SYSTEM
PRAWA
FINANSOWEGO
TOM I
TEORIA I NAUKA
PRAWA FINANSOWEGO
POD REDAKCJ

CEZAREGO KOSIKOWSKIEGO
Kliknij, aby kupić książkę w: profinfo.pl
Warszawa 2010
 SpiS treści
SpiS treści
Wykaz skrótóW .................................................................................................. 7
Wstęp ................................................................................................................. 11
Rozdział 1
Geneza i ewolucja oraz stan obecny i przewidywana przyszłość...
prawa finansowego, Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski ................................. 15
Rozdział 2
Normy prawa finansowego, Włodzimierz Nykiel ................................................ 35
Rozdział 3
Podmiotowość prawnofinansowa, Apoloniusz Kostecki....................................... 55
Rozdział 4
Przekształcenia w zakresie zarządzania finansami publicznymi
i administracji skarbowej jako element rozwoju ustrojowego prawa
finansowego, Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski, Wojciech Witkowski.............. 83
Rozdział 5
y
ródła prawa finansowego i problemy legislacji... finansowej
Zbigniew Ofiarski................................................................................................ 175
Rozdział 6
Kontrola konstytucyjności aktów normatywnych... prawa finansowego
Marek Mazurkiewicz, Michał A
yszkowski.............................................................. 237
Rozdział 7
Wykładnia przepisów prawa finansowego, Bogumił Brzeziński ....................... 283
Rozdział 8
Formy prawne stosowania prawa finansowego
Jerzy Małecki, Andrzej Gomułowicz...................................................................... 329
Rozdział 9
Odpowiedzialność w prawie finansowym, Joanna M. Salachna ....................... 387
Rozdział 10
Samodzielny byt prawa finansowego jako działu... prawa i problem
jego autonomiczności, Cezary Kosikowski.......................................................... 419
5
SpiS treści
Rozdział 11
Prawo finansowe jako dyscyplina naukowa... oraz jej dorobek
Eugeniusz Ruśkowski, Alicja Pomorska................................................................. 437
BiBliografia .................................................................................................... 459
skoroWidz ....................................................................................................... 483
Noty BiograficzNe.......................................................................................... 489
6
WStęp
WStęp
Wydawnictwo Wolters Kluwer zwróciło się z propozycją wydania
pracy zbiorowej poświęconej systemowi prawa finansowego. Środowi-
sko akademickie prawników-finansowców skorzystało z tej oferty i zbio-
rowym wysiłkiem profesorów oraz niektórych adiunktów przygotowało
czterotomowe opracowanie. Uznaliśmy bowiem, że niezaprzeczalne były
i są nadal korzyści z wydania w latach 80. Systemu instytucji prawno-finan-
sowych PRL (t. I V) pod red. M. Weralskiego. Dzieło to powstało jednak
w innych warunkach ustrojowych i przez to straciło nieco ze swej pier-
wotnej, dużej wartości.
Przygotowanie nowego dzieła wymagało przede wszystkim opra-
cowania jego koncepcji. Jej stworzeniem zajął się Komitet Redakcyjny,
działający w składzie: Leonard Etel (redaktor tomu III), Jan Głuchowski
(redaktor tomu IV), Cezary Kosikowski (redaktor naczelny oraz redaktor
tomu I), Eugeniusz Ruśkowski (redaktor tomu II). Założyliśmy, że opra-
cowanie Systemu prawa finansowego powinno:
1) umożliwić zrozumienie prawa finansowego i jego funkcji,
2) wskazać jego miejsce w systemie prawa,
3) przedstawić instytucje finansowe będące przedmiotem prawa fi-
nansowego oraz wykazać, w jakim stopniu i z jaką skutecznością
realizują one funkcje finansów publicznych i prawa finansowego,
4) przedstawić problemy, które wiążą się z tworzeniem, wykładnią,
stosowaniem i egzekwowaniem przepisów prawa finansowego,
5) pokazać udokumentowany dorobek nauki prawa finansowego na
świecie i w Polsce.
Aby osiągnąć powyższe cele, całość przedsięwzięcia podzielono na
cztery tomy, obejmujące kolejno: teorię i naukę prawa finansowego (tom I),
prawo finansowe sektora finansów publicznych (tom II), prawo daninowe
(tom III) i prawo walutowe i dewizowe oraz prawo rynku finansowego
(tom IV). Szczegółowa koncepcja każdego tomu pochodzi od redaktora
danego tomu, a jej koordynacją zajmował się Komitet Redakcyjny in pleno.
W pracach redakcyjnych redaktorzy tomów korzystali z pomocy sekreta-
11
WStęp
rzy poszczególnych tomów. Dzięki temu powstały właściwe dla tomów
wykazy skrótów oraz zestawienia bibliografii danego tomu.
Pragniemy, aby System prawa finansowego przedstawiał genezę
i ewolucję oraz teraz
niejszość i przyszłość prawa finansowego. Wiedza
ta jest godna opisania i utrwalenia, ponieważ stanowi dorobek poko-
leń naukowych. Chcemy, aby zwłaszcza młodzi czytelnicy i adepci na-
uki prawa finansowego pamiętali o tych, których nie ma już wśród nas,
ale którym tak wiele zawdzięcza nauka i praktyka prawa finansowego.
Mamy nadzieję również, że System prawa finansowego poznają także nasi
przyjaciele z innych państw, którzy znają język polski. Takich jest wcale
niemało, o czym świadczą nasze międzynarodowe kontakty naukowe.
Koncepcja tomu I jest następująca. W pierwszej kolejności nale-
żało wyjaśnić genezę powstania prawa finansowego, a więc ustalić, od
jakiego momentu historycznego i na skutek jakich okoliczności zaczęto
traktować prawo finansowe (skarbowe) jako odrębny dział prawa. Dalej
trzeba było wskazać na etapy rozwojowe prawa finansowego na świecie,
które dotyczyły przede wszystkim zakresu przedmiotowego prawa fi-
nansowego. W ten sposób można było odnieść się do głównych dylema-
tów opracowania, czyli tego, czym jest współcześnie prawo finansowe
oraz czy uzasadnione jest traktowanie go jako samodzielnego i odrębne-
go działu prawa.
Pojęcie prawa finansowego wymaga naukowego wyjaśnienia,
mimo iż jest ono używane w Polsce oraz w wielu innych (lecz nie wszyst-
kich) państwach. Prawo finansowe kojarzy się zarówno z regulacją praw-
ną instytucji finansowych (walutą, daninami, budżetem, funduszami
pieniężnymi), jak i z uprawnieniami i obowiązkami lub kompetencjami,
które dotyczą tych instytucji. To zaś sprawia, że genezy prawa finanso-
wego można równie zasadnie dopatrywać się zarówno w starożytności,
gdy zaczęły wyłaniać się pierwsze instytucje finansowe, lecz nie podda-
wano ich jeszcze regulacjom prawnym, jak i w czasach nowożytnych,
gdy funkcjonowanie instytucji finansowych zaczęto wiązać z uprawnie-
niami i obowiązkami, ponieważ relacje:  panujący  poddani zostały
zamienione na relacje:  państwo  obywatele .
Prawo finansowe podlega stałej ewolucji, bowiem zmieniają się
stosunki społeczne i gospodarcze oraz systemy polityczne. Pod wzglę-
dem legislacyjnym prawo finansowe nigdy nie stanowiło jednorodnego
zbioru norm prawnych, lecz obejmowało kilka mniejszych zbiorów, ma-
jących jednak wspólną nić w postaci finansów państwa. Prawa finan-
sowego nigdy też nie udało się w pełni skodyfikować, a nawet tego nie
próbowano. Prawo finansowe jako dział prawa jest przede wszystkim re-
zultatem pewnej konwencji, jaką w nauce prawa przyjęto przy dokony-
waniu podziałów prawa na działy lub gałęzie. Natomiast pod względem
12
WStęp
legislacyjnym prawo finansowe należy traktować jako całość regulacji
prawnych, które opierając się na określonym ustroju pieniężnym (wa-
lutowym), odnoszą się do publicznej gospodarki finansowej państwa,
tworząc przez to pewien system prawa. Inne niż systemowe traktowanie
prawa finansowego jest równoznaczne z negacją bytu tego działu prawa.
W odczuciu społecznym prawo finansowe jest ważne, lecz mało
zrozumiałe i mało przejrzyste oraz niestabilne. Przez to też znajduje się
w ciągłym ogniu krytyki. Nauka prawa finansowego tylko częściowo
stara się ten stan zmienić, wyjaśniając istotę i specyfikę prawa finansowe-
go, zwłaszcza na tle analizy historycznej oraz w odniesieniu do ustaleń
teorii ekonomii i prawa, a także w nawiązaniu do różnych systemów po-
litycznych i społeczno-gospodarczych. Częściej bowiem miejsce takich
rozważań i opisu zajmują opisy obowiązujących rozwiązań prawnych,
niezwiązane na ogół z żadnymi ich ocenami i uzasadnieniem.
W nauce prawa finansowego niechętnie prowadzi się też spory na
temat tego, czym jest współczesne prawo finansowe i jaką może mieć
przyszłość. Wyłania się natomiast wyraz
na tendencja do porzucenia ter-
minu  prawo finansowe i zastąpienia odrębnymi terminami pewnych
fragmentów dotychczasowego pojęcia prawa finansowego, np. prawo
budżetowe (objęte obecnie ramami  finansów publicznych ), prawo
daninowe (zwłaszcza prawo podatkowe), prawo dewizowe, prawo ban-
kowe, prawo celne itd. A
ączy się to także z autonomią tych obszarów
regulacji. Takiemu ujęciu sprzyjają zwłaszcza odcinkowe kodyfikacje
wymienionych obszarów regulacji prawnych. W rezultacie poza trady-
cyjnym prawem podatkowym lokuje się już nie tylko prawo celne i pra-
wo bankowe, co ma w pewnym stopniu swoje uzasadnienie, lecz nawet
prawo daninowe.
Gdyby ten kierunek myślenia uznać za prawidłowy, to z obszaru
prawa finansowego należałoby konsekwentnie wyeliminować prawo
określające uprawnienia do wydatków publicznych i przyjąć, iż jest to
przedmiot różnych dyscyplin prawa. Natomiast określanie rozmiarów
wydatków oraz z
ródeł ich finansowania, a także sposobów dokonywa-
nia należałoby przypisać prawu sektora finansowego. Jeśliby zaś przyjąć,
że udzielanie (zmiana, cofanie) świadczeń stanowiących wydatki pub-
liczne odbywa się według procedury administracyjnoprawnej, a kom-
petencje w zakresie realizacji tych uprawnień są określone przepisami
prawa ustrojowego, to wówczas poza prawem finansowym znalazłoby
się nie tylko gromadzenie dochodów publicznych (prawo daninowe),
lecz także wypłata świadczeń stanowiących wydatki publiczne. Tak już
zresztą w przeszłości było, dopóki prawo finansowe nie wyodrębniło się
z prawa administracyjnego. Czyżbyśmy musieli do tego stanu powrócić
po upływie paru wieków? Nie warto.
13
WStęp
Opracowanie tomu I oparto na wiedzy płynącej z dorobku nauko-
wego bogatego piśmiennictwa finansowego (skarbowego), powstałego
w przeszłości i tworzonego współcześnie w Polsce oraz w innych pań-
stwach. Przedmiotem analizy nie są bowiem wyłącznie zagadnienia pol-
skiego prawa finansowego, chociaż z natury rzeczy do prawa polskiego
przyjdzie nawiązywać najczęściej. Im jednak szerzej potraktuje się tło
porównawcze w postaci koncepcji naukowych i rozwiązań prawnych
pochodzących z innych państw, tym łatwiej można ocenić, w jakim miej-
scu znajduje się polska nauka prawa finansowego i czy podąża ona we
właściwym kierunku. O to zaś chodzi i taki jest cel opracowania całego
Systemu prawa finansowego. Jeśli bowiem nauka polska nie zaproponuje ni-
czego praktyce, to ta ostatnia zastosuje tylko to, co sama rozumie i co jest
dla niej wygodne. To zaś nie są kryteria, które gwarantują rozwiązania
adekwatne do potrzeb społecznych.
Mam nadzieję, że lektura niniejszego tomu spełni nasze zamierze-
nia i oczekiwania Czytelników.
Redaktor tomu
Cezary Kosikowski
14
 rozdział 1. Geneza i eWolucja oraz Stan obecny i przeWidyWana...
rozdział 1
Geneza i eWolucja oraz Stan obecny
i przeWidyWana... przySzłość
praWa finanSoWeGo
Cezary Kosikowski, Jacek Matuszewski
1.1. początki reGulacji praWnej uStroju pieniężneGo
i publicznej działalności finanSoWej
Współcześnie termin  prawo finansowe jest zrozumiały jedynie
w niektórych krajach, a w dodatku nie jest rozumiany przez wszystkich
jednakowo. W większości państw częściej używa się określenia  finanse
publiczne , nie zawężając jego znaczenia do kategorii ekonomicznej, lecz
traktując jako nazwę działu prawa publicznego. W mniejszości natomiast
są obecnie państwa, w których języku używa się jeszcze nazwy  prawo
skarbowe . Skoro ustalenie jednolitej nazwy działu prawa odnoszącego
się do ustroju walutowego i normującego publiczną działalność finanso-
wą okazuje się trudne, to zrozumiałe, że i określenie zakresu przedmio-
towego tego działu nie może być łatwe. Czy w tej sytuacji nie należałoby
może uznać, że prawo finansowe jako dział prawa nie istnieje? W skraj-
nym ujęciu tego zagadnienia przyszłoby podzielić wątpliwości tych, któ-
rzy retorycznie pytają:  a czy prawo finansowe w ogóle kiedykolwiek
istniało jako odrębny dział prawa? .
To, że zjawiska społeczne, w tym regulacje prawne, wyłaniają się
w różnym czasie, by następnie rozwijać się lub zanikać, jest normalne.
Ale tam, gdzie nie zachodzi potrzeba regulowania stosunków społecz-
nych przy pomocy prawa, nie powinno się pojawiać. W przeciwieństwie
do innych wartości prawo nie ma charakteru trwałego, gdyż wynikające
z niego regulacje odnoszą się do konkretnych warunków czasu i miej-
sca, a te ulegają zmianom. Dlatego też o tym, czy współcześnie istnieje
i powinno istnieć prawo finansowe jako odrębny dział prawa oraz co
powinno stanowić przedmiot jego regulacji, można dyskutować dopiero
wówczas, gdy pozna się genezę i dotychczasową ewolucję tego zjawiska.
Temu celowi służą też poniższe wywody.
Genezy prawa odnoszącego się do gospodarki skarbowej czy do
ustroju walutowego nie da się ustalić jedynie przez wskazanie faktów,
dzięki którym powstał pieniądz, pojawiła się danina publiczna lub
budżet państwa. Nie oznacza to bowiem jeszcze powstania regulacji
15
 cezary koSikoWSki, jacek MatuSzeWSki
prawnych, określonych z daty i nazwy aktów prawnych, poświęconych
unormowaniu tych kwestii. Dzięki temu możemy wykluczyć założenie,
że prawo finansowe istnieje od czasu pojawienia się praw menniczych
panującego lub od momentu wprowadzenia przez niego obowiązku
wnoszenia przez poddanych na jego rzecz danin pieniężnych lub rze-
czowych. Uważamy bowiem, że takie instytucje finansowe jak pieniądz,
danina (kontrybucja, opłata, podatek, akcyza), budżet państwa itp. poja-
wiły się wcześniej niż prawo normujące funkcjonowanie tych instytucji
(prawo walutowe, daninowe czy budżetowe).
Pieniądz i potrzeba jego ochrony jako monopolu emisyjnego władcy
(potem państwa) pojawiły się bardzo wcześnie, natomiast przepisy prawa
walutowego i publicznego prawa bankowego powstały znacznie póz
niej,
najpóz
niej w stosunku do prawa podatkowego i prawa budżetowego.
Pieniądz powstawał na pewnym etapie rozwoju społecznego jako
dobro wymienialne na wszelkiego rodzaju inne dobra1. W toku ewolucji
zmieniały się formy pieniądza (pieniądz kruszcowy, pieniądz kredyto-
wy, pieniądz papierowy)2 oraz jego funkcje. Dla powstania prawa wa-
lutowego istotne było natomiast pojawienie się prawa menniczego, czyli
zastrzeżenia dla panującego monopolu bicia monety. Prawo to podkre-
ślało nie tylko siłę władcy, lecz jednocześnie tworzyło zalążki tzw. pie-
niądza fiducjarnego, który na mocy zarządzenia władzy stawał się na
danym terytorium prawnym środkiem płatniczym.
Pieniądz stawał się instytucją prawną, ponieważ w drodze regula-
cji prawnych należało określić nie tylko jednostkę pieniężną i jej wartość,
lecz także zasady wprowadzania pieniądza do obiegu, dopuszczalności
posługiwania się pieniądzem i wycofywania go lub wymiany. Publicz-
ny charakter takich regulacji wyrażał się również w tym, że wszelkie
reformy pieniężne były dziełem władcy, a w póz
niejszym okresie rozwo-
jowym  odpowiednich organów państwa lub ostatecznie centralnego
banku państwa. Pieniądz wymagał także ochrony prawnej. Tej zaś nie
można było zapewnić inaczej niż w drodze władczych regulacji praw-
nych. Ochrona ta pojawiła się najpierw w ramach prawa walutowego,
a następnie dała początek prawu dewizowemu. Zmiany związane były
z emisją pieniądza papierowego, która należała do banków emisyjnych.
Z nich następnie wyłoniła się instytucja centralnego banku państwa3.
1
M. Weralski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 1984, s. 337.
2
Zob. szerzej Z. Żabiński, Systemy pieniężne na Ziemiach Polskich, Kraków 1981
oraz idem, Rozwój systemów pieniężnych w Europie Zachodniej i Północnej, Wrocław 1989;
J.A. Szwagrzyk, Pieniądz na ziemiach polskich X XX w., Wrocław 1990.
3
Zob. szerzej J. Zajda, Systemy bankowe w gospodarce kapitalistycznej, War-
szawa 1974, s. 64 i n.
16
 rozdział 1. Geneza i eWolucja oraz Stan obecny i przeWidyWana...
Trzeba było prawnie uregulować jego zadania, organizację i formy dzia-
łania. Jednocześnie konieczne stało się poddanie nadzorowi państwo-
wemu działalności innych banków  komercyjnych. Prowadziło to do
powstania tzw. publicznego prawa bankowego4.
Pojawienie się pieniądza miało większy wpływ na powstanie i roz-
wój prawa publicznego niż prawa prywatnego. Stało się tak dlatego, że
prawo emisji pieniądza panujący (potem państwo) zastrzegł wyłącznie
dla siebie. Ponadto władca (państwo) przy pomocy pieniądza wyrażał
obowiązki poddanych wobec głowy państwa i przywileje nadawane
poddanym przez panującego (państwo). Natomiast w stosunkach ku-
pieckich (handlowych, ubezpieczeniowych, bankowych) używanie
pieniądza przez długi czas opierało się na normach zwyczajowych,
nieopatrzonych w sankcje ze strony państwa (panującego). Powstanie
pieniądza kredytowego i banków komercyjnych nie prowadziło zrazu
do powstania regulacji prawnych normujących ich funkcjonowanie.
Stosunki prawne zachodzące w tym obszarze miały bowiem charakter
stosunków umownych. Dość długo opierano ich byt na normach prawa
zwyczajowego i rozstrzygnięciach umownych. W końcu dopiero stały się
one przedmiotem regulacji dokonywanych w ramach prawa handlowe-
go lub prawa cywilnego. Oznacza to, że tylko część stosunków prawnych
związanych z pieniądzem, jego emisją i ochroną stała się przedmiotem
prawa publicznego. W tym sensie zaliczano je także do prawa skarbowe-
go (finansowego).
Prawo skarbowe (finansowe) sensu stricto najwcześniej wyłoniło się
jako prawo o stanowieniu danin publicznych oraz o ich poborze. Charak-
terystyczne jest jednak to, że prawo to nie miało kształtu, który współcześ-
nie kojarzy się nam z prawem podatkowym. Pierwotnie bowiem panujący
pobierał podatki, które sam ustanawiał, określając, od kogo i od czego oraz
w jaki sposób będzie je pobierał. Rodowód podatków słusznie wywodzi
się więc z prawa królewskiego lub książęcego5, na którym opierały się tzw.
regalia6. Prawo podatkowe trzeba więc wywodzić od aktów, w których
władca zobowiązywał się nie ustanawiać podatków bez zgody innych sta-
nów społecznych lub bez zgody parlamentu, gdy ten już istniał.
Jeśli więc w nauce prawa skarbowego (finansowego) powszechnie
twierdzi się, że pierwszym aktem w nowożytnej historii tego prawa była
Magna Carta Libertatum z 1215 r., to jest to o tyle prawdą, że jej postanowie-
4
Por. C. Kosikowski, Publiczne prawo bankowe, Warszawa 1999, s. 42 i n.
5
Por. Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe, Warszawa 1965, s. 114 i n.
6
Listę regaliów cesarskich (Constitutio de Regalibus) potwierdził zjazd w Ron-
caglia w 1158 r., por. F.H.M. Grapperhaus, Opowieści podatkowe Drugiego Millenium,
Toruń 2000, s. 10 11.
17