Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 6 kwietnia 2011 r.
III SA/Wr 14/2011
LexPolonica nr 2575365
http://orzeczenia.nsa.gov.pl
1. Jeżeli tablica umieszczona na samochodzie stanowiącym w rzeczywistości jej element
konstrukcyjny, a zajmująca pas drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację
o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu
rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Tak
więc stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła
reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40
ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach.
2. O ile przepisy o drogach publicznych nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim
tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego przeznaczonych, o tyle
przepisy tejże ustawy nakazują uzyskanie przez podmiot, który chce na takim pojez
dzie
parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającemu opłacie (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3
ustawy).
Orzeczenie dotyczy:
Dz.U.2007.19.115: art. 4 pkt 23; art. 40 ust. 1; art. 40 ust. 2 pkt 3
Orzeczenie zostało powołane w sprawach:
III SA/Kr 980/2010
Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała.
Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk.
Protokolant: Jolanta Ryndak.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na
rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A Spółki jawnej we W. - S.S. i
M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) r. nr (...) w
przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia
oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw.
z art. 40 ust. 1 i ust. 21 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.
U. 2007 r. Nr 11 poz. 115 ze zm. zwanej dalej w skrócie  ustawą drogową ) w zw. z pkt 1
załącznika nr 4 uchwały nr XXIV/869/2008 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września
2008 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach Wrocławia wysokości stawek
opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urzędowy Województwa Dolnośląskiego nr 284 z
dnia 24 paz
dziernika 2008 r. oraz upoważnienia nr 8/II/JO/2008 z dnia 2 stycznia 2008 r.
Prezydenta Wrocławia do wydawania decyzji administracyjnych i art. 104 ustawy z dnia 14
czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071
ze zm. zwanej dalej w skrócie  kpa ) nałożono na  A , S.S. i M.W. sp. j. (zwanej dalej stroną
skarżącą) karę pieniężną w wysokości (...) zł z tytułu umieszczenia w pasie drogowym przy
ul. H. we W. reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę wyliczono jako dziesięciokrotność
opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego od dnia (...) r. do dnia (...) r., przez 19 dni
wskazanych w rozstrzygnięciu tej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że fakt zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie
w nim reklamy utrwalono za pomocą notatek służbowych i dokumentacji fotograficznej.
Właściciela pojazdu ustalono na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i
Kierowców, zaś powierzchnię reklamy (9,74 m2) według pomiaru dokonanego przez
pracownika ZDiUM. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w okresie objętym
zaskarżoną decyzją samochód o numerze rejestracyjnym (...)  nie był pojazdem z aktualnymi
dokumentami, dopuszczającymi go do ruchu drogowego . Zdaniem zarządcy drogi, kwestie
stanu technicznego pojazdu i jego eksploatacji nie wpływają na fakt, że pojazd jest
wykorzystywany jako element konstrukcyjny reklamy.
Organ zauważył ponadto, że w okresie objętym karą należący do strony samochód nie miał
tablic rejestracyjnych z przodu i z tyłu pojazdu, zgodnie z obowiązującymi przepisami,
a jedynie za przednią szybą. Podkreślił również, że graficzna część reklamy (tj. strzałki)
jednoznacznie wskazuje na lokalizację prowadzonej i reklamowanej działalności przy ul. św.
J. we W..
Pismem z dnia (...) r. strona skarżąca - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika
- wniosła od ww. decyzji odwołanie zarzucając jej, iż została ona wydana z naruszeniem
prawa materialnego oraz procesowego. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia przepisów
ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997
r. Prawo o ruchu drogowym poprzez bezzasadne uznanie samochodu ciężarowego jako
reklamy, obiektu budowlanego, urządzenia lub budowli, co  okazało się równoznaczne
z faktycznym żądaniem organu skierowanym do strony jako właściciela pojazdu,
by ubiegała się ona o nieznaną w prawie zgodę organu na wykorzystywanie drogi
publicznej przez samochód ciężarowy .
Drugi zarzut dotyczył natomiast naruszenia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w
zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach - poprzez dokonanie
obmiaru - wykorzystanego następnie przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia - w
sposób sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego, niedającego się zweryfikować, w
szczególności zaś bez wskazania sposobu dokonania pomiaru, przedmiotu podlegającego
pomiarowi oraz narzędzia wykorzystywanego do pomiaru.
Pełnomocnik strony zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych, mający zasadniczy
wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia poprzez bezzasadne pominięcie przy orzekaniu,
że stanowiący własność strony samochód ciężarowy nie był zaparkowany przy ul. H. we
W. w dniach (...) r. oraz w dniach (...) r., co dowodzi, że samochód przemieszczał się, a
więc - zgodnie z twierdzeniami strony - był i jest wykorzystywany w bieżącej działalności
gospodarczej.
Pełnomocnik odwołującej się strony podniósł również, że objęty postępowaniem samochód
specjalny miał badania techniczne ważne do dnia (...) r., o czym przekonuje dowód
rejestracyjny wystawiony na poprzedniego właściciela pojazdu. Kilkumiesięczny okres
przerejestrowywania pojazdu wynikał z zainicjowanej przez stronę procedury zmiany
kwalifikacji pojazdu z samochodu specjalnego pożarniczego na samochód ciężarowy, która
została zakończona w (...) r. Polisa ubezpieczeniowa została wystawiona - jak podniósł
pełnomocnik - co prawda, dopiero w dniu (...) r., jednak umowę ubezpieczenia zawarto od
dnia (...) r.
Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy
zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł,
iż z akt sprawy bezspornie wynika, że miejsce parkingowe położone było w obrębie
pasa drogowego, w związku z tym należało rozważyć, czy pozostawienie w tym pasie
drogowym pojazdu, na którym była zamontowana reklama, oznaczało umieszczenie
reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.
Kolegium podkreśliło, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego
parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia
firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Skład orzekający podzielił przy tym
stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego nie
można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym
przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, niezależnie od tego,
czy osoba podejmująca taką próbę zdaje sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych takiego
działania, czy też nie (np. wyrok NSA z dnia 26 paz
dziernika 2006 r. I OSK 1408/2005;
wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2008 r. II SA/Po 672/2008; wyrok WSA w
Szczecinie z dnia 11 marca 2009 r. II SA/Sz 960/2008; wyrok WSA w A
odzi z dnia 12 maja
2009 r. III SA/A
d 579/2008).
W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż należy rozstrzygnąć, czy w ustalonym
stanie faktycznym doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, czy też działanie
firmy  A S.S., M.W. Spółka jawna nosiło znamiona jedynie zwykłego korzystania z drogi
publicznej. Rozważając tę kwestię należało- według Kolegium - mieć na uwadze ogólną
zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą z art. 1 ustawy. W tym
zakresie nie jest wystarczające - w ocenie Kolegium - samo stwierdzenie, że na pojez
dzie
umieszczono reklamę (treści reklamowe), aby niejako automatycznie uznać, że doszło
do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Prowadziłoby to bowiem do konieczności
zwracania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez kierowcę samochodu
ciężarowego opatrzonego napisami reklamowymi, czyniącego wymaganą prawem przerwę
w podróży, czy kierowcę pojazdu asenizacyjnego, autobusu lub tramwaju MPK, na których
umieszczono napisy reklamowe, czy też taksówki. Korzystanie z drogi publicznej (w tym z
parkingu usytuowanego w pasie drogowym) zgodnie z jej przeznaczeniem, również przez
pojazd opatrzony napisami lub elementami reklamowymi, nie wymaga uzyskania zezwolenia
na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.
Zezwolenia takiego wymaga natomiast umieszczenie w pasie drogowym pojazdu
opatrzonego reklamami, jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej
informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej
zgodnie z jej przeznaczeniem. Dlatego też rozróżnienie obu tych sytuacji, a w konsekwencji
stwierdzenie, że zachodzi ta druga, wymaga - jak podkreśliło Kolegium - przeprowadzenia
szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 kpa.
Jednakże zgromadzony materiał dowodowy pozwala - zdaniem Kolegium - stwierdzić, że
tablice zamontowane na samochodzie należącym do strony skarżącej stanowiły reklamę
w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Wynika to z analizy zebranego
materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów ustawy o drogach
publicznych. Ustawowa definicja reklamy, jakkolwiek zalicza do jej części składowych
zamocowania oraz elementy konstrukcyjne, to jednak nie uzależnia uznania danej
informacji za reklamę od trwałego jej związania z gruntem ani od tego co w istocie
stanowi nośnik, konstrukcję lub zamocowanie tej reklamy. Istotne znaczenie w sprawie
ma fakt umieszczenia nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym bez zezwolenia,
przy czym nie ma znaczenia, że nośnik ten został umieszczony na zaparkowanym
pojez
dzie. Uwzględniając bowiem wymiary tablic reklamowych umieszczonych na
pojez
dzie należącym do strony skarżącej, treść reklamy (...) z podaniem adresu, pod którym
reklamowane usługi są świadczone oraz strzałki wskazujące kierunek, w jakim należy
się udać od miejsca usytuowania tej reklamy a także utrwalony przez organ pierwszej
instancji czas pozostawania pojazdu z reklamą w pasie drogowym, można przyjąć, że w tym
konkretnym przypadku i w tych konkretnych okolicznościach faktycznych celem odwołującej
się strony było umieszczenie reklamy w pasie drogowym, co w konsekwencji oznacza, że
doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.
Nie bez znaczenia jest również - zdaniem Kolegium - wygląd zewnętrzny pojazdu
wskazujący na to, że pojazd z reklamą nie przemieszczał się. Przez pewien czas pojazd
pozbawiony był również tablic rejestracyjnych, co - wobec ustaleń organu pierwszej instancji,
potwierdzonych dokumentacją przedstawioną przez stronę wraz z odwołaniem, że w
okresie od dnia (...) r. do dnia (...) r. pojazd ten w ogóle nie był zarejestrowany - wywołuje
uzasadnione wątpliwości, czy taki pojazd może poruszać się po drogach publicznych, a więc
korzystać z tych dróg zgodnie z ich przeznaczeniem.
W związku z zarzutem - dokonania obmiaru  wykorzystanego następnie przy wydawaniu
kwestionowanego orzeczenia w sposób sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego,
nie dającego się zweryfikować, to jest w szczególności bez wskazania sposobu dokonania
pomiaru, przedmiotu podlegającego pomiarowi oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru ,
w świetle regulacji art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach oraz
ż 7 pkt 12 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie
rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej
oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. 2008 r. Nr 3 poz. 13) - Kolegium pismem z dnia (...) r.,
działając na podstawie art. 136 kpa, zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie
uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: określenia sposobu dokonania
pomiaru powierzchni reklamy; określenia przedmiotu podlegającego pomiarowi (reklama,
nośnik) oraz określenia narzędzia wykorzystanego do pomiaru, uwzględniając fakt, że
dla prawidłowego przeprowadzenia czynności pomiarowych, w wyniku których organ
administracji publicznej nakłada jakiekolwiek opłaty lub kary, konieczne jest zastosowanie
przyrządów podlegających stosownej, urzędowej kontroli metrologicznej.
W wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ pierwszej
instancji wyjaśnił, że do pomiaru stosowano metodę pomiarową podstawową - pośrednią,
tzn. wartość powierzchni prostokątów stanowiących reklamę ustalono przez pomiar długości
boków i na podstawie definicji pola powierzchni prostokąta dokonano obliczenia powierzchni
reklamy. Pomiaru długości boków prostokąta dokonano przy pomocy materialnej miary
długości - przymiaru (firmy Stanley o długości 5mb, stanowiącą wyposażenie techniczne
ZDiUM), który to przymiar zgodnie z wymaganiami dotyczącymi przyrządów pomiarowych
stosowanych w dziedzinach, o których mowa w art. 8 ust. 1 Prawa o miarach, ma ważną
legalizację (pięcioletni okres ważności legalizacji upływa w 2013 r.,). Legalizacja została
potwierdzona umieszczoną na przymiarze cechą legalizacji zgodnie z rozporządzeniem
Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej
przyrządów pomiarowych (Dz. U. 2008 r. Nr 5 poz. 29) w postaci znaku określonego w
załączniku nr 4 do tego rozporządzenia.
W dniu (...) r. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. pełnomocnik
strony zapoznał się z całością akt sprawy, w tym z ustaleniami organu pierwszej instancji
poczynionymi w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.
Pismem z dnia (...) r. strona skarżąca - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika
- wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę zarzucając
zaskarżonej decyzji rażące naruszenie szeregu przepisów procedury, mające zasadniczy
wpływ na treść wydanego orzeczenia, to jest:
- art. 7 kpa i wywodzonej z niego zasady bezpośredniości postępowania dowodowego w
postępowaniu administracyjnym, mające postać przeprowadzenia postępowania dowodowego
w znacznej jego części poza postępowaniem (przed jego wszczęciem);
- art. 10 ż 1 kpa poprzez pominięcie strony w najistotniejszych dla orzeczenia czynnościach
dowodowych przeprowadzonych w obu instancjach;
- przepisów kpa, regulujących instytucję oględzin w toku postępowania administracyjnego
(tj. między innymi art. 89 ż 2, art. 85 ż 1, art. 79 ż 1 i ż 2 art. 67 ż 2 pkt 3, art. 68 ż 2 i
inne), mające postać przeprowadzenia dowodu o cechach oględzin poza prowadzonym
postępowaniem (przed jego wszczęciem), a więc (między innymi) bez obligatoryjnego
zawiadomienia strony o takiej czynności i w konsekwencji bez jej udziału oraz bez
sporządzenia obligatoryjnego protokołu dokonanych oględzin;
- art. 77 ż 1 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez przyjęcie, że pojedyncze pismo pochodzące
od organu pierwszej instancji (nigdy nie doręczone stronie) stanowi prawidłowe wykonanie
skierowanego do tego organu zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania
dowodowego, chociaż treść tego pisma jawi się jako całkowicie dowolna i z pewnością
niedająca się w żaden sposób zweryfikować;
- art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 8 ust. 1 punkt 4 ustawy z dnia
11 maja 2001 r. Prawo o miarach w zw. z art. 8 ust. 6 tej ustawy i ż 6 punkt 12. litera a
(lub stosowny inny) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w
sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej
oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. 2008 r. Nr 3 poz. 13) poprzez dokonanie obmiaru
wykorzystanego następnie przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia w sposób
sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego, nie dającego się zweryfikować, to jest
w szczególności bez wiarygodnego wskazania sposobu dokonania pomiaru, przedmiotu
podlegającego pomiarowi oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru;
- art. 73 ż 2 i art. 74 ż 2 kpa, co wyraża się w zupełnym pominięciu, to jest nierozpoznaniu w
toku postępowania odwoławczego, wystąpienia strony ujętego w oświadczeniu z dnia (...) r.,
w tym między innymi wniosku o doręczenie stronie odpisu pisma, mającego oddawać wynik
rzekomo przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji uzupełniającego postępowania
dowodowego.
Powtarzając zarzuty odwołania strona skarżąca zarzuciła ponadto decyzji naruszenie
przepisów prawa materialnego tj:
- art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. oraz art. 2 punkty 31, 32, 33, 36 i 42 ustawy z
dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez bezzasadne uznanie samochodu
ciężarowego (a wcześniej samochodu specjalnego) jako reklamy, chociaż żaden przepis
prawa nie daje organowi możliwości takiego osobliwego utożsamienia obu pojęć, a również
materiał dowodowy zgromadzony w sprawie sprzeciwia się takiemu działaniu;
- art. 1, art. 39 ust. 1 punkt 1) ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 39 ust. 3 oraz art.
40 ust. 1 i ust. 2 punkt 3 tej ustawy poprzez bezzasadne, bezprawne uznanie samochodu
ciężarowego (wcześniej samochodu specjalnego) jako obiektu budowlanego, urządzenia
lub budowli, co okazało się równoznaczne z faktycznym żądaniem organu skierowanym
do strony jako właściciela pojazdu, by ubiegała się ona o nieznaną w prawie zgodę organu
na wykorzystywanie drogi publicznej przez samochód ciężarowy (wcześniej samochód
specjalny);
- art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 13b i art. 13f ust. 2 tej
ustawy poprzez ich niezastosowanie, o ile miejsce parkowania pojazdu samochodowego
stanowiącego własność strony znajdowało się w strefie płatnego parkowania.
Reasumując strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji
organu odwoławczego jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz
o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według
norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało
zajmowane stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Według art. 1 ż 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar
sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie
stanowią inaczej (art. 1 ż 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również
orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 ż 1 w
związku z ż 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr `153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, w tym także
na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia
zarządcy drogi pasa drogowego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 ż 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi
administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne
uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art.
145 ż 1 pkt 1 lit. a ppsa), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie
postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł
postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów
administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie.
Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej
celowości czy słuszności.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja została wydana
w zgodzie z normami prawa procesowego oraz materialnego, znajdującymi zastosowanie
w sprawie. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby
podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.
Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić,
czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.
Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego,
a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania
konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde
naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie
takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd
bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej
do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu
faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej
części uzasadnienia w skrócie kpa), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny
(art. 80 kpa), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa), a decyzje
wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w
art. 107 ż 3 kpa
Tym regułom organy nie uchybiły, w szczególności zapewniły stronie czynny udział w
postępowaniu, a okoliczność, czy i w jakim zakresie strona z tej możliwości skorzystała nie
ma znaczenia albowiem jest to uprawnienie a nie obowiązek strony postępowania. Organy
administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie skarżącej wypowiedzenie się co
do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, realizując w ten sposób prawo
skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego
stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
Podkreślenia nadto wymaga, iż organ II instancji - w związku z zarzutem dokonania
obmiaru  wykorzystanego następnie przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia, w
sposób sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego, niedającego się zweryfikować, to
jest w szczególności bez wskazania sposobu dokonania pomiaru, przedmiotu podlegającego
pomiarowi oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru - na podstawie art. 136 kpa, zlecił
organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego
w zakresie określenia sposobu dokonania pomiaru powierzchni reklamy; przedmiotu
podlegającego pomiarowi (reklama, nośnik) oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru;
uwzględniając fakt, że dla prawidłowego przeprowadzenia czynności pomiarowych, w
wyniku których organ administracji publicznej nakłada jakiekolwiek opłaty lub kary,
konieczne jest zastosowanie przyrządów podlegających stosownej, urzędowej kontroli
metrologicznej (pismo z dnia (...) r., k. 76 akt administracyjnych). Wykonując natomiast
zalecenia Kolegium organ pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, że do pomiaru
zastosowano metodę pomiarową podstawową - pośrednią tzn. wartość powierzchni
prostokątów stanowiących reklamę ustalono przez pomiar długości boków i na podstawie
definicji pola powierzchni prostokąta dokonano obliczenia powierzchni reklamy. Pomiaru
długości boków prostokąta dokonano zaś przy pomocy materialnej miary długości -
przymiaru (firmy Stanley o długości 5 mb - wyposażenie techniczne ZDiUM). Ponadto
organ I instancji wskazał, że dokonany przymiar, zgodnie z wymaganiami dotyczącymi
przyrządów pomiarowych stosowanych w dziedzinach, o których mowa w art. 8 ust. 1 Prawa
o miarach, ma ważną legalizację (pięcioletni okres ważności legalizacji upływa w 2013 r.).
Legalizacja została natomiast potwierdzona umieszczoną na przymiarze cechą legalizacji
według rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej
kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. 2008 r. Nr 5 poz. 29) w postaci
znaku określonego w załączniku nr 4 do tego rozporządzenia (pismo z dnia 10 września 2010
r., k. 79 akt administracyjnych). Niniejsze ustalenia organu I instancji potwierdziły zatem
jedynie prawidłowość i ważność uprzednio dokonanych pomiarów spornej dwustronnej
tablicy reklamowej o pow. 9,74 m2. (notatka służbowa, k. 4 akt administracyjnych).
W tym miejscu podkreślić nadto należy, iż w dniu (...) r. w siedzibie Samorządowego
Kolegium Odwoławczego we W. z całością akt sprawy, w tym z ustaleniami organu pierwszej
instancji poczynionymi w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, zapoznał się
pełnomocnik strony skarżącej.
Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego, w tym materiału pozyskanego w
ramach przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania uzupełniającego,
Sąd nie dopatrzył się zatem aby organy te nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia
sprawy. Organy administracji publicznej prowadziły bowiem ustalenia, czy w rozważanym
stanie faktycznym sprawy doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, czy też
działanie strony skarżącej nosiło znamiona jedynie zwykłego korzystania z drogi publicznej,
mając na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą
z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19 poz.
115 ze zm., dalej u.d.p.). W konsekwencji zaś powyższych ustaleń organy administracji
publicznej - prawidłowo zdaniem Sądu - oceniły, że umieszczona na samochodzie o numerze
rejestracyjnym (...) dwustronna tablica reklamowa stanowi reklamę działalności spółki,
oraz że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy H., obręb (...)) przez
umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa
drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga
zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in.
umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W myśl art. 4 pkt 23
u.d.p. reklamą jest zaś nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z
elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników
drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem
informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zgodnie z art.
40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego w powyższy sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę
ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia
na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych
powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni
zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust.
6 i 11 u.d.p.). Wysokość stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie
pasa drogowego w celu umieszczeniu reklamy nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień
zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez
zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę
pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.
W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały powyższe przepisy. Z akt sprawy wynika,
że w okresie od dnia (...) r. do dnia (...) r. tj. przez okres 19 dni, w pasie drogowym przy ul.
H. we W. zaparkowany został samochód o numerze rejestracyjnym (...) wraz z tablicami
reklamowymi. Na tablicach umieszczono napis (...) z podaniem numeru telefonu (...) oraz
adresu, pod którym reklamowane usługi są świadczone oraz strzałki wskazujące kierunek,
w jakim należy się udać od miejsca usytuowania tej reklamy (ul. św. J we W.). Powyższa
okoliczność została potwierdzona dokumentacją fotograficzną oraz protokołami z kontroli.
W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że jeżeli tablica umieszczona na
samochodzie stanowiącym w rzeczywistości jej element konstrukcyjny, a zajmująca pas
drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu
jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym
zwiększenie liczby odbiorców. Tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23
ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie
uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Mając
powyższe na uwadze nie można zgodzić się z zarzutem spółki, że sporny samochód wraz z
tablicą nie stanowi reklamy jej działalności. O tym co jest reklamą, decyduje przepis ustawy o
drogach zawierającej definicję legalną tego pojęcia jako, cyt.  nośnik informacji wizualnej w
jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami .
Tak więc jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej
wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane. Innymi słowy
na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat, tablica jedno bądz

dwustronna), ale i konstrukcja metalowa, bądz
- co miało miejsce w niniejszej sprawie -
samochód (w istocie służący jako konstrukcja metalowa), na którym jest umieszczony. Tym
bardziej, iż wygląd zewnętrzny tegoż samochodu oraz jego stan techniczny, jednoznacznie
wskazuje na to, że pojazd ten z dwustronną tablicą reklamową (w okresie wskazanym w
zaskarżonej decyzji) po pierwsze nie przemieszczał się, a po wtóre wykorzystywany był
jedynie jako element konstrukcyjny reklamy. Powyższe twierdzenie znajduje nadto
uzasadnienie w okoliczności, iż samochód ten przez pewien czas pozbawiony był tablic
rejestracyjnych, gdyż w okresie od dnia (...) r. do (...) r. w ogóle nie był zarejestrowany.
Zatem nie mógł on - wbrew twierdzeniem strony skarżącej -  być wykorzystywany do
prowadzonej działalności i poruszać się po drogach publicznych, a zatem korzystać z tych
dróg zgodnie z ich przeznaczeniem.
Zważywszy na powyższe oraz na okoliczność, że znajdująca się na przedstawionej
dwustronnej tablicy reklamowej informacja bezspornie stanowi dla jej odbiorców informację
o rodzaju działalności gospodarczej strony skarżącej i miejscu jej wykonania, przyjąć należy,
iż organy administracyjne słusznie uznały ją, stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. za
reklamę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., VI SA/WA 2246/2006).
Wskazania nadto wymaga, iż o ile przepisy o drogach publicznych nie zakazują parkowania
pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego
przeznaczonych, o tyle przepisy tejże ustawy nakazują uzyskanie przez podmiot, który chce
na takim pojez
dzie parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającemu opłacie (art.
40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy). Gdyby zatem strona skarżąca chciała przedmiotowy samochód
jedynie zaparkować, tak aby nie stanowił on jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten
czas bezopornie powinna reklamę zdemontować lub zasłonić. Parking ogólnodostępny
umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym.
Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam. W takiej sytuacji jak
już wcześniej Sąd wskazał wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego
brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji
publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanego aktu prawnego.
Kategoryczna wymowa wymienionych wyżej przepisów nie może być obchodzona tylko
ze względu na to, że reklama umieszczona w pasie drogowym zainstalowana została na
samochodzie.
Z tych wszystkich względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja odpowiada
prawu, a skarga - jako nie zasługująca na uwzględnienie - podlega oddaleniu. Wobec
powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.
2575365