LSKIE PROBLEMY USTROI
TYTUCJA, ZROD ORZĄD TERYTORIALNY, PRAWA CZŁOWIE
\
W serii MONOGRAFIE ZAKAMYCZA ukazały się m.in.:
RADA MINISTRÓW ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE ;
pod redakcją Andrzeja Bałabana
Piotr Tuleja STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP W ŚWIETLE ZASADY JEJ NADRZĘDNOŚCI
Wojciech Jakimowicz PUBLICZNE PRAWA PODMIOTOWE
Agnieszka Korzeniowska POSTĘPOWANIE PRZED SAMORZĄDOWYM KOLEGIUM ODWOŁAWCZYM
Małgorzata Pyziak-Szafnicka POTRĄCENIE W PRAWIE CYWILNYM
Andrzej Jakubecki POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE W SPRAWACH Z ZAKRESU PRAWA WŁASNOŚCI INTELEKTUALNEJ
Nina Półtorak ODPOWIEDZIALNOŚĆ ODSZKODOWAWCZA PAŃSTWA W PRAWIE WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
I i
ANDRZEJ BAŁABAN
POLSKIE PROBLEMY USTROJOWE ;
>� s
(KONSTYTUCJA, ZRODŁA PRAWA,
SAMORZĄD TERYTORIALNY,
PRAWA CZŁOWIEKA)
ZAKAMYCZE 2003

Recenzja:
prof. dr hab. Wiesław Skrzydło
Redakcja:
Katarzyna Rybczyńska
Redakcja serii: Alicja Pollesch
Skład, łamanie: Andrzej Gudowski
856655
Copyright by
Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE
oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych sp. z o.o. 2003
Redakcja:
ul. Westerplatte 1, 31-033 Kraków
tel. [phone]
e-mail: [e-mail]
www.zakamycze.com.pl
lofo ^3
ISBN: 83-7333-215-4
wydanie I cena: 39,00 zł
Druk i oprawa: Drukarnia TECHNET, tel. [phone]
buw-eo- ob m^n
O2,0S,
Spis treści
Od Autora.................................................................................................7
Rozdział I
Zagadnienia wstępne..............................................................................9
Rozdział II
Problemy periodyzacji ustroju Polski Ludowej................................16
Rozdział III
Rozważania o konstytucji.....................................................................21
Rozdział IV
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji
z 2 kwietnia 1997 r..................................................................................41
Rozdział V
Zasady tworzenia prawa......................................................................68
Rozdział VI
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji
z 2 kwietnia 1997 r..................................................................................85
Rozdział VII
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone
I fazie reformy).....................................................................................109
Rozdział VIII
Polska reforma samorządowa z 1998 r.............................................129
Rozdział IX
Prawa człowieka i obywatela.............................................................140
5
Od Autora
Prezentowana książka przeznaczona jest dla osób interesujących się problematyką polskiej Konstytucji. U jej podstaw leżą tezy mych dawniejszych wystąpień naukowych uzupełnione niekiedy o elementy publicystyczne. Dobór tematów nastąpił na zasadzie skupienia się na relatywnie nowych problemach konstytucyjnych. Pierwszym z nich jest charakter prawny samej konstytucji, zwłaszcza na tle ról, jakie przypisano jej w czasach PRL. Drugi wątek pracy to źródła prawa, w warstwie pojęć, procedur i konstrukcji prawnej poszczególnych aktów normatywnych. Samorząd terytorialny jako podstawowe narzędzie decentralizacji i uspołecznienia władzy państwowej, właściwie rozumiany, nie mógłby być przedmiotem nietrafnych decyzji z ostatnich lat (II faza reformy z roku 1998, wybory bezpośrednie gminnych organów wykonawczych). Problematyka praw człowieka ujęta jest w postaci skondensowanego przedstawienia genezy i wzajemnej relacji licznych nakładających się na siebie rozwiązań prawnych, w których gubią się nawet prawnicy.
Szczecin, w lutym 2003 r.
Andrzej Bałaban
V
-
r, Rozdział I
Zagadnienia wstępne
Państwo to organizacja polityczna, wyposażona w suwerenną { władzę, rozciągająca się na określonym terytorium, prawnie zorga-
nizowana, określająca warunki nabywania i posiadania jej obywatelstwa. Zjawisko, a w ślad za nim pojęcie państwa, ma charakter historyczny, a więc zmienny i ewolucyjny. Państwa jako formy organizacyjne ludzkości wyłoniły się w zamierzchłych czasach w postaci lokalnych centrów cywilizacyjnych, zmierzających do uporządkowania i ugruntowania sprzyjających warunków bytu dla pierwotnej społeczności. Następnym krokiem była ekspansja na tereny o początkowo nieokreślonej, potem zaś nie dość silnej przynależności. Obecnie znajdujemy się w punkcie dziejów ludzkości, w którym podział sfer dominaq'i i sfer wpływów poszczególnych narodów został w zasadzie zakończony w sensie terytorialnym. Nie oznacza to natomiast, by przy zaakceptowaniu terytorialnego status quo podobnym stopniem stabilizacji odznaczał się proces określania ponadpaństwowych sfer wpływów politycznych, finansowych, gospodarczych etc. ze strony wielkich mocarstw. W najważniejszym, gospodarczym, podziale świata czołowe znaczenie mają obecnie: USA, Japonia i Wspólnota r Europejska wyrastająca szybko na potentata w tej mierze.1
Mimo że ciągle istnieją we współczesnym świecie ogniska konfliktów, nie może to przesłaniać faktu, że znajdujemy się na nader zaawansowanym etapie uporządkowania stosunków między-J narodowych. Istotną rolę odgrywają w tym zakresie organizacje
międzynarodowe o mniejszym czy większym stopniu specjalizacji
1 Szerzej o tym J. Jaskiernia (w:) Stany Zjednoczone a współczesne procesy i koncepcje integracji europejskiej, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1992.
9
Zagadnienia wstępne
i zakresie terytorialnym, na czele z ONZ. Pod auspicjami tych organizacji odbywa się proces tworzenia międzynarodowego ładu prawnego we wszystkich najważniejszych dziedzinach życia narodów i państw (oraz życia pojedynczego człowieka obywatela współczesnego świata). Ład międzynarodowy wprowadza się już nie tylko na terenach lądowych, ale i w takich strefach, jak: obszary mórz i oceanów, biegun północny i południowy, dno morskie, przestrzeń atmosferyczna i kosmiczna...
Skuteczność działania prawa międzynarodowego jest ograniczona, dlatego też w ostatnim czasie sięga się po formy organizacji nie między-, lecz ponadpaństwowych, czego przykładem jest Unia Europejska2 organizacja posiadająca organy o charakterze ponadpaństwowym, mająca kompetencje zwierzchnie w stosunku do państw członkowskich i ich organów, takich jak: parlamenty, rządy etc. Wcześniej czy później aktualny stanie się problem światowego ładu prawnego przyjmującego postać konstytucji i zasad prawa światowego oraz systemu organów wyłanianych na zasadzie reprezentacji narodów i państw w postaci parlamentu i rządu światowego, mających zwierzchnie i władcze kompetencje w stosunku do państw, ale przede wszystkim łączącego wysiłki ludzkości w sferze zapobiegania niebezpieczeństwom jej zagrażającym i łączenia wysiłków dla realizacji nowych przedsięwzięć w skali świata. Ta ostatnia idea nie jest wyłącznie spekulacją, jako że ruch na rzecz "rządu światowego" istnieje już dość dawno i ma spore dokonania w sferze precyzowania swych zamierzeń.3
Zarysowana tu ogólna tendencja w zakresie kształtowania stosunków międzypaństwowych nie może przesłaniać całej złożoności czynników, które wpływają na kształt i funkcjonowanie współczesnego państwa. Do najważniejszych z nich zalicza się takie elementy, jak: położenie geograficzne, stan bogactw naturalnych, strefa klimatyczna determinująca możliwości w zakresie produkcji rolnej, wielo- lub jednonarodowy charakter państwa, tradycje i dążenia
2 Zob. J. Gomula, Unia a Wspólnoty Europejskie, PiP 1995, z. 12, a także J. Galster, Projekt konstytucji Unii Europejskiej, PiP 1995, z. 10-11.
3 Por. S. Zawadzki, Podstawy aksjologiczne Konstytucji Federacji Świata (w:) Księga pamiątkowa ku czci Profesora T. Szymczaka, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994, s. 18-28. ...Ś-,..
10
Zagadnienia wstępne
cywilizacyjne, zwyczaje narodowe, status podstawowych grup społecznych, kultura polityczna, prawna i wiele innych.
Wśród czynników kształtujących koncepcję państwa szczególnie ważną rolę przypisuje się prawu. Traktuje się je zresztą jako integralny element istoty i pojęcia państwa. Cechom prawa poświęcone są w całości dalsze rozważania. Tu trzeba wszakże zwrócić uwagę, że zarówno ustrój, jak i funkcjonowanie państwa opiera się nie tylko na prawie, ale w znacznym stopniu na wielu innych, mniej czy bardziej wyodrębnionych i sformalizowanych systemach normatywnych, takich jak: system norm politycznych, wyznaniowych, terytorialnych, grupowych etc.
System norm politycznych kształtowany jest przez ruchy społeczne, partie polityczne, grupy nacisku, a nawet wybitnych polityków. W państwie totalitarnym (a więc np. komunistycznym) system ten jest wyraźnie wyodrębniony w związku z istnieniem jednej "partii", będącej parawanem dla rządów partyjnych przywódców. Uchwały zjazdów, plenów, statut partii, nie są tak precyzyjne jak normy prawne, a ich interpretacja leży w rękach zawodowych funkcjonariuszy partyjnych, którzy posługują się nią tak, by utrzymać społeczeństwo w dyscyplinie i ułatwić sobie rządzenie państwem (także przy użyciu instrumentalnie traktowanego prawa). System ten zaciera też podział kompetencji (istnieje wszak omnipotencja pierwszego sekretarza i forma telefonicznych poleceń), a w ślad za tym system odpowiedzialności. Charakterystycznym przykładem stosunku partii komunistycznych do prawa traktowanego jako coś mało ważnego było lekceważenie sfery własności majątku partyjnego. Tkwiło w tym również przekonanie o nieograniczonym, także w czasie, trwaniu narzuconego układu sił.
W państwie, w którym pojawia się pluralizm poglądów i organizacji politycznych, bardzo komplikuje się obraz systemu norm politycznych, bowiem każda z partii kształtuje odrębny (przynajmniej z pozoru) system wartości i zasad działania. Państwowy system norm politycznych oznacza w tym wypadku sytuację dość płynną, której nadać można jedynie stan względnej stabilności w drodze zawiązywania koalicji partii i ruchów politycznych, a w ślad za nimi koalicji parlamentarnych, rządów koalicyjnych, tworzenia grup interesu i nacisku etc. Ponieważ sytuacja ta (przy całej kreatywności i korzyściach
II
Zagadnienia wstępne
z tego systemu) niejednokrotnie zagrażać może interesom i bezpieczeństwu państwa, wzrasta zasadniczo rola prawnej stabilizacji wartości i zasad działania polityki zapisywanych i stabilizowanych w postanowieniach konstytucji, ustawach o partiach politycznych, ustawach o zasadach stosowania referendum, ordynacjach wyborczych etc.
System norm wyznaniowych może wpływać na działanie państwa i prawa w sposób nader zróżnicowany. Współcześnie obserwujemy rozwój fenomenu religijnych państw islamskich, w których normy religijne zastępują konstytucję i inne państwowe akty prawne, a autorytety religijne oddziałują na społeczeństwo w stopniu niewspółmiernie większym niż organy państwowe. Jednocześnie systemy norm wyznaniowych mogą być traktowane jako autonomiczne w stosunku do państwa, dotyczące głównie wspólnot religijnych. Możliwe są tu bardzo różne modele wzajemnej relacji państwa i kościoła oraz prawa i religii.4 W państwach wieloreligijnych państwo staje się arbitrem kształtującym status organizacji wyznaniowych i rozstrzygającym ich spory, z różnym zresztą skutkiem (Irlandia, Indie).
Problematyka religijna w konstytucji oscylować może pomiędzy nader skrajnymi rozwiązaniami. Współcześnie istnieją zarówno kraje uznające kanony religijne za wystarczającą "konstytucję" państwa, jak i kraje sprowadzające do minimum konstytucyjne normowanie kwestii religii. W grupie krajów przyjmujących system rozdziału kościoła od państwa wyróżnia się co najmniej cztery modele: amerykański, francuski, niemiecki i sowiecki.
Model amerykański (separacja czysta) wykształcony został w drodze ewolucyjnej wraz z powstaniem federacji. Obecnie normowany jest w głównym dokumencie konstytucyjnym i poprawkach będących jego integralną częścią. Istotą tego unormowania jest eliminacja ingerencji państwa w sprawy wewnętrzne wszystkich, jak i poszczególnych kościołów. Kościoły traktowane są jako korporacje prawa prywatnego.
Model francuski (separacja wroga) polega na koncepcji laicyzacji życia państwowego i uzależniania kościoła od państwa. Ukształtowany w czasach Wielkiej Rewolucji Francuskiej system
4 Bliżej zob. J. Krukowski, Kościół a państwo (podstawy relacji prawnych), Wydawnictwo KUL, Lublin 1993.
12
Zagadnienia wstępne
podlega wszakże ewolucji w kierunku zwiększenia niezależności kościoła. Należy podkreślić, że system ten miał znaczny wpływ na rozwiązania przyjęte w Belgii, Włoszech i Niemczech.
Model niemiecki (separacja skoordynowana) zakłada poszanowanie wolności religijnej w wymiarze indywidualnym oraz zagwarantowanie równości uprawnień kościołów jako stowarzyszeń o charakterze publicznoprawnym. Federacyjny charakter państwa decyduje o możliwości wielu odrębności prawnych w ramach landów.
Model sowiecki polegał na wrogim stosunku do religii i kościoła, czego konsekwencją były rozmaite środki prawne służące tej zasadzie. Jednocześnie w ramach tego modelu rozróżnić trzeba odmienne unormowania występujące w ZSRR i innych państwach "obozu komunistycznego", a ponadto praktykę państwową polegającą na liczeniu się z kościołem i wielu ustępstwach w sprawach jego funkcjonowania. . ;;�� .;.!;�/.'Ś;*'�; :irr..-'
Terytorialne systemy normatywne wspierają się na prawnych koncepcjach autonomii lokalnej na rzecz części składowych państw federacyjnych (zwłaszcza federacyjność wielostopniowa) oraz na wydzieleniu i rozwijaniu własnych kompetencji samorządu terytorialnego. System normatywny prawa samorządowego ma wiele podobieństw do państwowego systemu normatywnego, w ramach którego działa. Nie zmienia to faktu, że służy innym celom i inaczej powinien funkcjonować, co uwidacznia się po pewnym czasie w postaci zróżnicowania prawa samorządu w różnych częściach kraju.
"Grupowe" systemy normatywne rozwijają się poza ramami systemu samorządu terytorialnego na z gruntu innych zasadach. Spaja je nie kryterium terytorialności, lecz różne nieformalne związki łączące na przykład mniejszości narodowe, grupy zawodowe, wspólnoty kulturowe, językowe etc. Tego rodzaju systemy normatywne mają drugorzędne znaczenie, jako że regulują zwykle tylko niektóre sfery życia danej zbiorowości, i to w skali lokalnej. >
Powołane tu grupy czynników determinujących ustrój państwa i przykładowe systemy normatywne wpływają na system prawa, rzutując na proces jego powstawania i stosowania. Zagadnienie to jest dość złożone i prawnik ma z nim do czynienia w różnym stopniu w ramach każdej z kilkudziesięciu możliwych do wyróżnienia gałęzi prawa. Prawo państwowe może harmonizować działanie po-
13
Zagadnienia wstępne
zostałych systemów normatywnych i wykorzystywać je do wzmocnienia swych funkcji, może też być z nimi w sprzeczności, zmniejszając przez to swą skuteczność. W sferze ogólnego kształtu ustroju państwowego zjawisko to przybiera postać rozdzielenia tzw. prawnej i tzw. rzeczywistej konstytucji. Konstytucja prawna to obowiązujący kształt państwa zapisany w przepisach prawnych. Konstytucja rzeczywista to obraz państwa faktycznie istniejącego. Zdarzyć się może, że te dwa obrazy dość zasadniczo się różnią. Przed podjęciem działań w celu dopasowania rzeczywistości do konstytucji prawnej trzeba mieć pewność, że jest ona właściwie skonstruowana, a nie tylko prawnie egzekwowalna.
W tym miejscu dotykamy problemu stosunku prawa do rzeczywistości. Najkrócej rzecz ujmując, może ono oscylować pomiędzy dwiema ekstremalnymi sytuaq'ami:
a) odzwierciedlania przez prawo potrzeb społecznych,
b) kreowania przez prawo tych potrzeb i ich hierarchii.
W praktyce obie te funkqe winny mieć w działaniu praw swój właściwy udział. Ich dopasowanie decyduje o sukcesie polityki, prawa i państwa. Prawo idealne, gwarantujące sprawne funkcjonowanie państwa, odznaczać się musi oprócz właściwie dobranej treści także takimi cechami formalnymi, jak: obowiązujący charakter, nie-sprzeczność norm, zupełność systemu norm, jego jedność, czyli podporządkowanie przewodnim zasadom, odpowiednio dobrany stopień ogólności, jasność, aktualność. Jak widać, już to ograniczone wyliczenie oznacza zbiór cech niełatwych do zagwarantowania, a czasami także do pogodzenia. Stawia to określone wymagania wiedzy prawniczej.
Przyjmuje się, że wiedza i rozumowanie prawnicze winny się opierać na pewnych kanonach gwarantujących minimum ich poprawności.
1. Wiedza prawnicza oparta być winna na materializmie historycznym. Oznacza to konieczność brania pod uwagę czynników z pewnością decydujących o rozwoju społecznym, ostrożnym zaś traktowaniu hipotez i idealistycznych, niesprawdzonych koncepcji
14
Zagadnienia wstępne
ustrojowych. Źródłem wiedzy prawnika winna być umiejętność przewidywania biegu wydarzeń, wywodzona z doświadczeń przeszłych pokoleń.
2. Metoda socjologiczna rozumowań prawniczych wymaga korzystania z ustaleń nauk społecznych, zwłaszcza socjologii polityki i socjologii prawa.5 Pewne techniki badawcze z tego zakresu mogą i powinny być stosowane także przez samych prawników.
3. Komparatystyka prawnicza to metoda rozumowania prawniczego oparta o porównania różnych rozwiązań prawnych jednocześnie istniejących albo rozwiązań obecnych i dawnych w celu dokonania pełniejszej oceny, wyboru nowych, najlepszych rozstrzygnięć, konstruowania modeli teoretycznych będących świadectwem rozwoju i osiągniętego poziomu postępu nowych form organizacji życia społecznego. Co możliwe jest do porównania, jak je przeprowadzać i jak oceniać efekty oraz wiele innych kwestii z tego zakresu analizuje specjalnie wyodrębniona gałąź wiedzy prawniczej zwana komparatystyka prawniczą.6
4. Rozumowania prawnicze i interpretacje prawnicze cechują się pewną specyfiką, będącą odzwierciedleniem cech materiału prawnego jako systemu norm w znacznym stopniu sformalizowanego. Opanowanie elementarnych zasad rozumowania prawniczego wymaga pewnego czasu, a zwłaszcza ćwiczeń na tekstach prawnych. Wiedza z tego zakresu oparta jest na mających starą tradycję historyczną zasadach tworzenia i stosowania prawa (ujętych np. w postaci rzymskich paremii), ustaleniach współczesnej logiki prawniczej oraz obowiązujących zasadach wykładni prawa przyjętych w orzecznictwie najwyższych organów sądowych.
5 Zob. Z. Ziembiński, Elementy socjologii, Poznań 1994.
6 R.A. Tokarczyk, Wprowadzenie do komparatystyki prawniczej, wyd. VII, Zakamycze 2002.
Rozdział II Problemy periodyzacji ustroju Polski Ludowej
Periodyzacja, czyli wyodrębnianie względnie autonomicznych etapów w historii narodu i państwa, służy wielu celom. Najważniejszym z nich jest ocena minionych wydarzeń i zaliczanie ich do skarbca albo śmietnika historii jeśli oczywiście są dostatecznie jednorodne w swym charakterze, co przy skomplikowanym z reguły splocie wydarzeń historycznych zdarza się rzadko. Ze skarbca historii korzystać można czasami w bardzo bezpośredni sposób. Znakomitym przykładem "obrócenia się koła historii" tak, że stała się bezpośrednio użyteczna, był polski przełom 1989 roku. Odrzucając ustrój komunistyczny i poszukując lepszych wzorców i rozwiązań ustrojowych, wrócono do doświadczeń polskiego międzywojnia, adaptując elementy ówczesnych rozwiązań ustrojowych, a także przywracano do życia nigdy nieuchylone, lecz niestosowane akty normatywne z tego okresu.8
Periodyzacja historii w różnych jej przejawach należy do historyków.9 W stosunku do wydarzeń historii najnowszej, mającej bezpośredni wpływ na kształt współczesności, problem ten podejmują także politolodzy, a nawet prawnicy. Jednym z możliwych podejść do oceny najnowszej historii Polski jest jej ocena z punktu widzenia dokonań konstytucyjno-prawnych. W państwie demokratycznym
7 Szczegółowy przegląd wydarzeń z życia politycznego PRL zawiera książka W. Roszkowskiego, Historia Polski 1914-1990, PWN, Warszawa 1991.
8 Takie np. jak Kodeks handlowy z 1934 r., Prawo upadłościowe z 1936 r., Prawo wekslowe z 1936 r. i wiele innych.
9 O problemach periodyzacji i jej zastosowaniu por.: K. Krasowski, M. Krzymowski, K. Si-korska-Dzięgielewska, J. Walachowicz, Historia ustroju państw, Ars boni et aequi, Poznań 1993.
16
Problemy periodyzacji ustroju Polski Ludowej
normalnie funkcjonującym etapy rozwoju winny być odnotowywane i wyznaczane przyjęciem kolejnych dokumentów konstytucyjnych lub co najmniej zasadniczych nowel konstytucji. Fenomen państwa komunistycznego nie podporządkowuje się wszakże tej zasadzie. Jeśli bowiem konstytucja jest dokumentem fikcyjnym lub tylko fragmentarycznie przestrzeganym, to nawet wydarzenia o zasadniczej randze ustrojowej odbywać się mogą poza nią.
Okres Krajowej Rady Narodowej (1944-1947, oparty formalnie na jej uchwale z 1 stycznia 1944 r. statut tymczasowy rad narodowych, a następnie na Manifeście PKWN z 22 lipca 1944 r.) i okres Sejmu Ustawodawczego (1947-1952, oparty na ustawie konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej tzw. Małej Konstytucji) były etapami stosunkowo krótkimi i nietypowymi. Czym innym był cały następny etap ustrojowy 1952-1989, zwany okresem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, który mimo swej wewnętrznej złożoności i długiego czasu trwania zastygł w formalnym kształcie Konstytucji z 22 lipca 1952 r. Jedyna poważna zmiana tej Konstytucji z 10 lutego 1976 r. została dokonana, choć nie stało za nią żadne jakościowe przeobrażenie zasad funkcjonowania państwa. Sama ona była dokumentem nader eklektycznym, zawierającym postanowienia zarówno o postępowym, jak i o wstecznym charakterze. Z punktu widzenia konstytucji okres PRL jawi się jako jednolity system ustrojowy. Nie jest tak jednak, jeśli do analizy wydarzeń posłużymy się pojęciem "konstytucja realna". W takim ujęciu historia PRL dzieli się na nader różnorodne i charakterystyczne etapy.
1. Okres "stalinizmu" w wypadku Polski zaczął się już od chwili powołania KRN i uwidaczniał w miarę postępów terytorialnych wojsk radzieckich, a potem w miarę krzepnięcia prostalinowskich struktur politycznych i administracyjnych na ziemiach polskich. Warto podkreślić, że do roku 1947 postępy stalinizmu były fragmentaryczne i przedsiębrane bardzo ostrożnie. Przykładem tej taktyki było wprowadzenie prywatyzacyjnej reformy rolnej, "ugodowy" Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej, tolerowanie opozycyjnego PSL i wiele innych zjawisk, których tu nie sposób wymieniać. Po sfałszowanych wyborach do Sejmu Ustawodawczego w styczniu 1947 r. proces stalinizacji nasilił się, a apogeum swe znalazł w latach 1950-
U; ; i7
Problemy periodyzacji ustroju Polski Ludowej
53. Po śmierci Stalina (5 marca 1953 r.) rozpoczęła się powolna "odwilż" o nieznacznych, lecz uważnie śledzonych przez społeczeństwo przejawach.10
2. Proces "odwilży", stopniowo się nasilając, doprowadził do "polskiego października" 1956 r., którego idee rzutowały w sposób decydujący na świadomość polityczną społeczeństwa aż po rok 1970. Co ciekawe, idee "polskiego października" przyniosły długofalowe zmiany systemu organizacji państwa i elementów systemu prawnego. Procesom tym, słabnącym zresztą w miarę trwania rządów go-mułkowskich, nie towarzyszyły przeobrażenia gospodarcze i polityczne.
3. Na tym tle doszło do wydarzeń grudnia 1970 r. i przechwycenia władzy przez ekipę gierkowską. "Cud na kredyt" lat 1971-76, nowela konstytucyjna z lutego 1976 r. jako próba sił obozu rządowego i opozycji robotniczo-intelektualnej oraz przybieranie na sile różnych form oporu społecznego, szybkimi krokami prowadziły do kolejnego etapu zmian.
4. "Rok Solidarności" 1980/81 stał się generalną próbą sił przed definitywnym przełomem 1989 r. Mimo krótkotrwałości etap ten miał kluczowe znaczenie dla wypracowania skutecznych metod przeciwstawiania się rządom partyjnyrrt i konsolidacji, masowych już teraz, środowisk opozycyjnych. Sukcesy "Solidarności" zmusiły grupę rządzącą do sięgnięcia po środki ostateczne.
5. Stan wojenny w roku 1981 ograniczony formalnie ustawą z 18 grudnia 1982 r. "o zawieszeniu stanu wojennego..." z politycznego i prawnego punktu widzenia był takim momentem historycznym, po którym możliwa była tylko liberalizacja, czyli rozkład systemu, który nie mógł być zreformowany częściowo przy zachowaniu obowiązujących dogmatów ideologicznych w Polsce i "obozie socjalistycznym".
6. "Okrągły stół" 1989 r. otworzył etap jakościowej zmiany "typu i formy" państwa, odbywającej się tym razem w postaci reformy ustawy zasadniczej. W ciągu wydarzeń, jakie teraz nastąpiły, zasadnicza rewizja Konstytucji z 29 grudnia 1989 r. miała kluczo-
10 Nader interesująco relacjonuje ten proces L. Tyrmand, Dziennik 1954, Res Publica, Warszawa 1980.
18
Problemy periodyzacji ustroju Polski Ludowej
we znaczenie. W porównaniu z nią zmiany faktyczne i prawne, łącznie z Małą Konstytucją z 17 października 1992 r., nie miały już tej przełomowej doniosłości ustrojowej. - ,
W ślad za ostatnimi zmianami w życiu politycznym i gospodarczym pojawiła się potrzeba oceny problemu ciągłości ustrojowej państwa polskiego po II wojnie światowej. Potraktowanie lat 1944-89 jako okresu całkowitej utraty samodzielności państwowej i prawnej (i uznanie obowiązywania w tym czasie Konstytuq'i kwietniowej z 1935 r. oraz systemu prawa międzywojennego), swoistej "czarnej dziury" w dziejach narodu, oznacza moim zdaniem zarówno zatarcie poważnych różnic polskiego komunizmu w porównaniu do innych jego modeli (np. rosyjskiego czy NRD-owskiego), jak też pomniejszenie sukcesów polskiej opozyqi (popieranej przecież w różnych formach przez cały naród). Swą ciągłą walką i wymiernymi sukcesami z lat 1944-89 ukształtowała ona zupełnie inny obraz państwa niż ten, jaki wygodny był dla władz komunistycznych. To prawda, że ogłosić powrót "wolnej Rzeczypospolitej" można było z chwilą utworzenia rządu Mazowieckiego, ale też faktem jest, że jej istnienie przygotowały przełomy lat 56, 70 i 80, kiedy to przez krótkie okresy ta Rzeczpospolita istniała w bardzo licznych przejawach.
Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., obowiązująca od 17 października 1997 r., wyznaczyła nowy etap w dziejach państwa polskiego. O ile lata 1989-1997 były okresem stopniowego odrzucania rozwiązań prawnych i nawyków pochodzących z okresu PRL, to moment wejścia w życie Konstytucji stanowił nową jakość w tym procesie. Oznaczał bowiem przejście od negacji wcześniejszych rozwiązań ustrojowych do przyjęcia i stabilizacji rozwiązań nowych, w postaci dokumentu konstytucyjnego, będącego rezultatem swoistej umowy społecznej zawartej w referendum konstytucyjnym z 25 maja 1997 r. Nowy etap w rozwoju ustroju państwa polskiego określa się powszechnie mianem "III Rzeczpospolitej". Jest to określenie umowne. Trudno bowiem uznać za "Rzeczpospolitą" w dzisiejszym rozumieniu tego pojęcia dawną polską "rzeczpospolitą szlachecką". Epizod Konstytucji 3 Maja 1791 r. trwał zbyt krótko, by stać się czymś więcej niż próbą wykreowania nowego ustroju. Konstytucja kwietniowa" z 1935 r. była tworem nader oryginalnym, lecz jej oryginal-
19
Problemy periodyzacji ustroju Polski Ludowej
ność polegała głównie na odsunięciu na bok ideałów republikańskich. Okres 1945-1989 w dziejach Polski dość powszechnie nie jest uznawany za "Rzeczpospolitą" ani nawet za niepodległy byt państwa. Lata 1989-1997, zwane okresem "prowizorium konstytucyjnego", to jedynie praca nad przywróceniem prawnych podstaw "Rzeczypospolitej". W efekcie tego przeglądu za Rzeczpospolitą możemy uznać jedynie Polskę z lat 1921-1935 pod rządami Konstytucji marcowej z 17 marca 1921 r. oraz Polskę od momentu uchwalenia Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Rozdział III Rozważania o konstytucji
Konstytucja to podstawowy w danym systemie prawa akt normatywny, powszechnie obowiązujący i wyposażony w najwyższą moc prawną, zawierający zbiór "pierwotnych" norm prawnych będących z reguły zasadami systemu prawa. Konstytucja jest też aktem określającym wzajemne relacje prawa i innych systemów normatywnych istniejących w państwie. Konstytucje różnią się od innych aktów normatywnych wieloma cechami formalnymi oraz specyfiką treści. Te cechy formalne to:
1) bezpośrednie obowiązywanie,
2) specjalna nazwa,
3) najwyższa moc prawna postanowień (i system jej ochrony),
4) specyficzny układ treści całej konstytucji i jej części składowych,
5) specjalny tryb uchwalania i zmiany.
Wymienione tu cechy formalne są powszechnie znane i mają w dużej mierze charakter statyczny. Specyfika konstytucji ujawnia się wszakże w jej ciągłym i dynamicznym oddziaływaniu na ustawodawcę oraz szerzej w postaci dwustronnych relacji w stosunku do rzeczywistości państwowej. W dzisiejszym spojrzeniu na konstytucję odrzucie trzeba traktowanie jej jako jednostronnego aktu władzy państwowej, określającego obowiązki obywateli, podjętego z nikłym udziałem społeczeństwa. Tego rodzaju koncepcja konstytucji już w momencie jej uchwalania zakłada bierną rolę obywateli w procesie wprowadzania w życie i późniejszej realizacji jej idei. Nasycenie konstytucji elementami ideologicznymi nadawało jej dodatkowo charakter deklaracji politycznej. W odróżnieniu od tej sytuacji obecnie
21
Rozważania o konstytucji
godzić się można jedynie z ideą konstytucji zawartą pomiędzy koncepcją aktu suwerennej władzy narodu w stosunku do instytucji państwowych i politycznych a nieco łagodniejszą w formie, ale równie precyzyjną, koncepcją konstytucji jako umowy społecznej między narodem i piastunami władzy państwowej.
Myśląc o konstytucji, pamiętać trzeba o nasilających się, nowych zjawiskach w sferze współczesnego życia państwowego. Takim zjawiskiem jest z pewnością rosnące znaczenie prawa międzynarodowego w stosunkach wewnątrzpaństwowych, zwłaszcza w ramach materii konstytucyjnie normowanych. Dokumenty organizacji międzynarodowych o ogólnym czy nawet lokalnym znaczeniu są źródłem standardów cywilizacyjnych i kulturowych, jednoznacznie obligujących ustrojodawcę. Proces ten jest szczególnie zaawansowany w Europie, w związku z istnieniem wspólnot europejskich, w tym parlamentaryzmu europejskiego. Ze źródeł tych pochodzą wzorce prawne już nie tylko w dziedzinie ochrony wolności i praw obywatelskich czy też na przykład listy dóbr podlegających ochronie, gdyż stanowią dziedzictwo ludzkości, nawet w sferze organizacyjnych form funkcjonowania państwa czy samorządu.11 Konstytucja, coraz bardziej zdeterminowana sytuacją prawnomiędzynarodową, podlega uzależnieniom wewnętrznym nie jest więc bytem samym w sobie, który może być dowolnie kształtowany. Jej rozwiązania odzwierciedlać muszą potrzeby życia. Dostosowując się do tych potrzeb występuje jednak w specjalnym charakterze syntezy najważniejszych zasad i zbioru instytucji będących podstawą systemu prawa. W zależności od etapu rozwoju państwa treść konstytucji ma bardziej lub mniej wiodący charakter w stosunku do rozwiązań "gałęziowych". Niekiedy staje się "sztandarem rewolucji", kiedy indziej do jej treści stopniowo, w wyniku ewolucji, trafiają najistotniejsze treści ustawodawstwa.
Różnorodność zadań, jakie ma do spełnienia konstytucja, sprawia, że akt ten występować może w różnych rolach, także o pozaprawnym charakterze. W literaturze wymienia się przykładowo historyczną, polityczną, ideologiczną, propagandową, wychowawczą,
" Por. Europejska karta samorządu terytorialnego jako wzorzec dla odpowiednich regulacji prawnych państw zrzeszonych w Radzie Europy.
22
Rozważania o konstytucji
kulturową i wiele innych funkcji konstytucji.12 Wyodrębnienie tego rodzaju ról konstytucji nie jest pozbawione znaczenia, pod warunkiem że traktuje się je jako wtórne, refleksyjne w stosunku do roli podstawowej, jaką jest tworzenie podstawy dla funkcjonowania państwa i prawa. Traktowanie tych funkcji jako równorzędnych prowadzi do wadliwego oceniania, a niekiedy wręcz "poprawiania" konstytucji tak, by wypełniała jednocześnie czy przede wszystkim cele pozaprawne. W tym kierunku działała coraz bardziej popularna w państwach komunistycznych lat siedemdziesiątych koncepcja konstytucji "państwa i społeczeństwa".13 Sprawiała ona, że konstytucje stawały się bardziej zbiorem dogmatów ideologicznych niż precyzyjnym zarysem granic sprawowania władzy państwowej. Inne następstwa tej koncepcji to legalizowanie biurokratyzacji życia gospodarczego, niemożność elastycznego prowadzenia polityki międzynarodowej, zlewanie państwa z partią, zakaz pluralizmu politycznego, niejasność terminologii konstytucyjnej, ideologizacja celów państwa etc. Przeciwstawianie się zjawiskom i niebezpieczeństwom, jakie niosła koncepcja konstytucji "państwa i społeczeństwa", nie było łatwe przy użyciu tradycyjnych rozumowań prawniczych (wszak wszelkie treści zamieszczone w konstytucji korzystają z domniemania mocy obowiązującej i "normatywności"). Zajmując się przed laty tym problemem, posłużyłem się w celu wyodrębnienia i wyeliminowania z tekstu konstytucji postanowień o roli ideologicznej kategorią "deklaratywnych" postanowień konstytucji opisujących społeczny i polityczny kontekst działania norm konstytucyjnych, ale niemających jako takie przydatności w dziedzinie konstruowania norm konstytucyjnych. W konkluzji przyjmowałem, że: "(...) celem licznie występujących w konstytucji postanowień o deklaratywnym charakterze jest �ustalenie zespołu instytucji społeczno-gospodarczy eh i politycznych. Wyposażenie ich natomiast w "szczególną trwałość bądź �szczególną moc prawną wydaje się problematyczne i tym mniej możliwe, im są one bardziej autonomiczne w stosunku do regulacji prawnej. Instytucją polityczną, którą moż-
12 J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego 1978, s. 19 i n.
13 Krytyczne omówienie tej koncepcji por. A. Balaban, Theorie moderner sozialistischer Verfas-sungen. Jahrbuch des Óffentlichen Rechts der Gegenwart, Band 37, Tubingen 1988, s. 13-34.
23
Rozważania o konstytucji
na szeroko opisywać, ale na której trwałość czy �moc prawną nie sposób wpłynąć przez zmianę sformułowań tekstu prawnego, są w naszych warunkach przede wszystkim partie i stronnictwa polityczne".14
Współcześnie pożądaną koncepcję konstytucji należy ujmować jako precyzyjny akt normatywny, dokładnie określający prawa i obowiązki najważniejszych uczestników życia państwowego. Różne ujmowanie czy też akcentowanie różnych aspektów konstytucji może się odbywać jedynie w ramach tak rozumianej prawnej koncepcji. Dla przykładu, w zależności od przyjęcia uniwersalistycznej lub indywidualistycznej koncepcji stosunku państwa do obywateli można rozróżniać i badać wzajemne relacje ról konstytuq'i jako przede wszystkim gwarancji interesów państwa albo też przede wszystkim praw obywateli. Stosunek tych ról ma swe konsekwencje w treści przepisów konstytucji, proporcjach postanowień z obu wymienionych grup, systematyce konstytucji, charakterze instytucjonalnych gwarancji praw obywateli, bezpośrednim obowiązywaniu postanowień konstytucji etc. Z kolei w zależności od materii konstytucyjnych można badać funkcje konstytucji w dziedzinie: ustroju politycznego, gospodarczego, struktury aparatu państwowego, statusu obywatela, modelu tworzenia prawa, koncepcji samorządu etc.
Przykładowo zarysowane role czy aspekty działania konstytucji można mnożyć, akcentując działanie formalnych cech konstytucji (i tym samym odrębności ustrojodawstwa od ustawodawstwa) albo rozwijając problematyki konstytucyjne mające rangę materii, zasady czy tylko instytucji konstytucyjnej (o ponadgałęziowym czy gałęziowym znaczeniu). Tego rodzaju ujmowanie konstytucji ma charakter analityczny. Równie ważnym ujęciem jest syntetyczne spojrzenie na konstytucję z punktu widzenia jej oddziaływania jako całości i cech, które posiada w każdym kontekście prawnym. Tego rodzaju spojrzeniem jest odróżnienie stabilizującego i dynamizującego działania konstytucji na system prawa, a tym samym na rzeczywistość państwową. Kwestia ta wydaje się mieć szczególne znaczenie w sytuacji tak zasadniczych zmian rzeczywistości, jak te, które zachodzą
A. Balaban, Konstytucja, ustawa i uchwala jako formy działalności prawotwórczej Sejmu PRL, Annales UMCS, Lublin 1978, s. 36 i n.
24
Rozważania o konstytucji
obecnie w Polsce i, wobec faktu wprowadzenia w życie nowej konstytucji, o właściwie pojmowanym charakterze prawnym.
Wyróżnienie dwu wymienionych ról konstytucji jest jednym z klasycznych kierunków badań roli konstytucji. Problem ten doceniano w pracach nad konstytucjami o charakterze komunistycznym, pod których rządami (czy może raczej pozorami tych rządów) przyszło nam żyć tak długo. I tak na przykład, przed uchwaleniem Konstytucji ZSRR z 1936 r. jednym z czołowych problemów w dyskusji konstytucyjnej było odróżnianie konstytucji w roli "bilansu dokonań" i w roli "programu rozwoju państwa". Rezultatem dyskusji było przyjęcie preferencji dla konstytuq'i bilansu, co w przyszłości miało dość zasadnicze znaczenie dla koncepcji nowych konstytuq'i państw "demokracji ludowej". Owo zagadnienie nie traci znaczenia, a przeciwnie, tym bardziej musi być w polu widzenia autorów konstytuq'i w społeczeństwie pluralizmu politycznego, które w związku z wielością proponowanych koncepcji politycznych musi działać w warunkach pewności, jasności i dominującej roli prawa. Dla potrzeb tej pewności i jasności już konstytucja stwarzać musi jednoznaczny system ustrojowy, mający trwały charakter, mimo zmian zachodzących w bieżącym życiu państwowym. Zgodnie z jakże trafną paremią cjuieta non movere korekty ustrojowe mogą być wprowadzane nie wtedy, gdy pojawi się ich potrzeba, lecz gdy ugruntuje się ona i zostanie zaakceptowana po dyskusji w kompetentnych organach państwowych. Chodzi tu także o niedopuszczenie do rozejścia się dróg konstytucji formalnej i rzeczywistej poprzez system doskonalenia i ochrony tej pierwszej. Oczywiście wymieniona zasada nie dotyczy drobnych korekt konstytucyjnych o technicznym znaczeniu, lecz postanowień o istotnym znaczeniu ustrojowym.
Ważąc znaczenie obu wymienionych ról konstytucji trzeba podkreślić, że nie są one równorzędne. Oddziaływanie stabilizujące to istota konstytucji. Przysługujące jej cechy formalne działają w kierunku wcielania w życie rozwiązań konstytucyjnych i chronienia ich przed naruszeniem zarówno ze strony ustawodawstwa, jak i szerzej rozumianej "praktyki" życia państwowego. Urzeczywistnianie przewidzianego w konstytucji modelu ustrojowego i jego obowiązywanie trwa przez cały okres jej ważności, nawet w przededniu zmiany.
25
Rozważania o konstytucji
Dla wypełniania swej roli konstytucja musi być dostatecznie szczegółowa, umożliwiająca konstruowanie norm konstytucyjnych. To prawda, że w praktyce normy prawne konstruowane są dla określonych sytuacji faktycznych na podstawie całego materiału prawnego, niemniej konstruowanie norm konstytucyjnych, zwłaszcza w początkowym okresie wchodzenia konstytucji w życie, a także w trakcie działań ustawodawczych (w związku z istniejącym systemem badania zgodności aktów normatywnych z konstytucją), jest często niezbędne. Oczywiście szczegółowość konstytucji może powodować częstszą potrzebę jej zmiany i w tym sensie pozostaje w pewnej sprzeczności ze stabilizującą funkcją konstytucji. Dlatego też, na ile to możliwe i tam, gdzie to możliwe, konstytucja cechować się winna ogólnością, zwiększającą trwałość jej postanowień. Ogólność nie może jednak przybierać postaci ogólnikowości powodującej niejasność i niejednoznaczność postanowień konstytucji. Warto na to zwrócić uwagę, zwłaszcza ze względu na nadmierną ogólnikowość właśnie Konstytucji PRL z 1952 r., która w praktyce była jednym z najważniejszych czynników obniżających, przynajmniej potencjalnie, znaczenie tej ustawy zasadniczej w systemie źródeł prawa.15
Czym innym niż ogólność jest ramowość konstytucji. To obrazowe określenie winno być stosowane w sytuacjach, w których ustrojo-dawca godzi się na swoiste luki w konstytucji, rezygnując z różnych powodów z uregulowania niektórych dziedzin życia państwowego. Do tego rodzaju pominiętych zagadnień postanowienia konstytucji mają jedynie pośrednie zastosowanie. Ustalenie, czy mamy do czynienia z taką swoistą luką w konstytucji, jest możliwe przez porównanie do zakresu regulacji konstytucyjnej wcześniej istniejącej, a zarazem do dominującego w teorii prawa, orzecznictwie i praktyce przekonania o optymalnym zakresie treści konstytucji. Zjawisko ra-mowości może wystąpić nawet w ustawie zasadniczej, odznaczającej się dużym stopniem szczegółowości rozwiązań, jego przyczyny są bowiem z reguły inne niż te, które kształtują pozostałą część tekstu ustawy zasadniczej. Ramowość może być traktowana jako swoisty przejaw dynamizującej funkcji konstytucji. Czasowe wycofanie się ustrojodawcy z ingerencji może mieć na celu przyspieszenie i kry-
15 Szerzej o tym A. Burda, Niektóre zagadnienia treści i stosowania konstytucji PRL, Studia Prawnicze 1966, nr 13.
26
Rozważania o konstytucji
stalizację zjawisk zachodzących w danej dziedzinie życia, w celu późniejszego jej unormowania już na nowych zasadach.
Innym przejawem dynamizującej roli konstytucji, tym razem pojmowanej aktywnie, są zapowiedzi wydania ustawy rozwijającej postanowienia konstytucji. W razie ich zamieszczenia ustrojodawca rezygnuje z bardziej szczegółowego unormowania danego zagadnienia i przekazuje je do właściwości ustawodawcy. Konstytucyjne zapowiedzi wydania ustawy to problem dość złożony. Można go analizować przynajmniej w kilku płaszczyznach:
1) treści i konsekwencji konkretnej zapowiedzi,
2) miejsca w systemie źródeł prawa ustawy wykonującej zapowiedzi,
3) znaczenia wszystkich odesłań zawartych w konstytucji, łącznie ujmowanych dla ustalenia prawnej koncepcji konstytucji i ustawy (zwłaszcza w sensie wzajemnych relacji ustrojodawstwa i ustawodawstwa).
Każdą konstytucyjną zapowiedź wydania ustawy traktować należy jako wiążące polecenie ustrojodawcy zobowiązujące do możliwie szybkiego przygotowania i wydania ustawy regulującej przewidziane kategorie spraw. Sam fakt zamieszczenia zapowiedzi wskazuje na szczególną wagę i pilność unormowania kwestii w nich wymienionych, jako że obowiązek ustawowego precyzowania konstytucji przez ustawodawcę ciąży na nim niezależnie od istnienia zapowiedzi konstytucyjnych. Od tej zasady mogą istnieć wyjątki. Zachodzą one w wypadku, gdy w konstytucji użyta jest formuła o możliwości wydania ustawy, niekiedy dodatkowo przewidująca, że ta dopuszczalna ustawa określi wyjątki od postanowień konstytucji albo warunki, na jakich mają być stosowane (choć taki przypadek nie zawsze musi iść w parze z fakultatywnym sformułowaniem zapowiedzi). Sytuacja ta może być określona mianem delegacji uprawnień ustrojodawczych na rzecz ustawodawcy.16
Nie ulega wątpliwości, że ustawy zapowiedziane przez samą konstytucję są specjalną kategorią ustaw. Często też określa się je
16 Pod określeniem "delegacja uprawnień" należy rozumieć przekazanie uprawnień własnych, a nie zachętę do korzystania z uprawnień należących do wymienionego w zapowiedzi organu.
27
Rozważania o konstytucji
w doktrynie oddzielną nazwą ustaw "wykonawczych" do konstytucji. Odrębność tych ustaw może być jeszcze dalej posunięta. Stać się mogą, na mocy decyzji ustrojodawcy, oddzielnym rodzajem aktu normatywnego zawierającym regulacje "podustrojowe", ale "po-nadustawowe". Taka kategoria ustaw istnieje na przykład w V Republice Francuskiej pod nazwą ustaw "organicznych" (od ścisłego, niejako "organicznego" związku ich treści i funkcji z konstytucją), co oznacza poszerzenie konstrukcji ustrojodawstwa i komplikuje nieco relacje w ramach systemu źródeł prawa. Z innej strony patrząc, służy jednakże podniesieniu rangi prawa w ramach danej tematyki, mającej szczególne znaczenie dla państwa, a niedającej się pomieścić w samej konstytucji. Oznacza to przecież możliwość zastosowania doskonalszej procedury legislacyjnej, bardziej szczegółowych rozwiązań i zwiększonej stabilności takiej ustawy, poddanej w dodatku szczególnej opiece parlamentu w procesie wcielania w życie (np. pod postacią powołania specjalnej komisji nadzorującej daną materię). Zarówno ustawy "organiczne", jak i "wykonawcze" nie powinny zawierać odesłań przewidujących precyzowanie postanowień w formie aktów normatywnych wydawanych przez organy administracji państwowej odmiennie niż ma to miejsce w wypadku ustaw zwykłych. Będąc bezpośrednimi rozwinięciami konstytucji winny regulować odpowiednie kwestie szczegółowo i zupełnie, bez dalszych odesłań, na zasadzie utrzymania monopolu parlamentu w danej sprawie. O przykład sensowności takiej koncepcji nietrudno. Zasady organizacji i działania samorządu nie mogą być dla przykładu oddane nawet w szczegółach regulacji administracji państwowej, chodzi tu bowiem o ochronę niezależności samorządu i swoisty podział władzy w terenie; stany nadzwyczajne z uwagi na swą doniosłość i swoiste "zawieszenie konstytucji" także zasługują na unormowanie wyższej rangi niż ustawa zwykła etc.
Niezależnie od znaczenia każdej zapowiedzi konstytucyjnej oddzielnie traktowanej, łącznie mogą być one wykorzystywane przy konstruowaniu prawnej koncepcji konstytucji i ustawy oraz rozstrzyganiu problemów ich wzajemnej relacji. Wniosków, jakie można wyciągnąć z analizy całokształtu zapowiedzi, nie można wszakże przeciwstawiać wyraźnym postanowieniom konstytucji traktującym o jej prawnej koncepcji albo o prawnej koncepcji ustawy. Tego rodzaju
28
Rozważania o konstytucji
pomocnicze posłużenie się analizą zapowiedzi wbrew pozorom jest zabiegiem stosunkowo często stosowanym, jako że twórcy konstytucji z reguły koncentrują się na problemach merytorycznych, a nie jej charakterze prawnym, który nie jest zresztą istotny w momencie uchwalania, lecz z reguły w czasach późniejszych, przy okazji korekt konstytucji i opartego na niej ustawodawstwa.
W warunkach polskich znaną interpretację znaczenia zapowiedzi konstytucyjnych zaproponował S. Rozmaryn,17 konstruując na ich podstawie koncepcję "materii ustawowych" wraz z jej dalszymi konsekwencjami sferą wyłączności ustawy (niewyłączającej bynajmniej szerokich uprawnień prawotwórczych rządu) i dopuszczalnością samoistnych działań prawotwórczych Rady Ministrów. Polemizując z tą koncepq'ą,18 wskazywałem na braki podstaw prawnych analitycznej części rozumowania S. Rozmaryna, jak i na niedopuszczalność końcowych wniosków skierowanych przeciw zasadzie prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Jako z pozoru logiczna, a nade wszystko wygodna w praktyce, koncepcja S. Rozmaryna przetrwała cały okres obowiązywania Konstytucji PRL i odcisnęła silne piętno na świadomości prawnej nie tyle może teoretyków, co praktyków legislacji. Kształtując swoisty system pojęć "zastanych" w dziedzinie tworzenia prawa, dla swego przełamania wymagać będzie wyraźnego zanegowania przy użyciu rozstrzygnięć prawnych i doktryny.
Dynamizujące działanie konstytucji przybierać może postać postanowień programowych zawartych w ustawie zasadniczej. Ta wewnętrznie zróżnicowana grupa przepisów konstytucji może być wprost określeniem celów państwa, ale może też mieć postać odwołania do idei czy ideologii, systemów wartości czy koncepq'i prawnych akceptowanych przez konstytuq'ę zobowiązującą do ich realizacji. I tak na przykład Konstytucja PRL w wersji z roku 1976 nader często odsyłała do obowiązującej ideologii socjalistycznej. Obecna wersja ustawy zasadniczej, w szczególnie ważnym ze względu na pozycję w systematyce konstytucji art. 2 odsyła do koncepcji "państwa prawnego" i "zasad sprawiedliwości społecznej". Odejście od
17 S. Rozmaryn, Ustaioa w PRL, PWN, Warszawa, 1964.
18 A. Balaban, Konstytucyjne unormowanie przedmiotu ustawy w PRL, Annales UMCS 1973, vol.XX(6),s.l23in.
29
Rozważania o konstytucji
sprzyja precyzyjnemu sformułowaniu treści zasad ustrojodawstwa i z reguły nie nazywa ich, a tym bardziej nie definiuje. Czasami zasada niewypowiedziana wprost w części wstępnej konstytucji ujawnia się w sposób ewidentny w całokształcie jej postanowień lub w ramach systematyki, na przykład jako zasada trójpodziału władzy albo przeciwnie zasada jej skupienia w ręku jednego lub jakiejś grupy organów państwowych. Często zasada, którą można by wyodrębnić w oparciu o postanowienia części ogólnej, nie znajduje zupełnie rozwinięcia w szczegółowych postanowieniach konstytucji co skłania do zastanowienia nad jej charakterem prawnym i funkcją polityczną.
Te i inne powody (np. związane ze specyfiką konkretnej konstytucji) sprawiają, że w wyodrębnianiu zasad naczelnych konstytucji bardzo istotną rolę przyznaje się nauce prawa tym większą, im bardziej kontrowersyjny i skomplikowany jest proces formułowania zasady. Rola doktryny prawniczej w omawianej dziedzinie jest tym większa i bardziej uniwersalna, że jest ona w stanie formułować zasady prawa nawet w sytuacji znacznych luk regulacji prawnej, mających rozmaite przyczyny (np. krach systemu politycznego lub ważnej instytucji ustrojowej). W teorii prawa przyjmuje się, że: "(...) wiążący prawnie charakter zasady prawa może się też opierać na niespornej doktrynie prawnej, uznającej daną zasadę za obowiązującą (uzasadnienie pozytywne), przy jednoczesnym braku przepisów wykluczających obowiązywanie danej zasady w określonym systemie prawnym (uzasadnienie negatywne). Zasady prawa posiadające takie właśnie uzasadnienie ich obowiązywania są bezspornym składnikiem historycznie ukształtowanej kultury politycznej i prawnej danego społeczeństwa".20
Mutatis mutandis te zalecenia co do sposobu kreowania zasad prawa w ogólności mieć mogą zastosowanie w obrębie prawa konstytucyjnego. Mogąc konstruować zasadę przy braku czy niedostatkach materiału prawnego, nauka prawa może tym bardziej dokonywać prawnej interpretacji konstytucji w kierunku poszukiwania zasad będących jej syntezą.
20 A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN, Warszawa 1993, s. 225.
32
Rozważania o konstytucji
Oprócz zalet przydatnych w procesie interpretowania konsty-tuq'i nauka prawa ma też wady mogące umniejszyć jej kreatywną rolę w omawianym zakresie. Należeć do nich mogą na przykład: serwilizm, brak w danej kwestii dostatecznie przekonujących czy też aktualnych poglądów, ich istotne rozbieżności czy sprzeczności etc. Sprawia to, że często to nie ona pierwsza, ani też nie ona ostatecznie, ustala treść zasad naczelnych konstytucji.
Współcześnie zadanie to w coraz większym zakresie wypełniane jest przez organy powołane do badania zgodności ustaw z konstytucją, a z reguły także do udzielania jej wykładni i wielu innych jeszcze funkcji ze sfery stosowania i tworzenia prawa. Organy te, prawnie legitymowane do ustalania znaczenia postanowień konstytucji i jej zasad, są zarówno uprawnione, jak i zobowiązane do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do wypełniania tych kompetencji. Do nich też należy zdecydowanie o doborze materiału prawnego, jak i ustaleń prawoznawczych, przydatnych w wykładni konstytucji.
Na pierwszy rzut oka ustalenie relacji między pojęciem zasady naczelnej a pojęciem "podstawowych decyzji politycznych" zawartych w konstytucji wydaje się zadaniem trudnym. Trudności może nastręczać kwestia określenia materii konstytucyjnych, w pierwszej kolejności predestynowanych do odegrania roli zasadniczej czy też kwestia stopnia szczegółowości wyodrębnianych zasad i sposobu konstruowania ich logicznego katalogu. W praktyce jednak doświadczenia dziesiątków czy nawet setek już lat konstytucjonalizmu zwalniają od konieczności dokonywania każdorazowo, w wypadku każdej nowo uchwalonej konstytucji, wyodrębniania jej zasad naczelnych ab ovo, z ustaleniem, które z nich mają charakter "podstawowych decyzji politycznych". W szerokim zakresie spraw istnieje bowiem tradycyjnie wyodrębniana i uznawana lista podstawowych problemów ustrojowych, właściwych konstytucjom wywodzonym z tego samego pnia historycznego. W ślad za podobieństwami i powtarzalnością treści regulacji konstytucyjnej sformułować można klasyczną listę spraw, które uzyskują rangę wiodących, a ich unormowanie w ustawie zasadniczej uzyskuje rangę zasad naczelnych. Na liście tych zasad znajduje się:
53
Rozważania o konstytucji
1) określenie podmiotu władzy suwerennej w państwie oraz form sprawowania przezeń władzy,
2) ustalenie granic władzy państwowej w relacji do samorządu i obywatela,
3) koncepcja systemu własności, gospodarki i funkcji socjalnej państwa,
4) zasady polityki międzynarodowej,
5) zasady organizacji i funkcjonowania aparatu państwowego,
6) system źródeł prawa ze szczególnym uwzględnieniem ochrony pozycji konstytucji, prymatu ustawy i praworządności działania organów państwowych.
Oczywiście katalog klasycznych, w znacznej mierze "ponadpaństwowych", zasad naczelnych konstytucji może przybrać postać bardziej szczegółowego wyliczenia czy kilku alternatywnych wyliczeń w obrębie różnych modeli konstytucji. Taka alternatywność dotyczyłaby wszakże zasad o drugorzędnym znaczeniu albo niereprezentatywnych modeli ustrojowych.
Upadek konstytucji i konstytucjonalizmu w państwach komunistycznych sprawił, że ustawy zasadnicze wchodzące w życie po upadku reżimów tam rządzących spełniać muszą pewne nietypowe wymagania. Niezależnie od zawartych w nich nowych, pozytywnych treści sprzeciwiać się muszą niedawnym koncepcjom i nawykom w dziedzinie sprawowania władzy. Sytuacja ta obciąża cały system ochrony praworządności. Można tu przypomnieć jako przykład ustalenia polskiego Trybunału Konstytucyjnego dotyczące znaczenia zasady państwa prawnego przyjętej w konstytucji, idące chwilami w kierunku przypominania rudymentów wiedzy prawniczej.21 To samo zjawisko obciążało nietypowymi zadaniami ustrojodawcę i proces egzegezy konstytucji, prowadzony w kierunku określania katalogu zasad naczelnych, ewoluującego w dodatku, "prowizorium" konstytucyjnego z lat 1989-1997. Nadmierny elementaryzm czy dydaktyzm działań z tego zakresu jest także obecnie niezbędny, choć przejściowy.
21 Por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000.
34
Rozważania o konstytucji
Tego rodzaju problemów nie ma konstytucjonalizm zachodnioeuropejski. Nie oznacza to, że zastygł on w jakiejś trwałej, niezmiennej postaci i może być obojętny na przykład na proces kreowania ponadpaństwowego porządku prawnego wspólnot europejskich,22 będący zresztą jedynie elementem powszechnej ekspansji prawa międzynarodowego na wewnętrzne porządki prawne państw współczesnego świata. Podobnie jak w tradycyjnej dziedzinie regulacji konstytucyjnej, jaką są wolności i prawa obywatelskie, obserwujemy powstawanie znacznie nowszego spojrzenia na nie ze strony praw człowieka. Ważne miejsce wśród wiodących idei i postanowień konstytucyjnych torują sobie takie zagadnienia, jak: ekologia, środki masowego przekazu, dostęp do informacji i jej ochrona etc. Oznacza to nie tylko pojawienie się nowych zasad naczelnych konstytucji w miarę uwzględniania potrzeby konstytucjonalizacji tych zjawisk, ale też weryfikację katalogu zasad naczelnych w jego treściowej zawartości i hierarchii ważności.
Różnorodne funkcje, jakie pełnią zasady naczelne konstytucji, mogą być rozpatrywane w ramach ich zasadniczego nurtu oddziaływania na społeczeństwo i państwo, ale też w ramach oddziaływań ubocznych. W tym drugim znaczeniu można z pewnością mówić o propagandowym czy też dydaktycznym wykorzystaniu zasad naczelnych konstytucji. Oba te sensownie pojmowane zastosowania mogą się przyczynić do wzrostu kultury politycznej i prawnej społeczeństwa, będącej ważnym warunkiem skuteczności zarówno prawa, jak i konstytucji. Problem ten pozostaje wszakże poza głównym tokiem rozważań, jakim jest w tym miejscu różnorodne prawne zastosowanie zasad naczelnych konstytucji.
Pierwszą prawną funkcją zasad naczelnych konstytucji jest określenie kierunku i granic ewolucji ustawy zasadniczej. Katalog zasad naczelnych jest zarazem katalogiem idei o wiodącym znaczeniu dla ustroju państwa. One to bowiem winny być przedmiotem szczególnej uwagi ustrojodawcy przy okazji korekt, rozwijania i doskonalenia szczegółowych postanowień konstytucji i ewentualnie systemu ustaw konstytucyjnych towarzyszących ustawie zasadniczej. Kategoria zasad naczelnych jest zarazem miernikiem stopnia donios-
22 Por. J. Barcz. Stosowanie prawa wspólnot zachodnioeuropejskich w państwach członkowskich, PISM, Warszawa 1991.
35
Rozważania o konstytucji
łości zmian ustrojowych, pozwalając na rozróżnienie "nowelizacji" i "rewizji" konstytucji, przy czym ta druga to zmiana mająca decydujące znaczenie dla obowiązywania którejś z zasad naczelnych. Przy okazji rewizji powstać może problem wewnętrznej zgodności kon-cepq'i konstytucji (granic jej reformowalności w postaci częściowych zmian).
Drugą prawną funkcją zasad naczelnych konstytuq'i jest ustalanie najważniejszych kierunków działalności ustawodawczej, przynajmniej w pierwszym okresie wejścia konstytucji w życie. Potem ta funkcja zasad słabnie, choć nie ustaje całkowicie. Konstytucja posługuje się z reguły zapowiedziami ustawowymi, będącymi formą wyraźnego i naglącego zobowiązania ustawodawcy do działania. Chodzi tu wszakże bardziej o wszczęcie prac nad ustawą niż o wytyczanie jej treści. W tym drugim zakresie zapowiedzi konstytucyjne mają małe możliwości oddziaływania. Zupełnie inaczej wygląda natomiast oddziaływanie na ustawę "wykonawczą" katalogu zasad naczelnych konstytucji. Wyznaczają one bowiem podstawowe determinanty treści ustawowych, a także sposób prac nad ustawą, w licznych przypadkach angażujący szerokie kręgi społeczeństwa. Kategoria zasad naczelnych konstytucji pełni kluczową rolę dla różnorodnych form jej stosowania. W odróżnieniu od ustawodawstwa zwykłego, dla którego interpretacji konstytucja (i jej zasady) stanowi decydujący punkt odniesienia, postanowienia konstytucji nie mogą być interpretowane przez zastosowanie do nich prawa "wyższego". Jego rolę pełnią właśnie zasady naczelne, które często określają odniesienia konstytucji do innych systemów normatywnych i systemów wartości. Tendencja traktowania konstytucji jako aktu w pełni prawnego i w pewnym zakresie spraw bezpośrednio stosowanego, stwarza zapotrzebowanie na jej interpretację przez różne grupy organów (trybunał stanu, trybunał konstytucyjny, organy sądownictwa powszechnego i specjalnego, organy administracji, organy samorządu etc). Przy tej okazji posługiwanie się uporządkowanym, opatrzonym licznymi komentarzami katalogiem zasad naczelnych staje się bardzo pomocne.
Dość nietypową funkcję prawną pełnią zasady naczelne w wypadku projektowania nowej konstytucji. Zarówno prace nad projektem przebiegające od szczegółów do zasad, jak i takie, w których
36
Rozważania o konstytucji
punktem wyjścia jest spojrzenie syntetyzujące, opierać się muszą na zbiorze rozstrzygnięć podstawowych problemów politycznych. Jako takie winny też stać się przedmiotem konsultacji merytorycznych angażujących całe społeczeństwo (konsultacje, referendum konsultatywne) albo przedmiotem prawnego rozstrzygnięcia ze strony su-werena (referendum prawotwórcze).
Ogólność i polityczny charakter zasad naczelnych konstytucji sprawia, że mogą one zarówno stać się narzędziem w służbie źle pojmowanej propagandy i w rezultacie być kierowane przeciw roli prawa w konkretnym społeczeństwie, jak też, w zupełnie odmiennej sytuacji, stać się narzędziem praworządności i odzyskiwania przez prawo należnego mu miejsca w społeczeństwie. Obydwie te sytuacje prześledzić można analizując sposoby posługiwania się zasadami naczelnymi konstytucji w powojennej historii Polski.
Dla potrzeb zapowiadającej się walki o władzę w wyzwalanej z okowów II wojny światowej Polsce obóz prosowiecki uznał nielegalność i nieobowiązywanie Konstytucji kwietniowej, wprowadzając w jej miejsce uchwałą KRN z 1 października 1944 r. (statut tymczasowy rad narodowych) "demokratyczne zasady konstytucji marcowej z 1921 r.". Określenie "demokratyczne" służyło w tym wypadku manipulowaniu katalogiem zasad Konstytucji marcowej dla potrzeb walki o władzę. Manifest PKWN z 22 lipca 1944 r. posługiwał się określeniem "podstawowe założenia konstytuq'i z 17 marca 1921 r.", podobnie mało precyzyjnym. Ustawa konstytucyjna z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej w art. 1 powoływała jako podstawę działania Sejmu Ustawodawczego między innymi "podstawowe założenia konstytucji z 17 marca 1921 r.", ale mimo świetnej ku temu okazji nie określała bliżej tych zasad. Wobec braku organu władnego dokonać w tej mierze wykładni Konstytucji i braku zgodności doktryny prawniczej23 co do charakteru i litery zasad naczelnych o randze konstytucyjnej, można mówić o stanie daleko idącej niejasności tej kwestii bez wątpienia wygodnej w procesie stalinowskiego deprecjonowania prawa.
23 Por. różne w tej sprawie stanowiska S. Rozmaryna, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1951, s. 139, a w stosunku do poglądów Peretiatkowicza i Makowskiego tamże przytoczonych.
37
Rozważania o konstytucji
Uchwalenie Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. nie wprowadziło w kwestii zasad naczelnych o randze ustrojowej jasności, jakiej można by oczekiwać od ustawy zasadniczej. Konstytucja nie zawierała części poświęconej zasadom ogólnym. Rozdziały I i II przesycone były postanowieniami o charakterze ideologicznym, w kwestiach zaś stanowiących kanwę dla konstrukcji zasad naczelnych wprowadzały nową terminologię, dodatkowo utrudniającą prawną interpretację jej postanowień. Zasadnicze znaczenie dla słabych postępów w sferze konstruowania katalogu zasad naczelnych miały jednak okoliczności pozaprawne, a mianowicie fakt zepchnięcia z należnego jej miejsca przez dokumenty polityczne będące jedynym "legalnym" katalogiem celów i metod działania państwa nowego typu, preferującego ideologię, a nie prawo. W rezultacie w prezentowanych listach zasad naczelnych ustroju pojawiały się takie, którym trudno było przypisać znaczenie prawne i o których konstytucja akurat wspominała nader ogólnie. Jeśli takie zasady, jak udział "mas" w rządzeniu państwem, sojusz robotniczo-chłopski, więź gospodarcza między miastem a wsią, miały przynajmniej słowny punkt zaczepienia w konstytucji, to zasada kierowniczej roli PZPR była z niej wyprowadzana w sposób "pośredni" z powołaniem często na Konstytucję ZSRR (art. 126), która osiągnęła w tej mierze zrozumiały stan ideału.
By ideał ten zagościł w Konstytucji PRL, minąć musiało wiele trudnych lat "budownictwa socjalistycznego". Nowelizacja Konstytucji z 10 lutego 1976 r. wsławiła się wprowadzeniem do niej nie tylko statycznego obrazu sojuszniczych partii (stabilizując nawet ich nazwy), ale też socjalistycznego charakteru państwa i przyjaźni z ZSRR.
Próba upolitycznienia Konstytucji z roku 1976 była o tyle nie-przekonywająca i nieudana, że jednocześnie w ramach tej samej nowelizacji uwzględniono presję społeczną na rzecz wprowadzenia demokratycznych modyfikacji systemu, przede wszystkim w sferze rolnictwa. Dokonane zostały także liczne ideologiczno-językowe korekty przepisów konstytucji w kierunku rezygnacji ze słownictwa pochodzącego z okresu siermiężnego socjalizmu, co było znaczącym symbolem odwrotu od klasycznych dogmatów politycznych. Już wkrótce proces napełniania treścią prawną konstytucji zaczął postę-
38
Rozważania o konstytucji
pować, mimo przeszkody, jaką stanowił stan wojenny, a potem pamięć o jego groźbie. Wprowadzenie do konstytucji Trybunału Stanu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, referendum, samo w sobie bez większego znaczenia wobec ograniczonej możliwości wykorzystywania nowych instytucji, było pocieszające jako dowód możliwości przebudowy systemu państwowego.
Przełom roku 1989 w części dokonany został drogą parlamentarną i konstytucyjną, tymi też sposobami ugruntowany. Przeprowadzona 29 listopada 1989 r. całkowita rewizja Konstytucji przybrała nader interesującą z omawianego tu punktu widzenia postać. Nowy rozdział o podstawach ustroju politycznego i gospodarczego oznaczał bowiem zmianę katalogu zasad naczelnych Konstytucji z pozostawieniem bez większych zmian części dotyczącej aparatu państwowego i statusu prawnego obywatela. Zmiana postanowień ogólnych konstytucji oznaczała zmianę roli ustrojowej wszystkich instytucji konstytucyjnych i wprzęgnięcie ich w służbę systemu, którego nie całkiem ukształtowany zarys pozostawał poza konstytucją, w dalszym ciągu nienormującą wielu kluczowych kwestii charakteru i celów nowego typu państwa.
Nowe postanowienia ogólne konstytucji pozwalały na skonstruowanie katalogu jej zasad naczelnych, pełniących w znacznej mierze rolę negacji w stosunku do zasad wcześniej obowiązujących. I tak:
1) zasada państwa prawnego oznaczała negację i anulowanie zasady państwa ideologicznego i zdecydowane podporządkowanie polityki prawu,
2) zasada suwerenności narodu zastąpiła zasadę suwerenności ludu ujmowanego "uznaniowo" z zastrzeżeniem "pracującego" i "klasowego" charakteru,
3) zasada pluralizmu partyjnego oznaczała eliminaq'ę statycznego obrazu partii propaństwowej, pełniącej rolę nadurzędu,
4) zasada dopuszczenia do działań władczych samorządu oznaczała kres omnipotenqi terytorialnej państwa,
5) równość form własności i prawo swobody działań gospodarczych były negacją zbiurokratyzowanego systemu ekonomicznego.
Rozważania o konstytucji
To przeciwstawienie można by ilustrować dalszymi przykładami konstytucyjnymi.
Jeśli rewizja Konstytucji dokonana w grudniu 1989 r. posłużyła się narzędziem zasad naczelnych, to nowelizacja z 17 października 1992 r. przeprowadzona była w znacznie bardziej umiarkowanym zakresie pod hasłem usprawnienia działań w obrębie aparatu państwowego. Mimo to zdecydowano się uznać ją za okazję do uchylenia Konstytucji z 1952 r. co uznać należy raczej za akt symboliczny, biorąc pod uwagę, jak znaczne fragmenty tej dość dokładnie zmienionej konstytucji utrzymano w mocy. W ramach listy zasad naczelnych przeprowadzono jedną tylko, ale dość brzemienną w konsekwencje zmianę, a mianowicie uczyniono trójpodział władzy przewodnią myślą podziału kompetencji w ramach aparatu państwowego. Od strony redakcyjnej kompleks dwu ustaw konstytucyjnych nowej Małej Konstytucji i dawnej, w większej części utrzymanej w mocy przedstawiał dość dziwaczną konstrukq'ę, trudną do skomponowania w postaci tekstu jednolitego. "Zasady ogólne" późniejszej Małej Konstytucji dotyczyły dwu nie najważniejszych dla ustroju kwestii podziału kompetencji i ograniczeń działalności osób pełniących funkcje publiczne. Zbiór kluczowych zasad ustroju wprowadzonych 29 grudnia 1989 r. nie miał już "wiodącego" charakteru, jako że Mała Konstytucja nie włączyła ich do "zasad ogólnych". Był to wszakże ewidentny błąd ustrojodawcy, który nie mógł rzutować na obraz katalogu zasad naczelnych, będących przecież także dziełem orzecznictwa i doktryny w pewnym zakresie i stopniu uniezależnionym od stylistyki konstytucyjnej.
:^Jy: Rozdział IV :^ sh,^;,^- -:,;:v->
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji i z 2 kwietnia 1997 r. -,
Konstytucja jako akt normatywny przeznaczona jest do stosowania w postaci konkretnych norm prawnych wywodzonych z jej postanowień. W tym sensie interesuje nas jej stosunek do poszczególnych problemów życia społecznego i państwowego oraz życia poszczególnych obywateli. Jednakże konstytucja stanowi też pewną całość o cechach silnie ważących na zasadach jej stosowania. Jako wynik sporów politycznych i ścierania się koncepcji prawnych, konstytucja prezentować się może jako akt o różnym stopniu spójności. Wykładnia konstytucji ma za zadanie nadać temu aktowi charakter możliwie doskonały niesprzeczny i jednolity (tj. oparty na wiodącym katalogu wartości i zasad konstytucyjnych).
W ramach ogólnej charakterystyki konstytucji w pierwszej kolejności rozważyć należy jej stosunek do prawa naturalnego, prawa międzynarodowego i dorobku światowego konstytucjonalizmu. Pojęcie prawa naturalnego ma nader złożony charakter. Jakkolwiek bowiem prawo naturalne wyróżnia się jako obiektywnie istniejące, to metody ustalania jego reguł i zakresu są nader liczne różne mogą więc być efekty ich stosowania. Już w elementarnym ujęciu wyróżnia się rozliczne laickie i religijne koncepcje praw naturalnych, dodatkowo wyodrębniając koncepcje o charakterze statycznym, o zmiennej treści i koncepcje dynamiczne, w innym zaś ujęciu koncepcje materialne albo proceduralne.24
W praktyce państwowej problem prawa naturalnego z reguły nie ma istotnego znaczenia w okresie stabilizacji ustrojowej opartej
24 Por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Zieliński, Zarys..., op. cif., s. 107 i n.
41
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
w państwie demokratycznym na jakiejś postaci konsensu społecznego. Do prawa naturalnego sięga się, gdy pomiędzy prawem obowiązującym a wartościami przyjmowanymi przez społeczeństwo łub znaczące grupy społeczne pojawiają się istotne rozbieżności. Nawet wobec braku takich rozbieżności istnieją w działalności państwa takie momenty, kiedy pojawia się potrzeba zastanowienia nad oficjalnie uznawanym systemem wartości i jego stosunkiem do systemu wartości społecznie pożądanych. Jednym z takich momentów jest przygotowanie i uchwalenie nowej konstytucji traktowanej jako swoista postać odnowienia umowy społecznej.
Konstytucja jest tym kluczowym elementem systemu prawnego, który w największym stopniu podlegać może ocenie z punktu widzenia prawa naturalnego. Jedną bowiem z podstawowych funkcji konstytucji jest ustalenie systemu wartości oficjalnie obowiązującego i realizowanego przez władze państwowe wszelkich szczebli i w rozmaitych postaciach (z ustawodawstwem na czele). W ramach dość złożonej współcześnie treści konstytucji różne jej części w różnym stopniu pełnią funkcję aksjologiczną. W stosunkowo niewielkim stopniu dotyczy to jednej z najobszerniejszych materii konstytucyjnych, jaką jest problematyka aparatu państwowego i metod jego działania. Problemy aksjologiczne pojawiają się w różnych częściach konstytucji, przede wszystkim jednak we wstępie do konstytucji.
Określenie stosunku konstytucji do prawa naturalnego to jedno z podstawowych zadań wstępu do konstytucji. Teoria konstytucji traktuje wstęp jako część mającą do spełnienia specjalne zadania. Należy do nich wskazanie na genezę konstytucji oraz na jej cele i kierunek ewolucji państwa. Celem wstępu jest także ustosunkowanie się do innych systemów normatywnych wspomagających działanie konstytucji i prawa. Te inne systemy obejmują prawa rządzące ekonomią, polityką, ale też sferą wartości moralnych i duchowych przyświecających społeczeństwu (jego podstawowym grupom społecznym) i elicie rządzącej.
Ogólnie rzecz biorąc, charakter prawny wstępu do konstytucji nie powinien budzić zastrzeżeń prawników, tekst konstytucji zawarty po intytulaqi korzysta bowiem z domniemania obowiązującej mocy prawnej na równi z innymi częściami konstytucji, które mieć mogą także różny kształt redakcyjny i przeznaczenie (postanowie-
42
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
nia ogólne, postanowienia końcowe etc). Domniemanie prawnie wiążącego charakteru może być obalone tylko w oparciu o wyraźne postanowienia konstytucji albo w wypadku całkowitej nieprzydatności postanowień (zawierających np. wyłącznie ocenę historii państwowości) w procesie konstruowania norm konstytucyjnych. Podstawą do podważania prawnego znaczenia wstępu nie może być natomiast inna postać redakcyjna jego postanowień (np. nienadanie im postaci artykułów czy też sformułowanie w postaci ciągu wypowiedzi o znamionach narracji literackiej) albo też "wymieszanie" postanowień z różnych działów życia państwowego i mających różny stopień szczegółowości.
Wstęp nie jest konieczną częścią konstytucji.25 Praktyka konstytucyjna ta starsza i ta najnowsza dowodzi, że liczne są konstytucje pozbawione wstępu. W wypadku polskiej konstytucji uchwalanej w tak specyficznym momencie życia Narodu w razie rezygnacji ze wstępu trudno byłoby się ustosunkować do poprzedniej epoki historycznej i do dorobku okresu transformacji, rozpoczętej w roku 1989. Milczenie konstytucji w tych kwestiach mogłoby być odczytane jako wyraz nieufności do sensu prowadzonych reform oraz zamierzonego ich kierunku. Poszukując wszakże prawnego znaczenia wstępu do konstytucji, tę jego rolę odłożyć można na bok, choć nie jest ona pozbawiona znaczenia jako swoista dyrektywa interpretacyjna przy dokonywaniu wykładni tekstu konstytucji w konkretnych kwestiach.
Wstęp do polskiej konstytucji, który rozpoczyna się sformułowaniami o charakterze ogólnym, stopniowo zmienia swój charakter i w części końcowej poświęcony jest wprost istocie konstytucji, jej podstawom i zasadom stosowania. Konstytucję ustanawia się tu jako prawo podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu:
- wolności, �*
- sprawiedliwości, ' � t,s-!"" .�. tu-;- .,-. Ś.:*,'. :',-,;ff,.-: v.-
- współdziałaniu władz, - : �.- 'ŚŚŚ-Ś'ŚŚŚ
- dialogu społecznym, . < :;
- zasadzie pomocniczości. ' ŚŚŚŚŚ.>Ś,
25 Por. A. Gwiżdż, Wstęp do konstytucji zagadnienia prawne (w:) Charakter i struktura norm konstytucji, pod red. J. Trzcińskiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 166-185.
a
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
.?� Stosowanie konstytucji służyć ma zachowaniu: . ; > Ś
- przyrodzonej godności człowieka,
- prawu do wolności,
- obowiązku solidarności z innymi.
Te trzy ostatnie wartości, zawarte w końcowym zdaniu wstępu, uznaje się za "niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej", choć z równym powodzeniem pojęcie zasad, o których mowa w ostatnim zdaniu wstępu, odnieść można do wszystkich zasad zawartych we wstępie. Jednakże swoisty "indywidualizm" zakończenia wstępu i potraktowanie sytuacji jednostki jako kryterium oceny demo-kratyczności ustroju podkreślone jest we wcześniejszym sformułowaniu wstępu traktującym o zamiarze zagwarantowania na zawsze praw obywatelskich. Przewija się tu nader wyraźna, znana skądinąd, kategoria postanowień niezmiennych, opierających swą stabilność nie tylko na prawie pozytywnym.
Powołane sformułowania wstępu bez wątpienia służyć mogą stworzeniu listy wartości konstytucyjnych, choć nie zawsze da się uporządkować je na zasadzie układu zależności hierarchicznej czy nawet uporządkowanej na zasadzie stopnia ogólności. Jednocześnie w ramach wstępu znajdziemy więcej postanowień o charakterze "wartości", choć nie podano ich w kontekście podstaw i reguł stosowania konstytucji. Charakter taki mają na przykład sformułowania o więzach z rodakami, współpracy dla dobra Rodziny Ludzkiej, o Polsce jako dobru wspólnym. Charakter wartości, choć o bardziej skomplikowanym charakterze, ma też chyba dwukrotnie powtórzone we wstępie rozdzielenie laickiego i wyznaniowego nurtu w traktowaniu dorobku i teraźniejszości państwa i Narodu.
Sformułowania wstępu tu wyodrębnione i określone jako wartości konstytucyjne prawie we wszystkich wypadkach rozwijane są w ramach postanowień "artykułowej" części konstytucji. Świadczy to o ich nieprzypadkowym charakterze. Następujące po wstępie przepisy jako pojedyncze sformułowania bądź jako "myśli przewodnie", odtworzone w oparciu o analizę szczegółowych rozwiązań, stać się mogą źródłem dalszych ustaleń co do listy wartości konstytucyjnych, które określić można mianem wiodących idei konstytucyjnych.
44
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Przydatność postanowień wstępu w tworzeniu listy wartości konstytucyjnych jest wielostronna. W pierwszej kolejności sformułowania wstępu służą wyodrębnieniu konkretnych wartości poprzez wyraźne ich wysłowienie, do którego w wypadku części szczegółowej konstytucji można by dojść drogą bardziej złożoną, bo poprzez "uogólnianie" postanowień stanowiących przejaw "zasad" czy "wartości". Niektóre z omawianych we wstępie "wartości" zostały też nazwane. Jest tak na przykład co do zasady pomocniczości, która nabiera kluczowego znaczenia w procesie integracji europejskiej.26 W Polsce nowa konstytuq'a wprowadza ją, i to właśnie we wstępie choć służą temu oczywiście w dalszej kolejności postanowienia konstytucji dotyczące organizacji międzynarodowych, prawa międzynarodowego i różnych postaci samorządu (z terytorialnym na czele). Usytuowanie określonych postanowień we wstępie stwarzać może wątpliwości co do ich charakteru prawnego, ale w zamian bez wątpienia sytuuje je w sposób wyróżniający w ramach konstytucji. Można powiedzieć, że podnosi ich rangę jako postanowień otwierających konstytucję i wyprowadzonych "przed nawias", w ramach którego pozostaje w tym ujęciu "służebna" treść szczegółowych rozwiązań konstytucyjnych. Sformułowania o ponadformacyjnej trwałości czy niezmienialności określonych wartości znaleźć się mogą tylko we wstępie do konstytucji, którego rolą jest przypominanie o istnieniu innych, niekiedy trwalszych systemów normatywnych czy ideologii (taką ponadczasową "ideologią" jest też demokratyczny konstytucjonalizm). . <-Ś-� Ś:.-,'--?<;,:ŚŚ.ŚŚŚŚŚŚŚ
Kreowanie listy wiodących wartości konstytucyjnych uznać można za istotną prawną funkcję wstępu do konstytucji, ale także za jego prawną słabość. Ta druga ocena dominować będzie w sytuacji, gdy wartości wstępu nie są rozwinięte w dalszych częściach konstytucji i nie mają szans na prawną i faktyczną realizację. Oba te niebezpieczeństwa nie zagrażają jak się wydaje polskiemu prawu. Przeciwnie, postanowienia wstępu i zawarte tam idee prawnie i instytucjonalnie rozwijane są w licznych fragmentach konstytucji, a nowa jej postać jest pod tym względem znacznym krokiem do przo-
26 Por. Subsydiarność, red. A. Milczarek, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1996.
45
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
du. Praktyczna realizacja idei konstytucyjnych w ustawodawstwie i praktyce państwowej winna postępować bez zakłóceń w ramach ogólniejszych procesów rozwoju gospodarczego, kształtowania się nowego modelu kultury politycznej, a nade wszystko przenikania do prawa polskiego międzynarodowych standardów demokratycznych jako obowiązujących nas zasad prawa międzynarodowego i europejskiego.
Problem stosunku polskiej Konstytuq'i do prawa naturalnego wydaje się szczególnie ważny w obrębie regulacji praw obywatelskich. Konstytucyjna problematyka podstawowych wolności i praw obywatelskich jest szczególnie podatna na oddziaływanie prawa naturalnego. Wolności i prawa człowieka i obywatela ukształtowały się we współczesnej formie w wyniku długotrwałego, historycznego procesu upodmiotowiania społeczeństwa i jednostki ludzkiej. Likwidacja państwa feudalnego wraz z jego dogmatami suwerenności monarchy i stanową strukturą społeczeństwa, dopuszczającą pozbawienie praw stanów "niższych" stworzyła warunki do ukształtowania i upowszechnienia zasady suwerenności narodu i pojęcia obywatelstwa, przysługującego na równi wszystkim członkom społeczności państwowej. Zmiana ta nie dokonała się w jakiejś określonej chwili. Przeciwnie, podważanie dogmatów ustrojowych feu-dalizmu było ciągłym procesem towarzyszącym ich obowiązywaniu. Najlepszym przykładem tego procesu było ograniczanie władzy królewskiej w Polsce i tworzenie ustroju zwanego demokracją szlachecką. Co do wykształcenia się zasady suwerenności narodu i pojęcia obywatelstwa, były to może najważniejsze, ale tylko jedne z wielu nowych konstrukqi myślowych, politycznych, a w końcu i prawnych, towarzyszące humanizaq'i społeczeństw. Korzenie tego procesu tkwią w poglądach filozofów greckich i rzymskich, przypominanych i rozwijanych w odrodzeniu, nowych prądach myślowych oświecenia i wreszcie złożonych procesach społeczno-gospodarczych i dokonaniach intelektualnych zachodzących w tej atmosferze. Najlepiej widoczne są one w przebiegu wydarzeń poprzedzających rewolucję francuską, w trakcie jej samej i w postaci jej szerokich praktycznych następstw dla całego świata, zwłaszcza Stanów Zjednoczonych, które pierwsze nowym hasłom ustrojowym nadały charakter dokumentu konstytucyjnego federacji.
46
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Wolności i prawa obywateli przyjęte w nowej polskiej Konstytucji realizują swoistą koncepcję prawa naturalnego odwołującą się głównie do standardów prawa międzynarodowego. Z katolickiego punktu widzenia rozwiązania zawarte w projekcie Konstytucji uznaje się za nazbyt lakoniczne i oparte na niepełnej koncepcji praw człowieka.27 Bardziej szczegółową analizę tego zagadnienia zawiera ostatni rozdział tej książki.
O ile problem stosunku konstytucji do prawa naturalnego rozgrywa się w sferze dość ogólnych idei, to jej stosunek do prawa międzynarodowego czy dorobku konstytucjonalizmu ma wymiar bardziej konkretny. Stosunek konstytucji do prawa międzynarodowego jest częścią szerszego problemu wzajemnych uzależnień zachodzących pomiędzy prawem międzynarodowym a prawem krajowym.
Wpływy wzajemne i uwarunkowania istniejące pomiędzy prawem międzynarodowym a krajowym dotyczą konstytucji jako najważniejszego aktu normatywnego w państwie. Konstytucja jest aktem, w którym z mocą prawnie wiążącą pojawiają się tradycyjne i nowe idee współdziałania państw w ramach społeczności międzynarodowej. Ponadto jest dokumentem prawnym określającym stosunek państwa do prawa międzynarodowego, a zwłaszcza zasad jego obowiązywania (wprost lub na zasadzie transformacji w akty prawa wewnątrzpaństwowego) w granicach konkretnego państwa.
Konstytucja jest częścią wewnątrzpaństwowego porządku prawnego. Jednak w znacznie większym stopniu niż inne rodzaje aktów normatywnych związana jest z funkcjonowaniem społeczności międzynarodowej i różnymi postaciami wkładu poszczególnych państw w jej powstanie, trwanie i współczesną, przyspieszoną ewolucję. Sięgając do historycznej genezy konstytucji stwierdzamy, że jej idea była tworem międzynarodowej kultury umysłowej, politycznej i prawnej. Myśl o konstytucji jako postaci umowy społecznej realizującej hasło społeczeństwa obywatelskiego, opierającego swe istnienie na prawie równym dla wszystkich, zrodziła się równolegle w różnych częściach Europy w dobie schyłku feudalizmu. Także rea-
27 Por. A. Grześkowiak, Aksjologia projektu konstytucji RP (w:) Ocena projektu konstytucji RP, pod red. J. Krukowskiego, Wydawnictwo TN KUL, Lublin 1996.
47
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
lizacja idei konstytucji pisanej następowała w podobnym czasie w różnych i jakże różnorodnych częściach świata, jakimi były poszczególne kolonie w Ameryce Północnej, a później USA, postfeudal-na Polska i porewolucyjna Francja.28
Wymiana myśli filozofów europejskich doby oświecenia zapoczątkowała wymianę myśli politologów i prawników w dobie rozwoju państw kapitalistycznych po chwilę obecną. Prąd myślowy powstały na gruncie realizacji idei konstytucji jako uosobienia nowoczesnego, demokratycznego państwa i prawa uzyskał miano konstytucjonalizmu. Konstytucjonalizm to na równi wymiana informacji o nowych koncepcjach i realizacjach prawnych oraz tworzenie coraz liczniejszych modeli konstytucji i instytuqi konstytucyjnych mających ponadczasowy i współczesny walor. Wymiana myśli konstytucyjnej odbywa się różnymi drogami: zarówno przez współpracę organów państwowych (np. biur prawnych parlamentów i rządów), jak śledzenie efektów badań naukowych prowadzonych przez prawników, a także orzecznictwa (zwłaszcza trybunałów konstytucyjnych czy Sądu Najwyższego USA).
Kolejnym bodźcem do rozwoju współczesnego konstytucjonalizmu stał się rozwój organizacji międzynarodowych i prawa międzynarodowego. Szczególne znaczenie dla konstytucji państwowych mają podstawowe dokumenty organizacyjne i programowe organizacji międzynarodowych, stanowiące ich swoistą konstytucję. Obowiązki państw członkowskich ONZ i innych organizacji międzynarodowych, a także następstwa procesów ratyfikacyjnych w stosunku do aktów prawa międzynarodowego rodzą obowiązek ich stosowania na zasadzie ex proprio vigore bądź poprzez "tłumaczenie" ich na język wewnątrzpaństwowego porządku prawnego. Wpływ prawa międzynarodowego na prawo wewnętrzne w klasycznych formach jest jednakże oddziaływaniem dość łagodnym. W odróżnieniu od tego procesu znacznie silniej wpływa na konstytucje krajowe i prawo krajowe działalność organizacji o charakterze ponadpaństwowym uosabianych współcześnie przez Unię Europejską i Wspólnoty Europejskie. W wyniku ich działań powstaje kategoria prawa europej-
28 Por. R. Ludwikowski, W.F. Fox, The Beginning oj the Constitutional Era, The Catholic University of America Press, Washington 1993; tenże, Prawo konstytucyjne porównawcze, TNOiK, Toruń 2000, s. 443 i n.
48
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
skiego pochodzącego od organów Unii i Wspólnot Europejskich, mających prawo bezpośredniego kształtowania powinności państw i obywateli objętych integracją. Stąd już niedaleka droga do parlamentu i rządu światowego oraz konstytucji świata jako jedynego sposobu rozwiązywania w skali globalnej niebezpieczeństw grożących cywilizacji ludzkiej. Tymczasem lokalne procesy integracyjne przekształcają stopniowo światowy układ sił gospodarczych, politycznych i militarnych.
Światowe i lokalne prawo międzynarodowe w zróżnicowanym stopniu wpływa na poszczególne "materie" konstytucyjne. Szczególnie silny wpływ zaznacza się w ramach pięciu problematyk konstytucyjnych.
1. Pierwsza z nich to katalog zasad naczelnych konstytucji, otwierających z reguły jej postanowienia pod nazwą "postanowień ogólnych", "zasad wstępnych" etc. Zasady te nie zawsze nazwane są wprost przez ustrojodawcę i często są wynikiem procesu "dekodowania" przepisów konstytucyjnych. Współczesny modelowy katalog zasad naczelnych demokratycznej konstytucji obejmuje takie, jak: suwerenność narodu, trójpodział władzy, "pełnoprzymiotniko-we" prawo wyborcze, państwo prawne, szeroki samorząd terytorialny, katalog praw i wolności obywatelskich etc. Niektóre z wymienionych tu zasad mogą być zastąpione przez ich równie demokratyczne odpowiedniki (np. zasada trójpodziału władzy przez system dominowania parlamentu, a zasada państwa prawnego przez zasadę praworządności i legalności).
2. Szczególnie silny wpływ wywiera prawo międzynarodowe na działy konstytucji poświęcone "wolnościom i prawom człowieka i obywatela". Akcentowanie ponadpaństwowego charakteru tych praw i tworzenie systemów ich ochrony "idących za człowiekiem" poprzez granice państwowe jest znakiem nowych czasów. Część praw obywatelskich związana jest bezpośrednio z dorobkiem światowej cywilizacji i kultury oraz ochrony socjalnej. Uznaje się też, że stopień ochrony obywatela jest kryterium oceny rozwoju danego systemu prawnego, a egzekwowanie swych praw względem państwa może być realizowane przed organami międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości.
49
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
3. Dorobek światowego konstytuq'onalizmu znajdującego oparcie w systemie wartości stojącym u podstaw międzynarodowego porządku prawnego pozwala konstruować modelowe systemy rządów demokratycznych. Współcześni twórcy konstytucji (np. w państwach postkomunistycznych) mogą znaleźć oparcie dla swych poszukiwań najwłaściwszego kształtu organizacyjnego aparatu państwowego w katalogu klasycznych modeli z tego zakresu. Obejmują one: rządy zgromadzenia, system komitetowy, parlamentarno-gabinetowy, kanclerski, półprezydencki, prezydencki. Modele te są zespołem cech organizacyjnych, choć można podać przykłady ich konkretnych wcieleń w praktyce ustrojowej USA, RFN czy Francji oraz ewentualnie we własnej tradycji ustrojowej (np. tradycje polskiej demokratycznej Konstytucji z 17 marca 1921 r., która obowiązywała do 23 kwietnia 1935 r. i formalnie potem w latach 1945-1952, w okresie rządów komunistycznych).
4. Bezpośredni wpływ prawa międzynarodowego widoczny jest także w ramach "systemu źródeł", regulowanego współcześnie coraz szerzej w konstytucjach narodowych. W szczególności ważne miejsce wśród aktów normatywnych zajmuje ratyfikowana umowa międzynarodowa i zasady procedury ratyfikacyjnej. Standardem międzynarodowym w systemie źródeł prawa jest też powszechnie uznana zasada "prymatu ustawy".
5. Znakiem czasów we współczesnych konstytucjach staje się wyrastanie, obok problemu suwerenności państwa, konkurencyjnej wartości konstytucyjnej, jaką jest zakres i zasady integracji międzynarodowej państw oraz metody i granice limitowania suwerenności na rzecz organizacji i organów ponadpaństwowych. Wpływ prawa międzynarodowego na krajowe konstytucje przybiera w europejskich państwach postkomunistycznych postać problemu "europeizacji" ich konstytucji. Problem ten warto prześledzić na przykładzie Polski, przodującej w tym procesie. Mówiąc o "europeizacji" polskiej konstytucji, nie mam na myśli historycznych aspektów procesu wzajemnego oddziaływania polskiego konstytucjonalizmu na konstytucjonalizm europejski. "Europeizację" traktuję jako proces dopasowywania polskiej ustawy zasadniczej do obowiązujących w Europie standardów konstytucyjnych i dopasowywania jej do tendencji rozwojowych społeczności międzynarodowej. Minimum "europeizacji" ustrojów
50
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
państw postkomunistycznych to powrót do demokratycznych zasad i form rządów, przyjętych we współczesnych konstytucjach zachodnioeuropejskich. Znacznie bardziej złożonym rozumieniem "europeizacji" jest dopasowanie do procesu integracji europejskiej, przyjmującej postać unifikacji systemów prawnych i konstytucji państw członkowskich Unii Wspólnot Europejskich oraz "konstytucji europejskiej" jako zbioru reguł określających funkcjonowanie Wspólnoty jako organizacji ponadpaństwowej, mającej bezpośrednie uprawnienia w stosunku do organów i obywateli państw członkowskich.29
Polska jako państwo stowarzyszone, kandydujące do członkostwa w Unii Europejskiej, musi dopasowywać się do procesów integracji europejskiej już teraz, zarówno po to, by usuwać bariery w obrocie handlowym i wymianie kapitałowej, jak i po to, by zmniejszać różnice poziomu i form rozwoju państwa, mając na uwadze negocjacje w sprawie zasad zjednoczenia.
Nowa polska Konstytucja obok swych tradycyjnych funkcji (a więc wprowadzenia demokratycznych rozwiązań problemów z zakresu typowych materii konstytucyjnych) przewiduje funkcje nowe, takie na przykład jak decentralizacja i deetatyzacja tradycyjnych kompetencji państwowych, a także granice i drogi ograniczania suwerenności państwa na rzecz organizacji międzynarodowych i ponadnarodowych. Odpowiednia norma konstytucji winna być na tyle elastyczna, by działania w kierunku integracji europejskiej (i inne, np. związane z członkostwem w NATO) nie napotykały na barierę niekonstytucyjności. Na przykład art. 11 Konstytucji Włoch rozstrzygający, że państwo to "(...) pod warunkiem równego traktowania z innymi państwami zgadza się na ograniczenia suwerenności, konieczne dla zachowania porządku gwarantującego pokój i sprawiedliwość między narodami. Popiera (...) i tworzy korzystne warunki dla organizacji służących temu celowi" stał się podstawą upoważniającą ustawodawcę do działań ograniczających suwerenność Włoch na rzecz Wspólnoty Europejskiej. W polskiej Konstytucji znajduje się art. 90 ust. 1: "Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów
29 Por. P. Haberle, Europaische Rechtskultur, Nomos Yerlag 1994.
51
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1991 r.
władzy państwowej w niektórych sprawach". W tej formie nie mieści się Wspólnota Europejska jako organizacja o licznych cechach ponadpaństwowych.
Przyłączenie Polski do Unii Europejskiej będzie aktem dwustronnym, wymagającym sformułowania i negocjowania warunków określonych przez obie strony. Unia warunki takie już sformułowała. Dotyczą one rozwoju państwa w sferze politycznej, prawnoadmini-stracyjnej i ekonomiczno-społecznej. Sfera polityczna obejmuje wymogi związane z demokratyzacją ustroju, stosunkowo łatwe do spełnienia. Sfera ekonomiczno-społeczna zakłada spełnienie bardzo wysoko postawionych wymagań w zakresie stabilności cen, stopy inflacji, wysokości deficytu budżetowego, stabilności walutowej etc. Co do tej sfery wymagań dość powiedzieć, że rzadko i tylko niektóre z nich są spełniane przez obecnych członków Unii. Sądzić więc należy, że w tej dziedzinie możliwe będą negocjacje, a zwłaszcza rozłożenie w czasie procesu dopasowania finansów i gospodarki. Trzecia grupa wymagań prawnoadministracyjnych wydaje się najbardziej skomplikowana i związana z problematyką stanu prawa oraz konstytucji. Przyjęta tu zasada accjuis communautaire wymaga podporządkowania się kraju kandydującego wypracowanym zasadom prawnym i instytucjonalnym obowiązującym w Unii. Ma to polegać nie tylko na dostosowaniu prawa wewnętrznego danego kraju do systemu prawa Unii, ale też na zweryfikowaniu zasad konstytucyjnych danego państwa, wprowadzających jego zależność od prawa Unii i decyzji jej organów. Wagę i niepodważalność tej zasady potwierdza umieszczenie jej na czele (art. B) traktatu z Maastricht.
Z przedstawionych tu uwag wynika wiele wymagań pod adresem polskiej Konstytucji. Winna ona zawierać na przykład wiele "systemów przyłączeniowych", takich jak określony model polityki finansowej, system bankowy sterowalny przez państwo, ale o określonym stopniu autonomiczności (związki z systemem bankowym Unii), porównywalny system gospodarczy i zbieżne z wymogami polityki europejskiej założenia społeczno-gospodarcze (np. polityka rolna) i gnasz-gospodarcze (np. polityka ekologiczna).
Poważnym problemem dla kraju wstępującego do Unii Europejskiej, zwłaszcza w fazie początkowej, jest przyjęcie właściwych
52
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
zasad ratyfikacji i zawieranych z nią umów. Niezadowalające jest tu zarówno przyjęcie zasady obowiązywania aktów prawnych międzynarodowych wprost, jak i transformacja ich na język ustaw wewnętrznych. Pierwsze rozwiązanie stwarza trudności realizacyjne ze względu na odmienny język prawny aktów prawa międzynarodowego. Drugie rozwiązanie pozwala zmieniać treść "adaptowanych" umów poprzez późniejszą działalność ustawodawczą organów wewnętrznych państwa. Rysuje się zatem potrzeba specjalnej kategorii aktu normatywnego, o zwiększonej stabilności, który mógłby służyć adaptacji norm prawa międzynarodowego i ponadpaństwowego dla celów wewnątrzpaństwowych. Coraz częściej proponowana konstrukcja ustawy "organicznej" mogłaby być wykorzystywana i w tym celu.
Uwzględnienie w polskiej Konstytucji problematyki integracji z Unią Europejską (a także ewentualności włączenia w jej strukturę) nie oznacza wyłącznie konieczności dopasowania Konstytucji do wymagań Wspólnoty. Określona i obowiązująca treść Konstytucji musi być (do czasu ewentualnej jej zmiany) chroniona w procesie badania zgodności z ustawą zasadniczą aktów prawa międzynarodowego. Dlatego też dla potrzeb coraz bardziej intensywnych kontaktów prawnych z państwami obcymi i potrzeb zbliżania do Wspólnoty konieczne jest uregulowanie w Konstytucji problemu badania zgodności aktów prawa międzynarodowego z jej postanowieniami.
Przegląd problematyki stosunku polskiej Konstytucji do prawa naturalnego i międzynarodowego30 zakończyć można przykładem interpretacji ustawy zasadniczej, która oparta została właśnie na założeniu, że Konstytucja w swej treści uwzględnia standardy: prawo naturalne i prawo międzynarodowe. Przytoczę tu fragment swego opracowania, które miało na celu ustalenie stosunku polskiego prawa do problemu dopuszczalności klonowania człowieka.31
"Regulacja ustawowa w Polsce nadąża na ogół za wyzwaniami, jakie stwarzają postępy medycyny, czego dowodem jest choćby
30 Por. w tej kwestii także A. Bataban, International Constitutional Standards and the Polish Constitution, Archiwum Iuridicum Cracoviense 1996-1997, vol. XXIX-XXX, s. 115 i n.
31 A. Balaban, Prawne aspekty klonowania człowieka (w:) Klonowanie aspekty biologiczne, medyczne, prawne, etyczne, Szczecińskie Towarzystwo Naukowe, Szczecin 1998.
53
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
ustawa o pobieraniu preparatów i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów z 26 października 1995 r. (Dz.U. Nr 138, poz. 682). Liczymy też na przejęcie prawodawstwa Unii Europejskiej w omawianym zakresie jako państwo z nią stowarzyszone, aspirujące do statusu członkowskiego. Jednakże dzisiaj stosunek polskiego prawa do problemu ochrony życia, w tym do zagadnienia nowych form jego korygowania i sterowania nim, ujęty jest, nader ogólnie, w postanowieniach nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Z jednej bowiem strony nie ma innej, bardziej szczegółowej regulacji tego problemu, z drugiej strony konstytucja jako akt najwyższej rangi i bezpośrednio obowiązujący stanowić może podstawę konkretnych rozstrzygnięć w tej sprawie.
Konstytucja, będąc najważniejszym aktem systemu prawa państwowego, spina zarazem działanie szeregu innych systemów normatywnych, jak na przykład prawa międzynarodowego, wyznaniowego, norm politycznych, regionalnych i samorządowych oraz szeregu innych. Przejmując i akceptując ich sprawdzone zasady, staje się między innymi źródłem prawnie obowiązującego systemu wartości. Niezależnie od postanowień wstępu traktującego na przykład o zachowaniu przyrodzonej godności człowieka czy chrześcijańskiej genezie naszej kultury i takimże, obecnie dominującym jej nurcie, Konstytucja zawiera szereg przepisów bezpośrednio traktujących o istocie życia ludzkiego. W art. 38 zawiera podstawową zasadę prawnej ochrony życia. Zgodnie z art. 39 nikt nie może być poddany eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez dobrowolnie wyrażonej zgody. Artykuł 40 przewiduje, że nikt nie może być poddany nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu. Czy określenie �nikt, dziś odnoszone do każdego człowieka i każdego obywatela Polski, może być rozciągnięte na zarodek ludzki lub też życie ludzkie sztucznie stworzone?
Ta i podobne dyskusje dać muszą odpowiedź na to pytanie, zanim stanowisko zajmie ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, tłumaczący intencje Konstytucji przy okazji badania zgodności z nią ratyfikowanego przez Polskę prawa międzynarodowego, nowych aktów ustawowych czy skarg konstytucyjnych zgłaszanych przez obywateli.
54
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Prawo polskie stoi na straży tradycyjnego modelu życia. Opiera się na tradycyjnym modelu rodziny, społeczeństwa, edukacji i kultury. Ten tradycyjny model rozwoju człowieka ma wyposażyć go w niezbędny �napęd życiowy. Czy miałyby go jednostki ludzkie sztucznie komponowane z elementów komórek o różnym pochodzeniu. Czy na przykład �sztuczny Einstein zechciałby w ogóle zajmować się badaniami naukowymi, a nie na przykład tańcem nowoczesnym? Tego techniki genetyczne nigdy chyba nie będą mogły ani nie będą miały prawa zagwarantować.
Jednocześnie przywołana tu Konstytucja w art. 73 chroni wolność prowadzenia badań naukowych i ogłaszania ich wyników. W nauce zaś pokładamy nadzieje na uporanie się ze wszystkimi prawie problemami dzisiejszego człowieka. Pogodzenie dwu porównywalnych tu dóbr tradycyjnej postaci i modelu życia z prawem badania jego istoty i możliwości pełnego kontrolowania jego procesów to problem ustalenia wzajemnych relacji prawa powszechnego i prawa laboratoriów naukowych. W tej drugiej sferze na pewnych etapach więcej powinny mieć do zdziałania kodeksy etyczne i komisje etyczne, w sposób ogólny jedynie sterowane przez prawo państwowe.
Obawiając się nieprzewidywalnych konsekwencji związanych z realizacją eksperymentów genetycznych, nie wiemy zarazem, czy nie będziemy musieli sięgać do dorobku nauk genetycznych, by uchronić życie przed zniszczeniem, grożącym ze strony na przykład nowych postaci chorób czy też szybkich zmian warunków życia na naszej planecie. W pracowniach uczonych pojawić się mogą zresztą odkrycia, które nawet nie przychodzą nam dziś do głowy. Może na przykład komórki ludzkie sterowane genetycznie mogłyby cyklicznie starzeć się i odmładzać?
W polskim systemie prawnym, opartym na pisanym i aktualizowanym dokumencie konstytucyjnym, problemy tak kluczowe, jak istota życia ludzkiego i jej różnorodne implikacje, powinny być ujęte i, jak to wskazano, ujęte zostały. Regulacja ta wymaga wysiłku interpretacyjnego, ale tą drogą z Konstytucji wynikają wnioski bogatsze, a bez wątpienia wiążące państwo i wszelkie jego struktury. W dalszej, poza Konstytucją, kolejności otwiera się problem szeregu
55
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
działań prawodawczych i faktycznych władzy państwowej, mających na celu bardziej skuteczną ochronę naturalnych postaci życia ludzkiego.
W chwili obecnej zasadą polskiego ustroju jest ocena prawa międzynarodowego przez pryzmat Konstytucji. Oznacza to ciągle jeszcze traktowanie suwerenności państwa jako podstawowej, dominującej wartości merytorycznej i proceduralnej w stosunkach Polski ze społecznością międzynarodową. Jednakże prawo międzynarodowe coraz silniej pretenduje do roli systemu normatywnego nadrzędnego w stosunku do prawa poszczególnych państw, w tym także w stosunku do ich konstytuq'i. Jest to tendencja zrozumiała i wymagająca akceptacji. Coraz większa ilość problemów trapiących ludzkość może być dziś bowiem rozwiązana w skali światowej. Należą do nich nie tylko nader różnorodne problemy �ekologiczne w rodzaju ochrony powietrza, wód, przyrody ożywionej i nieożywionej, zasobów dna morskiego i przestrzeni kosmicznej, ale także kwestie tak konkretne i dotyczące każdego z nas, jak ochrona naturalnej postaci życia człowieka. Byłoby bowiem szczególnym paradoksem, gdybyśmy rozwijali ochronę wszystkich innych elementów środowiska naturalnego, zapominając o tym, że sami stanowimy jego kluczowy element. W dziedzinie ochrony wartości tu wskazanych niewiele wynika z zakazów i procedur ochronnych wypracowanych w granicach jakiegoś państwa, jeśli na przykład eksperymenty genetyczne na zarodkach ludzkich będą się odbywały tuż za jego granicami na zasadzie na przykład przedsięwzięć komercyjnych lub, co gorsze, jako działania uprawiane przez agendy państwowe".
Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. wprowadza wiele zmian w kwestii tzw. materii konstytucyjnych. Zmiany te widoczne są zwłaszcza w zestawieniu z Konstytucją PRL z 22 lipca 1952 r., która zawierała rozdział I "Ustrój polityczny" i rozdział II "Ustrój społeczno-gospodarczy", będące wyrazem przyjęcia specyficznej wersji ideologii komunistycznej.
Każda konstytucja w swej części wstępnej rozstrzygnąć musi określoną ilość problemów podstawowych, dotyczących koncepcji państwa i jego podstawowych funkcji. Nie wszystkie z nich mogą być w całości prawnie normowane ze względu na swą dynamiczną na-
56
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
turę albo swój prawnie indyferentny charakter. Lista omawianych tu kwestii "wyjściowych" jest różna w państwach różnego typu i zależna od sytuacji konkretnego kraju. Niemniej można tu wymienić najważniejsze z nich, które z reguły przynajmniej "poruszane" są w konstytucji. Są to: stosunek do historii i tradycji z niej wywodzonych, stosunek do religii, stosunek do ideologii politycznych i podstawowych zjawisk świata polityki, model systemu władzy przyjętego w państwie (wybór pomiędzy indywidualizmem a uniwersalizmem), stosunek do społeczności międzynarodowej, idea samorządności społeczeństwa i jej formy, cele społeczeństwa i państwa etc.
Łatwo zauważyć, że każdy spośród wymienionych tu problemów normowany być może w różnym zakresie i w różny sposób. Próby wkraczania konstytucji w materie jej obce kończą się niekiedy jej ośmieszeniem. Przykłady tego rodzaju znamy z Konstytucji PRL, traktującej jako konstrukcje prawnie wiążące "sojusz miasta ze wsią", "sojusz robotniczo-chłopski", "przyjaźń z ZSRR" czy "przewodnią rolę PZPR". Konstytucja ma jednakże możliwość odnotowywania zjawisk ze sfery politycznego i społecznego kontekstu funkcjonowania państwa, nie tracąc swej istoty i powagi prawnej. Do tego celu używa się wszakże głównie wstępu do konstytucji, mającego czasami dość złożoną, nawet wielostopniową strukturę. Określanie punktów stycznych prawa i innych systemów normatywnych bywa także stosowane w postanowieniach wstępnych konstytucji mających charakter normatywny, ujętych już w postaci przepisów.
Wśród licznych zagadnień wstępnych konstytucji, traktowanych jako podstawy czy determinanty ustroju, kilka zasługuje na szczególną uwagę ze względu na swą reprezentatywność, własne znaczenie, a dodatkowo aktualność w warunkach polskich. Zaliczyć do nich można problematykę: ustroju gospodarczego, świata polityki, religii i samorządowych form organizowania się obywateli.
W państwie totalitarnym i zbiurokratyzowanym uregulowanie ustroju gospodarczego nie nastręcza trudności. Zarówno bowiem model gospodarki, jak i jej elementy składowe są konstrukcjami o charakterze administracyjnym, narzuconym społeczeństwu. Na przykład przedsiębiorstwo państwowe ma liczne cechy organu państwowego sterowanego środkami administracyjnymi, podległego hierarchicznie przedsiębiorstwom (zjednoczeniom) wyższej rangi. Zyski i pła-
57
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
ce nie są związane z kategoriami ekonomicznymi ani też powiązane ze sobą. Podstawowe środki produkcji (okresowo zaś wszelkie środki produkq'i) objęte są monopolem państwa pod postacią własnos'ci państwowej.
W państwie otwartym na działanie praw ekonomicznych i wolnego rynku sytuacja przedstawia się z gruntu inaczej. W miejsce monopolu państwa pojawia się problem granic wkraczania państwa w sferę produkcji, form dopuszczalnych w tym zakresie bez szkody dla rozwoju gospodarczego, zasad partycypowania państwa w zyskach i zasad dystrybucji dochodu państwowego. Nie mieszając się do gospodarki, państwo większą wagę przykładać jednakże musi do niektórych jej aspektów o kluczowym dla budżetu znaczeniu głównie do problematyki finansów. Rośnie zatem pozycja centralnego, państwowego banku emisyjnego dbającego o kurs waluty krajowej, stopy procentowe, system bankowy etc. Jego pozycja w aparacie państwowym staje się ważnym problemem ustrojowym normowanym w konstytucji. Malejąca rola planów gospodarczych powoduje wzrost znaczenia budżetu państwa. Rządowe i sejmowe prace i spory wokół budżetu stają się najbardziej skomplikowanym problemem w działaniu tych organów.
Oprócz generalnej problematyki ustroju gospodarczego w konstytucji pojawiają się zagadnienia gospodarcze o szczególnym znaczeniu, jak na przykład ochrona zasobów energetycznych czy stosunek państwa do rolnictwa. Zwłaszcza ten ostatni problem ma strategiczne znaczenie w związku z postulatem zabezpieczenia samowystarczalności żywnościowej państwa. Przebudowa rolnictwa jest kosztowna w znacznie większym stopniu niż przekształcanie innych działów gospodarki, a wszelkie poważniejsze reformy w tym zakresie dotyczą znacznej części społeczeństwa.
Mimo swego tak istotnego znaczenia problematyka gospodarcza zajmuje stosunkowo niewiele miejsca w postanowieniach wstępnych konstytucji państw burżuazyjnych. Częściowo jest to spowodowane liberalną koncepcją gospodarki, częściowo zaś normowaniem tej problematyki w częściach konstytucji dotyczących praw "socjalnych" obywateli. Taki model unormowania, odziedziczony po "wczesnym kapitalizmie", kształtuje treść znacznej części obecnie obowiązujących konstytucji "zachodnich". Komplikacja problemów
58
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r
gospodarczych we współczesnym świecie wytwarza wszakże presję na poszerzenie tej części postanowień konstytucyjnych na przykład w związku z ekonomicznymi problemami, jakie rodzi powstawanie Unii Europejskiej dla państw członkowskich.
Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. w miejsce szerokiej problematyki "ustroju społeczno-gospodarczego" wprowadza rozwiązania odmienne i nader charakterystyczne. Likwidując dogmat wyłączności państwowych lub ściśle przez państwo kontrolowanych form gospodarki wprowadza zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22). Nie jest to już wszakże koncepcja liberalizmu gospodarczego obowiązująca w okresie prowizorium konstytucyjnego z lat 1989-1997, a zasada "społecznej gospodarki rynkowej" (art. 20), oznaczająca obowiązek łączenia wolności działalności gospodarczej i pluralizmu jej form z obowiązkiem wykonywania funkcji socjalnej państwa, czyli zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa socjalnego w postaci zadowalającego poziomu życia, ochrony zdrowia i prawa do rozwoju fizycznego i intelektualnego.
Konstytucja odrzuca też hierarchię typów i form własności właściwą ustrojowi komunistycznemu. W to miejsce przyjmuje zasadę dominowania własności prywatnej (ust. 20, 21, 64), o innych jej postaciach jedynie wspominając: własność komunalna (art. 165), własność państwowa (art. 216 ust. 2 i art. 218).
W miejsce rozdziału o ustroju gospodarczym Konstytucja wprowadziła rozdział X o finansach publicznych, które stają się narzędziem sterowania i kontrolowania systemu gospodarczego, przy wykorzystaniu idei i instytucji Skarbu Państwa (art. 216 i 218), Narodowego Banku Polskiego (art. 227), a w nim zwłaszcza Rady Polityki Pieniężnej. Podstawową formą bilansowania stanu finansów państwa w myśl Konstytucji pozostaje budżet państwa (art. 219) i założenia polityki pieniężnej (art. 227 ust. 6). Są to środki o ograniczonej skuteczności.
"Ustrój polityczny" nie występuje w polskiej Konstytucji jako wydzielona materia. Niemniej koncepcja władzy państwowej i jej granice ukształtowane są w ramach wyraźnie się w niej rysujących zespołów dychotomicznie rozdzielonych funkcji konstytucji oraz w postaci rozwiniętego katalogu zasad naczelnych, który skonstruować można w oparciu o treść konstytucji.
1
59
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Funkcje konstytucji to podstawowe sposoby jej oddziaływania na kluczowe dziedziny życia państwowego, w szczególności zaś praktykę form sprawowania władzy państwowej i roli prawa jako podstawowego regulatora stosunków społecznych w państwie.
Próby syntetycznego ujęcia roli konstytucji bywają niekiedy sprowadzane do poszukiwania jej istoty, czyli wiodącej funkcji konstytuq'i. W takim ujęciu konstytucja bywa traktowana jako wyraz umowy społecznej. Pomimo swego filozoficznego charakteru teoria umowy społecznej zastosowana do konstytucji wnosi wiele wartościowych elementów do jej konstrukcji prawnej. Jako umowa konstytucja musi precyzyjnie określać prawa i obowiązki stron oraz sankcje przewidziane na wypadek niedochowania warunków umowy. Samoistną wartością teorii umowy społecznej jest konieczność określenia wzajemnej pozyq'i stron, a więc z jednej strony istoty i granic władzy państwowej, z drugiej zaś pozycji i praw obywatela. W tym celu sięga się do różnorodnych koncepcji naturalnych praw jednostki, tak jakby istniały one w zobiektywizowanej i ponadczasowej postaci. A przecież wszelkie koncepcje praw naturalnych mają określoną polityczną genezę i takież znaczenie. Współcześnie nie jest konieczne wybieranie najbardziej "naturalnych" koncepcji, skoro można się odwołać do ONZ-owskiej koncepcji praw człowieka i obywatela, z której można wywodzić zarówno państwowy status jednostki, jak i dalsze determinanty granic władzy państwowej, wynikające na przykład z zasad funkcjonowania społeczności międzynarodowej. :Ś-'.-�. -.Ś
W historii konstytucjonalizmu należy odnotować teorię klasowej funkcji konstytucji, rozwijaną w państwach komunistycznych. Pod hasłem odzwierciedlania obiektywnych procesów ekonomicznych i społecznych w teorii tej znalazło się sporo miejsca dla politycznego woluntaryzmu, przybierającego na przykład postać tezy o prymacie polityki nad ekonomiką w okresie przejściowym czy o zaostrzaniu się walki klas w procesie budowania socjalizmu. Te "przejściowe" wyjątki od zasady istniały w państwie komunistycznym właściwie zawsze i uzasadniały instrumentalne traktowanie prawa i konstytucji.
Niezależnie od poszukiwania "istoty" czy "wiodącej funkcji" konstytucji, doktryna prawa powinna ukazywać możliwości i potrze-
60
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
by jej oddziaływania na system prawny i rzeczywistość społeczną w sposób bardziej wnikliwy drogą wyodrębniania szczegółowych funkcji konstytucji. Określone koncepcje funkcji mogą być wyprowadzane z oceny aktów obowiązujących bądź formułowane w celu określania nowych postaci ustawy zasadniczej. W państwach postkomunistycznych prace teoretyczne z tego zakresu powinny być łączone z praktycznym rozwiązywaniem problemów konstytucyjnych. Pra-woznawstwo postkomunistyczne ma bowiem zarówno świadomość zagrożeń dla systemu prawa ze strony wadliwie skonstruowanego aktu konstytucyjnego, jak i świadomość możliwości tworzenia przy tej okazji nowych rozwiązań prawnych na miarę XXI wieku.
Konstytucja bywa przez nie-prawników traktowana jako dokument o charakterze pozaprawnym. Oceniają oni jej znaczenie historyczne, ideologiczno-polityczne, wyznaniowe, kulturowe etc. Prawnicy zwłaszcza badając realne działanie konstytucji dopuszczają traktowanie jej jako aktu pełniącego funkcje polityczno-prawne, ekonomiczno-prawne, prawno-wyznaniowe, prawno-kulturowe etc. Konstytucja, stanowiąc punkt wyjścia regulacji prawnych, będących wytworem złożonego procesu cywilizacyjnego, powinna określać swe miejsce wśród różnych systemów normatywnych funkcjonujących w społeczeństwie. W państwie totalitarnym istnieje wyraźna tendencja do kształtowania konstytucji jako aktu dominującego nad tymi systemami. W państwie demokratycznym zadaniem konstytucji jest natomiast podkreślenie autonomicznego charakteru tych dziedzin życia, które z powodzeniem funkcjonują obok regulacji prawnej. Liberalizm konstytucyjny polega w tym wypadku na określeniu stosunku konstyruqi i prawa do innych systemów normatywnych w sposób wykluczający systematyczną i szczegółową ingerencję władczą. Rozwiązanie takie stosuje się zwłaszcza w okresie budowy podstaw państwa liberalno-demokratycznego.
Tradycyjna, ogólna lista materii konstytucyjnych nie jest specjalnie stymulująca w zakresie badania funkcji konstytucji. Uszczegółowienie, a zwłaszcza uzupełnienie o nowe materie, tej listy sprawia, że nabiera ona kreatywnego charakteru. Materie nowo wyodrębniane jako szczególnie ważne i aktualne mogą się stać podstawą formułowania koncepcji nowych funkcji konstytucji. Nowe działy ustawy zasadniczej stać się też mogą podstawą wyodrębnienia nowych
61
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
gałęzi prawa, które zastąpią fragmentaryczne i niespójne akty prawne obowiązujące w nowych, bardzo ważnych i szybko rozwijających się dziedzinach życia państwowego. Ilustrując tę propozycję bardziej szczegółowo, możemy wskazać przykład problematyki systemu "źródeł prawa". Co prawda konstytucję określa się niekiedy "statutem działalności prawodawczej", ale jak uczy doświadczenie, regulowanie kompetencji prawodawczych w różnych częściach ustawy zasadniczej, z różnym stopniem staranności i według różnych koncepcji, podporządkowanych specyfice organu państwowego, do którego są przypisane, utrudnia, a nawet uniemożliwia budowę jasnych reguł prawodawstwa, mającego swą własną logikę i wymagającego pewnej autonomii.
Wiązanie funkcji konstytucji z listą materii konstytucyjnych, nawet uszczegółowioną i unowocześnioną, nie zawsze jest możliwe, jako że materie te często obejmują wiele różnorodnych problemów prawnych, wymagających odrębnego traktowania. Dlatego bardziej obiecujące wydaje się wiązanie określonych koncepcji funkcji z problemami konstytucyjnymi, wewnętrznie zwartymi i przenikającymi całą treść konstytuq'i. Charakter taki mają zasady naczelne konstytucji jako na poły normatywne, na poły doktrynalne reguły syntetyzujące treść ustawy zasadniczej. Każda z tych "przewodnich myśli" konstytucji może być ujęta w postaci funkcji, czyli zadania konstytucyjnego, które sama konstytuq'a, a także system prawa, mniej czy bardziej udanie wykonuje.
Dotychczas proponowane koncepcje funkcji wiążą je w znacznym stopniu z konkretnym tekstem konstytucji i tym samym także z tradycyjnymi konstrukcjami prawnymi i nawykami myślowymi. Obok koncepcji tego rodzaju, heurystycznie wartościowe wydaje się także wyodrębnienie funkcji konstytucji koncentrujących się na prawidłowościach funkcjonowania całego mechanizmu państwowego traktowanego dialektycznie, na tle prawidłowości ewolucji współczesnego świata. W takim ujęciu powinno dominować ocen-no-postulatywne traktowanie konstytucji, zwłaszcza jako zestawienie przeciwstawnych zadań, które ma ona do zrealizowania. Problemowi temu warto się przyjrzeć na gruncie postanowień polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
62
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Pierwszy proponowany zespół funkcji omawianego typu dotyczy z jednej strony określenia niepozbywalnego zakresu suwerenności państwowej, z drugiej zaś dróg i warunków jej ograniczania wobec organizacji ponadpaństwowych, międzynarodowych i partnerów umów międzynarodowych. Nie jest to sytuacja hipotetyczna, lecz przeciwnie, wysoce realna. Perspektywy wejścia Polski do Unii Europejskiej, członkostwo w NATO oraz nabierający niezwykłej intensywności proces angażowania się w stosunki prawne regulowane aktami prawa międzynarodowego wymagają od doktryny konstytucyjnej (a także od nowej Konstytucji) przygotowania do nowych warunków działania państwa i jego organów. Konstytucyjne myślenie w omawianych kategoriach w warunkach polskich pozostaje daleko w tyle za dokonaniami prawoznawstwa zachodnioeuropejskiego w tym zakresie.
Druga grupa funkcji, których realizacja przez konstytucję jest konieczna, dotyczy ustalenia zakresu strategicznych zadań i kompe-tencji państwa przez nie tylko realizowanych, a z drugiej strony kierunków deetatyzacji i decentralizacji oraz struktur i organizacji niepaństwowych mogących przejmować zadania państwowe. Konstytucyjne regulacje zasady pluralizmu politycznego, liberalizmu gospodarczego i wykreowanie koncepq'i samorządu terytorialnego to już zrealizowane dokonania w omawianym zakresie. Pewien model deetatyzacji jest wstępnie zarysowany w Konstytucji RP i należy go konsekwentnie rozwijać. Nie oznacza to jednak, że nie powinien być także korygowany. Ustawodawcza ingerencja przy zastosowaniu progów wyborczych w ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu jest przykładem trafnego ograniczenia spontanicznych zjawisk życia politycznego w imię efektywności działania centralnych organów przedstawicielskich. Podobnie w ramach liberalizmu gospodarczego rysuje się potrzeba określenia koncepcji własności państwowej tam, gdzie może ona być bardziej efektywna z punktu widzenia interesów globalnych społeczeństwa niż obecny stan chaosu w zakresie prywatyzacji i gospodarowania na gruzach dotychczasowego systemu ekonomicznego.
Trzecia grupa funkcji konstytucji to kreowanie politycznego systemu władzy państwowej i uzupełniającego go, ale działającego na odrębnych zasadach, apolitycznego systemu organizacyjnego
63
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
państwa o charakterze wykonawczym. Polityczny system władzy jest niezbędnym elementem państwa, toteż "polityczność", a więc uzależnienie od partyjnego układu sił i grup interesu, preferencji wyborczych obywateli i wyników referendum, jest jego zaletą, decyduje bowiem o dynamice, uniwersalności i twórczym charakterze tego systemu. "Polityczności" Sejmu i Senatu odpowiada "polityczność" rządu i do pewnego stopnia ministrów (w których pozycji na równi występuje obowiązek realizacji polityki rządu i obowiązek przestrzegania ponadczasowych zasad polityki resortu, wyrażonych przez już obowiązujące ustawodawstwo w zakresie obejmującym daną dziedzinę działania państwa). "Polityczność" rządu może się udzielać także ciałom, na których skład czy funkcjonowanie ma on określony wpływ, ale odbywać się to powinno w sposób prawnie kontrolowany. To właśnie konstytucja i ustawodawstwo muszą regulować granice "polityczności" organów, urzędników i kompetencji oraz stwarzać gwarancje apolityczności i określać działy aparatu państwowego, w których apolityczność jest zasadą działania. Apolityczność aparatu wykonawczego powinna dotyczyć nie tylko urzędników administracji publicznej (mających status nieusuwalności z powodów politycznych), ale i pozostałych "pionów" organizacyjnych aparatu państwowego, na przykład organów sądowych, NIK i jej delegatur, Rzecznika Praw Obywatelskich i jego reprezentantów terenowych, a także innych organów (Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, Prezesa i Rady NBP etc).
Szczególną rolę w godzeniu mogących się pojawiać sprzeczności między polityką parlamentu i rządu powinien spełniać Prezydent RP. Na straży niezmienności prawa (a przez to jego swoistej apolityczności) musi stać Trybunał Konstytucyjny. Jego interpretacje konstytucji winny się układać w określony ciąg logiczny, by mogły być przeciwstawiane politycznym manipulacjom jej treścią.
Czwarty zespół funkcji konstytucji, w pewnym sensie przenikający omówioną koncepqę, to podział władz i kompetencji w aparacie państwowym oraz niezbędny jako jego uzupełnienie zespół zasad i gwarancji integrowania i współdziałania organów tego aparatu. Rozmywanie zakresów kompetencji państwowych było typowym zjawiskiem w państwie komunistycznym, gdyż było przydatne, bo służyło wykonywaniu przez aparat partyjny działań ingeren-
64
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
cyjnych i nadzorczych w stosunku do aparatu państwowego. Na tle tych doświadczeń przywracanie podziału władzy i w ślad za nim porządkowanie zakresów kompetencji organów państwowych staje się jednym z podstawowych zadań ustrojodawcy. Stosunkowo mniej wagi poświęca się na tym etapie problematyce rozstrzygania sporów kompetencyjnych, a szerzej efektywności działań i procedur angażujących organy różnych władz czy działów aparatu państwowego. Niedowład procedury ustawodawczej jest szczególnie wyrazistym tego przykładem. Akcentowanie przez organy państwowe "autonomii" jest obecnie uważane za pozytywny przejaw przestrzegania podziałów kompetencyjnych, a nie za przeszkodę w działaniu państwa. Nie negując konieczności dokładnego określenia sfer właściwości w aparacie państwowym, trzeba pamiętać o potrzebie wprowadzania procedur o charakterze koordynującym, uzgadniającym i godzącym strony (nie tylko w płaszczyźnie prawnej, ale też politycznej czy personalnej, na przykład opartej na osobistym autorytecie prezydenta).
Jeśli chodzi o nowy katalog zasad naczelnych polskiej Konstytucji, to, jak już o tym była mowa, jest on wynikiem dość złożonej interpretacji tekstu całej ustawy zasadniczej. Łatwo zauważyć, że w ramach rozdziału I trudno byłoby przyjąć tożsamość przepisów i zasad Konstytucji albo utożsamiać kolejność przepisów z ich rangą w warstwie prawnej. Kolejność ta jest bowiem raczej wynikiem emocji i sporów wokół imponderabiliów konstytucyjnych, jakie miały miejsce w trakcie opracowywania projektów i uchwalania Konstytucji. O przykłady nietrudno. Artykuł 1 ("Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli") wydaje się być pozbawiony przydatności normatywnej. Artykuł 3 ("Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym") zapobiega mało realnemu niebezpieczeństwu podziałów państwa na bliżej nieokreślone elementy. Nawet zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2) wydaje się dziś oczywistością w odróżnieniu od jej rewolucyjnego charakteru w latach 1989-1997.
Poszukując w Konstytucji podstawowego problemu, do którego winna się ona odnieść w pierwszej kolejności, wskazać należy na zagadnienie stosunku narodu i państwa do wspólnoty międzynarodowej, organizacji międzynarodowych i prawa międzynaro-
65
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
dowego. Z Konstytucji można i należy wywieźć w pierwszej kolejności zasadę przychylności względem wspólnoty międzynarodowej i prawa międzynarodowego, przejawiającą się bardzo wyraźnie w jej postanowieniach, już to wprost (wstęp, art. 9, art. 90), już to w postaci zaadaptowania standardów międzynarodowych w obrębie postanowień dotyczących praw człowieka i obywatela, źródeł prawa, budowy aparatu państwowego. Za drugą pod względem wagi uznać należy zasadę suwerenności narodu (art. 4 ust. 1) rozwijaną w postaci: zasady demokracji bezpośredniej (art. 4 ust. 2, art. 125), zasady subsydiarności (pomocniczości) (wstęp, nakaz decentralizacji władzy publicznej art. 15 ust. 1), centralnych organów przedstawicielskich (Sejm, Senat, Prezydent RP) i wielopostaciowego samorządu, zwłaszcza samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 2, art. 16, rozdział VII).
Wymieniony kompleks zasad naczelnych dotyczy problemu legitymacji form wykonywania władzy państwowej. Kolejne zasady dotyczą poszczególnych sfer życia. Wymienić tu można zasadę społecznej gospodarki rynkowej (art. 20), zasadę wolności wykonywania działalności gospodarczej (art. 20,22,17 ust. 2), zasadę pluralizmu politycznego (art. 11), zasadę rozdzielenia kościołów i państwa (art. 25). Miano zasady, choć nader swoistej, nadać można przyjętej w Konstytucji koncepcji szerokiego katalogu wolności i praw człowieka i obywatela. Katalog ten zawarty jest głównie w rozdziale II, bardzo wysoko usytuowanym w ramach jej systematyki. Wśród postanowień tego rozdziału znajdziemy liczne potwierdzenia zasad naczelnych wywodzonych głównie z przepisów zawartych w rozdziale I.
Kolejną grupą zasad naczelnych są te, które dotyczą samego mechanizmu władzy państwowej. Są to: zasada podziału władzy i równowagi władz (art. 10), zasada państwa prawnego (art. 2), zasada zamkniętego katalogu źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym (rozdział III), bezpośrednie obowiązywanie konstytucji (art. 8), ograniczenia mocy obowiązującej aktów prawa wewnętrznego (art. 93). Lista zasad naczelnych konstytucji może być jeszcze dłuższa, ale trzeba mieć świadomość, że w miarę jej rozwijania wyodrębniamy zasady o coraz mniej "naczelnym" charakterze.
66
Ogólna charakterystyka polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Pamiętać też należy, że istnieje różnica pomiędzy zasadą naczelną konstytuq'i a normą konstytucyjną, będącą także "zasadą" postępowania (ale nie zasadą interpretowania konstytucji i stosowania jej norm).
i
Rozdział V Zasady tworzenia prawa
1. System źródeł prawa
Prawo jest podstawowym w państwie systemem normatywnym regulującym w sposób wiążący wzajemne stosunki wszystkich kategorii jego adresatów. Będąc systemem rozległym i skomplikowanym, nigdy nie zastyga w bezruchu, lecz jest rezultatem ciągłych procesów kształtowania jego społecznego i państwowego kontekstu, tworzenia nowych elementów normatywnych i działań w sferze "dekodowania" tekstu prawnego, mających na celu ustalenie brzmienia normy prawnej dla konkretnej sytuacji objętej działaniem prawa. Złożoność procesu kształtowania prawa jest wyrażana przy pomocy różnych określeń. Celowi takiemu służy na przykład wydzielenie tzw. materialnych albo formalnych źródeł prawa. Materialne źródła prawa to ogół czynników mających wpływ na powstanie aktu normatywnego i ukształtowanie treści normy prawnej. Część tych czynników nie rzutuje bezpośrednio na treść prawa, choć przesądza o jego celach, granicach etc, inne czynniki mają na nie wpływ bezpośredni. Do czynników pośrednich zaliczyć można na przykład sytuację ekonomiczną państwa albo stan kultury politycznej i prawnej osób kształtujących system "rządzenia", do czynników bezpośrednich model aparatu państwowego i koncepcje poszczególnych organów państwowych, podział kompetencji prawodawczych, procedury prawodawcze i in. Źródła prawa w sensie formalnym (prawniczym) natomiast to gotowy do stosowania akt normatywny ogłoszony w sposób przewidziany prawem i obowiązujący.
68
Zasady tworzenia prawa
Rozmaitość faz i aspektów kształtowania prawa ujmowana jest także w postaci rozróżnienia problemu powstawania albo tworzenia prawa. Powstawanie prawa to proces kształtowania jego uwarunkowań i determinant treści, którego bezpośrednim produktem nie jest prawo. Proces tworzenia prawa jest działalnością mającą bezpośrednio na celu wydanie aktu normatywnego wywołującego konkretne skutki prawne. Prawnicy badając prawidłowości rzutujące na tryb kształtowania się określonego modelu prawa z reguły koncentrują się na zjawiskach zachodzących w ramach aparatu państwowego.
W ramach ogólnie rozumianej problematyki systemu źródeł wyodrębnia się problem polityki prawa rozumianej jako celowa działalność prowadząca do zdecydowania o celach, wartościach i szczegółowych rozwiązaniach w zakresie treści prawa. Czym innym jest polityka tworzenia prawa, której celem jest przeprowadzenie określonego podziału kompetencji prawodawczych, przyjęcie koncepcji podstawowych typów aktów normatywnych i ich relacji. W ramach polityki tworzenia prawa mieszczą się i takie problemy, jak określenie centrum legislacyjnego w państwie (organu odpowiedzialnego za długo- i krótkookresowe planowanie prawodawstwa, przygotowywanie kluczowych aktów normatywnych i dbanie o skuteczność prawa). Procedury legislacyjne to kolejne występujące tu zagadnienie sprowadzające się do ujęcia w postaci kolejnych, sformalizowanych stadiów prac nad aktem normatywnym. Unormowanie systemu tworzenia prawa w jednym bądź kilku aktach prawnych to także istotny problem teoretyczny z tego zakresu.
Na tym etapie rozważań porusza się też zwykle zagadnienie "zamkniętego" albo "otwartego" systemu źródeł prawa. Przez "zamknięty" system źródeł prawa rozumie się sytuację, w której ustalona jest lista organów uprawnionych do działań prawotwórczych, określone są formy tych działań, ich wzajemne relacje i granice stosowania. To rozwiązanie może dawać wszakże pozory ładu prawotwórczego, a zarazem zawierać w sobie jego zagrożenia. Chęć objęcia "zamknięciem" form prawotwórstwa nietypowego, które pozostawione poza systemem źródeł prawa mogą zakłócać jego funkcjonowanie, może oznaczać próbę zdyscyplinowania aktów o daleko idącej niejednorodności prawnej. Jest to próba opanowania lawinowego zjawiska sięgania po akty generalne, właściwego wszelkim struktu-
69
Zasady tworzenia prawa
rom władczym nie tylko w ramach administracji państwowej, lecz administracji w ogóle (jako metody działania). Przykładem takiej próby zamykania w ramach systemu źródeł prawa wszelkich aktów generalnych jest na przykład ciągle jeszcze utrzymywana w konstytucji polskiej formuła dwojakich działań prawnowykonawczych naczelnych organów admirtistraq'i (i prezydenta) pod postacią rozporządzeń i zarządzeń. Tą drogą podnosi się zarządzenia do rangi aktów normatywnych, które stają się formą tworzenia prawa konkurencyjną dla rozporządzeń konkurencyjną, ponieważ próby rozdzielenia ich właściwości są nieprecyzyjne i praktycznie trudne w stosowaniu. Sytuacja przeciwna przyznanie organowi administracji jednego tylko uprawnienia prawotwórczego ułatwia wyróżnienie i kontrolowanie tej formy działania. Pojawia się tu także formalne domniemanie, że wszystkie akty ogólne administracji, niemające na przykład nazwy rozporządzenia i jego cech, nie są źródłem prawa, nie wiążą zatem obywateli i innych organów państwowych.
Drugim niebezpieczeństwem rozbudowanego i zamkniętego systemu źródeł prawa jest złudzenie, że wyliczone i określone kompetencje prawodawcze będą legalnie wykorzystywane, co pozwoli na rezygnację z systemu badania praworządności w tworzeniu prawa. Tymczasem wielość form prawodawstwa zachęca do sięgania po te z nich, które gwarantują większą swobodę działania (np. prawodawstwo "w ramach ustaw", a nie "na podstawie upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy"). Oznacza to, że organy badające legalność prawodawstwa mają utrudnione działanie, jako że mniej precyzyjne są kryteria kontroli działań "luźno wykonawczych" czy prowadzonych w ramach delegacji ustawodawstwa (rozporządzenia z mocą ustawy).
W odróżnieniu od zamkniętego systemu źródeł prawa system "otwarty", z góry rezygnujący z wymienienia i uregulowania wszystkich form normodawstwa, musi być wyposażony w innego rodzaju "zamknięcie". Są to rozwiązania uniemożliwiające pominięcie ustalonego prymatu form prawotwórstwa lub ich interpretacje odbierające im pozycję aktów dominujących. Na taki "otwarty" system źródeł prawa składać się może na przykład tylko konstytucja (w niektórych fragmentach bezpośrednio stosowalna), ustawy organiczne rozwijające najważniejsze problematyki ustrojowe, ustawy zwykle,
70
Zasady tworzenia prawa
w miarę możliwości skodyfikowane, i rozporządzenia wykonawcze. Uzupełniająco stosowane być mogą w sytuacji szczególnej potrzeby szczególne formy tworzenia prawa, jak na przykład ustawodawstwo delegowane. Oddzielną kwestią jest sposób włączenia do systemu źródeł: umów międzynarodowych, zwyczaju prawa lokalnego, umów o charakterze publicznym. W systemie otwartym niezbędne jest rozbudowanie form kontroli legalności działania organów państwowych (zarówno legalności prawodawstwa, jak i legalności decyzji administracyjnych). Szczególnie ważne jest wprowadzenie mechanizmów uniemożliwiających przeciwstawienie legalnym źródłom prawa aktów normatywnych spoza oficjalnej listy, mających charakter aktów wewnętrznych.
Jak ważny i skuteczny jest system kontroli legalności tworzenia prawa, dowodzi działalność polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Przez fakt swego istnienia nie tylko zwalcza sprzeczności w systemie źródeł prawa, ale i zapobiega im. Wypracowuje też metody i kryteria kontroli, bez których nie jest możliwe badanie legalności działań prawodawczych. Trybunał Konstytucyjny nie powinien być wszakże jedynym organem kontrolującym legalność prawotwórstwa. Do działań w tym zakresie powinny się włączyć zwłaszcza sądy powszechne we właściwym im zakresie, jak dotychczas całkowicie ubezwłasnowolnione w tym zakresie praktykami komunistycznymi, mimo braku ograniczeń prawnych, a wręcz uprawnienia wynikającego z konstytucyjnej formuły "podlegania tylko konstytucji i ustawie".
2. Prymat ustawy
Jednym z najważniejszych problemów tworzenia prawa jest wybór i unormowanie koncepcji podstawowych rodzajów aktów normatywnych. Koncepcje te w ogólnym zarysie stanowią odbicie podziału kompetencji i zależności w ramach aparatu państwowego, z kilkoma wszakże zastrzeżeniami:
� W skład aparatu państwowego wchodzą liczne organy kształtujące jego obraz, ale niemające uprawnień prawodawczych.
71
Zasady tworzenia prawa
� W celu wydania niektórych rodzajów aktów normatywnych powołuje się specjalne organy (np. konstytuanta) albo przewiduje współudział w ich przyjęciu innych organów (vide obowiązująca w Polsce procedura kontrolowania ustaw uchwalonych przez Sejm, warunkująca ich wejście w życie) czy uczestników (np. wymóg poddania aktu referendum).
� Niektóre organy państwowe wydają różne rodzaje aktów normatywnych, w czym przejawia się związek aktu nie tylko z pozycją organu, ale nawet uzależnienie od jednej z jego funkcji.
� Dość często organom państwowym powierza się wydawanie aktów normatywnych niezwiązanych bezpośrednio z ich pozycją ustrojową (tak jest w wypadku wydawania aktów o "mocy ustawy" przez organy rządowe czy aktów o formalnej konstrukcji "samoistnej" przez organy "wykonawcze").
W rezultacie przyjąć należy, że tylko część cech formalnych aktu normatywnego stanowi odzwierciedlenie cech organu go wydającego. Dla ukształtowania pełnej koncepcji prawnej aktów normatywnych równie ważne są ich uzależnienia płynące z wewnętrznych powiązań swoistej autonomii i logiki systemu źródeł prawa. Potwierdzeniem tej konstatacji jest zjawisko stałości systemu źródeł prawa w ramach różnych modeli organizacyjnych aparatu państwowego. Potrzeby prawotwórcze są bowiem z reguły takie same w różnych modelach organizacyjnych państwa.
Określenie "prymat ustawy" jest skrótem myślowym wyrażającym różnorodne treści. Historycznie najstarsze rozumienie tego pojęcia oznacza dominowanie w prawodawstwie aktów ogólnych parlamentu. Była to sytuacja nowa w stosunku do feudalnej zasady monopolu prawodawczego monarchy (dopuszczającego koncesje na rzecz ograniczonej reprezentacji stanowej) oraz zasady posługiwania się ustawą jako aktem indywidualnym, tworzącym "prawo" dla jednej osoby imiennie określonej. Nowe rozumienie ustawy w państwie burżuazyjno-demokratycznym oznaczało, że pochodzi ona od przedstawicielstwa całego narodu i uchwalana jest w demokratycznym trybie. W państwie współczesnym znaczenie idei prymatu ustawy znacznie się komplikuje. W ramach kategorii ustaw wydziela się bowiem już nie tylko konstytucję (oraz jej nowelizacje i oddzielne ustawy konstytucyjne), ale także ustawy organiczne występujące
72
Zasady tworzenia prawa
w różnych postaciach, ustawy zwykłe i ustawy substytucyjne, mogące przecież uchylać ustawy zwykłe. Prymat ustawy nie tylko przybiera skomplikowaną postać, ale też jest podważany. W tym kierunku działa zasada obowiązywania ustaw międzynarodowych proprio vigore, pojawienie się nowej kategorii aktów prawodawczych organizacji ponadpaństwowych; z innej zaś strony rozwój autonomii samorządu terytorialnego w różnorodnych konstelacjach i stopniach organizacyjnych oraz jego uprawnienia prawotwórcze.32
Ustawa może wzmacniać swą pozycję w drodze zabiegów w sferze jej konstrukcji prawnej, ale też praktyki ustawodawczej. Przykładem z tego zakresu może być idea ustawy "zupełnej", która normuje zagadnienia będące jej przedmiotem w sposób całkowity, unikając konieczności odesłań do aktów "wykonawczych". Pozycję ustawy wzmacniać może normatywna koncepcja "materii ustawowych", ograniczająca uprawnienia prawodawcze organów władzy wykonawczej. Wydawanie ustaw-kodeksów stabilizuje monopol ustawy w sferach nimi objętych. W doktrynie żywa jest też idea traktowania ustawy jako jedynego "pełnoprawnego" źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, wyrażana zresztą często w konstytucyjnym sformułowaniu o związaniu sędziego ustawą.
Zarys problematyki prymatu ustawy byłby niepełny, gdyby nie został odnotowany przy tej okazji problem tzw. ustaw w znaczeniu formalnym. Ustawa formalna to akt mający nazwę ustawy, ale nie-spełniający wszystkich wymogów należących do jej istoty i przewidzianych jako reguła w ramach prawnej koncepcji ustawy. Problem ten najwyraźniej rysuje się przy okazji budżetu państwa.33 Budżet w swej istocie jest głównie liczbowym określeniem zakładanych wpływów i wydatków państwowych. O ile strona wydatków jest wiążąca, o tyle strona wpływów zakłada wpływy minimalne, których przekroczenie jest pożądane. Niezależnie od tych cech budżet jest aktem jednorazowym, obowiązującym jedynie w danym roku budżetowym. Nie określa on zasad gospodarki finansowej państwa, bo są one określone na stale w wielu innych ustawach, między innymi
32 Bliżej A. Balaban, Unity and Decentralisation ofthe state(w.) The Principłes of Basic Institu-lions ofthe System ofGovemment in Poland, Sejm Publishing Office, Warszawa 1999.
33 Pisałem o tym w pracy Prawny charakter i funkcje ustawy budżetowej (w:) Konstytucyjna regulacja ustroju społeczno-gospodarczego i finansów publicznych, Temida 2, Białystok 1996.
n
, Zasady tworzenia prawa
w ustawie Prawo budżetowe. Rangę ustawy przypisuje się tradycyjnie budżetowi, by zapewnić parlamentowi dominujący wpływ na jego uchwalenie, stosowanie i kontrolę wykonania. Stosowanie formy aktu prawotwórczego do pomieszczenia rozwiązań budżetowych o odmiennej naturze nie pozostaje bez wpływu na precyzję rozumienia pojęcia ustawy i na praktykę ustawodawczą. Niebezpieczeństwa, jakie się tu rodzą, łatwo zilustrować przypominając istniejącą od pewnego czasu w Polsce praktykę corocznego zawieszania elementów ustawodawstwa w związku z brakiem środków w danym roku (znany przykład zawieszania podwyżek płac sfery budżetowej). Im większe trudności budżetowe, tym większe zadania "prawodawcze" budżetu w danym roku. To z kolei wytwarza nawyki legislacyjne, którym trudno się potem przeciwstawić (wszak zawieszanie ustaw dokonuje się "ustawą"). Niewiele to ma jednak wspólnego z istotą prawa jako zbioru zasad trwale obowiązujących i zbioru norm "nie-konsumujących się" po zastosowaniu.
Przy okazji omawiania problemu prymatu ustawy pojawia się kwestia jej relacji do uchwały sejmowej jako formy ewentualnych działań prawodawczych. Za nami jest okres rozkwitu uchwałodaw-stwa w postaci "apeli do narodu" czy "programów" działania państwa nierealnych już z chwilą uchwalenia. Ciągle jeszcze próbuje się wykorzystywać uchwałę do takich celów, jak określenie trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym czy Trybunałem Stanu, choć wiadomo, że czynności proceduralne mają rangę równą przepisom materialnym (co docenił ustawodawca, wydając sądowe i administracyjne przepisy procesowe).
3. Wykonanie ustawy
W wypadku konstytucji bezpośrednie obowiązywanie jej postanowień napotykać może na pewne kłopoty związane z ich lakonicznością. W wypadku ustawy zwykłej bezpośrednie obowiązywanie postanowień jest regułą traktowaną jako coś oczywistego. Takie jej obowiązywanie jest uzasadnione pozycją norm ustawowych w systemie prawa jako rozwiniętych, powszechnie obowiązujących i posiadających wysoką moc prawną reguł postępowania, mających na
74
Zasady tworzenia prawa
względzie interes państwa jako całości i interes obywateli, wreszcie jako norm wyjątkowo starannie przygotowanych. Bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie ustaw, do których nie wydano i nie zamierza się wydać przepisów konkretyzujących, występuje w praktyce często, a sprzyja mu znacznie większa niż w wypadku konstytucji ich szczegółowość. Mówiąc o obowiązywaniu ustawy jako jedynej (poza konstytucją) regulacji prawnej danego zagadnienia, trzeba rozważyć, czy brak w niej odesłań przewidujących wydawanie powszechnie obowiązujących aktów wykonawczych uznać należy za zakaz wydawania takich aktów? Zachodzi tu sytuacja inna niż w wypadku konstytucji tam bowiem, zarówno z uwagi na lakoniczność jej postanowień, jak i fakt, że działania konkretyzujące podejmie parlament, przyjąć należy potrzebę i dopuszczalność wydawania ustaw konkretyzujących, nawet jeśli nie są zapowiedziane. Natomiast przyjęcie takiego zakazu w wypadku ustawy wydaje się konieczne i koresponduje z konstytucyjną zasadą określenia stosunku do ustawy aktów wydawanych przez organy wykonawcze w formułach konstytucyjnie im przypisanych.
Wobec istnienia reguły tego rodzaju wydanie aktu precyzującego przepisy ustawowe wymaga posłużenia się przez ustawodawcę tzw. odesłaniem ustawowym. Jest to formuła wyraźnie przewidująca, jaki organ, na jakich warunkach i w jakiej postaci normatywnej ma obowiązek lub prawo wydawania konkretyzujących ustawę aktów normatywnych. Rozmaitość mogących się tu zdarzyć sytuacji jest ogromna. Oczywiście ustawa nie kształtuje warunków odesłania każdorazowo odmiennie i w sposób drobiazgowy. Odsyła raczej do typowych sytuacji, wykorzystując konstytucyjny katalog organów mających wykonawcze uprawnienia prawotwórcze oraz do konstytucyjnie regulowanych typów aktów wykonawczych.
Najbardziej typową sytuacją jest tzw. ścisłe wykonanie ustawy, przybierające postać konstytucyjnej formuły wydawania aktu wykonawczego "na podstawie upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy". Tę postać odesłania stosuje się w najważniejszym ich typie, rj. w wypadku odesłań do rozporządzeń wykonawczych.34 Sama konstytucja w sytuacji silnej pozycji organów władzy
34 O różnych postaciach wykonania ustawy por. A. Balaban, Jnsfyfuc/fl rozporządzenia w świetle Konstytucji PRL i praktyki, PiP 1975, z. 3.
75
Zasady tworzenia prawa
wykonawczej posłużyć się może i inną formułą, na przykład taką, jaka użyta była w warunkach PRL, gdy przewidywano dla prawodawstwa rządowego jedynie ograniczenie do działania "na podstawie ustaw iw celu ich wykonania". Formalny związek aktu ustawowego i wykonawczego był tu luźniejszy, co zachęcało organy administracji do sięgania po kompetencje prawodawcze we własnym zakresie, jako że zawsze mieściły się one w formule tak szerokiej, jak "podstawy ustawowe". W doktrynie akceptowano pogląd, że wolne od regulaqi prawnej pola działania państwa pozostawione są do czasu decyzji ustawodawcy (jeśli nie istnieje zakaz w tej mierze a takie znaczenie przypisywano kategorii wywodzonej z konstytucji materii ustawowej) swobodzie legislacyjnej rządu.35 Słabą stroną tego rozumowania był fakt, że rząd tak legitymowany nie był skłonny zabiegać o poszerzanie sfery ustawowo normowanej wnosząc projekty ustaw (w warunkach państwa komunistycznego to on był wyraźnie centrum legislacyjnym, parlament miał w tej mierze skromne możliwości działania). Przytoczone rozumowanie niezbyt mieściło się w konstytucyjnej formule podporządkowania rządu sejmowi.
Przedstawione tu reguły dotyczą sfery działań prawotwórczych o charakterze powszechnie obowiązującym, tj. wiążącym wszystkie kategorie adresatów norm. Mogłyby one uchodzić za nader rygorystyczne i trudne do przestrzegania w praktyce, gdyby nie fakt, że inne reguły przyjąć można dla normodawczych działań organów administracji o charakterze wewnętrznym, obowiązujących jedynie w ramach struktur służbowych i w stosunku do pracowników w nich zatrudnionych. Rozdzielenie tych dwu sfer normodaw-stwa pozwala przyjąć, że organy administracji mogą posługiwać się formą aktów ogólnych pod warunkiem zachowania ich zgodności z ustawą. W stosunku do obywateli i innych "zewnętrznych" partnerów reguły te obowiązywać mogą tylko pod warunkiem ich zaakceptowania. W razie naruszania przepisów ustaw i powszechnie obowiązujących przepisów prawnych na nich opartych, a także w razie braku akceptacji przepisów wewnętrznych jako naruszających ustawowe prawa obywateli i innych podmiotów "zewnętrznych" prawo wewnętrzne nie może być stosowane. Warunkiem prawidło-
35 S. Rozmaryn, Ustawa..., op. cit.
Zasady tworzenia prawa
wego działania tych reguł jest istnienie sprawnego i wielopostacio-wego systemu gwarancji prymatu prawa powszechnego w stosunku do wewnętrznego. W wypadku Polski są już liczne elementy tego rodzaju rozwiązania, brakuje jednak wyraźnego, normatywnego rozdzielenia obu systemów aktów normatywnych i kompletu gwarancji prymatu prawa powszechnie obowiązującego. W sferze o tak newralgicznym znaczeniu nie można zdać się na dość wstępne ustalenia doktryny. Potrzebna jest w tym wypadku jasna regulacja konstytucyjna i ustawowa.36
-�*Ś ; . i 4. Procedury prawodawcze
Przygotowanie aktu normatywnego z uwzględnieniem zasad polityki prawa i zasad techniki legislacyjnej obowiązujących na danym etapie kształtowania systemu prawa jest zadaniem wysoce skomplikowanym. Dla jego rozwiązania konieczne jest posłużenie się wcześniejszymi doświadczeniami, zwłaszcza w celu ustalenia koniecznych stadiów postępowania, ich kolejności, zespołu organów i osób biorących udział w pracach, ich cech specyficznych i kwalifikacji, czasu potrzebnego na przeprowadzenie prac przygotowawczych itp. Liczba aktów normatywnych wydawanych w państwie współczesnym i waga postępowania umożliwiającego ich optymalne przygotowanie sprawia, że nie można zdać się na wyłącznie ustne przekazywanie doświadczeń albo na osobiste umiejętności osób biorących udział w pracach. Momenty te, jakkolwiek nie straciły na znaczeniu, mają drugorzędne znaczenie w stosunku do roli, jaką odgrywa model postępowania zapisany w formie obowiązującego aktu. Istnienie takiego modelu integruje zachowania wszystkich organów wchodzących w skład danego pionu organizacyjnego (np. wszystkich ministrów i kierowników centralnych organów administracji, wszystkie organy samorządu itp.).
Stopień skomplikowania postępowania mającego na celu przygotowanie aktu normatywnego może być różny. W dalszych rozwa-
36 Normatywną koncepcję takiego rozróżnienia prezentowały kolejne wersje projektu ustawy o tworzeniu prawa przygotowane pod auspicjami Rady Legislacyjnej dla warunków PRL. ��
77
Zasady tworzenia prawa
żaniach rozbudowane postępowanie, umożliwiające wszechstronne doskonałe przygotowanie treści i formy aktu, unormowane w przepisach prawnych określających obligatoryjne i fakultatywne etapy prac, nazywać będziemy procedurą tworzenia prawa. Znaczna ilość organów państwowych, samorządowych i innych struktur organizacyjnych posługujących się w swych działaniach formą aktu normatywnego powoduje duże zróżnicowanie istniejących postępowań mających na celu przygotowanie aktu. Ich kompletne omówienie w tym miejscu wydaje się niecelowe nie tylko z uwagi na charakter opracowania, ale i przejściowy charakter wielu szczegółowych rozwiązań prawnych z tego zakresu.
Wśród obowiązujących obecnie w Polsce procedur prawodawczych kilka zasługuje na szczególną uwagę. Procedurą o największej doniosłości była na przykład ta, którą przewidywała ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz skoordynowany z nią regulamin Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, przyjęty uchwałą tej Komisji z dnia 18 stycznia 1994 r. Oczywiście, unormowane w tych aktach postępowanie miało znamiona jednorazowo-ści. Z chwilą uchwalenia nowej Konstytuqi ona sama normuje zasady nowelizowania jej treści, a regulamin Sejmu będzie określał szczegóły postępowania w sprawie nowelizacji. Procedura legislacyjna w Sejmie regulowana jest w kilku kluczowych kwestiach przez przepisy Konstytucji, szczegółowo zaś krok po kroku w regulaminie Sejmu. Także Senat w swym regulaminie określa tryb procedowania nad przedłożonymi mu do oceny ustawami uchwalonymi przez Sejm.
Znacznie bardziej skomplikowanie przedstawia się postępowanie legislacyjne w centralnych organach administracji państwowej. Jest to postępowanie o nader istotnym znaczeniu, jako że w znacznej mierze poświęcone jest zasadom przygotowywania rządowych projektów ustaw, a ponadto, oczywiście, projektów aktów Rady Ministrów i trybowi uzgodnień przy przygotowywaniu aktów wydawanych przez ministrów. Co prawda obecnie projekty ustaw nie pochodzą wyłącznie od rządu, jak było to w okresie PRL, ale tą drogą przygotowuje się najważniejsze i najbardziej skomplikowane z nich. Rząd nie powinien odmawiać pomocy w pracach przygotowawczych nad projektami ustaw przygotowywanymi przez posłów,
78
Zasady tworzenia prawa
senatorów i prezydenta, zwłaszcza że dysponuje największą ilością informacji o stanie państwa i zainteresowany jest przygotowaniami koncepcji i detali aktów, których wykonanie głównie do niego będzie należało. Procedura rządowa ma jeszcze jeden walor: może ona w swych elementach (uzgodnienia, zasady techniki prawodawczej, rola służb prawnych, wykorzystanie systemów informatycznych do prac nad projektami) być traktowana jako wzorcowa dla wszelkich innych struktur organizacyjnych przygotowujących projekty aktów normatywnych (np. dla organów samorządu).
Stan unormowania i stopień wyodrębnienia (a także jawność) rządowej procedury legislacyjnej do niedawna przedstawiał obraz bardzo skomplikowany. Składało się nań postępowanie unormowane w kilkunastu aktach o charakterze wewnętrznym, pochodzących z różnych okresów PRL.37 Ostatnio wydane zostały nowe regulacje, które, jak się wydaje, mają zarysować kształt postępowania (w postaci publikowanych już teraz aktów Rady Ministrów), szczegóły pozostawiając nadal aktom wewnętrznym wydawanym w ramach struktur Kancelarii Premiera. ŚŚŚ':'
Kluczowe znaczenie dla określenia omawianego trybu ma uchwała Rady Ministrów z 25 lutego 1997 r. w sprawie regulaminu prac, poświęcona głównie "opracowaniu i uzgadnianiu projektów dokumentów rządowych" (rozdział 2). Drugim pod względem znaczenia aktem z omawianego zakresu jest rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Inne istotne akty to uchwała Rady Ministrów z 18 stycznia 1994 r. w sprawie Rady Legislacyjnej oraz uchwała Rady Ministrów z 29 marca 1994 r. w sprawie dodatkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami normatywnych aktów prawnych ze względu na konieczność spełnienia kryteriów zgodności z prawem Unii Europejskiej.
Omówienie przedstawionych tu procedur postępowania legislacyjnego lub ich elementów jest zadaniem kuszącym. Niemniej z uwagi na syntetyczny charakter tego opracowania warto pokusić się o uchwycenie tylko elementów łączących te procedury, najważ-
Omawialem je w opracowaniu: A. Balaban, L. Dubel, L. Leszczyński, Zasady tworzenia prawa, Annales UMCS, Lublin 1986.
39
Zasady tworzenia prawa
niejszych z punktu widzenia przyszłej regulaq'i pr; wane procedury opierać się powinny na następują 1. Kompletność oceny jest zasadą najogólnk w sobie także inne zasady szczegółowe, które ze specjalne znaczenie mimo to zasługują na wyodręb ność oceny zakłada przygotowanie aktu w opar możliwych do uzyskania materiałów oraz zaanga reprezentacji wszystkich zainteresowanych i komr. tucji i osób. Na etapie prac rządowych zasada ta bardzo skomplikowanych uzgodnień w ramach orgj q'i i poza nimi (np. z kancelariami Sejmu, Senatu NIK, NBP, PAN, Sądem Najwyższym i Prezesem NS czowych elementów prac przygotowawczych jest sf projektu aktu jego obligatoryjnego uzasadnienia tychczasowy stan faktyczny i prawny istniejący w cej przedmiotem unormowania. W uzasadnieniu równo w pracach rządowych, jak i załączanych do przedkładanych Sejmowi, omówiony być musi zv wy aspekt regulacji, z obliczeniem jej kosztów i ź cia. W ocenie stanu prawnego uzasadnić trzeba ko prawa, tryb i spodziewane efekty ich przeprowadź je w tej mierze zasada cjuieła non movere ("spokojne nakazująca ważyć walor stabilności i tradycji z ryzy! powodzenia.
2. Efektywność postępowania mimo ski zadań procedura legislacyjna nie może być nadmii (np. tak, że ustalenia przyjęte na wstępie prac de w trakcie ich trwania). Dlatego też w ramach postępc jest wyodrębnienie etapów stopniowo przybliżającyc na przykład poprzez stopniowe zmniejszanie grona stępowania z doradczego na ściśle już decydujące, wypadku trzeba terminy prac zarówno etapowych stępowania.
3. Wiele można byłoby pisać o zasadzie demol chowości postępowania, zwłaszcza o pierwszym je miejscu można jedynie zwrócić uwagę na konieczno; cach legislacyjnych prawników jako elementu fachc
80
Zasady tworzenia prawa
wem decydowania o niektórych aspektach treści projektów i postępowania z nimi. W praktyce często zdarza się, że zastępują ich politycy, znający się, jak wiadomo, na wszystkim. W pracach legislacyjnych reprezentowani być powinni prawnicy różnych specjalności, zarówno teoretycznych (obecnie dominujący w składzie Rady Legislacyjnej), jak i praktycznych z dziedzin, w których planowane prawo będzie stosowane. Wśród prawników szczególne miejsce zajmować winni prawnicy o kwalifikacjach legislacyjnych, dysponujący umiejętnościami z zakresu techniki legislacyjnej.38 i
4. Gotowość realizacyjna aktu normatywnego jest kolejnym celem i zasadą postępowania. Nie powinno się wydawać aktu, który z różnych powodów pozostanie "na papierze". Jedną z gwarancji zrealizowania podanej zasady jest przygotowywanie równocześnie z aktem głównym (zwłaszcza ustawą) projektów aktów wykonawczych. Umożliwia to dokonywanie przesunięć treści pomiędzy nimi oraz wydanie kompletu aktów normatywnych wszystkich szczebli możliwych do natychmiastowego stosowania.
5. Procedury specjalne winny być przewidziane dla nietypowych aktów prawnych i w sytuacji, gdy osiągnąć chcemy specjalne efekty postępowania. Przykładem procedury specjalistycznej jest tryb przygotowania i uchwalenia budżetu państwa w pracach rządowych i sejmowych. Przykładem z drugiej grupy "pilne" traktowanie rządowych projektów niektórych ustaw na wniosek rządu w Sejmie albo wykorzystanie do przyspieszenia prac ustawodawczych w Sejmie tzw. przepisów pożarowych, umożliwiających ominięcie wielu stadiów postępowania. ,-,,7
i.,; 5. Inne problemy z zakresu prawodawstwa
Obszemość problematyki tworzenia prawa sprawia, że nie wszystkie kwestie z tego zakresu mogą być tu omówione. Dla pełnego obrazu tej dziedziny działania państwa należy je wszakże odnotować. Pierwszym zagadnieniem tego typu jest porządkowa-
38 Szerzej o tym S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM, Warszawa 1993.
81
Zasady tworzenia prawa
nie prawa i planowanie jego tworzenia. Jednym z naturalnych procesów, jakim podlega prawo, jest proces jego starzenia się. Winien on być neutralizowany przez bieżące nowelizacje. Czasami jednak, gdy starzejące się prawo dotyczy kwestii o mniejszym znaczeniu, pojawia się zjawisko jego niestosowania (desuetudo).3,9 Takim sytuacjom zapobiegać może dokonywany co pewien czas i w trybie roboczym przegląd stanu prawa. Jest to ważne zwłaszcza tam, gdzie prawodawstwo (także to o wewnętrznym charakterze) jest intensywne, a zmienność rzeczywistości znaczna. Warto zauważyć, że szczególną postacią starzenia się prawa jest jego niedostosowanie do warunków nowej formacji społeczno-gospodarczej, a więc sytuacja tego typu, z jaką mamy do czynienia we współczesnej Polsce. Wymaga to od wszystkich organów posługujących się aktami normatywnymi, po okresie podstawowych, najbardziej pilnych zmian legislacyjnych, dokonania kompleksowej oceny stanu danego odcinka regulacji prawnej i zaplanowania skali i kolejności zmian.
Planowanie prawodawstwa pozwala na zestawienie wagi różnorodnych potrzeb legislacyjnych, określenie ich kolejności, zaplanowanie niezbędnego czasu i środków na przygotowanie i przeprowadzenie kolejnych zmian. Jest to ważne zwłaszcza wtedy, gdy przechodzi ono przez "wąskie gardła" legislacyjne, jakimi mogą być obrady rządu czy pełen "portfel" projektów ustawodawczych w parlamencie. W celu stworzenia stanu względnej pewności postępów ustawodawstwa w parlamencie wprowadzone winny być jasne mechanizmy selekcjonowania projektów i formowania ich kolejności. By parlament mógł prowadzić własną politykę legislacyjną w ramach poszczególnych kadencji (a nie tylko zajmować się zaległościami poprzednika), stosuje się zasadę tzw. pustego portfela projektów ustawodawczych parlamentu nowej kadencji. W ramach planowania działań prawodawczych szczególne miejsce powinny zająć projektowane prace z zakresu unifikacji i kodyfikacji prawa.
W omawianych tu działaniach współczesny legislator sięgać powinien po osiągnięcia informatyki prawniczej. Komputerowe systemy gromadzenia materiału prawnego i wszelkich pomocniczych informacji o prawie bywają nader pomocne dla kompletnej i szyb-
39 Por. Z. Ziembiński, Desuetudo, PiP 1994, z. 11.
82
Zasady tworzenia prawa
kiej diagnozy zarówno w sferze oceny stanu prawa, jak i wszelkich koncepcyjnych prac związanych z jego tworzeniem.
Dla wprowadzenia prawa w życie niezbędne jest jego przejście przez etap promulgacji, publikacji oraz upowszechniania. Promul-gacja to akt podpisania ustawy przez organ stojący na czele władzy wykonawczej. Wraz z kompetencją podpisywania przysługuje mu z reguły prawo weta zawieszającego, stosowanego z różnych przyczyn i w różnej procedurze. Przełamanie tego weta ponowną uchwałą parlamentu oznacza nakaz podpisania (choć może bardziej logicznym i bezpieczniejszym rozwiązaniem stosowanym w USAjest w takim wypadku publikacja ustawy bez podpisu). Publikacja aktu normatywnego to akt urzędowy organu władzy wykonawczej (administracji) nakazujący zamieszczenie aktu w najbliższym, oficjalnym zbiorze urzędowym. W wypadku Polski jest to Dziennik Ustaw albo Monitor Polski, oba wydawane w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Oficjalne opublikowanie aktu i wejście w życie z chwilą upływu ewentualnego okresu vacatio legis otwiera problem upowszechnienia wiadomości o nowym prawie i zadbania o jego właściwe i jednolite rozumienie i stosowanie.40
Integralną częścią zagadnień tworzenia prawa jest problem zapewnienia zgodności różnych kategorii aktów normatywnych. Cieszyć się wypada, że istnieje już w Polsce i sprawnie działa Trybunał Konstytucyjny jako podstawowy organ gwarantujący zgodność aktów normatywnych. Jego działania nie wystarczą jednak, jeśli prawodawstwo nie będzie spełniało wymogów gwarantujących jego wewnętrzną zgodność już na etapie tworzenia. Trybunał Konstytucyjny nie może też być jedynym organem działającym w sferze zapewnienia zgodności aktów normatywnych. W zasadzie czuwanie nad tą zgodnością jest obowiązkiem każdego organu tworzącego i stosującego prawo. Niektóre z nich mają w tym zakresie większe od innych możliwości działania. Do organów takich zaliczyć należy sądy powszechne, zwłaszcza wyższych szczebli Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, Radę Ministrów (upoważnio-
40 Bliżej o tym H. Rot, Ogłaszanie aktów prawotwórczych (ujęcie komparatystyczne) (w:) Państwo prawo społeczeństwo, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1992.
83
Zasady tworzenia prawa
ną w art. 149 ust. 2 Konstytucji do uchylania rozporządzeń lub zarządzeń ministra), Ministra Sprawiedliwości mogącego odmówić wpisania do prowadzonego przezeń rejestru aktów prawnych naczelnych organów administracji aktu z różnych powodów uznanego za nielegalny (z dalszymi konsekwencjami tej odmowy przewidzianymi regulaminem prac Rady Ministrów).41
41 Szerzej o problemach tworzenia prawa por. A. Balaban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000; tenże, Reguły ustrojowe w zakresie form aktów prawnych Rady Ministrów (w:) A. Balaban, J. Ciapala, L. Garlicki, R. Mojak, P. Sarnecki, W. Skrzydło, Z. Witkowski, Rada Ministrów organizacja i funkcjonowanie, pod red. A. Bałabana, Zakamycze 2002.
Rozdział VI
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji
z 2 kwietnia 1997 r.42
Problematyka źródeł prawa w nowej polskiej Konstytucji uzyskała status wydzielonej materii konstytucyjnej. Z uwagi na swą oryginalność rozwiązania konstytucyjne będą wchodziły w życie z pewnymi oporami.43 Nie są też łatwe w interpretacji. Interpretacja taka musi być jednak pilnie przeprowadzona przez doktrynę i "orzecznictwo", bo przecież: "Im bardziej mętna jest koncepq'a źródeł prawa jakiegoś systemu prawnego, tym więcej jest miejsca dla doraźnych gier politycznych w funkcjonowaniu systemu i tym trudniej jest realizować z powodzeniem wzniosły postulat "demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej".44 Ta myśl profesora Zygmunta Ziembińskiego skłania do zastanowienia, czy dotychczasowa realizacja zasady państwa prawnego przebiegała w Polsce wystarczająco intensywnie i zarazem równomiernie. Wydaje się, że w sferze przekształcania mechanizmów tworzenia prawa zrobiono stosunkowo niewiele. Działo się tak z wielu powodów. Konieczność zasadniczej przebudowy całych gałęzi prawa (a więc ilościowy aspekt prawodawstwa) nie pozostawiała czasu na gruntowną reformę systemu źródeł prawa,45
42 Rozdział VI jest zmodyfikowaną wersją mojego artykułu pt. Źródła prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. zamieszczonego w Przeglądzie Sejmowym 1997, nr 5.
43 Por. wątpliwości M. Kuleszy co do zakresu obowiązywania Konstytucji w tej mierze w artykule "Źródła prawa" i przepisy administracyjne w świetle nowej Konstytucji, PiP 1998, z. 2.
44 Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 117.
45 Określenia "źródło prawa" używam tu w ślad za Konstytucją jako synonimu określenia "rodzaj aktu normatywnego".
1
m
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
nie było warunków do podejmowania ryzyka z tym związanego. Częściowe korekty zasad tworzenia prawa nie zawsze przynosiły dobre rezultaty. Przykładowo, nastąpił spadek efektywności procedury ustawodawczej, związany przede wszystkim z utworzeniem Senatu.46 Próba wprowadzenia rozporządzeń z mocą ustawy jako pomocniczej "ścieżki prawodawczej" nie powiodła się ze względu na stanowisko parlamentarzystów, niechętnych zmniejszaniu zakresu ich uprawnień.
Niektóre korekty zasad tworzenia prawa grzeszyły eklekty-cznością. Na przykład skutki przekształcenia konstytucyjnej koncepcji rozporządzenia wykonawczego w akt oparty na upoważnieniu ustawowym (a nie, jak wcześniej, wydawany "na podstawie ustawy"), co miało lepiej zapewniać ochronę prymatu ustawy, nie mogły zostać osiągnięte, skoro wprowadzono możliwość wydawania przez Radę Ministrów uchwał "w zakresie wykonywania (...) konstytucyjnych uprawnień" (podobną kompetencję w postaci zarządzeń otrzymał prezydent). Uprawnienia prawodawcze prezesa Rady Ministrów stały się natomiast co najmniej niejasne.47
Głębsza reforma systemu źródeł prawa musiała się rysować przed twórcami aktów konstytucyjnych z lat 1989 i 1992 jako zadanie nazbyt skomplikowane. Nie można było nie zauważyć, że zmiana generalnej koncepcji podziału zadań prawotwórczych, jaka nastąpiła wraz z wprowadzeniem trójpodziału władzy, musi oznaczać nowe określenie kompetencji prawodawczych Sejmu, który utracił sporą część swego pola działania w związku z likwidacją funkcji "zwierzchniego rządzenia". Wzmocnienie i ochrona prymatu ustawy były potrzebne między innymi w związku z koniecznością jasnego określenia podstaw działania państwa prawnego oraz praw obywateli. Świadomość potrzeby zmian także tego segmentu prawa ustrojowego była później dodatkowo kształtowana pod wpływem
46 Przekonanie, że druga izba parlamentarna jest "izbą rozwagi" i gwarantuje polepszenie jakości ustawodawstwa, wydaje się równie uzasadnione jak obawa przed pogorszeniem tej jakości. Strata czasu w nader obecnie złożonym postępowaniu ustawodawczym i promulgacyjnym jest natomiast ewidentna.
47 Wytknęła to Rada Legislacyjna w formie stanowiska swego prezydium "w sprawie formy aktów normatywnych Rady Ministrów i prezesa Rady Ministrów", zob. Przegląd Legislacyjny 1996, nr 3, s. 63-65. Por. też E. Smoktunowicz, Dylematy prawotwórcze organów władzy wykonawczej, PiP 1996, z. 6, s. 45 i n.
86
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
kolejnych projektów konstytucji, z reguły przedstawiających nowe koncepcje źródeł prawa.
Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. dokonała bez wątpienia przełomu w zakresie zasad tworzenia prawa. Wykorzystano w niej tendencje rozwojowe charakterystyczne dla współczesnych konstytucji, wprowadzających coraz bardziej rozwinięte i często nader oryginalnie pomyślane reguły prawodawstwa.48 Warto przynajmniej ogólnie uporządkować jej dokonania w omawianym zakresie. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że nie odbiegając zbyt daleko od rozwiązań przedstawianych w jej projektach49 przyjęła ona koncepcję systemu źródeł prawa opartą na pozytywistycznym rozumieniu prawa. Przywołując różnego rodzaju wartości (zwłaszcza we wstępie i rozdziale I), Konstytucja nie daje podstaw do uznania samoistnego ich obowiązywania.
Problematyka tworzenia prawa pojawia się w wielu fragmentach tekstu Konstytucji, jednak najbardziej charakterystyczną cechą nowej regulacji jest ujęcie źródeł prawa w jednym miejscu w postaci specjalnego rozdziału, usytuowanego w swoistej części ogólnej, określającej cele i granice (rozdziały I i II) oraz dominujące formy (rozdział III) działania aparatu państwowego. Podkreśla to nie tylko znaczenie, ale i autonomiczny charakter tej problematyki.
W nowym ujęciu akty normatywne i zależności między nimi nie są bezpośrednim odbiciem pozycji i relacji wzajemnych wydających je organów. Konstytucja nie może być ujmowana jako akt Sejmu; jest raczej aktem umowy społecznej potwierdzonym w referendum, o ograniczonej możliwości zmian, będącym właściwie dziełem narodu i po trosze każdego obywatela. Umowa międzynarodowa ze swej natury jest dziełem wspólnoty międzynarodowej. Ustawa pochodzi od Sejmu, ale jest efektem pracy licznych organów przygotowujących jej projekt, promulgujących, weryfikujących jej tekst z punktu widzenia zgodności z Konstytucją i wreszcie podejmujących trud jej realizacji. Rozporządzenie wykonawcze ma swe uzasadnienie nie
48 Por. P. Haberle, Źródła prawa w nowych konstytucjach, Przegląd Sejmowy 1996, nr 4,
s. 58-73. *9 Por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Pojęcie i zakres prawa w projektach Konstytucji RP (w:)
Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawa zasadnicza w projektach Konstytucji
RP, pod red. K. Dzialochy i A. Preisnera, Wrocław 1995.
87
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
w pozycji wydającego je organu, lecz w odesłaniu ustawowym. Rozporządzenie prezydenta z mocą ustawy jest następstwem zaistnienia przewidzianego w Konstytucji stanu nadzwyczajnego.
W ramach rozdziału III Konstytucji najbardziej nowatorskim rozwiązaniem jest rozróżnienie źródeł prawa powszechnie obowiązujących oraz mających charakter wewnętrzny. Rozróżnienie to ma stary rodowód i nigdy nie było kwestią prostą.50 Konstytucja przeprowadza je w sposób nader ogólny, na poziomie organów naczelnych, zaliczając do aktów wewnętrznych jedynie uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów (zob. art. 93 ust. 1). Można sądzić, że idea aktów wewnętrznych może być kontynuowana na niższych poziomach organizacyjnych aparatu państwowego, a nawet w ramach innych struktur organizacyjnych na zasadach określonych ustawowo. Z pewnością można przyjąć, że prawo wydawania aktów wewnętrznych nie jest uzależnione od prawa wydawania przez dany organ aktów powszechnie obowiązujących. Wystarczy, że zakres jego kompetencji określają akty powszechnie obowiązujące.
Rozwijanie konstytucyjnej idei aktów wewnętrznych służy ochronie prymatu ustawy i praw obywatelskich. Powinno też pomóc w porządkowaniu charakteru prawnego i zakresu obowiązywania nietypowych kategorii aktów normatywnych,51 takich jak na przykład układy zbiorowe pracy, ogólne warunki i wzorce umów, umowy "publicznoprawne" kreujące struktury i stany prawne w ramach administracji państwowej i samorządowej, statuty, regulaminy i rozliczne rodzaje aktów wydawanych w ramach zależności hierarchicznych i służbowych.
Lista aktów powszechnie obowiązujących ograniczona jest w Konstytucji do pięciu kategorii. Są to: konstytucja, ustawa, ratyfi-
50 Na temat genezy tego podziału zob.: W. Zakrzewski, Działalność prawotwórcza w świetle teorii niemieckiej, ZNUJ, Kraków 1959; tenże, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, ZNUJ, Kraków 1960; tenże, Działalność prawotwórcza w doktrynie francuskiej, ZNUJ. Prace Prawnicze 1962, z. 9, s. 187-262.
51 Na temat rozmaitości form normodawstwa por.: C. Żuławska, Zasady prawa gospodarczego prywatnego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995; C. Kosikowski, Wybrane zagadnienia tworzenia prawa finansowego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995; L. Kaczyński, Zasada swobody umów w prawie pracy po nowelizacji kodeksu pracy, PiP 1997, z. 3, s. 8-21.
88
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
kowana umowa międzynarodowa,52 rozporządzenia wykonawcze
> oraz rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy (te ostatnie wymie-
nione wszakże poza rozdziałem III, w art. 234). Odrębną kategorią są powszechnie obowiązujące "akty prawa miejscowego" (art. 87 ust. 2). Rozporządzenia wykonawcze mają być wydawane przez
, "organy wskazane w Konstytucji" (art. 92 ust. 1). Oznacza to dalej
niż dotychczas idące skrępowanie ustawodawcy, który nie będzie mógł, nawet wyjątkowo, powołać na "wykonawcę" ustawy centralnego organu administracji, niewymienionego w Konstytucji jako podmiot władny wydawać rozporządzenia. Ma to uzasadnienie w sferze wymagań legislacyjnych stawianych każdemu prawodawcy, które mogą być zrealizowane w pełni jedynie przez organy naczelne, chociażby z uwagi na jakość ich służb legislacyjnych. Konstytucja nie stwarza natomiast wyraźnego zamknięcia "podmiotowego" w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego. Można zatem przyjąć, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane przez or-
< gany gminne i przez organy wyższego szczebla, jeśli się one poja-
wią w wyniku reformy samorządowej. Presja na rzecz prawodawstwa samorządowego o charakterze ponadgminnym rośnie już teraz w związku z bujnym rozwojem związków gmin, ich porozumień i stowarzyszeń, niekiedy wykraczających swymi strukturami i działalnością poza granice kraju (euroregiony). Coraz częstsze są też ogólnopolskie porozumienia gmin na czele z krajowym sejmikiem samorządowym (niedostrzeganym przez prawo). Konstytucyjna formuła prawodawstwa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94)jest szersza niż "szczegółowe upoważnienie i wykonanie ustawy", przewidziane
' w wypadku rozporządzeń. Może się jednak okazać nie dość pojem-
na dla potrzeb prawodawstwa regionów, aspirujących raczej w kierunku udziału w funkcji ustawodawczej.
Obok konieczności określenia prawnych następstw nowej kon-cepq'i konstytucyjnej, rozdzielającej akty powszechnie i wewnętrznie obowiązujące, praktyka prawodawcza będzie musiała dać odpowiedzi na wiele pytań szczegółowych nasuwających się w związku
52 Konstytucji znana jest także kategoria umów międzynarodowych niewymagających ratyfikacji, które zatwierdza i wypowiada rząd (art. 146 ust. 4 pkt 10).
89
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
z tym podziałem. Jak na przykład rozumieć sformułowanie: "zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy" (art. 93 ust. 2)? Czy wystarczy tu zachowanie zgodności z ustawodawstwem, czy też należy powołać "podstawę ustawową"? Czy podstawą tą może być ustawa kompetencyjna, przepis "funkcjonalnie" sformułowany czy też wyraźne odesłanie? Dlaczego wymóg podstawy ustawowej nie został rozciągnięty na uchwały Rady Ministrów? Według art. 92 ust. 2 zd. 2 zarządzenia "nie mogą (...) stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów". Czy mogą być podstawą wyroku sądowego? Czy mogą się ostać decyzje oparte na prawie wewnętrznym, niezakwestionowane przez adresatów? Czy może trzeba je uznać za nieważne z mocy prawa? Kto ma realizować wymóg kontroli uchwał i zarządzeń "z powszechnie obowiązującym prawem" (art. 93 ust. 3) i czy jest to kontrola obligatoryjna? Czy akty wewnętrzne należą do kategorii "przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe", objętych nadzorem Trybunału Konstytucyjnego na mocy art. 188 pkt 3?
Postanowienia dotyczące źródeł prawa zawarte są także poza rozdziałem III Konstytucji. Są to nie tylko przepisy o charakterze ogólnym (art. 2, 7, 8, 9, 10, 83), ale też na przykład upoważnienia konkretnych organów do posługiwania się określonymi kategoriami aktów. Dla części organów konstytucyjnych "zgubiono" określenie przynależnych im aktów wewnętrznych. Oddzielnie w rozdziale X unormowana została problematyka dotycząca ustawy budżetowej. Najważniejszą jednak grupę przepisów bezpośrednio związanych z tworzeniem prawa stanowią postanowienia odnoszące się do nadzorowania legalności prawodawstwa. Oprócz dawniejszych uprawnień Senatu, Prezydenta RP czy Rady Ministrów, powtórzonych w nowej Konstytucji, na uwagę zasługuje istotne wzmocnienie uprawnień Trybunału Konstytucyjnego poprzez przyjęcie ostatecznego charakteru jego orzeczeń, wprowadzenie jako kategorii ocen-nej i ocenianej przez TK umowy międzynarodowej oraz nowego mechanizmu uruchamiania aktywności TK, jakim jest skarga konstytucyjna. Jeśli dodać do tego uprawnienie do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa, to trzeba uznać, że nowa ustawa zasadnicza sytuuje Trybunał Konstytucyjny niezwykle wysoko w systemie
90
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
organizacyjnym państwa. W swej nowej postaci TK staje się nie tylko nader silnym i kompetentnym organem nadzoru nad prawodawstwem, ale też interpretatorem reguł tworzenia prawa i ważnym memento w każdej sferze i fazie prawodawstwa.
Nowym rozwiązaniem z omawianego zakresu jest przepis Konstytuq'i określający zasadę podległości sędziów "Konstytucji oraz ustawom" (art. 178 ust. 1). Stwarza on podstawę, by badać, w konkretnej sprawie, zgodność ustawy z Konstytucją, a także innych aktów normatywnych z Konstytucją i ustawami. Nowym kompetencjom organów państwowych towarzyszą uprawnienia należne obywatelom. Przede wszystkim jest to skarga konstytucyjna, stanowiąca uzupełnienie swoistej "małej skargi" z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Obywatelom przybyło też oparte na Konstytucji prawo kwestionowania decyzji administracyjnych podjętych na podstawie aktów prawa wewnętrznego. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi już wkrótce będzie obowiązywała dwuinstancyjność. Sądy powszechne będą z pewnością coraz częściej i konsekwentniej uwzględniać w postępowaniu i orzeczeniach zasadę bezpośredniego obowiązywania Konstytucji.
Nowa polska Konstytucja nie zawiera normy określającej jej stosunek do dotychczas obowiązującego porządku prawnego. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabierają postanowienia przepisów przejściowych i końcowych Konstytucji, regulujące przynajmniej niektóre elementy procesu derogacji, którego przeprowadzenie jest generalnie obowiązkiem każdego organu mającego kompetencje prawotwórcze i prawo inicjatywy ustawodawczej, zwłaszcza jednak Sejmujako uosobienia władzy ustawodawczej. Niezależnie od tych oczywistych reguł szczególne obowiązki w omawianym zakresie ma Rada Ministrów. W ciągu dwu lat od wejścia ustawy zasadniczej w życie ma ona przedstawić Sejmowi "wykaz umów międzynarodowych zawierających postanowienia niezgodne z Konstytucją" (art. 241 ust. 2). Takiego wyraźnie sformułowanego obowiązku nie ma rząd w odniesieniu do ustaw. Jednakże konstytucja postanawia, że w takim samym okresie "Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji" (art. 236 ust. 1). Przy bliższym wniknięciu w sens tego przepisu można dojść do wniosku, że chodzi tu nie tylko o ustawy "wykonawcze", zapowie-
91
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
dziane w Konstytucji, ale także o ustawy nowelizujące prawo z nią niezgodne, utrudniające lub uniemożliwiające jej stosowanie równie skutecznie jak brak ustaw zapowiedzianych. Oddzielnym, ogromnym zadaniem, wynikającym z art. 241 ust. 6, jest uporządkowanie formy prawnej aktów normatywnych "organów administracji rządowej".
Przy okazji regulacji omawianych stanów przejściowych Konstytucja wkracza w zakres polityki prawa i polityki tworzenia prawa, przypominając że Rada Ministrów pełni w Polsce rolę centrum legislacyjnego, w decydującym stopniu odpowiedzialnego za treść i formę aktów prawnych. Rolę taką pełni ona nie tylko w sferze prawodawstwa o charakterze wykonawczym, ale głównie przygotowując przeważającą część projektów ustaw (zwłaszcza tych najważniejszych), broniąc ich koncepcji w Sejmie, wreszcie realizując prawnie i faktycznie normy ustaw, które weszły w życie. Zadania te są oczywiście wykonywane nie przez rząd in corpore. Kluczowe znaczenie mają tu działania Rady Legislacyjnej, rządowych służb legislacyjnych i ministrów, którym powierzono rolę organów pilotujących projekt w toku merytorycznych uzgodnień międzyresortowych. Warto przy okazji omawiania tych zagadnień zwrócić uwagę na całkowity brak publikaq'i i dyskusji naukowej nad modelem rządowych procedur prawodawczych, nie mniej przecież ważnych niż dość dokładnie opisane procedury sejmowe.
Nowe, niezwykle rozlegle zadania RM w zakresie przygotowywania rozwiązań prawnych "dopasowanych" do Konstytucji rozwijających jej idee staną się kolejnym sprawdzianem wydolności rządowych służb legislacyjnych. Po przejściu fali nowelizacji stanie przed nimi kolejne zadanie, jakim będzie dopasowywanie prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej i zarazem przekształcanie go pod względem jakościowym (po ilościowych raczej zmianach w legislacji z pierwszych lat transformacji). Duże nadzieje, związane zarówno z doskonaleniem kluczowych, koncepcyjnych faz tworzenia prawa, jak i nadzorowaniem prawodawstwa rządowego, trzeba pokładać w urzędzie Ministra Sprawiedliwości. Z natury rzeczy organ ten winien w systemie rozdzielenia władz i rosnącej samodzielności sądów (co zwalnia go od wielu zadań związanych z administrowaniem sądownictwem, np. w związku z oczekiwaną autonomią budżeto-
92
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
wą sądów w tej dziedzinie) ewoluować w kierunku ministra legislacji, odpowiedzialnego za stan służb legislacyjnych i efekty ich pracy, badania naukowe nad nowymi wizjami instytucji prawnych, techniczne doskonalenie prawodawstwa i techniki gromadzenia (oraz porządkowania) aktów normatywnych, oparte na dorobku informatyki prawniczej.
Po tych ogólnych uwagach dotyczących sposobu unormowania zasad tworzenia prawa w nowej Konstytucji warto chyba bliżej przyjrzeć się tak istotnemu dla praktycznego prawodawstwa zagadnieniu, jak koncepcje podstawowych rodzajów powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, ze szczególnym uwzględnieniem nowych elementów w ich konstrukcji prawnej. Pierwszym z tych aktów jest sama Konstytucja. W państwie prawa zyskuje ona nowy wymiar z uwagi na zwiększenie zakresu jej zadań związane z prawnym kształtowaniem nowej koncepcji państwa. "vt
Realizacja postanowień Konstytucji wymaga znacznego trudu interpretacyjnego w procesie przekładania jej przepisów na język norm konstytucyjnych. Wykładnia Konstytucji musi ustalić wewnętrzną hierarchię jej postanowień,53 ze szczególnym uwzględnieniem katalogu zasad naczelnych. Nie ulega wątpliwości, że takie zasady, jak subsydiarność (wstęp, art. 15,17,90), przychylność względem prawa międzynarodowego (wstęp, art. 9, 90), jedność władzy państwowej (wstęp, art. 1,3,10), zamknięty system źródeł prawa (powszechnie obowiązującego), staną się częścią tego katalogu i istotnie zmienią model funkcjonowania państwa.
Zgodnie z art. 8 ust. 2 przepisy Konstytucji "stosuje się bezpośrednio". Przepis ten może być niezbędny w prawnej edukacji obywateli. Z chwilą wszakże rozpoczęcia społeczno-ekonomicznej transformacji ustroju oraz realnego działania w tym ustroju zasady państwa prawnego nie ma wątpliwości, że konstytucja, jeśli jest, ma sens tylko jako akt normatywny "bezpośrednio stosowalny". Wszelkie spekulacje, zgodnie z którymi "uzależnia się" jej wejście w życie od wydania ustaw (a może też aktów niższego rzędu) i podjęcia dodatkowych działań, są interpretacjami contra legem. Dopóki zapowiedzia-
53 Por. K. Działocha, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej rola w rozstrzyganiu kolizji norm (w:) Charakter i struktura norm konstytucji, pod red. J. Trzcińskiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 78-94.
93
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
na ustawa nie wejdzie w życie, odpowiedni przepis konstytucji daje pole do obszerniejszych interpretacji (np. ze strony sądów), ale nie jest przepisem nieobowiązującym. Posłużyć on może na przykład ustalaniu charakteru instytucji konstytucyjnych, konstruowaniu zasad naczelnych itp.
Ratyfikowane umowy międzynarodowe zostały uznane w Konstytucji za powszechnie obowiązujące źródło prawa. Jako takie powinny mieć moc prawną określonego stopnia. Ustalenie tej mocy może jednak nasuwać problemy. W podstawowym z tego punktu widzenia art. 87, co do którego można zasadnie domniemywać, że wylicza typy aktów powszechnie obowiązujących według ich hierarchii, ratyfikowane umowy międzynarodowe usytuowane są za ustawami. Jednakże według art. 188 pkt 2, a ewentualnie także art. 91 ust. 3, umowy ratyfikowane wymagające "uprzedniej zgody" na ratyfikację, "wyrażonej w ustawie" (art. 89), są traktowane jako akty o wyższej mocy prawnej, a ich nadrzędność w stosunku do ustaw ma egzekwować Trybunał Konstytucyjny. Zarazem sytuacja umowy ratyfikowanej o mocy niższej od ustawy nie jest przewidziana w ramach spraw objętych orzekaniem TK. Wyjściem byłoby tu poddanie procedurze ustawowej akceptacji wszystkich umów, które mają być ratyfikowane, tym bardziej że umowy objęte tą procedurą obligatoryjnie są przewidziane w tak licznych kategoriach spraw, iż zasadnie można się zastanawiać, czy zdarzy się sytuacja tymi kategoriami nieobjęta (choćby pośrednio).
W ocenie tego rozwiązania można pójść dalej, rozważając czy wywodząca się z innych realiów zasada ratyfikowania umów przez głowę państwa ma jeszcze obecnie sens. Prezydent posiadający tę kompetencję w Polsce nie jest organem mającym uprawnienia ustawodawcze i ma niewielkie możliwości transformacji umowy międzynarodowej na akty prawa wewnętrznego, a będzie to coraz częściej potrzebne. Rozległe możliwości w tej dziedzinie ma natomiast Sejm, który niezależnie od udzielania zgody na ratyfikację może jednocześnie podjąć działania ustawodawcze niezbędne do pełnego wcielenia umowy w życie. Takie rozwiązania przyjmują najnowsze konstytucje niektórych państw.54 Przy okazji warto zwrócić uwagę
54 Por. R. Kwiecień, Transformacja umów międzynarodowych jako forma stanowienia prawa w państwie (z uwzględnieniem praktyki polskiej), PiP 1997, z. 4, s. 8.
94
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
na charakter ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikaq'ę umowy międzynarodowej.55 Jest to swoista ustawa formalna, której zadaniem nie jest normodawstwo. Nadaje ona akceptowanej umowie międzynarodowej wyższą moc prawną niż jej własna.
Inną ciekawą konstrukcją konstytucyjną jest uzależnienie stosowania umowy międzynarodowej "od wydania ustawy" (art. 91 ust. 1). Zasada ta w odniesieniu do umów wymagających ustawowej zgody na ratyfikację sprawia, że akt ustawodawczy towarzyszy danej umowie dwukrotniejako zgoda na ratyfikację oraz jako ustawa "wykonawcza", co nie jest chyba rozwiązaniem najszczęśliwszym.
Kolejny problem rodzi się w związku z możliwością przekazania "na podstawie umowy międzynarodowej (...) organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach" (art. 90 ust. 1). Prawo stanowione przez organizację międzynarodową byłoby wówczas stosowane "bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami" (art. 91 ust. 3). Co ciekawe, takiego charakteru nie miałyby akty prawne organu międzynarodowego wymienionego w art. 90 ust. 1. Rodzą się tu pytania, co to za organizacja bez organów i co to za organ, który, mogąc przejąć kompetencje polskich organów władzy, nie może się w ich wykonywaniu skutecznie posługiwać prawem. Jeśli wcześniej można było ustalić zawarty w Konstytucji obraz zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to art. 90 i 91 dają możliwość jego otwarcia dla nowego typu aktów bezpośrednio obowiązujących i o mocy ponadustawo-wej, ale tymczasowo o nieokreślonej postaci.
Wprowadzenie umowy międzynarodowej do systemu powszechnie obowiązujących aktów normatywnych przysporzy z pewnością wiele problemów Trybunałowi Konstytucyjnemu. Uchylenie ratyfikowanej umowy międzynarodowej będzie przecież oznaczać konieczność jej powtórnego negocjowania albo wypowiedzenie, a spe-
55 Ustawowe wyrażanie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej wydaje się zadaniem Sejmu tak ważnym, że zasługującym na nadanie mu charakteru funkcji Sejmu. Podobnie jak funkcja budżetowania, powinny one być wyróżniane z powodu wagi i odrębności ich roli ustrojowej, choć są wykonywane w postaci ustawy.
95
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
cyficzny język umów międzynarodowych w konfrontacji z językiem prawa wewnętrznego może sprawiać trudności interpretacyjne.
Nowa Konstytucja w istotny sposób przekształca prawną konstrukcję ustawy. Sama ustawa zasadnicza, znacznie bardziej szczegółowa niż dotychczasowa, a ponadto bezpośrednio stosowalna" i z pewnością realnie działająca, o wiele silniej "zawęża" ramy ustawodawstwa (a także inspiruje działania ustawodawcze). Również umowy międzynarodowe, które mają być stosowane bezpośrednio, w niektórych przypadkach mogą ograniczać "zasięg" ustawy.56 Już wkrótce możemy się spodziewać obowiązywania na terytorium Polski "bezpośrednio stosowalnego" prawa pochodzącego od organizacji międzynarodowych (zgodnie z rozwiązaniami przewidzianymi w art. 90 i 91 Konstytucji). Prawo to będzie mieć rangę ponad-ustawową i wywrze wpływ na ustawodawstwo.
Wymienione tu postacie źródeł prawa nie mogą być postrzegane jako ograniczające prymat ustawy. Mają one własną demokratyczną legitymizację i pojawiają się we wszystkich rozwiniętych państwach współczesnego świata. Nie zmniejszają też z reguły zakresu zadań ustawodawczych; przeciwnie, raczej go poszerzają i w różnorodny sposób komplikują.
Mimo wspomnianych ograniczeń pozostaje w mocy zasada samoistnej właściwości prawodawczej ustawy we wszystkich sprawach nadających się do regulacji prawnej. Na zasadzie wyjątku zasada ta może (za zgodą wyrażoną w formie ustawy, a nawet w formie referendum art. 90 ust. 2 i 3) być ograniczana w konkretnych przypadkach, a w przyszłości zapewne także w pewnych zakresach spraw, co wszakże wiązać się będzie z koniecznością zmiany Konstytucji, między innymi w kwestii skorelowania krajowego systemu źródeł prawa ze źródłami prawa organizacji międzynarodowej (a właściwiej mówiąc ponadpaństwowej o znamionach państwa federacyjnego).
Zasada podziału i równoważenia władz zawarta w art. 10 Konstytucji oznacza konieczność realizacji idei monopolu prawodawczego parlamentu i różnopostaciowego ograniczania uprawnień pra-
56 Charakterystyczne jest tu przyjęcie w art. 117 Konstytucji reguły, że zasady użycia sit zbrojnych albo pobytu obcych wojsk na polskim terytorium "określają ratyfikowane umowy lub ustawy".
96
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
wodawczych władzy wykonawczej. Wprowadzenie kategorii pojęciowej (i normatywnej) prawa wewnętrznego jest przejawem takiego właśnie generalnego ograniczania. W tym samym kierunku idzie traktowanie rozporządzeń wykonawczych jako aktów wydawanych "na podstawie szczegółowego upoważnienia" ustawowego. W tym stanie rzeczy traci na znaczeniu kategoria pojęciowa materii ustawowej. W warunkach PRL miała ona służyć ochronie prymatu ustawy, zagrożonego przez niebezpieczeństwo samoistnych prawodawczych działań organów rządowych. Pojęcie materii ustawowej było też niezbędne do rozróżniania zakresu stosowania dwu kategorii aktów wykonawczych będących w dyspozycji organów rządowych, tj. rozporządzeń i zarządzeń. Oba te problemy znikają wraz z wejściem w życie nowej Konstytucji.
Mimo ustania potrzeby wyodrębniania materii ustawowej, w nowej Konstytuq'i trudno nie zauważyć, że operuje ona konstrukcją sfer szczególnie chronionych: w związku ze zmianą Konstytucji (ochrona postanowień rozdziałów I, II i XII na mocy art. 235 ust. 6) oraz z obligatoryjnym wymogiem wyrażania ustawowej zgody na ratyfikację umów międzynarodowych dotyczących materii o szczególnej wadze (zob. art. 89). Sferą faktycznie ustawowo chronioną jest ogromny zespół zagadnień już unormowanych ustawą. Wymienione kategorie spraw, szczególnie cennych z punktu widzenia Konstytucji czy w sytuacji "zakusów" prawa międzynarodowego, niezależnie od ochrony proceduralnej wymagają od ustawodawcy wyjątkowej staranności działań, która winna się przejawiać w aktualności i dokładności regulacji. Wyjątkiem powinno być tu odsyłanie do rozporządzeń wykonawczych, a regułą realizowanie postulatu ustawy zupełnej.
Ostatnią postacią źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym jest rozporządzenie wykonawcze, wydawane przez prezydenta, rząd, prezesa Rady Ministrów, ministrów i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Nowościami w jego konstrukcji prawnej są: wymóg szczegółowego upoważnienia ustawowego, "wytyczne dotyczące treści aktu" (art. 92 ust. 1) oraz zakaz przekazywania kompetencji do jego wydania "innemu organowi" (art. 92 ust. 2). Rozporządzenie staje się jedyną formą aktu powszechnie obowiązującego, wykonującego ustawę. Zwiększa się dzięki temu jego znaczenie.
97
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Jednocześnie daleko idące ograniczenie swobody kształtowania treści rozporządzenia czyni je aktem w większym niż poprzednio stopniu instrumentalnym. W nowej Konstytucji nie powtórzono wymogu przedkładania przez Radę Ministrów wraz z projektem ustawy projektów podstawowych aktów wykonawczych (zob. art. 15 ust. 2 Małej Konstytucji), mimo że był to wymóg w pełni zgodny z istotą obecnej reformy systemu źródeł prawa.
Praktyka stosowania rozporządzeń prowadzi do wykształcenia się wielu ich postaci. W nowym stanie prawnym może na przykład wyłonić się problem dopuszczalności rozporządzeń zbiorczych (w sensie realizaq'i zespołu odesłań albo wydania wspólnego rozporządzenia przez kilka upoważnionych organów); nie wiadomo też, jaka będzie perspektywa "własnego życia" rozporządzenia w jego kolejnych nowelizowanych postaciach,57 skoro jego treść zdeterminują wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym (zob. art. 92 ust. 1).
Liczyć się trzeba także z całkowicie nowymi zastosowaniami tego rodzaju źródła prawa (np. jako aktu określającego kierunki prawodawstwa o charakterze wewnętrznym, związanego z wykonywaną ustawą). W przyszłości może się również pojawić problem stosowania rozporządzenia jako aktu wykonawczego do umowy międzynarodowej, a także do prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie przekazanych jej kompetencji polskich organów władzy.
Sporo problemów rodzi w praktyce wymóg "wytycznych" ustawowych. Zarzut ich braku bądź niewłaściwego sformułowania podnosi często Rzecznik Praw Obywatelskich we wnioskach do Trybunału Konstytucyjnego kwestionując tą drogą nie decyzję ustawodawcy, lecz legalność rozporządzeń wykonawczych. Do tego na równi teoretycznego i praktycznego problemu ustosunkowałem się na łamach "Rzeczpospolitej".58 ^
"Nowa konstytucyjna koncepcja rozporządzenia od dawna postulowana była w nauce prawa, jednakże element wytycznych ma w jej ramach charakter nieco ryzykowny i znamiona �przedobrze-
57 W znacznej mierze pozostają tu w mocy oceny praktyki stosowania rozporządzeń, jakie sformułowałem przed laty. Por. A. Bałaban, Instytucja rozporządzenia..., op. cit.
58 A. Bałaban, Co można wytknąć wytycznym ustawowym, Rzeczpospolita z 14 lutego 2002 r., s.C4.
98
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
nia starań o wykonawczy charakter rozporządzenia. Widać to szczególnie wyraźnie w wypadku tych interpretacji Konstytucji, które traktują wytyczne jako konieczny element każdego przepisu upoważniającego na zasadzie �jedno upoważnienie, jedna wytyczna. Tymczasem wymóg wytycznych rozumieć trzeba jako element normatywnej postaci upoważnienia ustawowego. Czym bowiem więcej przepisów ustawy wystąpi w roli wytycznych, tym lepiej określony zostanie cel wykonawczy upoważnienia. Wytyczne nie są bowiem formalnym ozdobnikiem przepisu odsyłającego, lecz środkiem zabezpieczającym dominujące znaczenie treści ustawy w kształtowaniu normy wywodzonej z ustawy i rozporządzenia łącznie zastosowanych. Na szczęście takie właśnie rozumienie wytycznych utorowało sobie drogę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki K. 12/99 i K. 28/98). Ten kierunek orzecznictwa zabezpiecza przed sytuacją całkowicie formalnego zarzutu braku wytycznych w konkretnym upoważnieniu. Oznacza jednak de facto przejście od badania wytycznych do badania problemu wykonawczego charakteru rozporządzenia i kwestii tak skomplikowanych, jak: stopień szczegółowości norm ustawowych, nieprzekraczalne granice treści rozporządzenia, łączny cel wykonawczy i jego realizacja w jednym, czy w wielu rozporządzeniach etc.
Ustawodawca posługujący się upoważnieniem ustawowym nie może popaść w inną skrajność, przeciwstawną zjawisku upoważnień blankietowych, polegającą na próbach całkowitego związania rąk władzy wykonawczej, do czego skłania wymóg wytycznych. Wszak stosując odesłanie uznaje kres swej właściwości i za organ właściwszy uznaje organ samodzielnej władzy wykonawczej. Nadmierne rozbudowywanie wytycznych oznaczałoby, że ustawodawca �wje lepiej. Powstaje zatem pytanie, po co odsyła? Próby rozbudowywania wytycznych prowadzić mogą do wywołania inną drogą sytuacji pozbawienia samodzielności i odpowiedzialności władzy wykonawczej w stylu zasady jedności władzy państwowej, znanej z okresu PRL. Unikać zatem trzeba sytuacji, w których wytyczne stają się nie użytecznym narzędziem, lecz formalnym wymogiem pozbawiającym racjonalności zarówno działania ustawodawcy, jak i władzy wykonawczej. Można się też zastanowić, czy przy okazji korekt konstytucyjnych nakazu posługiwania się wytycznymi nie zamie-
99
T
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
nić na możliwość ich stosowania, choć po prawdzie całkowita ich eliminacja nie powinna zubażać arsenału środków ustawowego wpływu na wykonawczy charakter rozporządzeń. Dzisiaj unikać trzeba formalizowania i demonizowania wymogu wytycznych, zwłaszcza co do ustawodawstwa przedkonstytucyjnego."
Koncepcja systemu źródeł prawa jest w nowej Konstytucji odzwierciedleniem nowych zasad ustroju i nowej idei aparatu państwowego. Twórcy ustawy zasadniczej musieli uporać się przede wszystkim z problemem presji prawa międzynarodowego i wpływu spodziewanej integracji europejskiej na polski system prawa. Postanowienia z tego zakresu są zdecydowaną nowością wśród reguł tworzenia prawa w naszym państwie i powodują konieczność przewartościowania dotychczasowych poglądów, opartych na zasadzie autonomii źródeł prawa wewnątrzpaństwowego. Jakościowa zmiana reguł legislacji sprawia, że niemożliwe będzie dalsze uchylanie się ustawodawcy od unormowania systemu źródeł prawa w sposób bardziej szczegółowy. Co do niektórych kwestii (ratyfikacja, publikacja) sama Konstytucja wymaga podjęcia szybkich inicjatyw ustawodawczych. Przy tej okazji będzie można rozpocząć prace nad regulacją dalszych elementów procesu tworzenia prawa i starać się rozstrzygnąć między innymi problem prawa wewnętrznego (w Konstytucji tylko zasygnalizowany), zagadnienie procedur legislacyjnych w rządzie, kwestię zasad techniki prawodawczej. Pracom tym winny towarzyszyć studia nad modelem tworzenia prawa, który powstaje w ramach zachodnioeuropejskiego prawa wspólnotowego.59
Złożony charakter konstytucyjnej regulacji systemu źródeł prawa sprawia, że zasady tego systemu warto upowszechniać w formach publicystycznych. Niech więc zakończeniem tego rozdziału będzie mój tekst zamieszczony w "Rzeczpospolitej"60 sprowokowany jednym z orzeczeń sądowych:
59 Por.: A. Wojciechowski, Dostosowanie prawa polskiego do prawa europejskiego proces bez końca, Przegląd Prawa Europejskiego 1996, nr 1, s. 7-10; J. Galster, Konstytucyjnoprawne zapożyczenia w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, Przegląd Prawa Europejskiego 1996, nr 1, s. 11-16.
60 A. Bałaban,Czy sędzia podlega umowie międzynarodowej, Rzeczpospolita z 1 czerwca 1998 r., s.17.
100
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
"Z konstytucyjnego przepisu, że �sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz usta-wom, nie można wyciągać fałszywego wniosku, iż wolno im nie dostrzegać umów międzynarodowych.
Nową jakością w obrębie wewnątrzpaństwowego statusu prawa międzynarodowego są postanowienia Konstytuq'i z 2 kwietnia
1997 r. wprowadzające zasadę przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9). Konstytucja zalicza ratyfikowaną umowę międzynarodową do systemy źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym (art. 87). Umowa ta po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw jest aktem bezpośrednio stosowanym (art. 91). Wiele przemawia za tym, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą Sejmu wyrażoną w ustawie ma moc prawną ponadustawową (art. 91 ust. 2 i art. 188 pkt 2). O kłopotach, których nastręcza ta konstrukcja prawna, pisałem w artykule Prymat ustawy czy umowy międzynarodowej, �Rzeczpospolita z 21 stycznia
1998 r.
Istoty niezawisłości sędziowskiej dotyczy przepis art. 178, stanowiący, że sędzia podlega �tylko Konstytucji oraz ustawom. W praktycznej działalności sądy rzadko sięgają bezpośrednio po prawo międzynarodowe jako podstawę orzekania, a bywa, że odrzucają wiążący charakter jego aktów. Na przykład jedno z ostatnich orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Krakowie nie tylko odmówiło uznania mocy obowiązującej konwenq'i europejskiej o ochronie praw człowieka, której Polska jest stroną, ale uznało, że �normy zewnętrzne nie mogą być w Polsce stosowane bez odpowiednich zmian prawa wewnętrznego (E. Łętowska, A my w Krakowie wiemy swoje..., �Polity-ka z 23 maja 1998 r.).
Z formuły podległości sędziów tylko Konstytuq'i oraz ustawom nie można ostatecznie wywodzić, z pominięciem pozostałych unormowań konstytucyjnych, zwłaszcza o ogólniejszym charakterze, zasady nieobowiązywania jako podstawy wyrokowania umów międzynarodowych, rozporządzeń z mocą ustawy, rozporządzeń wykonawczych czy nawet aktów prawa wewnętrznego akceptowanych przez strony stosunku prawnego. Nigdy nie budziło wątpliwości obowiązywanie jako podstawy wyrokowania rozporządzeń wykonawczych wedle wcześniej obowiązującej formuły o podległości sę-
101
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
dziów �tylko ustawom. Na art. 178 nie można też oprzeć interpretacji Konstytucji odmawiającej obowiązującego charakteru ratyfikowanej umowie międzynarodowej, choć stwierdzenie jej zgodności z Konstytucją może być problemem znacznie bardziej skomplikowanym niż badanie przez sąd legalności rozporządzenia. Komplikacje nie kończą się na tym. Prawo międzynarodowe ma bowiem nie tylko postać umów międzynarodowych, ale i wiele innych: zasad prawa międzynarodowego, zwyczaju międzynarodowego, aktów organizacji, w których działaniach Polska uczestniczy. Oprócz umów ratyfikowanych występują też umowy międzynarodowe zawierane na szczeblu rządowym i niżej.
Przestrzeganie prawa międzynarodowego oraz przybliżanie do standardów i rozwiązań prawnych Unii Europejskiej jest warunkiem przyjęcia Polski do niej. Nie zawsze liczyć można na to, że prawo polskie zawiera w sobie standardy i rozwiązania, o których mowa. Problemu obowiązywania prawa międzynarodowego w orzecznictwie sądów nie da się ominąć ani przeczekać. Przeciwnie, natykać się nań będziemy coraz częściej. Zgodnie z postanowieniami końcowymi Konstytucji także umowy międzynarodowe zawarte przez Polskę przed jej wejściem w życie obowiązują jako umowy ratyfikowane za zgodą Sejmu (a więc jako akty ponadustawowe). W ciągu dwu lat Rada Ministrów przedstawi Sejmowi do decyzji wykaz umów sprzecznych z Konstytuq'ą, które być może nie zostaną w całości uznane za obowiązujące (art. 241 ust. 1 i 2). Jednocześnie różne postacie prawa międzynarodowego rzadko pojawiają się jako konieczna podstawa wyrokowania, co wszakże nie łagodzi trudności powstających w takich sytuacjach. W sprawach, o których mowa, trzeba mieć świadomość, że Konstytucja odrzuca system wielostopniowej transformacji umów międzynarodowych przez ustawy i akty władzy wykonawczej, przyjmując zasadę bezpośredniego stosowania umowy międzynarodowej.
Opierając się na kompleksowej wykładni Konstytucji, sąd może orzekać bezpośrednio na podstawie umowy. Odrzucając zaś ich obowiązywanie, neguje konstytucyjny system źródeł prawa. Obowiązująca Konstytucja tylko jako wyjątek od zasady uzależnia stosowanie umowy międzynarodowej od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 in fine). Chodzi tu głównie o umowy non self-execułing, tzn. takie, które
102
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
w założeniu przyjętym przez sygnatariuszy nie mogą obowiązywać bez prawodawczych działań administracyjnych.
Nasza odradzająca się władza sądownicza staje więc przed kolejnym wyzwaniem związanym z koniecznością poszerzenia wiedzy o nowych podstawach orzekania. Konstytucja podsuwa rozwiązania pomocnicze ułatwiające zadania sędziom. Chodzi o możliwość kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytań w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Do wykorzystania pozostaje też tradycyjna droga działań interpretacyjnych Sądu Najwyższego dotyczących przepisów budzących wątpliwości w praktyce lub rozbieżności w orzecznictwie. Zadania sądów ułatwia też przyjęcie zasady obowiązywania jedynie umów międzynarodowych publikowanych w Dzienniku Ustaw. Wobec wszystkich omawianych tu komplikacji znajomość teorii źródeł prawa staje się ważnym elementem wiedzy sędziowskiej, praktycznie przydatnym w orzekaniu".
Podjęcie w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. problemu prawa wewnętrznego jest nader śmiałą decyzją ustrojodawcy i istotną nowością konstytucyjną. W tej dziedzinie następuje starcie normy konstytucyjnej z ogromną ilością zjawisk prawa powielaczowego i praktyki administracyjnej, realizowanych bez jasnych zasad i w rezultacie kontroli (skoro trudno jest ustalić jej kryteria). Chaos istniejący w tej dziedzinie pozbawić może realnego działania prawo powszechnie obowiązujące w punkcie newralgicznym, jakim jest końcowa faza jego stosowania w relacji "władza państwowa" "obywatel", a także "każda struktura organizacyjna" "obywatel". Jednoznaczne reguły tworzenia prawa powszechnie obowiązującego mogą też być obchodzone poprzez zaniechania korzystania z inicjatywy ustawodawczej i wydawania "własnego prawa" potrzebnego przecież wobec istnienia "pustki legislacyjnej".
Konstytucyjne możliwości regulacji zjawisk tak złożonych jak te, które powstają w sferze prawa wewnętrznego, są dosyć ograniczone. Niemniej art. 93 Konstytucji przynieść może wiele pożytku:
1. Przede wszystkim z jego usytuowania w Konstytucji wynika, że prawo wewnętrzne zaliczone jest do kategorii zjawisk prawodawczych. Jako takie podlega zatem zasadom kontroli zarówno co
103
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1991 r.
do zasad jego tworzenia, jak i stosowania właściwym aktom prawodawczym z rozciągnięciem na nie kognicji Trybunału Konstytucyjnego (na mocy art. 188 pkt 3 Konstytucji) włącznie.
2. Konstytucja traktuje jako prawo wewnętrzne tylko uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów, ale nie ulega wątpliwości, że nie chodzi tu o jego zamknięcie w ramach tej kategorii aktów. Przeciwnie, uznać należy, że reguły konstytucyjne stosuje się także do innych kategorii prawa wewnętrznego w całej ich rozmaitości.
3. Konstytucja w ograniczonym zakresie określa cechy prawne aktów uznanych za "prawo wewnętrzne". Wynika to z faktu, że godząc się z ich rozmaitością skupia się na ograniczeniu ich skuteczności obowiązują one bowiem tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Jak dalece obowiązują te jednostki i w jaki sposób, zależy to od zasad funkcjonowania określonego układu organizacyjnego, a te mogą być bardzo różne (co wynika z prawnych zasad ich organizacji).
4. Obywatele i "inne podmioty" uzyskują na mocy Konstytucji silną broń w sferze kwestionowania obowiązującego w stosunku do nich charakteru aktów prawa wewnętrznego, jak i wydawanych ewentualnie na ich podstawie decyzji (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Sądy administracyjne znajdą w Konstytucji jasną podstawę uchyleń wydawanych w oparciu o prawo wewnętrzne jako wyłączną podstawę, ale też możliwość badania relacji powołanych jako łączna podstawa przepisów ustawy i prawa wewnętrznego. W wypadku tego rodzaju kontroli nie powinny się ostać decyzje formalnie tylko przywołujące ogólną podstawę ustawową (skoro w wypadku rozporządzeń wykonawczych mogą być one wszechstronnie, "materialnie" wykonujące ustawę).
5. Konstytucja przewiduje wydawanie znanych jej postaci prawa wewnętrznego "tylko na podstawie ustawy" (art. 93 ust. 2). Ta podstawa ustawowa nie jest wszak "upoważnieniem normowanym" w art. 92 ust. 1. Powstaje więc problem, czym ma być podstawa ustawowa i czy jej stworzenie ma być dziełem ustawodawcy, czy "ustalone" być może przez jej adresata chcącego posłużyć się zarządzeniem. Niewątpliwie podstawa sformułowania przez ustawodawcę jest jednoznaczna zarówno w sensie wyrażenia zgody na wydanie
104
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
zarządzenia, jak i określenie jego celu i zakresu. O ile podstawa sformułowania przez ustawodawcę jest jego decyzją co do potrzeby posłużenia się dalszymi wewnętrznymi formami konkretyzacji i interpretacji ustawy, o tyle poszukiwanie podstawy wyraźnie niesfor-mułowanej jest wyrazem potrzeb dostrzeganych przez organ realizujący ustawę. Podstawą taką może być zarówno ogólna norma kompetencyjna, nakazująca mu "kierować", "zarządzać" czy "określać" sens przewidzianych w ustawie działań, do czego organ czuje się powołany (często jako jeden z wielu adresatów). Dopuszczając dwa sposoby powoływania podstawy ustawowej, czynimy to ze świadomością ograniczonej skuteczności działań przedsiębranych w formach prawa wewnętrznego. Z jednej strony świadomość tej ograniczonej skuteczności ma organ wydający akt, z drugiej zaś jego adresaci. W rozwijającym się państwie prawa są oni nie tylko świadomi swoich praw konstytucyjnych i ustawowych, chroniących ich podmiotową pozycję, ale też dysponują coraz szerszym arsenałem środków uchylania się spod rygorów prawa wewnętrznego.
6. Konstytucyjna koncepcja podziału prawa na powszechnie i wewnętrznie obowiązujące ma być realizowana od momentu wejścia w życie ustawy zasadniczej. Jednakże na mocy art. 241 ust. 6 Rada Ministrów zobowiązana jest do przeprowadzenia ogromnego przedsięwzięcia polegającego na zaliczeniu dotychczasowego prawodawstwa administracyjnego do nowo wprowadzonych kategorii prawodawczych poprzez uwzględnienie jego rzeczywistego charakteru i utrzymanie jego działania w nowo określonej roli. Przedsięwzięcie realizowane w oparciu o art. 241 ust. 6 niezależnie od jego podstawowego celu powoduje w rezultacie upowszechnienie problemu dwu postaci prawa i tym samym szybsze doprowadzenie go do świadomości wszystkich grup adresatów prawa.
Omówiona w zarysie konstytucyjna próba nadania pewnego ładu i prawodawstwu wewnętrznemu, i określeniu granic jego skuteczności przeprowadzona została w imię wzmocnienia siły regulacyjnej prawa powszechnie obowiązującego, którego jakość znacznie łatwiej jest zagwarantować, a także zadbać o jego znajomość i akceptację wśród podstawowych grup adresatów, a zwłaszcza obywateli. Prawo wewnętrzne jest wszakże instrumentem nader złożonym, występującym w różnych dziedzinach i w różnych formach praw-
105
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
nych, co nie ułatwia eliminacji zakłóceń, jakie wywołuje w sferze objętej zakresem prawa powszechnie obowiązującego.
Pierwszą, niejako tradycyjną dziedziną występowania prawa wewnętrznego jest administracja państwowa, dzisiaj częściej występująca jako administracja publiczna, realizowana w imieniu państwa także przez inne niż tylko organy państwowe osoby prawa publicznego. W tej dziedzinie obawiamy się przede wszystkim tego, że nawyki stosowania prawa wewnętrznego uniemożliwiają bezpośrednie stosowanie norm ustaw, a tym samym realizację celów, jakie chciał osiągnąć ustawodawca. Jeśli nawet norma ustawowa zakłada przez swą ogólność większą swobodę decyzji i różnicowanie rozstrzygnięć zależne od różnych, niedających się z góry przewidzieć okoliczności, to taki jej sens może być zniweczony poprzez narzucanie w aktach wewnętrznych, obowiązujących w ramach danej struktury, stereotypowej interpretacji. Miejsce swobodnej i elastycznej decyzji, opartej na normie ustawowej, zajmuje w tym wypadku poszukiwanie szczegółowej podstawy zawartej, być może, w plątaninie aktów wewnętrznych. Sensem tego poszukiwania jest uwolnienie się od odpowiedzialności za decyzję, ale oznacza to także niestety uwolnienie się od obowiązku myślenia i doskonalenia swej wiedzy prawniczej. O tej sytuacji tak pisał przed laty L. Łustacz (PiP 1956, z. 2): "gdy pracownik jakiejś instytuq'i państwowej czy społecznej otoczony jest zewsząd gęstą siecią zarządzeń, instrukcji i okólników, energię jego pochłania żmudne dociekanie, co w danej sprawie mówią przepisy, sama zaś sprawa, którą przepisy te regulują, znika nieomal zupełnie z jego pola widzenia. Powstaje na tym tle szczególna odmiana formalizmu czy nawet biurokratyzmu, polegająca na tym, że biurokratą staje się sumienny pracownik, który nie tyle nie chce, ile nie może zastanowić się nad istotnym politycznym, gospodarczym, społecznym sensem danej sprawy. Na dłuższą metę zabija to w pracowniku niemal zupełnie zmysł inicjatywy, �gospodarskie podejście do zagadnień, poczucie osobistej odpowiedzialności za powierzone sobie zadanie".
Wraz z przekazywaniem coraz większego zakresu zadań "uspołecznionym postaciom administracji publicznej, takim na przykład jak samorząd terytorialny i samorządy zawodowe, istnieje niebezpieczeństwo przenoszenia na nie omawianego tu zjawiska. Pra-
106
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
cownik wykonujący zadania zlecone (a w rezultacie i zadania "własne") po staremu oczekiwać będzie na interpretację ustawy w formach prawa wewnętrznego idące "z góry", "z Warszawy", "z administracji państwowej". Oznacza to zniweczenie sensu procesów decentralizacji i deetatyzacji działań administracji. Często zapobiegać temu niebezpieczeństwu będzie szczegółowość i jednoznaczność ustawy. W sytuacji jednak gdy nie jest to możliwe albo celowe, zdać się już można tylko na umiejętności własnej prawniczej interpretacji tekstu ustawy.
Dzisiejsze czasy niosą wszakże problemy jeszcze bardziej skomplikowane. Struktury organizacyjne działające we współczesnej Polsce coraz częściej nie mają hierarchicznego charakteru, a ich przewaga względem obywatela opiera się nie tylko na uprawnieniach władczych, lecz na pozycji monopolisty (dawcy pracy, kredytu, koncesji, uprawnień zawodowych etc). Odległe prawo powszechnie obowiązujące wydawać się może abstrakcją w pertraktacjach ze strukturami interesu, które oferują nową "kontraktową" postać prawa.
Często akty prawa wewnętrznego zrodzone są przez zasady organizacyjne danej struktury, na przykład mającej charakter korporacyjny, spółdzielczy czy charakter spółki prawa handlowego. W takiej sytuacji prawo wewnętrzne inaczej działa wewnątrz, a inaczej na zewnątrz owej struktury. Wewnątrz jego działanie opiera się na przewidzianych ustawą zasadach budowy i działania danej jednostki oraz na zgodzie jednostki, by wystąpić w roli członka danej zbiorowości. Prawo to ma natomiast ograniczoną skuteczność "na zewnątrz", choć może rzutować na wymagania danej struktury organizacyjnej w zakresie, w jakim wchodzi ona w konkretne "zewnętrzne" stosunki prawne.
Ta zasygnalizowana tu jedynie pobieżnie złożoność sfery prawa wewnętrznego utrudnia podejmowanie prób kompleksowego porządkowania. Trudno by było na przykład próbować ustalać i normować hierarchię aktów prawa wewnętrznego opartą na różnicowaniu ich mocy prawnej. Mało możliwe wydaje się też ingerowanie w sferę prawa wewnętrznego aktami typu "ustawa o tworzeniu prawa". Chodzi tu raczej o znacznie bardziej skomplikowane działanie z użyciem wielu metod. Podstawowe wśród nich znaczenie mają:
107
System źródeł prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
i 1. Ustawowe normowanie poszczególnych sfer stosowania prawa wewnętrznego z uwzględnieniem kompetencji do wydawania aktów ogólnych w ramach danej struktury organizacyjnej (statuty, regulaminy, uchwały organów naczelnych), z ustaleniem ich wzajemnych relaq'i, granic skuteczności i sankcji. . ..
2. Rozwijanie szczegółowej i jednoznacznej regulacji prawnej o charakterze powszechnie obowiązującym, w szczególności tam, gdzie obywatel ma do czynienia z faktycznymi strukturami władzy nie tylko politycznej, ale też ekonomicznej czy monopolistycznej. Równie potrzebny jak Kodeks postępowania administracyjnego staje się dziś akt w rodzaju ustawy o ochronie praw konsumenta, przepisów o nadzorze nad nadawaniem uprawnień zawodowych etc.
3. Rozwijanie sytemu instytucjonalnych gwarancji przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, mających specjalistyczny charakter i zakres działania.
4. Dbanie o realizację niezmiennie ważnego postulatu powszechnej znajomości prawa, którego realizacja w dzisiejszym świecie wszechobecnych mass mediów wydaje się dużo łatwiejsza. Upowszechnianie znajomości prawa pozostawać musi wszakże zadaniem państwa i nie można uznać, że wykonuje je sfera komercyjnych usług prawniczych.
Rozdział VII
Samorząd terytorialny
(refleksje poświęcone I fazie reformy)61
Konstytucyjnie i ustawowo regulowana w Polsce zasada powołania samorządu terytorialnego winna być traktowana jako jedna z form realizacji zasady suwerenności narodu, obok zasady systemu przedstawicielskiego na szczeblu centralnym i elementów demokracji bezpośredniej w różnych fazach procesu rządzenia państwem (referendum, wybory, formy reprezentacji politycznej, stowarzyszenia etc).
Traktowanie zasady samorządności społeczeństwa jako bezpośredniego rozwinięcia zasady suwerenności narodu jest tylko jedną stroną problemu. Oznacza łączenie różnych form aktywności i autonomii obywateli z historycznym procesem kształtowania się podmiotowości politycznej narodu. Drugim sposobem podejścia do tego problemu, niezbędnym do zachowania kompletności ujęcia, jest spojrzenie z punktu widzenia statusu politycznego i prawnego jednostki w państwie.
Ustrój komunistyczny nie stwarzał możliwości rozwijania indywidualnej aktywności jednostki. Operując głównie pojęciem różnego rodzaju grup społecznych, hierarchicznie uporządkowanych i odpowiednio popieranych (lub zwalczanych) przez państwo, dostrzegał jednostkę tylko jako nieliczącego się członka tych grup, w ramach państwa zaś jako "obywatela" adresata obowiązków względem państwa (warunkujących korzystanie z praw wydzielanych przez to państwo). Jednostka tak pojmowana nie miała własnego "prawa do samorządności".
" Rozdział zawiera refleksje formułowane w odniesieniu do reformy samorządowej z roku 1990.
109
Samorząd terytorialny (refleksje poświecone I fazie reformy)
W przeciwieństwie do komunistycznej koncepcji uniwersali-stycznego stosunku państwa do obywateli, rozwój cywilizacyjny świata i rozwój światowej kultury prawnej postępował w kierunku indywidualistycznej koncepcji statusu prawnego jednostki wobec państwa. Wynikało to z dorobku doktryny prawa natury, różnorodnie ujmowanego co do jego genezy i treści. Tego rodzaju podejście zmierza bowiem do określenia przede wszystkim sfery wolności obywateli względem państwa, niezbędnej do rozwijania ich aktywności i rozkwitu osobowości ludzkiej.
W ramach niezbędnego ąuantum wolności mieści się, jako jedna z najważniejszych, wolność "samorządowa" narodu w państwie, grup społecznych w miejscach i rolach, do jakich są powołane, oraz jednostki w jej różnych sytuacjach życiowych.
Dorobek doktryny prawa natury, przybierający postać regulacji konstytucyjnych i ustawowych w poszczególnych państwach, doprowadził także do postępów prawa międzynarodowego w tym zakresie. W Karcie Narodów Zjednoczonych, Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i w Międzynarodowych Paktach Praw Człowieka,62 nie licząc porozumień regionalnych, zwłaszcza europejskich, zarysowano zakres niezależności obywateli od państwa i wolność samodzielnego kształtowania swej sytuaq'i życiowej.
Obecnie regulacje z dziedziny prawa międzynarodowego stanowią wzorzec i kryterium oceny postępów prawa narodowego w sferze rozwoju wolności i praw obywatelskich. Na straży przestrzegania podstawowych norm w tym zakresie stoją specjalne organy strzegące praworządności prawnomiędzynarodowej. W wypadku ratyfikacji przepisów prawa międzynarodowego postępować winna szybka rozbudowa odpowiedniej sfery wewnętrznego porządku prawnego i rozwiązań instytucjonalnych z tego zakresu.
Doktryna komunistyczna wśród swych niespełnionych haseł propagandowych zawierała także zapowiedź zbudowania w przyszłości samorządu jako podstawowej formy rządzenia państwem, zastępującej stopniowo aparat państwowy. Zbliżenie do tego etapu wszakże nie następowało, choć propaganda polityczna okrzykiwa-
62 Por. A. Michalska, Podstawowe prawa człowieka w prawie wewnętrznym a Pakty Praw Człowieka, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1976.
110
Samorząd terytorialny (refleksje poświecone lfazie reformy)
ła co jakiś czas początek nowej ery "rozwoju społecznego", na przykład wkraczanie w etap "rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego" w breżniewowskim ZSRR i krajach satelickich. Odejście tych czasów w przeszłość nie czyni nieaktualnym postulatu zwiększenia roli samorządu w życiu państwowym i zastępowania aparatu państwowego aktywnością ciał społecznych tam, gdzie to pożądane. Potrzeba i możliwość realizacji zasady udziału samorządu w życiu państwa stają się w nowej sytuacji nie mniej, lecz bardziej realne. W tej sytuacji z całą ostrością staje dziś problem określenia sfer aktywności państwowej nadających się do przekazania w ręce samorządu i form tego przekazania.
Bez wątpienia najdalej idącą formą samorządności społecznej jest oddanie w ręce narodu decydowania prawnego lub politycznego o kierunku rozwoju państwa w formie referendum. Przynajmniej cztery możliwe jego rodzaje (prawotwórcze, opiniodawcze, weto i inicjatywa ludowa) gwarantują prawną podmiotowość społeczeństwa.
Samorządność społeczna w sferze polityki zakłada dopuszczalność tworzenia partii politycznych niezależnie od ich programu (przy zachowaniu wszakże z reguły zasady nienaruszania konstytucyjnie określonych celów państwa i podstawowych wartości społecznych).
Następną doniosłą sferą działania samorządu jest gospodarka. Istniejący model wpływu załóg pracy na pracodawcę będzie podlegał ograniczeniom proporcjonalnym do poszerzającej się sfery prywatnej własności w gospodarce. Ograniczenia samorządowych praw pracowników w tym zakresie znajdą wszakże nader istotną rekompensatę w postaci akcjonariatu pracowniczego oraz w postaci korzystnych następstw wzrostu efektywności produkcji w jej zreformowanej formie. Zarysowujące się tu jednak ograniczenie samorządności może wpłynąć na wzrost zapotrzebowania na opiekuńczą rolę związków zawodowych jako alternatywnej formy ochrony interesów pracowników. Wśród innych form samorządu bez wątpienia na pierwszy plan wysuwa się samorząd religijny, zawodowy, mniejszości narodowych, spółdzielczy, kulturalny i dalsze, występujące w różnych dziedzinach życia społecznego.
W ramach wszystkich wymienionych tu dziedzin działania samorządu przyjmować on może dwojaką postać. Pierwsza z nich to samorząd kreowany na zasadzie koncesjonowania uprawnień
111
Samorząd terytorialni/ (refleksje poświęcone I fazie reformy)
państwowych, jakkolwiek w procedurach ich podejmowania uczestniczyć mogą, jako organy opiniodawcze lub decydujące w kwestiach cząstkowych, ciała samorządowe. Niezależnie od zakresu współdecydowania i fakultatywnego lub obligatoryjnego charakteru konsultowania decyzji, najistotniejsze jest zatrzymanie w gestii państwa prawa decydowania w najbardziej zdemokratyzowanej postaci w trybie nadzoru. Ten typ uprawnień samorządowych opiera się na założeniu właściwości organów państwowych w danej kategorii spraw i częściowego, a także czasowego przekazania ich samorządom. Druga modelowa postać samorządu opiera się na zasadzie autonomicznego oddzielenia jego funkcji od sfery należącej do organów państwowych. W tym wypadku kompetenq'e organów samorządowych wywodzić się mogą z procesów historycznych (np. autonomia gminy szwajcarskiej) bądź z uznania, że tego rodzaju koncesje ze strony aparatu państwowego na rzecz samorządu przynoszą ewidentne obustronne korzyści. W modelu autonomicznym pozytywne sprawdzanie się samorządu może spowodować zarówno poszerzanie sfery jego własnej kompetencji, jak i powierzanie mu czasowo i na określonych warunkach funkcji pozostających w gestii aparatu państwowego.
i, Na tle wymienionych rodzajów samorządu samorząd terytorialny zajmuje szczególne miejsce. Jest to specjalna forma organizowania życia społecznego w jego elementarnych lokalnych formach, z prawem rozstrzygania zarówno spraw ogółu, jak i spraw poszczególnych obywateli na zasadach zbliżonych do stosowanych przez organy państwowe lokalnych szczebli (uprawnienia władcze, kontakt i odpowiedzialność przed mieszkańcami gminy) oraz dodatkowo w formach tylko samorządowi dostępnych i właściwych. � <Ś
Samorząd terytorialny jest najwłaściwszą formą koordynowania innych specjalnych form samorządu, uprzednio wymienionych. Istnienie samorządu terytorialnego zakłada uznanie jego decyzji za wiążące przez organy administracji państwowej, a co więcej, prawo kontrolowania przez samorząd działania organów administracji państwowej na tym samym szczeblu kompetencji (z reguły w formie administracji specjalnej). Rozbudowany system samorządowy w podstawowych jednostkach podziału terytorialnego nieuchronnie
112
Samorząd terytorialny (refleksje poświecone I fazie reformy)
powoduje potrzebę kreowania ponadpodstawowych struktur samorządowych, koordynujących jego działania w różnych sferach i układach zależności.
Po dotychczas przedstawionych ogólnych uwagach o samorządzie nieco miejsca poświęcić należy kwestiom prawnoporównawczym. Okres przebudowy polskiego ustroju politycznego i państwowego jest bowiem szczególną okazją do korzystania z dorobku innych w sytuacji, gdy ustawodawca ma daleko idącą swobodę wyboru najlepszych zasad ustrojowych bądź korygowania szczegółów przyjętych rozwiązań. Kierunek polskich reform oznacza z jednej strony otwarcie na wszelkie koncepcje organizacyjne, które oceniać można bez zahamowań ideologicznych (tj. według znanej formuły triumfu idei nad rozumem), z drugiej zaś strony samorząd, jak żadna inna instytucja ustrojowa, związany jest z historycznie ukształtowaną specyfiką organizmów państwowych, a więc o tyle słabiej porównywalny i nienadający się do prostej adaptaq'i. ." :c .
Ideę samorządu terytorialnego odnajdujemy we wszystkich współczesnych konstytucjach państw demokratycznych. Ujmowana jest ona jako logiczna konsekwencja podstawowych zasad ustrojowych oraz uzupełnienie demokratycznych zasad funkcjonowania aparatu państwowego. Wciąganie obywateli do rządzenia jest następstwem przyjętych reguł organizacji życia publicznego, a także realizacją zasady ekonomiki pracy aparatu państwowego polegającej między innymi na wprowadzaniu administracji państwowej tam, gdzie jest to rzeczywiście niezbędne.
Często spotykana dopuszczalność swobody kształtowania form samorządu może wynikać wprost z zasady prymatu idei samorządu nad ideą państwa (tak jest w Szwajcarii, powstałej jako związek wcześniejszych i suwerennych kantonów i gmin) albo transformaq'i na sferę samorządu dominującej idei federacjonizmu (USA). Z tego właśnie względu model samorządu terytorialnego w USA nie doczekał się jednolitych prawnych rozwiązań.63 Nieefektywność samorządu wynikająca z tego źródła powoduje przekazywanie kompetenq'i powiatowym agendom samorządowym (country agencies) albo też
63 O rozmaitości amerykańskich form samorządu (w.) Instytucje polityczno-prawne Stanów Zjednoczonych Ameryki, Ossolineum 1977, s. 452 i n.
113
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone I fazie reformy)
organizowanie specjalistycznych agend administraq'i państwowej (special districts) w celu przejmowania zadań samorządu. Przykład ten ilustruje, jak nadmiar demokracji prowadzi do jej ograniczeń.
Dążeniem do poprawy efektywności samorządu terytorialnego i zasad jego współpracy z administraq'ą lokalną podyktowane były zmiany, jakie przeprowadzono w ustawodawstwie RFN dotyczącym ustroju terytorialnego.64 Doprowadziły one do zwiększenia obszaru gminy i wyposażenia jej w dodatkowe środki techniczne w celu przystosowania do wypełniania nowych, zunifikowanych w skali kraju zadań. Naruszenie lokalnego poczucia wspólnoty ludności starano się rekompensować tworzeniem poza podziałem podstawowym rad samorządowych o lokalnym zasięgu oraz zwiększaniem efektywności prac administraq'i państwowej.
W państwach o strukturze federacyjnej, których przykłady przytoczono, różnorodność koncepcji organizacyjnych gminy jest z natury rzeczy większa, a układ zależności, w związku z komplikacją podziału terytorialnego, bardziej złożony niż w państwach unitarnych. Modelowym przykładem z tej drugiej grupy może być z pewnością Francja, której terytorium podzielono na 36 548 gmin. Gminy te do wykonania swych zadań dysponują przeszło połową środków budżetu państwa przeznaczonych na finansowanie działań wspólnot lokalnych w terenie (340 mld franków na ogólną sumę 617 mld franków w budżecie Francji na 1989 r.65). Znaczny zakres uprawnień przekazanych gminom (a może raczej wywalczonych przez nie w długim procesie historycznym) stwarza konieczność precyzyjnego skoordynowania ich zadań z pozostałymi elementami systemu państwowego. Zagwarantowane to jest zarówno przez status mera, będącego organem wykonawczym gminy i zarazem reprezentantem rządu na jej terenie, jak i rozbudowany system kontroli nad gminą ze strony instytucji departamentalnych i regionalnych (zwłaszcza regionalnej izby obrachunkowej), sądu administracyjnego i ministerstwa spraw wewnętrznych.
Bardzo konkretnym wzorcem normatywnym dla Polski są też rozwiązania Karty Samorządu Lokalnego z 1985 r. jako dokumentu
" Por. Administracja RFN, Ossolineum 1983, s. 37 i n.
65 Według wydawnictwa Demokracja lokalna we Francji, Pro-Edi, Paryż 1989, s. 9.
114
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone I fazie reformy)
Rady Europy ratyfikowanego przez Polskę. Do podstawowych zasad Karty należy postulat wprowadzania do konstytucji problematyki autonomii lokalnej (art. 2). Wspólnoty lokalne winny być zarządzane przez organy samorządowe pochodzące z wyborów pięcio-przymiotnikowych (art. 3). Wspólnoty działać winny na zasadzie ogólnego domniemania kompetencji (w granicach ustaw). Kompetencje im powierzone powinny być pełne i całkowite, a sprawy mieszkańców rozstrzygane odgórnie winny być uprzednio konsultowane z samorządem (art. 4). Karta przyjmuje także długofalowy postulat samofinansowania wspólnoty lokalnej (art. 9). Ta zasada pozostawać może w sprzeczności z zakresem zadań przekazanych samorządowi, zwłaszcza w pierwszym okresie jego istnienia (casus Polski i państw wschodnioeuropejskich). Jest ona zresztą, jak dotychczas, sprzeczna także z praktyką finansowania samorządów w Europie Zachodniej i z postulatem niezbędnego ujednolicenia ich zadań, co zakłada równość dochodów niemożliwą do zapewnienia przy zastosowaniu zasady samofinansowania. Karta akceptuje potrzebę i prawo wspólnot lokalnych do łączenia się w celu wspólnego wykonania zadań oraz trwałego stowarzyszania w ochronie wspólnych interesów (art. 10). Skarga do sądu powszechnego winna być podstawową formą ochrony autonomii lokalnej (art. 11).
Poszukując wzorców prawnych modelu i szczegółów organizacyjnych samorządu, nie można pominąć polskiej tradycji ustrojowej w tym zakresie, szczególnie z okresu Polski międzywojennej. Do czasu wydania Konstytucji z 17 marca 1921 r. samorząd zorganizowany był fragmentarycznie w oparciu o rozwiązania prawne pochodzące z poszczególnych państw zaborczych, wspomagane prowizoryczną legislacją pierwszych lat powojennych. Rozwiązania Konstytucji marcowej dotyczące samorządu przyspieszyły proces jego unifikacji i zawierały zasady o nieprzemijającym, do dziś istotnym znaczeniu. Stojąc na gruncie możliwie pełnej realizacji zasady suwerenności narodu we wszystkich klasycznych formach, Konstytucja przyjmowała: - zapowiedź przekazania samorządowi społecznemu części zakresu ustawodawstwa w celu realizacji konstytucyjnej zasady szerokiego samorządu (art. 3);
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone lfazie reformy)
- trójszczeblową strukturę samorządu, odpowiadającą jednostkom państwowego podziału terytorialnego (art. 65); k
� - wybieralność rad samorządowych i kolegialność ich organów -' wykonawczych, zespolonych w swym składzie z przedstawicielami administracji państwowej i pod ich przewodnictwem (art. 67);
- utworzenie wielu innych postaci samorządu, jak: izby rolnicze, handlowe, przemysłowe, rzemieślnicze, pracy najemnej i inne, połączone z Naczelną Izbą Gospodarczą Rzeczypospolitej (art.
* 68), samorządu mniejszości narodowych (art. 109) i samorządu ; religijnego (art. 113);
-i - państwową kontrolę samorządu jedynie za pośrednictwem samorządu wyższego stopnia i sądownictwa administracyjnego (art. 70).
Ta, w zarysach tylko nakreślona, koncepcja samorządu nie zdążyła wejść w życie, początkowo z powodu pilniejszych potrzeb legislacyjnych w innych sferach życia, potem zaś w związku ze zmianą politycznych i państwowych koncepcji miejsca samorządu w ramach struktur państwowych. Ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego wydana została już w warunkach torowania sobie drogi przez zasadę omnipotencji administracji państwowej. Wkrótce Konstytucja kwietniowa z 23 kwietnia 1935 r. przyjęła zasadę dopuszczającą nadzór nad samorządem przez organy rządowe (art. 75 ust. 4).
W praktyce ustrojowej państwa totalitarnego znacznie większe znaczenie niż przepisy konstytucji miała praktyka ustrojowa niesprzyjająca wypełnianiu przez samorząd terytorialny realnej samodzielnej roli. W rzeczywistości w Polsce międzywojennej nie funkcjonował na przykład samorząd na szczeblu wojewódzkim (z wyjątkiem województw poznańskiego i pomorskiego). Odmiennie zorganizowany był samorząd terytorialny na obszarze autonomicznego województwa śląskiego.
Do istotnych sukcesów samorządu w tym czasie zaliczyć można natomiast wykształcenie w jego strukturze instytucji wspomagających. Oparcie finansowe znalazł samorząd w Polskim Banku Komunalnym SA, prowadzącym komunalny fundusz pożyczkowo-zapomogowy i wspierającym regionalne związki komunalnych kas oszczędności. Na podobnych zasadach działał Komunalny Bank Kre-
116
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone I fazie reformy)
dytowy w Poznaniu. We wspieraniu gmin wybitnie rolniczych spe-q'alizował się Państwowy Bank Rolny. Rozporządzeniem Prezydenta RP z 1934 r. powołano Związek Rewizyjny Samorządu Terytorialnego jako instytucję nadzoru, a zarazem wspomagania samorządu przez państwo. Działania samorządu wspomagane były w tych latach przez Związek Miast Polskich, Związek Gmin i Związek Powiatów RP.
Druga wojna przerwała proces budowy samorządu na ziemiach polskich. W okresie powojennym, mimo utrzymywania do 1952 r. mocy obowiązującej podstawowych założeń Konstytucji marcowej, w gruncie rzeczy systematycznie odchodzono od przyjętych w niej idei, w tym także idei samorządu terytorialnego.
W nowo obowiązującej doktrynie traktowano rady narodowe jako formę uniwersalnego wpływu obywateli na państwo, w rzeczywistości wszakże chodziło o wpływ państwa na obywateli i zagwarantowanie przez system rad kontroli nad ich inicjatywami. Wszystkie pięć etapów rozwoju rad, tj. lata: 1944-1950, 1950-1958, 1958-1972, 1972-1983 i 1983-1988, wyznaczanych przez kolejne ustawy reformujące ich koncepcję, to różne formy niemożności działania rad ubezwłasnowolnionych politycznie poczynając od obsadzania ich w pseudowyborach po partyjne instruowanie w codziennej działalności.
W systemie tym trudno oczywiście dopatrzyć się rozwoju klasycznej idei samorządu i konstytucji z okresu międzywojennego. Nie sposób go uznać za wprowadzenie do rozwiązań dziś w Polsce przyjętych, natomiast nie można mu odmówić swoistej logiki i spójności konstrukcyjnej. Co więcej, warto zastanowić się, jak działałby w warunkach pluralizmu politycznego i przy zastosowaniu demokratycznego trybu wyłaniania radnych. Z pewnością jego ważną zaletą był fakt istnienia systemu rad na szczeblu gminnym i wojewódzkim, jednorodnego w swej istocie, z najwyższym organem przedstawicielskim i nadzorowanego przez wyspecjalizowany organ Radę Państwa. Tej "systemowości" brakuje na razie samorządowi terytorialnemu ze szkodą dla skuteczności jego działania.
8 marca 1990 r. dotychczasowy system rad narodowych został zniesiony i zastąpiony na mocy ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o samorządzie terytorialnym
117
Samorząd terytorialny (refleksje poświecone I fazie reformy)
całkowicie odmiennym systemem samorządu gminnego, a następnie także nowym systemem terenowych organów administracji rządowej. Nowa koncepcja samorządu jest bezpośrednim następstwem i rozwinięciem zasady suwerenności narodu. W stosunku do stanu poprzedniego zasada ta jest znacznie bardziej jednoznaczna: demokratyczna. Przede wszystkim nie istnieje już możliwość manipulowania pojęciem suwerena w zależności od kolejnych koncepcji politycznych, eliminujących ze składu suwerena "zwolenników kapitalizmu", rolników indywidualnych, opozycji politycznej, "syjonistów" etc.
Nowa forma realizacji suwerenności narodu w terenie ma charakter nowej jakości konstytucyjnej i ustawowej. Przyjęta koncepcja samorządu to samorząd autonomiczny w stosunku do państwa, traktowany jako pierwotny i dominujący w stosunku do terenowej administracji państwowej. Przesądzała o tym zarówno konstytucyjna reguła stwierdzająca, że samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie, a gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej (art. 43 prowizorium konstytucyjnego), jak też ustawowe przyjęcie zasady, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1). Gmina winna obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 2). Nie mniej istotne było przyjęcie w ustawie, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie-zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1). Te tak istotne postanowienia potwierdzane były w postaci szczegółowych rozwinięć konstytucyjnych i ustawowych dotyczących osobowości prawnej, ochrony sądowej praw gminy, jej uprawnień majątkowych etc.
Dla interpretacji istoty i sensu regulacji prawnej poświęconej samorządowi terytorialnemu bardzo ważna jest świadomość podstawowego znaczenia przywołanych zasad reformy samorządowej oraz ich konstytucyjnej rangi, a także faktu, że ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. stanowiła lex generalis w stosunku do późniejszych ustaw, podważających niekiedy pierwotny tok myślenia ustawodawcy.
118
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone lfazie reformy)
Brak pełnej konsekwencji w działaniach ustawodawcy i trud-> ności z wcielaniem w życie reformy samorządowej wynikały z roz-
licznych przyczyn. Jedną z nich było utworzenie istniejących obecnie gmin na zasadzie w dużej mierze mechanicznie dokonanego podziału kraju, bez troski o historycznie ukształtowaną gospodarczą i społeczną integralność. Co prawda ustawa samorządowa w art. 4 przewidywała możliwość tworzenia, łączenia, znoszenia gmin i zmiany ich granic (co uznać należy za własne uprawnienie gmin, potwierdzane następnie rozporządzeniem Rady Ministrów), jednak gminy nieprędko zaczną się decydować na tak trudne przedsięwzięcia, mając aż za wiele bieżących kłopotów.
Innym problemem nierozwiązanym przez ustawodawcę była ' ogromna rozbieżność zadań gmin wiejskich i miejskich, nieznajdu-
' jąca odbicia w odpowiednim ustawowym zróżnicowaniu ich statu-
su, kompetencji i organizaq'i. Jako przyznanie się przez ustawodawcę do tego błędu można potraktować odrębną ustawę z 18 maja 1990 r. ,': o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy. Jednak inne,
równie duże aglomeraq'e miejskie musiały działać w granicach za-^ kreślonych dla tradycyjnej gminy. Trudno zrozumieć, dlaczego wy-
!. cofano się z koncepcji oddzielnego traktowania miast, przewidzia-
nego w pierwotnie rozważanym projekcie ustawy o samorządzie aglomeracji miejskich (będącego jedynie uzupełnieniem ogólnych przepisów o samorządzie, a nie konkurencją dla nich). * O ile sama koncepcja gminy rysuje się dość klarownie w świet-
I le przywołanych przepisów, o tyle zupełnie niejasna jest przyszła
| koncepcja podziału terytorialnego i samorządu wyższej rangi, w ra-
i mach których ma działać. Czy można się spodziewać powrotu do
V: koncepcji powiatu i pierwotnej koncepcji województwa, czy zacho-
wania koncepcji małego województwa i kreowania regionu (następ-i cy dawnych "ziem"), czy też rozważane będą inne jeszcze modele
podziału terytorialnego i skorelowanej z nim (lub nie!) struktury t samorządu? Brak koncepcji w wymienionych kwestiach stawia py-
tanie o rolę specjalistycznego organu na szczeblu centralnym, odpowiedzialnego za doskonalenie podstaw prawnych i wypełnianie podstawowych funkcji samorządu. i.i
Zasygnalizowanym wątpliwościom towarzyszyć musi świadomość trudności, z jakimi boryka się reforma samorządowa, poczy-
119
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone I fazie reformy)
nająć od gospodarczych, finansowych i politycznych, aż po problemy kultury prawnej i administracyjnej czy też dziedzictwo złych nawyków obu stron w stosunkach organ władczy obywatel. Jest powszechnie znaną prawidłowością, że trudności wywołują pokusę łatwych i szybkich rozwiązań podejmowanych w trybie administracyjnym, co zagraża kompetencjom samorządu, a służy poszerzaniu wpływów administracji rządowej.
Autorytet nowo powstałego samorządu terytorialnego wynika w znacznej mierze z faktu powołania go w drodze w pełni demokratycznych, pięcioprzymiotnikowych wyborów. Utrzymanie tego autorytetu wymaga wszakże przyjęcia właściwej metody pracy, tzn. stałego kontaktu z mieszkańcami zarówno ze strony rady gminy, jej komisji, zarządu, jak i poszczególnych radnych. Sama ustawa o samorządzie przewiduje możliwość przeprowadzenia referendum oraz obowiązek jego stosowania w wypadku opodatkowania mieszkańców oraz odwołania rady przed upływem kadencji (art. 11 i 12). Oprócz referendum zorganizowanego przez radę gminy istnieje też godna pochwały i łatwo dostępna forma przeprowadzenia referendum na wniosek 1/10 mieszkańców. Wymóg 30% frekwencji uznać należy za trafnie obrany (art. 13).
Artykuły 23 i 24 ustawy nakładają na radnych obowiązek utrzymywania więzi z wyborcami i reprezentowania w radzie ich interesów. W tym wypadku brak zarówno w ustawie, jak i ordynacji wyborczej określenia sankcji w razie niewywiązywania się z tych obowiązków, jaką winno być prawo odwołania radnego przez wyborców. Uznać to trzeba za elementarny brak samorządowej konstrukcji przedstawicielstwa. Oczywiście można tu stosować korekty w postaci wprowadzania odpowiednich przepisów do statutów poszczególnych rad bądź wykorzystywania odpowiedzialności politycznej (ustąpienie dobrowolne pod presją organizacji, która zgłosiła kandydata), ale jest to środek o ograniczonej skuteczności. Wyborcy wykorzystać też mogą drogę okrężną, jaką w każdej, a więc i w tej sprawie jest referendum zorganizowane z inicjatywy społecznej. To samo zastępcze rozwiązanie może być stosowane w celu odwoływania urzędników gminnych, jeśli niewystarczające okażą się przepisy o kontroli zarządu i jego odwołaniu (art. 18), przepisy o podporząd-
120
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone lfazie reformy)
kowaniu urzędu gminy (art. 33) oraz odpowiednie rozwinięcia tego artykułu w ustawie z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
Zakres kompetenq'i samorządu terytorialnego można potraktować jako weryfikację zarówno samej idei samorządu, jak i jego pozycji ustrojowej. Jasne określenie kompetenq'i ma też nader istotne znaczenie praktyczne. Utworzenie samorządu jako następcy systemu rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej nie oznaczało, oczywiście, konieczności przeprowadzenia "pierwotnego" podziału kompetencji pomiędzy tym samorządem a na nowo zorganizowaną administracją rządową w terenie, ale podzielenie się uprawnieniami będącymi uprzednio w dyspozycji starych struktur. Decyzja ustawodawcy w tej mierze była jednoznaczna. Samorząd winien przejąć na zasadzie ogólnego domniemania kompetencji wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym (przywoływany już art. 6 ust. 1 ustawy samorządowej). W praktyce stało się i dzieje obecnie inaczej.
Niejednoczesne wprowadzanie w życie kolejnych regulaq'i ustawowych, dotyczących samorządu terytorialnego, od początku pociągało za sobą ryzyko odejścia od przewodniej myśli reformy, jaką było powierzenie całości władzy w terenie (w tym także znacznej części uprawnień byłej administracji państwowej), radom gminy i jej organom wykonawczym. Ustawa o samorządzie nie kreuje bowiem systemu podziału kompetenq'i, lecz system domniemania właściwości ogólnej samorządu, z wyłączeniami mającymi charakter wyjątków (niemogących, z istoty rzeczy, stać się zaprzeczeniem zasady ogólnej). Rozciągnięcie reformy w czasie, pewne wady uchwalonych aktów prawnych, a wreszcie praktyka interpretacyjna nowych przepisów poszły w kierunku podważania wcześniej założonej dominującej pozycji samorządu. W rezultacie można zaobserwować tendencję do zatrzymywania w ręku administracji rządowej elementarnych uprawnień władczych w sprawach podstawowych, co pogłębia ich dominaqę w stosunku do samorządu.
Taki kierunek rozwoju sytuacji zapowiadał na przykład art. 53 ustawy o terenowych organach administracji rządowej stanowiący, że "do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich
121
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone l fazie reformy)
rad narodowych (...), jeżeli zadania te i kompetencje nie zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom".
Zasada ustawowego przekazania uprawnień wojewódzkich rad narodowych jest zaprzeczeniem zasady wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, której istotę stanowi przejęcie przez gminy spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w sposób automatyczny. Wobec likwidacji wojewódzkich rad narodowych (i województwa jako siedziby organów przedstawicielskich) sprawy te winny trafić do kompetencji gmin, jako że tylko one mają pierwotną, ustawową (lex generalis) legitymację do ich przejęcia. Wojewoda przejąć je może wyjątkowo, gdyż reforma samorządowa ma na celu wzmocnienie samorządu gminnego, a nie administracji wojewódzkiej (która zadania te przekazuje i tak w znacznej części rejonom). "Lokalność" spraw nie może być w tym wypadku interpretowana zawężająco, bo reforma zwiększa rangę i zadania gminy, a nie odwrotnie, przynajmniej do czasu ustanowienia rzeczywistego samorządu na szczeblu wojewódzkim.
Ustawa o podziale kompetencji, wydana 17 maja 1990 r., kontynuuje proces zmniejszania uprawnień gmin, niekiedy odejmując im kompetencje wprost, niekiedy zaś uznając wspólną własność gminy i rejonu w danej sprawie, co oznacza niemożność samodzielnego działania. Pozostawienie nawet drobnych uprawnień w zakresie danej kompetencji w ręku administracji państwowej może faktycznie uniemożliwić podejmowanie decyzji przez gminę (co obciąży w rezultacie jej konto), uzależniając obywateli od decyzji administracyjnych. Ustawa o terenowych organach administracji rządowej w art. 40 ust. 1 pozwala kierownikom urzędów rejonowych, za zgodą wojewody, powierzać prowadzenie spraw należących do ich właściwości organom gmin. Jest to jednak uprawnienie uznaniowe i raczej trudno sobie wyobrazić jego szerokie stosowanie.
Reforma samorządowa przyniosła dość paradoksalne konsekwencje dla organizacji władz na szczeblu wojewódzkim. Wojewoda nie jest już ograniczany w swych kompetencjach (choćby teoretycznie) przez istniejącą dawniej wojewódzką radę narodową jako swoistą systemową przeciwwagę. Sejmik samorządowy, jakkolwiek działa na szczeblu wojewódzkim, jest przedstawicielem gmin i od-
122
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone lfazie reformy)
powiada za nie, a nie za województwo; nie sprawuje społecznej kontroli nad wojewodą, a jedynie wyraża interesy gmin. Przepisy ustaw o samorządzie terytorialnym i o terenowych organach administracji rządowej pełne są zwrotów o wzajemnym informowaniu się i wysłuchiwaniu opinii przez te organy, brak tu wszakże prawnych gwarancji wypełniania realnej roli przez sejmik samorządowy.
Rejonowe struktury administracyjne i administracja specjalna także działają w układach nieskoordynowanych z układem samorządowym ponadgminnych, ale i podwojewódzkich. Nie najlepszym, choć jedynym łącznikiem tych struktur z samorządem gminnym i sejmikiem samorządowym staje się wojewoda. Trzeba zatem poszukiwać sposobu na ulepszenie niezadowalającego ustrojowo i strukturalnie układu w kierunku wzmocnienia pozycji samorządu, bo ochrona pozycji administraq'i terenowej przez jej organy zwierzchnie jest aż nadto rozwinięta i sprawna. Patrząc na ten układ od strony gminy, znakomitym wyjściem mogłoby być sprowadzenie administracji podwojewódzkiej do pozycji gminy i podporządkowanie jej urzędowi, który stanowiłby odpowiednik mera w ustawodawstwie francuskim. Będąc organem wykonawczym gminy i przedstawicielem rządu w gminie, mógłby koordynować te dwie sfery działania pod bezpośrednią kontrolą gminy i ze świadomością jej potrzeb. Takie zbliżenie administracji rządowej do obywateli (przez decentralizację rejonu) także z jej punktu widzenia wydaje się wskazane.
Trudno uznać, że w najbliższym czasie województwo stanie się zbędne jako szczebel podziału terytorialnego państwa. Nie postulując zniesienia tej struktury administracji rządowej, myśleć trzeba o kreowaniu samorządu na tym poziomie. Gminy, jakkolwiek by doskonalić i demokratyzować ich funkcje, nigdy nie zaspokoją potrzeb społecznych na speq'alistyczne usługi gospodarcze, naukowe, informacyjne, kulturalne. Możliwe jest w tym wypadku zarówno powołanie organów samorządu wojewódzkiego (obok sejmiku samorządowego) jako reprezentacji gmin, jak i zwłaszcza gdyby organ samorządu wojewódzkiego pochodził z delegowania przedstawicieli rad gminnych, a nie z wyborów powszechnych połączenie w nim obu tych funkcji.
Jednym z możliwych kierunków kontynuacji reformy samorządowej jest wprowadzenie powiatów. Wprowadzenie powiatów sta-
123
Samorząd terytorialny (refleksje poświecone I fazie reformy)
wia pod znakiem zapytania dotychczasowy kształt województwa jako jednostki podziału terytorialnego, zakres kompetencji administracji państwowej zlokalizowanej na tym poziomie, a w następnej kolejności problem koncepcji samorządu wojewódzkiego bądź form reprezentacji samorządu gminnego i powiatowego w postaci zbliżonej do obecnie istniejącego wojewódzkiego sejmiku samorządowego. Dyskusja nad koncepcją województwa (regionu) w momencie prac nad ustawami o powiatach może się w pierwszej chwili wydawać nie na czasie, ale jest to tylko kwestia powierzchownego wrażenia. Nie można zdecydować o istocie i szczegółach rozwiązań prawnych związanych z powiatem bez świadomości, w jakim systemie organizacyjnym ma on funkcjonować. Nie można po raz drugi powtórzyć błędu ustawodawcy sprzed kilku lat, kiedy to reforma samorządowa z góry zakładała fragmentaryczność i przesunięcie w przyszłość kompletnej wizji terenowej administracji i samorządu terenowego.
Patrząc na problem województwa (regionu) z szerszej perspektywy, trzeba podkreślić, że idea regionalizacji jest od wielu już lat bardzo popularna w państwach zachodnioeuropejskich. Region, niezależnie od jego istotnych funkcji wewnętrznych, traktowany jest jako jedna z podstawowych form integracji europejskiej w wymiarze ponadpaństwowym. Swe funkcje integracyjne pełnić może w jednej lub wielu dziedzinach życia, jak na przykład gospodarka, polityka, kultura, związki narodowościowe etc. Zbliżenie regionów dokonywać się może w oparciu o ich geograficzną bliskość, ale także mimo odległości w oparciu o podobieństwa czy też komplementar-ność potrzeb lub możliwości. Czym większa jest autonomia regionu, tym bardziej może on stymulować aktywność swych mieszkańców i wykorzystywać swe atuty.
W warunkach polskich obecnie istniejące województwa o niewątpliwie sztucznie określonych granicach i niejasnej koncepcji organizacyjnej nie spełniają z reguły wymagań stawianych regionowi. Dwadzieścia lat ich istnienia, jakie minęło od czasu wydania ustawy o dwustopniowym podziale administracji państwowej z 28 maja 1975 r., nie spowodowało zmiany ocen co do ich koncepcji i możliwości. Można zatem przyjąć, że pod tym względem ustawodawca nie ma rąk związanych istniejącym stanem prawnym czy swoistą
124
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone lfazie reformy)
tradycją państwową. W znacznie większym stopniu można by natomiast mówić o związaniu ustawodawcy koncepcją województwa istniejącą przed rokiem 1975, opartą przynajmniej częściowo na przesłankach historycznych i gospodarczo-politycznych.
Rozważając pożądaną koncepcję województwa, nie sposób nie nawiązać do sondażu, jaki wiosną 1991 r. przeprowadzono pod auspicjami fundacji demokracji lokalnej na terenie kraju. Sondaż dotyczył akceptacji regionalizacji Polski i wstępnej koncepcji regionu. Ocenie poddano koncepcję regionu funkcjonalnego (grupującego obszary wokół jakiegoś zadania lub grupy zadań), samorządowego (wyposażonego w znaczny stopień samodzielności, kompetencję generalną i własny aparat wykonawczy) i autonomicznego (dysponującego ponadto uprawnieniami ustawodawczymi i zakresem samodzielności konstytucyjnie określonym). Stawianie kwestii wyboru pomiędzy tymi trzema nie dość dokładnie scharakteryzowanymi i różniącymi się regionami nie wydaje się trafne. Istnienie bowiem specyfiki możliwości i potrzeb regionu jako cech obiektywnie istniejących (co nie wyklucza oczywiście dalszego ich stymulowania i rozwijania) pociągać za sobą winno proces jego stopniowego (w miarę odnoszonych sukcesów) wyodrębniania w formach coraz bardziej różnorodnych i w kierunku autonomii, docelowo prowadzącej do przejmowania funkcji aparatu państwowego. W poszukiwaniu koncepcji regionu określić trzeba raczej cele i obiektywne kryteria jego wyodrębniania, następnie zaś etapy jego prawnej autonomizacji i warunki, pod jakimi będzie ona rozwijana. Wracając do wyników owego sondażu, były one dość nieokreślone, jak i samo pytanie. Dwie trzecie z istniejących w Polsce jednostek podstawowych nie nadesłało odpowiedzi (co nie musi oznaczać braku akceptacji, ale jest dowodem braku entuzjazmu dla idei regionalizacji, przynajmniej w ujęciu sondażu), 57%, a więc nieznaczna większość wypowiadających się, poparła ideę regionalizacji, przedstawiając wszakże swe zastrzeżenia.
Za plusy regionalizacji przyjmowano: jej demokratyczny charakter, stymulowanie tą drogą regionalnych wartości historycznych, kulturowych i lokalnych, korzyści gospodarcze, możliwości zwiększenia oddziaływania na autonomiczny region wielkich miast. Za
125
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone I fazie reformy)
wady regionalizacji przyjmowano z kolei: obecną niestabilność państwa, koszty reform, brak kadr i groźbę osłabienia samorządów już istniejących.
Oceniając generalną koncepcję sondażu, należy zauważyć, że zastrzeżenia budzić może grono adresatów. O regionie winni się bowiem wypowiadać raczej jego potencjalni mieszkańcy, a nie władze świeżo powstałych samorządów, upatrujące w regionie kolejną trudność, jaka pojawić się może w dziedzinie wstępnie już uporządkowanego ładu kompetencyjnego, w jakim działa gmina. Przyszłe zyski w tym ujęciu mogą się wydawać mniej oczywiste niż najbliższe komplikacje organizacyjne. Pytano o kwestie dość abstrakcyjnie sformułowane i można sądzić, że zainteresowanie sondażem byłoby większe, gdyby przyszło ocenić na przykład konkretnie nakreśloną koncepcję województwa. Dowodem konkretności myślenia ankietowanych był fakt niespodziewanie dużego zainteresowania drugorzędnym w intencji autorów sondażu pytaniem o potrzebę powołania szczebla pośredniego pomiędzy ośrodkiem regionalnym a gminą. Najwięcej zwolenników zyskał powiat jako siedziba samorządu i administracji państwowej, skoncentrowany wokół integrującego ośrodka miejskiego. Akceptację regionu i powiatu uzależniano jednak od korzyści, jakie z faktu jego wprowadzenia odnieść by mogła gmina. Część opiniodawców uznawała wszakże za wystarczającą formę pośrednią związki gmin, część zaś negowała potrzebę ogniwa pośredniego w jakiejkolwiek postaci.
W porównaniu z organizaq'ą aparatu państwowego w okresie funkcjonowania systemu rad narodowych w obecnym układzie zabrakło organu szczebla centralnego wspomagającego działania samorządu. W stosunku do rad narodowych takim organem była Rada Państwa. Prezydent, główny sukcesor jej uprawnień, nie może pełnić takiej roli; nie mieści się to, ze zrozumiałych względów, w ramach żadnego z istniejących modeli prezydentury. Ani rola szefa władzy wykonawczej, ani organu równoważącego kompetencje i działania pozostałych części aparatu państwowego, ani wreszcie pozycja wyposażonej w symboliczne uprawnienia "głowy państwa" nie może być łączona z funkcją patronowania samorządowi. W tej sytuacji niewątpliwe potrzeby samorządu powinny być zaspokojone w drodze utworzenia nowego, specjalnie wkomponowanego w struktury wład-
126
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone I fazie reformy)
cze organu, broniącego samorządu nie tylko przed naruszeniami jego pozycji, ale zwłaszcza przed brakiem działań niezbędnych dla urealnienia pozycji samorządu.
Możliwe tu do zaproponowania rozwiązania przedstawię w ujęciu od najmniej do najbardziej skomplikowanego, co jest równoważne z szybkością i minimalizacją wprowadzenia ich w życie. Najprostszą propozycją wydaje się powołanie wspólnej komisji sa-morządowo-rządowej do rozwiązywania konfliktów rodzących się obecnie, w czasie wprowadzania w życie nowych aktów ustawodawczych rozdzielających kompetencje między te dwa przedmioty. W momencie kiedy samorząd już istnieje, trudno w dalszym ciągu decydować o nim całkowicie bez jego udziału. Powołanie ciała kolegialnego, mającego możność uzgadniania stanowisk, to dużo więcej niż ustanowienie pełnomocnika rządowego do prowadzenia tych spraw. Stronę samorządową w tego rodzaju komisji mogą reprezentować delegaci sejmików wojewódzkich. Uzgodnienia nie muszą dla swej skuteczności przybierać wiążącej formy prawnej; wystarczy w tym wypadku autorytet i powaga stron.
Drugim możliwym rozwiązaniem jest powierzenie pieczy nad samorządem stałej komisji sejmowej, tylko tym się zajmującej. Działanie w charakterze organu wewnętrznego Sejmu może się okazać niewystarczające; istnieje wszakże możliwość zmiany jej charakteru w ramach ogólnego procesu reformowania Sejmu i zwiększania efektywności jego prac. Do składu poselskiego włączyć można przedstawicieli rządu i samorządu, na przykład po 25%. Zapewniłoby to bezpośrednią reprezentację interesów stron. Tak poszerzona komisja powinna uzyskać samodzielne uprawnienia (rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, zawieszanie aktów prawnych uczestników sporu, zalecanie pożądanego kierunku działań i określenie ich terminów). Mogłyby to być uprawnienia wymagające późniejszego zatwierdzenia przez Sejm lub nie. Usamodzielnianie komisji parlamentarnych w ramach ich specjalizacji spotyka się coraz częściej w parlamentaryzmie zachodnioeuropejskim, nawet w dziedzinie ustawodawstwa (np. ustawodawcze uprawnienia włoskich komisji parlamentarnych).
Rozwiązaniem idącym najdalej w umacnianiu samorządu przez centralne organy państwa byłoby powołanie specjalistycznej izby
127
Samorząd terytorialny (refleksje poświęcone lfazie reformy)
sejmowej do spraw samorządu. W gruncie rzeczy tylko to rozwiązanie byłoby dostateczną gwarancją wykorzystania pełni jego możliwości. Powołanie izby samorządowej w Sejmie oznaczałoby konieczność rozwiązania wielu trudnych problemów dopuszczalności samodzielnych działań prawotwórczych bądź partycypowania izby w postępowaniu ustawodawczym; inne formy działania (przygotowywanie propozycji typowych aktów samorządu w rodzaju statutu rad dla gmin wiejskich i miejskich czy organizowanie różnych form doradztwa) można wprowadzić bez trudu.
Integracja samorządu i wzmocnienie jego pozycji w stosunku do aparatu państwowego miało być we wcześniejszych projektach ustawowych zapewnione przez powołanie Krajowego Związku Gmin. Z niejasnych przyczyn ustawodawca wycofał się z tej koncepcji, nie proponując nic w zamian. Pod tym względem gminy pozostawione zostały własnej zaradności, mając do wykorzystania przepisy rozdziału 7 ustawy samorządowej poświęcone związkom i porozumieniom komunalnym oraz rozdziału 9 o stowarzyszeniach gmin. Te regulacje prawne mają istotne znaczenie, jeśli przypomnieć choćby rozbudowanie samorządowych "struktur poziomych" w Polsce międzywojennej. Samorząd może czerpać z nich znaczne korzyści, występując w sposób zorganizowany wobec aparatu administracji rządowej.
Istnieje już wiele lokalnych inicjatyw stowarzyszania się gmin. Powoływane są ogólnokrajowe związki gmin tego samego typu (miejskich, wiejskich, uzdrowiskowych, leżących wzdłuż biegu rzeki lub trasy tranzytowej itp.). Oprócz celów ogólnych gminy mogą się łączyć do wykonywania zadań publicznych w drodze współdziałania międzykomunalnego (art. 10 ustawy samorządowej) oraz zawierać umowy z innymi podmiotami bądź tworzyć samodzielne jednostki organizacyjne czy przedsiębiorstwa (art. 9). Działania gospodarcze gmin prowadzone w oparciu o te właśnie przepisy powinny stać się gwarancją ich siły i sukcesu. as
128
Rozdział VIII Polska reforma samorządowa z 1998 r.
Polska transformata ustrojowa z lat 1989-1997 przekształciła w zasadniczy sposób wszystkie dziedziny życia państwowego. Jednym z najistotniejszych elementów reform ustrojowych była likwidacja systemu rad narodowych i zastąpienie ich budowanym od podstaw samorządem terytorialnym. Tym samym lista zasad ustrojowych zawartych w Konstytuqi wzbogaciła się o ideę samorządu terytorialnego, traktowanego jako jeden z podstawowych elementów organizacyjnych państwa demokratycznego oraz rozwiązanie z grupy demokratycznych standardów konstytucyjnych pozwalające na rozwijanie różnorodnych form współpracy społeczności lokalnej w Polsce ze społecznościami lokalnymi państw europejskich.66 W powszechnej świadomości samorząd jest dziś nieodłącznym elementem państwa demokratycznego. System samorządowy ewoluuje zaś w kierunku systemu wielopostaciowego (powiatowego i regionalnego), zwiększającego swe możliwości rozwojowe, zwłaszcza w zakresie przejmowania zadań administraqi rządowej. Zasada samorządności nie jest może tak efektowna jak zasada demokraqi bezpośredniej (przybierająca postać różnych form referendum), czy zasada parlamentaryzmu. Umożliwia ona jednak w najszerszym stopniu udział obywateli w rządzeniu państwem. We współczesnej Europie to właśnie samorząd stać się ma podstawową formą uspołeczniania władzy, zastępowania państwa i bezpośredniej, ponadgranicznej współpracy zainteresowanych grup społecznych.
66 A. Bałaban, S. Kalina, B. Ziemianin, Z. Ofiarski, A. Sosnowski, Samorząd terytorialny w nowych warunkach ustrojowych, Fundacja Demokracji Lokalnej, Warszawa 1991, s. 60 i n.
129
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
W świetle postanowień polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., samorządność to jedna z podstawowych zasad ustrojowych, której urzeczywistnienie jest obowiązkiem państwa. Do państwa należy tworzenie prawnych ram samorządu i warunków jego rozwoju. O sensie działania samorządu i efektach jego działań decydują wszakże wspólnoty obywatelskie ożywiające instytucje samorządowe i doskonalące je stosownie do własnych potrzeb. Państwo nie tylko tworzy samorządy, ale także musi nadzorować ich działania, ponieważ niewłaściwie pojmowane one również stać się mogą zagrożeniem demokracji. Samorządowe monopole potrafią równie skutecznie jak biurokracja państwowa ograniczać funkcjonowanie praw wolnego rynku i prawa obywatelskie.
Granice, w jakich utrzymane być muszą stymulujące działania państwa względem samorządu, bywają trudne do ustalenia, o czym przekonujemy się obecnie, w trakcie kolejnej fazy polskiej reformy samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że ukształtowanie prawnej koncepcji reformy wyjść musi od aparatu państwowego. Być może reforma z czasem byłaby zapoczątkowana w formie inicjatyw obywatelskich, zwłaszcza środowisk samorządowych, ale i wtedy wymagałaby włączenia struktur rządowych w jej przygotowanie. Wiadomo też, że przeprowadzanie tej reformy "odgórnie" jest przedsięwzięciem nader trudnym, jako że nieopartym na dostatecznie rozwiniętych procesach naturalnego wykształcania instytucji samorządowych. Powodem tej sytuacji jest zerwanie ciągłości państwowości polskiej w okresie zaborów, choć zarazem pamiętać trzeba, że Polacy uczestniczyli w reformach samorządu na terenie państw zaborczych, których stali się mimowolnymi obywatelami. Tą drogą powstawać mogły wszakże jedynie "doświadczenia samorządowe", różne w różnych częściach Polski, ale nie jednolita tradycja samorządowa, a tym bardziej polski model samorządu. Także w latach 1918 1939 model taki nie został ukształtowany, jako że nie przezwyciężono do końca podziałów zaborczych w obrębie samorządu terytorialnego, a idea regionalizmu była wręcz niebezpieczna dla świeżo i z trudem zintegrowanego państwa. W powojennym państwie komunistycznym samorząd terytorialny miał postać szczątkową, zaznaczoną jedynie bezpośrednio po zakończeniu wojny i potem, w postaci prób demokratyzowania rad narodowych.
130
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
Reforma samorządowa z marca 1990 r. przeprowadzona została szybko i sprawnie, przekształcając gminę w obligatoryjną postać samorządu terytorialnego i zarazem znosząc system rad narodowych. "Odgórny" charakter tej reformy nie został odebrany przez społeczeństwo jako akt przymusu, bo gmina samorządowa hojnie wyposażona została w majątek i kompetencje, a ustawa przewidywała możliwość kształtowania jej granic i możliwości działania zgodnie z potrzebami lokalnej wspólnoty mieszkańców. Dziś można powiedzieć, że założenia reformy gminnej się sprawdziły, a gminy dobrze radzą sobie z powierzonymi im zadaniami tworząc nader liczne i silne struktury poziome (związki, porozumienia i stowarzyszenia komunalne, niekiedy o zasięgu krajowym, np. Krajowy Sejmik Samorządowy, lub ponadgranicznym, sieć euroregionów wzdłuż granic Polski). Ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy postrzegana być może jako propozycja prawnego uregulowania ustroju dużych miast w postaci obligatoryjnego związku tworzących je gmin-dzielnic.
Jednocześnie nad reformą samorządową od początku zawisł pewien cień. Likwidując system rad narodowych, uprawnienia ich szczebla wojewódzkiego przekazano gminom albo wojewodom. Wojewódzki sejmik samorządowy prawie całkowicie pozbawiony został uprawnień władczych, co oznaczało pozbawienie go wpływu na funkcjonowanie województwa i nadmierne wzmocnienie pozycji wojewody. Trudno właściwie zrozumieć, dlaczego sejmik wojewódzki nie stał się postacią samorządu terytorialnego w szerszej skali, bo chyba argument, że jest to województwo "gierkowskie", nie mógł być decydujący.
Utrzymanie gminnego tylko kształtu samorządu terytorialnego pogłębiło potrzebę i zwiększyło pilność kolejnych faz reformy samorządowej, wymaganej od 17 października 1997 r. także przez Konstytuq'ę. Nowy parlament i rząd uczyniły z reformy samorządowej narzędzie i warunek dalszych reform systemowych. Zakres i sposób prowadzenia reformy spotkały się wszakże z dość silnym i różnorodnym w swych formach oporem społecznym. Jakie są przyczyny dotychczasowych trudności z realizaq"ą reformy? Przede wszystkim okazała się ona przedsięwzięciem bardzo skomplikowanym i wymagającym czasu. By uzyskać zaufanie i poparcie społeczne, nader wiele
131
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
trzeba było wytłumaczyć i przygotować w postaci projektów aktów normatywnych. Upływ czasu jednakże paradoksalnie podkopywał zaufanie do obranego kierunku reform i ich trafności oraz mobilizował przeciwników. Rząd znajdował się też w trudnej sytuacji, ponieważ reforma nie była wyłącznie dawaniem, ale i odbieraniem. To, co społeczeństwo miało otrzymać w wyniku reformy, nie wydawało się nazbyt atrakcyjne. Region oznaczał przecież wzmocnienie i tak silnych ośrodków lokalnej władzy, które czuły się na tyle dominujące, że nie były specjalnie zainteresowane reformą. Powiat utożsamiany był ze strukturą prowincjonalną, niegwarantującą awansu cywilizacyjnego, a niosącą zagrożenia rozwoju struktur biurokratycznych, niebezpiecznych dla gmin i obywateli.
Przygotowując i oceniając projekt reformy pozostawaliśmy także w niewoli pojęć. Czymże jest pojęcie województwa dawną, feudalną i zapomnianą już "ziemią", województwem gierkowskim, nowoczesnym regionem czy może unijnym euroregionem? Co ciekawe, w tym zestawie pojęć to właśnie gierkowskie województwo uznawane było za wartość wspólnotową ciągle cenioną, symbol awansu zwłaszcza średnich ośrodków i gwarancję stabilizacji.
Przedstawione dotychczas ogólne uwagi dotyczą istoty samorządności, a w szczególności idei wspólnoty lokalnej, na której oparta być musi reforma samorządowa. Niezależnie od sporów wokół różnych wersji reformy, idea regionu (zwanego województwem) ma zdecydowanie szanse na realizację, i to zarówno w systemie samorządu dwuszczeblowego, jak i trójszczeblowego, zachowującego obecne województwo bądź zastępującego je powiatem. Na rzecz regionalizmu działają bowiem nader liczne czynniki, które doprowadziły do rozwoju regionalizmu w państwach zachodnioeuropejskich oraz prawidłowości rozwojowe struktur Unii Europejskiej. Idea regionu zmniejsza zagrożenie nadmierną centralizacją aparatu władzy państwowej, co pociąga za sobą jego niską efektywność i wyalienowanie społeczne. Regionalizm to zbliżenie "władzy" do warunków lokalnych, trafniejsze rozwiązywanie problemów w miejscu ich powstawania i pod kontrolą zainteresowanych. Region jako silna struktura guasz-państwowa może przejmować w całości niektóre funkcje państwa, na przykład w sferze lokalnej gospodarki, finansów, oświaty i kultury, ekologii etc, a ponadto posługiwać się
132
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
w znacznym zakresie "państwowymi" formami działania, takimi jak prawodawstwo powszechnie obowiązujące, sprawowane "w ramach" ustaw czy planowanie w jego rozmaitych formach.
Niezależnie od typowych sfer i form aktywności region może i powinien podejmować działania w obrębie spraw właściwych tylko danemu regionowi. Jest to bowiem jeden z podstawowych powodów rozwoju regionalizmu. Pomorze Zachodnie ma na przykład jedyne w swoim rodzaju problemy w zakresie zagospodarowania ziemi użytkowanej rolniczo, prowadzenia gospodarki morskiej, zagospodarowania Odry jako drogi transportowej i ważnego elementu środowiska naturalnego.
Prawnej koncepcji polskiego regionu poszukiwać trzeba w konstytucji i ustawach samorządowych. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., w rozdziale VII zatytułowanym "Samorząd terytorialny", używa określeń "jednostki samorządu regionalnego" oraz "jednostki samorządu lokalnego i regionalnego". Charakter jednostki podstawowej nadaje wszakże gminie. Mimo tego zróżnicowania nie ma podstaw do przyjęcia, że postanowienia rozdziału VII odnoszą się jedynie do samorządu gminnego. Przeciwnie, przyjąć należy, że przepisy o osobowości prawnej, ochronie sądowej, mieniu komunalnym, rozdziale zadań własnych i zleconych, dochodach własnych i udziale w dochodach publicznych etc. odnoszą się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Inna niejasność wiąże się z "podstawowym charakterem" gminy (art. 164 ust. 1 Konstytucji). Czy tylko gminy jako jednostki podstawowe tworzą "zasadniczy podział terytorialny państwa" (art. 15 ust. 1)? Gdyby tak było, do innych jednostek samorządowych nie miałyby zastosowania stwierdzenia o "więziach społecznych, gospodarczych lub kulturowych" (art. 15 ust. 2) oraz sformułowania o "wspólnocie samorządowej" (art. 16 ust. 1) jako wymienione tylko w kontekście sformułowań o jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego państwa.
Tego rodzaju interpretacja Konstytucji (typu ad absurdum) nie wydaje się możliwa. Gdyby bowiem ustawa zasadnicza zmierzała do tak zasadniczego odróżnienia jednostek samorządu, musiałaby dokonać ich odrębnej, pozytywnej charakterystyki. Tymczasem są one unormowane łącznie w ramach rozdziału VII. W taki też sposób rozwiązania Konsty tuq'i pojmuje ustawodawca, przyjmując w ustawach
133
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
o samorządzie wojewódzkim i samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 rv że są to "wspólnoty samorządowe tworzone z mocy prawa" (art. 1 w obu ustawach). Gmina w tym układzie pozostaje jednostką podstawową, na rzecz której działa ogólne domniemanie kompetencji z art. 164 ust. 3 Konstytucji. Mimo tożsamości konstytucyjnej konstrukcji prawnej nie ulega wątpliwości, że postać więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych występujących w ramach gminy, powiatu i województwa nie jest identyczna.
W ogólnej typologii regionalizacji wyróżnia się jej postać geograficzną, polityczną i administracyjną.67 Regionalizm geograficzny wiązać należy z tendencjami autonomizacyjnymi, wynikającymi z naturalnych warunków życia kształtujących wspólnoty gospodarcze i kulturowe ponad granicami państw. Regionalizm polityczny jest formą decentralizacji całej władzy państwowej w ślad za zjawiskami regionalizmu geograficznego. Regionalizm administracyjny zaś to decentralizacja jedynie w obrębie władzy wykonawczej państwa, a dokładniej mówiąc, w ramach jej części zwanej administracją publiczną. W warunkach polskich, w sytuacji braku przesłanek do regionalizmu o charakterze geograficznym, przyjęto postać regionalizmu administracyjnego. Nie zamyka to wszakże możliwości jego przerastania w regionalizm o charakterze politycznym. Polityczna regionalizacja państwa może stanowić zagrożenie dla jego integralności. Z tego też powodu wraz z ideą decentralizacji, system prawa zawierać musi gwarancje jedności państwa.
W nowej polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. zasada jedności państwa nie została ujęta w sposób prawnie rozwinięty. Najbardziej bezpośrednim, normatywnym jej przejawem jest art. 3 Konstytucji stanowiący, że "Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym". Konstytucja akcentuje także swoiście solidarystyczne akcenty narodowej jedności społeczeństwa w postanowieniach wstępu i art. 1: "Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". Akcentowanie jedności władzy państwowej w jej aspektach formalno-prawnych nie byłoby rozwiązaniem trafnym na gruncie niedawnych doświadczeń z centralizacją władzy w systemie komuni-
67 Por. Samorząd terytorialny, pod red. A. Piekary, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1998, s. 223 i n.
134
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
stycznym, czy w zestawieniu z epizodem ustrojowym Konstytucji kwietniowej z 1935 r. Rozwijanie zasady jedności państwa jako takiej nie wydaje się zresztą konieczne w sytuacji, gdy ochrona tej jedności jest naturalną cechą organizacji państwowej i naturalnym elementem systemu prawa centralnie stanowionego prawie wyłącznie drogą parlamentarną. Ochrona jedności państwa przewija się jako stały wątek zadań wszystkich organów konstytucyjnych. Najbardziej widoczne jest to w wypadku instytucji Prezydenta RP będącego "najwyższym przedstawicielem Rzeczpospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej" (art. 126 Konstytucji). Odpowiednio do swych kompetencji jedność państwa chronią w działalności prawodawczej, określeniu stosunku Polski do społeczności międzynarodowej i prawa międzynarodowego, sterowaniu gospodarką (zwłaszcza przy użyciu ustawy budżetowej) obie izby parlamentu polskiego. Robi to rząd, kształtując politykę międzynarodową i gospodarczo-społeczną. Także organy ochrony praworządności i wymiaru sprawiedliwości prowadzą jednolitą politykę stosowania prawa według systemu wiodących wartości konstytucyjnych.
Elementy prawne gwarantujące jedność państwa rozsiane są w ramach regulacji prawnych w sposób, jeśli tak można powiedzieć, dyskretny. Natomiast bardzo rzucają się w oczy te unormowania, które poświęcone są różnym postaciom decentralizacji państwa i "uspołecznienia" władzy państwowej. To, że są tak bardzo widoczne, wynika także z relatywnej, prawnej nowości. Mam tu na myśli nowość warstwy prawnego ich wysłowienia, bo w doktrynie prawnej rozwiązania decentralizacyjne trwały, choć jako postulaty nauki, nieustannie przez cały okres ustroju komunistycznego.
Do podstawowych sfer działania państwa, w których pojawił się problem decentralizacji, należy na równi ustrój polityczny i gospodarczy, sfera lokalnych form przedstawicielstwa i nowych postaci administracji publicznej, regulacji zasad gospodarki i rozwoju uzupełniających form prawodawstwa lokalnego. Nie zawsze decentralizacja przebiega w formie tworzenia struktur terenowych. Często mamy bowiem do czynienia z innymi postaciami "uspołecznienia" władzy przez przekazywanie jej w ręce samorządów zawodowych czy wręcz rezygnacji państwa z pewnych rodzajów aktywności, którą to lukę wypełnia aktywność społeczna nie tyle koncesjonowana, co
135
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
rejestrowana w postaci spółek prawa handlowego, stowarzyszeń i zrzeszeń etc. Oddzielnym problemem jest wkraczanie prawa międzynarodowego i organizacji międzynarodowych w pola aktywności dotychczas tradycyjnie zarezerwowanej dla wyłącznej właściwości państwa w postaci jego organów centralnych.
Niezależnie od ogólnej koncepq'i regionu (słabo zarysowanej w Konstytucji) i kwestii granic jego ewolucji (ograniczonych przez zasadę jedności państwa) dzisiejszy polski model regionalizmu ukształtowany jest przez przepisy ustawy o samorządzie wojewódzkim. Wśród zadań województwa samorządowego zdecydowanie przeważają takie, które mają klasyczny charakter i występują w zakresie kompetencyjnym gminy i powiatu samorządowego. Przykładem są tu uprawnienia w sferze dysponowania mieniem komunalnym, kształtowanie lokalnych podatków i opłat, uchwalanie budżetu czy planu zagospodarowania przestrzennego. Realizowane są one oczywiście w różnym wymiarze terytorialnym. Ponadto mieć muszą charakter ponadgminny i ponadpowiatowy. Unikanie sprzeczności działań podejmowanych w podobnym zakresie kompetencyjnym przez różne jednostki podziału terytorialnego wydaje się podstawowym problemem działania samorządu w jego nowych postaciach. Wiele wyjaśni tu z pewnością ustawa kompetencyjna i pomocniczo przygotowane, nader szczegółowe, tabele podziałów kompetencyjnych. Mimo to liczyć się należy z częstym występowaniem, w pierwszym okresie realizowania reformy, sporów kompetencyjnych przed sądami administracyjnymi i ingerencjami wojewody, w trybie nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego.
Oprócz działań typowych samorząd wojewódzki otrzymał zadania nowe związane z istotą regionalizmu. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na najbardziej charakterystyczne z nich. Ustawa w art. 1 ust. 1 przewiduje opracowanie przez samorząd wojewódzki strategii rozwoju województwa. Przybierać ma ona postać programów wojewódzkich (art. 1 ust. 3). Sejmik samorządowy jest właściwy do uchwalania strategii rozwoju województwa oraz wieloletnich programów wojewódzkich (art. 18 ust. 2). Ustawa, acz niezbyt precyzyjnie, rozróżnia tu ogólne zadania samorządu, ciążące na wszystkich jego organach, od kompetencji sejmiku. Rozróżnia też strategię
136
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
od programów, które występować mogą, zdaje się, w tematycznie różnej postaci. Być może za jedną z nich uznać można uchwalanie "priorytetów współpracy zagranicznej województwa" (art. 18 ust. 13). Priorytetom tym poświęcony jest specjalny rozdział 6 ustawy. Od strategii odróżnia się też prowadzenie polityki rozwoju województwa (art. 1 ust. 2), co leżeć może z pewnością w gestii zarządu województwa, jako że tę kompetencję kojarzymy raczej z formami pracy należącymi do systematycznego i bieżącego zarządu.
Tak istotna sfera działania regionu samorządowego jak działalność prawodawcza unormowana jest podobnie jak w wypadku gminy i powiatu. Podobieństwo to jest wszakże pozorne. Przyjąć bowiem należy, że charakter upoważnień ustawowych udzielanych sejmikom samorządowym będzie zdecydowanie inny, odpowiednio do ich ustawowo ukształtowanej pozyq'i. Liczyć się także trzeba z istotną ewolucją stopnia swobody wojewódzkich sejmików samorządowych w obrębie prawodawstwa w kierunku partycypowania w funkqi ustawodawczej i uzyskania coraz silniejszej autonomii prawodawczej.
Niezależnie od kwestii zakresu uprawnień i faktycznych dokonań samorządu terytorialnego w poszczególnych województwach, ta nowa forma organizacyjna w ramach administracji publicznej zmienia obraz aparatu państwowego i obraz władzy wykonawczej. Wszystkie sejmiki wojewódzkie łącznie nie tylko mogą przejmować znaczną część zadań centralnej administracji państwowej, ale stanowią poważną grupę nacisku w obrębie wpływu na sposób sprawowania władzy państwowej. W szczególności zintegrowanie sejmików i zarządów wojewódzkich może stać się instytucjonalną formą oddziaływania na aparat państwowy. Powstaje w związku z tym problem relacji sejmików wojewódzkich do Krajowego Sejmiku Samorządowego, który dotychczas był postacią nieformalną reprezenta-q'i środowisk samorządowych. Jako twór nieformalny może dowolnie zmieniać swój kształt organizacyjny. Z pewnością jednak wojewódzkie sejmiki samorządowe mieć będą silny wpływ na jego powołanie i działania.
Lobby samorządowe nie powinno być postrzegane jako konkurent w sferze przejmowania władzy. Organy centralne wyposażone są w nadmiar kompetencji mogących zapobiegać tego rodzaju "za-
137
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
grożeniom" ze strony samorządu (w szczególności uprawnienia prawodawcze w tym zakresie). W razie pojawienia się potrzeb w sferze uspołecznienia władzy państwowej i decentralizacji uprawnień władczych właśnie samorząd, a w szczególności jego wojewódzkie organy, dysponować będzie możliwościami przejmowania kolejnych funkcji państwowych.
Odrębnym problemem jest rola samorządu terytorialnego i województwa samorządowego w ramach rozwijającej się idei regionalizmu europejskiego i jego znaczenia w strukturach Unii Europejskiej. Słabnąca w ramach Unii pozycja państwa stworzy z pewnością zapotrzebowanie na inne formy podziału terytorialnego Unii i formy instytucjonalnej współpracy międzynarodowej.68 Dokonania samorządów gminnych w sferze tworzenia sieci transgranicznych euroregionów wokół granic Polski69 pozwalają przypuszczać, że samorząd w nowej powiatowej i wojewódzkiej postaci wniesie nową jakość do współpracy międzynarodowej. W każdym razie w ramach tej współpracy po stronie polskiej pojawią się nowi, znacznie silniejsi partnerzy.
W nowym modelu samorządu terytorialnego gmina i województwo rysują się w miarę wyraziście. Gmina opiera bowiem swe działania na pierwotnym domniemaniu kompetencyjnym oraz działa w szerokim zakresie właściwości nabytej w obu fazach reformy samorządowej w latach 1991-1998. Województwo z kolei nie jest powołane do spraw administrowania w formie decyzji administracyjnych, lecz do działań o strategicznym charakterze. Powiat opiera się na konstrukcjach prawnych stworzonych dla potrzeb gminy i działa w podobnym zakresie spraw z zastrzeżeniem ich "ponadgminnego" charakteru. Celem utworzenia powiatu było w znacznej mierze zastąpienie tzw. rejonów administracji rządowej strukturami samorządowymi. W ramach zasady zespolenia administracyjnego zespolenie kompetencyjne przybiera mocniejszą postać w województwie niż w powiecie. W odróżnieniu od wojewody, starosta nie jest organem całej powiatowej administraq'i, gdyż kierownicy powiatowych służb i inspekcji działają we własnym imieniu. Starosta i rada powiatu
68 Por. W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony (pierwszy krok do integracji europejskiej), Wydawnictwo atla Z, Wrocław 2000, s. 37 i n.
69 Tamże, s. 61 i n.
138
Polska reforma samorządowa z 1998 r.
mogą jedynie koordynować i kontrolować ich działania. Co ciekawe, art. 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administraq'i rządowej w województwie przewiduje możliwość dalszego ustanawiania organów administracji niezespolonej z ograniczeniem w postaci wyłącznie ustawowej formy tego ustanowienia oraz co najmniej "ponadwoje-wódzkim" (jeśli nie ogólnokrajowym) zakresie działania tych organów. Jak się wydaje, nie powinny one stanowić zagrożenia dla wojewódzkich struktur samorządowych, mogą jednak stanowić zagrożenie dla pozycji samorządu powiatowego.
Rozdział IX Prawa człowieka i obywatela
Prawa człowieka nie są konstrukcją prawną wykorzystywaną na co dzień. Z reguły każdy z nas pozostaje pod ochroną systemu praw obywatelskich obowiązującego w państwie, do którego przynależy. Prawa człowieka mają zastosowanie w sytuaq'ach nietypowych, takich jak:
1) ochrona osób, które nie mogą stale lub czasowo korzystać z praw obywatela, ponieważ mają status bezpaństwowców, emigrantów, ofiar wojen, konfliktów etnicznych i religijnych bądź z innych powodów pozostają poza terytorium swego państwa;
2) sprawy wniesione przez obywateli w sprawach przeciw swemu państwu, co obserwujemy ostatnio w Polsce w postaci skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu;
3) standard przydatny w ocenie stopnia demokratyczności i rozwoju praw obywatelskich przyjętych w konkretnym państwie.
- Prawa człowieka mają ze swej natury charakter globalistycz-ny, to znaczy ponadnarodowy i ponadpaństwowy, ale też ponadkon-tynentalny, ponadkulturowy, ponadpolityczny etc. Zarówno w swej genezie, czy to wywodzone z prawnonaturalnego statusu jednostki, czy z cywilizacyjnych dążeń społeczeństw postfeudalnych, jak i w obecnym ich rozwoju gwarantować mają prawne bezpieczeństwo jednostkom i ich grupom, niezależnie od zagrożeń związanych z lokalnymi trudnościami politycznymi i gospodarczymi zwłaszcza wtedy, gdy trudności takie występują. Egzekwowanie praw człowieka odbywać się może zarówno środkami prawnomiędzynarodowymi (intenq'a organizacji międzynarodowych, orzecznictwo międzynaro-
140
Prawa człowieka i obywatela
dowych trybunałów sprawiedliwości, intencja międzynarodowych sił zbrojnych), jak i poprzez zastosowanie krajowych rozwiązań prawnych państw zobowiązujących się do zastosowania tych praw na swoim terytorium.
Warto zauważyć że idea przyszłego światowego ładu prawnego w postaci "rządu światowego" zakłada system prawa opartego na powszechnie obowiązuj ącej "konstytucji ludzkości". N a drodze do skonstruowania takiego aktu i takiego systemu organizacyjnego stosunkowo najwięcej zrobiono właśnie w dziedzinie wyodrębnienia praw człowieka. Co ciekawe, proces ten obserwujemy także w przypadku lokalnych (kontynentalnych) działań integracyjnych. Na przykład najbardziej konkretnym dokumentem mogącym być zaczątkiem konstytucji Unii Europejskiej jest Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej, której preambuła zawiera wiele wartości i zasad, na których oparte jest funkcjonowanie tej organizaq'i.
Źródła powstania idei, a następnie prawnej kategorii praw człowieka są nader złożone. W dialektyce procesów historycznych wyróżnić można niektóre typy zdarzeń mających szerokie znaczenie dla formowania tych praw. W pierwszej kolejności wymienić należy prace filozoficzne, w których od zarania cywilizowanej ludzkości występował nurt akcentujący godność osoby ludzkiej, jej niepowtarzalność i równość innym. Tego rodzaju poglądy były głoszone w czasach greckich, rzymskich, odrodzenia i oświecenia, a i dzisiaj stanowią istotny nurt filozoficzny poświęcony już nie zasadzie, lecz '" modelom jej realizacji.
Drugim źródłem praw człowieka był rozwój społeczeństw feudalnych walczących o poszerzenie przywilejów stanowych dla wiodących grup społecznych: szlachty, arystokracji, duchowieństwa. Konflikty interesów tych grup i rosnąca przepaść oddzielająca je od pozostałej rzeszy społeczeństwa: mieszczan, chłopów, żołnierzy, kupców etc. spowodowała bądź to ewolucyjne, bądź to rewolucyjne odrzucenie kanonów organizacyjnych państwa feudalnego i przejście do budowy społeczeństwa burżuazyjnego (rządów trzeciego stanu) i państwa kapitalistycznego. Zarówno ewolucyjny, jak i rewo- ' lucyjny przebieg owego procesu można prześledzić na przykładzie historii ustroju polskiej rzeczypospolitej szlacheckiej, ustroju Anglii czy Franq'i. Koniec feudalizmu i początek nowej formacji społeczno-
141
Prawa człowieka i obywatela
państwowej symbolizowały tzw. Deklaracje Praw Człowieka i Obywatela. Amerykańska koncepcja praw człowieka kształtowała się pod wpływem angielskich dokumentów, takich jak Magna Charta Libertatum (1215), Petition of Rights (1628) czy amerykański Bill of Rights (1688), przynosząc w rezultacie Bill of Rights, czyli pierwszych 10 poprawek do Konstytucji Federalnej USA z 1787 r., uchwalonych 25 września 1789 r. (ratyfikowanych ostatecznie w 1791 r.) jako akt uzupełniający Konstytucję USA i będący syntezą Deklaracji Praw obowiązujących w poszczególnych stanach USA. Dla kontynentu europejskiego szczególne znaczenie miało uchwalenie 27 sierpnia 1789 r. francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. Ten swoisty akt będący proklamacją haseł rewolucji francuskiej i jednym z najważniejszych dokumentów tworzących prawne podstawy przyszłego państwa nowego typu stał się wzorcowym dokumentem prawnym w ramach omawianej tu tematyki. Co więcej, deklaracja obowiązuje do dziś w V Republice Francuskiej stanowiąc część tzw. bloku konstytucyjnego.
Współczesne ukierunkowania praw człowieka występują w dwojakiej postaci:
1) jako prawa przyjęte w postaci aktów prawa międzynarodowego,
2) jako prawa chronione prawem wewnętrznym poszczególnych państw.
Obie wymienione postacie porządku prawnego pozostają ze sobą w ścisłym związku przenikania treści i pojęć oraz wzajemnego wspomagania w zakresie obowiązywania norm i systemów ich egzekwowania. Regulacje wewnątrzkrajowe mają z reguły stare prawne korzenie. Prawo międzynarodowe zaś większy zasięg, dynamikę i przyszłość. W dalszych uwagach pierwszeństwo damy prawu międzynarodowemu ze względu na uniwersalność, ogólność i dynamikę jego rozwiązań.
Prawnomiędzynarodowa ochrona praw człowieka jest w obrębie tego prawa zjawiskiem stosunkowo nowym, które pojawiło się po II wojnie światowej. Ewoluuje ona od stanu uznania zobowiązań państwa wobec obcokrajowców po ochronę praw człowieka na za-
142
Prawa człowieka i obywatela
sadzie uznania aktów prawa międzynarodowego za podstawę działania organów i sądów krajowych oraz uznania wiążącego w stosunku do organów wewnętrznych państw charakteru decyzji i orzeczeń organów międzynarodowych. Ta i dziś trwająca ewoluqa komplikuje kwestię wiążącego charakteru omawianych praw. Inna komplikacja wynika z faktu, że poszczególne ich grupy mają różny charakter prawny (wiążący). Większość teoretyków prawa międzynarodowego uznaje sensowność wyodrębnienia trzech grup praw człowieka:70
� Prawa I generacji obejmujące głównie prawa obywatelskie i polityczne mają konkretną treść i wiążący charakter.
� Prawa II generacji istniejące w sferze społecznej, gospodarczej i kulturalnej uzależnione od stopnia rozwoju gwarantujących je państw i społeczności międzynarodowej. Istnieje tu zatem problem tzw. materialnych gwarancji praw.
� Prawa III generacji, takie jak na przykład prawo do pokoju, do samostanowienia, do rozwoju, do czystego środowiska naturalnego, do autonomii mniejszości narodowych. Prawa te, jak widać, mają głównie charakter zbiorowy i postulatywny. Ich indywidualne egzekwowanie wydaje się niemożliwe.
Międzynarodowy system regulacji i ochrony praw człowieka jest obecnie dość złożony zarówno w sensie kategorii unormowań, jak i systemów gwarancji ich przestrzegania. Na czele tego systemu usytuowana jest Organizacja Narodów Zjednoczonych utworzona na konferencji w San Francisco trwającej od 25 kwietnia do 26 czerwca 1945 r. Polska choć nie uczestniczyła w tej konferencji otrzymała status członka pierwotnego. Podstawowym dokumentem ONZ jest Karta Narodów Zjednoczonych, która weszła w życie 24 października 1945 r. Zgodnie z postanowieniem Karty tworzenie i poszanowanie praw człowieka jest jednym z podstawowych celów ONZ. Realizując to zadanie ONZ uchwaliła w roku 1948 w postaci rezolucji Powszechną Deklarację Praw Człowieka jako dokument programowy zawierający prawa fundamentalne. Rozwój regulacji prawnej praw człowieka od czasu deklaracji w systemie ONZ postępuje
70 Por. A. Łazowski, A. Zawidzka, Prawo międzynarodowe publiczne, C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 193.
143
Prawa człowieka i obywatela
permanentnie. Szczególne miejsce mają tu tzw. pakty praw człowieka: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych oba z roku 1966. W odróżnieniu od Deklaracji mają one postać umowy międzynarodowej i wiążą państwa, które je ratyfikowały (Polska zrobiła to w roku 1977). Pakty uzupełniane są co pewien czas dodatkowymi protokołami i ustanawiają system kontroli ich przestrzegania, w ramach którego działają: Komitet Praw Człowieka, Komisja Praw Człowieka i Wysoki Komisarz Praw Człowieka.
W ramach systemu ONZ powstają ciągle nowe postacie umów (konwencji) otwarte dla państw-członków (np. Konwencja przeciwdziałająca dyskryminacji kobiet z 1979 r. czy Konwencja praw dziecka z 1989 r.). Umowy takie przygotowywane są także w ramach organizacji wyspecjalizowanych ONZ, takich jak: MOI, UNESCO, FAO. Organizacja Narodów Zjednoczonych nie jest jedyną organizacją międzynarodową o zasięgu światowym. Dlatego też propozycje konwencji o powszechnym zasięgu przedkładają społeczności międzynarodowej także inne organizacje, jak na przykład Czerwony Krzyż (cztery konwencje genewskie z 1949 r. dotyczące prawa humanitarnego), Światowa Organizacja Handlu (WTO) czy NATO.
Poza powszechnym systemem praw człowieka istnieją nie mniej ważne dla lokalnych grup państw i społeczeństw regionalne systemy ochrony praw człowieka. Na gruncie amerykańskim jest to Organizacja Państw Amerykańskich utworzona w 1948 r. i działająca w oparciu o Amerykańską Konwencję Praw Człowieka z roku 1969 (realizowaną między innymi przez Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka). Organizacja Jedności Afryki powstała w 1963 r., działa w oparciu o Afrykańską Kartę Praw Człowieka i Narodów z roku 1981 (organem jej kontroli jest Afrykańska Komisja Praw Człowieka i Ludów). W ramach byłego ZSRR powstała Wspólnota Niepodległych Państw uchwalając w 1995 r. swą Konwencję o Ochronie Praw Człowieka.
Zgoda społeczności międzynarodowej co do konieczności wprowadzenia ochrony praw człowieka i ochrony sprawiedliwości międzynarodowej jest też źródłem konsystencji i podstawą skuteczności działania karnych trybunałów międzynarodowych. Należały do nich Trybunał w Norymberdze i w Tokio, obecnie zaś Trybunał
144
Prawa człowieka i obywatela
w Hadze (do spraw byłej Jugosławii) i Aruszy (do spraw ludobójstwa w Ruandzie). W dniu 17 lipca 1999 r. grupa państw (wśród nich Polska) podpisała akt powołujący Międzynarodowy Trybunał Karny jako organ stale działający. Jego siedzibą jest Haga. Umowę w sprawie jego utworzenia do lutego 2003 ratyfikowało już 89 państw. Nie ma wśród nich na przykład USA, Rosji i Chin, które obawiają się prawdopodobnie, że Trybunał miałby wiele do powiedzenia w sprawie ich polityki wewnętrznej bądź działań za granicą.
Z powodów naturalnych w grupie regionalnych systemów ochrony praw człowieka szczególnie interesują nas systemy europejskie. Najważniejszy z nich kreuje Rada Europy71 utworzona w Londynie w 1949 r. przez 10 państw, której członkami obecnie jest już 41 państw europejskich. Członkiem jest także Polska, której przedstawiciele powołani spośród posłów zasiadają w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy. Dorobek Rady Europy obejmuje liczne konwencje, wśród których na czoło wysuwa się Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (tzw. Europejska Konwencja Praw Człowieka), chroniona metodą skargi indywidualnej do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Skargi takie coraz częściej składają także obywatele Polski. Do końca roku 2000 przed Trybunałem zapadło już 48 decyzji i orzeczeń przeciw Polsce.
Na znakomity dorobek Rady Europy składają się też rozliczne inne konwencje, jak na przykład Europejska Karta Soq'alna z 1990 r., Karta Samorządu Lokalnego z 1985 r., Konwencja o karaniu przestępstw drogowych z 1964 r., Konwencja w sprawie statusu dzieci po-zamałżeńskich z 1975 r., Konwencja o zwalczaniu terroryzmu międzynarodowego z 1977 r. i wiele innych nie mniej ważnych.
Obok Rady Europy istotne znaczenie na naszym kontynencie odgrywa OBWE (Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie) utworzona przez 33 państwa w tzw. Akcie Helsińskim z 1975 r. Organizacja ta rozwija złożony system narzędzi prawnych w zakre-
Bliżej J. Jaskiernia, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Warszawa 2000.
145
Prawa człowieka i obywatela
sie swego działania. Do najważniejszych z nich należą okresowe szczyty OBWE i przyjmowane tam uchwały, a także misje OBWE, Wysoki Komisarz do spraw Mniejszości Narodowych i inne.
Kwestią interesującą w ramach problemu europejskiej ochrony praw człowieka jest status Unii Europejskiej. Działania prawodawcze Unii w postaci prawa pierwotnego, wtórnego, orzecznictwa i praktyki stosowania prawa siłą rzeczy przesądzają o wytworzeniu własnego porządku prawnego w części określającego prawa odnoszące się tylko do obywateli państw członkowskich Unii. W rezultacie jakkolwiek organy Unii uwzględniać muszą prawa człowieka wynikające z aktów powszechnego i europejskiego prawa międzynarodowego, coraz częściej konfrontować je muszą z prawem Unii. Postępująca odrębność administracyjna i prawna Unii sprawiła, że zdecydowano się na odrębne unormowanie praw człowieka w ramach Unii Europejskiej przyjmując w grudniu 2000 r. Kartę Podstawowych Praw Unii Europejskiej. Stało się tak także dlatego, że Unia Europejska nie posiada cech umożliwiających jej przystąpienie do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W chwili obecnej zatem unijny Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu zyskał nową podstawę orzekania czasowo o ideowym jedynie charakterze, jako że Kartę Praw Podstawowych uznaje się za akt niewiążący prawnie. Sytuacja zmieni się zasadniczo z chwilą uchwalenia konstytucji Unii Europejskiej, której częścią stanie się Karta. Tymczasem Trybunał w Luksemburgu orzeka w oparciu o inne akty prawa unijnego, ale też w oparciu o Europejską Konwencję Praw Człowieka. Ochrona praw człowieka w systemie Unii Europejskiej należy też w części do Parlamentu Europejskiego władnego rozpatrywać petyqe pochodzące od obywateli Unii oraz do Rzecznika Praw Obywatelskich Unii Europejskiej. Oddzielną procedurą są skargi do Komisji Euro-
_ pejskiej jako organu Wspólnot Europejskich. v ^
W ramach postanowień konkretnych konstytucji przepisy dotyczące praw człowieka i praw obywatelskich stanowią specjalną, swoiście autonomiczną część. Są one w gruncie rzeczy pewną antytezą w stosunku do reszty postanowień określających zasady organizacji i wykonywania władzy państwowej i gwarancją, że władza ta, jakkolwiek by działała w ramach przyznanych jej kompetencji,
146
Prawa człowieka i obywatela
nie naruszy pewnych zasad odnoszących się bezpośrednio do oby-i wateli, a także nie wkroczy w pewne sfery ich prywatności. Naru-
szenie praw obywatela konstytucyjnie przewidzianych ma własny system ochronny. System ten może przybierać różną postać. Może to być specjalna procedura zaskarżania sprzecznych z konstytucją działań organów państwowych do sądów powszechnych albo sądów administracyjnych. Może to być skarga konstytucyjna wnoszona do trybunałów konstytucyjnych. Te systemy ochrony można rozwijać i doskonalić. Trzeba sobie wszakże zdawać sprawę z ubocznych skutków takiego działania. W sytuacji gdy prawa obywatela przewidziane w konstytucji są prawami bezpośrednio egzekwowalnymi, ustro-jodawca musi być bardzo ostrożny i wstrzemięźliwy w rozwijaniu < ich katalogu. Łatwo bowiem wyobrazić sobie konsekwencje bezpo-
średnio stosowalnego i egzekwowalnego prawa do pracy czy prawa do mieszkania, przysługujących każdemu obywatelowi. Pojawia się tu zatem problem praw przysługujących i praw przyobiecanych przez ustrojodawcę. Przyobiecanie niezbyt pasuje do charakteru konstytucji jako wiążącego aktu prawnego. Z punktu widzenia obywatela stwarza jednakże pewien rodzaj już nie prawnego, lecz politycznego roszczenia. Nie jest to wiele, ale jednak więcej niż milczenie konstytucji. Z prawnego punktu widzenia powstaje zatem problem rozróżnienia w samej konstytucji (bo możliwe jest to bez trudności poza nią, np. w postaci uchwał parlamentu deklarujących zamiar poszerzenia zakresu praw obywatelskich w określonych kierunkach z określeniem kolejności prac i nawet ich harmonogramu) praw eg-zekwowalnych i jedynie, ze względu na ich specyfikę, deklarowanych. Takie rozróżnienie winno przybierać postać rozdzielenia w systematyce konstytucji części o różnym charakterze prawnym. Możliwe jest też posłużenie się konstytucją złożoną z kilku oddzielnych aktów o różnym przeznaczeniu. Do wykorzystania jest wreszcie tradycyjna forma wstępu do konstytucji, mająca wszakże ograniczoną przydatność ze względu na swą specyfikę.
Część konstytucji poświęcona prawom obywatelskim może być dwojako usytuowana w systematyce wewnętrznej konstytucji: bądź jako jedna z pierwszych części, zamieszczona z reguły po postanowieniach ogólnych czy podstawach ustroju, bądź też jako jedna z części końcowych. Oba te rozwiązania nie mają charakteru wyłącznie
W
Prawa człowieka i obywatela
technicznego. Przeciwnie, są wyrazem prawnej koncepcji stosunku państwa do obywatela. Rozwiązanie pierwsze oznacza prymat obywatela w stosunku do państwa, które traktowane jest jako narzędzie ochrony jego praw i interesów. Obywatel w tym ujęciu staje się wyraźnie celem działania władzy państwowej. W ujęciu drugim o charakterze uniwersalistycznym państwo i wszelkie zbiorowości w jego ramach działające zyskują status zwierzchni w stosunku do indywidualnego i abstrakcyjnego obywatela. Koncepcja indywidualistyczna, oznaczająca patrzenie na państwo przez pryzmat praw obywatelskich, w konsekwenq'i oznacza obszerniejsze i pełniejsze normowanie tych praw. W ujęciu uniwersalistycznym skupienie się na prawach zbiorowości stwarza wrażenie, że "wszystko zostało już powiedziane", a obywatel partycypuje przecież w prawach zbiorowości. W konsekwencji przepisy konstytucji tego dotyczące przybrać mogą charakter "uzupełniający" i przez to drugorzędny i szczątkowy, w sensie zarówno zawartości treściowej, jak i realności obowiązywania.
Omawiany wcześniej rozwój praw człowieka ma bezpośredni wpływ na ich konstytucyjne unormowanie. Państwa współczesne (w szczególności zaś państwa postkomunistyczne) przejmują dorobek praw człowieka zmieniając w swych konstytucjach nie tylko utrwalone standardy praw, ale też ich nowe idee. W polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. omawianej tematyki dotyczy rozdział II zatytułowany "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Jest to rozdział dość rozbudowany treściowo o złożonej systematyce wewnętrznej, przyjmującej postać podtytułów. Miejsce zamieszczenia rozdziału II świadczy (w odróżnieniu np. od Konstytu-qi PRL z 1952 r.) o indywidualistycznej koncepcji ujęcia stosunku państwa do jednostki. Postanowienia rozdziału II pozostają w ścisłym związku z systemem wartości i zasad Konstytucji zawartych we wstępie i rozdziale I. Niektóre prawa obywatelskie (w szczególności prawa do współuczestniczenia w sprawowaniu władzy państwowej, takie jak prawa wyborcze, samorządowe i wiele innych) dają się wywieźć lub wprost odczytać z przepisów Konstytucji zawartych poza rozdziałem II.
Właściwa interpretacja przepisów zawartych w rozdziale II wymaga poświęcenia szczególnej uwagi "zasadom ogólnym" tego
148
Prawa człowieka i obywatela
rozdziału (art. 30-37). Przede wszystkim odpowiedzieć trzeba na
i pytanie, do kogo i z jakim skutkiem prawnym adresowano jego po-
stanowienia. Regułą jest tu adresowanie postanowień rozdziału II zarówno do człowieka, jak i obywatela poprzez użycie formuły "każdych". Stosunkowo rzadko występują natomiast prawa adresowa-
, ne wyłącznie do obywateli polskich (por. art. 60, 61, 62, 67, 82, 85).
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przyjąć można, ; że postanowienia rozdziału II odnoszone być mogą także do osób
prawnych oraz do życia poczętego (art. 38).
Interpretacja przepisu rozdziału II oparta być musi na rozróż-
r nieniu "wolności" i "praw" człowieka i obywatela. Prawnie unormo-
wana "wolność" oznacza sferę życia człowieka mającą z reguły
* związek z jego godnością i prywatnością, które władza państwowa
winna uszanować wstrzymując się od ingerencji. "Prawo" zaś zrealizowane być musi właśnie w drodze aktywności państwa, poprzez jego działania prawodawcze, organizacyjne, finansowe itd. Tak więc
| "wolność mieszkania" w odróżnieniu od "prawa do mieszkania"
oznaczałaby brak realnego zobowiązania państwa, "prawo" w tym
, zakresie zaś przynajmniej system pomocy i ułatwień w uzyska-
niu mieszkania (por. art. 75). W praktyce różnice sensu wolności i praw nie zawsze są wyraźne. Stosunkowo łatwo natomiast zastępować "prawami" większość "wolności" i odwrotnie.
Na wstępie rozdziału II rozwiązany jest ogólnie problem prawnej konstrukcji obywatelstwa polskiego oraz podstawowych wartości, na których oparto postanowienia tego rozdziału. Konstytucja bardzo ogólnie reguluje kwestię obywatelstwa, przyjmując że nabywa się je przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi oraz stanowiąc że obywatelstwa tego nie można bez własnej zgody utracić (art. 34). Wszelkie problemy z tego zakresu, na przykład nabycie obywatelstwa, w szczególności przez osoby pochodzenia polskiego (art. 52 ust. 5), unormowane są ustawami o obywatelstwie polskim (z 1962 r.) i o repatriacji (z 2000 r.). -Ś;Ś>&>&
W ramach zasad ogólnych rozdziału II odnajdujemy trzy za-
t sadnicze wartości: godność, wolność i równość, mające zarówno ze
swej natury, jak i na mocy wyraźnych deklaracji konstytucyjnych charakter prawnonaturalny. W polskiej konstytucji zasada przychylności względem prawa międzynarodowego i wspólnoty między-
i Ś .
I 149
Prawa człowieka i obywatela
narodowej jest podstawą naszego udziału w procesach globalizacji i integracji współczesnego świata. Zasada suwerenności narodu jest podstawą systemu legalizacji władzy państwowej. Zasada godności człowieka przyjęta we wstępie do Konstytucji i w art. 30 jest podstawą konstytucyjnego katalogu praw człowieka i obywatela oraz systemu ich ochrony. Godność jest cechą przynależną i niezbywalną, nie może być więc nadana ani odebrana przez prawo pozytywne. Obowiązkiem władzy państwowej jest jej chronienie i wspieranie konkretnymi działaniami. Zasada godności jest też źródłem zarówno całej koncepcji praw człowieka, jak i wyjściowym elementem składowym każdego z tych praw ujmowanych oddzielnie. Godność przysługuje każdej jednostce w tym samym stopniu i niezależnie od jej zasług bądź ich braku. Godności (w sensie prawnonaturalnym) nie można się zrzec ani jej utracić. W oparciu o tę zasadę traktujemy jako człowieka w procesie sądowym winnych najcięższych kategorii przestępstw (np. ludobójstwa).
Istotę wolności człowieka w sensie prawnym wyraża art. 31 Konstytucji (wraz z postanowieniami wstępu). Istotą wolności jest zakaz zmuszania jednostki do czynienia tego, czego prawo jej nie nakazuje. Rozwinięcie prawnego sensu wolności następuje poprzez konstytucyjny (i prawnomiędzynarodowy) katalog wolności w poszczególnych sferach życia. Wolność jednostki doznaje też pewnych ograniczeń, z których pierwszą kategorią są wolności innych osób. Druga kategoria ograniczeń to te ustanowione w ustawie według zasad określonych w art. 31 ust. 3. Inne wynikać mogą z wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (rozdział XI).
Zasada równości zawarta w art. 32 Konstytucji ma wiele znaczeń. Przede wszystkim oznacza ona równość wobec prawa, ale też równość praw osób pozostających w zbliżonej sytuacji faktycznej. Ma ona aspekt materialny (treść praw) i proceduralny (jednakowe traktowanie). Nakaz równego traktowania w podanym sensie w praktyce oznacza relatywnośc oceny i możliwość różnicowania sytuacji prawnej osób o różnym statusie bądź pozornie podobnej sytuacji. Zasada równości realizowana jest na różnych polach, w sferze spo-łeczno-ekonomicznej na przykład według różnych formuł sprawiedliwości społecznej (art. 2), a w sferze równouprawnienia kobiet i mężczyzn według kryteriów zawartych w art. 33,
150
Prawa człowieka i obywatela
Artykuły 38-76 zawierają konstytucyjny katalog praw człowieka i obywatela. Oczywiście praw tych jest znacznie więcej niż artykułów czy nawet zawartych w nich przepisów Konstytuq'i. Są one bowiem jedynie materiałem prawnym do konstruowania odpowiednich norm z tego zakresu. Bardzo ważną zasadę nieco zakamuflowaną w tekście rozdziału II zawiera art. 42 ust. 1 przewidujący podległość prawu międzynarodowemu w zakresie odpowiedzialności karnej każdego, kto chciałby jej uniknąć chroniąc się podległością (czasową lub trwałą) prawu polskiemu. W tym zakresie Polska realizować zamierza swe zobowiązania w stosunku do międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości.
W ramach rozdziału II znaleźć możemy kompleksy praw dotyczące pewnych typowych kategorii adresatów kreujące ich modelową sytuację prawną. Tak jest na przykład z relatywnie nowymi prawami dziecka, częściowo przejętymi z ratyfikowanej przez Polskę w roku 1991 Konwencji o prawach dziecka, zawartymi w art. 72 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 18, art. 48 ust. 2, art. 71, art. 53 ust. 2, art. 70 ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 72 ust. 2, tworzącymi w podanej kolejności pewien logiczny ciąg ochrony. Co do dziecka Konstytucja powołała też specjalny organ ochrony w postaci Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4), działający w oparciu o ustawę z 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka.
Konstytucyjne postanowienia o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela traktowane być mogą w razie potrzeby jako bezpośrednio obowiązujące i stosowalne. Także do nich odnosi się bowiem zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji zawarta w art. 8 ust. 2. Zgodnie z postanowieniami tego przypisu ("chyba że Konstytuqa stanowi inaczej") postanowienia Konstytucji obowiązywać mogą niekiedy "w brzmieniu ustawowym" gdy ona sama odsyła rozwinięcie swej normy do ustaw. W oparciu o omawiany przepis możliwe też jest wprowadzenie ustawowych wyjątków dopuszczanych przez Konstytucję.
Ogólna i abstrakcyjna z natury rzeczy konstytucyjna koncep-q'a praw człowieka i obywatela w zastosowaniu do konkretnej osoby staje się źródłem jej praw podmiotowych. W indywidualnym przypadku działać możemy w zaufaniu i powoływać się na obowiązywanie tych konkretnych praw, które dotyczą naszej faktycznej
151
)szczenie z tego zakresu będzie znacznie silniej-i dochodzeniu, jeśli oprzemy je dodatkowo na ej. Wszakże w razie braku ustawy lub sprzecz-ub intencji w stosunku do Konstytucji podstawą loże jedynie przepis Konstytucji, w którym do-:ą się do nas normę. Egzekwowanie norm Kon-miejsce zarówno w stosunku do państwa i jego >sunku do innych obywateli. Najtrudniejsze do taje się ono wtedy, gdy Konstytucja nakłada na owiązek prowadzenia określonej polityki ure-lostki (por. polityka zatrudnienia z art. 65 ust. 5, ia potrzeb mieszkaniowych z art. 75 ust. 2). dera unormowania konkretnych wolności i praw inych w kilku grupach: "wolności i prawa oso-.wolności i prawa polityczne" (art. 57-63), wol->miczne, socjalne i kulturalne (art. 64-76). Roz-:yk ma charakter względny, gdyż w praktyce są 'owiązane i błędem byłoby poszukiwanie okre-nym podrozdziale bez znajomości i wykorzystano rozdziału i całego tekstu Konstytucji (por. np. ce obowiązków podatkowych). W procesie wy-zawsze też uwzględniać trzeba zasadę jej swo-i", to jest wstępu, rozdziału I i III. Z rozdziału III i bardzo ważna zasada bezpośredniego obowią-atyfikowanych umów międzynarodowych, ma-vo przed ustawami. Reguła ta na mocy art. 241 rzejściowych i końcowych Konstytucji działa raktować jako źródło praw jednostki regulacje dowe pochodzące z okresu przedkonstytucyjne-:asada, nader istotna w obrębie praw jednostki, onstytucji. Zgodnie z nią źródłem prawa polującego nie mogą być zarządzenia naczelnych ych, niezależnie od ich nazwy (może to być np. bo Rady Ministrów). Akty typu zarządzeniowe-:o regulować także praw i obowiązków jednost-iuje sfera obowiązywania praw korporacyjnych ownych wyjętych spod bezpośredniego obowią-
Prawa człowieka i obywatela
zywania władztwa państwowego i uzależniona od woli stron (np. dobrowolne zaakceptowanie płatnych studiów organizowanych przez szkołę państwową jako samofinansujące co pozornie narusza prawo do bezpłatnej nauki w szkołach publicznych wynikające z art. 70 ust. 2 Konstytucji).
W rozdziale tym nie ma miejsca na omawianie poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych, niemniej warto zwrócić uwagę na specyfikę i nowość niektórych z nich. Nowym prawem nie jest prawo własności prywatnej, choć w relacji do okresu PRL stało się ono dominujące w systemie własności. Konstytucja traktuje je zarówno jako zasadę ustroju (art. 20, 21), jak i prawo jednostki (art. 64, 46). Relatywną nowością wobec czasów PRL jest szeroko ujęta wolność przemieszczania się (art. 52,55), z której wywodzić można na przykład prawo do paszportu w razie opuszczania terytorium Polski. Prawo do prywatności (art. 47,51) w niektórych sytuacjach stać może w sprzeczności z prawem do informacji (art. 54, 61), na przykład w wypadku informowania o osobach publicznych i ich "rozliczania". Prawo do informacji pozostaje w ścisłym związku z zasadami gromadzenia i ochrony danych osobowych (art. 51). W Konstytucji nie ma prawa jednostki do ochrony środowiska naturalnego, wyraźnie sformułowano natomiast obowiązek dbałości o jego stan (art. 86). Swoje prawa w tym zakresie jednostka wywodzić może jednakże z podstawowych zasad ustroju (art. 5 infine) bądź obowiązków państwa (art. 74). Z rozlicznych przepisów Konstytucji wywodzić możemy konkretne prawa do związku zawodowego (art. 59), do partii (art. 58,12), do kościoła (art. 53, 25), do samorządu (art. 16,17).
Realizacja wolności i praw jednostki prowadzona być może bardzo różnymi metodami. Jest ona uzależniona od systemu gwarancji materialnych, takich jak: sprawiedliwy ustrój społeczny; efektywny system gospodarczy; dbałość o dobro wspólne ze strony partii, grup nacisku, polityków i urzędników publicznych; konkretne polityki i programy realizowania praw obywateli i ochrony ich wartości. W konkretnym wypadku upominania się o prawa ważne są wszelkie gwarancje formalne typu prawnego, procesowego i instytucjonalnego. Wielką zaletą Konstytucji III RP z 2 kwietnia 1997 r. jest to, że wiele gwarancji tego rodzaju normuje ona bezpośrednio w rozdziale II. Mamy tu zasadę odwołania od orzeczeń i decyzji (art.
153
Prawa człowieka i obywatela
78), prawo do cywilnego roszczenia i wynagrodzenia szkody wywołanej przez władzę publiczną (art. 77), prawo do skargi konstytucyjnej (art. 79), prawo do ochrony ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 80).
Środki ochrony z rozdziału II nie wyczerpują oczywiście listy gwarancji formalnych, a raczej sygnalizują istnienie systemów środków ochrony jako elementu demokratycznego państwa prawnego. Pomocy w tym zakresie oczekiwać możemy od każdej postaci władzy publicznej, która zarazem powstrzymywać się musi od ingerencji w sferę naszych wolności i od działań nieopartych na wyraźnej podstawie prawnej (art. 31 ust. 2 oraz art. 7). W ramach systemu władzy publicznej istnieją oczywiście organy ukierunkowane na ochronę praw jednostki, takie jak: sądy powszechne, sądy administracyjne, organy samorządu terytorialnego etc. Każdy organ ma obowiązek przyjąć petycję, wnioski i skargi składane w interesie publicznym lub własnym. Zasady ich rozpatrywania i załatwiania określa Kodeks postępowania administracyjnego.
Proceduralne i instytucjonalne gwarancje praw człowieka i obywatela usytuowane są i dostępne także poza granicami Polski. Są one coraz częściej i z realnym skutkiem wykorzystywane przez obywateli polskich (w szczególności poprzez Trybunał w Strasburgu).72 Z chwilą wstąpienia do Unii Europejskiej objęci zostaniemy też właściwością odpowiednich organów Unii (w tym Trybunału w Luksemburgu).
72 Por. M. Matyasik, Wybór orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach przeciwko Polsce, Prawa Człowieka 2002, z. 8, s. 105 i n.
/. � � v
mm
fes :&i
ZAKAMYCZE
www.zakamycze.com.pl
Jerzy Oniszczuk
KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego
wydanie I � Zakamycze 2000
format B5 � twarda oprawa � 996 stron
cena: 180,00 zł
Praca Jerzego Oniszczuka jest przede wszystkim praktycznym komentarzem do Konstytucji z 1997 r. Prezentuje bowiem wyrażone przez Trybunał poglądy dotyczące konstytucyjnych regulacji. Jednak opracowanie to obejmuje nie tylko rozważania Trybunału dotyczące problematyki konstytucyjnej, ale także odnoszące się do poszczególnych gałęzi prawa oraz do zagadnień teoretycznoprawnych. W książce przedstawiono i omówiono także bogate piśmiennictwo naukowe dotyczące orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Do nabycia w księgarniach prawniczych
drogą pocztową: ZAKAMYCZE Dział Marketingu
ul. Westerplatte 1, 31-033 Kraków
tel./faks 12 430 47 09, e-mail: [e-mail]
Prawa i
78), p wołai
ZAKAMYCZE
www.zakamycze .com .pi
Wisław Ski-tyrlto
' KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITE) | POLSKIE)
I
Wiesław Skrzydło
KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Komentarz
wydanie III � Zakamycze 2000
format A5 � miękka oprawa � 332 strony
cena: 35,00 zł
Książka stanowi zwięzły komentarz do obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zawiera przepisy nowej ustawy zasadniczej oraz ich omówienie. Każdy rozdział poprzedza krótka charakterystyka zawartej w nim problematyki prawnej, ujmowanej na tle porównawczym, co pozwala wykazać, na ile nowe unormowania prawne stanowią postęp w stosunku do stanu istniejącego uprzednio. Stąd książka może stanowić pomoc dydaktyczną dla studentów prawa, administracji, politologii.
Do nabycia w księgarniach prawniczych
drogą pocztową: ZAKAMYCZE Dział Marketingu
ul. Westerplatte 1, 31-033 Kraków
tel./faks 12 430 47 09, e-mail: [e-mail]
Izeczypos-imówienie. oblematyki a ile nowe ego uprze-ów prawa,
^^^^^
o 0
u~" 2003-n W -03- 0 9^ "
22
, Km o fi im -10- 14
7 5
<:
2tt
20