Maciej J. Nowakowski Informacja nr 872 (IP-98 M) Unia Europejska (Wspólnoty Europejskie)

– organizacja, zasady działania

Zarówno Wspólnoty Europejskie jak i Unia Europejska utworzyły szereg organów.

Niektóre z nich działają wyłącznie w ramach Unii albo Wspólnot – inne są aktywne na obydwu płaszczyznach. Organy te dzielą się na główne, pomocnicze i wyspecjalizowane.

Organami głównymi są Rada Europejska i pięć instytucji powołanych przez Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską: Parlament Europejski, Rada, Komisja, Trybunał

Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy. Grupę organów pomocniczych tworzą Komitet Gospodarczy i Społeczny, Komitet Regionów, Komitet Stałych Przedstawicieli, Sąd I Instancji, Komitet Gospodarczy i Finansowy, Rzecznik Praw Obywatelskich i liczne komitety działające przy Komisji. Organami wyspecjalizowanymi są: Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny, Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Komitet Polityczny, Europol i Komitet Koordynacyjny.

Zasady działania

Zanim ww. organy zostaną bliżej opisane, należy przedstawić pokrótce zasady, na jakich opiera się cały system wspólnotowych i unijnych instytucji. Podobnie, jak w przypadku instytucji, także zasady te po części właściwe są dla Unii, po części dla Wspólnot – a niektóre są wspólne.

Zasada pomocniczości, zwana też zasadą subsydiarności, jakkolwiek stosunkowo młoda, jest jedną z najważniejszych zasad działania zarówno Wspólnot, jak i Unii. Jej istota sprowadza się do osiągania celu sposobem najbardziej efektywnym z możliwych. Treścią zasady pomocniczości jest bowiem ograniczanie aktywności organów wspólnotowych

wyłącznie do tych działań, które nie mogą zostać wykonane przez organy państw

członkowskich – innymi słowy w tych dziedzinach, gdzie kompetencje zachowują zarówno państwa członkowskie, jak i Wspólnoty, organy tych ostatnich włączają się dopiero wtedy, gdy instytucje krajowe nie mogą samodzielnie właściwie zrealizować nakreślonych zadań.

Zasada ta nie dotyczy więc dziedzin pozostających w wyłącznej kompetencji wspólnotowej, jak wspólna polityka rolna. Zasada pomocniczości, włączona do traktatów założycielskich dopiero w 1992 r., znajduje szerokie zastosowanie w działalności Wspólnot oraz – w bardziej ograniczonym zakresie – Unii Europejskiej.

Zasada jednolitych ram instytucjonalnych zapewnia spójność i ciągłość działalności organów Unii i Wspólnoty. W myśl tej zasady instytucje Wspólnot są aktywne także w ramach działań Unii – tym samym nie było konieczne tworzenie unijnych odpowiedników Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji czy Trybunału Sprawiedliwości a jedynie dodanie już istniejącym kompetencji w ramach Unii. Traktat o utworzeniu Unii Europejskiej przewidywał powołanie tylko pięciu nowych organów, którym powierzono kompetencje w dziedzinach wykraczających poza działalność Wspólnot.

Zasada oparcia UE na zasadach wolności, demokracji i poszanowania praw

człowieka, podstawowych wolności i rządów prawa nie wymaga wyjaśnień. Wymienione

wartości stanowią fundament Unii – ich trwałe podzielanie i poszanowanie stanowi niezbędny warunek członkostwa w Unii i korzystania z płynących z niego uprawnień.

Zasada poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich powiązana jest z poprzednią. Traktat o utworzeniu Unii Europejskiej określa tożsamość narodową jako historię, kulturę i tradycje danego państwa – i nakazuje chronić tak określoną wartość cenną dla wszystkich członków Unii.

Zasada równowagi instytucjonalnej to jedna z najstarszych zasad wspólnotowych –

sformułował ją jeszcze w latach pięćdziesiątych Trybunał Sprawiedliwości. Pierwotnie służyła ona przede wszystkim ochronie kompetencji Parlamentu Europejskiego. Istotą tej zasady jest wykonywanie przez każdą z instytucji wspólnotowych jej kompetencji z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji. Jej wyrazem są zarówno wspólnotowe procedury stanowienia prawa, które angażują wszystkie instytucje, jak i system skarg sądowych, przysługujących organom przeciwko aktom wydawanym przez inne organy.

Zasada autonomii instytucjonalnej jest ściśle związana z zasadą równowagi instytucjonalnej. W myśl zasady autonomii każda z instytucji dysponuje określonym przez traktaty zakresem autonomii, niezbędnej dla wykonywania jej zadań. Autonomia ta obejmuje przede wszystkim swobodę samodzielnego określenia organizacji wewnętrznej i zasad działania a także konieczne danej instytucji uprawnienia i przywileje. Z zasady autonomii wynika także zakaz ingerencji instytucji wspólnotowych w sfery autonomii państw członkowskich i innych instytucji. Ochronie zasady autonomii służy prawo do skargi sądowej.

Zasada lojalnej współpracy miedzy instytucjami również została sformułowana przez Trybunał Sprawiedliwości. Jej nazwa dobrze oddaje jej treść – instytucje Wspólnot są zobowiązane zgodnego współdziałania w przewidzianych przez prawo wspólnotowe

przypadkach.

Organy

Rada Europejska jest naczelnym organem Unii Europejskiej – a jednocześnie organem w dużym stopniu niesformalizowanym. Nie ma ona regulaminu działania, nie została określona procedura wyłaniania jej członków, brak jej nawet stałej siedziby. Wynika to z charakteru Rady Europejskiej: tworzą ją bowiem szefowie państw i rządów państw członkowskich Unii wraz z przewodniczącym Komisji, którym towarzyszą ministrowie spraw zagranicznych oraz komisarz odpowiadający za stosunki zewnętrzne Unii. Powołał ją do istnienia Traktat o utworzeniu Unii Europejskiej, jej genezę jednak należy wywodzić wprost od spotkań przywódców państw członkowskich Wspólnot Europejskich, odbywających się od lat sześćdziesiątych. Zbierająca się co najmniej dwukrotnie w ciągu roku Rada Europejska nie posiada struktur organizacyjnych, a rolę jej siedziby każdorazowo pełni miasto, w którym się zebrała. Jest to zawsze miasto w państwie aktualnie przewodniczącym Radzie Unii Europejskiej. Jedynym organem RE jest kierujący jej pracami i reprezentujący ją w stosunkach zewnętrznych Urząd Przewodniczącego, który sprawuje pochodzący z państwa aktualnie przewodniczącego Radzie UE szef państwa lub rządu. Obsługę administracyjną Rady Europejskiej zapewnia Sekretariat Generalny Rady UE.

Kompetencje Rady Europejskiej to stymulowanie rozwoju Unii i wyznaczanie jego

kierunków oraz wydawanie decyzji politycznych. Z niewielkimi wyjątkami nie wydaje ona aktów prawnych, pozostawiając to przede wszystkim Radzie i w mniejszym stopniu Komisji

– może jednak inicjować wydanie aktu. Rada Europejska udziela także akceptacji

propozycjom programowym Komisji, podejmuje decyzje, których nie można uzgodnić w ramach Rady oraz rozstrzyga spory kompetencyjne. Wszystkie decyzje RE podejmowane są na zasadzie consensusu.

Rada Unii Europejskiej, na płaszczyźnie Wspólnot zwana Radą, jest jednym głównych organów Unii Europejskiej. Jako wspólna Rada trzech Wspólnot istnieje od 1967 r., wcześniej podobne organy istniały niezależnie od siebie w EWG i Euratomie. Rada UE jest organem międzyrządowym – w jej skład wchodzi minister rządu każdego z państw członkowskich upoważniony do zaciągania zobowiązań w jego imieniu. Rada nie składa się jednak z 15 tych samych ministrów – w zależności od tematu obrad w Radzie UE będą zasiadają ministrowie zajmujący się daną branżą. W związku z tym wyróżnia się tzw. Radę ds. Ogólnych, którą tworzą ministrowie spraw zagranicznych, oraz szereg Rad technicznych. W przypadku najważniejszych kwestii Radę tworzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich.

Jedynym organem Rady jest Urząd Przewodniczącego, sprawowany przez pół roku na

zasadzie rotacji przez szefów państw lub rządów państw członkowskich – z tym, że urząd ten nie jest związany z konkretną osobą, lecz z państwem, które reprezentuje. Na początku każdej półrocznej kadencji ustalany jest harmonogram posiedzeń, na których Rada obraduje.

Obsługą administracyjną Rady zajmuje się jej Sekretariat Generalny.

Rada jest głównym organem prawotwórczym Wspólnot. Nie posiada wprawdzie

inicjatywy prawodawczej, wydaje jednak wszystkie najważniejsze akty prawa

wspólnotowego: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Wydaje także akty prawa II i III filaru Unii, akty dotyczące stosunków międzyinstytucjonalnych i międzynarodowych oraz

niewiążące zalecenia, konkluzje i rekomendacje. W pewnych przypadkach może wydawać rozporządzenia i dyrektywy wraz z Parlamentem Europejskim, może także delegować Komisji kompetencję do wydania konkretnego aktu. Rada określa liczbę członków Komisji i Trybunału Sprawiedliwości, na wniosek Trybunału tworzy Sąd I Instancji, powołuje członków Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Gospodarczego i Społecznego oraz

Komitetu Regionów. Jej kompetencje kontrolne zawierają prawo do zaskarżania aktów innych instytucji a w wyjątkowych przypadkach także kontrolę przestrzegania prawa wspólnotowego. Rada koordynuje także polityki gospodarcze państw członkowskich. W

sferze międzynarodowej Rada reprezentuje Unię w związku z zawieraniem umów

międzynarodowych a także ustanawia środki dla wykonania postanowień Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

W zależności od spraw, którymi się zajmuje, Rada podejmuje decyzje w różny sposób.

Traktaty określają, jakie kwestie rozstrzygane muszą być na zasadzie consensusu, o jakich zaś zadecydować może większość głosów. Państwa członkowskie mają określoną dla każdego ilość głosów, określonych na podstawie liczby ludności z zachowaniem preferencji dla mniejszych krajów. W miarę postępu procesu integracji wzrasta liczba spraw, o których Rada decyduje w drodze głosowania.

Organem pomocniczym Rady UE jest Komitet Stałych Przedstawicieli, od francuskiego skrótu nazywany COREPER-em. Składa się on z przedstawicieli państw członkowskich, zaś jego funkcją jest przygotowywanie prac Rady i wykonywanie zadań przez nią powierzonych.

W dziedzinie Unii Gospodarczej i Monetarnej dodatkowym organem pomocniczym tak Rady, jak i Komisji jest Komitet Gospodarczy i Finansowy.

Siedzibą Rady UE jest Bruksela, jednak trzy razy do roku zbiera się ona w Luksemburgu.

W razie potrzeby może ona także obradować w innym miejscu ustalonym przez jej członków.

Parlament Europejski to jedyny organ przedstawicielski Unii i Wspólnoty - wybierany bezpośrednio przez obywateli Unii. Wywodzi się on od Wspólnego Zgromadzenia

Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, które w 1957 r. stało się Zgromadzeniem

Parlamentarnym trzech Wspólnot, a na początku lat 60-tych przyjęło obecną nazwę. Jednak aż do 1979 r. w jego skład wchodzili członkowie parlamentów krajowych – stanowił on więc

reprezentację parlamentów państw członkowskich, nie zaś Parlament wszystkich obywateli Wspólnot. Wiązało się to również z ograniczonymi kompetencjami i słabą pozycją

Parlamentu w pierwszym etapie integracji europejskiej. Pozycja PE zaczęła rosnąć się od przyjęcia Jednolitego Aktu Europejskiego w 1986 r., potem kolejno wzmacniały ją traktaty z Maastricht i Amsterdamu.

Obecnie powołany do istnienia przez Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską

jednoizbowy Parlament Europejski liczy 626 członków wybieranych przez obywateli Unii Europejskiej w wyborach powszechnych na pięcioletnią kadencję. Zasady wybierania i kandydowania określa dyrektywa Rady. W TWE określona została liczba deputowanych z każdego z państw członkowskich. W parlamencie nie grupują się oni jednak we frakcjach narodowych, lecz politycznych, tworząc tym samym podstawy do działalności politycznej na płaszczyźnie Unii, nie zaś jedynie poszczególnych jej państw. TWE przewidział utworzenie dwóch organów Parlamentu Europejskiego – Przewodniczącego i Prezydium, wybieranych przez deputowanych spośród siebie. W pozostałym zakresie swoją strukturę organizacyjną określił sam Parlament w przyjętym Regulaminie proceduralnym.

Obradujący w trybie sesyjnym PE pełni szereg funkcji. Jako prawodawca współdziała z innymi organami w procesie wydawania aktów prawnych, wykonuje pośrednią inicjatywę prawodawczą, kontroluje przebieg procesu legislacyjnego oraz wydaje rezolucje i decyzje –

nie może jednak samodzielnie wydawać powszechnie obowiązujących aktów prawa

wspólnotowego. Jako kontroler działalności innych organów PE przeprowadza analizę przedkładanych mu sprawozdań, udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu

Wspólnot, może udzielać Komisji wotum nieufności i powoływać tymczasowe komisje śledcze, badające przypadki naruszeń i niewłaściwego stosowania prawa wspólnotowego.

Deputowani mogą również kierować pytania pod adresem innych organów - ustnie lub na piśmie. Poprzez uchwalanie budżetu Wspólnot PE wpływa na kierunki polityki Unii.

Parlament intensywnie uczestniczy w stosunkach zewnętrznych Unii poprzez utrzymywanie kontaktów z parlamentami państw nie będących członkami oraz międzynarodowymi

zgromadzeniami parlamentarnymi.

Wewnątrz Unii PE utrzymuje stosunki z innymi jej organami oraz z parlamentami

państw członkowskich. Wreszcie Parlament zatwierdza ustalony przez państwa członkowskie skład Komisji a w mniejszym stopniu uczestniczy także w procesie powoływania członków Trybunału Obrachunkowego i kierownictwa Europejskiego Banku Centralnego oraz

samodzielnie powołuje Rzecznika Praw Obywatelskich. Ten ostatni, wybierany na okres kadencji Parlamentu, jest jego organem pomocniczym – rozpatruje on skargi osób fizycznych i prawnych, dotyczące złego administrowania w działaniach organów Wspólnot.

Siedzibą Parlamentu Europejskiego jest Strasburg, odbywa on jednak także sesje

w Brukseli, zaś jego administracja mieści się w Luksemburgu.

Komisja Europejska, zwana czasem strażniczką traktatów, jako organ wszystkich Wspólnot zadebiutowała wraz z Radą, w roku 1967. W jej skład wchodzi 20 komisarzy wybieranych na pięcioletnią kadencję przez państwa członkowskie i następnie

zatwierdzanych razem przez Parlament Europejski. Każdy z komisarzy odpowiedzialny jest za jedną lub kilka dziedzin działalności Unii i kieruje odpowiednim dyrektoriatem. Pracami Komisji kieruje wybierany w podobny sposób Przewodniczący.

Należąca do instytucji Wspólnot Komisja jest organem zarządzająco–wykonawczym.

Czuwa ona nad stosowaniem traktatów oraz aktów prawnych wydanych na ich podstawie.

W sprawach objętych regulacją traktatową może wydawać opinie i zalecenia. Komisja podejmuje również decyzje i uczestniczy w stanowieniu prawa wspólnotowego – jej rola jest dla procesu legislacyjnego zasadnicza, gdyż tylko ona posiada prawo inicjatywy legislacyjnej,

zaś jej służby prawne przygotowują wszystkie projekty aktów. Komisja może również wykonywać wszelkie kompetencje przekazane jej przez Radę EU. Poza prowadzeniem

bieżącej polityki UE, Komisja inicjuje także działania mające służyć pogłębieniu integracji państw członkowskich i prowadzi w imieniu Wspólnot negocjacje prowadzące do zawarcia umów międzynarodowych.

Komisja obraduje na posiedzeniach odbywających się przynajmniej raz w tygodniu.

Siedzibą Komisji jest Bruksela, kilka jej departamentów mieści się jednak w Luksemburgu.

Jej działalność wspomagają liczne komitety problemowe, zarówno stałe jak i powoływane na pewien okres.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości jest organem sądowym Unii. Istnienie takiego organu przewidywał już Traktat o utworzeniu EWWiS. Instytucją wszystkich Wspólnot ETS

został w 1957 r. W skład Trybunału Sprawiedliwości wchodzi obecnie 15 sędziów – po jednym z każdego państwa członkowskiego – i ośmiu Rzeczników Generalnych. Wybierają ich wspólnie państwa członkowskie. Każdy z nich sprawuje swoją funkcję przez sześcioletnią kadencję. Sędziowie wybierają spośród siebie Prezesa Trybunału Sprawiedliwości, który kieruje jego pracami.

Działający w trybie ciągłym w Luksemburgu Trybunał łączy kompetencje sądów

konstytucyjnego, międzynarodowego, administracyjnego, cywilnego oraz sądu pracy. Może on rozstrzygać spory pomiędzy państwami członkowskimi oraz między państwami a

instytucjami Wspólnot. Trybunał orzeka w sprawach dotyczących naruszeń prawa

wspólnotowego oraz dokonuje wykładni jego przepisów, co ma pierwszorzędne znaczenie dla rozwoju tego prawa. ETS rozstrzyga także sprawy dotyczące zatrudnienia personelu Wspólnot oraz konflikty pomiędzy instytucjami. Poza jego jurysdykcją pozostają jednak sprawy objęte II i III filarem Unii. Wspomagający ETS Sąd I Instancji może rozpatrywać jedynie sprawy sporne.

Trybunał Obrachunkowy powołany został w roku 1975. Jego rola jako organu kontroli budżetowej rosła wraz z wzrostem znaczenia problematyki budżetowej aż do uznania go za jedną z instytucji Wspólnot w 1992 r. Państwa członkowskie wybierają po jednym członku TO spośród osób wchodzących uprzednio w skład organów kontroli zewnętrznej lub

posiadających odpowiednio wysokie kwalifikacje. Pracami Trybunału kieruje prezes, wybierany na trzyletnią kadencję. Prowadząc kontrolę wydatków budżetowych, TO

współdziała z posiadającymi funkcje kontrolne Radą i Parlamentem Europejskim. Trybunał

przedstawia roczne i specjalne sprawozdania z przeprowadzonych kontroli. Może też na prośbę innych organów wydawać opinie.

Siedzibą Trybunału Obrachunkowego jest Luksemburg.

Komitet Gospodarczy i Społeczny jest organem pomocniczym instytucji

wspólnotowych. Pełni on funkcje doradcze wobec Rady i Komisji. W jego skład wchodzą przedstawiciele różnych kategorii życia społecznego i gospodarczego. Liczba członków Komitetu rozdzielona jest pomiędzy państwa członkowskie Wspólnot. Są oni mianowani przez Radę na czteroletnią kadencję. Wykonując swoje zadania, Komitet wydaje rezolucje i opinie, może też przyjmować sprawozdania informacyjne. Siedzibą Komitetu jest Bruksela.

Komitet Regionów jest kolejnym organem doradczym instytucji Wspólnot. Sposób wyłaniania jego członków jest podobny, jak w wypadku Komitetu Gospodarczego i

Społecznego – 222 członków oraz ich zastępców Rada wybiera na czteroletnią kadencję spośród przedstawicieli społeczności lokalnych Wspólnoty. Doradzając instytucjom,

członkowie KR nie powinni jednak kierować się interesem własnej społeczności, lecz dobrem całej Wspólnoty. Zasiadający w Brukseli Komitet wydaje opinie i rezolucje dotyczące problematyki rozwoju regionalnego.

Europejski Bank Centralny powstał w związku z przejściem do trzeciego etapu Unii Gospodarczej i Monetarnej. Jest on organem wyspecjalizowanym wyłącznie Wspólnoty Europejskiej, reprezentującym jej interesy związane z polityką pieniężną. EBC kieruje Europejskim Systemem Banków Centralnych, którego sam jest częścią, jest również bankiem emisyjnym dla tzw. Eurolandu – obszaru objętego Unią Gospodarczą i Monetarną w III etapie. Zarząd EBC wybierają wspólnie rządy państw członkowskich zgodnie z zaleceniami Rady i konsultując się z Parlamentem Europejskim. Siedzibą EBC jest Frankfurt nad Menem.

Europejski Bank Inwestycyjny jest bankiem międzypaństwowym, działającym w celu wsparcia procesu integracji europejskiej, nie zaś dla osiągnięcia zysku. Członkami EBI są wszystkie państwa członkowskie. Funkcją mającego swoją siedzibę w Luksemburgu Banku jest działanie na rzecz zrównoważonego i płynnego rozwoju wspólnego rynku w interesie Wspólnoty. W tym celu Bank udziela kredytów na wsparcie polityk wspólnotowych.

Działalność EBI nie ogranicza się przy tym do obszaru Unii – aktywnie wspomaga on także przedsięwzięcia modernizacyjne w krajach kandydujących do członkostwa w UE.

Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa to organ wyspecjalizowany Unii, wspomagający Radę w sprawach podlegających WPZiB. Urząd ten połączony jest ze stanowiskiem Sekretarza Generalnego Rady UE. Wysoki Przedstawiciel działa przede wszystkim na rzecz sformułowania, opracowania i realizacji decyzji politycznych, może także z upoważnienia Przewodniczącego Rady prowadzić w jej imieniu negocjacje z podmiotami pozaunijnymi. Może on również przedstawiać stanowisko Unii w kwestiach objętych zakresem WPZiB. Z racji reprezentowania Unii na tym polu, Wysoki Przedstawiciel nazywany bywa Panem WPZiB (ang. Mister CFSP, fr. Monsieur PESC).

Komitet Polityczny to drugi organ wyspecjalizowany II filaru Unii. Rolą komitetu jest obserwacja sytuacji międzynarodowej i wydawanie opinii w sprawach objętych WPZiB a także nadzorowanie, wraz z Urzędem Przewodniczącego i Komisją, wprowadzania w życie uzgodnionych polityk.

Europol, czyli Europejski Urząd Policji, jest organem wyspecjalizowanym III filaru Unii

– współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Nie jest to międzynarodowa formacja policyjna, lecz organ służący zbieraniu, przetwarzaniu i wymianie informacji policyjnych, koordynacji działań policji krajowych oraz zacieśnianiu współpracy pomiędzy tymi policjami.

Powołany do życia przez Traktat o Unii Europejskiej, Europol skupia się przede wszystkim na zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. Najważniejszym narzędziem działalności jest system komputerowy Europolu (TECS), służący szybkiej wymianie informacji pomiędzy wszystkimi upoważnionymi służbami państw członkowskich. Siedzibą Europolu jest Haga.

Komitet Koordynacyjny to drugi z organów wyspecjalizowanych III filaru Unii.

Złożony z wyższych urzędników komitet ma za zadanie przygotowywanie opinii dla Rady oraz udział w przygotowywaniu jej prac.