INSTYTUT HANDLU ZAGRANICZNEGO
UNIWERSYTET GDAŃSKI
WPŁYW OGÓLNOŚWIATOWEGO KRYZYSU
FINANSOWEGO LAT 2008-2009 NA DZIAŁALNOŚĆ I
PRZYSZŁOŚĆ MIĘDZYNARODOWEGO FUNDUSZU
WALUTOWEGO
Wprowadzenie
Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) – wyspecjalizowana
agenda Narodów Zjednoczonych powołana do życia w wyniku
porozumienia zawartego w trakcie konferencji w Bretton Woods w lipcu
1944 r. – pozostaje instytucją o zasadniczym znaczeniu dla
międzynarodowego systemu walutowego. Cele MFW, zapisane w
statucie organizacji, obejmują popieranie międzynarodowej współpracy
walutowej,
promowanie
stabilności
walut
i
uporządkowanych
stosunków walutowych między państwami członkowskimi, pomoc w
usuwaniu
ograniczeń
płatniczych
hamujących
wzrost
handlu
międzynarodowego, a także wspieranie państw członkowskich w
korygowaniu
nierównowagi bilansów płatniczych. Organizacja
sprzyjać ma rozwojowi handlu międzynarodowego oraz przyczyniać
się do utrzymywania wysokiego poziomu zatrudnienia i poprawy
warunków ekonomicznych w krajach członkowskich1.
Po ponad 60 lat funkcjonowania Fundusz jest organizacją, której
przychodzi zmierzyć się z ostrą krytyką. Najważniejsze uwagi krytyczne,
jakie wysuwane są pod adresem MFW można w skrócie przedstawić w
dziesięciu punktach2.
1. MFW dzierży zbyt dużą władzę w odniesieniu do polityki
gospodarczej krajów rozwijających się. Uwarunkowanie pomocy
Funduszu ogranicza suwerenność rządów krajów członkowskich
korzystających z kredytów organizacji.
2. Pomimo dużego wpływu na kraje rozwijające się Funduszowi
często nie udaje się wyegzekwować realizacji narzucanych warunków.
3. Programy naprawcze MFW mają nadmiernie restrykcyjny
charakter, cechuje je brak wyczulenia na szerszy kontekst społeczny.
1 T. Michałowski, Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW), w: Przemiany we współczesnej
gospodarce światowej, red. E. Oziewicz, PWN, Warszawa 2006, s. 281.
2
Report
of
the
International
Financial
Institution
Advisory
Commission,
http://www.house.gov/jec/imf/meltzer.pdf, 07.04.2009.
1
4. Mechanizm dostarczania płynności przez Fundusz krajom
dotkniętym przez kryzysy walutowe jest nieefektywny ze względu na
czasochłonność procesu negocjacji warunków pomocy.
5. Działania interwencyjne Funduszu w krajach doświadczających
kryzysów walutowych prowadzą do zjawiska pokusy nadużycia.
6. Rządy krajów grupy G-7, a w szczególności Stany Zjednoczone,
używają MFW jako narzędzia do osiągania własnych celów
politycznych.
7. MFW nie jest w stanie przyczyniać się skutecznie do korekty
głębokich zakłóceń w bilansach płatniczych głównych krajów gospodarki
światowej.
8. Struktura decyzyjna MFW faworyzuje kraje wysoko rozwinięte,
kraje rozwijające się pozbawia natomiast istotnego wpływu na decyzje
organizacji.
9. Istnieją poważne niedostatki w zakresie przejrzystości Funduszu;
jest on organizacją, którą charakteryzuje dużym stopień skrytości i
niejawności.
10. Zakres misji MFW rozszerzył się znacząco, tak że obecnie
niektóre obszary aktywności Funduszu pokrywają się z działalnością
innych międzynarodowych instytucji finansowych.
Kryzys finansowy, który rozpoczął się w 2007 r. na amerykańskim
rynku kredytów hipotecznych o podwyższonym ryzyku, stał się
przyczyną istotnych zaburzeń i niepewności w całym globalnym
systemie
finansowym3.
Doprowadził
on
również
do
wzrostu
zainteresowania
problemami
funkcjonowania
międzynarodowych
instytucji finansowych, w tym w szczególności MFW.
Celem niniejszego artykułu jest zbadanie wpływu ogólnoświatowego
kryzysu finansowego lat 2008-2009 na działalność i przeobrażenia w
MFW4. Autor opracowania skupia swoją uwagę na trzech obszarach:
aktywności finansowej, działalności nadzorczej oraz sferze decyzyjnej
Funduszu.
Działalność finansowa MFW
Ogólnoświatowy kryzys finansowy lat 2008-2009 stał się przyczyną
wzmożonych zakupów walut obcych w Funduszu. W 2008 r. łączna
wielkość ciągnień dokonanych przez kraje członkowskie wyniosła 14,06
3 Globalny kryzys finansowy, „Fin-Focus” 2008, nr 5, s. 1-2.
4 Analiza przeprowadzona w niniejszym opracowaniu oparta jest na wydarzeniach, jakie miały
miejsce do połowy kwietnia 2009 r.
2
mld SDR5. Analiza rys. 1 przedstawiającego rozmiary pomocy
kredytowej MFW w latach 1973-2008, jasno wskazuje na to, że działania
ratunkowe organizacji, jakie można zaobserwować w kontekście
analizowanego kryzysu nie są jednak czymś nadzwyczajnym. Jak widać
na rys. 1, aktywność kredytowa Funduszu wykazuje tendencję do
okresowych, bardzo silnych wzrostów, wywołanych powtarzającymi się
kryzysami walutowymi i finansowymi, zagrażającymi bardziej lub mniej
światowej gospodarce. Rozmiary pomocy dostarczanej przez Fundusz w
okresach większych załamań na rynkach walutowych i finansowych są
nieporównywalnie duże z rozmiarami „regularnej” pomocy organizacji
nastawionej na korygowanie „typowych” odchyleń bilansów płatniczych.
Rys. 1. Rozmiary pomocy kredytowej MFW w latach 1973-2008, mld SDR
30
Brazylia, Turcja,
Argentyna
25
Azja
20
Meksyk i Rosja
Kryzys
finansowy
Kryzys
2008
15
zadłużeniowy
10
Rosja
Szok naftowy
5
0
3
5
7
9
1
3
5
7
9
1
3
5
7
9
1
3
5
7
7
7
7
7
8
8
8
8
8
9
9
9
9
9
0
0
0
0
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
0
0
0
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
Źródło: Opracowanie własne na podstawie International Financial Statistics Online,
http://ifs.apdi.net/imf, 18.05.2007; uaktualnienia do roku 2008 – Past IMF Disbursements and Repayments for all members from May 01, 1984 to March 31, 2009, http://www.imf.org, 10.04.2009.
Co więcej, pomoc kredytowa Funduszu w roku 2008 wyraźnie
ustępowała co do wielkości rozmiarom akcji kredytowych organizacji z
5 Jeżeli nie wskazano inaczej, wszystkie dane dotyczące zakupów walut w MFW i podpisanych
porozumień kredytowych, na podstawie: Past IMF Disbursements and Repayments for all
Members from May 01, 1984 to March 31, 2009, http://www.imf.org, 10.04.2009; IMF Lending Arrangements, http://www.imf.org, 10.04.2009.
3
lat 2002-2003, kiedy to średnioroczna wielkość ciągnień z Funduszu
osiągnęła rekordowy poziom 23,88 mld SDR, co było spowodowane
pakietami pomocowymi organizacji na rzecz Brazylii, Turcji i
Argentyny6. Zaangażowanie MFW w pomoc kredytową w roku 2008 r.
było też znacząco mniejsze od aktywności Funduszu w analizowanym
obszarze w okresie kryzysu azjatyckiego z lat 1997-1998 oraz podczas
kryzysu w Meksyku w roku 1995 (rys. 1).
Również sumę ciągnień przeprowadzonych w Funduszu w I kwartale
2009 r. trudno uznać za rekordową. W wymienionym okresie kraje
członkowskie nabyły w MFW waluty obce o wartości 3,13 mld SDR. Co
prawda, na dzień 31 marca 2009 r. pozostające w mocy porozumienia
kredytowe MFW opiewały na łączną kwotę 34,79 mld SDR, to jednak i
tak, była to wartość znacznie mniejsza niż niejednokrotnie w przeszłości.
Przykładowo, analogiczna suma zobowiązań MFW na dzień 31 marca
1998 r. wynosiła 47,33 mld SDR, a na dzień 31 marca 2004 r. – 51,15
mld SDR.
O ile na przełomie I i II kwartału 2009 r. trudno przewidzieć dalszy
rozwój sytuacji finansowo-gospodarczej na świecie i związany z tym
popyt na środki pomocowe z Funduszu, to o tyle warto skoncentrować
się na już zauważalnych zmianach w działalności kredytowej organizacji,
które są efektem wspominanego kryzysu. Przede wszystkim za swoiste
novum uznać należy pierwsze od blisko ćwierćwiecza ciągnienie
dokonane przez kraj tradycyjnie uznawany za rozwinięty7. Islandia, o
której mowa, w listopadzie 2008 r. zakupiła w MFW waluty obce na
sumę 0,56 mld SDR. Zakup ten nastąpił w ramach opiewającej na 1,4
mld SDR dwuletniej promesy kredytowej, zatwierdzonej 19 listopada
2008 r. przez Radę Wykonawczą Funduszu.
Globalny kryzys finansowy pociągnął za sobą również zakupy walut
w MFW przez kraje Europy Środkowej i Wschodniej, które w latach
2004-2007 stały się członkami Unii Europejskiej. Po rozpoczęciu
transformacji gospodarczej na przełomie lat 80 i 90. ubiegłego stulecia
kraje te przeprowadzały ciągnienia w Funduszu niemal wyłącznie w
latach 1990-1994. W roku 2008 spośród wymienionej grupy krajów z
pomocy MFW skorzystały Węgry oraz Łotwa. Pierwszy z krajów
dokonał ciągnień na sumę 4,22 mld SDR, drugi na kwotę 0,54 mld SDR.
6 Trzy wymienione kraje w latach 2002-2003 zakupiły w MFW waluty obce o łącznej wartości 40
mld SDR.
7 Ostatnim ciągnieniem dokonanym w MFW przez kraj rozwinięty przed rokiem 2008 był
zrealizowany przez Portugalię w 1984 r. zakup walut w Funduszu na kwotę 217,2 mln SDR.
Na potrzeby tego opracowania do grupy krajów tradycyjne uznawanych za rozwinięte zaliczono:
kraje członkowskie Unii Europejskiej sprzed rozszerzenia z 1 maja 2004 r., kraje EFTA, Stany
Zjednoczone, Kanadę, Japonię, Australię, Nową Zelandię.
4
Efektem globalnego kryzysu finansowego są też zmiany jakościowe
w obszarze pomocy kredytowej MFW. Pod koniec października 2008 r.
Rada Wykonawcza organizacji, biorąc pod uwagę rozprzestrzenianie się
kryzysu po świecie, podjęła decyzję o utworzeniu nowego udogodnienia
kredytowego. Celem „okienka kredytowego” o nazwie udogodnienie na
rzecz płynności krótkoterminowej ( Short-Term Liquidity Facility – SLF)
stała się pomoc dla krajów doświadczających przejściowych problemów
z płynnością wynikających z rozwoju sytuacji na zewnętrznych rynkach
kapitałowych8. Nowe udogodnienie MFW oparto na unikalnych jak
dotąd zasadach. Ustalono, że termin spłaty kredytów udzielanych w
ramach SLF wynosić będzie 3 miesiące, a uprawnione do pomocy kraje
będą mogły dokonywać ciągnień nie więcej niż 3-krotnie w trakcie
jakiegokolwiek 12-miesięcznego okresu. Wprowadzono wysokie limity
dostępu do pomocy na poziomie 500% kwoty udziałowej. Wsparcie
finansowe ze strony MFW w ramach nowego udogodnienia objęto
uwarunkowaniem o charakterze ex ante. Możliwość dokonywania
ciągnień zarezerwowano wyłącznie dla krajów z „bardzo dobrą historią”
w zakresie prowadzonej polityki, dostępu do rynków kapitałowych, o
zrównoważonych obciążeniach z tytułu zadłużenia. Biorąc pod uwagę
silny nacisk, jaki położono na jakość polityki krajów z bezpośredniej
przeszłości, finansowanie uczyniono możliwym bez tradycyjnego
phasingu9, kryteriów wykonawczych, monitoringu, czy też innych
rozwiązań wpisujących się w uwarunkowanie pomocy o charakterze ex
post.
Utworzenie SLF uznać należy za krok w dobrym kierunku. Warto
zauważyć, że to właśnie działalność kredytowa MFW jest przedmiotem
szczególnie
ostrej
krytyki10.
Wprowadzenie
uwarunkowania
o
charakterze ex ante przynieść może kilka korzyści. Po pierwsze, ten
rodzaj uwarunkowania powinien usprawnić mechanizm dostarczania
kredytów i skrócić czas oczekiwania kraju na pomoc. Po drugie, objęcie
interwencjami ratunkowymi Funduszu wyłącznie krajów spełniających
ex ante określone kryteria ograniczać powinno ryzyko indukowania
przez akcje kredytowe organizacji zjawiska pokusy nadużycia11. Co
8 Opis udogodnienia SLF na podstawie: A New Facility for Market Access Countries – The Short-
Term Liquidity Facility, October 24, 2008, http://www.imf.org, 07.04.2009.
9 Istotą phasingu jest udostępnianie środków finansowych przyznanych w ramach udogodnienia
kredytowego w określonych przedziałach czasowych.
10 Zob. np. T. Michałowski, Międzynarodowy Fundusz Walutowy: działalność i propozycje
reformy, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2008, s. 167-200.
11 Na temat kontrowersji wokół rzekomego generowania przez akcje kredytowe MFW zjawiska
pokusy nadużycia patrz tamże, s. 191-194.
5
więcej, ograniczeniu ryzyka pokusy nadużycia sprzyjać powinny krótkie
terminy spłaty kredytów.
Eliminacja uwarunkowania ex post przy udogodnieniu SLF to jednak
przede wszystkim koniec kontrowersji związanych z liczbą oraz
rodzajem warunków o charakterze ex post, stopniem restrykcyjności i
skutecznością programów naprawczych Funduszu, itd.12
Niezależnie od powyższych korzyści, 13 marca 2009 r., tj. niewiele
ponad 4 miesiące po wprowadzeniu SLF, Rada Wykonawcza Funduszu
podjęła decyzję o likwidacji tego udogodnienia. Działanie to wpisuje się
w kompleksowy pakiet reform13, który według intencji władz MFW
pozwolić ma organizacji odegrać większą rolę w zwalczaniu globalnego
kryzysu finansowego. Oprócz eliminacji SLF, podjęto decyzję o
likwidacji dwóch innych (zdaniem Funduszu rzadko wykorzystywanych)
udogodnień: uzupełniającego udogodnienia rezerwowego ( Supplemental
Reserve Facility – SRF) oraz udogodnienia kompensacyjnego
( Compensatory Financing Facility – CFF)14. W miejsce tych udogodnień
zdecydowano się wprowadzić nowe „okienko kredytowe” o nazwie
elastyczna linia kredytowa ( Flexible Credit Line – FCL).
Pomoc w ramach FCL ma być – podobnie jak w przypadku SLF –
objęta uwarunkowaniem o charakterze ex ante. Kredyty FCL mają
odznaczać się na tyle długim okresem spłaty (3¼-5 lat), aby znajdować
zastosowanie w przypadku wszystkich możliwych rodzajów problemów
płatniczych. W ramach trwających 6 lub 12 miesięcy porozumień FCL (z
nieograniczoną możliwością odnowy) limit dostępu do pomocy ma być
ustalany indywidualnie, z założeniem jednak, że normalnie nie powinien
przekraczać poziomu 1000% kwoty udziałowej kraju.
W ramach wspomnianego programu reform Rada Wykonawcza
MFW postanowiła również wzmocnić tradycyjne porozumienia stand-by.
Zaproponowano wiele rozwiązań, mających na celu uelastycznienie
promes kredytowych zarówno pod kątem zapobiegania, jak i
rozwiązywania kryzysów. Zaakceptowane przez Radę Wykonawczą
rozwiązania zmierzają w kierunku zmniejszenia częstotliwości
przeglądów oceniających stopień realizacji uzgodnionych programów
12 Zob. tamże, s. 179-186.
13 GRA Lending Toolkit and Conditionality: Reform Proposals, March 13, 2009,
http://www.imf.org, 07.04.2009.
14 Pomoc udzielana w ramach udogodnienia SRF przeznaczona była dla krajów dotkniętych przez
kryzysy walutowe, które mogły wyjść z kryzysów w stosunkowo krótkim czasie, jeśli tylko
otrzymałyby pomoc finansową i wprowadziłyby w życie odpowiedni program dostosowawczy. Z
kolei celem udogodnienia kompensacyjnego było umożliwienie członkom rekompensowania
gwałtownych spadków dochodów z eksportu lub też znacznych wzrostów wydatków na import
zboża, spowodowanych fluktuacjami światowych cen towarów.
6
naprawczych. Zamiast stosowanych wcześniej cotrzymiesięcznych
przeglądów, byłyby minimum 2 przeglądy w ramach każdego 12-
miesięcznego okresu porozumienia.
Oprócz
zastosowania,
w
przypadku
porozumienia
FCL,
uwarunkowania pomocy o charakterze ex ante, Rada Wykonawcza MFW
postanowiła zreformować również zasady dotyczące uwarunkowania ex
post. Nowe rozwiązania polegać mają przede wszystkim na całkowitej
rezygnacji ze stosowania warunków strukturalnych w ramach wszystkich
udogodnień kredytowych, w tym również tych zawieranych z krajami o
niskim poziomie dochodu.
Warto podkreślić, że w ostatnich latach Fundusz był mocno
krytykowany za wzrost liczby kryteriów wykonawczych oraz
rozszerzanie
swojej
aktywności
na
dziedziny
przekształceń
strukturalnych i wchodzenie na obszary tradycyjnie przypisywane
kompetencjom banków rozwoju15.
Kolejnym elementem wspomnianego pakietu reform w zakresie
działalności kredytowej Funduszu jest podwojenie ogólnych limitów
dostępu do pomocy finansowej MFW: limitu rocznego do 200%, a limitu
kumulatywnego do 600% kwoty udziałowej. Inne zaakceptowane przez
Radę Wykonawczą Funduszu rozwiązania dotyczą zniesienia oczekiwań
w zakresie terminów wcześniejszej spłaty kredytów oraz zmian w
oprocentowaniu kredytów.
Zwiększenie ogólnych limitów dostępu do pomocy kredytowej MFW
oraz wprowadzenie udogodnienia FCL z bardzo wysokim potencjalnym
limitem ciągnień rodzi pytanie o możliwości kredytowe Funduszu.
Decyzje w tym względzie zapadły na szczycie grupy G20 w Londynie na
początku kwietnia 2009 r.16 Zdecydowano wówczas o zwiększeniu
zdolności kredytowych Funduszu do 750 mld USD, tj. do około 500 mld
SDR. Kilku członków grupy zobowiązało się do bezzwłocznego
pożyczenia MFW 250 mld USD. Wśród członków tych znalazły się
m.in.: Japonia (100 mld USD), kraje członkowskie Unii Europejskiej
(100 mld USD), Kanada i Szwajcaria (po 10 mld USD), Norwegia (4,5
mld USD). Kraje grupy G-20 uzgodniły, że wyżej wymienione kwoty w
późniejszym okresie zostaną włączone do Nowych Porozumień
Pożyczkowych17. Chęć zasilenia MFW środkami potrzebnymi do
15 Por. T. Michałowski, Międzynarodowy Fundusz Walutowy: działalność…, op. cit., 184-186,
199-200
16 London Summit – Leaders’ Statement, 2 April 2009, http://www.g20.org, 14.04.2009.
17 Nowe Porozumienia Pożyczkowe ( New Arrangements to Borrow – NAB) – porozumienia, w
ramach których MFW, w sytuacji wystąpienia zakłóceń w funkcjonowaniu międzynarodowego
systemu walutowego, ma możliwość pożyczania od 26 krajów i instytucji dodatkowych środków.
7
pomocy
krajom
najmocniej
dotkniętym
kryzysem
zadeklarowały również Chiny. Przekazanie instytucji środków przez ten
kraj mogłoby się odbyć w drodze kupna wyemitowanych przez MFW
papierów wartościowych.
Grupa G20 na londyńskim szczycie poparła również przyjętą przez
MFW w 2008 r. propozycję sprzedaży części złota będącego w
posiadaniu Funduszu. Zysk ze sprzedaży złota o szacowanej wielkości 6
mld USD miałby być przeznaczony na dodatkową pomoc na rzecz
najbiedniejszych krajów w okresie kolejnych 2-3 lat.
Niezależnie od powyższego na wspomnianym szczycie grupy G20
poparto ideę alokacji przez MFW 250 mld SDR w celu zwiększenia
płynności międzynarodowej. Kraje grupy w komunikacie końcowym
szczytu oznajmiły również, że popierają pilną ratyfikację czwartej
poprawki do statutu MFW. Treść tej poprawki została przyjęta przez
Radę Wykonawczą Funduszu jeszcze we wrześniu 1997 r. i przewiduje
specjalną, jednorazową alokację SDR, mającą na celu sprawiedliwy
udział wszystkich krajów członkowskich w kumulatywnych przydziałach
SDR18.
Działalność nadzorcza MFW
Zawirowania walutowe i finansowe, jakie w latach 90. XX w. miały
miejsce w wielu krajach o rynkach wschodzących doprowadziły do
intensyfikacji działań MFW w zakresie zapobiegania kryzysom i rozwoju
struktur umożliwiających ich przewidywanie. Działania, o których mowa
stały się częścią szerzej czynionych przez społeczność międzynarodową
wysiłków na rzecz wzmocnienia światowego systemu finansowego.
W kontekście powyższego należy stwierdzić, że działania Funduszu
okazały się nieskuteczne w przewidzeniu załamania finansowego, jakie
dotknęło świat w roku 2008. Jeszcze w lipcu 2007 r. w raporcie z
konsultacji,
jakie
personel
MFW
przeprowadził
ze
Stanami
Zjednoczonymi w ramach art. IV statutu, można było przeczytać:
„kluczowe banki komercyjne i inwestycyjne znajdują się w dobrej
sytuacji finansowej, a ryzyko systemowe wydaje się niskie. Zyskowność
18 Czwarta poprawka do statutu MFW wejdzie w życie po ratyfikacji przez co najmniej 60%
członków dysponujących 85% całkowitej liczby głosów w organizacji. Do końca lutego 2009 r.
131 członków Funduszu, dysponujących 77.7% całkowitej liczby głosów w organizacji,
ratyfikowało czwartą poprawkę. Wejście w życie poprawki będzie możliwe po jej ratyfikacji
przez Stany Zjednoczone.
8
i adekwatność kapitałowa systemu bankowego wydają się wysokie wedle
standardów międzynarodowych19”.
Jakie czynniki zdecydowały o nieefektywności rozwijanego przez
Fundusz systemu ostrzegania przed kryzysami? Biagio Bossone, były
członek Rady Wykonawczej MFW, przekonuje, że przyczynami porażki
Funduszu są brak dostatecznej „wydajności” analitycznej i niepełna
implementacja nadzoru. W rzeczywistości, podczas gdy Rada
Wykonawcza Funduszu poświęca wiele czasu na dyskusje wokół
raportów personelu przygotowywanych w związku z konsultacjami
przeprowadzanymi w ramach art. IV statutu, nie udaje się jej
wykorzystać swojego potencjału, aby zapewnić wysokiej jakości nadzór i
szukać pełnej współpracy z krajami członkowskimi. Pogrążeni w rutynie
dyrektorzy wykonawczy, ani nie poświęcają zbyt wiele czasu, aby wyjść
poza informacje dostarczone przez personel, ani też systematycznie nie
scalają informacji, jakie są dostępne im biurom. Jak pisze Bossone, Rada
padła ofiarą „ograniczonego pola widzenia” uformowanego wokół
poglądów
personelu
zarządzającego,
pozbawiającego
instytucję
wewnętrznej dialektyki, kontroli i równowagi20.
W kontekście analizowanego kryzysu finansowego Bossone
przypomina, że efektem działań Funduszu ukierunkowanych na
wzmocnienie nadzoru sektora finansowego było stworzenie systemu
łączącego szereg elementów, jak nowe międzynarodowe standardy
dobrych praktyk, narzędzia diagnostyczne i kompleksowe narzędzia
oceny. Przykładem ostatnich może być realizowany od 1999 r., we ścisłej
współpracy z Bankiem Światowym, Program Oceny Sektora
Finansowego ( Financial Sector Assessment Program – FSAP), którego
celem jest ocena stabilności systemów finansowych krajów, pomoc
władzom w identyfikacji słabości tych systemów oraz określeniu działań
niezbędnych do zmniejszenia ryzyka potencjalnych kryzysów. W
rzeczywistości Stany Zjednoczone nigdy nie zgłosiły zamiaru
uczestniczenia w FSAP, argumentując, że przeprowadzenie oceny byłoby
zbyt obciążające dla budżetu organizacji21.
Należy zgodzić się z Bossone, że Stany Zjednoczone (jak i inne
główne kraje rozwinięte) jako fora do dyskusji na temat kwestii
dotyczących
nadzoru
preferują
niesformalizowane
ugrupowania
19 United States: 2007 Article IV Consultation—Staff Report; Staff Statement; and Public
Information Notice on the Executive Board Discussion, IMF Country Report No.07/264,
Washington, D.C., August 2007, s. 14, 17.
20 B. Bossone, The IMF, the U.S. Subprime Crisis, and Global Financial Governance,
http://www.voxeu.org, 09.04.2009.
21 Tamże.
9
finansowe (w szczególności G7, G-10, G-20). Warto zwrócić uwagę, że
ważniejsze
próby
rozwiązywania
problemów
związanych
z
analizowanym w tym opracowaniu kryzysem finansowym podejmowane
były również przede wszystkim na gruncie tego typu ugrupowań
(wystarczy wymienić choćby przykład szczytu G20 w Londynie w
kwietniu 2009 r.).
Niewątpliwie, rozprzestrzenianie się niesformalizowanych ugrupo-
wań finansowych należy uznać za symptom malejącej efektywności
Funduszu22.
Jak
słusznie
zauważa
E. Chrabonszczewska,
międzynarodowe instytucje finansowe, takie jak MFW, cechuje
sztywność struktur organizacyjnych i wynikających z ich statutów zasad
podejmowania ważnych decyzji. Niesformalizowane ugrupowania
finansowe charakteryzuje dla odmiany elastyczność, swoboda prezentacji
stanowisk oraz możliwość prowadzenia negocjacji23.
Sfera decyzyjna Funduszu
Sfera decyzyjna MFW stanowi jeden z obszarów krytyki organizacji.
Siła głosów krajów członkowskich na forum Funduszu zależy od
wysokości ich kwot udziałowych. Każdy członek otrzymuje 250 głosów
podstawowych plus 1 głos za każde 100 tys. SDR kwoty udziałowej.
Przedstawiony system rozdziału głosów skutkuje ich koncentracją w
rękach krajów rozwiniętych. Na początku kwietnia 2009 r. Stany
Zjednoczone dysponowały 16,8% łącznej liczby głosów w MFW, co
dawało im prawo weta w odniesieniu do decyzji wymagających
kwalifikowanej większości 85% głosów. Kraje należące do grupy G-7
były w tym samym czasie w posiadaniu 44,5% sumy głosów w
Funduszu24.
Obecny rozkład siły głosów w Funduszu w dużym stopniu nie
uwzględnia poważnych przeobrażeń w układzie sił ekonomicznych, jakie
dokonały się w gospodarce światowej w okresie ostatnich kilkudziesięciu
lat. Wielu ekspertów wyraża pogląd, że struktura decyzyjna MFW,
odzwierciedlająca układ sił z końca drugiej wojny światowej, w sposób
negatywny wpływa na efektywność działania tej instytucji25. Wielu
22 Por. Reform of the International Monetary Fund, Speech by Mr Mervyn King, Governor of the Bank of England, at the Indian Council for Research on International Economic Relations
(ICRIER), New Delhi, 20 February 2006, http://www.bis.org, 09.04.2009.
23 E. Chrabonszczewska, Międzynarodowe organizacje finansowe, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005, s. 297.
24 IMF Members' Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors, http://www.imf.org,
09.04.2009.
25 Por. np. Human Development Report 2002, Deepening democracy in a fragmented world, United Nations Development Programme, New York and Oxford 2002, s. 113.
10
dodaje
również,
że
„demokratyzacja”
Funduszu
zaowocowałaby zwiększeniem efektywności działań organizacji, gdyż
decyzje powstałe na gruncie „demokratycznego” procesu odznaczałyby
się mocniejszą legitymizację i wiarygodnością w oczach członków26.
Jak dotąd eksperci wysunęli co najmniej kilka propozycji rozwiązań
mających na celu uzyskanie bardziej zrównoważonego układu sił w
MFW, a w szczególności zapewnienie krajom rozwijającym się
możliwości wywierania większego wpływu na decyzje organizacji. Do
propozycji tych należą przede wszystkim: znaczące podniesienie i
zróżnicowanie poziomu kwot udziałowych na korzyść krajów
rozwijających się, zmiana kwalifikowanych większości koniecznych do
podjęcia przez organizację niektórych istotnych decyzji, wprowadzenie
do systemu podejmowania decyzji w MFW zasady tzw. większości
podwójnej, podniesienie udziału głosów podstawowych w łącznej liczbie
wszystkich głosów w Funduszu27.
Dnia 28 kwietnia 2008 r. Rada Gubernatorów MFW przyjęła projekt
reformy sfery decyzyjnej organizacji28. Przewiduje on m.in. zmiany w
poziomach kwot udziałowych 54 najdynamiczniej rozwijających się
gospodarek. Potrojeniu ma ulec liczba głosów podstawowych należnych
każdemu krajowi, a ich udział w ogólnej liczbie głosów ma być
utrzymywany na stałym poziomie. Innym nowym rozwiązaniem ma być
umożliwienie wyznaczania dodatkowego zastępcy każdemu z dwóch
dyrektorów wykonawczych reprezentujących grupy krajów afrykańskich.
Przedstawiony powyżej zarys programu reform w obszarze sfery
decyzyjnej Funduszu wzbudza poważne wątpliwości. Można obawiać
się, że intencją jego autorów jest chęć doprowadzenia jedynie do
powierzchownych zmian w systemie decyzyjnym organizacji. Jak
wynika z symulacji dokonanych przez sam Fundusz29, po wprowadzeniu
w życie wszystkich zakładanych zmian udział krajów G7 w łącznej
liczbie głosów, w porównaniu z sytuacją, jaka miała miejsce na początku
kwietnia 2009 r., obniżyłby się do 43,1%, czyli o zaledwie 1,4 punktu
26 Por. V.L. Kelkar, P.K. Chaudhry, M. Vanduzer-Snow, V. Bhaskar, The International Monetary
Fund: Integration and Democratization in the 21st Century, Paper prepared for G24 XX
Technical Group Meeting, Manila, Philippines March 17-18 2005, http://www.g24.org,
09.04.2009.
27 Na temat wyżej wymienionych propozycji reformy sfery decyzyjnej MFW patrz T.
Michałowski, Międzynarodowy Fundusz Walutowy: działalność…, op. cit., s. 230-233.
28 Report of the Managing Director to the International Monetary and Financial Committee on
Reform of Quota and Voice in the International Monetary Fund, April 7, 2008,
http://www.imf.org, 14.04.2009.
29 Quota and Voice Reform—Key Elements of a Potential Package of Reforms, Statistical
Appendix, and Summing of the Board Meeting, February 26, 2008, http://www.imf.org,
14.04.2009.
11
proc. Z kolei stan posiadania Stanów Zjednoczonych praktycznie by się
nie zmienił i wyniósłby 16,7% ogółu głosów. Oznacza to, że kraj ten
zachowałyby prawo weta w odniesieniu do decyzji wymagających
kwalifikowanej większości 85% głosów.
Wydarzenia ekonomiczne lat 2008-2009 wydają się nie pozostawać
bez wpływu na dyskusję dotyczącą reformy sfery decyzyjnej Funduszu.
W marcu 2009 r. Brazylia, Rosja Indie i Chiny (kraje BRIC) wydały
wspólny komunikat30, w którym wezwały do podjęcia pilnych działań
mających na celu wprowadzenie zmian do systemu rozkładu siły głosów
w Funduszu, tak, aby lepiej odzwierciedlał on realną siłę gospodarek
poszczególnych krajów. Kraje BRIC zaapelowały o wprowadzenie
nowego układu kwot udziałowych w organizacji nie później niż w
styczniu 2011 r. Za niezbędne uznały, aby następni prezesi MFW i
Banku Światowego byli wybierani w drodze otwartych, opartych na
przesłankach merytorycznych postępowań, niezależnie od kwestii
narodowościowych czy regionalnych31.
Deklaracje w sprawie reformy sfery decyzyjnej MFW znalazły się w
komunikacie końcowym wspominanego szczytu G20, jaki miał miejsce
w Londynie w kwietniu 2009 r. Odnośnie do międzynarodowych
instytucji finansowych czytamy w nim: „... zreformujemy ich mandat,
pole działania, system zarządzania, tak aby odzwierciedlały one zmiany
w gospodarce światowej i nowe wyzwania globalizacji, a gospodarki
wschodzące i rozwijające, w tym najbiedniejsze, muszą mieć więcej
głosów i lepszą reprezentację”32. Liderzy grupy G20 zobowiązali się do
implementacji przyjętego w kwietniu 2008 r. przez Radę Gubernatorów
MFW pakietu reform sfery decyzyjnej organizacji oraz wezwali do
sfinalizowania następnego przeglądu kwot udziałowych najpóźniej do
stycznia 2011 r. Zgodzili się również, że prezesi oraz osoby na wyższe
stanowiska w międzynarodowych instytucjach finansowych powinni być
wyznaczani w drodze „otwartego, przejrzystego i opartego na
przesłankach merytorycznych procesu wyboru”33.
30 BRIC Finance Ministers` Communique, March 13, 2009, Horsham, UK, http://www.minfin.ru,
14.04.2009.
31 Zasada, że Dyrektorem Zarządzającym MFW zostaje zawsze kandydat z Europy, a
prezydentem Banku Światowego – Amerykanin) jest wynikiem nieformalnego porozumienia
pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Europą zawartego jeszcze w okresie tworzenia instytucji z
Bretton Woods.
32 London Summit… , op. cit.
33 Tamże.
12
Globalny kryzys finansowy lat 2008-2009 doprowadził do
wzmożonej debaty na temat działalności i przyszłości MFW. Jej efektem
są zapowiedzi wprowadzenia określonych zmian do działalności i zasad
funkcjonowania tej instytucji. Szczególnie obiecujące wydają się
przeobrażenia w zakresie aktywności kredytowej Funduszu. Wychodzą
one naprzeciw oczekiwaniom przedstawicieli wielu kół eksperckich,
krytykujących dotychczasowe zasady udzielania pomocy kredytowej
przez Fundusz, w szczególności te związane z uwarunkowaniem ex post
wsparcia finansowego organizacji. Jednak i tu można mieć zastrzeżenia.
Wyrazić należy rozczarowanie, że Fundusz nie wycofuje się z
zaangażowania w dostarczanie pomocy o charakterze rozwojowym.
Zaangażowanie to upodabniło MFW do organizacji typu Bank Światowy
i stało się źródłem potencjalnych konfliktów i marnotrastwa.
Rozdwojenie uwagi MFW na sprawy „monetarne” i „rozwojowe” może
osłabiać zdolności Funduszu do sprawowania efektywnego nadzoru nad
międzynarodowym systemem walutowym i wywiązywania się z innych
tradycyjnie przypisanych zadań.
Wydarzania z lat 2007-2009 wskazały na ułomości rozwijanego
przez Fundusz systemu wczesnego ostrzegania przed kryzysami. System
ten powstał przede wszystkim z myślą o gospodarkach wschodzących i
rozwijających się. Siła nadzoru sprawowanego przez Fundusz w
odniesieniu do krajów, których poczynania w największym stopniu
zagrażać mogą międzynarodowej stabilizacji gospodarczej i finansowej,
okazała się bardzo niewielka.
Jak dotąd (kwiecień 2009 r.) brak jednoznacznych deklaracji w
sprawie reform, których efektem mogłoby być rzeczywiste uczynienie z
MFW instytucji będącej w stanie w sposób w pełni efektywny
przyczyniać się do międzynarodowej stabilizacji gospodarczej i
finansowej. Należy zwrócić uwagę, że przyszła reforma Funduszu w
analizowanym obszarze powinna zmierzać w kierunku wzmocnienia
nadzoru bilateralnego, ale też globalnego, odnoszącego się do powiązań
ekonomicznych między krajami, zewnętrznych skutków prowadzonej
polityki ( policy spillovers) oraz rozwoju sytuacji na rynkach
międzynarodowych i w gospodarce światowej.
MFW powinien pogłębiać współpracę z grupami międzyrządowymi,
takimi jak G-7, G-10 czy też G-20. Grupy te stały się głównym forum
dyskusji i podejmowania decyzji mających na celu łagodzenie lub
rozwiązywanie problemów pojawiających się w międzynarodowych
stosunkach walutowych i finansowych, osłabiając przy tym znaczenie
funkcji konsultacyjnej MFW.
13
Co się tyczy sfery decyzyjnej Funduszu, wydarzenia finansowo-
gospodarcze lat 2008-2009 stały się okazją dla najsilniejszych
gospodarczo krajów o rynkach wschodzących, by znacząco wzmocnić
swoją pozycję w organizacji. To właśnie pod naciskiem grupy BRIC, w
wydanym po szczycie londyńskim, na początku kwietnia 2009 r.,
komunikacie przywódców krajów należących do G20, znalazły się
deklaracje, dotyczące wprowadzenia zmian w sferze decyzyjnej MFW, w
sposób istotny wychodzące poza utrzymujący w rzeczywistości status
quo projekt reformy przyjęty przez władze organizacji rok wcześniej.
Nie można wykluczyć, że dzięki silnej pozycji negocjacyjnej, krajom
takim jak Chiny, Rosja, Indie, czy Brazylia, uda się zwiększyć swoje
znaczenie w MFW. Dużo więcej obaw można mieć o reprezentację i
prawo głosu krajów najbiedniejszych, których wpływ na procesy
decyzyjne wewnątrz organizacji jak do tej pory był praktycznie
marginalny.
Należy pamiętać, że wiele z zapowiadanych przez decydentów zmian
to jedynie deklaracje. Przyszłość pokaże, czy i w jakim stopniu zostaną
zrealizowane.
Literatura
A New Facility for Market Access Countries – The Short-Term
Liquidity Facility, October 24, 2008, http://www.imf.org, 07.04.2009.
Bossone B., The IMF, the U.S. Subprime Crisis, and Global
Financial Governance, http://www.voxeu.org, 09.04.2009.
BRIC Finance Ministers` Communique, March 13, 2009, Horsham,
UK, http://www.minfin.ru, 14.04.2009.
Chrabonszczewska E., Międzynarodowe organizacje finansowe,
Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005.
Globalny kryzys finansowy, „Fin-Focus” 2008, nr 5.
GRA Lending Toolkit and Conditionality: Reform Proposals, March
13, 2009, http://www.imf.org, 07.04.2009.
Human Development Report 2002, Deepening democracy in a
fragmented world, United Nations Development Programme, New York
and Oxford 2002.
IMF Lending Arrangements, http://www.imf.org, 10.04.2009.
IMF Members' Quotas and Voting Power, and IMF Board of
Governors, http://www.imf.org, 09.04.2009.
Kelkar V.L., Chaudhry P.K., Vanduzer-Snow M., Bhaskar V., The
International Monetary Fund: Integration and Democratization in the
21st Century, Paper prepared for G24 XX Technical Group Meeting,
Manila, Philippines March 17-18 2005, http://www.g24.org, 09.04.2009.
14
Summit
–
Leaders’
Statement,
2
April
2009,
http://www.g20.org, 14.04.2009.
Michałowski T., Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW), w:
Przemiany we współczesnej gospodarce światowej, red. E. Oziewicz,
PWN, Warszawa 2006.
Michałowski T., Międzynarodowy Fundusz Walutowy: działalność i
propozycje reformy, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk
2008.
Past IMF Disbursements and Repayments for all Members from May
01, 1984 to March 31, 2009, http://www.imf.org, 10.04.2009.
Quota and Voice Reform – Key Elements of a Potential Package of
Reforms, Statistical Appendix, and Summing of the Board Meeting,
February 26, 2008, http://www.imf.org, 14.04.2009.
Reform of the International Monetary Fund, Speech by Mr Mervyn
King, Governor of the Bank of England, at the Indian Council for
Research on International Economic Relations (ICRIER), New Delhi, 20
February 2006, http://www.bis.org, 09.04.2009.
Report of the International Financial Institution Advisory
Commission, http://www.house.gov/jec/imf/meltzer.pdf, 07.04.2009.
Report of the Managing Director to the International Monetary and
Financial Committee on Reform of Quota and Voice in the International
Monetary Fund, April 7, 2008, http://www.imf.org, 14.04.2009.
United States: 2007 Article IV Consultation – Staff Report; Staff
Statement; and Public Information Notice on the Executive Board
Discussion, IMF Country Report No.07/264, Washington, D.C., August
2007.
15