Strona 1 z 5
Administracja terytorialna w II Rzeczypospolitej
Dodany przez: Redakcja KNM
Trudności, z jakimi musieli zmierzyć się reformatorzy, uwidaczniały się praktycznie na ka\
dym kroku, we wszystkich dziedzinach \
ycia
społecznego. Sprowadzały się one de facto do istnienia trzech odmiennych tworów państwowych o diametralnie ró\
nej rzeczywistości
gospodarczej, politycznej i prawnej, z których trzeba było utworzyć jedną Elementem spajającym poszczególne części była to\
samość
narodowa, wspólna kultura i historia. To monteskiuszowski  duch narodu zadecydował o sukcesie mozolnej i długotrwałej pracy
Polaków przy odbudowie ich wspólnego dobra.
Odzyskana przez Polskę w 1918 roku, po 123 latach niewoli, suwerenność państwowa dała początek długiej i krętej drodze reform,
jaką mieli przebyć Polacy przez kolejne 20 lat. Ich zało\
eniem było odzyskanie przez odrodzoną Rzeczpospolitą wewnętrznej spójności i
szacunku na arenie międzynarodowej.
Szczególną istotą, a zarazem trudem oraz czasochłonnością przy jej realizacji odznaczała się reforma administracji terytorialnej. przeciwieństwie do
administracji centralnej, gdzie zmiany dotyczyły organów obsadzanych przez garstkę ludzi, reformy w terenie wymagały ogromnego kapitału ludzkiego, a
tak\
e daleko idącej zmiany myślenia organizacji władzy pośród wielu obywateli nowopowstałego państwa. Przez cały XIX wiek, zaborcy dą\
yli do
wyplenienia pierwiastka polskiego administracji publicznej. Ich celem było całkowite wchłonięcie oraz przystosowanie ziem polskich do warunków
panujących w państwach zaborczych, aby go zrealizować, zmianom uległa nomenklatura, kompetencje i hierarchia poszczególnych organów i urzędów.
Przeprowadzenie odwrotnego procesu wymagało zatem ogromnego wysiłku oraz dłu\
szego okresu czasu. rozpoczęcie reformy administracyjnej natknęło
się na powa\
ną przeszkodę w postaci długotrwałego kształtowania granic II Rzeczpospolitej. W bólach rodził się ka\
dy, nowy odcinek, w wielu
przypadkach rozstrzygnięcie przynosiła dopiero krwawa wojna. O granicy z Niemcami zadecydował traktat pokojowy z Wersalu, na którego mocy Polska
uzyskała prawo do Pomorza i części Wielkopolski. Losy Warmii i Mazur oraz Górnego Śląska rozstrzygnęły plebiscyty (zakończone niepomyślnie dla Polski),
a Gdańsk uznano za wolne miasto, pozostające pod opieką Ligi Narodów. Kosztem Austrii Polska zajęła Galicję Wschodnią po rzekę Zbrucz, natomiast
podziału Śląska Cieszyńskiego dokonano na podstawie arbitra\
u wielkich mocarstw, przekazując większość Czechosłowacji. Bardziej skomplikowana była
kwestia granic wschodnich.
Dwie, sprzeczne ze sobą koncepcje dotyczące wschodnich ziem, reprezentowane były przez największe polskie obozy polityczne. Federacyjna (Piłsudski),
która zakładała powstanie stowarzyszonych z Rzeczpospolitą, a skierowanych przeciwko dominacji Bolszewików, państw narodowych Białorusinów,
Ukraińców i Litwinów, konkurowała z inkorporacyjną (Dmowski), dą\
ącą do wcielenia dawnych ziem polskich, obecnie zamieszkiwanych w du\
ej mierze
przez wspomniane narody oraz do ich spolonizowania. Kres rozwa\
aniom nad granicą wschodnią przyniosła wojna polsko  bolszewicka, która zakończyła
się traktatem pokojowym w Rydze. Na jego mocy Polska co prawda utrzymała w posiadaniu sporą część terenów zamieszkałych przez ludność białoruską i
ukraińską, jednak równocześnie doprowadził on do ustabilizowania się sytuacji na Wschodzie oraz ustania marzeń o wielkiej Polsce.
Sytuację Wileńszczyzny unormowano z kolei podczas konferencji Spa w 1920 roku. Litwini otrzymali Wilno, a wkrótce równie\
Wileńszczyznę z rąk Rosji
Radzieckiej. Jednak jeszcze w tym samym roku Polska zajęła cały okręg tworząc pseudo-państewko o nazwie Litwa Środkowa, który w 1922 został przez
Rzeczpospolitą inkorporowany. Proces ustalania granic zakończył się zatem w 1922 roku, nie mo\
na aczkolwiek pominąć roli Rady Ambasadorów zło\
onej
z przedstawicieli Wielkiej Brytanii, USA, Francji i Włoch (przez krótki okres tak\
e Japonii), która dopiero w 1923 roku ostatecznie uznała wschodnie i
północne granice Rzeczpospolitej.
Przedłu\
ający się stan niepewności w kwestii obrazu polskich granic sprawiał, zasadnicze reformy administracji publicznej trzeba było w czasie. Spory
wpływ na kształt zmian, jakich doznała administracja państwowa miała doktryna prawnicza. Czas reform zbiegł się bowiem procesem rozwoju rodzącej się
od końca XIX wieku nauki prawa administracyjnego. Do jej podstawowych zadań nale\
ały stworzenie podstaw naukowych pod zreformowaną
administrację publiczną oraz określenie jej zadań i podstawowych instytucji.
Mo\
na wyró\
nić trzy podstawowe szkoły nauki prawa administracyjnego, które mieściły się w ośrodku warszawskim, krakowskim i lwowskim. Szczególnie
istotna dla przedstawicieli doktryny była problematyka samorządu. Jej prekursorem twórca pierwszego podręcznika prawa administracyjnego - Antoni
Okolski, który, jak pisze Szubiakowski pogląd, działający pod nadzorem samorząd powinien - ze względu na swoje rozeznanie w problemach lokalnych -
realizować te funkcje administracji, które nie wymagają centralizacji".
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, decydujący wkład w rozwój problematyki samorządowej mieli Jerzy Panejka i Tadeusz Bigo. "Prace obu
autorów stanowią interesujący przyczynek do toczonej w owym czasie \
ywej do dziś dyskusji w kwestii charakteru samorządu. Istotę tej dyskusji
sprowadzić mo\
na do przeciwstawienia dwu stanowisk. Pierwsze upatrywało w samorządzie czynnik pochodzący od państwa, drugie widziało samorządzie
byt w stosunku do państwa pierwotny i niezale\
ny. Obaj wspomniani autorzy , podobnie jak i trzeci uczony - Maurycy Jaroszyński, stali na gruncie tzw.
państwowej teorii samorządu."
Zgodnie z klasyczną koncepcją władz administracji publicznej na szczeblu lokalnym, sformułowaną w XIX wieku, administracja terytorialna ma
dualistyczny charakter, poniewa\
tradycyjnie dzielimy ją na rządową samorządową. Podstawowym kryterium podziału są realizowane przez obie struktury
zadania. Podczas gdy pierwsza, będąca elementem aparatu państwowego, zajmuje się sprawami o wymiarze ogólnopaństwowym, do zainteresowań
drugiej, składającej się z instytucji nie wchodzących w skład administracji państwowej, nale\
ą sprawy o wymiarze lokalnym. W pewnym sensie struktura
ta nawiązywała do czasów monarchii stanowej, co szczególnie widoczne jest w przypadku II Rzeczpospolitej, gdzie nie tylko sam fakt istnienia dualizmu
władz, ale równie\
nazwy poszczególnych organów mają pochodzenie przedrozbiorowe. To podobieństwo jest jednak złudne, poniewa\
sposób działania
oraz relacje między poszczególnymi podmiotami, ujawnia znaczne ró\
nice względem XVIII-wiecznych pierwowzorów. Wspomniany dualizm istniał na
terenach polskich od II poł. XIX wieku. Trend samorządowy nale\
y zauwa\
yć za czasów Księstwa Warszawskiego, gdzie powołano równolegle do władz
państwowych rady wiejskie, miejskie, powiatowe i departamentowe. A. Korobowicz określa tę strukturę jednak jako  quasi-samorząd , co związane było
zwłaszcza z jego ograniczonymi kompetencjami.
Z kolei na terytorium Królestwa Polskiego o dualizmie nie mogło być mowy do 1861 roku. Dopiero szerokie reformy społeczno  polityczne Aleksandra
Wielopolskiego doprowadziły do powstania samorządu na szczeblu guberni, powiatu i miast. Został on jednak zlikwidowany po upadku powstania
styczniowego. W 1864 powołano natomiast niewiele znaczący, acz trwały samorząd gmin wiejskich. Pozostał on  jedyną instytucją ustrojową
dopuszczającą wpływ społeczności lokalnych na sprawy publiczne.
Szeroki rodzaj samorządu powstał na terenie zaboru pruskiego i Wielkiego Księstwa Poznańskiego. Najwy\
szym organem samorządowym Sejm
Prowincjonalny, który skupiał przedstawicieli sejmików powiatowych i rad miejskich. Organom uchwałodawczym odpowiadały wykonawcze (wydział
prowincjonalny, dyrektor krajowy, wydział powiatowy i magistrat miejski). Samorząd lokalny nie wykształcił się z kolei w Rzeczpospolitej Krakowskiej,
jednak znany na pozostałych terenach zaboru austriackiego na szczeblu gminy i powiatu. We wszystkich powy\
szych przypadkach, kompetencje
samorządów ograniczały się do uprawnień opiniodawczych w sprawach dotyczących danego terytorium lub drobnych spraw uchwałodawczych. Niekiedy
przysługiwały im równie\
kompetencje do składania petycji i próśb do władz rządowych. Równolegle istniejąca struktura administracji ogólnej,
dopełniająca system administracji terytorialnej, miała charakter hierarchiczny i zbiurokratyzowany. Jej kompetencje były zró\
nicowane, najczęściej
skupiające się na bie\
ącej administracji, nadzorze nad podlegającymi im organami administracji rządowej i samorządowej oraz reprezentowaniu władz
centralnych w terenie. Wspomnieć nale\
y równie\
o wykształceniu się z administracji rządowej części aparatu, do której kompetencji nale\
ały zadania
spoza zakresu spraw wewnętrznych  tj. administracji specjalnej (niezespolonej). Ze względu na mnogość oraz nową systematykę funkcji
Strona 2 z 5
administracyjnych państwa, jej rola stopniowo rosła  tworzono nowe piony aparatu państwowego w takich dziedzinach jak wojskowość, górnictwo, kolej,
poczta, szkolnictwo. Proces ten nabrał szczególnego rozmachu na terenie Galicji.
System władzy zaborczej zaczął się rozpadać jeszcze u schyłku Wojny Światowej. Pierwszym etapem było powołanie dzielnicowych organów państwowych
na terenach poszczególnych zaborów. W Krakowie istniała Polska Komisja Likwidacyjna, we Lwowie Tymczasowy Komitet Rządzący, na Śląsku
Cieszyńskim  Rada Narodowa Księstwa Cieszyńskiego, w Lublinie Tymczasowy Rząd Ludowy, w Wielkopolsce Naczelna Rada Ludowa. Ka\
dy z tych
organów, ze względu na centralny charakter swojej władzy, posiadał swoich tymczasowych przedstawicieli terenie, najczęściej na szczeblu powiatu. Po
powrocie z więzienia Magdeburgu, Józef Piłsudski, jako cieszący się ogromnym autorytetem (zwłaszcza w PPS i PSL  Wyzwolenie) Naczelny Dowódca
Wojsk Polskich, przejął władzę z rąk nieudolnej Rady Regencyjnej oraz Tymczasowego Rządu Ludowego. Dekretem z 22 listopada 1918 r. Piłsudski
ustanowił tymczasowe władze państwowe w postaci Tymczasowego Rządu Ludowego Republiki Polskiej oraz dzier\
ącego najwy\
szą władzę w państwie
Tymczasowego Naczelnika Państwa. Tę ostatnią funkcję sam Piłsudski do momentu zwołania Sejmu Ustawodawczego. W tym okresie administrację na
szczeblu powiatów sprawowali tzw. komisarze ludowi, będący podlegli rządowi. Powstałe w Warszawie ogólnopolskie organy władzy zostały ostatecznie
zalegalizowane na mocy uchwalonej 20 lutego 1919 r. przez Sejm Ustawodawczy Małej Konstytucji.
Przy organizacji administracji przyjęto początkowo zasadę dwuinstancyjności. Na poziomie powiatów funkcjonowały urzędy powiatowe, które były
bezpośrednio podporządkowane Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. Ponadto niemal wszystkie centralne urzędy i ministerstwa posiadały swoje
przedstawicielstwo w terenie, starające się za wszelką cenę pozostać niezale\
ne od innych organów na danym terytorium. Chaos administracji
terytorialnej ustał 28 sierpnia 1919 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów. Uznano, zarząd w powiecie sprawować ma jednoosobowo starosta, który
stoi na czele starostwa, przekształconego urzędu powiatowego. Starostowie byli mianowani i podlegli ministrowi spraw wewnętrznych, natomiast
urzędników reprezentujących ministerstwa urzędy centralne przed reformą, zastąpili urzędnicy starostwa, odpowiedzialni za poszczególne działy
administracji. W zakresie kompetencji starosty znajdowały się wszystkie sprawy administracji państwowej. Wyjątek stanowiły m.in. administracja
wojskowa, skarbowa, szkolna, sądowa i kolejowej. Sprawowali oni równie\
zwierzchnictwo oraz nadzór nad samorządem, będąc równocześnie
kierownikami ich organów wykonawczych. Centralizacja władzy, którą osiągnięto poprzez bezpośrednie podporządkowanie starostów ministrowi spraw
wewnętrznych, miała pozytywny wpływ na operatywność władzy oraz umo\
liwiła jej ogólnopaństwową koordynację.
Wkrótce zauwa\
ono jednak pewną lukę organizacyjną pomiędzy szczeblem powiatowym a centralnym. Objawiało się to głównie powolności pracy
ministerstw, które zasypywane były przez starostwa ogromną ilością szczegółowych spraw, o których urzędnicy nie mieli pojęcia. Starostwa popełniały z
kolei sporą liczbę błędów, co doprowadziło do rozrostu aparatu kontroli na szczeblu centralnym. Niewydolność systemu doprowadziła do powołania przez
Sejm 2 sierpnia 1919 r. instancji pośredniej pomiędzy powiatem a władzą centralną. Państwo podzielone zostało na 5 województw (białostockie, kieleckie,
lubelskie, łódzkie i warszawskie) na czele z wojewodami.
Mianowany przez Naczelnika Państwa na wniosek ministra spraw wewnętrznych uchwalony przez Radę Ministrów wojewoda przedstawicielem rządu,
wykonawcą zarządzeń ministrów oraz zwierzchnikiem podległych mu ni\
szych urzędów oraz przeło\
onym ich urzędników. Aparatem pomocniczym
wojewody, którym jednocześnie kierował, urząd wojewódzki, podzielony na wydziały, a tak\
e Rada Wojewódzka, składająca się z przedstawicieli
samorządu powiatowego miejskiego oraz wy\
szych urzędników odpowiedzialnych za działy administracji w województwie. Ta ostatnia była organem o
charakterze opiniodawczym oraz uchwalającym, w zale\
ności od rodzaju spraw. trzech miastach (Warszawa, Lublin, ustanowiono odrębną organizację
administracji  na ich czele stali komisarze rządowi, którzy byli organem pierwszej instancji. Komisarz lubelski oraz łódzki byli podlegli bezpośrednio
wojewodzie, warszawski posiadał pozycję równą wojewodzie i podlegał ministerstwu spraw wewnętrznych. W ten sposób wyró\
niono jego pozycję jako
zarządcy miasta stołecznego.
Na terenach byłego zaboru pruskiego organizacją władz terytorialnych zajęła się w 1918 r. wspomniana Naczelna Rada Ludowa, działająca poprzez swój
Komisariat. Obok istniejącego, niemieckiego urzędu landrata, utworzono polskiego starostę. Po podpisaniu traktatu wersalskiego w 1919 r., przystąpiono
do procesu przyłączania Pomorza do Rzeczpospolitej. W efekcie równocześnie z powstaniem 5 województw dawnych zaborze rosyjskim, powołano dwa
kolejne w byłym zaborze pruskim. Siedzibą władz województwa poznańskiego Poznań, pomorskiego  Toruń. Pierwszą instancją były powiaty, których
granice oparte zostały na organizacji z 1879 r. 1 sierpnia 1919 r. mocą ustawy Sejmu Ustawodawczego utworzono ponadto Ministerstwo byłej Dzielnicy
Pruskiej, które stało się organem nadrzędnym wobec wojewódzkich władz terytorialnych. Zadaniem powstałego ministerstwa było zespolenie tego
terytorium z resztą państwa. Najistotniejszymi celami było koordynacja prawa, monety, podatków i cen na terenie byłego zaboru pruskiego panującymi w
Rzeczpospolitej.
Wiosną 1919 r. utworzono na terenie Galicji Urząd Generalnego Delegata Rządu na Galicję, który przejął uprawnienia po dawnym namiestniku. Sprawował
on ogólne kierownictwo nad działami administracji, nie znajdującymi się w zakresie kompetencji władz centralnych. Natomiast po zakończeniu wojny
polsko  bolszewickiej, w grudniu 1920 r. powołano na tych terenach 4 nowe województwa  krakowskie, lwowskie, stanisławowski i tarnopolskie.
Podpisanie przez Rzeczpospolitą traktatu ryskiego pozwoliło na stworzenie kolejnych województw na Kresach Wschodnich  wołyńskiego (A
uck),
poleskiego (Brześć) i nowogrodzkiego. Ostatnim, przed unifikacją, terytorium przekształconym w województwo była Wileńszczyzna, czego dokonano w
1925 r.
Diametralnie odmienny ustrój wprowadzono na Śląsku. Na mocy ustawy o statucie organicznym województwa śląskiego z 15 lipca 1920 roku ustanowiono
autonomię Śląska, która stała się wyjątkiem od zasady jednolitości terytorialnej państwa polskiego. W skład nowego województwa weszły dwie części 
Górny Śląsk oraz polska część Śląska Cieszyńskiego. Odrębność ustrojowa wyra\
ała się przede wszystkim w powołaniu Sejmu Śląskiego  organu
ustawodawczego, składającego się z 48 posłów, któremu przyznano uprawnienia ustawodawcze z zakresu niemal wszystkich dziedzin administracji.
Niektóre ustawy ogólnopolskie, mogły być zatwierdzane przez Sejm przed ich wprowadzeniem na teren Śląska. Na czele autonomii śląskiej stał wojewoda,
który miał jednak szersze uprawnienia wojewodowie innych częściach kraju. Organem pomocniczym względem wojewody była Rada Wojewódzka, z
wojewody oraz 5 członków, obieranych przez Sejm Śląski. Ponadto utworzono odrębny Skarb Śląski.
Jak wy\
ej wspomniano, oprócz administracji rządowej, od schyłku XIX wieku na terenach polskich istniał równie\
samorząd terytorialny. W pierwszej fazie
swego istnienia II Rzeczpospolita nie przyniosła w tej materii większych zmian  samorząd  oparty bowiem na rozwiązaniach istniejących w byłych
państwach zaborczych.
Konstytucja marcowa utrwaliła jedynie zasadę, kierowanie jednostkami samorządowymi, częściowo powierzone ma być, odgrywającemu coraz większą
rolę czynnikowi społecznemu. Na szczeblu gminy wiejskiej byłym Królestwie Polskim wcią\
funkcjonowały zebrania gminne, skupiające całą
społeczność Na uwagę zasługuje prawo uczestniczenia w obradach zebrania gminnego, które przysługiwało ka\
demu pełnoletniemu obywatelowi
(tak\
e kobietom). Pełniącego władzę wykonawczą wójta postawiono natomiast na czele nowej instytucji  rady gminnej. Rada gminna składała się z 12
członków, wybieranych przez zebranie gminne spośród osób uprawnionych do udziału w zebraniu. Do jej kompetencji nale\
ało wykonywanie uchwał
zgromadzenia (w szczególności bud\
etu) oraz zarządzanie dobrami i funduszami gminnymi, a tak\
e pewne uprawnienia kreacyjno - nadzorcze (np.
mianowanie i kontrolowanie urzędników gminnych). Wójta powoływał starosta, spośród dwóch kandydatów proponowanych przez zebranie, którzy
ukończyli 25 lat oraz posiedli umiejętność czytania i pisania w języku polskim. Oprócz kompetencji wykonawczych, przewodniczył on tak\
e zebraniom
gminnym, zbierającym się 4 razy w roku. Zupełnie niezmieniona pozostała natomiast struktura gromad, istniejących od czasów  Kongresówki (zebrania
gromadzkie i sołtys).
Strona 3 z 5
Na tzw. Ziemiach Zachodnich wprowadzono czerwcu 1919 odmienną względem b. Królestwa Polskiego regulację samorządową w gminie. Władzę
powierzono radzie gminnej (członkowie zarządu i radni) oraz zarządowi gminnemu (wójt, jego zastępca i ławnik). b. zaborze pruskim modyfikacji
dokonało rozporządzenie z 1920 r., ustanawiając zgromadzenie gminne oraz radę gminną jako organy uchwałodawczo  kontrolne, a tak\
e zarząd gminy
(sołtys i ławnik), wybierany przez zgromadzenie jako władza wykonawcza. Minimalnej zmianie względem czasów zaborczych uległ równie\
samorząd w
Galicji (wprowadzono dodatkowe kurie wyborcze). Samorząd gminny posiadał kompetencje zarówno własne, jak i poruczone (nadane). W zakresie zadań
własnych organy działały samodzielnie, dbając jedynie o zgodność przepisami prawa (np. zarząd majątkiem gminy, czuwanie nad bezpieczeństwem,
budowa dróg), natomiast sprawy poruczone były gminom polecane przez administrację rządową w drodze zarządzeń (np. wymierzenia kar policyjnych,
rejestracja poborowych, likwidacja chorób zakaz
nych). Działalność gminna była kontrolowana przez organy nadrzędne, finansowano ją z majątku
własnego gminy.
Kwestię samorządu gminy miejskiej w b. Kongresówce uregulowano dekretem o organizacji samorządu miejskiego z 1918 r. Akt wprowadzał pojęcie
gminy miejskiej jako samodzielnej jednostki terytorialnej, posiadającej osobowość prawa publicznego. Członkiem gminy ka\
dy, kto zamieszkiwał w niej od
6 miesięcy, co uprawniało do czynnego i biernego prawa wyborczego do urzędów gminnych oraz do pomocy społecznej. przypadku samorządu gminy
miejskiej mowa jest ponownie o zadaniach własnych i poruczonych, których wykonywania funkcjonowało na zasadach analogicznych do gminy wiejskiej.
Organami władzy samorządowej były rada miejska oraz magistrat. Pierwsza, wybierana na trzyletnią kadencję miała uprawnienia uchwałodawcze (bud\
et,
decyzje o gospodarce nieruchomościami, lokalne podatki itp.) i kontrolne (wybór oraz nadzór nad członkami magistratu). Z kolei magistrat miał charakter
wykonawczo  zarządzający. W jego skład wchodzili ławnicy na czele z burmistrzem lub prezydentem. Nadzór nad samorządem miejskim sprawował
wojewoda oraz minister spraw wewnętrznych w II instancji. Na terenie pozostałych zaborów zmiany w organizacji samorządu gminy miejskiej były
niewielkie. Obejmowały one przede wszystkim nową, bardziej demokratyczną ordynację wyborczą.
W powiecie samorząd istniał na terenie całej Rzeczpospolitej, wyjątkiem Śląska Cieszyńskiego. Powiaty, podobnie jak gminy, tworzyły samodzielną
jednostkę terytorialną z osobowością prawną i własnym majątkiem. Miasta, które liczyły więcej 25 tys. mieszkańców miały status odrębnego powiatu.
Organami władzy samorządowej uchwalający kontrolujący sejmik powiatowy oraz wykonawczy i zarządzający wydział powiatowy. Sejmik się z
przedstawicieli ka\
dej gminy (po 2) oraz miast niewydzielonych. Sześciu członków wydziału wybierał sejmik na 3  letnią kadencję. Na czele obu organów
stał starosta.
Samorząd istniał równie\
na szczeblu wojewódzkim. Dotyczył on jednak tylko b. zaboru pruskiego, w którym przed odzyskaniem niepodległości
funkcjonował samorząd prowincjonalny. Uchwałodawczy sejmik wojewódzki wybierany na 4 lata przez sejmiki powiatowe i rady miast wydzielonych.
Przewodniczył mu starosta krajowy, który jednocześnie przewodził równie\
wykonawczemu wydziałowi wojewódzkiemu. Odpowiednikiem pruskiego
samorządu w b. zaborze rosyjskim były rady wojewódzkie. Nie znano ich jednak na terytorium Galicji.
Przełomowym momentem w procesie ewolucji administracji terytorialnej II RP przewrót majowy, do którego doszło w maju 1926 r. rąk piłsudczyków.
Nowy obóz tzw.  sanacji doprowadził do wyeliminowania z aparatu państwowego większości przeciwników politycznych. A
ącznie swe funkcję utraciło ok.
45% dotychczasowych starostów. Równolegle nowa władza pragnęła doprowadzić do ujednolicenia wszystkich odrębności prawnych administracji,
panujących w poszczególnych województwach. Kilka nieudanych prób wprowadzenia stosownego ustawodawstwa sejmowego ostatecznie zakończyło się
sukcesem 19 stycznia 1928 r. Rozporządzenie prezydenta RP organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej przewidywało w art. 2,
 władzami administracji ogólnej są wojewodowie, komisarz rządu [na m.st. Warszawę], starostowie powiatowi i starostowie grodzcy [oraz] organa
komunalne, które spełniają zadania administracji ogólnej.
Utrzymano podział administracyjny na województwa, powiaty gminy. Państwo zostało podzielone na 16, 264 powiaty oraz 611 gmin miejskich i 3195 gmin
miejskich (dane z 1939 r.) województw. Warszawę - stolicę wyodrębniono jako samodzielną jednostkę na prawach województwa na czele z komisarzem
rządowym. Najwy\
szą władzę terenową województwie sprawował wojewoda, który mianowany przez prezydenta na wniosek ministra spraw
Strona 4 z 5
wewnętrznych (któremu podlegał słu\
bowo) uchwalony przez rząd. W zale\
ności od załatwianej przez wojewodę sprawy, jego zwierzchnikiem mógł być
równie\
inny minister resortowy. Stanowisko to cieszyło się presti\
em w środowisku i przyciągało nierzadko ludzi o silnej osobowości i du\
ej charyzmie.
Funkcje wojewody mo\
na podzielić na dwie podstawowe kategorie: jako przedstawiciela rządu na obszarze województwa oraz jako przeło\
onego
administracji ogólnej. pierwszym przypadku przypisać mo\
na mu było następujące kompetencje: reprezentowanie rządu na terenie województwa,
koordynacja działalności administracji rządowej, uprawnienia nadzorcze względem administracji niezespolonej, nadzór na polityką personalną oraz
merytoryczną administracji województwa. Jako szef administracji ogólnej wykonywał zadania ze sfery spraw wewnętrznych (m.in. zapewnienie porządku
bezpieczeństwa publicznego), zwierzchnikiem policji, nadzorował prasę, stowarzyszenia, samorząd itp.
Wojewoda posiadał uprawnienie do wydawania rozporządzeń wykonawczych oraz porządkowych, których celem było zapewnienie bezpieczeństwa i
porządku publicznego. W wyjątkowych, określonych przez przepisy szczegółowe, przypadkach (np. w razie ogłoszenia stanu wyjątkowego), wojewoda
mógł objąć naczelne zwierzchnictwo nad całą administracją w terenie. Wojewoda powoływał swoje zastępcę (wicewojewodę), jego aparatem
pomocniczym urząd wojewódzki, dzielący się na wydziału i oddziały. Ponadto przy wojewodzie funkcjonowały ciała kolegialne, reprezentujące tzw. czynnik
obywatelski tj. Rada Wojewódzka oraz Wydział Wojewódzki. Rada miała charakter opiniodawczy i składała się członków delegowanych przez samorząd
powiatowy. Wydział, posiadający cechy doradcze i stanowcze funkcjonował natomiast w składzie: wojewoda, 2 członków wybieranych przez radę oraz 2
wy\
szych urzędników. W województwie pomorskim oraz poznańskim rada wydział wojewódzki zastąpione zostały sejmikiem oraz wydziałem
wojewódzkim, którym przewodniczył starosta.
Za odstępstwo od wspomnianej unitarności państwa wcią\
uznawało się autonomiczne województwo śląskie. Oprócz istniejących odrębności, powstała
kolejna postaci kolegialnego organu  Śląskiej Rady Wojewódzkiej. W jej skład wchodzili: wojewoda, wicewojewoda oraz 5 członków. Organem
wykonawczym wojewody oraz Rady Wojewódzkiej został urząd wojewódzki.
Zupełnie inny charakter ustrojowy cechował z kolei stolicę  Warszawę, która działała na prawach równych województwu. Terytorium miasta podzielono
na powiaty grodzkie ze starostami grodzkimi na czele. Unifikacji uległa tak\
e administracja ogólna na terenie powiatu. Wcią\
kierowali nimi starostowie
mianowani przez ministra spraw wewnętrznych (choć podlegli słu\
bowo wojewodzie), jednak dzielono ich od 1932 r. na powiatowych i grodzkich. Ci
ostatni sprawowali administrację miastach powy\
ej 75 tys. mieszkańców (wydzielonych). Kompetencje starosty kształtują się analogicznie do uprawnień
wojewody  z jednej strony znajdował się on w roli przedstawiciela rządu, z drugiej jako przewodniczący administracji ogólnej w terenie. Oprócz
standardowych zadań w postaci zapewnienia bezpieczeństwa i porządku, co realizował poprzez podległą sobie policję, starosta równie\
funkcję
orzeczniczą sprawach wykroczeń karno  administracyjnych. Aparatem pomocniczym było w przypadku powiatu starostwo, a elementem społecznym
organy samorządowe  sejmiki i wydziały powiatowe.
Wspomnieć nale\
y tak\
e ustroju miasta Gdyni, gdzie, podobnie jak w stolicy, ustanowiono komisarza rządu. on jednocześnie przewodniczącym gminy
miejskiej oraz organem administracji publicznej. Rada Miejska Gdyni składała się członków w połowie rekrutujących się z miejscowej ludności, w połowie
mianowanych przez administrację państwową. Pozwoliło to na kompromisowe rozwiązania, które zarówno rozwijały miejscowe okręgi gospodarcze, jak i
interesom państwa. Dotychczas omówione organy nale\
ały do rządowej administracji ogólnej. Miała ona charakter zespolony, co oznacza, organy
administracyjne działające na danym terytorium były zespolone w jednym urzędzie (np. wojewody). Podstawowa funkcja realizowana przez organy
administracji zespolonej sprowadza się do wykonywania zadań z zakresu zainteresowania resortu spraw wewnętrznych.
Jak wcześniej wspomniano, administracja specjalna istniała na terenach polskich podczas zaborów, co stało się punktem wyjścia dla jej ewolucji w
czasach II Rzeczpospolitej. Działy administracji specjalnej przeciwieństwie do administracji ogólnej korzystały z odrębnych, niezale\
nych podziałów
terytorialnych i struktur organizacyjnych. Resortami całkowicie nale\
ącymi do tej części administracji są np. r. Spraw Wojskowych, Sprawiedliwości i
Skarbu oraz częściowo Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, Przemysłu Handlu, Opieki Społecznej. Przykładowo na potrzeby resortu Spraw
Wojskowych podzielono kraj na 10 okręgów korpusów, którymi kierowali dowódcy okręgów korpusów z pomocą sztabów i okręgowych szefów Z kolei na
u\
ytek wymiaru sprawiedliwości sądownictwo podzielono administracyjnie na sądy grodzkie, okręgowe i apelacyjne oraz Sąd Najwy\
szy.
Administracja szkolnictwa natomiast podzieliła państwo na 10 okręgów szkolnych na czele z kuratorami. Na ni\
szym szczeblu znajdowały się obwody
szkolne pod przewodnictwem inspektorów szkolnych. Mimo wprowadzonej w styczniu 1928 r. reformy, proces unifikacji administracji terytorialnej wcią\

borykał się z ogromnymi trudnościami. Uzewnętrzniały się one głównie poprzez ró\
nice w poglądach i mentalności, panujące w poszczególnych częściach
kraju. Ujednolicanie nazw, instytucji zasad działania administracji wzmacniało ducha i poczucie wspólnoty narodu.
Niestety liczne partykularyzmy dzielnicowe, niekiedy feudalne wręcz pozostałości w myśleniu społeczeństw oraz próba uzyskania wymiernych korzyści
politycznych z przeprowadzonych reform przez elity władzy hamowały unifikację. W celu przyspieszenia reform oraz nadania im charakteru
kompleksowego Rada Ministrów powołała we wrześniu 1928 r. Komisję dla Usprawnienia Administracji Publicznej. W jej składzie znalez
li się wybitni
teoretycy prawa oraz praktycy z administracji państwowej. Kilkuletnie prace komisji skupione były na badaniach nad organizacją administracji terenowej
oraz problemem przygotowania zawodowego pracowników administracji publicznej. W 1933 roku komisja przedstawiła kompleksowe zało\
enia dotyczące
organizacji administracji państwowej. Warte zanotowania były zwłaszcza postulaty dotyczące zespolenia organów ni\
szych instancji pod przewodnictwem
wojewody i starosty (z wyjątkiem administracji wojskowej i sądowej).
Ujednolicenie administracji rządowej w 1928 r. było krokiem milowym do zespolenia porozbiorowej administracji terytorialnej. Dopiero jednak tzw. ustawa
scaleniowa z 23 marca 1933 r. wprowadzająca jednolitą organizację samorządu terytorialnego zakończyła długotrwały proces unifikacji. Ustawa
wyró\
niała dwa typy organów samorządowych  stanowiąco  kontrolujące oraz wykonawczo  zarządzające. W gminach były to rady gminne oraz zarząd
z wójtem, w miastach rady miejskie i zarząd miejski z burmistrzem (prezydentem), a w powiatach rada powiatowa wydział powiatowy ze starostą. W
gminach wiejskich istniały ponadto samorządy gromadzkie, gdzie organem uchwalającym była rada lub zgromadzenie gromadzkie, a wykonawczym
sołtys. Wszystkie wymienione organy pochodziły z wyborów  na wsiach z pośrednich, w miastach powszechnych, natomiast w powiatach w pośrednich
dokonywanych przez rady miejskie i gminne. Kompetencje organów samorządowych były określone w ustawie, jednak w razie wątpliwości
domniemywano kompetencję jednoosobowych organów wykonawczych, ograniczając uprawnienia ciał uchwałodawczych.
Mimo pozornej finalizacji procesu unifikacji ustawa wykazywała pewne braki merytoryczne (np. pozostawiono gminy zbiorowe obok gmin jednostkowych).
Ponadto reforma została ostro skrytykowana przez ówczesną opozycję, co było spowodowane ograniczeniem kompetencji ciał kolegialnych na rzecz
monokratycznych, jak równie\
wzmocnieniem nadzoru nad samorządami przez państwo. Organy kontrolne miały m.in. prawo do zatwierdzania uchwał i
wyborów oraz do rozwiązywania organów samorządnych. W konsekwencji obywatele coraz dobitniej tracili wpływ na obsadę oraz kierunek działania
samorządów, podporządkowanie poszczególnych organów stopniowo zwiększało się.
Wiele mo\
na zarzucić teoretykom i praktykom, którzy podjęli się 1918 roku zadania niemal\
e niewykonalnego, jakim była odbudowa państwowości
polskiej po wielu latach niewoli. Z jednej strony brak doświadczenia, a nawet niezbędnej wiedzy, z drugiej ostra, wręcz brutalna, walka polityczna, która
nie raz wpływała na kierunek reform, czy pośpiech, który powodował, zmiany przebiegały w niewyobra\
alnym na dzisiejsze czasy tempie. 20 lat mozolnej
pracy wykonywanej przez zachłannych reformatorów, prawdziwych wizjonerów, przyniosły jednak efekty, których nikt się nie spodziewał. W przeciągu
zaledwie dwóch dekad Rzeczpospolita nie tylko odrodziła się jako państwo, ale i wykonała ogromny skok cywilizacyjny. Patrząc na odrodzoną Polskę przez
pryzmat reformy administracji terytorialnej, nabieram dodatkowego przeświadczenia słuszności tej tezy.
Strona 5 z 5
Karol Wa\
ny
Literatura: Ajnenkiel A.: Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977; Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M.: Historia ustroju i prawa
polskiego, Warszawa 2000; Izdebski H.: Historia administracji, Warszawa 1996; Korobowicz A., Witkowski W.: Historia ustroju i prawa polskiego (1772-
1918), Kraków 2003; Maciejewski T.: Historia administracji, Warszawa 2002; Malec J. (red.): Historia administracji. Wybór Kraków 2002; Wierzbowski M.
(red.): Prawo administracyjne, Warszawa 2003.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 59.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 62.
Korobowicz A., Witkowski W., Historia ustroju i prawa polskiego (1772-1918), Kraków 2003, s. 79.
Korobowicz A., Witkowski W., Historia ustroju i prawa polskiego (1772-1918), Kraków 2003, s. 151.
Maciejewski T., Historia administracji, Warszawa 2002, s. 273.
Malec J. (red.), Historia administracji. Wybór Kraków 2002, s. 419
Zamknij okno