, Wrocław 1998, s. 11.
3
J. Szczepański, Polska lokalna. W: Społeczeństwo i gospodarka w Polsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski,
Warszawa 1992, s. 19.
4
Por. A. Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój
lokalny. W: Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1992, s. 18.
2
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
pracy. Społeczność lokalna decyduje w ten sposób o kierunku i tempie rozwoju lokalnego,
jest obok uwarunkowań materialnych i prawnych jego główną siłą sprawczą.
Wpływ społeczności lokalnej na rozwój lokalny przebiega w zasadzie dwiema
drogami. Pierwszą z nich, którą opatrzyć można mianem wynikowej, sprowadza się do
przekształcania wielowymiarowej przestrzeni układu lokalnego poprzez działania
indywidualne jego mieszkańców. Dziś, w warunkach gwałtownego wzrostu interakcji
międzyludzkich i gospodarczych, przy jednoczesnym, ciągłym rozkwicie rozwiązań
sieciowych1, ten rodzaj wpływu na rozwój lokalny traci na znaczeniu.
Druga z form wpływu opiera się na działaniach zbiorowych, to znaczy działaniach
prowadzonych przez, wyodrębnione według właściwego kryterium, grupy osób. Tworzą one
poszczególne podmioty gospodarcze, instytucje, organizacje, formalne i nieformalne kręgi
interesów, itp. Niezwykle istotny jest fakt istnienia grupy szczególnej  zbiorowości
mieszkańców całego układu lokalnego. Tworzą oni (z mocy prawa) wspólnotę decydującą o
strukturze i wykorzystaniu większości czynników rozwoju lokalnego2 w stopniu najwyższym.
Są zatem siłą sprawczą przesądzającą o kierunku i tempie rozwoju lokalnego. Wspólnota ta
zwana jest wspólnotą samorządową a ogół jej członków, cech i działań  samorządem
terytorialnym. Dalsze rozważania będą wymagać przybliżenia jego istoty.
3. Samorząd terytorialny.
Samorząd terytorialny doczekał się wielu ujęć definicyjnych. Zaowocowało to
bogactwem podejść ale również ich niejednoznacznością. Sytuacja ta wynika po części z
faktu, iż istota samorządu terytorialnego była i jest złożona a po części, iż wykazywała ona i
wykazuje pewne różnice zarówno w układzie czasowym jak i przestrzennym. Obowiązek
jego definicji musi być zatem wypełniony metodą kompilacji określeń odzwierciedlających
wszystkie istotne, wspólne cechy, dominujących współcześnie konstrukcji samorządu
terytorialnego.
1
Por. I. Pietrzyk, Paradygmat rozwoju terytorialnego. W: Gospodarka przestrzenna i regionalna w trakcie
przemian, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 1995, s. 13.
2
Interesujące koncepcje wpływu społeczności lokalnej na czynniki rozwoju lokalnego zawiera m. in. praca E. J.
Blakely a, Planning local economic development. Theory and practice, SAGE Library of Social Research,
London 1989.
3
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
W świetle powyższych uwarunkowań samorząd terytorialny należy określić jako
obligatoryjny związek mieszkańców danego terytorium wspólnie zajmujących się swoimi
sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym oraz jako formę decentralizacji administracji
państwowej, wykonywanej, na podstawie właściwych ustaw, przez miejscowe, niezawisłe
organy1. Istnienie oraz rola samorządu nie jest aktem bezpośredniej woli wspomnianych
mieszkańców lecz wynikiem działalności ustawodawczej. Drogą ustaw państwo przekazuje
samorządowi określony zestaw obowiązków, praw i środków materialnych pozostawiając
sobie rolę nadzorcy.
Prosta analiza współczesnych rozwiązań ustrojowych państw europejskich wskazuje,
iż wyróżnić możemy trzy płaszczyzny samorządu terytorialnego: regionalną, subregionalną
oraz lokalną. Ze względu na problematykę poruszaną w niniejszej pracy dalsze rozważania
zostaną poświęcone wyłącznie samorządowi terytorialnemu funkcjonującemu na poziomie
lokalnym. Samorząd ten, zwany samorządem lokalnym, powszechnie utożsamiany jest z
samorządem podstawowej jednostki podziału terytorialnego państw jaką jest gmina2.
4. Rola samorządu lokalnego.
Historia wskazuje, iż pierwotna rola samorządu lokalnego sprowadzała się do
regulowania problemów wynikających z życia zbiorowego lokalnej społeczności. Mimo
akcentowanej w doktrynie niemieckiej i szwajcarskiej odrębności organizacyjnej i
funkcjonalnej samorządu stan taki utrzymywany był dominacją ówczesnych trendów
liberalnych. Lata trzydzieste naszego wieku ujawniły bezdyskusyjne niedomagania
 niewidzialnej ręki rynku przynosząc rozwój koncepcji interwencjonistycznych. Wraz z
rosnącym, w powojennych latach, naciskiem społeczności lokalnych na rozleglejsze i
pełniejsze zaspokajanie potrzeb publicznych, fakt ten stał się stymulatorem głównego nurtu
1
Por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, FRDL, Warszawa 1990, s. 4 i n.
2
Począwszy od tego momentu przymiotnik  lokalny używany będzie w niniejszej pracy dla oznaczenia
zjawisk, praw i struktur charakterystycznych dla podstawowej jednostki podziału terytorialnego jaką jest gmina.
Wprawdzie często nie zamykają się one  do końca w granicach administracyjnych gminy lecz przede
wszystkim właśnie jej dotyczą. Szerzej na temat lokalizmu w rozwoju gminy: D. Śniegowska, Samorząd
terytorialny..., op. cit., s. 86 i n.
4
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
ewolucji funkcji ekonomicznych samorządu lokalnego1. Stopniowo samorząd zaczynano
traktować jako podmiot, który powinien regulować znaczną część warunków życia
mieszkańców i funkcjonowania podmiotów gospodarczych danego terytorium. W wyniku
powszechnego rozczarowania efektywnością działania władz centralnych (nie wspominając
już o systemach totalitarnych) i wynikającej stąd reorientacji ku koncepcjom rozwoju  od
dołu , gwałtownie rozszerzano zakres zadań i kompetencji gmin2. Wraz z pojawieniem się w
paradygmatu rozwoju regionalnego i lokalnego3, idea nadawania nowego charakteru
samorządowi terytorialnemu znacznie się upowszechniła. Poza tym, przerzucanie zadań
publicznych na organy lokalne stało się wygodne dla państwowego centrum. Pozwalało
bowiem uwolnić się od bezpośredniego administrowania i realizacji wielu zadań lokalnych, a
niejednokrotnie od ich finansowania. W niezmienionym  w zasadzie  kierunku, ewolucja ta
trwa po dzień dzisiejszy4.
Obecnie, w dobie gwałtownie rozwijających się teorii rozwoju lokalnego, od
samorządu gminy oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju lokalnego przy
możliwie najszerszej reprezentacji interesów lokalnej społeczności. Interesem tym nie jest już
zaspokajanie potrzeb bieżących. Formułę tą  a ściślej  jej ograniczoność, należy uznać za
historyczną. Dziś interes społeczności lokalnej leży w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju
całego kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego.
5. Mechanizm wpływu samorządu lokalnego na rozwój lokalny.
Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania mechanizmu wpływu samorządu gminy na
rozwój lokalny wymaga wprowadzenia do dalszych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej. W
literaturze przedmiotu można spotkać w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji. Pierwszy,
1
Szerzej na ten temat: L. Patrzałek, Samorząd terytorialny a rozwój ekonomiczny. W: Lokalne inicjatywy w
sferze rozwoju gospodarczego, FRDL, Warszawa 1994.
2
M. Trojanek, Władza lokalna a efektywność inwestycji. W: Przedsiębiorczość w gminach. Stymulowanie
inwestycji, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa  Poznań  Zielona Góra 1996, s. 126.
3
Rozwój regionalny i lokalny w wielu publikacjach traktowany jest jako  alternatywny w stosunku do
sektorowego  model rozwoju gospodarki kraju. Szerzej na ten temat np. w: Ph. Aydalot, Economie regionale et
urbaine, Economica, Paris 1984; A. Jewtuchowicz, Dynamika rozwoju terytorialnego a procesy restrukturyzacji
gospodarczej, SGH, Warszawa 1996.
4
N. Gajl, Modele podatkowe. Podatki lokalne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, s. 11 i n.
5
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
który na użytek niniejszej pracy zostanie określony jako strukturalny, sprowadza się do
traktowania gospodarki lokalnej jako, charakteryzującego się pewnymi cechami, zbioru
powiązanych ze sobą podmiotów układu lokalnego. Typowym przykładem takiej koncepcji
jest definicja R. Broszkiewicza wskazującego, iż gospodarka lokalna to  określony układ
podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny i przestrzennie delimitowany charakteryzujący się
funkcjami zewnętrznymi i wewnętrznymi względem społeczności zamieszkującej na obszarze
podziału administracyjnego, tj. poniżej stopnia wojewódzkiego1 . Jako zbliżoną do powyższej
można traktować opinię A. Zalewskiego, dla którego  gospodarka lokalna jest zbiorem
współzależnych podmiotów gospodarujących, działających na terenie gminy, z których każdy
spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych celów2 . Wymienia on również
rodzaje wskazanych podmiotów  są to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa domowe,
instytucje i władze lokalne3.
Tak określony układ podmiotów charakteryzuje się szczególnymi cechami. Podmioty
gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz różnorodne instytucje oddziaływują na środowisko
naturalne, zagospodarowanie przestrzenne, warunki życia ludności oraz na lokalne rynki, a
także bezpośrednio i pośrednio, wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalewski, w procesie
funkcjonowania zachodzą pomiędzy tymi podmiotami liczne powiązania i współzależności
wynikające z ich współpracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług, świadczenia pracy,
konkurencji, itp4. Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wywierając wpływ na pozostałe
elementy swojego otoczenia stają się jednym z najistotniejszych elementów przesądzających
o zmianach niemalże wszystkich struktur gospodarczych i społecznych układu lokalnego.
Właściwość ta wydaje się upoważniać do twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozytywnym
1
R. Broszkiewicz, Mechanizmy i instrumenty sterowania procesami rozwoju gospodarki lokalnej i
samorządowej w Polsce. W: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu nr 734, Wrocław
1996, s. 33.
2
A. Zalewski, Ekonomika rozwoju lokalnego (wybrane zagadnienia). W: Gospodarka miejska, SGH, Warszawa
1995, s. 8.
3
W niniejszej pracy przyjmuję założenie, że władza lokalna to organa stanowiące (decyzyjne) samorządu
lokalnego. Podobne założenia stają się udziałem wielu autorów podejmujących omawianą problematyką
odzwierciedlając kierunki, zachodzących w Polsce oraz w innych krajach, zmian. Por. np. M. Trojanek,
Kształtowanie atrakcyjności obszaru jako potencjalnego miejsca lokalizacji inwestycji, W: Strategia i polityka
rozwoju gmin i województw  podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa  Poznań 
Zielona Góra, 1996, s. 139.
4
A. Zalewski, Ekonomika rozwoju..., op. cit., s. 8.
6
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
bilansem wpływu na ewolucję swojego otoczenia może być utożsamiany z rozwojem
lokalnym.
Trudno sobie jednak wyobrazić, że realizacja partykularnych celów wymienionych
podmiotów gospodarki lokalnej będzie przebiegać bez jakichkolwiek konfliktów i zawsze
przyczyni się do rozwoju całego układu lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując swoje
korzyści, niejednokrotnie działa wbrew interesom pozostałych oraz wywiera niekorzystny
wpływ na środowisko, przestrzeń, zasoby a nawet postawy społeczne. A
atwo z tego
wywnioskować, że prosta suma indywidualnych korzyści nie będzie nigdy służyć
optymalizacji korzyści całego systemu lokalnego. Konieczne jest zatem istnienie elementu
oddziaływującego na omawiane podmioty gospodarki lokalnej tak aby ich istnienie i rozwój
służyły pożądanym, kompleksowym przeobrażeniom jakościowym w zakresie poziomu życia
mieszkańców i funkcjonowania organizmów gospodarczych.
Elementem tym jest właśnie samorząd lokalny. Jego podstawową rolą jest
zapewnienie sytuacji, w której zharmonizowane i systematyczne działania podmiotów
gospodarki lokalnej zmierzać będą do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów
użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz
zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego. Rola ta jest zbieżna z teorią miejsca
państwa w gospodarce rynkowej, według której, w celu zapewnienia trwałego rozwoju, ma
ono m. in. równoważyć przeciwstawne interesy społeczne oraz indywidualne regulując
strukturę dobra ogółu i wolności gospodarczych. Aby osiągnąć ten cel, samorząd terytorialny
na poziomie gminy pełni (powinien pełnić) funkcje: inicjującą, planistyczną, wspomagającą,
sterującą, koordynacyjną i kontrolną w całym systemie jakim jest gospodarka lokalna.
Posiadając przekazane mu przez państwo uprawnienia, w drodze realizacji zadań
obligatoryjnych (nałożonych ustawowo) i fakultatywnych (wynikających z własnej inicjatywy
zmierzającej do poprawy warunków życia i gospodarowania), indukuje (bezpośrednio lub
pośrednio) pożądane zachowania pozostałych podmiotów, a tym samym wpływa na rozwój
lokalny. Mechanizmu tego nie należy utożsamiać wyłącznie z prostym kształtowaniem ich
warunków funkcjonowania. Jest on znacznie szerszy chociażby ze względu na fakt częstej
bezpośredniej współpracy pomiędzy samorządem (władzami samorządowymi) a resztą
podmiotów gospodarki lokalnej (szczególnie w układzie samorząd  podmioty gospodarcze).
Już na podstawie powyższego, krótkiego wywodu można dojść do wniosku, że
kategoria samorządu oznacza nie tylko prawo ale także powinność oddziaływania na szereg
lokalnych struktur społeczno-gospodarczych dla dobra lokalnej społeczności. Powszechne
przekonanie o takiej roli samorządu znajduje swój wyraz w drugiej, nie omówionej
7
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
dotychczas, formie interpretacji pojęcia  gospodarka lokalna , którą można określić jako
czynnościową. Dla wielu autorów gospodarka lokalna jest bowiem szeregiem czynności
służących rozwojowi lokalnemu. J. Parysek pisze, że w ujęciu ogólnym za gospodarkę
lokalną uznać można  działania na rzecz rozwoju jednostki lokalnej czyli lokalnego,
terytorialnego systemu społecznego , natomiast w ścisłym   działania społeczno-
gospodarcze, które wykorzystują lokalne czynniki i ograniczenia rozwoju1 . Powyższa
definicja nie wskazuje jednak podmiotu owych działań. Dokonują tego ujęcia innych autorów.
Gospodarka lokalna jako zespół koordynowanych przez samorząd czynności służących
rozwojowi lokalnemu pojawia się m. in. w opracowaniach E. J. Blakely a2, J. Reijnen a3 i A.
Sutton a4, a także w publikacjach wielu polskich autorów5. Traktują oni gospodarkę lokalną
jako proces, w którym władze lokalne wykorzystując zasoby własne (układu lokalnego) oraz
zewnętrzne stymulują rozwój gospodarczy danej podstawowej jednostki terytorialnej.
Gospodarkę lokalną utożsamiają z takim gospodarowaniem lokalną materialną i społeczną
bazą rozwoju, w którym, poprzez tworzenie nowych miejsc pracy i rozwój podmiotów
gospodarczych, dokonuje się pełniejszego zaspokojenia potrzeb miejscowej ludności. Wydaje
się jednak, iż tak pojmowana gospodarka lokalna zawęża problematykę działań samorządu
lokalnego wyłącznie do rozwoju gospodarczego, i choć jest to jeden z najistotniejszych
przejawów rozwoju lokalnego, a przy tym silnie powiązany z pozostałymi sferami rozwoju, to
jednak nie jedyny. Kształtowany przez samorząd, rozwój lokalny, dokonuje się bowiem
również płaszczyz
nie społecznej, kulturowej6 i ekologicznej.
1
J. Parysek, Rola samorządu..., op. cit., s. 38.
2
E. J. Blakely a, Planning local..., op. cit..
3
J. Reijnen, The role of local authorities in fostering local initiatives (compared with experiences in other
countries). W: Local initiatives. Alternative path for development, Presses Interuniversitaires Europeennes,
Mastricht 1987.
4
A. Sutton, Local initiatives. Alternative path for development, Presses Interuniversitaires Europeennes,
Mastricht 1987.
5
Zob. np. N. Gajl, Modele podatkowe..., op. cit., s. 11 i n.
6
Niektórzy badacze zagadnień rozwoju lokalnego wyróżniają jednolitą płaszczyznę społeczno-kulturową zwaną
również płaszczyzną osadniczą. Por. D. Śniegowska, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 87.
8
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
6. Rola i warunki funkcjonowania mechanizmu.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że rola jaką samorząd lokalny
może odegrać w kształtowaniu rozwoju lokalnego jest bardzo istotna, chociażby dlatego, że
nie mogą go w realizacji tego zadania zastąpić żadne inne podmioty  ani prywatne ani
publiczne. Wydaje się bowiem, że tylko samorząd, dzięki odpowiednim kompetencjom,
motywacjom i właściwym  zbliżeniu do problemów lokalnych, może prawidłowo powiązać
rozwój lokalny z potrzebami ludności oraz endogenicznymi1 i egzogenicznymi zasobami.
Struktury samorządowe mogą być władne ukierunkowywać ewolucję i działania podmiotów
gospodarki lokalnej tak aby przyczyniały się one do rozwiązywania najważniejszych
problemów gospodarczych i społecznych gminy, a tym samym służyły rozwojowi lokalnemu.
Aby tak się stało nie wystarczy jednak  conditio sine qua non  samo zaistnienie struktur
samorządowych na poziomie lokalnym. Konieczne jest również zaistnienie dwóch
dodatkowych czynników. Pierwszy z nich to wyposażenie samorządu w szereg uprawnień,
narzędzi i zbieżnych z nimi środków. W innym wypadku oddziaływanie samorządu na
struktury układu lokalnego będzie albo niemożliwe albo nieskuteczne (małoskuteczne).
Stopień faktycznej prawnej, organizacyjnej i finansowej samorządności samorządu lokalnego,
będący prostą pochodną przyjętego w państwie modelu ustrojowego gminy (jednostki jej
odpowiadającej), jest tu czynnikiem decydującym. Kształtowany przez władze lokalne rozwój
gmin może bowiem odbywać się tylko i wyłącznie z poszanowaniem (ale nie z
bezwzględnym podporządkowaniem), zabezpieczanych przez model ustrojowy gminy,
nadrzędności interesów i doktryn ogólnopaństwowych wobec interesów lokalnych.
Drugim warunkiem jest zaistnienie w świadomości przedstawicieli władz lokalnych
roli jaką mają do spełnienia. Wyłączna realizacja obligatoryjnych zadań przekazanych w
drodze decentralizacji administracji państwowej nie zapewni układom lokalnym optymalnej
ścieżki rozwojowej. Konieczne są działania wynikające z własnej inicjatywy, zmierzające do
permanentnej restrukturyzacji niemalże wszystkich dziedzin życia społeczno-gospodarczego i
sanacji zasobów materialnych oraz niematerialnych. Wymagają one jednak chęci, wiedzy,
pomysłowości, często dodatkowych zasobów finansowych a przede wszystkim skupienia
miejscowej ludności wokół idei rozwoju lokalnego. Jedynie z aktywności ludzi tworzących
samorząd zrodzić się może optymalny rozwój lokalny. Reguły tej nigdy nie zastąpi
1
Rozwój lokalny oparty o endogeniczne zasoby (czynniki rozwojowe) układu lokalnego często w literaturze
określany jest mianem typowego rozwoju lokalnego.
9
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
uznaniowe obdarowywanie, to tym to owym  pomysłem , społeczności lokalnej przez władze
gminy w zamian za poparcie podczas wyborów. Fakt ten dotyczy praktycznie każdego
państwa i nie trzeba chyba nikogo przekonywać jak doniosłe znaczenie ma on dla naszego
kraju1.
7. Model ustrojowy gminy.
W strukturze organizacji terytorialnej państwa polskiego, a także zdecydowanej
większości państw europejskich, zasadniczym składnikiem jest gmina. Posługując się treścią
obowiązującej w naszym kraju ustawy o samorządzie terytorialnym2 można stwierdzić, że
gmina jest podstawową wspólnotą samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców
odpowiedniego terytorium, przy czym owo terytorium również nosi miano gminy. Gmina jest
dziś zatem traktowana jako elementarna jednostka samorządu terytorialnego. Jednak nie
zawsze gminy miały charakter samorządowy. Świadczą o tym chociażby polskie
doświadczenia lat ubiegłych, kiedy to pełniły one rolę narzędzi realizacji centralnych ustaleń
planistycznych.
Układ oraz natężenie najważniejszych cech gminy tworzy model ustrojowy gminy3.
Jest on zależny od woli ustawodawcy, a więc jest pochodną kierunków i metod rozwoju
przyjętych przez sprawujące władzę państwową4 elity polityczne5. Model ustrojowy gminy
lub inaczej mówiąc, zdeterminowany układem wspomnianych cech, zakres i stopień jej
samorządności, jest zatem zawsze zgodny z ustrojem politycznym i gospodarczym państwa.
1
Bardzo interesujące spostrzeżenia na ten temat przedstawił B. Jałowiecki, Narodziny demokracji w Polsce
lokalnej, Uniwersytet Warszawski  Instytut Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1990.
2
Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r, (tekst jednolity Dz. U. 1996, nr 13, poz. 74).
3
Pojęcie modelu ustrojowego gminy nie powinno być utożsamiane z kategorią modelu samorządu
terytorialnego, która odnosi się do stopnia rozdziału funkcji administracji państwowej od funkcji samorządu
terytorialnego. Por. A. Ginsbert-Gebert, Samorząd terytorialny i jego gospodarka, AE we Wrocławiu, Wrocław
1992, s. 177; M. Stahl, E. Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny  podstawowe zagadnienia, FRDL,
Warszawa-Otwock 1994, s. 59.
4
Nieco bardziej skomplikowana jest sytuacja państw federalnych takich jak np. Szwajcaria czy Niemcy, gdzie
kraje związkowe (kantony, landy) posiadając daleko idącą autonomię mogą samodzielnie określać kształt
poszczególnych cech własnych struktur samorządowych.
5
Por. R. Brol, Rozwój lokalny..., op. cit., s. 12.
10
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
Można powiedzieć, że jest wynikiem tego ustroju a jednocześnie jednym z podstawowych
filarów przesadzających o jego kształcie.
Lista właściwości gminy składających się na jej model ustrojowy rzadko znajduje
enumeratywne odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Oczywiście, modele ustrojowe
gmin są przedmiotem licznych rozważań, lecz poświęcone są one zwykle prezentacji
rozwiązań funkcjonujących w różnych państwach i w różnych okresach historycznych1. W tej
sytuacji, dla przybliżenia kategorii modelu ustrojowego gminy, najwłaściwszą wydaje się być
metoda analizy poruszających ten temat publikacji pod kątem prezentowanych w nich, i
podnoszonych do rangi elementów kluczowych, fragmentów systemów samorządów gmin.
Jej nieodzownym uzupełnieniem musi stać się analiza ustawodawstwa samorządowego
znacznie wzbogacająca studia nad najważniejszymi składnikami rozpatrywanej instytucji
prawnej.
Po przyjęciu i przebyciu takiej drogi badań, jako główne segmenty kategorii modelu
ustrojowego gminy zarysowują się:
" samodzielność wyboru władz gminnych;
" zakres kompetencji władz gminnych;
" zbiór zadań obligatoryjnych i realizowane zadania fakultatywne;
" zakres dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań oraz zakres funkcji
prawodawczej;
" stopień formalnej samodzielności finansowej i materialne zabezpieczenie
finansowe;
" sposób sprawowania, przez społeczność gminną, kontroli wykonania zadań;
" zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy.
Samodzielność wyboru władz gminnych jest konstytutywnym warunkiem zaistnienia
gminy o charakterze samorządowym. Brak autonomii społeczności lokalnej w powoływaniu
kolegialnych organów gminy zaprzecza idei samorządności. Jak już wcześniej wspomniano
1
Opinię tą sformułowano na podstawie lektury następujących pozycji:
- B. Dolnicki, Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce, WDAA, Katowice 1994.
- J. Jeżewski, Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, UW, Wrocław 1995.
- M. Obrębalski, Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie, AE-WBWM, Wrocław 1991.
- P. Czechowski, S. Piątek, Samorząd terytorialny w Polsce, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1991.
- Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, FRDL, Warszawa 1990.
11
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
historia zna koncepcje gminy pozbawionej wpływu na skład własnych organów kolegialnych.
Modele takie współcześnie należą jednak do rzadkości.
Zakres kompetencji władz gminnych to zbiór spraw publicznych, które drogą
ustawową zostały powierzone gminie jako wspólnocie samorządowej. Delimitacja tego
zakresu jest prostą pochodną ustroju państwa wyznaczającą granice obszaru praw do
lokalnego samostanowienia. Inaczej mówiąc, określenie kompetencji należy traktować jako
ustawową dyspozycję wyznaczającą płaszczyznę zainteresowań władz lokalnych, a
jednocześnie jako uzasadnienie kształtu pozostałych cech modelu gminy.
Z pojęciem kompetencji władz gminnych bardzo ściśle związany jest zbiór zadań
obligatoryjnych i realizowane zadania fakultatywne. Zadania obligatoryjne mieszą się
oczywiście w kompetencjach władz gminnych i obejmują sprawy wyszczególnione w
ustawach, do realizacji których gmina jest zobowiązana (jest to zwykle część zadań
podstawowych tzn. zadań określonych w podstawowym akcie ustawodawczym traktującym o
samorządzie gminy, a także inne ewentualne zadania, które mogą być zlecane na drodze
kolejnych ustaw). Wykonywane samodzielnie, lecz pod kontrolą, są bezpośrednim wyrazem
decentralizacji zadań administracji państwowej. Zadania fakultatywne również mieszczą się
w zakresie kompetencji władz gminy ale formułowane i realizowane są jako inicjatywy
lokalne (jako szczególny rodzaj zadań fakultatywnych można uznać, często spotykane w
samorządowej praktyce europejskich państw, zadania realizowane na podstawie porozumień z
organami administracji rządowej).
Przedstawione rozgraniczenie zadań, na obowiązkowe i fakultatywne, opiera się na
formie, konstytuujących instytucję samorządu gminy, zapisów ustawowych. Za przykład
może tu posłużyć polska ustawa o samorządzie terytorialnym, której art. 7. w punkcie 1 i 2,
mówi, iż  Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W
szczególności zadania własne obejmują sprawy... [...]. Ustawy określają, które zadania
własne gminy mają charakter obowiązkowy . Taka formuła nie oznacza, iż zadania
fakultatywne muszą mieć charakter sporadyczny. Wszystko zależy od całokształtu modelu
ustrojowego a nawet od  stylu sprawowania władzy lokalnej i aktywności społeczeństwa, o
których to czynnikach jest mowa w dalszej części niniejszego opracowania.
Całość przedstawionej problematyki kompetencji i zadań samorządu gminy, w dużym
uproszczeniu, prezentuje rysunek nr 1.
12
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
Rysunek nr 1.
Zakres kompetencji władz gminnych, zadania obligatoryjne i fakultatywne.
ZAKRES KOMPETENCJI WA
ADZ GMINNYCH
realizowane zadania
zbiór zadań
fakultatywne
obligatoryjnych
realizowane realizowane w
zadania zadania
porozumieniu z
jako inicja-
organami admi-
podstawowe zlecone
tywy własne nistracji rządowej
y
ródło: Opracowanie własne.
Teoretycznie rzecz biorąc, realizacja zadań odbywać się może różnorodnymi
metodami. Jednak gmina nie może swoimi działaniami wchodzić w konflikt z szeroko
pojętym interesem państwa. Z tego powodu poszczególne systemy prawne wyznaczają zakres
dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań gminy. Punktem wyjścia jest przyznanie (lub nie)
gminie osobowości prawnej. Zabieg ten, skutkuje umożliwieniem (lub nie) samodzielnego
zaciągania zobowiązań, inwestowania, posiadania własnego majątku i zarządzania nim, a
więc silnie determinuje charakter modelu gminy. Uszczegółowieniem i rozszerzeniem
zapisów generalnych jest szereg dodatkowych dyspozycji prawnych określających szczegóły
metod realizacji zadań.
Pole wyborów pozostawionych organom wspólnoty samorządowej przesądza o
możliwej do uzyskania efektywności działań a czasami również o palecie, możliwych do
przyjęcia, składowych części kierunków rozwoju. Doświadczenia wskazują, iż, określone w
poszczególnych modelach ustrojowych gmin, zakresy dopuszczalnych rozwiązań realizacji
zadań zapewniają zwykle pożądaną przez ustawodawcę i władze lokalne efektywność działań.
Rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami społeczności lokalnych a możliwościami prawnymi
dotyczą głównie działań nowych, niestandardowych, mieszczących się zwykle w polu zadań
fakultatywnych.
Zbliżony, do zakresu dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań, charakter posiada
zakres funkcji prawodawczej gminy. Funkcja prawodawcza sprowadza się wyłącznie do
wydawania przepisów na podstawie konkretnych norm prawa pozytywnego i posiada tylko
miejscowy zasięg.
13
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
Wskaz
nikiem faktycznej autonomii1 wspólnoty gminnej a jednocześnie warunkiem
niezależności wyborów w realizacji zadań są: stopień formalnej samodzielności finansowej
oraz materialne zabezpieczenie finansowe. Samodzielność finansową należy utożsamiać z
prawem uchwala własnego budżetu. Jednak samodzielności finansowej nie można
rozpatrywać w oderwaniu od jej materialnego zabezpieczenia. Stałe wpływy podatkowe i
majątek gminy są nie tylko gwarancją realizacji zadań ale i wyznacznikiem faktycznej
samorządności2.
Wykonywanie zadań przez organy gminy podlega dwupłaszczyznowej kontroli.
Płaszczyzna pierwsza tworzona jest przez społeczność lokalną. Jeśli realizacja omówionych
wyżej zadań ma służyć wspólnocie mieszkańców gminy, to najlepszym weryfikatorem
stopnia osiągnięcia tego celu będą sami mieszkańcy. Sposób sprawowania, przez społeczność
gminną, kontroli wykonania zadań jest jedną z podstawowych cech danego modelu
ustrojowego gminy. Historia oraz współczesna praktyka znają trzy podstawowe rozwiązania
w tym zakresie. Pierwszym jest marginalizacja omawianej kontroli co bez wątpienia nie służy
budowie właściwych sprzężeń na linii: władza  społeczeństwo. Druga, pośrednia postać
kontroli społecznej sprowadza się do okresowego wyboru członków organu
przedstawicielskiego samorządu gminy. Forma trzecia to system demokracji bezpośredniej, w
którym ogół uprawnionych do głosowania obywateli gminy może decydować w
najważniejszych dla gminy sprawach3.
Druga płaszczyzna kontroli wynika z nadzoru państwowego sprawowanego nad
działalnością samorządową. Państwo przekazując zadania samorządowi gminy pozostawia
sobie prawo do kontroli ich realizacji. Analizując ewolucję samorządności napotykamy na
dwa główne typy kontroli państwowej. W pierwszym, już w zasadzie historycznym,
nadzorem objęta jest zarówno legalność jak i celowość działań. Współczesny system nadzoru
1
Użyty termin  autonomia , w odniesieniu do kategorii gminy, pełni wyłącznie rolę synonimu samodzielności i
samorządności. Gmina nie może bowiem być jednostką autonomiczną w znaczeniu, jakie nadaje się pojęciu
 autonomia w doktrynie prawa państwowego. Por. B. Dolnicki, Modele samorządu..., op. cit., s. 11.
2
Poglądy te znajdują silne odzwierciedlenie w literaturze niemieckiej i szwajcarskiej. Nie sposób tu pominąć,
zbieżnego w tej kwestii, stanowiska prezentowanego przez polskich autorów: A Bordo, E. Chojną-Duch, E..
Kornberger-Sokołowską, K. Piotrowską-Marczak, W. Nykla, Z. Gilowską i innych.
3
R. Schaffhauser, W Szwajcarii. W: Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, pod redakcją J.
Jeżewskiego, UW, Wrocław 1995. Por. także: Z. Niewiadomski, Demokracja bezpośrednia w warunkach
współczesnego samorządu terytorialnego. W: Samorząd terytorialny drogą do demokracji, KIBS, Poznań 1994
s. 21.
14
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
państwowego to narzędzie korygujące wyłącznie działania sprzeczne z prawem. Podkreślić
należy, że w powszechnej opinii kontrola działalności gmin nie jest traktowana jako
naruszenie idei samorządności tak długo, jak długo zakres i kryteria nadzoru państwa nad
działalnością gminy służą zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji a stosowane
środki nadzoru są proporcjonalne w stosunku do chronionych przez nadzór interesów1.
Przyjmując za podstawę analizy układ powyższych cech wyodrębnić można  w
układzie czasowo-przestrzennym  wiele modeli ustrojowych gmin. Każdy z nich wykazuje
zwykle jednak podobieństwo do jednego z trzech modeli podstawowych, którymi są:
1.) model ustrojowy gminy, funkcjonujący w ramach terenowych organów jednolitej
władzy państwowej (model socjalistyczny),
2.) centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego,
3.) model demokratyczno-samorządowy:
który posiada trzy warianty:
a.) demokratyczno-samorządowy model kliencko-patronacki,
b.) demokratyczno-samorządowy model państwa opiekuńczego,
c.) demokratyczno-samorządowy model ekonomiczno-rozwojowy2.
8. Model ustrojowy gminy, funkcjonujący w ramach terenowych organów jednolitej
władzy państwowej.
Centralistyczny model terenowych organów jednolitej władzy państwowej to model
charakterystyczny dla państw byłego bloku socjalistycznego3. W Polsce funkcjonował on w
latach 1950  1990 i wywodził się z leninowskiej koncepcji socjalistycznego
1
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z 15 paz
dziernika 1985 r. (Dz. U. 1994, nr 124, poz. 607).
2
Nazewnictwo wariantów a.) i c.) zaczerpnięto z: J. Parysek, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju
lokalnym. W: Podmiotowość społeczności lokalnych, MEDIA-G.T., Poznań 1996, s. 100.
3
Podstawowym celem przedstawionej tu charakterystyki modelu ustrojowego gminy, funkcjonującego w
ramach systemu terenowych organów jednolitej władzy państwowej, jest ukazanie braku relacji na linii
społeczność lokalna  władze lokalne  rozwój lokalny. Pomija ona zatem, mające miejsce w latach 1950-90,
przekształcenia struktur władzy i administracji państwowej ponieważ nie zmieniały one powyższej relacji. Z
analogicznego powodu nie oddaje ona również złożoności ówczesnego systemu centralistycznego i wielu jego
paradoksów.
15
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
przedstawicielstwa ludowego w terenie, opartego na systemie rad narodowych, działających
w ramach zasady centralizmu demokratycznego1.
Model ten negował samorządność lokalną. Zamiast typowych organów samorządu
terytorialnego funkcjonowały w nim rady narodowe będące przedstawicielskimi organami
władzy państwowej. Społeczności lokalne zostały w ten sposób pozbawione faktycznej
możliwości wyboru  własnych władz gminnych. Trudno tu zatem mówić o jakimkolwiek
określaniu i kontrolowaniu, przez społeczność gminną, zadań lokalnych. Zadania realizowane
przez lokalną administrację wyznaczane były za pomocą przekazywanych  na dół decyzji
władz centralnych, które pozostawały jedynym wyznacznikiem i nadzorcą stopnia, formy i
terminu ich wykonania. Podstawowym kryterium oceny była zgodność wyników działań z
przekazanymi, służącymi branżowo-sektorowemu rozwojowi państwa a nie rozwojowi
lokalnemu, dyrektywami. W zakresie kompetencji organów terenowych pozostawała zatem
realizacja narzuconych, obligatoryjnych zadań w ramach budżetu stanowiącego fragment
budżetu państwa. Centralistyczny obraz tego modelu dopełniał brak osobowości prawnej,
samodzielności finansowej i majątku komunalnego gmin.
System ten pozbawiał gminne i miejskie rady narodowe istotnego wpływu na rozwój
lokalny. Poza zasięgiem ich oddziaływania znalazła się przeważająca część podmiotów
gospodarki lokalnej. Przedsiębiorstwa, łącznie z tymi, które świadczyły lokalne usługi
publiczne, pozostawały pod nadzorem właściwych ministerstw i urzędów centralnych. System
resortowy zdominował w ten sposób interes lokalny. Większość ważnych inwestycji
terenowych realizowano w takim stopniu w jakim mogły one zaspokoić potrzeby gospodarki
narodowej. Plany gospodarcze jednostek terenowych stały się elementem składowym
narodowego planu gospodarczego. Gminne i miejskie rady narodowe pozbawione zostały
nawet wpływu na znaczną część usług socjalno-bytowych (żłobki, przedszkola, obiekty
sportowe itd.) ponieważ zostały one przeniesione na barki przedsiębiorstw państwowych2.
Omawiany model ustrojowy wygasił we władzach terenowych jakąkolwiek
motywację do samodzielnych i aktywnych działań, szczególnie właśnie w zakresie
kształtowania gospodarki lokalnej. Pozbawione prawa do realizacji własnej, lokalnej polityki
stały się biernym narzędziem realizacji polityki państwa. Centralistyczny system
sprawowania władzy unicestwił kreatywność także w społecznościach lokalnych. Z racji
1
P. Czechowski, S. Piątek, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 9 i n.
2
R. Brol, Gospodarka lokalna, AE we Wrocławiu, Wrocław 1995, s. 17.
16
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
braku organów reprezentujących ich interesy1 wszelkie prawdziwie społeczne inicjatywy
służące rozwojowi lokalnemu napotykały na szereg trudności.
W centralistycznym modelu terenowych organów jednolitej władzy państwowej,
rozwój lokalny należał do całkowitej abstrakcji. Z racji jego związków z pluralizmem
politycznym, samorządnością i swobodą działalności był doktrynalnie sprzeczny z
socjalistyczną, resortową koncepcją monopolu państwa w gospodarce. Podsumowując
powyższe fakty należy stwierdzić, iż pojęcie wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę
lokalną praktycznie nie dotyczy przedstawionego modelu gminy.
9. Centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego.
Zdecydowanie odmiennym od powyższego jest centralistyczny model ustrojowy
gminy państwa demokratycznego charakterystyczny dla państw zachodnioeuropejskich
sprzed kilkudziesięciu (kilkunastu) lat2. Bardzo istotną jego właściwością była samodzielność
społeczności lokalnej w wyborze władz gminnych. Społeczność lokalna wybierała w
powszechnych wyborach swych reprezentantów, którzy tworzyli organ uchwałodawczy
gminy (np. radę gminy). Samodzielny wybór najważniejszego organu samorządu stanowił
również podstawowy sposób sprawowania, przez społeczność gminną, kontroli wykonywania
powierzonych temu organowi zadań3. Jednak zakres owych zadań był stosunkowo wąski.
Gminy ograniczały się zwykle do zarządzania własnym majątkiem, opieki społecznej,
utrzymania czystości oraz spraw budowlanych i porządkowych (porządku publicznego), przy
czym pole możliwości wyboru form realizacji tych zadań nie było zbyt szerokie. Pojawiające
się inicjatywy, wykraczające poza obligatoryjne ramy i ukierunkowane na wspieranie rozwoju
lokalnego często napotykały na utrudnienia finansowe, prawne, nadzorcze oraz proceduralne.
1
Ponowne reaktywowanie po 1973 roku gminnego szczebla władzy państwowej nie przyniosło w tym zakresie
istotnych zmian. Koncepcja rozwoju gminy w dalszym ciągu wynikała z centralnych ustaleń planistycznych
dopuszczając jedynie akceptację i aktywność w ich realizacji.
2
Typowym przykładem centralistycznego modelu ustrojowego gminy w państwie demokratycznym był
funkcjonujący do 1982 roku model francuski. Obecna, demokratyczno-samorządowa forma ustrojowa
francuskiej gminy i jej pozycja w strukturze szczebli collectivit�s territoriales (wspólnot lokalnych) jest w
znacznej mierze wynikiem wielkiej reformy decentralizacyjnej zapoczątkowanej w maju 1981 roku i trwającej
niemalże do końca lat osiemdziesiątych.
3
Poza systemami demokracji bezpośredniej. Por. np.: J. Jeżewski, Gmina w wybranych..., op. cit., s. 270 i n.
17
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
Zakres realizowanych działań fakultatywnych był również pochodną rodzącej się dopiero, w
umysłach członków nauki i władz, teorii rozwoju lokalnego.
W ówczesnych kapitalistycznych systemach gospodarczych państwo było głównym
dysponentem środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych o znaczeniu
lokalnym. Gmina posiadała małą swobodę finansową. Dzięki niewielkiemu potencjałowi
własnego materialnego zabezpieczenia finansowego i niskiemu poziomowi dochodów
własnych, subwencje ogólne, w opinii wielu znawców przedmiotu, pełniły rolę nie tylko
z
ródła finansowania ale i instrumentu uzależniania gmin od państwa. Owo uzależnienie
wzmacniane było, wymagającym spełnienia licznych warunków, subwencjonowaniem
szczególnym.
Dominująca pozycja organów centralnych widoczna była również w strukturze
nadzoru nad gminami, który prowadzony był nie tylko z punktu widzenia legalności ale
często również i celowości działań. W najbardziej scentralizowanych systemach ustrojowych,
mniejsza lub większa część postanowień organu uchwałodawczego gminy stawała się
wykonalna dopiero po akceptacji przez, właściwego dla danego terytorium, przedstawiciela
rządu. Koncepcja ścisłej zbieżności działań gmin z polityką państwa, będąca główną
przyczyną przyjętej skali nadzoru, nie sprzyjała rozwojowi funkcji prawodawczych władz
lokalnych.
Mimo silnych uwarunkowań centralistycznych przedstawiony model ustrojowy gminy
zasługuje na miano samorządowego. Samodzielnie wybierane władze dążyły do zaspokajania
potrzeb mieszkańców gminy wynikających ze zbiorowego życia i funkcjonowania.
Limitowane normami prawnymi i zasobami finansowymi, często starały się pełnić, tak jak to
tylko było możliwe, funkcję gospodarza swojego terenu. Pozbawione jednak były silnego
instrumentarium (jak np.: swobody w ustalaniu lokalnych obciążeń podatkowych, prawa do
wspierania przedsiębiorczości, pełnej autonomii w zakresie gospodarki komunalnej i
przestrzennej, narzędzi ochrony środowiska), za pomocą którego mogłyby wpływać na
decyzje podmiotów gospodarki lokalnej. Sterowanie przez władze gminy rozwojem
lokalnym, w prezentowanym modelu ustrojowym było zatem mocno ograniczone.
Wraz ze zmieniającą się rzeczywistością społeczno-gospodarczą  rozrostem
dotychczasowych i pojawianiem się nowych potrzeb społecznych, kryzysem idei rozwoju
sektorowego, zmniejszaniem się efektywności działań władz centralnych i aktywizacją władz
lokalnych  zmianom ulegał, ustrój gminy demokratycznych, europejskich państw. Zmiany te
miały najczęściej charakter ewolucyjny, choć wiele aktów prawnych modyfikujących
konstrukcję kompetencyjną, zadaniową i finansową gmin nosiło znamiona punktów
18
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
krytycznych tej ewolucji1. Jej wynikiem jest współczesny, charakterystyczny dla
zachodnioeuropejskich państw, demokratyczno-samorządowy model ustrojowy gminy.
10. Demokratyczno-samorządowy model gminy.
Demokratyczno-samorządowy model ustrojowy gminy nie zrywa oczywiście z cenną
tradycją samodzielnego wyboru władz gminnych będącego najczęstszym i zasadniczym
sposobem sprawowania społecznej, kontroli ich działalności.
Podstawowe zmiany, w stosunku do modelu centralistycznego dotyczą kompetencji,
zadań i dopuszczalnych form ich realizacji, finansów oraz nadzoru państwowego. Ogólna
formuła kompetencyjna demokratyczno-samorządowej gminy w większości europejskich
państw jest współcześnie niemalże identyczna. Gminy jako komunalne korporacje maja
prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji
(zastrzeżone dla wyższych poziomów organizacji administracji w państwie) lub przekazane
innym organom. Tego typu zasada, zwana kompetencją generalną, w mniej lub bardziej
dosłownym kształcie dotyczy np.: Austrii, Belgii, Francji, Hiszpanii, Holandii, RFN,
Szwajcarii, Włoch2, a także Polski.
Porównując oba modele  centralistyczny i demokratyczno-samorządowy  łatwo
zauważyć, że drugi spośród nich charakteryzuje się znacznie szerszym zakresem zadań
obligatoryjnych. Przegląd ustawodawstwa wymienionych wyżej państw wskazuje, iż
współczesne, europejskie gminy są zobowiązane prowadzić m. in. gospodarkę przestrzenną,
utrzymywać infrastrukturę drogową, brać udział w zapewnieniu ochrony zdrowia i opieki
socjalnej, organizować handel, prowadzić działania związane z zaopatrzeniem w media
1
Za przykład mogą tu posłużyć:
- francuskie ustawy tzw. wielkiej reformy decentralizacyjnej, a wśród nich ustawa dotycząca praw i
wolności gmin, departamentów i regionów z 2 marca 1982 r. oraz ustawa dotycząca podziału
kompetencji między gminy, departamenty, regiony i państwo z 7 stycznia 1983 r.,
- hiszpańska ustawa o regulacji podstaw samorządu terytorialnego z 2 kwietnia 1985 r.,
- fińska ustawa o gminach z 10 grudnia 1976 r.,
- szwedzka ustawa samorządowa z 1977 r.
oraz konstytucje: Republiki Federalnej Niemiec z 1949 r., Austrii (wraz z ustawa federalną) z 1962 i Włoch z 1948 r.
2
Por. R. Sowiński, Autonomia finansowa wspólnot lokalnych w Europie. Analiza porównawcza finansów
lokalnych w Belgii, Francji, Hiszpanii, RFN, Wielkiej Brytanii, Włoszech  raport przygotowany przez J.-F.
Cop�, na zlecenie Rady Europy, Krajowy Instytut Badań Samorządowych, Poznań 1992, s. 22.
19
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
energetyczne oraz wodę, odbierać i oczyszczać ścieki, odbierać i składować (utylizować)
nieczystości stałe, strzec bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapewnić komunikację
zbiorową, chronić środowisko naturalne, organizować szkolnictwo i ochronę
przeciwpożarową. Powyższą, imponującą obszernością problematyki, listę zadań (stanowiącą
oczywiście poglądową a więc niepełną sumę zadań przekazanych gminom w poszczególnych
państwach) uzupełnia szereg realizowanych zadań fakultatywnych, takich jak aktywne
oddziaływanie na lokalny rynek pracy, stymulowanie rozwoju małej i średniej
przedsiębiorczości, prowadzenie promocji gminy czy tworzenie instytucji rozwoju lokalnego.
W samorządzie gminy przestano bowiem upatrywać jedynie wykonawcy przekazanych do
realizacji zadań. Dziś oczekuje się, że przyjmie on rolę aktywnego czynnika kształtującego
warunki życia miejscowej ludności. Zezwala a nawet zobowiązuje do tego wspomniana
kompetencja generalna i wynikające z niej domniemanie kompetencji władz gminy w
lokalnych, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów sprawach1. Pole zadań
fakultatywnych jest traktowane jako elastyczna formuła dostosowywania działań gminy do
zmieniających się potrzeb i uwarunkowań współczesnych ośrodków lokalnych. Pogląd ten
potwierdza ewolucja zakresu zadań obligatoryjnych, który w wielu państwach rozrastał się o
dotychczasowe zadania fakultatywne w miarę upowszechniania się różnorodnych potrzeb
lokalnych i zmiany systemowej roli samorządu terytorialnego. Wspomnieć należy także o
tym, że praktyczne oddzielenie działań zmierzających do realizacji zadań obligatoryjnych i
fakultatywnych jest często utrudnione, bowiem przenikają się one i uzupełniają.
Obok zbioru zadań, rozszerzeniu uległ również zakres dopuszczalnych form ich
realizacji. Stworzone (na gruncie osobowości prawnej i majątku komunalnego gmin)
rozwiązania, rozszerzyły wachlarz możliwości, co służy podniesieniu efektywności działań
władz lokalnych poprzez optymalne ich dostosowanie do miejscowych i ogólnopaństwowych
uwarunkowań. Rozszerzeniu uległy także przywileje w zakresie stanowienia lokalnych norm
prawnych. Na podstawie powszechnie obowiązujących norm prawa gminy ustalają np.
wysokość niektórych obciążeń podatkowych.
1
Prawidłowość ta dotyczy również wielu z tych państw, w których ustawodawstwo samorządowe nie zawiera
wyraz
nie sformułowanego domniemania kompetencji. Interesujący w tym zakresie jest przykład Hiszpański.
Prawnym substytutem zapisu o domniemaniu kompetencji jest tu art. 28 ustawy podstawowej, według którego
gminy mogą  urzeczywistniać dodatkowe aktywności w uzupełnianiu przedsięwzięć innych podmiotów
administracji publicznej ; J. Jeżewski, Gmina..., op. cit., s. 195.
20
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
Znaczny stopień formalnej samodzielności finansowej demokratyczno-samorządowej
gminy oraz jej odpowiednie, materialne zabezpieczenie finansowe są wskaz
nikiem autonomii
wspólnoty gminnej a jednocześnie gwarancją niezależności w realizacji zadań.
Samodzielność finansowa, którą należy utożsamiać z prawem uchwala własnego budżetu, jest
jedną ze współcześnie podnoszonych (szczególnie w literaturze francuskiej) najważniejszych
cech samorządu terytorialnego1. Jednak samodzielności finansowej nie można rozpatrywać w
oderwaniu od jej materialnego zabezpieczenia, na które składają się dochody i majątek
komunalny. Oba te czynniki pretendują do rangi cech w największym stopniu decydujących o
faktycznej samorządności a więc i o możliwościach samodzielnego kształtowania rozwoju
lokalnego.
Nadzór państwa nad działalnością omawianego modelu gmin sprowadza się przede
wszystkim do kontroli zgodności z prawem ogółu podejmowanych działań, przy czym
stosowane środki nadzoru są proporcjonalne do chronionych przez nadzór interesów. System
ten nie narusza zatem idei samorządności ponieważ zakres i kryteria nadzoru państwa nad
działalnością gminy służą wyłącznie zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji.
Obok kompetencji generalnej, przedstawiona forma nadzoru kreuje autonomię gminy jako
 wolność od wytycznych wydawanych przez organy państwowe.
11. Warianty demokratyczno-samorządowego modelu gminy.
Szerokie kompetencje, liczne zadania oraz towarzyszące im środki realizacyjne
pozwalają władzom demokratyczno-samorządowej gminy bezpośrednio i pośrednio
oddziaływać na szereg podmiotów gospodarki lokalnej. Taki stan rzeczy jest warunkiem
koniecznym zaistnienia samorządu lokalnego jako podmiotu optymalnie sterującego
kierunkiem, tempem i strukturą rozwoju lokalnego. Czy jest to także warunek dostateczny?
Otóż, nie. Zdaniem wielu czołowych badaczy samorządu lokalnego, o formie i sile
oddziaływania władz lokalnych na rozwój lokalny decyduje również wypadkowa czynników
takich jak:  styl sprawowania władzy lokalnej, postawy społeczne i lokalny wymiar tradycji
samorządowych. Traktując powyższą własność (wypadkową czynników) jako kryterium
wyróżnić możemy trzy podstawowe warianty samorządowo-demokratycznego modelu gminy.
1
Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 7.
21
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
Są nimi wariant kliencko-patronacki, wariant gminy państwa opiekuńczego (zwany również
wariantem samorządu gminy w państwie dobrobytu) oraz wariant ekonomiczno-rozwojowy.
Kliencko-patronacka forma funkcjonowania samorządu lokalnego sprowadza się do
obdarowywania społeczności lokalnej, będącymi w aktualnej dyspozycji, dobrami, środkami
lub inwestycjami w zamian za poparcie podczas wyborów oraz w czasie kluczowych
momentów kadencji. Wariant ten wydaje się być niekorzystny z punktu widzenia
kształtowania rozwoju lokalnego ze względu na hamowanie kreatywności mieszkańców.
Rozwój lokalny jest zjawiskiem, które powinno odbywać przy aktywnym współudziale
społeczności lokalnej. Jest ona bowiem dostawcą cennych koncepcji, inicjatyw, danych o
lokalnych warunkach życia i gospodarowania a przede wszystkim jest podmiotem, któremu
rozwój lokalny ma służyć. Oczywiste wady podejścia kliencko-patronackiego ujawniają się
zwłaszcza podczas opracowywania i realizacji długofalowych,  branżowych programów
rozwoju1 ściśle powiązanych ze strategią rozwoju gminy2. Aktywna komunikacja władz z
mieszkańcami jest tu konieczna chociażby dlatego, że wiele z przedsięwzięć może w sposób
rzeczywisty lub pozorny naruszać interesy różnych osób. Brak stałego dialogu na linii władze
lokalne  społeczność lokalna jest zatem podstawową wadą struktury kliencko-patronackiej,
przez co osiągnięcie optymalnego3 rozwoju lokalnego staje się utrudnione. Według informacji
pojawiających się w literaturze przedmiotu wariant kliencko-patronacki dominuje we Francji,
Grecji, Hiszpanii, Turcji oraz we Włoszech4.
Innym sposobem sprawowania władzy lokalnej jest wariant gminy państwa
opiekuńczego, występujący w Danii, Holandii, Norwegii, Szwecji oraz  w znacznie
1
Do grupy długofalowych,  branżowych programów rozwoju gmin zaliczyć możemy np.: programy redukcji
bezrobocia i wspierania rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości, programy restrukturyzacji usług
komunalnych, programy rozwoju budownictwa mieszkaniowego, programy ochrony środowiska naturalnego
oraz programy promocji. Wydaje się, że do tego typu programów zaliczyć można również miejscowe plany
zagospodarowania przestrzennego.
2
Por. E. Wysocka, Strategia i polityka rozwoju gmin i województw  podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum
Organizacji, Warszawa  Poznań  Zielona Góra 1996, s. 14 i 35; E. Wysocka, J. Koziński, Strategia rozwoju
województw i gmin  teoria i praktyka, Warszawa  Zielona Góra 1998, s. 36 i n.
3
Pojęcie optymalizacji rozwoju lokalnego należy utożsamiać z przyśpieszaniem i maksymalizacją realizacji
celów rozwoju lokalnego.
4
J. Parysek, Rola samorządu..., op. cit., s. 100
22
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
łagodniejszym wymiarze  w Niemczech i Wielkiej Brytanii1. Model ten zorientowany jest
wprawdzie na cały kompleks zagadnień rozwoju lokalnego jednak szczególną wagę
przypisuje się w nim rozwojowi usług publicznych. Służyć ma to maksymalizacji konsumpcji
zbiorowej wspólnoty lokalnej. Pojawia się w związku z tym pytanie. Czy ten wariant sprzyja
optymalizacji rozwoju lokalnego? Raczej nie. Świadczą o tym chociażby różne postacie
kryzysu, które występowały i wciąż jeszcze występują w hołdujących koncepcji państwa
dobrobytu krajach europejskich. Skoncentrowanie się władz gminy na zaspokajaniu potrzeb
zbiorowych mieszkańców może przecież prowadzić do negatywnych zjawisk kojarzonych od
dawna z tzw. nadaktywnością państwa. Mowa tu o osłabieniu mobilizacji, pracowitości,
zaradności i samoorganizacji obywateli oraz jednoczesnej eskalacji postaw konsumpcyjnych i
roszczeniowych2. Nadopiekuńczość każdego szczebla władz jest silnie, ujemnie skorelowana
z kreatywnością społeczeństwa. Ta wielokrotnie przypominana w literaturze zasada prowadzi
niektórych badaczy samorządności nawet do tworzenia porównań pomiędzy wariantem gminy
państwa opiekuńczego a modelem charakterystycznym dla byłych państw socjalistycznych.
Co więcej, takie porównania wydają się być, mutatis mutandis, w pełni uzasadnione.
Omawiany wariant samorządowo-demokratycznej gminy nie może być wobec
powyższych zastrzeżeń uznany za najkorzystniejszy z punktu widzenia kształtowania rozwoju
lokalnego. Preferuje on rozwój publicznej sfery konsumpcyjnej obciążając jej kosztami
pozostałe sfery rozwoju lokalnego (szczególnie sferę gospodarczą), a także kształtując w
niepożądany sposób postawy społeczne.
Kolejnym, trzecim wariantem demokratyczno-samorządowego modelu gminy jest
wariant ekonomiczno-rozwojowy, charakterystyczny dla USA, Kanady i Australii.
Nadrzędnym celem władz lokalnych funkcjonujących w takim systemie jest stymulowanie
rozwoju gospodarczej sfery gminy oraz tych pozostałych sfer, które rozwojowi
gospodarczemu służą. Zdaniem zwolenników ekonomiczno-rozwojowego wariantu gminy,
nacisk na stymulacyjną rolę władz lokalnych może w najpełniejszy sposób służyć szeroko
1
Wielka Brytania charakteryzuje się dwupoziomową organizacją wspólnot lokalnych. Mamy tu do czynienia z
dystryktami (miejskimi i wiejskimi) oraz hrabstwami. Pojęcie władzy lokalnej odnosi się zatem w przypadku
Wielkiej Brytanii do kategorii dystryktu.
2
A. Piekara, Wartości, istota..., op. cit., s. 18.
23
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
rozumianemu rozwojowi lokalnemu1. Propagujący tą ideę, znany amerykański badacz
struktur samorządowych  E. J. Blakley, uzasadnia potrzebę takiego postępowania za pomocą
syntetycznego ujęcia teorii rozwoju lokalnego. Zawiera ono niektóre elementy teorii
tradycyjnych2 kładąc nacisk na cztery podstawowe czynniki rozwojowe: zatrudnienie, bazę
dla rozwoju (tzn. układ instytucjonalny zdolny do identyfikowania i rozwiązywania
problemów lokalnych), zalety lokalizacyjne (z punktu widzenia kapitału) oraz zasoby wiedzy.
Rozwój tych, w przeważającej części gospodarczych, czynników służy bezpośrednio lub
pośrednio całokształtowi rozwoju lokalnego. Spadek bezrobocia implikuje wzrost dochodów i
konsumpcji społeczeństwa, poprawę koniunktury, wzrost dochodów budżetu gminy oraz
spadek wydatków socjalnych. Troska o walory lokalizacyjne zapewnia napływ kapitału i ład
przestrzenny przy jednoczesnym poszanowaniu prawideł ekologii. Podnoszenie na wyższy
poziom wiedzy tworzy pole przyciągające najnowocześniejsze formy wytwórczości i usług,
sprzyja rozwojowi kulturowemu i cywilizacyjnemu. Aktywny układ instytucjonalny zapewnia
stały monitoring zmian i konieczne posunięcia korekcyjne a przede wszystkim dba o
intensyfikację kreatywności społecznej.
Jak już wcześniej wspomniano, rodzaj przyjętego wariantu samorządowo-
demokratycznej gminy jest pochodną  stylu sprawowania władzy lokalnej, postaw
społecznych i lokalnych tradycji samorządowych. Niebagatelną rolę odgrywają również
szczegółowe rozwiązania prawne regulujące działalność samorządową na poziomie gmin.
Konieczne jest w tym momencie wyjaśnienie znaczenia tych czynników.
Pod pojęciem  stylu sprawowania władzy lokalnej ukryty jest konglomerat, na który
składają się następujące cechy członków organów stanowiących gminy: wiedza i
doświadczenie z zakresu teorii i praktyki rozwoju lokalnego, znajomość narzędzi i metod jego
kształtowania, inicjatywność oraz poglądy i zaangażowanie polityczne. Mechanizm wpływu
tego czynnika na faktyczny kształt wariantu samorządowe-demokratycznej gminy nie jest,
jakby się to pozornie mogło wydawać, prosty. Te same zasoby merytorycznej wiedzy w
połączeniu z różnymi uwarunkowaniami politycznymi i różną skłonnością do nowych
1
Doskonałym kompendium wiedzy o organizowaniu i stymulowaniu rozwoju lokalnego poprzez podejmowanie
szeregu działań związanych z intensyfikacją sfery gospodarczej jest książka E. J. Blakely a, Planning local
economic development. Theory and practice, SAGE Library of Social Research, London 1989.
2
Chodzi tu o teorię bazy ekonomicznej, teorię lokalizacji, teorię kumulatywnej przyczynowości oraz teorię
modeli przyciągania.
24
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
inicjatyw nie prowadzą zawsze do inklinacji ku temu samemu wariantowi. Podobnych
spostrzeżeń dostarczyć może również analiza zmian inicjatywności i wiedzy merytorycznej
przy danych poglądach politycznych. Liczbę kombinacji potęguje fakt częstej korelacji
pomiędzy zmianami wiedzy a zmianami opcji politycznych i światopoglądowych, przy czym
kierunek i siła tej korelacji mogą być różnorodne.
Nieco prościej sytuacja wygląda w zakresie dwóch kolejnych czynników: postaw
społecznych i lokalnych tradycji samorządowych. Im aktywniejsza postawa społeczna i
silniejsze1 tradycje samorządowe tym z reguły więcej praktycznych rozwiązań
charakterystycznych dla wariantu ekonomiczno-rozwojowego.
Pojęcie demokratyczno-samorządowego modelu gminy używane w niniejszej pracy
jest pewnym uogólnieniem stworzonym w celu określenia systemu samorządu lokalnego
nowoczesnych, demokratycznych państw. Ich systemy prawne określające funkcjonowanie
prezentowanego szczebla samorządu nie są jednak identyczne. Poszczególne składowe tych
systemów mogą sprzyjać (lub nie) rozwojowi jednego z trzech omówionych wariantów. Ten
ostatni z czynników okazuje się być zatem silnym czynnikiem zewnętrznym (pochodzącym
spoza obszaru gminy). Warto tu przypomnieć, iż kształt systemu prawa samorządu lokalnego
ma bezpośredni związek z ustrojem politycznym i gospodarczym całego państwa.
Podkreślić również należy, iż powyższa autonomiczna analiza czynników ma
charakter poglądowy, a więc uproszczony. Ich złożone wzajemne interakcje stanowią
przedmiot wnikliwych badań, głownie ekonomicznych (w zakresie teorii rozwoju lokalnego),
socjologicznych i politologicznych.
12. Podsumowanie.
Kończąc powyższe rozważania należy stwierdzić, iż wieloletnie doświadczenia
różnych państw wskazują na ścisłą korelację pomiędzy typem modelu ustrojowego gminy a
rozwojem w skali lokalnej. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej społecznie i gospodarczo
kreatywnym modelem jest współcześnie model demokratyczno-samorządowy funkcjonujący
1
Por. A. Piekara, Samorząd terytorialny a kreatywność społeczna i rozwój lokalny. W: Samorząd terytorialny
drogą do demokracji, AE Poznań, Poznań 1994; W. Błasiak, Lokalna aktywność gospodarcza  bariery i
perspektywy społeczne. W: Społeczności lokalne. Teraz
niejszość i przyszłość, Uniwersytet Warszawski  Instytut
Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1989.
25
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej1. Jego prawne fundamenty sięgają
Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka2 z 1948 roku, a najsilniejsze oparcie znajdują w
Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego uchwalonej przez Radę Europy w 1985 roku.
Postanowienia karty uznają prawo obywateli do zarządzania sprawami publicznymi za część
demokratycznych zasad wspólnym wszystkim członkom Rady Europy. Treść preambuły
karty stanowi, iż właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób
najbardziej bezpośredni gdyż jedynie odpowiedzialne (jak się należy domyślać za rozwój
lokalny) wspólnoty lokalne umożliwiają zaistnienie skutecznego zarządzania sprawami
najbliższymi obywatelowi3. Jak wiadomo pożądana ewolucja  spraw najbliższych
obywatelowi jest powszechnie utożsamiana właśnie z rozwojem lokalnym. Nieodparcie
nasuwa się wniosek, iż prawo obywateli do zarządzania sprawami publicznymi na poziomie
lokalnym to nic innego niż prawo do sterowania rozwojem lokalnym. Ten tok rozumowania
wydaje się być zgodny z trzydziestoma postanowieniami karty wyznaczającymi
demokratyczno-samorządowy charakter gmin krajów-sygnotariuszy, tzn. wyznaczającymi
konstytutywne podstawy wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę lokalną.
Wspomnieć, również należy o Światowej Deklaracji Samorządu Terytorialnego
uchwalonej przez Międzynarodowy Związek Władz Lokalnych będący stowarzyszeniem
promującym rozwój lokalny w uniwersalnym ujęciu. Treść deklaracji już we wstępie
charakteryzuje władzę lokalną jako szczebel zarządzania najbliższy obywatelom, mający
największe możliwości angażowania ich w proces wspomagania rozwoju i podnoszenia
warunków życia. Potrzebę kreacji samorządowo-demokratycznych reguł sprawowania władzy
lokalnej powiązano w omawianym dokumencie z Deklaracją Praw Człowieka oraz Deklaracją
Postępu Społecznego i Rozwoju4.
Z przedstawionych danych wynika, iż powszechnie akceptowaną intencją tworzenia
wspólnot samorządowych jest uczynienie z nich kreatywnie funkcjonujących społeczności,
których organy przedstawicielskie pełnić będą rolę  sterników rozwoju lokalnego.
Odpowiadający tym intencjom demokratyczno-samorządowy model gminy powinien dążyć w
kierunku wariantu sprzyjającego maksymalizacji zintegrowania społecznego, samoorganizacji
w imię wspólnych celów oraz sprzyjać wspólnej świadomości społecznej. Spełnienie tych
1
A. Piekara, Wartości, istota..., op. cit., s. 20.
2
Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych, Paryż 10.12.1948.
3
Por. M. Stahl, E. Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 54.
4
Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych nr 1542 z 1969 roku.
26
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli
ustrojowych gmin. W: Samorząd Terytorialny 11/1998, s. 12-29.
warunków jest konieczne dla rozwoju kreatywności społecznej, którą można utożsamiać z
podmiotowością społeczności lokalnych w kreowaniu rozwoju lokalnego. Dziś wydaje się, że
oczekiwania te spełnić może wariant ekonomiczno-rozwojowy. Nie oznacza to jednak, iż
pozostałe warianty mogą i powinny być natychmiast i bezwarunkowo modyfikowane.
Pozbawione wnikliwych analiz wprowadzanie rozwiązań charakterystycznych dla
ekonomiczno-rozwojowego typu gminy może skutkować zjawiskami niepożądanymi. Wydaje
się jednak, iż wariant ten, a przynajmniej jego zasadniczy trzon, wyrażający dążenie do
maksymalizacji wpływu społeczności lokalnych na rozwój lokalny, jest wzorcem, do którego
z mniejszym lub większym tempem zmierza zdecydowana większość demokratycznych
państw.
Mgr Andrzej Sztando jest pracownikiem naukowym w Katedrze Gospodarki Regionalnej na
Wydziale Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze - Akademii Ekonomicznej we
Wrocławiu (e-mail: [e-mail].).
27