Krzysztof Pakoński
K
r
z
y
s
z
t
o
f
P
a
k
o
ń
s
k
i
Krzysztof Pakoński
K
r
z
y
s
z
t
o
f
P
a
k
o
ń
s
k
i
ZARZ
DZANIE FINANSOWE
Z
A
R
Z


D
Z
A
N
I
E
F
I
N
A
N
S
O
W
E
ZARZ
DZANIE FINANSOWE
Z
A
R
Z


D
Z
A
N
I
E
F
I
N
A
N
S
O
W
E
I STRATEGICZNE
I
S
T
R
A
T
E
G
I
C
Z
N
E
I STRATEGICZNE
I
S
T
R
A
T
E
G
I
C
Z
N
E
WARSZAWA 2003
W
A
R
S
Z
A
W
A
2
0
0
3
WARSZAWA 2003
W
A
R
S
Z
A
W
A
2
0
0
3
Na zlecenie Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej
wydała Agencja Wydawniczo-Reklamowa MT, ul. Nowy Świat 49, 00-042 Warszawa.
ISBN: 83-917960-4-3
SPIS TREŚCI
S
P
I
S
T
R
E
Ś
C
I
SPIS TREŚCI
S
P
I
S
T
R
E
Ś
C
I
WST
P 5
1. OBRAZ DOBRZE ZARZ
DZANEJ GMINY 8
1.1. Po co nam obraz dobrze zarządzanej gminy? 8
1.2. Funkcje administracji publicznej w służbie wspólnoty 8
1.3. Podobieństwa gminy i firmy usługowej 9
1.4. Gmina zawiera umowy z firmami prywatnymi 11
1.5. Oczekiwania wobec zmian w poszczególnych obszarach działalności 11
1.6. Oczekiwania wobec pracowników samorządowych 13
1.7. Model zarządzania zintegrowanego 17
1.8. Podsumowanie 20
2. PLANOWANIE STRATEGICZNE 21
2.1. Od czego zacząć? 21
2.2. Opis stanu gminy 22
2.3. Najważniejsze problemy i szanse 23
2.4. Wizja - obraz gminy w przyszłosci 24
2.5. Wyznaczenie najważniejszych długofalowych celów wspólnot 30
2.6. Wyznaczanie celów szczegółowych 32
2.7. Programy i projekty 35
2.8. Podsumowanie 39
3. ZARZADZANIE FINANSAMI 41
3.1. Cele zarządzania finansami 41
3.2. Podstawowe narzędzia 42
3.3. Analiza i wieloletnie planowanie finansowe 45
3.4. Wieloletnie Plany Inwestycyjne 52
3.5. Planowanie roczne i przygotowanie budżetu 63
3.6. Monitorowanie wykonania zadań i dokonywanie ocen 70
3.7. Podsumowanie 72
ZAA

CZNIKI 75
TEST 80
Zarządzanie finansowe i strategiczne
WST
P
WST
P
Podręcznik ten poświęcony jest podstawom zarządzania strategicznego, które
zawiera także elementy zarządzania finansowego w gminie. Składa się on z trzech
części.
Część 1. ma charakter wprowadzenia. Po zapoznaniu się z nią zorientujesz się
w proponowanych kierunkach zmian i będziesz w stanie ocenić, w jakim zakresie zgodne
są one z Twoim własnym doświadczeniem i poglądami. W części 1. zaproponowano prze-
prowadzenie dyskusji na temat  dobrze zarządzanej gminy i przedstawiono poglądy w tej
sprawie, a na zakończenie omówiono krótko Model Zarządzania Zintegrowanego
Część 2. ilustruje wagę i proces planowania strategicznego, pokazując krok po kroku, jak
proces zorganizować. Zaproponowano ćwiczenia i zawarto tzw. materiały pomocnicze,
pozwalające ćwiczenia te wykonać. Warto zwrócić uwagę na końcowe etapy prowadzące
od celów ogólnych do określenia działań (programów i projektów). One właśnie stanowią
niezbędny pomost między strategią, a narzędziami jej wdrożenia. Ich brak powoduje, że
nawet dobra strategia łatwo może pozostać  półkownikiem , tj. nigdy nie doczeka się reali-
zacji.
Część 3. prezentuje w telegraficznym skrócie wybrane narzędzia zarządzania finansowe-
go, których wdrożenie najczęściej warunkuje zdolność gminy do realizacji strategii. Tu,
prócz planów wieloletnich i rocznych, zwrócono uwagę na monitorowanie, spra-
wozdawczość i dokonywanie oceny realizowanych planów. W tej części także przygotowa-
no proste ćwiczenia i materiały pomocnicze, pozwalające czytelnikowi lepiej wyobrazić
sobie, jak opisywane procesy i mechanizmy działają w rzeczywistości.
Celem tego podręcznika jest:
Przedstawienie korzyści wynikających z planowania strategicznego;

Przedstawienie krok po kroku procesu planowania strategicznego;

Przedstawienie kolejnych kroków w zarządzaniu finansowym.

5
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Gminy i społeczności lokalne rozwijają się w zależności od wyborów dokonywanych przez ludzi
w dłuższym okresie. Czasem dalekosiężne skutki tych decyzji są znane, czasem nie. Czasem pro-
wadzą one do nieprzewidywanych konsekwencji; czasem brak decyzji także powoduje daleko-
siężne skutki.
Planowanie strategiczne to narzędzie dla wspólnoty, która chce dokonać zmian i wpływać na swój
rozwój.
Proces rozwoju wspólnoty można najprościej przedstawić w postaci trzech faz:
planowania strategicznego (do czego i w jaki sposób chcemy zmierzać);

wdrożenia (realizujemy to, co zamierzyliśmy);

oceny (przeglądamy co wykonano i oceniamy wyniki w odniesieniu do planów).

Planowanie strategiczne pozwoli określić, co w długofalowej perspektywie jest dla naszej wspól-
noty najważniejsze i jak w naszej sytuacji można to osiągnąć.
W ślad za planem strategicznym muszą podążać wysiłki związane z finansowaniem działań. Bez
nich nawet najlepsza strategia nigdy nie zostanie urzeczywistniona. W czasie wdrożenia wykonu-
jemy zadania, które powodują, że to, co w planie uznano za najważniejsze, zaczyna być
osiągane, a dobre zarządzanie finansami gminy pozwala zapewnić środki na finansowanie.
Kiedy zadania zostają zakończone, trzeba sprawdzić, czy to, dla czego je zaczynaliśmy zostało
osiągnięte i w jakim stopniu.
Gerhard K. Heilig pokazał schemat typowego cyklu rozwojowego, rozróżniając cztery kolejno po
sobie występujące fazy. Takie lub podobne elementy można znalez
ć we wszystkich procesach
dotyczących rozwoju ekonomicznego, socjalnego czy demograficznego. Warto zwrócić uwagę,
że w fazach Analiza i Planowanie ważny jest udział ekspertów i pracowników gminy natomiast
w fazy Polityka i Wdrożenie powinni zostać silniej zaangażowani politycy i mieszkańcy.
6
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
ANALIZA POLITYKA
A
N
A
L
I
Z
A
P
O
L
I
T
Y
K
A
STAN OBECNY: Wyważ cele,
S
T
A
N
O
B
E
C
N
Y
:
określ problemy i szanse wartości i interesy
Jacy są partnerzy
Jaka jest sytuacja? i czego oni oczekują?
Wprowadz
w życie Opracuj realistyczne
działania rozwojowe strategie i scenariusze
Jakie sposoby wybierasz? Co jest możliwe do zrobienia?
Wdrożenie planowanie
W
d
r
o
ż
e
n
i
e
p
l
a
n
o
w
a
n
i
e
Fazy, wymagające udziału mieszkańców i zaangażowania polityków oraz planistów
Fazy, które powinny być wspierane przez ekspertów i profesjonalistów
Rys. 1. Typowy cykl rozwojowy (z
ródło: G. K. Heilig, Dimensions of Rural Development in Europe, Warszawa
7-9 May 2001)
7
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
1. OBRAZ DOBRZE ZARZ
DZANEJ GMINY
1. OBRAZ DOBRZE ZARZ
DZANEJ GMINY
1.1. Po co nam obraz dobrze zarządzanej gminy?
Mówiąc o reformowaniu zarządzania w jednostkach samorządowych, o planowaniu strate-
gicznym, zarządzaniu finansowym, organizacji urzędu, dostarczaniu usług, uczestnictwie
mieszkańców itp., warto poświęcić trochę czasu na dyskusję o tym, jak wyobrażamy sobie
gminę dobrze zarządzaną. Obraz ten będzie dla nas jak przewodnik  pozwoli nam lepiej
zobaczyć cel, jakiemu wprowadzane zmiany powinny służyć. Przy okazji zobaczymy, na ile
nasze poglądy w tym zakresie są jednolite, a gdzie się różnimy.
W dyskusji tej musimy pamiętać, że nie chodzi o rozróżnienie między gminą bogatą i biedną,
gdzie podstawowa widoczna różnica polega na jakości i zakresie infrastruktury oraz majętności
mieszkańców. Chodzi o wskazanie cech gminy, którą bez względu na stan odziedziczony,
w warunkach, w jakich się znajduje, chcemy uznać za dobrze zarządzaną. W pewnym sensie
dobre zarządzanie ważniejsze jest tam, gdzie więcej jest problemów, a mniej środków. Tam
bowiem szczególnie nie można sobie pozwolić na marnotrawstwo sił, środków czy czasu.
Zanim zaczniemy dyskusję, spójrzmy na funkcje, jakie spełnia gmina.
1.2. Funkcje administracji publicznej w służbie wspólnoty
Administracja publiczna  zgodnie z Nową Encyklopedią PWN   oznacza władcze wykonywa-
nie zadań przypisywanych przez porządek prawny państwu i jego organom lub innym podmio-
tom wykonującym funkcje władcze (np. samorządowi terytorialnemu)... . Jednak prócz tej kla-
sycznej funkcji, znajdującej się na początku określenia hasła, dalej znajdujemy zdanie:
 ...współczesna administracja państwowa i samorządowa realizuje zadania wykraczające poza
funkcję wykonywania prawa (np. zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa) .
Bardziej szczegółowo funkcje administracji publicznej wewnątrz państwa można sklasyfikować
następująco:
funkcje regulacyjne: stanowienie prawa dotyczącego współżycia społecznego,

zasad korzystania z majątku publicznego;
funkcje dystrybucyjne, nazywane też alokacyjnymi: decydowanie o długofalo-

wym i krótkoterminowym finansowaniu działań;
funkcje policyjne: nadzorowanie działalności obywateli i osób prawnych

w zakresie przestrzegania prawa i prowadzenie egzekucji związanych z naru-
szeniami prawa  policja, straż miejska, ale także nadzór budowlany, sanitarno-
epidemiologiczny, służby ochrony środowiska itp.;
8
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
funkcje zarządcze: gospodarowanie mieniem, sprawowanie zarządu majątkiem

publicznym, prowadzenie działalności tzw. eksploatacyjnej oraz rozwojowej
w zakresie publicznie dostępnej infrastruktury, np.: dróg, budynków publicz-
nych, parków, urządzeń ochrony przeciwpowodziowej itp.);
funkcje usługowe: dostarczanie rozmaitych usług komunalnych, administra-

cyjnych i społecznych.
Usługi komunalne to przede wszystkim: dostarczanie wody i odbiór ścieków, odbiór
i unieszkodliwianie odpadów stałych, transport publiczny oraz dostawa ciepła.
Usługi administracyjne to przede wszystkim podejmowanie przewidzianych prawem decyzji
administracyjnych na wniosek mieszkańców i inwestorów np.: rejestracja pojazdów, wydawanie
decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgoda na wycinkę drzew.
Do usług społecznych zaliczamy: pomoc społeczną, usługi edukacyjne i wychowawcze, usługi
w zakresie ochrony zdrowia oraz w dziedzinie kultury.
Funkcje te są rozmaicie rozłożone na poszczególnych szczeblach administracji. Na szczeblu
kraju dominują funkcje regulacyjne i alokacyjne, podczas gdy na szczeblu najniższym,
najbliższym człowiekowi  czyli w gminie  znacznie rośnie udział funkcji zarządczych
i usługowych.
Wymienione wyżej funkcje tworzą rozmaite  oblicza gminy :
regulator stosunków lokalnych;

nadzorca i stróż porządku;

gospodarz mienia służącego dobru wspólnemu;

dostarczyciel usług publicznych (administracyjnych, społecznych i komunal-

nych).
Waga poszczególnych funkcji zależy oczywiście od przyjętego kryterium.
Jeśli za kryterium wagi przyjąć wydatkowanie środków finansowych, to najwyższą wagę otrzy-
mają funkcje: zarządcza i usługowa. Zdecydowanie najwięcej pieniędzy gmina przeznacza na
zarządzanie oraz na utrzymywanie i rozwój ogólnie dostępnej infrastruktury, a także na dostarcza-
nie usług publicznych.
1.3. Podobieństwa gminy i firmy usługowej
Wykonywanie obu tych funkcji (zarządczej i usługowej) bardzo silnie zbliża gminę do przedsię-
biorstwa. Gmina wydaje znaczną większość środków finansowych  zarówno budżetowych, jak
i nieobjętych budżetem  na produkcję i dostarczanie usług. Działalność ta niewiele różni się od
produkcji usług w sektorze niepublicznym, gdzie jednak firmy poprawiają swoją sprawność
zarządzania pod presją rynku, a ich oferta musi odpowiadać popytowi i sprostać konkurencji.
Natomiast gmina działa z pozycji monopolisty, a w dodatku za większość świadczonych przez nią
usług nie płacą bezpośredni użytkownicy, lecz podatnicy (edukacja, pomoc społeczna itp.).
9
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Pamiętaj!
Bez względu na sposób organizacji w całym zakresie usług dostarczanych przez gminę
winny być stosowane takie metody zarządzania, które pozwalają mierzyć i poprawiać efekty-
wność. Największe oszczędności można jednak poczynić rezygnując z finansowania zadań:
niepotrzebnych lub nieistotnych;

ważnych, lecz możliwych do wykonania przez inwestorów komercyjnych;

wówczas uwolnione środki publiczne można przeznaczyć na rozwiązanie
innych problemów wspólnoty.
Porównując gminę i przedsiębiorstwo, w pierwszym rzędzie można wskazać na podobieństwo
struktur organizacyjnych zarówno władz, jak i jednostek.
Gmina Przedsiębiorstwo
Mieszkańcy  RADA GMINY Właściciele  RADA NADZORCZA
WÓJT (BURMISTRZ) i służby organizacyjno- ZARZ
D FIRMY i  administracja w siedzibie
finansowe głównej firmy
Gminne jednostki zarządzające  np.: wydział Jednostki zajmujące się  utrzymaniem , logis-
komunalny, zarząd dróg (angażując podmioty tyką i marketingiem
zewnętrzne zawierają umowy)
Gminne jednostki wykonawcze (np. szkoła, Jednostki produkcji bezpośredniej
spółka wod.-kan.)
Klient: wszyscy mieszkańcy Klient: każdy, kto chce
Podobieństwo przygotowania, dostarczenia i rozliczenia  produktu
Podobnie jak struktury, można porównywać cykl przygotowania, dostarczenia i rozliczenia pro-
duktu (usługi) w gminie i firmie, przy czym należy pamiętać o różnicach charakteryzujących
działalność gospodarczą gminy i przedsiębiorstwa:
gmina dostarcza usługi na ogół jako monopolista, a firma w warunkach konku-

rencji;
firma zazwyczaj pobiera opłatę bezpośrednio od klienta, a za usługi gminne,

dostarczane bezpłatnie wybranym lub chętnym, często płacą wszyscy miesz-
kańcy wspólnoty.
10
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Niezależnie od tych różnic można jednak pokazać, że kolejne etapy cyklicznego procesu pro-
dukcji dóbr czy dostarczania usług mają wiele podobieństw.
Bardziej szczegółowo pokazano te podobieństwa w załączniku 1.
1.4. Gmina zawiera umowy z firmami prywatnymi
Dalszych podobieństw doszukamy się, obserwując pożądane zachowania gminy jako partnera
handlowego sektora prywatnego.
Gmina (szczególnie w warunkach postępującej prywatyzacji) dokonuje zakupów i zawiera umowy
na dostarczanie usług  partnerem tych umów są firmy prywatne działające w warunkach konku-
rencji. Zawieranie umów wymaga od gminy (bez względu na jej wielkość) rozwiniętych umiejęt-
ności w takich dziedzinach, jak:
organizowanie przetargów oraz negocjowanie i przygotowanie umów;

planowanie finansowe potrzebne dla opracowania i wdrożenia wieloletnich pla-

nów inwestycyjnych;
nadzór nad wykonywaniem umów.

Niezależnie od zlecania prac, zakupów czy umów o realizację wspólnych przedsięwzięć,
zarządzanie gminą  jako instytucją operującą środkami finansowymi  wymaga umiejętności
z dziedziny zarządzania finansowego przede wszystkim w zakresie:
wieloletniego prognozowania i planowania

finansowego;
Mimo ważnych różnic
bieżącej kontroli przepływów finansowych; można spodziewać się,

że dobrze zarządzana
zaciągania pożyczek i innych długów; gmina będzie mieć wiele cech

wspólnych z dobrze zarządzaną
używania dostępnych instrumentów finan- firmą!

sowych dla efektywnego wykorzystania
środków okresowo wolnych.
Zatem, prócz widocznego podobieństwa struktur organizacyjnych czy  cyklu planowania pro-
dukcji i dostarczenia produktu odbiorcy , istnieje także podobieństwo w zawieraniu umów między
dwiema firmami oraz między gminą a firmą. Wynika to wprost z faktu posiadania przez gminę oso-
bowości prawnej, co czyni ją pełnoprawnym podmiotem umów cywilno-prawnych. Podobnie
wygląda sytuacja przy współpracy z instytucjami finansowymi.
1.5. Oczekiwania wobec zmian w poszczególnych obszarach działalności
Dla lepszej ilustracji kierunków zmian, jakie winny zostać podjęte dla poprawy jakości zarządza-
nia, przedstawiono pożądane cechy z podziałem na obszary.
11
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Strategia
Strategia powinna pokazywać przynajmniej uszeregowaną listę najważniejszych celów wspólno-
ty oraz proponować sposoby, jakimi cele te proponuje się osiągnąć. Lepiej, gdy określając cele
podano także miary  wskaz
niki, które pozwolą zmierzyć postęp  oraz przedstawiono programy
i projekty, które cele te pozwolą osiągnąć.
Udział mieszkańców
W pracy z mieszkańcami trzeba wymagać przede wszystkim umiejętności i procedur
zapewniających dyskusje ze społecznością lokalną na temat:
wizji gminy w przyszłości;

hierarchii (uporządkowania wg ważności) celów ogólnych;

wyboru celów szczegółowych i wskaz
ników (czyli liczb, które pokażą nam czy

i o ile zbliżamy się do wyznaczonych celów);
programów i projektów;

oceny wykonania zadań.

Zakres, w jakim wymagania te mają być spełnione, będzie zależeć od warunków i przekonań
wspólnoty.
Urząd
Zmiana organizacji pracy w urzędzie powinna służyć przede wszystkim podniesieniu zdolności
gminy do osiągania zaplanowanych celów. Ważne, aby wyznaczono osoby odpowiedzialne za
poszczególne zadania i stworzono warunki, w których osoby te mogą i chcą osiągnąć założone
cele.
Kadry
Zarządzanie kadrami winno skupiać się na kształtowaniu odpowiedzialności, umiejętności pracy
zespołowej pod kierownictwem. System wynagradzania oraz premiowania winien być bardzo sil-
nie związany ze skutecznością kierownika i zespołu w osiąganiu wyznaczonych precyzyjnie
celów.
Usługi dla mieszkańców
Usługi administracyjne, społeczne, jak i komunalne, winny mieć w miarę możliwości ustalone
standardy określające poziom jakościowy, zakres, sposób finansowania, przewidywany kierunek
i oczekiwane tempo zmian. Bez względu na formę organizacyjną, w jakiej usługi te są dostarcza-
ne (jednostki sektora finansów publicznych czy spółki), całość planowania i ocen musi być pod-
12
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
porządkowana przyjętej strategii i brać pod uwagę przyjęte w niej wskaz
niki.
Rozwój gospodarczy
Wizja rozwoju gospodarczego, tworzona z udziałem najważniejszych partnerów lokalnych i dos-
tosowana do warunków gminy, winna lec u podstaw budowy strategii. Tą drogą, poprzez postu-
laty dotyczące zmiany sytuacji w rozmaitych dziedzinach, budowę programów i określenie celów
bezpośrednich projektów czy zadań, nastąpi stymulowanie rozwoju.
1.6. Oczekiwania wobec pracowników samorządowych
Zarządzanie w gminie w decydujący sposób zależy od potencjału i zaangażowania pracowników
samorządowych. Oto propozycja reguł (zasad postępowania), jakie zaproponowano na konfe-
rencji zorganizowanej przez Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Małopolski w Krakowie w 1996
roku.
Propozycja reguł (przykazań) pracownika samorządowej służby publicznej:
1. Charakteryzuje go uczciwość i rzetelność, stabilna hierarchia wartości.
2. Rozpoczyna swą pracę w danej dziedzinie od zgromadzenia pewnej informa-
cji, potrzebnej do racjonalnego podejmowania decyzji i zapewnia sobie jej
stałą aktualizację.
3. Informacja o faktach udzielana przez pracownika samorządowego jest zawsze
PRAWDZIWA I KOMPLETNA.
4. Pracownik samorządowy zna i rozumie cele oraz zamierzenia rządzących polityków,
dba o klarowny ich zapis w dokumentach, a następnie realizuje je najlepiej jak potrafi.
5. Eliminuje uznaniowość w podejmowaniu decyzji wszędzie tam, gdzie można opra-
cować kryteria będące wyrazem polityki zawartej w dokumentach programowych.
6. W ramach prawa i obowiązujących procedur pracownik stara się rozstrzygać wątpli-
wości zgodnie z polityką gminy i na korzyść wnioskodawcy  obywatela.
7. Dobry pracownik administracji publicznej zawsze traktuje petenta rzetelnie, z sza-
cunkiem i bezgraniczną cierpliwością.
13
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Ćwiczenie 1.
Ćwiczenie 1.
Dyskusja - Co rozumiemy pod określeniem:  Dobrze zarządzana gmina .
Celem ćwiczenia jest wymiana poglądów. Prowadzący winien dbać, aby uczestnicy kończyli
wypowiedzi wnioskami i pomagać im w znajdowaniu podobieństw.
Po zapoznaniu się z poglądami przedstawionymi wyżej warto przeprowadzić dyskusję
w grupie, aby przekonać się wzajemnie, jak bardzo różnimy się w opiniach na ten temat. Wynik
tej dyskusji będzie przydatny w dalszych ćwiczeniach.
Pomocą mogą służyć:
pytania dotyczące cech gminy: MATERIAA
POMOCNICZY 1.1

zestaw cech ludzi: MATERIAA
POMOCNICZY 1.2

MATERIAA
POMOCNICZY 1.1
MATERIAA
POMOCNICZY 1.1
Pytania pomagające określić czy nasza gmina jest dobrze zarządzana
Pytania pomagające określić czy nasza gmina jest dobrze zarządzana
Czy istnieją wieloletnie zamierzenia  co należy zrobić lub osiągnąć?

Czy zamierzenia te są publicznie znane?

Czy są one dostatecznie dobrze znane pracownikom?

Czy zamierzenia te powstały w dialogu ze wspólnotą, czy bez jej udziału?

Czy wiadomo, na co gminę stać? Jakimi środkami na rozwój będzie ona dys-

ponować w najbliższych kilku latach?
Czy podejmowane dla osiągnięcia celów zadania są właściwie wybierane?

Czy zadania te są realizowane bez zbędnej rozrzutności?

Czy jest wieloletni plan finansowy i inwestycyjny?

Czy plan ten powstawał przy współpracy przedstawicieli wspólnoty?

Czy konstrukcja budżetu uwzględnia finansowanie działań uznanych za

najważniejsze?
Czy gmina potrafi monitorować postęp w osiąganiu celów najważniejszych

i nadzorować skutecznie wykonawców?
14
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Czy dokonuje się dorocznych ocen i aktualizacji planów wieloletnich?

Czy oceny te dokonywane są publicznie z udziałem przedstawicieli wspólnoty?

Czy istnieją jawne procedury załatwiania spraw i kryteria, jakimi winni się kie-

rować urzędnicy?
Czy miejsca przyjmowania mieszkańców w urzędzie są wystarczająco dobrze

przygotowane?
Czy istnieje określony zasób danych (miar, wskaz
ników) charakteryzujący

poszczególne dziedziny działalności gminy pod względem ilościowym
(zakres usług) i jakościowym (standard usług)?
15
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
MATERIAA
POMOCNICZY 1.2
MATERIAA
POMOCNICZY 1.2
Cechy i umiejętności ludzi, jakich potrzeba gminie dobrze zarządzanej
Cechy i umiejętności ludzi, jakich potrzeba gminie dobrze zarządzanej
A: Polityk  lokalny lider:
uczciwość i rzetelność;

stabilna hierarchia wartości;

zdolności przywódcze  umiejętność prowadzenia wspólnoty do wyznaczo-

nych celów;
zdolności organizacyjne, umiejętność delegowania zadań i egzekwowania

wyników;
konsekwencja w długofalowym zmierzaniu do celów;

zdolność do trafnej oceny i dokonywania właściwych wyborów;

odporność na naciski grup interesów.

B. Pracownik Samorządowy  wykonawca zadań:
uczciwość i rzetelność;

stabilna hierarchia wartości;

znajomość gruntowna dziedziny  obszaru zarządzania;

dostarcza zawsze prawdziwych i kompletnych informacji na pytania polity-

ków;
umie prowadzić analizy kosztów i korzyści;

eliminuje uznaniowość w podejmowaniu decyzji wszędzie tam, gdzie można

opracować kryteria będące wyrazem polityki gminy zawartej w dokumentach
programowych;
uprzejmość i cierpliwość w stosunku do klientów urzędu;

dbałość o rzetelne dostarczenie mieszkańcom wszystkich informacji potrzeb-

nych dla załatwiania spraw.
16
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
1.7. Model zarządzania zintegrowanego
Na końcu niniejszego materiału zainteresowani (załącznik 2) znajdą przygotowany w ramach pro-
gramu LGPP tzw. Zintegrowany Model Zarządzania (ZMZ). Jego celem jest poprawa sku-
teczności zarządzania w gminie. Próbowano w nim pokazać, jak poszczególne reformy systemu
powinny wzajemnie się wspomagać.
Zapoznając się z ZMZ powinniśmy przyjrzeć się głównie jego logice  swoje z
ródło ma ona
w dorobku najlepiej zarządzanych gmin na świecie; nigdzie w Polsce taki system nie został jesz-
cze w całości zbudowany. Jego wartość dla nas polega na tym, że daje on możliwość
wyobrażenia sobie pewnego odległego stanu  wizji przyszłości wyznaczającej kierunek. Być
może znajdziemy tu jakieś inspiracje dla zmian, które planujemy u nas. Wybór  co, w jakiej
kolejności, jak dalece i jak szybko zmieniać  to istotne decyzje, które muszą wyrastać z lokalnej
sytuacji. Trzeba pamiętać, że np. w Sunnyvale w Kalifornii model taki budowano przez 14 lat.
Powinniśmy zatem bez kompleksów iść drobnymi i dobrze przemyślanymi krokami, korzystając
z polskich przykładów udanych reform, a ZMZ może nam służyć jako pewnego rodzaju daleko-
siężny drogowskaz.
Budując ZMZ przyjęto, że zarządzanie zintegrowane to zarządzanie ukierunkowujące działalność
całej organizacji tak, aby wyznaczone cele dalekosiężne były realizowane najlepiej i najpewniej,
przy ekonomicznym wykorzystaniu dostępnych środków. Podejście takie wymaga rezygnacji
z politycznego dzielenia jednego organizmu, jakim jest gmina, na poszczególne dziedziny, nad
którymi nadzór sprawują kierownicy jednostek i wydziałów , a każdy z nich realizuje w danej
dziedzinie tzw.  swoją politykę . Zarządzanie zintegrowane wymaga, aby zespół pod kierownic-
twem wójta lub burmistrza najpierw wspólnie z radą i mieszkańcami przygotował dokumenty
wyznaczające najważniejsze dla wspólnoty cele, a następnie organizował wspólnie pracę dla ich
realizacji, wykorzystując do maksimum efekty współdziałania rozmaitych jednostek. Długotermi-
nowe strategiczne cele, sformułowane w wyniku dialogu ze wspólnotą, znajdują wyraz w planach
wszystkich firm i jednostek komunalnych, które ciągle podnoszą swoją efektywność.
Główne cechy takiego zarządzania to:
wieloletniość, czyli wieloletnia perspektywa w określaniu celów, planowaniu

zadań inwestycyjnych i operacyjnych;
kompletność, czyli podporządkowanie strategii gminy wszystkich planów reali-

zacyjnych jednostek zależnych, bez względu na ich formę prawną;
efektywność, czyli stosowanie przez urząd i wszystkie jednostki zależne pomia-

rów efektywności dla poprawy zarządzania;
uczestnictwo, gdzie cele i oceny są przedmiotem szerokiego dialogu publicznego.

17
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Pamiętaj!
Zintegrowany system zarządzania pozwala przede wszystkim w pełni wykorzystać
możliwości będące w dyspozycji gminy oraz może zapewnić:
skuteczniejsze spełnianie oczekiwań wspólnoty;

eliminację wydatków na działania niepotrzebne;

rozwiązywanie w pierwszej kolejności problemów dla wspólnoty najważniej-

szych;
wybór najefektywniejszych sposobów działania.

Jak uruchomić cykl poprawy efektywności?
Powodzenie zarządzania zintegrowanego zależy od dwóch podstawowych czynników:
dobrego i dokładnego wyznaczenia oczekiwanych zmian (celów do osiągnięcia);

skutecznego uruchomienia tzw.  cyklu poprawy efektywności , który w najpro-

stszej wersji ilustruje rys. 2 (schemat zawiera trzy równe rangą elementy; brak
lub niedostateczna jakość któregokolwiek z nich może zahamować postęp).
Cykl ten powtarzany jest w każdym kolejnym roku i obejmuje:
aktualizację planów długoterminowych;

przygotowanie na tej podstawie rocznych planów operacyjnych we wszystkich

dziedzinach i na ich podstawie budżetu;
ocenę wykonania, ocenę wykonawców, wyciągnięcie i wdrożenie wniosków.

Zmiany, jakie cykl ten wyzwala, na ogół nie mają charakteru rewolucyjnego  poza przypadkami,
gdy pojawiają się zupełnie nowe pomysły lub gdy usuwa się ujawnione patologie. Ich waga pole-
ga na ciągłym procesie doskonalenia, który przynosi efekty w wieloletniej perspektywie.
18
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Rys. 2. Cykl poprawy efektywności
y
ródło: Thomas Lewcock  Handbook for Preformance Management, Sunnyvale, CA 1998.
Planowanie długoterminowe wyznacza cele dalekosiężne. Bez niego trudno wyobrazić sobie
jakiekolwiek celowe działanie w dłuższej perspektywie. Podstawą tego planowania jest
z jednej strony wizja gminy określająca cele, a z drugiej  analiza i prognozy finansowe,
wyznaczające możliwości dla realizacji tej wizji. Zarządzanie może być efektywne, jeśli plan długo-
terminowy:
jest mocno osadzony w realiach;

został szeroko rozpropagowany wśród lokalnej społeczności;

uzyskał akceptację w ponadpartyjnym kompromisie.

Plan ten, szczególnie w okresach transformacji ustrojowej, winien mieć charakter kroczący:
coroczna aktualizacja i zawsze ten sam zasięg, np. 5 lat.
Planowanie krótkoterminowe to proces przełożenia zamiarów długoterminowych na działania
planowane i wykonywane w ciągu jednego roku. Planowanie takie powinno być integralną częś-
cią przygotowania budżetu. Jest to etap wyboru metod osiągania celów szczegółowych, uzgad-
niania zamiarów z realnymi możliwościami oraz opracowywania planów operacyjnych i przydzie-
lania zadań osobom.
Ocena i wnioski obejmują rejestrację dokonanych zmian, ocenę efektywności (czy osiągamy
założoną w planie skuteczność i wydajność) i wnioski. Jest ona kluczowym i często zaniedbywa-
nym elementem cyklu. Aby ten element cyklu poprawy efektywności działał skutecznie, konieczne
jest wprowadzenie miar obiektywizujących oceny. Właściwie realizowany cykl, powtarzany co
roku, prowadzi do stopniowej i konsekwentnej poprawy efektywności zarządzania jednostką
samorządu terytorialnego.
19
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Nieco więcej informacji na temat Zintegrowanego Modelu Zarządzania przedstawiono
w Załączniku 2, a szczegółowy jego opis można znalez
ć w Poradniku Zintegrowane Zarządzanie
Finansami Zorientowane na Cele  Municipium, Warszawa 2001.
1.8. Podsumowanie
Obraz dobrze zarządzanej gminy to raczej zespół cech niż definicja. Nie ma jednej powszechnie
akceptowanej wizji takiej gminy. Zanim jednak samorząd przystąpi do reformowania swoich struk-
tur i sposobów działania konieczne jest przeprowadzenie takiej dyskusji w gronie osób przygoto-
wujących zmiany. Osobą wiodącą i decydującą o kierunku zmian musi być wójt lub burmistrz.
Dla wykorzystania we wdrażaniu reform w ramach Programu AOW
proponujemy przyjąć, że:
Dobrze zarządzana gmina to taka, w której działalność wszystkich agend
i jednostek zależnych jest ukierunkowana w taki sposób, aby dalekosiężne
cele, wyznaczone przez samorząd w dialogu ze wspólnotą, były realizowane
najlepiej i najpewniej przy ekonomicznym wykorzystaniu środków.
Przy czym:
Najlepiej oznacza, że dostarczony produkt czy usługa jest dobrej jakości;

Najpewniej  że monitorowanie i nadzór nad wykonaniem zadań strate-

gicznie ważnych jest silniejsze niż pozostałych zadań.
Długoterminowe cele strategiczne, sformułowane w wyniku dialogu ze wspólnotą, znajdują
wyraz w planach wszystkich firm i jednostek gminy, które ciągle podnoszą efektywność swo-
jego działania.
20
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
2. PLANOWANIE STRATEGICZNE
2. PLANOWANIE STRATEGICZNE
Planowanie strategiczne to często początek  pierwszy etap głębokich reform w administracji
lokalnej. W rozdziale tym dowiesz się, jak może przebiegać proces pracy nad strategią, kto
powinien być zaangażowany, jak mogą wyglądać przykładowe rezultaty kolejnych etapów
pracy i w jakiej formie można je zapisać.
Dla lepszego wyobrażenia sobie pracy zespołowej nad przygotowaniem strategii na wstępie
przedstawiono zestaw informacji i danych o pewnej gminie, na której przykładzie będziemy
śledzić przebieg procesu. Przedstawiając niektóre etapy, zrezygnowano z formy wykładu czy
prezentacji na rzecz ćwiczeń, które grupa z pomocą prowadzącego powinna wykonać na
podstawie załączonych obok materiałów pomocniczych. Przedstawiono także przykładowe
wyniki ćwiczeń.
Plan strategiczny warto przygotować, aby:
zbudować wspólne wyobrażenie naszej gminy w przyszłości  jaką chcieli-

byśmy ją widzieć (podobnie jak rozmowy o rozbudowie domu,
gdy rodzina się powiększa  dom ma służyć nam przez lata);
zobaczyć zmiany w sytuacji ekonomicznej, środowisku i ludziach,

zachodzące w długiej perspektywie;
upewnić się, że myślimy o wszystkich mieszkańcach i, że maksymalna ich

liczba będzie skłonna identyfikować się z obrazem przyszłości;
wybrać i uzgodnić pewne wspólne cele, do których chcemy zmierzać;

zaangażować do procesu tak dużo ludzi i organizacji, jak to możliwe;

dowiedzieć się, jak dużo czasu, pieniędzy i innych zasobów potrzeba, aby

dokonać zmian;
uzyskać wsparcie wdrożenia planów ze z
ródeł zewnętrznych.

21
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
2.1 Od czego zacząć?
KROK 1. Znajdujemy partnera, który może nam pomóc i będzie prowadził publiczną debatę nad
strategią gminy. W przypadku braku takiego partnera urząd musi sam zorganizować ten proces.
KROK 2. Powołanie komitetu sterującego  do 12 osób reprezentujących różne grupy i różne inte-
resy w gminie (powinny w nim być reprezentowane poglądy i interesy):
większych pracodawców;

drobnych firm;

szkół;

placówek kulturalnych;

ochrony zdrowia;

ludzi biednych potrzebujących wsparcia;

administracji lokalnej (w tym sołectw);

organizacji pozarządowych obywatelskich (w tym ekologów);

dostarczycieli usług komunalnych;

parafii (gdy odgrywa ona istotną rolę społeczną w życiu wspólnoty).

KROK 3. Zapewnienie udziału mieszkańców w procesie  także tych, którzy mają wyraz
nie inne
zdanie. Zapewnienie udziału ludzi najbiedniejszych. Poszukiwanie do współpracy ludzi:
twórczych;

zdolnych do pracy z innymi;

o zdolnościach organizacyjnych;

umiejących ekonomicznie wykorzystywać środki;

energicznych i entuzjastycznych.

KROK 4. Znalezienie kogoś, kto będzie przygotowywał szczegółowy plan zebrań
i poprowadzi je zgodnie z planem oraz dokona podsumowania.
KROK 5. Przygotowanie harmonogramu zebrań i określenie, gdzie będą się odbywać i kto będzie
je organizować.
22
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
2.2. Opis stanu gminy
Opis gminy  raport o stanie zawiera:
obecne warunki i trendy (prognozy zmian);

problemy i bariery;

zasoby i szanse;

określenie przyczyn powstania problemów.

Pytania, na które raport o stanie gminy winien odpowiadać:
Jak dotychczas rozwijała się gmina?

Czy wielu mieszkańców ją opuszczało?

Które dziedziny działalności gospodarczej rozwijają się dobrze?

Które upadają?

Co jest zasobem, wartością wspólnoty?

Jakie rodzaje działalności są prowadzone w mieście?

Co sprzedają lokalni producenci i komu (gdzie)?

Gdzie dokonują zakupów lokalne firmy i mieszkańcy?

Jakie są kościoły, szkoły, ośrodki zdrowia, parki, jednostki kultury itp., które

służą wspólnocie?
Jakie miejsca ciekawe i atrakcje są w mieście i okolicy?

Z czego wspólnota jest dumna?

Tabelka pomocnicza do analizy problemów:
Dziedzina Przykłady, kwestie do przeanalizowania Problemy
Podstawowe potrzeby wyżywienie, dostępność i standard mieszkań,
ubranie, równość szans
Warunki dla działal- małe i średnie firmy, własna działalność,
ności gospodarczej podejmowanie drugiej pracy, warunki zatrud-
niania, płace
Usługi publiczne (tech- woda i kanalizacja, gospodarka odpadami,
niczne) transport publiczny, energetyka, telekomuni-
kacja
23
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Edukacja przedszkola, szkoły podstawowe, średnie,
szkolenia zawodowe, kursy i szkoły biznesowe,
szkoły policealne
Warunki środowiskowe jakość powietrza, wody, ziemi, hałas, zapachy,
zanieczyszczenie
Ochrona zdrowia przychodnie ogólne, specjalistyczne, dentysty-
ka, pogotowie, uzależnienia
Praca poziom bezrobocia, poziom płac, dostępność
szkoleń, oferty pracy
Rodzina i młodzież obowiązki rodzicielskie, przemoc, wykorzysty-
wanie
Zasoby naturalne jakość środowiska, parki, użytki rolne, drogi
Bezpieczeństwo w domu, w szkole, w pracy, na ulicy
Kultura i sztuka jednostki kultury, programy, zajęcia po szkole,
festiwale
2.3. Najważniejsze problemy i szanse
Odpowiedzi na powyższe pytania pokazują obraz gminy w faktach i liczbach. Dane te są dla nas
podstawą do oceny pozycji, jaką gmina zajmuje, niejako wstępem do pracy nad planem strate-
gicznym.
Zgromadzone dane, w połączeniu z wiedzą i doświadczeniem, przekonaniami mieszkańców,
przedstawicieli wspólnoty zaproszonych do wspólnej pracy nad strategią, posłużą w pierwszym
rzędzie do przygotowania listy najważniejszych problemów, z jakimi wspólnota się boryka, oraz
szans, jakie mogą zostać wykorzystane. Urząd gminy powinien starannie przygotować raport
zawierający zgromadzone dane i przesłać je do wszystkich członków Komitetu (patrz pkt. 3.
KROK 2)  przedstawicieli wspólnoty zaproszonych na pierwsze zebranie.
Przystępując do pierwszego i dalszych ćwiczeń z tym rozdziale, trzeba pamiętać, że nie mają
one jednego jedynego dobrego rozwiązania. Wynik w dużym stopniu będzie zależał od
doświadczeń, poglądów i opinii grupy i dla każdej grupy może być inny. Na tym polega proces
tworzenia strategii i dlatego tak ważnym jest, aby w rzeczywistym procesie wszystkie
najważniejsze środowiska były reprezentowane oraz aby zaproszone przez wójta czy bur-
mistrza osoby dobrze rozumiały swoją rolę w tym procesie.
24
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Ćwiczenie 2.
Ćwiczenie 2.
Określ najważniejsze problemy i szanse dla przyszłego rozwoju gminy
Przykładowo.
Celem krótkich ćwiczeń 2-6 jest zapoznanie się z kolejnymi działaniami prowadzącymi do
wyznaczenia najważniejszych dla wspólnoty celów i zarysowania sposobów jakimi cele te można
osiągnąć.
Pamiętajmy, że nie jest najistotniejsze, aby w tym krótkim czasie przygotować bardzo dobry
materiał, ale ważne jest aby dobrze zrozumieć cel i sens procesu.
W ramach ćwiczenia należy:
1. Na podstawie przedstawionego w rozdziale 1. opisu gminy Przykładowo grupa powinna
sporządzić listę zawierającą problemy, z którymi gmina (zdaniem grupy) winna się zmie-
rzyć. Kolejno zgłaszane problemy należy zapisać na tablicy. Przykładową listę zawartych
problemów zawarto w MATERIALE POMOCNICZYM 2.1.
2. Przygotowana lista wymaga uszeregowania; łatwo zauważyć, że niektóre z problemów są
skutkiem innych.
3. Teraz, zadając wielokrotnie pytanie  dlaczego , należy uszeregować problemy, tworząc ciąg
przyczynowo-skutkowy. W wyniku tego otrzymujemy pewną liczbę podstawowych przyczyn
zgłoszonych problemów oraz problemy wtórne, będące skutkiem podstawowych.
Przykładowy wynik takiego uszeregowania pokazano w MATERIALE POMOCNICZYM 2.2.
MATERIAA
POMOCNICZY 2.1
MATERIAA
POMOCNICZY 2.1
Lista zgłoszonych problemów
Lista zgłoszonych problemów
zły stan budynków i niski standard mieszkań;

zaniedbana, wymagająca modernizacji i rozbudowy sieć wodna i kanaliza-

cyjna;
trudności w tworzeniu małych oraz średnich firm;

lokalne firmy są słabe kapitałowo;

brak nowych miejsc pracy;

odpływ ludzi aktywnych;

25
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
grupy wyrostków zakłócające spokój;

brak poczucia bezpieczeństwa wśród mieszkańców;

brak oferty spędzania wolnego czasu;

zaniedbane, brudne drogi, ulice i chodniki;

brak estetycznej przestrzeni publicznej;

Brak współpracy z sąsiednimi gminami.

4. Kolejnym krokiem, jaki należy wykonać, jest uszeregowanie według wagi problemów pod-
stawowych. Po krótkiej dyskusji grupa w wyniku głosowania ustala, który z problemów
podstawowych uznaje za najważniejszy, który drugi w kolejności itd.
W MATERIALE POMOCNICZYM 2.3 pokazano listę zawierającą cechy i okoliczności, które uzna-
no za szanse, jakie gmina może czy powinna wykorzystać dla swego rozwoju. Tę listę, podobnie
jak listę problemów, należy uszeregować według kolejności, ustalając, którą z przedstawionych
szans dla rozwoju należy wykorzystać w pierwszym rzędzie itd.
MATERIAA
POMOCNICZY 2.2
MATERIAA
POMOCNICZY 2.2
Drzewo przyczynowo-skutkowe problemów
Drzewo przyczynowo-skutkowe problemów
Słabe więzi lokalne i poczucie niezadowolenia z miejsca zamieszkania
Brak dbałości władz i mieszkańców o estetykę i czystość
Zaniedbane, brudne drogi, ulice i chodniki
Zły stan budynków i niski standard mieszkań
Brak estetycznej przestrzeni publicznej
Odpływ ludzi aktywnych z gminy
Zaniedbana sieć kanalizacyjna
Zaniedbane, brudne drogi, ulice i chodniki
Zły stan domów i niski standard mieszkań
Brak oferty spędzania wolnego czasu dla młodzieży
26
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Grupy wyrostków zakłócające spokój
Brak poczucia bezpieczeństwa wśród mieszkańców
Niskie dochody mieszkańców
Zły stan domów i niski standard mieszkań
Brak kapitału dla małych i średnich przedsiębiorstw
Zbyt wolny wzrost małych oraz średnich firm
Brak nowych miejsc pracy
Wysokie ukryte bezrobocie w rolnictwie
Brak wiedzy i umiejętności biznesowych
Trudności w rozpoczęciu działalności gospodarczej
Odpływ ludzi aktywnych z gminy
MATERIAA
POMOCNICZY 2.3
MATERIAA
POMOCNICZY 2.3
Lista zawierająca przykład szans
Lista zawierająca przykład szans
Szanse dla rozwoju:
wzrost sektora drzewnego i przetwórstwa spożywczego;

zamówienia magazynu IKEA w oddalonym o 70 km mieście wojewódzkim;

dobrze zorganizowana gospodarka odpadami;

dobry poziom placówek edukacyjnych;

atrakcyjne urbanistycznie (mimo obecnego zaniedbania) centrum mias-

teczka;
duża ilość zdrowych lasów i malowniczych wzgórz w otoczeniu miasta;

dobre warunki środowiskowe (czyste powietrze i wody);

dobre warunki dla agroturystyki;

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej (w tym fundusze pomocowe).

27
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
2.4. Wizja  obraz gminy w przyszłości
Wstępem do przygotowania wizji naszej gminy w przyszłości będzie odpowiedz
na pytania:
Co jest ważne dla naszej wspólnoty?

Jakimi wartościami będziemy się kierować w kształtowaniu obrazu naszej

gminy w przyszłości?
Jaką wspólnotą chcielibyśmy być w przyszłości?

Wizja jest dobra, gdy:
jest na tyle atrakcyjna, że większość mieszkańców jest skłonna się z nią identy-

fikować;
jest na tyle realistyczna, że potrafią oni uwierzyć, iż mimo trudności da się ją

urzeczywistnić;
jest na tyle konkretna, że potrafią oni utworzyć sobie jej obraz w wyobraz
ni.

Wizja może odnosić się do obrazu wytworzonego na podstawie przykładów istniejących gdzie
indziej, ale obraz taki musi zostać osadzony w lokalnych realiach.
Ćwiczenie 3.
Ćwiczenie 3.
Sformułuj wizję Miasta i Gminy Przykładowo
Celem ćwiczenia jest wyobrażenie sobie obrazu gminy Przykładowo w dalekiej przyszłości.
Ważny znów jest proces a nie koniecznie rezultat, zaleca się pracę w zespołach i krótkie przed-
stawienie wyników całej grupie.
Opisz, jak gmina ma wyglądać w perspektywie 10 20 lat lub nawet dłuższej. Pomyśl, jak gospo-
darka, środowisko i ludzie będą współdziałać ze sobą. Co się zmieni w stosunku do dnia dzisiej-
szego. Opisz końcowy wynik  stan. Nie myśl na razie, jak to osiągnąć  na to przyjdzie czas
póz
niej.
a) Sporządzamy listę wartości (cech), które są dla naszej wspólnoty ważne. Przykłady takich
wartości zawarto w MATERIALE POMOCNICZYM 3.1. Po krótkiej dyskusji i ewentualnym
uzupełnieniu listy grupa w głosowaniu powinna wybrać 3-4 cechy, które uważa za najistot-
niejsze dla mieszkańców.
28
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 3.1
MATERIAA
POMOCNICZY 3.1
Przygotowany zestaw cech do wyboru
Przygotowany zestaw cech do wyboru
Wartości, które mieszkańcy cenią najwyżej  lista do wyboru i uzupełniania:
aktywność życiowa;

twórcze, innowacyjne podejście do rozwiązywania problemów;

przedsiębiorczość, umiejętność zarabiania pieniędzy;

zaradność;

pracowitość;

zdolność do poświęcenia interesu własnego dla dobra wspólnoty;

samowystarczalność;

uczciwość wzajemna i rzetelność;

współdziałanie: wspólne, solidarne dokonywanie wysiłków dla osiągania

wspólnych celów;
porządek i bezpieczeństwo;

czystość i estetyka;

gospodarność.

Biorąc pod uwagę wybrane wyżej cechy, próbujemy opisać obraz miasta, gminy Przykładowo
w przyszłości.
W przypadku trudności można zacząć od wyliczenia cech, jakie gmina winna posiadać.
Przykładowe sformułowanie takiej wizji przedstawiono w MATERIALE POMOCNICZYM 3.2.
29
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
MATERIAA
POMOCNICZY 3.2
MATERIAA
POMOCNICZY 3.2
WIZJA:
Wyobrażamy sobie naszą gminę jako tętniące życiem małe miasto utrzymujące się dzięki twór-
czej postawie mieszkańców, różnorodności i współpracy, otoczone zadbanymi wioskami i osied-
lami.
lub bardziej obrazowo:
Chodniki i nawierzchnie głównych ulic są gładkie i czyste, tereny zielone, domy, podwórka
i gospodarstwa posprzątane. W centrum miasta znajdują się tereny spacerowe, gdzie, szczegól-
nie w niedziele i święta oraz pogodne i ciepłe popołudnia i wieczory, wielu mieszkańców chęt-
nie wypoczywa. Mieszkańcy okolicznych sołectw i osiedli coraz częściej podejmują poza rol-
nictwem drobną działalność produkcyjną we współpracy z firmami w mieście lub województwie,
ich zadbane gospodarstwa w sezonie letnim zaczynają przyciągać urlopowiczów,
poszukujących bliskości natury i spokoju. Mieszkańcy dbają o dobro wspólne, a urzędnicy
gminy starają się służyć jej mieszkańcom jak najlepiej. Rozwija się działalność usługowa i pro-
dukcyjna. Miasto rozwinęło produkcję wyrobów drewnianych i prostego, naturalnego
przetwórstwa spożywczego. Teraz jest ono cenionym przez hurtowników miejscem lokowania
zamówień w województwie. Zatrzymano odpływ ludności. Pojawiają się zewnętrzni inwestorzy.
2.5. Wyznaczenie najważniejszych długofalowych celów wspólnoty
Mając określony:
dzisiejszy możliwie precyzyjny obraz gminy;

wyznaczoną przy udziale mieszkańców listę najważniejszych problemów oraz

szans i możliwości;
zarysowany oczekiwany obraz naszej gminy w przyszłości;

czas wyznaczyć cele, jakie chcielibyśmy osiągnąć.
Posługując się nadal przykładem naszej gminy, spróbujemy teraz wyznaczyć cele. Wynikiem
pracy będzie zapis tego, co wspólnota chce zmienić lub osiągnąć w ciągu następnych co
najmniej dziesięciu lat. Plan strategiczny powinien zawierać cele w obszarze każdego
z najważniejszych problemów i każdej z wysoko ocenionych szans. To nie oznacza, że należy
zacząć pracować nad każdym z nich zaraz w pierwszym roku, niektóre z problemów będą wyma-
gały zgromadzenia dodatkowych informacji, zanim będzie można przystąpić do ich rozwiązania.
Określenie celów to nic innego jak wyznaczenie kierunku, w jakim gmina będzie się rozwijać.
30
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Każde szczegółowe działanie podejmowane i finansowane w przyszłości powinno służyć reali-
zacji  osiągnięciu jednego z zapisanych w strategii celów. Na tym etapie nie ma potrzeby okre-
ślenia sposobu, w jaki dany cel zostanie osiągnięty.
Ćwiczenie 4.
Ćwiczenie 4.
Sformułuj najważniejsze cele, jakie wspólnota powinna sobie postawić, aby
zbliżać się do zarysowanego w wizji obrazu.
Celem ćwiczenia jest sformułowanie celów na podstawie problemów, szans i wizji.
a) Uwzględniając ranking problemów i szans oraz obraz, do którego zmierzamy, należy zapro-
ponować krótką listę najważniejszych celów do osiągnięcia. Należy zapisywać wszystkie
zgłaszane cele.
MATERIAA
POMOCNICZY 4.1
MATERIAA
POMOCNICZY 4.1
Przykład listy celów ogólnych
Przykład listy celów ogólnych
zwiększenie zatrudnienia poza rolnictwem wykorzystujące jawne i ukryte bez-

robocie;
likwidacja zagrożeń środowiskowych przez poprawę gospodarki wodno-

ściekowej;
poprawa estetyki miasta i osiedli, aby podnieść poziom zadowolenia miesz-

kańców oraz atrakcyjność gminy dla agroturystyki;
poszerzenie oferty sportowo-rekreacyjnej i kulturalnej dla mieszkańców;

usprawnienie działalności administracji lokalnej, aby lepiej służyła miesz-

kańcom.
b) Następnie warto przeprowadzić dyskusję, aby zebrani mieli możliwość wysłuchania argu-
mentów na rzecz wagi poszczególnych celów. Po dyskusji grupa w wyniku głosowania usta-
la kolejność celów.
31
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
MATERIAA
POMOCNICZY 4.2
MATERIAA
POMOCNICZY 4.2
Wybór najważniejszych celów ogólnych
Wybór najważniejszych celów ogólnych
1. Wzrost zatrudnienia poza rolnictwem:
Jeśli cel ten uda się osiągnąć, to w perspektywie:
wzrośnie liczba mieszkańców mających zatrudnienie;

zwiększą się dochody mieszkańców;

wzrosną dochody budżetu gminy;

może poprawić się stan czystości i estetyka;

może poprawić się stan domów;

może zostać zahamowany odpływ ludzi aktywnych.

2. Poprawa gospodarki wodno-ściekowej będzie miała wpływ na:
poprawę stanu ulic i chodników;

podniesienie standardu mieszkań;

poprawę środowiska naturalnego;

zwiększenie atrakcyjności gminy dla przybyszów;

zahamowanie odpływu ludzi.

2.6. Wyznaczanie celów szczegółowych (bezpośrednich)
Cel ogólny wyznacza kierunek, w jakim zmierzamy  jest niejako drogowskazem. Aby przystąpić
do działania, musimy bardziej szczegółowo określić zmiany, jakich oczekujemy. Dlatego
wyznaczamy cele szczegółowe. Cel szczegółowy  mówi , co konkretnie w ramach danego kie-
runku chcemy osiągnąć.
Dla lepszego zilustrowania procesu uszczegółowienia celów posłużmy się przykładem.
Załóżmy, że przedmiotem zainteresowania wspólnoty, czyli celem ogólnym, jest poprawa bez-
pieczeństwa. Próbujmy dalej sprecyzować oczekiwania ukryte pod tym postulatem. Przez popra-
wę bezpieczeństwa można na przykład rozumieć zmniejszenie liczby napadów rabunkowych
32
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
w ciągu roku w przeliczeniu na 1000 mieszkańców lub spadek liczby kradzieży samochodów
przypadający na każdy 1000 zarejestrowanych pojazdów. Można też proponować poprawę bez-
pieczeństwa w ruchu drogowym, zgłaszając postulat, aby liczba wypadków samochodowych
powodujących obrażenia ludzi zmalała. Jeśli problemem najważniejszym jest zagrożenie prze-
chodniów i mienia w miejscach publicznych, celem szczegółowym może być zmniejszenie liczby
wybryków chuligańskich dokonywanych na ulicach w ciągu roku. Natomiast, gdy powodem
umieszczenia wśród celów strategicznych poprawy bezpieczeństwa jest poczucie zagrożenia
mieszkańców, celem szczegółowym można uczynić zmniejszenie liczby mieszkańców
deklarujących, że czują się zagrożeni.
Jak widać, w ramach celu ogólnego można sformułować wiele różnych celów szczegółowych.
Wspólnota nigdy nie dysponuje środkami, aby z równym, dużym wysiłkiem podjąć jednocześnie
wszystkie działania. Zatem istnieje konieczność uszeregowania celów szczegółowych w kolejnoś-
ci według wagi i skoncentrowania wysiłków na kwestiach wybranych przez wspólnotę jako
najważniejsze.
Pamiętaj!
Każdy z celów ogólnych powinien zostać uszczegółowiony w postaci kilku starannie
wybranych celów szczegółowych, przy czym należy pamiętać, by:
były one konkretne i jasno określone;

dotyczyły zagadnień szczegółowych, ale w obrębie celu ogólnego

najważniejszego dla wspólnoty;
były sformułowane w taki sposób, aby było oczywiste, czy w danym okresie

sprawozdawczym obserwujemy postęp w osiąganiu tego celu, czy też nie.
Ćwiczenie 5.
Ćwiczenie 5.
Dla wybranego celu ogólnego zaproponować zestaw celów szczegółowych
(bezpośrednich).
Celem ćwiczenia jest wyjaśnienie i pokazanie na przykładzie jak od celów ogólnych należy
przejść do celów szczegółowych.
a) Spośród przyjętych wyżej celów ogólnych należy wybrać jeden i po przeprowadzeniu dys-
kusji określić dla niego kilka celów szczegółowych, biorąc pod uwagę wskazówki zawarte
wyżej.
33
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
MATERIAA
POMOCNICZY 5.1
MATERIAA
POMOCNICZY 5.1
Zestaw proponowanych celów szczegółowych:
Zestaw proponowanych celów szczegółowych:
1. Cel ogólny: Wzrost zatrudnienia w działalności pozarolniczej wykorzystujący lokalny
potencjał ludzki.
Cele szczegółowe:
zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w małych i średnich firmach oraz

wielkość ich sprzedaży w ciągu najbliższych 3-5 lat;
przyspieszyć rozwój sektorów przetwórstwa drzewnego i lokalnego przet-

wórstwa płodów rolnych, aby ich sprzedaż wyraz
nie rosła z roku na rok;
doprowadzić do współpracy i wzrostu wzajemnych obrotów handlowych

między podmiotami gospodarczymi w gminie i regionie;
promować produkcję lokalnych wytwórców w sąsiedztwie i regionie w celu

zwiększenia jej sprzedaży.
2. Cel ogólny: Likwidacja zagrożeń środowiska poprzez poprawę gospodarki wodno-ście-
kowej.
Cele szczegółowe:
przygotować wspólnie z sąsiednimi gminami program gospodarki wodnej

i ochrony zlewni rzeki Małej oraz uzyskać współfinansowanie programu ze
środków Unii Europejskiej;
budowa infrastruktury na terenie gminy, w tym:

modernizacja i powiększenie wydajności ujęć wody oraz rozbu-

dowa sieci wodociągowej,
modernizacja i rozbudowa sieci kanalizacyjnej,

budowa nowej oczyszczalni ścieków;

zorganizowanie usług w oparciu o nową infrastrukturę.

b) Cel szczegółowy jest określony wystarczająco dobrze tylko wtedy, gdy po wykonaniu
działań i upływie czasu potrafimy bez wątpliwości ocenić, czy i w jakim stopniu został
osiągnięty. W tym celu potrzebujemy wskaz
ników. Należy je zaproponować dla każdego
z celów szczegółowych.
34
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 5.2
MATERIAA
POMOCNICZY 5.2
Zestaw proponowanych wskaz
ników dla powyższych celów szczegółowych:
Zestaw proponowanych wskaz
ników dla powyższych celów szczegółowych:
Cel 1.
Wskaz
niki:
wzrost zatrudnienia w małych i średnich firmach rocznie w %;

wzrost sprzedaży małych i średnich firm rocznie w %;

wzrost sprzedaży sektorów drzewnego i przetwórstwa spożywczego rocznie w %;

wzrost obrotów handlowych między podmiotami w gminie (% obrotów

rocznie);
wzrost sprzedaży w regionie produktów wytwarzanych w gminie (w %

rocznie).
Cel 2.
Wskaz
niki:
istnienie gotowego programu, przygotowanego do wystąpienia o finansowa-

nie, zawierającego listę zadań w naszej gminie;
szczegółowe wskaz
niki określające, co i w jakim czasie ma zostać wybudo-

wane (należy ustalić w oparciu o program);
powołanie spółki dostarczającej wodę i odbierającej ścieki.

Jako wskaz
niki oceny całości przedsięwzięcia w zakresie celu 2 można też przyjąć:
% gospodarstw domowych podłączonych do sieci wodociągowej czy kanali-

zacyjnej;
zakres spełnienia standardów jakościowych wody i (lub) ścieków po oczysz-

czeniu wg standardów Unii Europejskiej.
2.7. Programy i projekty
Znając cele szczegółowe oraz wskaz
niki, które pozwolą nam ocenić, czy i w jakim stopniu je
osiągamy, wiemy bardzo dokładnie, co chcemy osiągnąć. Teraz jest właściwy moment, aby
rozpocząć pracę nad zaproponowaniem sposobów, jak to zrobić najskuteczniej i najefektywniej.
35
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Jest to bardzo ważny etap, wymagający wiedzy, doświadczenia i inwencji twórczej. Warto także
zebrać i rozważyć przykłady z innych gmin. Szczególnie cenne są pomysły działań nie wyma-
gających dużych nakładów kapitałowych. Zanim podejmiemy duże projekty inwestycyjne, powin-
niśmy być pewni, że nie pominęliśmy żadnej łatwiejszej, a przede wszystkim tańszej drogi
zbliżającej nas do celu. Wstępem do pracy nad wyborem działań może być tzw. burza mózgów
wśród osób zainteresowanych (grupa złożona zarówno ze specjalistów w dziedzinie, jak repre-
zentantów wspólnoty oraz osób szczególnie zainteresowanych osiągnięciem danego celu).
Ćwiczenie 6.
Ćwiczenie 6.
Określ sposoby, jakimi chcesz osiągnąć cele szczegółowe, sformułuj pro-
gram i zaproponuj projekty  zadania.
Celem ćwiczenia jest pokazanie jak mając cele szczegółowe proponować sposoby ich
osiągnięcia, jest to kluczowy moment przejścia od rozważań na temat  co by się chciało do
konkretów  co można zrobić .
a) Stosownie do jednego z wybranych wcześniej celów szczegółowych należy przyjąć nazwę
programu
MATERIAA
POMOCNICZY 6.1
MATERIAA
POMOCNICZY 6.1
Wybór celów i nazwanie programów dla ich realizacji
Wybór celów i nazwanie programów dla ich realizacji
Cel szczegółowy nr 1:
Zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w małych i średnich firmach oraz wielkość sprzedaży
o co najmniej 7-8% rocznie w ciągu najbliższych trzech lat.
Nazwa programu:
PROGRAM WSPIERANIA ROZWOJU MAA
YCH I ŚREDNICH PRZEDSI
BIORSTW
Cel szczegółowy nr 2:
Przygotować wspólnie z sąsiednimi gminami program gospodarki wodnej i ochrony zlewni
rzeki Małej i uzyskać współfinansowanie programu ze środków Unii Europejskiej.
Nazwa programu:
PROGRAM DOSTARCZANIA I OCHRONY WODY W ZLEWNI RZEKI MAA
EJ
b) Pierwszym etapem ćwiczenia będzie otwarta dyskusja całej grupy i zgłaszanie pomysłów
rozmaitych działań, jakie mogą przyczynić się do osiągnięcia zapisanych celów. W trakcie
dyskusji należy pilnie notować wszystkie pomysły  nawet te, które wydają się mało realis-
tyczne, ponieważ czasem pomysł nierealny może kogoś zainspirować. Szukając inspiracji,
warto mieć pod ręką sporządzoną wcześniej listę szans.
36
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 6.2
MATERIAA
POMOCNICZY 6.2
Przykładowa lista pomysłów  co robić, aby osiągać wybrane cele:
Przykładowa lista pomysłów  co robić, aby osiągać wybrane cele:
Pomysły w wyniku  burzy mózgów :
Cel szczegółowy nr 1: Zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w małych i średnich firmach
oraz wielkość sprzedaży o co najmniej 7-8% rocznie w ciągu najbliższych trzech lat.
zwolnić z podatku od nieruchomości;

darmowe kursy marketingu;

nawiązać współpracę z sąsiednimi J.S.T.;

kredyty preferencyjne  gmina dopłaca do odsetek;

fundusz poręczeń;

doradztwo gospodarcze;

kursy jak założyć działalność gospodarczą;

założyć park technologiczny;

założyć inkubator przedsiębiorczości;

uczyć jak robić plany finansowe;

pomoc w ocenie planów biznesowych;

gmina prowadzi analizy konkurencyjności dla podstawowych dziedzin wyt-

wórczości na jej terenie;
uprościć procedury zakładania firm;

kursy przygotowania do zawodu w dziedzinach wynikających z lokalnego

rynku pracy;
współdziałanie lokalnych firm w zakresie zdobywania rynków zbytu;

wspólne wysiłki dla promocji lokalnych wyrobów;

podnoszenie konkurencyjności przez lokalne konkursy jakości;

gmina skraca terminy płatności, aby słabsze kapitałowo firmy mogły uczest-

niczyć w tym rynku.
Cel szczegółowy nr 2: Przygotować wspólnie z sąsiednimi gminami program gospodarki wod-
nej i ochrony wód zlewni rzeki Małej i uzyskać współfinansowanie programu ze środków Unii
Europejskiej.
rozbudować wodociąg;

zbudować oczyszczalnię ścieków;

wybudować kolektor kanalizacyjny wzdłuż osiedla Fetorowo;

przygotować gminny projekt budowy kanalizacji i oczyszczalni ścieków;

zbudować kanalizację jedynie na terenie najgęściej zabudowanym;

przygotować wspólny program z innymi gminami, aby rozmiarem spełniał

wymagania dla współfinansowania z funduszy Unii Europejskiej;
spisać porozumienie z sąsiednimi gminami;

założyć związek gmin dla przygotowania wspólnego programu.

37
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
c) Po wyczerpaniu zgłoszeń lista pomysłów podlega uszeregowaniu, zebrani w wyniku głoso-
wania wybierają działania, które ich zdaniem najlepiej powinny przyczynić się do osiągnię-
cia celu.
MATERIAA
POMOCNICZY 6.3
MATERIAA
POMOCNICZY 6.3
Przykładowa lista projektów dla wybranych programów
Przykładowa lista projektów dla wybranych programów
Nazwa programu:
PROGRAM WSPIERANIA ROZWOJU MAA
YCH I ŚREDNICH PRZEDSI
BIORSTW
Projekty:
Przygotowanie wspólnie z lokalnym oddziałem banku i Klubem

Przedsiębiorców linii kredytowej dla małych i średnich przedsiębiorstw wspo-
maganej Gminnym Funduszem Poręczeń;
Przygotowanie i uruchomienie programu szkolenia w zakresie zakładania

firm i prowadzenia działalności gospodarczej;
Zorganizowanie ośrodka doradztwa w zakresie przygotowania planów finan-

sowych małych przedsięwzięć gospodarczych;
Wspieranie Klubu Przedsiębiorców w zakresie zbierania danych i prowadze-

nia analiz konkurencyjności dla potrzeb lokalnych wytwórców;
Przegląd i zmiana procedur zamówień publicznych tak, aby stały się one dos-

tępne także dla słabych kapitałowo małych firm lokalnych;
 Pomagamy sami sobie  wspieranie współpracy małych i średnich firm

w gminie.
Nazwa programu:
PROGRAM GOSPODARKI WODNEJ I OCHRONY WÓD ZLEWNI RZEKI MAA
EJ
Projekty:
Powołanie Związku Gmin Dorzecza X;

Inwentaryzacja stanu, opracowanie założeń i dokonanie niezbędnych uzgodnień;

38
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Przygotowanie podprogramu koordynacyjnego rozbudowy wodociągów

(z listą projektów do wykonania w każdej z gmin Związku;
Przygotowanie podprogramu rozbudowy i modernizacji sieci kanalizacyjnych

i oczyszczalni (z listą projektów do wykonania w każdej z gmin).
Wynik pracy można zapisać w tabeli zawierającej kolumny: cel ogólny, cel szczegółowy  pro-
gram, lista projektów.
2.8. Podsumowanie
Przypomnijmy poszczególne kroki tworzenia dalekosiężnych zamierzeń w taki sposób, aby:
podjąć rozwiązanie najważniejszych problemów wspólnoty, wykorzystując ist-

niejące możliwości i szanse;
zaplanowane działania miały realne podstawy wdrożenia.

Proces tworzenia dalekosiężnych zamierzeń  krok po
kroku:
1. Etapem wstępnym jest zgromadzenie wszystkich ważnych danych
i informacji o gminie, istotnych dla debaty o jej przyszłości.
2. Najpierw starannie, z udziałem wszystkich zainteresowanych, typujemy i szeregujemy
problemy.
3. Poszukujemy szans, jakie powinniśmy wykorzystać.
4. Formułujemy cele ogólne i znów układamy je w kolejności ważności.
5. Wreszcie zapisujemy, co dokładnie chcemy osiągnąć, tak aby uniknąć wszelkich
nieporozumień.
6. Obmyślamy działania, jakie mogą spowodować osiągnięcie dokładnie tego, co zapisa-
liśmy w punkcie 4. i wybieramy z nich najbardziej obiecujące, przyjmując nazwę progra-
mu.
7. W ramach każdego z programów definiujemy projekty (lub zadania). Są to już konkretne
przedsięwzięcia, jakie będziemy realizować. Wyniki prac warto zestawić w uporząd-
kowanej formie w tabeli, aby wykorzystać je w następnych etapach.
39
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Przedstawiony powyżej proces pracy nad budową strategii gminy jest przykładem, na którym
można oprzeć pracę w naszej gminie. Szczególnie w przypadku małych gmin proces ten może
zostać jeszcze uproszczony, ale główna myśl zarysowana w podsumowaniu w postaci siedmiu
punktów powinna zostać zachowana.
40
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
3. ZARZ
DZANIE FINANSAMI
3. ZARZ
DZANIE FINANSAMI
Zarządzanie finansami to obszerna oraz wysoce specjalistyczna dziedzina wiedzy obejmująca
szeroki wachlarz metod i narzędzi. Nie sposób w ciągu 2-godzinnych zajęć z ćwiczeniami,
przeznaczonych zarówno dla polityków jak urzędników, objąć istotną ich część. Wybrano
zatem jedynie podstawowe narzędzia, których wdrożenie zwykle warunkuje zdolność
gminy do realizacji przyjętej przez nią strategii. Prócz planów wieloletnich i rocznych zwró-
cono uwagę na monitorowanie zadań, sprawozdawczość i wagę dokonywania ocen.
Zawartość tego rozdziału dostarczy Ci podstawowej wiedzy, jak budować wieloletnie plany
finansowe na podstawie analiz oraz jak przygotować programy inwestycyjne czy budżety
roczne, aby możliwie najskuteczniej finansować najważniejsze dla wspólnoty dalekosiężne
cele. Jest to jednak rodzaj przewodnika, który daje pogląd na czym proces ten polega. Jeżeli
chcesz bardziej szczegółowo zapoznać się z zagadnieniem powinieneś sięgnąć po bardziej
obszerne poradniki. Warto w tym celu sięgnąć po wydaną przez Municipium, a przygotowaną
przez LGPP, serię Zintegrowane zarządzanie finansowe, w ramach której można znalez
ć porad-
niki dla gmin:
Wieloletnie planowanie finansowe;

Wieloletnie planowanie inwestycyjne;

Budżet.

3.1. Cele zarządzania finansami
Celem zarządzania finansami winno być perspektywiczne i bieżące zapewnienie środków, pozwa-
lające skutecznie i ekonomicznie realizować zamierzenia wynikające ze strategii jednostki
poprzez:
wyznaczanie zakresu możliwości finansowych w perspektywie wieloletniej;

ustalanie sposobu (standardów) przedstawiania programów i zadań do finanso-

wania z uwzględnieniem miar (co i w jakiej ilości ma być zrobione);
zestawianie wieloletnich i rocznych planów jako sumy projektów i zadań bilan-

sujących się z możliwościami finansowania;
związanie środków (finansowych) z celami na wszystkich etapach projektów

i zadań (planowanie, sprawdzanie postępu, sprawozdawanie, ocena);
41
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
gromadzenie danych dla sprawdzania postępu i dokonywania ocen wykonania

zadań i programów;
tak aby:
uzyskać przewidziany bieżący standard usług i utrzymania infrastruktury;

zapewnić osiągnięcie celów rozwojowych zgodnie z priorytetami strategii;

uzyskać wysoką skuteczność (trafić w potrzeby adresata oraz zapewnić dobrą

jakość produktu) i dobrą efektywność kosztową działań.
3.2. Podstawowe narzędzia
W niniejszym materiale nie sposób opisać wszystkich narzędzi stosowanych w zarządzaniu finan-
sami. Biorąc pod uwagę cele Programu Szkoleniowego skupiamy się na takich narzędziach jak
Wieloletni Plan Finansowy, Wieloletni Plan Inwestycyjny i Budżet Zadaniowy. Czytelnicy zaintere-
sowani szerzej zarządzaniem finansami powinni uzupełnić swoją wiedzę np. o takie zagadnienia
jak:
zarządzanie długiem;

zarządzanie płynnością finansową;

sprawozdawanie i ocena zdolności kredytowej;

ocena i zarządzanie ryzykiem finansowym;

ocena lokalnej wydajności podatkowej;

obliczanie kosztów;

rachunkowość;

ewidencja księgowa majątku i wycen;

audyt.

Więcej informacji na temat narzędzi zarządzania finansami, zarówno skrótowo opisanych
w niniejszym materiale, jak i będących przedmiotem szkoleń specjalistycznych znajdziecie
Państwo w następujących publikacjach:
1) K. Cichocki  Wieloletnie Planowanie Finansowe, Ocena Zdolności Kredytowej, Najtańszy
pieniądz we właściwym czasie.  LGPP, Municipium, Warszawa 2001;
2) K. Cichocki, Joni Leithe  Finansowanie infrastruktury przez zaciąganie długu.  Przegląd
Samorządowy, VI oraz VII. 2000;
42
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
3) R. Szostak  Obsługa bankowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Finanse
Komunalne Nr 3, 1999;
4) M.Bitner  Gmina na rynku kapitałowym. Podstawy zarządzania długiem komunalnym, ARK,
Warszawa 1999;
5) M. Jastrzębska  Dziedziny zarządzania finansami gminy  Samorząd Terytorialny Nr 7, 1998;
Czytelnicy zainteresowani narzędziami z zarządzania finansami będą też mogli wziąć udział w ofe-
rowanych w ramach Programu Szkoleniowego szkoleniach specjalistycznych z zakresu zarówno
tematów podstawowych (omówionych wstępnie w niniejszym rozdziale) takich jak:
Wieloletni Plan Finansowy;
Wieloletni Plan Inwestycyjny;
Budżet zadaniowy;
jak i wybranych zagadnień dodatkowych tj:
zarządzania długiem;
zarządzania płynnością.
Szkolenie z zarządzania długiem dotyczyć będzie działań zmierzających do planowego
zaciągania długów, ich obsługi i spłaty stosownie do potrzeb i możliwości danej jednostki samo-
rządowej z uwzględnieniem sytuacji na rynku oraz ryzyka związanego z korzystaniem z tego ro-
dzaju środków.
Natomiast szkolenie z zarządzania płynnością finansową dotyczyć będzie działań umożliwiających
utrzymywanie, a w miarę możliwości poprawę płynności jednostki samorządu terytorialnego.
Zakres przedmiotowy, jaki proponuje się dla osiągnięcia celów zarządzania finansami opisanych
wcześniej w niniejszym tekście, to przygotowanie i wdrożenie podstawowych procedur plano-
wania i zarządzania finansami, których produktami będą:
Wieloletni Plan Finansowy (WPF)
Dokument określający: prognozę dochodów jednostki samorządu terytorialnego, niezbędną wiel-
kość wydatków operacyjnych oraz obsługę i spłatę zaciągniętych zobowiązań (długów), przewi-
dywaną wielkość długu do zaciągnięcia oraz wielkość środków na inwestycje w każdym roku
objętym planem. Zwykle plan obejmuje okres 5-10 lat.
Pozwala on oszacować trzy podstawowe wielkości:
wielkość i dynamikę (zmiana w stosunku do poprzedniego roku) skumulowane-

go zadłużenia jednostki w poszczególnych latach objętych planem;
43
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
poziom i przewidywaną dynamikę zmian  wolnych środków (różnica docho-

dów i wydatków operacyjnych). Ich wielkość charakteryzuje możliwości finanso-
wania rozwoju przez budżet jednostki;
udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych (jest to miara elas-

tyczności budżetu). Im więcej usług gmina kupuje, a mniej pracowników bez-
pośrednio zatrudnia, tym szybciej i taniej może reagować na zmiany potrzeb.
Wieloletni Plan Inwestycyjny (WPI)
Zatwierdzony przez organ jednostki samorządu terytorialnego i skoordynowany (zgodny)
z Wieloletnim Planem Finansowym dokument, zawierający uporządkowaną według wynikających
ze strategii kryteriów listę zadań inwestycyjnych przewidzianych do realizacji wraz z harmonogra-
mem rzeczowym i zrównoważonym schematem finansowania w rozbiciu na poszczególne lata
planu (4-6 lat).
Plan ten jest podstawą przygotowania inwestycyjnej części kolejnych budżetów rocznych
i zapewnia zagwarantowanie środków w perspektywie wieloletniej na projekty służące realizacji
priorytetów strategicznych.
Budżet Zadaniowy (BZ)
Roczny plan finansowy jednostki samorządu terytorialnego, przygotowany w taki sposób, że
zanim wydatki zostaną zapisane w klasyfikacji budżetowej, administracja przygotuje w postaci
zadań budżetowych szczegółowe rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają zrealizować
dysponenci.
Zadanie budżetowe to elementarna jednostka rozliczeniowa w strukturze budżetu, charaktery-
zująca w miarę jednorodną działalność. Zadanie budżetowe posiada nazwę, cel, określony iloś-
ciowo i jakościowo produkt, koszt wykonania oraz wskaz
niki efektywności.
Cele zadań budżetowych wynikają z:
wymagań prawnych nakładanych na samorząd przez władze centralne;

uchwalonej przez organ stanowiący długoterminowej strategii i przyjętych stan-

dardów;
priorytetów programowych rządzących polityków.

Oczywiście, w rozsądnie zarządzanej gminie wymienione wyżej trzy z
ródła celów nie mogą pos-
tulować wzajemnie sprzecznych działań.
Monitorowanie wykonania zadań i dokonywanie ocen
Plany wieloletnie zawierają dane przedstawiające zamierzenia i wydatki z podziałem na poszcze-
44
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
gólne lata. Planowanie roczne natomiast uszczegóławia te dane w danym roku. Można zatem
powiedzieć, że zawartość planów wieloletnich jest w każdym kolejnym roku umieszczana w pla-
nie rocznym. Plan roczny, opracowany w ramach procesu przygotowania budżetu, powinien być
jednocześnie operacyjnym planem działania jednostki w ciągu roku. Dlatego wójt lub burmistrz
i jego najbliżsi współpracownicy powinni w ciągu roku monitorować wykonanie zadań budżeto-
wych, bo od nich zależy realizacja celów strategicznych.
Kontrola postępu wykonania zadań w ciągu roku dotyczyć musi zarówno wydat-
ków, jak i planowanych rezultatów.
Reforma budżetowania w odróżnieniu od WPF i WPI wymaga więc dodatkowo uruchomienia
mechanizmów kontroli postępów, dostosowania rachunkowości oraz ocen wykonania zadań
wobec planów.
Monitorowanie i aktualizacja planów wieloletnich następuje raz w roku po sporządzeniu rocznych
sprawozdań.
Procedury przygotowania trzech wyżej wymienionych planów (WPF, WPI, budżetu) oraz same
dokumenty muszą być tak dostosowane poziomem złożoności, aby stały się wygodnymi narzę-
dziami dla korzystających z nich pracowników samorządowych i polityków. Muszą one posiadać
też wersje uproszczone, których burmistrz, radni i urzędnicy będą używać do komunikacji ze
wspólnotą i partnerami.
Kolejnym krokiem, po opracowaniu procedur i ich przetestowaniu, musi być  instytucjonali-
zacja . Oznacza to, że zasady ich sporządzania oraz terminy ocen i aktualizacji powinny zostać
wprowadzone jako obowiązujące w jednostce odpowiednimi aktami prawnymi.
Reformę planowania znacznie łatwiej jest wdrożyć, jeśli równocześnie wprowadza się wspomaga-
nie komputerowe w postaci odpowiednio przystosowanego oprogramowania .
3.3. Analiza i wieloletnie planowanie finansowe
Wieloletni Plan Finansowy stanowi bazę wyznaczającą w perspektywie kilku lat ramy finansowa-
nia programu inwestycyjnego. Trzeba pamiętać, że ramy te nie są sztywne, bowiem od przyjętej
przez gminę strategii zależy:
wielkość długu, jaki zechce ona zaciągnąć;

45
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
zmiany w dochodach w zakresie objętym władztwem podatkowym (decyzje

dotyczące ustalania wysokości podatków i opłat) gminy;
standardy (a w ślad za nimi koszty) świadczenia usług, powodujące wzrost lub

spadek wydatków operacyjnych i bieżący oraz przyszły poziom  wolnych środ-
ków .
Analiza danych historycznych
Wstępem do przygotowania wieloletniego planu finansowego jest analiza danych z lat poprzed-
nich oraz przewidywanie zmiany warunków zewnętrznych w latach następnych. Sposób przed-
stawienia danych historycznych winien odpowiadać układowi, w jakim zamierzamy planować.
Podsumowanie planu można przedstawić w postaci tabelki (patrz: MATERIAA
POMOCNICZY
7.2). W takim samym układzie warto analizować dane historyczne.
Analiza dochodów powinna pokazać:
jak zmieniają się z roku na rok dochody z różnych tytułów;

jakie są główne przyczyny tych zmian;

jakie wnioski z tych obserwacji wynikają dla prognoz (np. zmiany wysokości

podatków stanowionych przez gminę).
Analiza wydatków winna być prowadzona osobno dla wydatków operacyjnych (bieżących,
związanych z dostarczaniem usług i obsługą zadań) i osobno dla wydatków majątkowych
(głównie inwestycyjnych, ale też niektórych bieżących, jak większe remonty czy modernizacje
infrastruktury, które wprawdzie nie są wydatkami inwestycyjnymi, ale poprawiają stan majątku).
Analiza winna pokazać wyraz
nie zmiany w tych wydatkach oraz ujawnić główne przyczyny tych
zmian.
Bardzo pożyteczne jest, jeśli można określić w poszczególnych latach poziom wydatków stałych
 sztywnych (które niezależnie od woli samorządu muszą zostać poniesione), jak np. utrzymanie
i ogrzewanie budynków publicznych, czy płace zatrudnionych na stałe umowy pracowników.
Jeśli gmina ma długi, analizując wydatki należy także uwzględnić obsługę zadłużenia w posz-
czególnych latach.
Następnym krokiem będzie zestawienie wielkości przychodów i rozchodów, czyli wpływów z pry-
watyzacji oraz zaciąganych długów, a także ich spłat. Zaciągnięte zobowiązania oraz przewidy-
wane terminy i wysokości spłat, a także koszty obsługi w poszczególnych latach, warto zestawić
w osobnej tabeli (MATERIAA
Y POMOCNICZE 7.1) i upewnić się, że w kolejnych latach objętych
planem wydatki związane ze spłatą i obsługą zadłużenia zostały właściwie uwzględnione. Kolejną
ważną pozycją jest skumulowane zadłużenie, czyli całość zaciągniętych długów w latach
poprzednich i w roku bieżącym, przedstawiona w kwotach bieżących.
46
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 7.1
MATERIAA
POMOCNICZY 7.1
Przykład tabelki zestawienia kredytów, pożyczek i obligacji
Przykład tabelki zestawienia kredytów, pożyczek i obligacji
Podmiot Kwota kredy- Oprocento- Zobowiązanie Terminarz Zabezpie
udzielający tu/pożyczki wanie na dzień spłat czenie
kredytu/pożyczki lub emisji bilansowy
1997
BANK PEKAO 450 000 2 % ponad 320 000 na 5 lat
S.A. WIBOR
1998
PEKAO S.A 800 000 Bony skarbowe 600 000 na 7 lat
2000
3 000 000
Bank Ochrony 3 000 000 5% (z możliwością na 5 lat
Środowiska redukcji)
RAZEM 3 920 000
WIBOR  oprocentowanie, po jakim banki udzielają pożyczek innym bankom.
Prowadząc analizę warto zwrócić uwagę na podstawowy parametr, charakteryzujący potencjał
rozwojowy gminy, tj.  wolne środki . Jest to różnica między całością dochodów gminy i wydatka-
mi operacyjnymi. Wielkość ta pokazuje, jak dużo środków gmina może przeznaczyć na rozwój
i podnoszenie standardów usług.
Wieloletni Plan Finansowy
Na podstawie analizy poprzednich kilku lat oraz przewidywań dotyczących lat przyszłych przygo-
towuje się plan finansowy na następnych 5-10 lat.
Aby taki plan sporządzić trzeba:
podsumować wyniki analizy;

przyjąć założenia dotyczące sytuacji makroekonomicznej (inflacja, wzrost PKB,

bezrobocie itp.);
47
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
uwzględnić posiadane informacje o zmianach w sytuacji lokalnej;

wziąć pod uwagę postulaty wynikające ze strategii rozwoju.

Ćwiczenie 7.
Ćwiczenie 7.
Przygotuj zarys wieloletniego planu finansowego.
a) Na podstawie tabeli zawierającej historyczne dane finansowe gminy Przykładowo oraz
wniosków wynikających z ich analizy, przedstawionych w MATERIALE POMOCNICZYM
7.2, biorąc pod uwagę dane i założenia do planowania przedstawione w MATERIALE
POMOCNICZYM 7.3, należy przygotować zarys Wieloletniego Planu Finansowego na
okres najbliższych siedmiu lat. Plan należy doprowadzić do wyliczenia wielkości  wolnych
środków , ponieważ obecnie nie mamy jeszcze danych koniecznych dla zaplanowania
części inwestycyjnej. Wskazówki, jak w obliczeniach należy uwzględnić przedstawione
wyżej dane, zawarto w MATERIALE POMOCNICZYM 7.4, a przykładowy wynik ćwiczenia
pokazano w MATERIALE POMOCNICZYM 7.5.
48
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 7.2
MATERIAA
POMOCNICZY 7.2
Zestawienie historycznych danych finansowych
Zestawienie historycznych danych finansowych
Dane makroekonomiczne 1998 1999 2000 2001
Inflacja % 11,8 7,3 10,1 3,8
Wzrost PKB % 4,8 4,1 3,7 1,7
Bezrobocie % 9,7 12,2 14,1 16,4
Dochody ogółem 19 545 22 160 23 585 26 702
podatkowe 9 935 10 848 11 242 11 594
z majątku 605 818 528 1 489
dotacje i subwencje 9 005 10 494 11 815 13 619
Wydatki ogółem 19 545 22 684 24 504 29 397
finansowe 0 8 52
operacyjne bazowe 18 033 20 994 22 274 25 608
restrukturyzacja szkół
oszczędność energii
operacyjne ogółem 18 033 20 994 22 274 25 608
Wolne Środki 1 512 1 166 1 303 1 042
inwestycje 1 512 1 690 2 222 3 737
udziały
Saldo dochodów i wydatków 0 -524 -919 -2 695
Przychody ogółem 0 524 919 2 913
prywatyzacja 0 241 500 0
zaciągany dług 0 283 419 2 913
fundusze z UE
Rozchody ogółem 0 0 0 218
spłata długu 218
skumulowany dług 0 283 702 3 833
maksymalny poziom długu 11 727 13 296 14 151 16 021
Wolne środki + prywatyzacja majątku + UE 1 512 1 407 1 803 1 042
Nadwyżka/niedobór 0 -283 -419 -2 913
Podstawowe obserwacje z analizy:
w 2001 dochody wzrosły o ponad 3 mln, w tym 1 mln z majątku jednak ponieważ wydatki ope-
racyjne też wzrosły o 3 mln wolne środki zmniejszyły się inwestycje wzrosły, ponieważ gmina
zaciągnęła ponad 2.5 mln zł długu.
Wnioski:
Jeśli gmina chce prowadzić w skali wieloletniej politykę rozwojową, musi ograniczyć wydatki
operacyjne i generować rokrocznie większe wolne środki;
Wśród zadań nowych należy finansować przede wszystkim te, które mogą przyczynić się
do obniżenia kosztów operacyjnych w przyszłości;
Dalsze zadłużenie winno być związane wyłącznie z finansowaniem najważniejszych zadań
wynikających ze strategii.
49
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
MATERIAA
POMOCNICZY 7.3
MATERIAA
POMOCNICZY 7.3
Założenia do planowania
Założenia do planowania
Założenia makroekonomiczne:
Inflacja w kolejnych latach będzie utrzymywać się na poziomie 3-4% do 2007,

a potem spadnie do 1,5%;
Stopa bezrobocia ustabilizuje się na poziomie ok. 18-19% w ciągu

2002-2004, a potem będzie spadać o około 2 punkty procentowe rocznie do
poziomu 10%;
Tempo wzrostu PKB będzie utrzymywać się na poziomie 3% rocznie.

Założenia do planu:
Przyjmujemy, że dochody w latach 2002-2010 będą rosły w tempie zgodnym

ze wzrostem PKB;
W roku 2002 wydatki operacyjne winny zostać obniżone do poziomu z roku

2000 powiększonego o inflację i wydatki związane z przejętymi obligatoryjny-
mi zadaniami (np. gmina przejęła dom opieki społecznej itp.) i nie powinny
przekroczyć kwoty 26 500 zł;
W kolejnych latach wydatki operacyjne nie mogą rosnąć więcej niż średnio

2% rocznie.
Informacje istotne dla planowania:
Gmina wydaje na oświetlenie ulic ok. 620 tys. zł, przy czym obecnie wydatki

te obejmują stopniową wymianę żarówek na energooszczędne i począwszy
od 2003 roku wydatki na oświetlenie będą o połowę niższe;
Dane demograficzne pokazują, że w latach 2002 2008 nastąpi spadek liczby

dzieci rozpoczynających naukę w szkołach podstawowych prowadzonych
przez gminę o ok. 10-14% rocznie. Plan działań został opracowany i w latach
2002-2004 będzie on wymagał zwiększenia nakładów na adaptację placó-
wek, organizację transportu i odprawy dla nauczycieli, a w kolejnych latach
wydatki wrócą do normy;
Plan strategiczny przewiduje rozpoczęcie finansowania w roku 2004 radykal-

nej modernizacji i rozbudowy systemu odprowadzania i oczyszczania ście-
ków. Wstępne oszacowania wskazują, że gmina musi na finansowanie tej
inwestycji przeznaczyć ze środków własnych ( wolne środki + prywatyzacja
+ zaciągnięty dług) w latach 2004-2006 ok. 16 mln zł.
50
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 7.4
MATERIAA
POMOCNICZY 7.4
Wskazówki dotyczące obliczeń
Wskazówki dotyczące obliczeń
Obliczenia:
1. Dochody roku 2001 mnożymy przez sumę inflacji i przewidywanego poziomu wzrostu
gospodarczego, czyli:
26 703 x (1 + 0,035 + 0,03) = 28 439  liczbę tę zaokrąglamy pisząc dla roku
2002 przewidywane dochody równe 28 400;
Dla każdego następnego roku liczymy analogicznie, biorąc zawsze za podsta-
wę rok poprzedni.
2. Oszacowanie wydatków operacyjnych
Obliczamy bazę wynikającą z założeń:
Dla roku 2002 przyjmujemy przyjętą w założeniach kwotę maksimum 26 500;
Dla kolejnych lat mnożymy kwotę z roku poprzedniego przez sumę inflacji
i wzrostu przyjętego w założeniach;
Otrzymamy dla 2003:
26 500 x (1 + 0,035 + 0,02) = 27 957  liczbę zaokrąglamy pisząc 27 950.
Dla każdego następnego roku liczymy podobnie.
Po obliczeniu danych bazowych uwzględniamy wydatki związane z:
dodatkowymi wydatkami na restrukturyzację szkół  dodając je do bazy

w odpowiednich latach;
oszczędnościami w wydatkach na energię po zakończeniu procesu moder-

nizacji.
Wyniki zapisujemy w pozycji wydatki operacyjne.
3. Obliczenie wolnych środków w poszczególnych latach.
W każdym roku od planowanych dochodów ogółem odejmujemy kwotę wydatków opera-
cyjnych oraz wydatków finansowych.
Wyniki wpisujemy w tabelę. MP 7.5
51
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
MATERIAA
Y POMOCNICZE 7.5  Przykładowa synteza WPF dla oszacowania poziomu WOLNYCH ŚRODKÓW (kwoty w tys. zł)
MATERIAA
Y POMOCNICZE 7.5  Przykładowa synteza WPF dla oszacowania poziomu WOLNYCH ŚRODKÓW (kwoty w tys. zł)
Dane makroekonomiczne 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Inflacja % 11,8 7,3 10,1 3,8 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5
Wzrost PKB % 4,8 4,1 3,7 1,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0
Bezrobocie % 9,7 12,2 14,1 16,4 18,0 19,0 17,0 15,0 13,5 12,0 11,0
Dochody ogółem 19 545 22 160 23 585 26 702 28 438 30 286 32 255 34 351 36 584 38 962 41 495
podatkowe 9 935 10 848 11 242 11 594
z majątku 605 818 528 1 489
dotacje i subwencje 9 005 10 494 11 815 13 619
Wydatki ogółem 19 545 22 684 24 504 29 397
finansowe 0 8 52 200 200 200 600 600 600 600
operacyjne bazowe 18 033 20 994 22 274 25 608 26 500 27 958 29 495 31 117 32 829 34 634 36 539
restrukturyzacja szkół 500 1 000 400
oszczędność energii -310 -320 -330 -340 -350 -360
operacyjne ogółem 18 033 20 994 22 274 25 608 27 000 28 648 29 575 30 787 32 489 34 284 36 179
Wolne Środki 1 512 1 166 1 303 1 042 1 238 1 439 2 480 2 964 3 495 4 078 4 715
inwestycje 1 512 1 690 2 222 3 737
udziały
Saldo dochodów i wydatków 0 -524 -919 -2 695
Przychody ogółem 0 524 919 2 913
prywatyzacja 0 241 500 0 420 520 230 50
zaciągany dług 0 283 419 2 913
fundusze z UE
Rozchody ogółem 0 0 0 218
spłata długu 218
skumulowany dług 0 283 702 3 833
maksymalny poziom długu 11 727 13 296 14 151 16 021 17 063 18 172 19 353 20 611 21 950 23 377 24 897
Wolne środki + prywatyzacja majątku + UE 1 512 1 407 1 803 1 042 1 658 1 959 2 710 3 014 3 495 4 078 4 715
Nadwyżka/niedobór 0 -283 -419 -2 913 1 658 1 959 2 710 3 014 3 495 4 078 4 715
52
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Wskaz
niki charakteryzujące sytuację finansów gminy
Dla przedstawienia sytuacji finansowej gminy oraz dokonywania porównań z innymi można
używać wskaz
ników. Trzeba przy tym pamiętać, że wskaz
niki oparte wyłącznie na danych
budżetowych nie są w pełni porównywalne, bowiem zależą od form organizacyjnych, jakich
gmina używa do realizacji zadań. Budowa kilku wskaz
ników zbiorczych, ujmujących oba sektory
(finansów publicznych i przedsiębiorstw) sprawia, że informacja jest zbyt generalna, a ilość
wszystkich wskaz
ników, jakie można zbudować na podstawie danych użytych do budowy diagra-
mu jest zbyt duża.
Uwzględniając powyższe zastrzeżenia dla scharakteryzowania sektora budżetowego, proponuje
się przyjąć następujące wskaz
niki:
wielkość dochodów budżetu na jednego mieszkańca;

poziom wolnych środków na jednego mieszkańca;

procentowy udział wolnych środków w dochodach budżetu;

udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem;

udział procentowy dochodów własnych w dochodach ogółem;

udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych ogółem;

skumulowane zadłużenie gminy w odniesieniu do rocznych dochodów.

Uwaga: wolne środki to różnica dochodów gminy i wydatków operacyjnych. Wydatki operacyjne
to wydatki bieżące pomniejszone o wydatki finansowe.
Wskaz
niki przedstawione wyżej pozwolą ocenić wielkość funduszy publicznych będących w dys-
pozycji samorządu, możliwości inwestycyjne, elastyczność wydatków i stan zobowiązań.
Wskaz
niki finansowe gminy Przykładowo za ostatnie trzy lata przedstawiono w MATERIALE
POMOCNICZYM 7.6.
53
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
MATERIAA
POMOCNICZY 7.6
MATERIAA
POMOCNICZY 7.6
Przykład tabeli wskaz
ników:
Przykład tabeli wskaz
ników:
Lp. wskaz
nik 1999 2000 2001
1. dochody ogółem na jednego mieszkańca 1 136 zł 1 209 zł 1 369 zł
2. wolne środki na jednego mieszkańca 62 zł 67 zł 53 zł
3. nakłady na inwestycje przypadające na jed- 85 zł 119 zł 180 zł
nego mieszkańca
4. udział wolnych środków w dochodach 5,5% 5,5% 3,9%
5. udział inwestycji w dochodach ogółem 7,5% 9,8% 13,1%
6. udział wydatków osobowych w wydatkach 39% 51% 47%
operacyjnych
7. udział skumulowanego zadłużenia w 1% 2,7% 11,7%
dochodach ogółem
3.4. Wieloletnie Plany Inwestycyjne
Racjonalne zarządzanie wymaga wyraz
nego rozdzielenia planowania działań operacyjnych od
planowania inwestycji, dlatego też niemal wszystkie gminy, które wdrażają wieloletnie planowa-
nie, słusznie podziału takiego dokonują.
Zwykle procedura planowania inwestycji obejmuje następujące działania:
identyfikacja potrzeb inwestycyjnych i sporządzenie wniosków inwestycyjnych;

opracowanie kryteriów i ustalenie listy zadań wg priorytetów;

dokonanie wyboru zadań do realizacji  lista wstępna;

przygotowanie wersji projektowej i opracowanie zrównoważonego projektu

WPI;
zatwierdzenie WPI uchwałą Rady Gminy.

O tym, które zadania znajdą miejsce w planie, które muszą poczekać, a które wcale nie powinny
być realizowane, decyduje ranking dokonany na podstawie strategii gminy. Strategię tę interpre-
tuje wstępnie Zespół planu, a następnie organy gminy, przedstawiając wspólnocie propozycje
zadań, jakie zamierza się realizować w kolejności wynikającej z przyjętych priorytetów.
54
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Udział mieszkańców w procesie przygotowania WPI
Podobnie jak w procesie przygotowywania strategii gminy, tak i przy konstrukcji Wieloletniego
Planu Inwestycyjnego, którego celem jest poprawa infrastruktury publicznej, konieczny jest udział
przedstawicieli wspólnoty niezaangażowanych w sprawowanie władzy. Do współpracy warto
przede wszystkim zaprosić osoby reprezentujące najważniejsze środowiska lokalne, organizacje
pozarządowe, przedstawicieli przedsiębiorców itp.
W gminach wiejskich ważną rolę pełnić będą sołtysi, którzy bez trudu mogą konsultować opinie
w swoich wsiach. Bez aktywnego udziału mieszkańców w ustalaniu rankingu projektów inwes-
tycyjnych i gruntownej znajomości ich opinii przed podjęciem ostatecznej decyzji trudno zbudo-
wać dobry plan i uzyskać dla niego poparcie wspólnoty. Więcej informacji na temat udziału
społeczności w zarządzaniu można znalez
ć w podręczniku Stymulowanie rozwoju gospodarczego.
Standard danych o projekcie
Zanim przystąpimy do formułowania wniosków inwestycyjnych, należy określić zawartość infor-
macyjną, jakiej potrzebujemy dla przyjęcia wniosku (musimy dokładnie wiedzieć, co wnioskujący
chce osiągnąć), oraz do jego oceny według przyjętych kryteriów.
Najbardziej pożądany zakres danych powinien obejmować cztery grupy tematyczne:
a) Informacje podstawowe:
nazwa zadania i symbol;

cel podejmowania zadania;

zakres rzeczowy (ile i czego trzeba zrobić);

parametry techniczne, standardy i inne czynniki ważne z punktu widzenia

użyteczności i kosztów;
rodzaj (budowa nowego obiektu, modernizacja, zakup);

lokalizacja.

b) Plan finansowania:
wstępny szacowany koszt i sposób jego oszacowania;

harmonogram robót i wstępny szacunek wydatków w poszczególnych latach;

udział z
ródeł zewnętrznych w finansowaniu oraz podstawa, na jakiej wniosko-

dawca się oparł.
c) Uwarunkowania:
aspekty prawne (np. dostępność terenu, odwołania wydłużające proces);

55
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
poparcie lub opór społeczny;

współuczestnictwo mieszkańców w finansowaniu.

d) Dane dla obliczenia kryteriów (w zależności od strategii gminy), na podstawie których zadania
zostaną uszeregowane w kolejności.
Zwykle dla zapisu powyższych danych gminy sporządzają formularze, które wnioskodawca
wypełnia.
Przygotowanie wniosków inwestycyjnych
Pierwszym i podstawowym z
ródłem, z którego wypływają wnioski, powinny być zapisy strategii.
Wszyscy wnioskodawcy powinni przede wszystkim starać się proponować zadania, które najsku-
teczniej realizują długofalowe cele przyjęte przez gminę w wyniku procesu planowania strate-
gicznego.
Zanim powstanie wniosek inwestycyjny, czyli postulat, aby wybudować obiekt, należy możliwie
dokładnie wiedzieć, jakiemu szczegółowemu celowi ma on służyć. Przykładowo: jeśli w strategii
zapisano i uważamy, że gmina ma za mało przepraw przez rzekę i przydałby się jeszcze jeden
most, nie powinniśmy zaczynać od wniosku inwestycyjnego na budowę mostu. Należy zacząć od
badań i na ich podstawie:
wytypować podróże przez rzekę, które stwarzają największe trudności;

określić podróże, które powinny w pierwszej kolejności ulec poprawie  według

kryteriów wynikających ze strategii;
przyjąć  jako zadanie  odpowiednią poprawę wyrażoną przy pomocy miary

(np. średni czas podróży na danej trasie powinien ulec skróceniu o & & ).
Przy takiej procedurze zauważymy, że przedmiotem zainteresowania są:
lokalizacja mostu;

jego wielkość;

drogi dojazdowe, które winny posiadać niezbędną przepustowość, aby most po

wybudowaniu mógł zostać w pełni wykorzystany.
Nieco inaczej będzie wyglądać analiza i definiowanie oczekiwanych skutków dla inwestycji
w dziedzinie usług społecznych, które gmina świadczy nieodpłatnie, a jeszcze inaczej w dziedzi-
nie usług tzw. komunalnych, za których dostarczanie płacą użytkownicy. Zawsze jednak  zanim
zostanie sformułowana propozycja rozwiązania jakiegokolwiek problemu  należy najpierw pre-
cyzyjnie sformułować ów problem i określić miary, które pozwolą na konkretną ocenę skutecz-
ności proponowanych działań.
56
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Oto dwa cele, jakie należy osiągnąć:
przed rozpoczęciem budowy: upewnienie samorządu, że w wyniku planowanej

inwestycji nastąpi oczekiwana poprawa, że podjęcie inwestycji jest najlepszym
wyjściem oraz, że nie ma tańszego i równie skutecznego innego rozwiązania;
po oddaniu obiektu do użytku: umożliwienie ilościowej oceny, czy cel został

osiągnięty, tj. czy rozwiązano problem.
Prace nad przygotowaniem inwestycji muszą jednoznacznie odpowiedzieć na następujące pytania:
Czy po zakończeniu inwestycji nastąpi oczekiwana zmiana, czy mieszkańcy, dla

których obiekt się buduje, będą zadowoleni?
Jaki będzie wpływ oddania inwestycji do użytku na wydatki operacyjne gminy?

Czy można stworzyć warunki, w których sektor komercyjny byłby gotów inwes-

tycję taką wykonać?
Jeśli nie, to czy można zorganizować ją jako przedsięwzięcie publiczno-prywat-

ne, angażując choćby częściowo kapitał prywatny i zmniejszając tym sposo-
bem wydatki publiczne?
Selekcja najważniejszych projektów
Jest rzeczą oczywistą, że jeszcze przez wiele lat (a może nigdy) ilość dostępnych środków nie
pozwoli gminom w Polsce na realizację wszystkich, czy nawet większości, pomysłów inwes-
tycyjnych. Dlatego dokonanie wyboru najlepszych projektów ma tak wielką wagę.
Pierwszym krokiem będzie ustalenie listy projektów według przyjętych kryteriów.
Lista kryteriów powinna bazować przede wszystkim na uchwalonej strategii. Ich liczba nie powin-
na być zbyt długa i powinna opierać się na możliwie powszechnej zgodzie, że cechy ujęte w kry-
teriach są najważniejsze dla wspólnoty. Przykład kryteriów przyjętych dla uszeregowania listy
inwestycji przedstawiono w MATERALE POMOCNICZYM 8.1.
57
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
MATERIAA
POMOCNICZY 8.1
MATERIAA
POMOCNICZY 8.1
Przykład kryteriów dla wyboru inwestycji
Przykład kryteriów dla wyboru inwestycji
Przykład kryteriów dla uszeregowania projektów (zadań inwestycyjnych):
stan zaawansowania zadania (0-6 pkt);

związek efektów realizacji zadania z priorytetami strategii (0-10 pkt);

skala poparcia społecznego (0-5 pkt);

powiązanie z innymi zadaniami (0-4 pkt);

z
ródła finansowania i stopień współfinansowania (2-10 pkt);

wpływ na przyszłe budżety (0-5 pkt);

ocena wiarygodności danych finansowych zawartych w formularzach (0-6 pkt).

Zróżnicowane skale dla poszczególnych kryteriów oznaczają ważność poszczególnych cech
inwestycji, stanowią one wagi.
W oparciu o przyznane punkty w procesie oceny powstaje lista wszystkich proponowanych
zadań inwestycyjnych według ich ważności. Kryteria bowiem odzwierciedlają priorytety inwes-
tycyjne gminy.
Kryteria winny być przyjęte w drodze konsensusu przez zespół oceniający i zatwierdzone przez
radę lub zarząd gminy. Ważne, aby zespół oceniający (zespół planu) składał się z przedsta-
wicieli zarządu, rady, specjalistów z urzędu, ale też osób znających problemy gminy, lecz nie
zaangażowanych w sprawowanie władzy.
Zanim każdy z członków zespołu przydzieli punkty, warto przeprowadzić dyskusję, w której
zebrani przedstawią swoje opinie.
Sporządzenie WPI w wersji skoordynowanej z WPF
W wyniku procesu, spośród kilkunastu lub kilkudziesięciu projektów, powstaje lista kilku (zwykle
mniej niż dziesięciu najważniejszych), uszeregowanych w wybranej kolejności. Następnie uszere-
gowana lista zestawiana jest z wieloletnim planem finansowym.
58
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Ćwiczenie 8.
Ćwiczenie 8.
Sporządz
Wieloletni Plan Inwestycyjny na podstawie listy rankingowej inwes-
tycji i w oparciu o przygotowany wcześniej zarys planu finansowego.
a) Na podstawie listy projektów inwestycyjnych, uszeregowanej według priorytetów, która
została przedstawiona w MATERALE POMOCNICZYM 8.2, należy ustalić kwoty potrzebne
w budżecie na inwestycje w kolejnych latach objętych planem i porównać je z wielkością
wolnych środków i przychodów ze sprzedaży majątku.
b) Gdy ilość wolnych środków jest niewystarczająca, można rozłożyć inwestowanie w czasie
inaczej niż przewiduje tabela w MATERIALE POMOCNICZYM 8.3 lub zaplanować
zadłużenie, obliczając odpowiednie potrzebne kwoty przychodów z pożyczek. Wyniki
umieszczenia w planie programu inwestycyjnego należy wpisać w dolnej części tabeli
MATERIAA
POMOCNICZY 7.5. Przykład rozwiązania ćwiczenia pokazano w MATERIALE
POMOCNICZYM 8.4.
MATERIAA
POMOCNICZY 8.2
MATERIAA
POMOCNICZY 8.2
Lista propozycji inwestycyjnych uszeregowana wg priorytetów
Lista propozycji inwestycyjnych uszeregowana wg priorytetów
zakres rzeczowy i nakłady finansowe w poszczególnych latach
LP Nazwa
2002 2003 2004 2005 2006
Budowa ośrodka Przygotowa- adaptacja
1.
pomiesz-
pr zedsi ębi or - nie, zakup
czości pomiesz- czeń i za-
kup wypo-
czeń do
sażenia
remontu
Kwota: 160
Kwota: 110
tys. zł.
tys. zł.
Modernizacja sta- wymiana 3 remont 520 remont 400 Budowa
2.
km kolekto- przyłączy, przyłączy, kanałów
rej kanalizacji
rów o moderni- moderni- burzowych
średn.500 zacja kana- zacja kana- o dł. 4 km
mm, odmu- lizacji opa- lizacji opa- Kwota: 500
lenie i usz- dowej w dowej w tys. zł.
czelnienie płn. części płd. części
pozostałej miasta (4 miasta (3,5
części sieci km) Kwota: km) Kwota:
Kwota: 880 1100 tys. 1000 tys.
tys. zł. zł. zł.
Projekt umowy Budowa Budowa Budowa
Rozbudowa sieci
3.
i przygoto- o współ- sieci sieci sieci
kanalizacyjnej
wanie tere- finansowa- etap I etap II etap III
nowo-praw- niu, wyło-
ne Kwota: nienie wy- Kwota: Kwota: 10 Kwota: 10
130 tys. zł. konawców 9000 tys. 500 tys. zł. 500 tys. zł.
Kwota: 50 zł. (UE 7000) (UE 7000)
tys. zł. (UE 6000)
59
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Umowa o Budowa uru- Budowa uru-
Projekt
Budowa oczysz-
4.
współfinan- chomienie chomienie
i przygoto-
czalni ścieków
sowaniu I stopnia II stopnia
wanie tere-
Kwota: 50 Kwota: 12 Kwota: 9220
nowo-praw-
tys. zł. 900 tys. zł. tys. zł. (UE
ne Kwota:
(UE 8600) 6400)
100 tys. zł.
wykonanie wykonanie wykonanie
Moder ni zacj a
5.
2000 m2 3500 m2 3000 m2
dróg i chodników
dróg i 3000 dróg i 5000 dróg i 4000
w centrum
m2 chodni- m2 chodni- m2 chodni-
ka Kwota: ka Kwota: ka Kwota:
500 tys. zł. 850 tys. zł. 750 tys. zł.
Zadania jedno- 300 tys. zł. 350 tys. zł. 350 tys. zł. 400 tys. zł. 400 tys. zł.
6.
roczne
MATERIAA
POMOCNICZY 8.3
MATERIAA
POMOCNICZY 8.3
Lista propozycji inwestycyjnych uszeregowana wg priorytetów
Lista propozycji inwestycyjnych uszeregowana wg priorytetów
Nakłady finansowe w poszczególnych latach
(tys. zl)
Nazwa zadania
2002 2003 2004 2005 2006
Modernizacja dróg i chodników w cen-
500 850 750
trum
Modernizacja starej kanalizacji
880 1 100 1 000 500
Rozbudowa sieci kanalizacyjnej
130 50 3 000 3 500 3 500
Budowa oczyszczalni
100 50 4 300 2 820
Budowa ośrodka przedsiębiorczości
110 160
Zadania drobne  jednoroczne i zakupy
300 350 350 400 400
Potrzebna wielkość własnych środków
inwestycyjnych 1 920 2 610 5 150 8 700 6 720
Wolne środki + prywatyzacja majątku
1 658 1 959 2 710 3 014 3 495
Nadwyżka / niedobór
-262 -651 -2 440 -5 686 -3 225
UE Rozbudowa sieci kanalizacyjnej
6 000 7 000 7 000
UE Rozbudowa oczyszczalni
8 600 6 400
Razem środki UE
0 0 6 000 15 600 13 400
Ogółem inwestycje
20 120
1 920 2 610 11 150 24 300
60
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Zawartość WPI oraz prezentacja dokumentu
Dokument przedstawiający Wieloletni Plan Inwestycyjny powinien zawierać:
krótki opis stanu infrastruktury gminnej;

syntezę priorytetów inwestycyjnych wynikających ze strategii;

listę projektów zgłoszonych;

opis procesu pracy nad planem zawierający procedurę, uczestników prac, jak

i przyjęte kryteria oceny;
listę inwestycji uszeregowaną w kolejności wynikającej z oceny;

listę inwestycji ostatecznie umieszczonych w planie;

syntezę Wieloletniego Planu Finansowego po umieszczeniu w nim finansowa-

nia inwestycji zawartych w WPI;
procedurę aktualizacji planu w kolejnych latach. MATERIAA
Y

POMOCNICZE 8.4  WPF z uwzględnieniem Programu Inwestycyjnego
wynikającego z WPI (kwoty w tys. zł)
61
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
MATERIAA
Y POMOCNICZE 8.4  WPF z uwzględnieniem Programu Inwestycyjnego wynikającego z WPI (kwoty w tys. zł)
MATERIAA
Y POMOCNICZE 8.4  WPF z uwzględnieniem Programu Inwestycyjnego wynikającego z WPI (kwoty w tys. zł)
Dane makroekonomiczne 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Inflacja % 11,8 7,3 10,1 3,8 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5
Wzrost PKB % 4,8 4,1 3,7 1,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0
Bezrobocie % 9,7 12,2 14,1 16,4 18,0 19,0 17,0 15,0 13,5 12,0 11,0
Dochody ogółem 19 545 22 160 23 585 26 702 28 438 30 286 32 255 34 351 36 584 38 962 41 495
podatkowe 9 935 10 848 11 242 11 594
z majątku 605 818 528 1 489
dotacje i subwencje 9 005 10 494 11 815 13 619
Wydatki ogółem 19 545 22 684 24 504 29 397 29 120 31 458 40 925 55 687 53 209 36 884 38 779
finansowe 0 8 52 200 200 200 600 600 600 600
operacyjne bazowe 18 033 20 994 22 274 25 608 26 500 27 958 29 495 31 117 32 829 34 634 36 539
restrukturyzacja szkół 500 1 000 400
oszczędność energii -310 -320 -330 -340 -350 -360
operacyjne ogółem 18 033 20 994 22 274 25 608 27 000 28 648 29 575 30 787 32 489 34 284 36 179
Wolne Środki 1 512 1 166 1 303 1 042 1 238 1 439 2 480 2 964 3 495 4 078 4 715
inwestycje 1 512 1 690 2 222 3 737 1 920 2 610 11 150 24 300 20 120 2 000 2 000
Saldo dochodów i wydatków 0 -524 -919 -2 695 -682 -1 171 -8 670 -21 336 -16 625 2 078 2 715
Przychody ogółem 0 524 919 2 913 682 1 171 8 670 21 336 16 625 0 0
prywatyzacja 0 241 500 0 420 520 230 50
zaciągany dług 0 283 419 2 913 262 651 2 440 5 686 3 225 0 0
fundusze z UE 6 000 15 600 13 400
Rozchody ogółem 0 0 0 218 0 0 0 0 0 2 078 2 715
spłata długu 218 0 0 0 0 0 2 078 2 715
skumulowany dług 0 283 702 3 397 3 659 4 311 6 751 12 437 15 662 13 584 10 869
maksymalny poziom długu 11 727 13 296 14 151 16 021 17 063 18 172 19 353 20 611 21 950 23 377 24 897
Wolne środki + prywatyzacja majątku + UE 1 512 1 407 1 803 1 042 1 658 1 959 8 710 18 614 16 895 4 078 4 715
Nadwyżka/niedobór -0 -283 -419 -2 913 -262 -651 -2 440 -5 686 -3 225 2 078
62
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Zarządzanie finansowe i strategiczne
3.5. Planowanie roczne i przygotowanie budżetu
Wszystkie plany wieloletnie  zarówno finansowe, jak inwestycyjne  służyć powinny przygotowa-
niu kolejnych planów rocznych i związanych z nimi rocznych planów finansowych, czyli budżetów.
Pamiętaj!
Planowanie wieloletnie ma sens tylko wtedy, jeśli gmina potrafi zdyscy-
plinować proces przygotowania budżetu tak, aby najważniejsze zada-
nia strategiczne i przewidziane planami wieloletnimi znalazły miejsce
w budżecie, nawet jeśli wymaga to ograniczenia innych tradycyjnie
dokonywanych wydatków.
Dlatego reforma budżetowania jest kluczowa dla powodzenia reform zarządzania i zwiększania
zdolności gminy do osiągania wyznaczonych celów strategicznych.
Tradycyjny sposób widzenia gminy to jej ukształtowana historycznie struktura: urząd, jednostki,
zakłady budżetowe, spółki itp. Każda z jednostek posiada swój plan finansowy i zadania, zdefi-
niowane najczęściej statutem i regulaminem organizacyjnym na podstawie rozmaitych ustaw, lub
ukształtowane historycznie ( zawsze się to robiło ). Budżet w takim obrazie, przydzielany prze-
ważnie na podstawie  historycznego wykonania, nie jest dostatecznie związany z celami, na
które wydawane są fundusze. Cele nie są ujęte precyzyjnie, a zatem trudno mierzyć efektywność
podejmowanych działań. Miarą działalności jest wynik finansowy, który jednak oznacza tylko, że
wydano przydzielone środki zgodnie z uchwalonymi w budżecie limitami klasyfikacji budżetowej.
Tradycyjną i  historycznie uzasadnioną odpowiedzią na pytanie:  dlaczego taki czy inny efekt nie
został osiągnięty pozostaje:  mieliśmy za mało środków i na to już nie wystarczyło . Dokładne
planowanie rzeczowo-finansowe, dokonane przed opracowaniem budżetu, wykluczyłoby
możliwość takiej odpowiedzi, bowiem już na etapie planowania środki zostałyby  przydzielone
dla osiągnięcia określonych efektów, czyli związane z celami. Jeśli zatem dany cel jest na tyle
ważny, że został ujęty w planach, to przyczyny ewentualnej porażki muszą być inne niż brak finan-
sowania.
Na czym polega przygotowanie Budżetu Zadaniowego
Budżet zadaniowy to plan finansowy gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego przygo-
towany w następujący sposób: zanim przewidywane wydatki zostaną ujęte zgodnie
z obowiązującą klasyfikacją budżetową, administracja przygotowuje w postaci zadań budże-
63
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
towych szczegółowe rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają zrealizować dysponenci.
Celem przygotowania budżetu gminy w układzie zadań jest lepsze związanie wydatków z efekta-
mi, jakim mają one służyć. Oto krótka charakterystyka kolejnych działań w ramach przygotowa-
nia budżetu zadaniowego gminy.
Udział mieszkańców w pracach nad budżetem
Podobnie jak Wieloletni Plan Inwestycyjny, Budżet roczny powinien być przygotowywany
w dialogu ze wspólnotą. Konsultacje należy rozpocząć, gdy formułujemy cele na dany rok
w poszczególnych dziedzinach. Warto wtedy zaprosić na spotkanie sołtysów oraz przedstawicie-
li środowisk i organizacji i przedyskutować założenia zanim szczegółowe plany zadań w posz-
czególnych wydziałach zostaną opracowane.
Drugi etap konsultacji to projekt budżetu. Prezentacja mieszkańcom zestawienia liczb w klasyfi-
kacji budżetowej nie ma wielkiego sensu, ale gdy gmina przygotowuje swój budżet w układzie
zadań, przedstawienie tego, co i w jakiej ilości ma zostać zrobione w ramach danego zadania
i jakie wydatki zostaną poniesione na ten cel, może być przedmiotem pożytecznej dyskusji
publicznej. Radni, przysłuchując się tej dyskusji, mogą wnioski z niej wykorzystać w debacie
budżetowej przed ustaleniem ostatecznego kształtu budżetu w formie uchwały. Gdy budżet jest
uchwalony, ostateczną jego postać w formie zrozumiałej należy udostępnić mieszkańcom.
Założenia
Przyjęcie na podstawie Wieloletniego Planu Finansowego i Inwestycyjnego (a w przypadku ich
braku  na podstawie analizy trendów oraz prognoz) założeń budżetowych, które ustalą
pożądane wartości wskaz
ników finansowych (dochody, wydatki operacyjne, wolne środki,
zadłużenie itp.) na dany rok.
Organizacja pracy nad budżetem
Jeśli planowanie finansowe ma być związane z rzeczowym, należy oprócz służb finansowych sil-
niej zaangażować do przygotowania budżetu także osoby bezpośrednio odpowiedzialne za kie-
rowanie działalnością gminy w zakresie poszczególnych usług. Taki proces wymaga koordynacji,
więc warto przygotować zasady pracy, ująć je w instrukcji, która mówi: kto, co i kiedy powinien
zrobić. Instrukcja porządkuje prace. Ważnym jej elementem jest tzw. kalendarium budżetowe,
które w formie graficznej lub tabelarycznej przedstawia kolejne czynności. Przykład kalendarium
przedstawiono w MATERIALE POMOCNICZYM 9.1.
Dane planistyczne dla jednostek i referatów
Planowanie budżetu przez wykonawców zadań wymaga dostarczenia im danych i wskazówek.
W pierwszym rzędzie należy przygotować dane do planowania zadań operacyjnych (bieżących).
Dane te obejmują:
64
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
priorytety gminy wynikające ze strategii, wieloletnich planów rozwoju lub innych

dokumentów zwykle przyjmowanych przez radę gminy;
wspólne dane makroekonomiczne dla kalkulacji kosztów;

przewidywane wstępnie limity środków dla poszczególnych dysponentów.

Suma wydatków planowanych przez jednostkę lub wydział na finansowanie
zadań operacyjnych w wersji obowiązkowej planu nie może przekroczyć
wyznaczonego limitu.
MATERIAA
POMOCNICZY 9.1
MATERIAA
POMOCNICZY 9.1
Kalendarium budżetowe
Kalendarium budżetowe
Nazwa czynności Odpowiedzialny Termin wyko-
Zatwierdzający Termin Uwagi
lub dokumentu za przygotowanie nania
opracowanie skarbnik +
Prezydent, bur-
pronoz i aktuali- Wydział 5 lipca 15 lipca
mistrz, wójt
zacja WPF Finansowy
Prezydent (bur-
wskazówki do mistrz, wójt)
15 sierpnia Rada 3 września
budżetu +skarbnik + sek-
cja budżetu
dane do planowa- skarbnik + sekcja Prezydent, bur-
5 września 8 września
nia dla wydziałów budżetu mistrz, wójt
dane do planowa-
kierownicy
nia zadań i wyz-
wydziałów i jed- 15 września
naczenie koordy-
nostek
natorów
planowanie koordynatorzy 1 paz
dzierni-
zadań zadań ka
zestawienie kierownicy
5 paz
dzierni-
planów wydziałów i jed-
ka
wydziałowych nostek
opiniowanie
sekcja budżetu +
planów, zadań i 12
skarbnik + sekre-
planów paz
dziernika
tarz
wydziałów
prezentacja 25
kierownicy i koor- 15 Prezydent, bur-
planów zarządowi paz
dzierni-
dynatorzy zadań paz
dziernika mistrz, wójt
i opinii ka
przygotowanie skarbnik + sekcja Prezydent, bur- 14 listopa-
5 listopada
projektu budżetu budżetowa mistrz, wójt da
Prezydent (bur-
przyjęcie uchwały mistrz, wójt) przy- 30 grud-
20 grudnia Rada
budżetowej gotowuje popraw-
nia
ki do głosowania
65
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Każdy realizator (kierownik działu w urzędzie lub jednostki) planujący zadania i wydatki powinien
dobrze znać priorytety wynikające ze strategii gminy.
Od służb finansowych otrzymuje on:
przewidywane wykonanie wydatków roku bieżącego w rozbiciu na poszczegól-

ne zadania przykład  MATERIAA
Y POMOCNICZE 9.2;
dane do obliczeń kosztów (w tym kosztów pracy pracowników) oraz wstępne

limity wydatków (po zatwierdzeniu przez zarząd). Patrz: MATERIAA
Y
POMOCNICZE 9.3.
MATERIAA
POMOCNICZY 9.2
MATERIAA
POMOCNICZY 9.2
Przewidywane wydatki roku bieżącego (poprzedzającego plan)
Przewidywane wydatki roku bieżącego (poprzedzającego plan)
(koszt godziny roboczej 17 zł)
Utrzymanie Wydatki
Zadania Etaty etatów (tys. bezpośred-
zł) nie (tys. zł)
Planowanie przestrzenne i plany
3 92,4 320
rozwoju gospodarczego
Utrzymanie i remonty bieżące dróg,
3,5 107,8 1 315
ulic oraz chodników gminnych
Utrzymanie i urządzanie terenów
0,5 15,4 245
zielonych
Oczyszczanie ulic i innych miejsc
1,5 46,2 530
publicznych
Nadzór nad poziomem świadczo-
3 92,4 45
nych usług komunalnych na terenie
gminy
Zadania zlecone z zakresu adminis-
3 92,4 150
tracji rządowej
Inne drobne zadania wynikające
1,5 46,2 65
z prawnych obowiązków gminy
16 492,7 2 450
RAZEM
66
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 9.3
MATERIAA
POMOCNICZY 9.3
Dane do planowania dla referatu
Dane do planowania dla referatu
Zestaw danych do planowania dla kierownika Referatu Rozwoju Gospodarczego:
Priorytetowe cele gminy i pomysły, jak można je osiągnąć zawarte są w:

MATERIALE POMOCNICZYM 4.1  lista celów ogólnych;
MATERIALE POMOCNICZYM 6.2  przykładowa lista pomysłów  odpowiedzi
na pytanie: co robić, aby osiągnąć wybrane cele?
Przewidywany wzrost cen w stosunku do roku ubiegłego: 3,5%;

Przewidywany koszt godziny roboczej w administracji: 19 zł;

Liczba godzin na 1 etat w ciągu roku: 1 812;

Kalkulacyjna (przewidywana)  ilość etatów stałych: 17;

Limit wydatków operacyjnych dla wydziału: 3 300 tys. zł.

Cele i wskazówki do planowania zadań
Kierownicy wydziałów i jednostek określają cele szczegółowe zadań i dokonują wstępnego po-
działu środków na poszczególne zadania, wyznaczając osoby odpowiedzialne. Rolą kierowników
jest wybrać działania, które będą przyczyniać się najlepiej do osiągnięcia celów strategicznych
i tym działaniom zapewnić niezbędne finansowanie.
Ćwiczenie 9.
Ćwiczenie 9.
Wyznacz cele, sugestie działań dla ich osiągnięcia i limity wydatków na posz-
czególne zadania dla Referatu Rozwoju Gospodarczego.
a) Na podstawie MATERIAA
U POMOCNICZEGO 9.3, oraz biorąc pod uwagę MATERIAA

POMOCNICZY 6.2, należy wybrać działania, które uważamy za najważniejsze (najkorzys-
tniejsze, najskuteczniejsze) dla osiągnięcia celów długofalowych.
b) Następnie należy przygotować tabelkę, jak w MATERIALE POMOCNICZYM 9.2 dla roku
przyszłego, umieszczając w niej nowe zadania wraz z przewidywanymi kwotami.
67
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
c) Dla każdego z zadań, które obecnie po raz pierwszy zostały zaproponowane, zespół
formułuje cele bezpośrednie.
d) Dla zadań realizowanych wcześniej zespół formułuje wskazówki  jak uwzględnić w ich
wykonaniu postulaty wynikające z przyjętych przez gminę długofalowych celów.
Przykład wyniku ćwiczenia przedstawiono w MATERIALE POMOCNICZYM 9.4.
Czas ćwiczenia nie powinien przekraczać 30 min.
Plany zadań i harmonogramy
Wyznaczeni pracownicy  często kierownicy mniejszych zespołów  przygotowują szczegółowe
plany rzeczowo-finansowe oraz harmonogramy działań dla każdego z zadań. Kalkulacja przewi-
dywanych wydatków obejmuje zarówno zakup dóbr i usług na zewnątrz urzędu, jak i ilość czasu
pracy, jaką dla wykonania zadania poświęcą pracownicy gminy.
Plany te wyraz
nie przewidują, co i w jakiej ilości zostanie zrobione i jakie będą z tym związane
wydatki oraz jakie będą terminy wykonania poszczególnych elementów planu oraz poszczegól-
nych wydatków.
68
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
MATERIAA
POMOCNICZY 9.4
MATERIAA
POMOCNICZY 9.4
Dane do planowania zadań przygotowane przez kierownika Referatu Rozwoju
Dane do planowania zadań przygotowane przez kierownika Referatu Rozwoju
Gospodarczego
Gospodarczego
Propozycje działań dla realizacji celów strategicznych zawarto w:
MATERIALE POMOCNICZYM 6.3  przykładowa lista projektów dla wybranych pro-
gramów.
Na tej podstawie oraz na podstawie informacji zawartych w MATERIALE POMOCNICZYM
9.3 kierownik wydziału przygotowuje dane do planowania dla koordynatorów poszczegól-
nych zadań.
Wstępne dane do planowania zadań w Wydziale Rozwoju Gospodarczego na rok przyszły:
Utrzymanie Wydatki
Cele
Zadania Etaty etatów bezpośred
(wskazówki)
(tys. zł) nie (tys. zł)
Plany modernizacji i rozwoju
sieci wod.-kan.
Planowanie przestrzenne
Plany poprawy estetyki cen-
i plany rozwoju gospo- 3 103,3 410
trum
darczego
Przygotowanie programu inic-
jatyw lokalnych
Utrzymanie i remonty
bieżące dróg, ulic, chod- Porządkować centrum wg
3,5 120,5 1 200
planów
ników i terenów
zielonych
Oczyszczanie ulic i innych
1,5 51,6 480
miejsc publicznych
Nadzór nad poziomem Określić standardy usług
świadczonych usług komu- 3 103,3 50 wod.-kan. Uporządkować sieci
nalnych na terenie gminy podziemne w centrum
Przegląd i uproszczenie proce-
Zadania zlecone z zakresu
3 103,3 150 dur
administracji rządowej
Informator dla małych firm
Inne drobne zadania
Propozycja zmiany zasad za-
wynikające z prawnych 1 34,4 70
wierania umów
obowiązków gminy
Przygotowanie linii kredytowej
dla małych i średnich firm
Organizacja doradztwa dla
Wspieranie rozwoju małych małych firm
2 68,8 350
średnich firm Wspieranie Klubu
Przedsiębiorców
Program promocji lokalnych
produktów
RAZEM 17 585,3 2 710
69
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Plan zbiorczy wydziału lub jednostki
Po analizie i zaakceptowaniu planów działań dyrektor jednostki lub działu sporządza swój plan,
będący sumą planów zadań przewidzianych do wykonania w jednostce lub dziale, którym kieru-
je. Plan zestawiony jest w dwóch postaciach:
jako suma zadań wraz z kalkulacjami ich kosztów (np. liczba godzin pracy pra-

cowników urzędu oraz kwota wydatków bezpośrednich) i zakresem rzeczowym
(np. remont chodnika o powierzchni 700 m2 lub wydanie 200 zezwoleń na
wycinkę drzew);
jako wykaz wydatków w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

Analiza i zatwierdzanie planów
Zarząd gminy obraduje nad planami zadań i planem dysponenta  po ich weryfikacji przez Biuro
Budżetu lub inną komórkę, której obowiązkiem jest analiza wniosków budżetowych, koordynacja
prac i zestawienie projektu budżetu gminy. Zarząd decyduje, które zadania i w jakim wymiarze
rzeczowym i finansowym znajdą ostatecznie miejsce w projekcie budżetu przedstawionym radzie
gminy.
Zarysowana wyżej metodologia przygotowania budżetu w układzie zadań została już wdrożona
w kilkudziesięciu gminach w Polsce, poczynając od wielkich miast, jak Kraków czy Poznań,
a kończąc na gminach liczących ok. 5 000 mieszkańców, jak Rejowiec Fabryczny czy 12-
tysięczne: Zgierz i Bychawa. Szczegółowy poradnik, wyjaśniający jak krok po kroku przygotować
dane, opracowywać poszczególne dokumenty, jak planować zadania i ostatecznie zestawiać
budżet, został przygotowany w ramach programu LGPP ( Zintegrowane Zarządzanie Finansami
 BUDŻET , red. K. Pakoński). Poradnik ten zawiera także opis reform w sześciu wybranych gmi-
nach.
3.6. Monitorowanie wykonania zadań i dokonywanie ocen
Decentralizacja zarządzania
Sprawne zarządzanie wymaga decentralizacji, polegającej na rzeczywistym przeniesieniu odpo-
wiedzialności w dół struktury. Tylko wtedy możemy spodziewać się, że w pełni wykorzystamy czas
oraz możliwości twórcze i organizacyjne naszych pracowników. To oni bowiem w sprawach
szczegółowych powinni mieć większą niż decydenci wiedzę praktyczną, która powinna gwaran-
tować lepsze wybory. Oni też mogą poświęcić więcej czasu na przemyślenie i dopilnowanie
szczegółów, na co nie ma czasu wójt, burmistrz czy prezydent.
Oczywistymi barierami skutecznej decentralizacji są:
możliwości i przygotowanie kadry średniej; niektórzy ludzie, jeśli nigdy nie doś-

wiadczyli swobody popełniania błędów i ponoszenia odpowiedzialności, nie są
w stanie działać samodzielnie;
70
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
kwalifikacje techniczne i intelektualne kadry; tę barierę mogą pokonać szkole-

nia, konsultanci, wymiana doświadczeń z innymi administracjami, wreszcie
nowi ludzie.
Okresowe przeglądy postępu prac
Gdy gmina, zgodnie z planem, rozpocznie działalność w danym roku budżetowym, konieczne
jest dobre zorganizowanie monitorowania, czyli bieżącej i okresowej kontroli postępu w ciągu
roku oraz oceny działań. Kontrolę taką powinny wykonywać zarządy, spotykając się co jakiś czas
z koordynatorami zadań. Koordynator powinien na spotkaniach przedstawiać aktualną sytuację,
porównując ją z planem i wyjaśniać ewentualne rozbieżności. Ważnym punktem dyskusji winna
być ocena potencjalnych zagrożeń oraz modyfikacja planów, gdy okoliczności tego wymagają.
Zadania najważniejsze z punku widzenia strategii powinny być kontrolowane staranniej; proble-
my czy opóz
nienia, jakie napotykają wykonawcy, powinny być niezwłocznie przekazywane wójto-
wi lub burmistrzowi, bez oczekiwania na okresowy przegląd.
Sprawozdawanie
Sprawozdawanie często jest traktowane jako zbędne zajęcie biurokratyczne. Tak może być
rzeczywiście, gdy dane gromadzone tam nie są przydatne dla poprawy zarządzania. Jeśli gmina
przygotowuje swoje plany w układzie zadań, to sprawozdania z ich wykonania powinny być przy-
gotowywane razem z informacją o wykonaniu budżetu i obligatoryjnym sprawozdaniem rocznym.
Powinny być one przygotowywane przez bezpośrednich wykonawców w formie identycznej jak
plany i zawierać parametry charakteryzujące ilościowo wykonany zakres rzeczowy oraz opisowo
jakość produktu czy usługi (jeśli gmina posiada już przyjęte standardy jakościowe w sprawozda-
niu, należy podać informacje o ich dotrzymaniu). Sprawozdania winny zawierać wszystkie dane
potrzebne dla dokonania ocen. Oprócz sprawozdań z wykonania zadań i obligatoryjnej formy
sprawozdania z tzw.  wykonania budżetu należy przygotować sprawozdanie finansowe
w układzie odpowiednim do WPI oraz sprawozdanie z realizacji zadań inwestycyjnych w układzie
WPI.
Sprawozdania te będą następnie podstawą przygotowania zaktualizowanych wersji Wieloletniego
Planu Finansowego i Inwestycyjnego.
Oceny
Wykonane zadania powinny podlegać trzem rodzajom ocen:
ocena wykonania zakresu prac, który był planowany pod względem ilościo-

wym, terminowym oraz pod względem jakościowym (najlepiej jeśli oceny jakoś-
ciowe mają też formę zobiektywizowaną);
ocena dokonanych wydatków  czy przewidywane nakłady, zarówno w postaci

czasu pracy pracowników samorządowych, jak i w postaci dokonanych zaku-
pów czy zamówień  nie zostały przekroczone;
71
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
ocena stopnia osiągnięcia celów dalekosiężnych, czyli zbadanie czy i w jakim

stopniu wykonane zadanie przyczyniło się do urzeczywistnienia obrazu gminy,
jaki został zarysowany w jej wizji.
Dokonywanie ocen powinno mieć bezpośredni wpływ na ocenę koordynatorów i zespołów, które
zadanie wykonywały. Od tych ocen winny zależeć ruchome części ich wynagrodzenia.
Aktualizacja planów wieloletnich
Po przyjęciu sprawozdań rocznych za rok ubiegły wszystkich jednostek i podmiotów zależnych
gminy (zwykle marzec-kwiecień), a przed rozpoczęciem przygotowania danych do następnego
planu rocznego (zwykle lipiec-sierpień), należy dokonać aktualizacji planów wieloletnich. Dzięki
tej corocznej aktualizacji plan ma charakter kroczący, tj. zawsze wybiega w przód o taką samą
liczbę lat. Zaktualizowane plany, uwzględniające zakres wykonania zadań w roku poprzednim
oraz przewidywane wykonanie roku bieżącego (po ocenie postępu prac w okresie półrocza), są
dobrą podstawą dla przygotowania założeń budżetowych na następny rok.
3.7. Podsumowanie
Gmina zainteresowana poprawą swoich zdolności do osiągania celów strategicznych powinna
zreformować system zarządzania finansami. W tym celu warto:
opracować analizę finansową i przygotować Wieloletni Plan Finansowy, dzięki

czemu dowiemy się, na co stać naszą gminę w perspektywie kilku lat i co
można zrobić, aby możliwości te zwiększyć;
przygotować WPI, aby wytypować oraz określić rzeczowo i finansowo

najważniejsze projekty inwestycyjne istotne dla osiągnięcia celów strate-
gicznych oraz zaplanować dla tych projektów finansowanie w całym cyklu reali-
zacyjnym;
opracowywać budżety roczne tak, aby wydatki były możliwie ściśle związane

z rezultatami, jakie należy osiągnąć.
Wówczas można wymagać, aby także zadania bieżące (np. remontowe czy reorganizacyjne)
miały zapewnione odpowiednie finansowanie i nadzór.
Wiele przedstawionych wyżej procedur czy dokumentów ma charakter wzorów. Nie oznacza to
wcale, że w naszej gminie powinniśmy je wdrożyć dokładnie w takiej samej postaci. Lepsze efek-
ty osiągniemy rozpoczynając od elementów, które wydają nam się najważniejsze, a następnie
kolejno będziemy zmieniać następne procedury. Model całościowy służy nam jako drogowskaz,
aby modernizując i usprawniając elementy widzieć klarownie, jak powinny one ze sobą współgrać
i jaka jest ich rola w skutecznym i efektywnym zarządzaniu finansami gminy.
72
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Rozdział ten przygotowano przede wszystkim na podstawie:
A Guide to Strategic Planning for Rural Communities, przygotowa-

ny przez USDA Rural Development Office of Community Development, ma-
rzec 1998.
Exercise for Developing a Local Economic Development Strategy  A

Knowledge Management Product from the Bertelsmann Foundation and the
World Bank s Cities of Change Initiative, Washington DC 2001.
G. K. Heilig, Dimensions of Rural Development in Europe, Warszawa

7-9 May 2001.)
oraz publikacji przygotowanych przez LGPP:
Zintegrowane Zarządzanie Finansami zorientowane na cele  Poradnik dla

gmin  1, wyd. Municipium, Warszawa 2001.
Wieloletnie Planowanie Finansowe  Poradnik dla gmin  2, wyd. Municipium,

Warszawa 2001.
Wieloletnie Planowanie Inwestycyjne  Poradnik dla gmin i powiatów  4, wyd.

Municipium, Warszawa 2001.
Budżet  Poradnik dla gmin  3, wyd. Municipium, Warszawa 2001.

Strategiczne Planowanie Rozwoju Gospodarczego, wyd. Municipium,

Warszawa 2000.
T. Lewcock, Handbook for Preformance Management, Sunnyvale, CA 1998.

Opisy konkretnych wdrożeń w dziedzinie zarządzania strategicznego i finansowego
zastosowanych w ostatnich latach w Polsce można znalez
ć na stronach interne-
towych:
http://www.cofund.org.pl/khf/main.htm
http://www.rurdev.usda.gov/ocd
73
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Ćwiczenie do nauki na odległość:
Dokonaj analizy porównawczej sposobu przygotowania i zaprezentowania planu
strategicznego dla gminy Przykładowo z wybranym planem strategicznym znaj-
dującym się pod adresem internetowym http://www.frdl.org.pl/login/biblioteka.htm
(w pole  szukaj wpisz LGPP strateg);
74
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
ZAA

CZNIKI
ZAA

CZNIKI
Załącznik 1  Podobieństwo procesów zachodzących w firmie komercyjnej i gminie.
Załącznik 2  Cykl poprawy efektywności.
Załącznik 1  Podobieństwo procesów zachodzących w firmie komercyjnej i gminie
Przygotowanie decyzji gospodarczych
Przygotowanie decyzji gospodarczych
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
Propozycje  wnioski budżetowe Propozycje  modernizacja lub nowy produkt
Co zamierzamy osiągnąć? Czy produkt znajdzie nabywców? 

badania
Jakie działania proponujemy podjąć?

Wykonanie studium wykonalności

Jakie środki trzeba na ten cel zaplano-

wać? Opracowanie biznes-planu

Jak zmierzymy i ocenimy efektywność? Ocena spodziewanych wskaz
ników

ekonomicznych
Analiza i badanie rynku przed ostateczną decyzją
Analiza i badanie rynku przed ostateczną decyzją
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
Badanie alternatywnych działań Szczegółowe badania sytuacji na rynku

Bilansowanie potrzeb i możliwości Analiza wariantów i zagrożeń

Przygotowanie danych do wyboru Przygotowanie danych dla dokonania

wyboru
Publiczna dyskusja nad budżetem i pla-

nami operacyjnymi gminy Możliwości finansowania

75
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
Podjęcie decyzji
Podjęcie decyzji
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
Przygotowanie projektu budżetu Przedstawienie planu rocznego przez

przez Zarząd Gminy Zarząd Firmy
Dyskusja i zatwierdzenie planu przez Właściciel (Rada Nadzorcza) zatwierdza

Radę Gminy plan
Publiczna prezentacja i promocja Akcja marketingowa dla produktów firmy

zamierzeń?
Uruchomienie produkcji dóbr i usług
Uruchomienie produkcji dóbr i usług
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
Badania satysfakcji klientów Powodzenie sprzedaży produktów,

względnie usług (ilość sprzedanych
Badania opinii mieszkańców dóbr i usług)

Ocena wyników
Ocena wyników
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
GMINA PRZEDSI
BIORSTWO
Publiczne sprawozdanie z:
Wykonania zaplanowanych zadań

W przedsiębiorstwie ocena globalna jest
Osiągniętej zmiany stanu (sytuacji) znacznie prostsza i w dodatku ma charakter

obiektywny. Jest nią po prostu
Uzyskanych wskaz
ników efektywności

WYNIK FINANSOWY
Wyników badań zadowolenia mieszkań-

ców
76
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Załącznik 2  Cykl poprawy efektywności
Cykl poprawy efektywności, który przedstawiono wyżej, może zostać uruchomiony na przykład
przez wdrożenie Modelu Zarządzania Zintegrowanego (Rys. 3).
Rys. 3. Model zarządzania zintegrowanego
Model ten opisano szerzej i zilustrowano przykładami w poradniku K. Pakoński, Zintegrowane
Zarządzanie Finansami Zorientowane na Cele  Poradnik 1. Proponuje on działania zawarte
w ośmiu następujących etapach:
ETAP C1. Opis stanu  baza danych (jaka jest nasza gmina dziś)

Zgromadzenie i aktualizacja starannie dobranego zasobu danych, charakteryzujących gminę i jej
mieszkańców  demografia, bezrobocie, stan i zasięg infrastruktury, standardy świadczenia usług,
hierarchię problemów w oczach mieszkańców, poziom uzyskiwanych wskaz
ników efektywności,
itp.
ETAP C2. Określenie hierarchii potrzeb i celów (jaką chcemy ją widzieć

w przyszłości, abyśmy się dobrze czuli  gdzie przede wszystkim skierować
wysiłki?)
Sformułowanie  wizji gminy , czyli jej obrazu w przyszłości, sięgającej kilkunastu lub nawet kilku-
dziesięciu lat i uzyskanie szerokiego poparcia dla jej realizacji. Przedstawienie wynikających z niej
77
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
celów ogólnych i dokonanie ich uszeregowania.
ETAP C3. Strategie sektorowe  określenie oczekiwanej zmiany stanu (co kon-

kretnie chcemy zmienić i jak poznamy czy zmiana nastąpiła?)
Uszczegółowienie każdego z ogólnie sformułowanych celów w etapie C2. Tutaj określamy, jakich
miar użyjemy do opisu stanu, który chcemy zmienić. Cele i miary pozwolą sformułować progra-
my służące dla realizacji w/w strategii. Ten element modelu stanowi istotne novum i jest szerzej
omówiony we wspomnianym wyżej Poradniku 1.
ETAP C4. Wybór działań  sformułowanie zadań (co zamierzamy zrobić, aby

pożądana zmiana nastąpiła?)
Po  przetłumaczeniu celów ogólnych na oczekiwane zmiany stanu wiemy dokładnie, jaki skutek
chcemy osiągnąć. W etapie C4 dokonujemy analizy możliwości i wyboru działań, które najlepiej
 naszym zdaniem  pozwolą uzyskać oczekiwaną zmianę.
ETAP C5. Wykonanie zaplanowanych zadań (robimy to, co postanowiliśmy)

Realizacja wszystkich działań, które wcześniej zostały zaplanowane.
ETAP C6. Ocena wykonania zadań (czy i w jakim stopniu zrobiliśmy to, co

zaplanowaliśmy?)
Dokonanie oceny zaplanowanych zadań: czy i jak udało się je zrealizować. Do oceny używamy
niemal wyłącznie zdefiniowanych wcześniej wskaz
ników. Na podstawie relacji między wielkościa-
mi oczekiwanymi i osiągniętymi dokonujemy ewaluacji. Ocena ta nie mówi ostatecznie, czy
osiągnęliśmy oczekiwaną zmianę stanu  mówi przede wszystkim, czy praca została wykonana
zgodnie z planem.
ETAP C7. Ocena zmiany stanu (np. zadanie wykonane, ale czy problem, który

miał zostać rozwiązany, przestał istnieć?)
Całościowa ocena podjętych wysiłków. Ocena ta przede wszystkim odpowiada na pytanie, czy
i w jakim stopniu zaszła oczekiwana zmiana. Może się zdarzyć, że zaplanowane zadania wykona-
no w 100%, a jednak nie przyniosły one oczekiwanej zmiany. Etap C7 to decydujący moment
całościowej oceny skuteczności każdego z programów. Udział społeczności lokalnej ma w tej
ocenie charakter kluczowy.
ETAP C8. Uzupełnienie bazy danych (notujemy zmiany, jakie zaszły

i wyciągamy wnioski)
Aktualizacja danych. Pozwala to na ponowne przeanalizowanie sytuacji i wyciągnięcie wniosków
co do:
wykonawców (ocena pracowników odpowiedzialnych za poszczególne programy),
organizacji (czy nie staje się barierą dla poprawy efektywności),
celów (czy są właściwie określone i nadal aktualne),
wybranych działań (czy zaplanowane i wykonane działania przyniosły przewidywany
skutek w postaci oczekiwanej zmiany stanu).
78
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
Dla realizacji swoich zadań samorządy w Polsce wykorzystują zarówno formy organizacyjne sek-
tora finansów publicznych (podlegają Ustawie o finansach publicznych), jak i sektora przedsię-
biorstw (spółki działające na podstawie Kodeksu Spółek Handlowych). Zasady zarządzania zinte-
growanego oraz stosowanie miar dotyczyć musi wszystkich podmiotów zależnych (por. Rys. 4).
Rys. 4. Działalność wszystkich podmiotów zależnych od gminy podporządkowana jest jej strategii
79
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Krzysztof Pakoński
TEST
TEST
Spróbuj odpowiedzieć na poniższe pytania wybierając jedną z podanych odpowiedzi (prawidłowe
odpowiedzi znajdziesz na stronie internetowej programu szkoleniowego http://www.paow-frdl.pl).
1. Typowy cykl rozwojowy, mający też zastosowanie do planowania strategicznego, obejmuje
kolejno następujące etapy:
a) planowanie, finansowanie, wyznaczanie celów, monitoring, ocena;
b) analiza, przyjęcie polityki, planowanie, wdrożenie;
c) ustalanie celów, tworzenie planów finansowych, ocena polityczna planów, wdrożenie;
2. Wśród usług publicznych dostarczanych przez gminy wyróżnić można:
a) bieżące, średniookresowe, długofalowe;
b) świadczone na rzecz całej wspólnoty, świadczone na rzecz wybranych grup, bezpłatne;
c) administracyjne, społeczne, komunalne;
3. Zarządzanie gminą/powiatem wymaga, między innymi, następujących umiejętności
z zakresu zarządzania finansowego (wybierz najpełniejszy wariant):
a) planowania finansowego krótkookresowego, określania kursów walut, wystawiania wek-
sli, podpisywania umów z prywatnymi przedsiębiorcami;
b) czytania ze zrozumieniem ustaw podatkowych, znajomości klasyfikacji budżetowej, okre-
ślania zakresu zadań skarbnika, zakupów akcji na giełdzie;
c) wieloletniego planowania finansowego, bieżącej kontroli przepływów finansowych,
zaciągania pożyczek i długów, stosowania instrumentów finansowych dla efektywnego
wykorzystywania wolnych środków;
4. Cykl poprawy efektywności realizowany w ramach modelu zarządzania zintegrowanego
obejmuje następujące etapy:
a) aktualizację planów długoterminowych; przygotowanie na tej podstawie rocznych pla-
nów operacyjnych we wszystkich obszarach zarządzania, a na ich podstawie budżetu;
ocenę wykonania i wykonawców; wyciągnięcie i wdrożenie wniosków;
b) określanie celów operacyjnych; opracowanie wskaz
ników sukcesu; monitoring celów
operacyjnych; opracowanie raportu rocznego;
c) wyznaczenie zespołu do spraw jakości w gminie/powiecie; określenie jego zadań na
najbliższy rok; wyznaczenie przewodniczącego; opracowanie raportu na temat jakości
zarządzania;
5. Komitet sterujący powołany w ramach procesu planowania strategicznego w gminie/powie-
cie powinien składać się z:
80
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
Zarządzanie finansowe i strategiczne
a) kilku menadżerów wynajętych przez gminę do sprawnego zarządzania planowaniem
strategicznym (np. pracowników firm konsultingowych);
b) kilku-kilkunastu osób reprezentujących różne grupy interesów np. pracodawców, przed-
stawicieli środowiska edukacyjnego i placówek kultury, reprezentantów sołectw,
członków organizacji pozarządowych itp.;
c) przedstawicieli największych firm z danego terenu oraz reprezentantów najważniejszych
wydziałów urzędu gminy/starostwa;
6. Proces planowania strategicznego w gminie/powiecie obejmuje, w uproszczeniu
następujące etapy:
a) utworzenie komitetu strategicznego z udziałem burmistrza i naczelników wydziałów;
określenie przez komitet celów strategicznych; ogłoszenie przetargu na firmę, która
zapisze strategię; ocena wyników pracy tej firmy;
b) zebranie danych o potrzebach gminy; określenie, które z nich są realne; określenie celów
krótkookresowych; wybór najlepszych projektów; zapisanie strategii i wydrukowanie jej;
c) zgromadzenie ważnych danych na temat gminy / powiatu; wybór i hierarchizacja proble-
mów z udziałem przedstawicieli wspólnoty; poszukiwanie szans prorozwojowych; okre-
ślenie celów ogólnych i szczegółowych; określenie działań (programów) a w ich ramach
konkretnych zadań (projektów);
7. Wieloletni Plan Finansowy pozwala określić:
a) wielkość dochodów i wydatków w poszczególnych latach; wielkość i dynamikę
zadłużenia jednostki w poszczególnych latach objętych planem; poziom i przewidywaną
dynamikę zmian wolnych środków; a czasem także udział wydatków osobowych
w wydatkach operacyjnych jednostki;
b) wysokość oprocentowania kredytów, które są opłacalne dla danej jednostki w danym
roku budżetowym; ilość pieniędzy, które jednostka może wydać na administrację; dług
jednostki w przeliczeniu na jednego mieszkańca;
c) wydatki jednostki za 20 lat; wartość depozytów złotowych i dewizowych jednostki
w każdym roku budżetowym; ilość środków, które mogą być przeznaczone na obsługę
zadłużenia;
8. Wnioski inwestycyjne przygotowywane w ramach Wieloletniego Planu Inwestycyjnego
powinny uwzględniać przede wszystkim:
a) zgodność celów deklarowanych we wniosku z celami strategii rozwoju regionu;
b) stopę bezrobocia w skali kraju;
c) zapisy strategii rozwoju danej jednostki samorządowej;
9. Budżet zadaniowy to:
a) Wieloletni Plan Inwestycyjny rozpisany na pięć kolejnych lat budżetowych;
b) plan finansowy danej jednostki opracowany tak, że ujęcie wydatków zgodnie z wymoga-
mi klasyfikacji budżetowej poprzedzone jest opracowaniem szczegółowych zadań
budżetowych, w ramach których, wydatki powiązane są z konkretnymi efektami;
c) plan finansowy jednostki, w którym poszczególne projekty ujęte w strategii wpisane
zostały do budżetu na dany rok;
81
Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji